State Natural Heritage in the coastal zone: annulment of the Punta Ventanas de Osa Regulatory PlanPatrimonio Natural del Estado en zona marítimo terrestre: anulación del Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa

IV.THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE AS AN EXPRESSION OF THE FUNDAMENTAL RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT, RECOGNIZED AND PROTECTED BY CONSTITUTIONAL LAW. This Court considers that before proceeding to resolve the specific case, it is necessary to refer to the following aspects. Constitutional recognition of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. In Costa Rica, the recognition and protection in Constitutional Law of the cited fundamental right does not have as its starting point the reform of Article 50 of the Political Constitution, provided for by Law number 7412 of June third, nineteen ninety-four. The foregoing is because since the enactment of the constitutional text in 1949, the will of the Constituent Power was clear in establishing in Article 89 that: "Among the cultural purposes of the Republic are: to protect natural beauties, to conserve and develop the historical and artistic heritage of the Nation, and to support private initiative for scientific and artistic progress"; which is complemented by the categorical declaration contained in Article 21, to the effect that in our country, "Human life is inviolable." The integration of the provisions of both articles implies that the need to preserve the environment –although at that time the Constituent Power used the term natural beauties– transcends a merely cultural purpose, to become a vital need for every human being, as it constitutes an essential prerequisite for giving effect to other fundamental rights such as: life, health, and development.

(See in this regard, rulings number 1993-03705 of fifteen hours on July thirtieth, nineteen ninety-three; 1993-06240 of fourteen hours on November twenty-sixth, nineteen ninety-three; 1993-04423 of twelve hours on December seventh, nineteen ninety-three; 1994-02485 of nine hours eighteen minutes on May twenty-seventh, nineteen ninety-four, all from the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). In this sense, it is worth remembering that Constitutional Law is composed not only of the constitutional text, but also of the values and principles that inform and permeate its content, as well as Public Treaties, International Conventions, and Concordats duly approved by the Legislative Assembly, and also the International Human Rights Instruments applicable in the Republic (see Articles 1, 7, 21, 50 of the Political Constitution; 1 and 3 of the Law of Constitutional Jurisdiction).

In addition to this, the written and unwritten norms that make up Constitutional Law are characterized by being of direct and immediate application, so that their intended beneficiaries not only have the right to enforce them through administrative and judicial channels, if they believe that by action or omission they have been undermined, but also, this implies that legal operators have the duty to apply them directly and immediately in their decision-making process, in order to fulfill constitutional requirements (see what was considered by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice in ruling number 1999-00644 of eleven hours twenty-four minutes on January twenty-ninth, nineteen ninety-nine). If we take as a basis the provisions of Articles 7 and 48 of the Political Constitution, and 1 and 3 of the Law of Constitutional Jurisdiction, we can affirm that even if the constitutional text had not contained norms relating to the recognition and protection of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, that correlative right and duty not only already existed in Costa Rican domestic law, but also their effective protection was enforceable both at the domestic and international levels.

This is by virtue of the fact that the Costa Rican State had signed a series of International Conventions, Treaties, and Instruments related to this matter, before Article 50 of the Political Constitution was reformed by Law number 7412 of June third, nineteen ninety-four, instruments among which the following stand out: the "International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights" (Articles 2.1, 12.1, and 12.2.c); the "Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights" (Article 11); the "Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage," signed in Paris on November 23, nineteen seventy-two, and approved by Law number 5980 of October twenty-third, nineteen seventy-six; the "Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the American Countries," adopted in Washington on March third, nineteen seventy-three and approved by Law number 3763 of October nineteenth, nineteen seventy-six; the "Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat," signed in Ramsar on February second, nineteen seventy-one, and approved by Law number 7224 of nineteen ninety-one; the "Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer," adopted in Vienna on March twenty-second, nineteen eighty-five, and approved by Law number 7228 of April twenty-second, nineteen ninety-one, and its "Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer," signed in Montreal on September sixteenth, nineteen eighty-seven, and approved by Law number 7223 of April second, nineteen ninety-one; the "UN Convention on the Law of the Sea," signed in Montego Bay on December tenth, nineteen eighty-two, and approved by Law number 7291 published on July fifteenth, nineteen ninety-two, among others.

All these international norms were integrated into Costa Rican domestic law in accordance with the provisions of Articles 7 and 48 of the Political Constitution and 1 and 3 of the Law of Constitutional Jurisdiction, for which reason, "...all these international instruments are of mandatory observance and enjoy full enforceability insofar as their norms do not require further legislative development and therefore must be respected (...) insofar as the normative rank of those is superior..." (Ruling number 1993-06240 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at fourteen hours on November twenty-sixth, nineteen ninety-three).

Infraconstitutional Development of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Undoubtedly, the recognition and protection of the cited fundamental right provoked its infraconstitutional development, through the issuance of legal or regulatory norms regulating various manifestations thereof, which were issued long before the reform of Article 50 of the Political Constitution. As an example of this, we have: the Water Law (Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942); the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1978); the Forestry Law (Ley Forestal, No. 4465 of November 25, 1979, now repealed); the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 of March 2, 1977); the General Health Law (Ley General de Salud, No. 5395 of October 30, 1973); the Law for the Creation of the National Parks Service (Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 of August 24, 1977); the Animal Health Law (Ley de Salud Animal, No. 6243 of May 2, 1978); the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 of October 21, 1992), among others.

The foregoing implies that before the reform of Article 50 of the Political Constitution, the fundamental right to which we have made reference was not only recognized and protected in Constitutional Law, but also had been developed –albeit in a sectoral manner and not with a comprehensive vision– at the legal and regulatory level. By virtue of what has been set forth up to now, this Court considers that the reform of Article 50 of the Political Constitution did nothing but expressly and clearly individually recognize a fundamental right that was already enshrined and guaranteed by Constitutional Law; expressly declare the scope of the pre-existing obligation of the State, regarding guaranteeing, defending, and preserving the right to a healthy and ecologically balanced environment, and grant individuals full standing to defend it, through a popular action (see rulings number 1994-01394 of fifteen hours twenty-one minutes on March sixteenth, nineteen ninety-four, and 1994-05527 of ten hours forty-five minutes on September twenty-third, nineteen ninety-four, both from the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice).

Consequences of the recognition of the guarantee of Article 50 of the Constitution in the terms explained. Said recognition entails two relevant aspects for the resolution of the present proceeding. First. The imposition of a duty, both for the State –understood as the Centralized and Decentralized Administration– and for private law subjects themselves, to guarantee, defend, and preserve that right. Second. The establishment of a series of technical-legal mechanisms to achieve effective protection of that right, at both the administrative and jurisdictional levels. Regarding the first of these aspects, it is worth noting that "The incidence that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within the activity of the State, and congruently of the municipalities (bearing in mind Article 169 of the Constitution), finds its first reason for being in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals but also have transcendence in the very structure of the State in its role as guarantor thereof, and secondly, because the State's activity is directed toward the satisfaction of the interests of the community.

The Political Constitution establishes that the State must guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee is to secure and protect the right against some risk or need, to defend is to forbid, prohibit, and impede all activity that threatens the right, and to preserve is an action directed at sheltering the right in advance from possible dangers in order to make it endure for future generations. The State must assume a double behavior of doing and not doing; on one hand, it must refrain from itself threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other hand, it must assume the task of issuing the measures that allow compliance with constitutional requirements..." (ruling No. 1999-00644 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, at 11:24 hours on January 29, 1999). In this sense, "...The action that the Political Constitution imposes on the State against sources of environmental contamination is multidirectional and definitively active, absolutely intolerant of situations that threaten or affect the optimal environmental conditions that are guaranteed by it to the inhabitants.

From this perspective, public authorities are not permitted to make concessions or grant extensions for the environment to continue being affected, even when this is done with a view to bringing economic benefits to a specific geographic area..." (ruling No. 1999-05906 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at 16:15 hours on July 28, 1999). This constitutional duty of the State to ensure the protection, defense, and preservation of the environment is developed and manifested, among others, in the following norms: Articles 1, 2.a, 2.c, 2 last paragraph, 3, 12, 28, 32, 34, 37, 56, 59, 78, 83, 103 to 112 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente); Articles 1, 2, 9.4, 12, 22 to 30, 45, 49, 54, 86, 88 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad); 3, 4, 6, 7, 15, 34, 122 of the Wildlife Conservation Law; 1, 2, 5, 6, 13, 37, 54 of the Forestry Law; 5, 6, 7, 11, 21, 29 to 33, 37 of the Law on Use, Management and Conservation of Soils (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos); 13.a, 13.o of the Municipal Code; 11, 12, 13, 17, 18, 19, 21, 22, 25 of the Maritime-Terrestrial Zone Law; 1, 2 of the General Health Law; 1, 2, 17, 175, 176 of the Water Law; 15, 18, 19, 51, 56, 58.5, Transitory II of the Urban Planning Law.

Now, this duty is not only circumscribed to the State as a whole, but also to private law subjects, who have the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, but also to guarantee, preserve, and defend it, as can be inferred, among others, from Articles 1 first paragraph, 2.a, 6, 22, 23, 99 of the Organic Environmental Law; 10.2, 10.13, 11.4, 88, 95, 101, 105 of the Biodiversity Law; 15, 28 to 30, 36 to 38, 51, 53, 62 to 64, 83, 88 to 121 of the Wildlife Conservation Law; 57 to 66 of the Forestry Law; 37, 40, 41 to 45, 51 to 53 of the Law on Use, Management and Conservation of Soils; 14 of the Maritime-Terrestrial Zone Law; as well as from rulings number 1999-02219 of fifteen hours eighteen minutes on March twenty-fourth, nineteen ninety-nine; 1999-05906 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at sixteen hours fifteen minutes on July twenty-eighth, nineteen ninety-nine, among others.

As for the second aspect, related to the establishment of a series of technical-legal mechanisms to achieve effective protection of that right, at both the administrative and jurisdictional level, this Court considers that said means of protection can be classified into two large groups: procedural and material. It is necessary to clarify that, although it is true, reference will be made to specific examples related to each of the classification criteria indicated above, the intention of this Court is not to establish a numerus clausus list, but only to highlight, through said examples, aspects that have an impact on the object of this proceeding. In this sense, within the group of procedural protection mechanisms, it is worth highlighting three examples:

• 1)The broad standing granted to every person by the second paragraph of Article 50 of the Political Constitution and Article 105 of the Biodiversity Law, to report, both through administrative and judicial channels, conducts that infringe upon the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, and to claim the damage caused. It is worth noting that, in principle, standing in environmental matters would originate from a simple normative authorization without the existence of an individual, collective, or diffuse right or interest; however, this Court believes that, at heart, what each person will seek to protect is a right that forms part of their vital sphere and on whose effective guarantee, defense, and preservation depends their ability to develop and live in accordance with the principle of human dignity (see Article 2.a of the Organic Environmental Law, to the effect that the environment is the common heritage of all inhabitants of the Nation).
• 2)A system of unnamed precautionary measures (medidas cautelares innominado) and, if necessary, of an anticipated nature (Articles 108 of the Biodiversity Law, 42 of the Law of Constitutional Jurisdiction, and 19 to 30 of the Contentious-Administrative Procedure Code).
• 3)The application of the guiding principles in environmental matters, namely: in dubio pro natura, preventive, and precautionary, as means to guarantee the effective protection of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, and therefore, to prevent its existence from being restricted to the semantic plane of legal reality (see Articles 4.c, 17, and 34 of the Organic Environmental Law, 11 subsections 1 and 2, 92 of the Biodiversity Law, Principle 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, and among others, ruling number 1999-01250 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, at eleven hours twenty-four minutes on February nineteenth, nineteen ninety-nine). In this sense, the legal operator must always take into consideration that "...where there are threats of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation...". On the other hand, in the group of material protection mechanisms, the following two manifestations are very representative: 1) The environmental impact assessment (evaluación del Impacto Ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), as a sine qua non requirement to initiate activities, works, or projects that may alter or destroy elements of the environment or biodiversity, or generate waste, toxic or hazardous materials. This requirement has been in effect since November 13, 1995, the date the Organic Environmental Law was published. It is also regulated in Articles 92 to 97 of the Biodiversity Law; Article 14 of the Convention on Biological Diversity and its Annexes I and II; Principle 17 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration; Article 18 of the Forestry Law; General Regulation on Environmental Assessment Procedures (Decreto Ejecutivo number 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), among others. In this regard, constitutional jurisprudence has established that "...the fact that both the right to health and the right to an ecologically balanced environment are recognized as fundamental rights, obliges this Chamber to specify that the solution to the problem cannot be based on quick solutions; that, to adopt a decision in this field, there must be technical studies ensuring that the proposed solution, in each specific case, will not be the origin of a public health problem or undue alteration to the environment..." (Among others, ruling No. 1995-02671 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, at 16:45 minutes on May 24, 1995). In this sense, "...it is not possible for the State to execute or authorize the execution of projects about which there is doubt as to the negative impact they may generate on the environment. Consequently, the omission to carry out a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) translates into a violation of Article 50 of the Constitution..." (ruling No. 1999-02219 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, at 15:18 hours on March twenty-fourth, nineteen ninety-nine). 2) The existence of goods belonging to the Nation –as the constitutional text calls them– which, forming part of the public domain, are characterized by being inalienable, imprescriptible, and unseizable, so that their removal from public domain or application to public uses is reserved to the Law, in accordance with the provisions of Article 121 subsection 14 first paragraph of the Political Constitution. Among these goods whose conservation constitutes a matter of public environmental interest (Article 11 of the Biodiversity Law), are: the environment defined in Article 2.a) of the Organic Environmental Law, as the common heritage of all the inhabitants of the Nation; the Maritime-Terrestrial Zone (Artículos 1 and 73 of the Maritime-Terrestrial Zone Law); the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) (Articles 13 to 18 of the Forestry Law); the Wildlife (Fauna and Flora Silvestre) (Articles 3 and 4 of the Wildlife Conservation Law); the Waters according to the breakdown contained in Article 1 of the Water Law.

On the Natural Heritage of the State. In accordance with the object of the proceeding at hand, this Court will focus its analysis on the Natural Heritage of the State (PNE). Given the terms of the recognition of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, as already explained, it is necessary to highlight that Forestry Law No. 4465 already cited (and which was repealed by Forestry Law number 7575 of February 5, 1996), not only contained "...as an essential function and priority of the State, to ensure the protection, conservation, utilization, industrialization, administration, and promotion of the country's forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources..." (Article 1), but also the concepts of Forest (Article 6) and of Forest Heritage of the State (Article 32 first paragraph). Regarding the Forest Heritage of the State, Law No. 4465 established its characteristics (Article 33); the competent organs to administer and supervise the Forest Heritage of the State, which according to that regulation were the General Forestry Directorate and the Ministry of Environment and Energy (Article 32 second paragraph), as well as the powers conferred on these organs for the purpose of protecting and conserving the Forest Heritage of the State. Among the latter, it is appropriate to highlight the following:

• 1)The actions to recover ownership (acciones reinvindicatorias) of these properties (Article 33),
• 2)The constitution within the Natural Heritage of the State of forest reserves, protective zones, national parks, national wildlife refuges, and biological reserves (Articles 35 to 37);
• 3)The demarcation (deslinde) on the lands of the areas that make up the Forest Heritage of the State (Article 38). On the other hand, in Forestry Law No. 7575 currently in force, that concept is taken up again but with a variation in the name, as it is now called the Natural Heritage of the State. This term is broader since it encompasses the protection and preservation of the forest ecosystem (Article 3 subsection c of the Forestry Law). The Natural Heritage of the State is of public domain, for which reason the lands and forests comprised within it are unseizable, imprescriptible, and inalienable. Likewise, its conservation and administration are entrusted by law to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET), through the National System of Conservation Areas (SINAC), as provided for in Articles 6.a, 13 second paragraph, and 14 of the cited Forestry Law and numeral 32 second paragraph of the Organic Environmental Law. The PNE is composed of two important components: 1) The Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), whatever their management category and that have been declared by Law or by Executive Decree, namely: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Law No. 7575, Article 1, paragraph 2, 3 subsection i; Organic Environmental Law, Article 32; Biodiversity Law, Article 22 and following, and 58; Law of the National Parks Service, Article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE and its Regulation; Wildlife Conservation Law, Article 82, subsection a); 2) The other forests and forest lands of the inalienable areas, of the farms registered in its name, and of those belonging to Municipalities, autonomous institutions, and other organisms of the Public Administration, which have an immediate legal affectation, except those properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its heritage (Article 13 first paragraph of the Forestry Law). It is worth highlighting that both the Protected Wild Areas and the rest of the forested areas and lands with forest aptitude (terrenos de aptitud forestal) included in the maritime-terrestrial zone, are excluded from the scope of regulation of Law No. 6043 and therefore, from the competence of the Municipalities, as will be expanded upon later. These zones are subject to their own legislation (Forestry Law), which implies that their administration falls to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, through the National System of Conservation Areas (see in this regard ruling number 2008-16975 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, at fourteen hours fifty-three minutes on November twelfth, two thousand eight). Now, as part of the duties incumbent upon MINAET and SINAC for the conservation and protection of the Natural Heritage of the State, are:
• 1)the exercise of the action to recover ownership of the PNE, which is imprescriptible (Article 14);
• 2)to demarcate on the ground, the boundaries that make up the Natural Heritage of the State (Article 16);
• 3)to coordinate with the National Registry, the establishment of a forest cadastre, whose objective will be to regulate the areas comprised within the PNE and those that voluntarily submit to the forest regime (Article 17);
• 4)The Public Administration cannot exchange, transfer, alienate in any way, deliver, or lease rural lands of its property or under its administration, without them first having been classified by MINAET, so that if they were covered with forest, they would automatically become incorporated into the Natural Heritage of the State (Article 15). Based on all of the foregoing, this Court reaches the following relevant conclusions in the specific case. First. As the environment is constituted as the Common Heritage of all the inhabitants of the Nation, the Natural Heritage of the State constitutes a species of that genus (Articles 50 second paragraph, 89, 121 subsection 14 first paragraph of the Political Constitution, 2 subsection a) of the Organic Environmental Law, 1 of the Biodiversity Law, and 13 of the Forestry Law). Second. There is an immediate legal affectation to the Natural Heritage of the State, of all those lands comprised within the protected wild areas, in the areas declared inalienable –such as the maritime-terrestrial zone (Article 73 of Law 6043)–, in lands with forest aptitude, and in the farms registered in the name of the State, of the Municipalities, Autonomous Institutions, and other entities of the Decentralized Public Administration. Third. The Natural Heritage of the State does not require an express declaration, given that, in accordance with the provisions of Articles 13 and 14 of the Forestry Law, as well as what was resolved by the Constitutional Chamber in rulings 1992-03789 and 1997-04587, forested areas, lands with forest aptitude, mangroves, and wetlands comprised within inalienable areas, such as the maritime-terrestrial zone, are immediately affected to this Heritage, without concurrence of the Administration. Fourth. Consequently, the delimitation of the boundaries of the areas that make up the Natural Heritage of the State, in accordance with the provisions of Article 16 of the Forestry Law, constitutes a power that MINAET, through SINAC, must exercise ex officio and not only at the request of a party. This is not only in application of the duty imposed by Articles 21, 50 second and third paragraphs, and 89 of the Political Constitution, to guarantee, preserve, and conserve the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, but also, because the law does not indicate that the delimitation must be carried out only at the request of a party. In the judgment of this body, it is not justified for the State to be able to validly allege a lack of resources for this purpose, as constitutional jurisprudence has repeatedly held (see among others, rulings 1995-00915 of sixteen hours six minutes on February fifteenth, nineteen ninety-five; 1996-000695 of fifteen hours forty-two minutes on February seventh, nineteen ninety-six). Fifth. Consequently, the classification carried out by the National System of Conservation Areas, regarding the type of ecosystem existing on the properties comprised within the Natural Heritage of the State, constitutes a mere categorization of those, in accordance with the classification criteria provided for in Article 13 first paragraph of the Forestry Law and Executive Decree number 34295-MINAE, namely: forests, lands with forest aptitude, wetlands, mangroves, among others. Sixth. It is evident that the State has the duty –at both the constitutional and legal level– to guarantee, defend, and protect the forested areas, lands with forest aptitude, mangroves, wetlands, among others, comprised within inalienable areas –as in this case, the Maritime-Terrestrial Zone– which, by the simple fact of having that character, became directly and automatically affected to the Natural Heritage of the State. Therefore, the result of the classification of the type of ecosystem existing in said areas –which must be carried out ex officio and not only at the request of a party, in order to take the necessary measures to achieve their effective protection and conservation– is not what determines their incorporation or not into the Natural Heritage of the State, since by law they had already been affected to it, by virtue of being inalienable zones.

V. BRIEF CONSIDERATIONS REGARDING THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE AND ITS PLANNING

Some considerations regarding the maritime terrestrial zone and its planning are also relevant for the resolution of this matter.

Concept. Article 9 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre defines this zone as the strip of land two hundred meters wide along the entire length of the Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, regardless of its nature, measured horizontally from the ordinary high-water marks and the lands and rocks left uncovered by the sea at low tide. It includes islands, islets, and maritime crags, as well as all land with natural formations that protrudes above the ocean level within the territorial sea of the Republic. Isla del Coco, which shall be under the direct domain and possession of the State, and those other islands whose domain or administration is determined in said law or in special laws, are excepted.

Zones that make up the Maritime Terrestrial Zone. Pursuant to numeral 10 of the same Law, it can be stated that the maritime terrestrial zone is composed of two sections: 1) The public zone, which is the strip of fifty meters wide measured from the ordinary high-water mark and the areas left uncovered during low tide, as well as islets, crags, and other small areas and natural formations that protrude from the sea. Likewise, as indicated by canon 11 of the cited Law, the public zone consists of, whatever its extent, the zone occupied by all mangroves of the continental and insular coastlines and estuaries of the national territory. 2) The restricted zone, constituted by the strip of the remaining one hundred fifty meters or by the remaining lands in the case of islands, and over which, as will be seen, concessions may be granted. As stated in Article 1 of the aforementioned Law, the maritime terrestrial zone constitutes part of the National Heritage, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible.

This has allowed for the precise affirmation of the public domain character of said zone and, as a consequence thereof, its imprescriptibility, unrenounceability, inalienability, as well as its being outside the commerce of men. Now, the fact that it is a public domain asset does not mean that private parties, in a situation of special subjection, cannot make use of it; quite the contrary: as will be expanded upon below, through a concession (of the restricted zone), private parties may exploit the maritime terrestrial zone. It is important to emphasize from the outset that, pursuant to Article 12 of the Law in question, it is prohibited in the maritime terrestrial zone, without due legal authorization, to exploit the existing flora and fauna, to demarcate with fences, lanes, or in any other manner, to erect buildings or installations, to cut trees, to extract products, or to carry out any other type of development, activity, or occupation.

Administration and guardianship of the maritime terrestrial zone: As already indicated, the maritime terrestrial zone belongs to the State. However, it is clear that pursuant to the already cited Ley 6043, the competencies of different organs and entities converge over this zone. In this sense, it is possible to distinguish jurisdictional spheres that involve, as far as this proceeding is concerned, the Instituto Costarricense de Turismo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Municipalities, and the Procuraduría General de la República, which are listed below.

Competencies of the Instituto Costarricense de Turismo. According to Article 2 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, in concordance with the Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, the latter, acting on behalf of the State, is responsible for the superior oversight of the maritime terrestrial zone. It is of interest to this Court to point out some of the competencies attributed to the ICT, among which the following stand out:

• 1)The preparation of a Plan Nacional de Desarrollo Turístico, which once completed, in collaboration with national planning bodies, shall serve as the basis for the proposal and approval of land-use regulatory plans (planes reguladores) in the maritime terrestrial zone, according to national development priorities and taking into account the interest of conserving said zone as national heritage. This function is established as a derivative of the provisions of Article 26 of the Law on the matter, in relation to Article 17 of the Regulations to that law, which empower this entity to establish the general national guidelines for the planning of the maritime terrestrial zone. This is fundamental if the need for sustainable tourism development is taken into consideration, as a tool or mechanism for the country to use its natural and cultural riches with the objective of generating wealth for all and guaranteeing real benefits for all of Costa Rican society. Development is required in balance with nature, and with the quantity of economic (industrial, agricultural, and commercial), cultural, sporting, and tourism activities that can be developed in this zone. Although the second paragraph of the cited Article 17 establishes as an obligation the preparation of a land-use plan in this zone, a function that, as will be seen, is the exclusive purview of municipal governments, the fact is that this should be carried out in accordance with the priorities set in the Plan Nacional de Desarrollo Turístico.
• 2)In the exercise of the superior oversight competency of the maritime terrestrial zone, the Instituto Costarricense de Turismo is responsible for the declaration of the tourism zone, which must be published in the official gazette La Gaceta; it being from that publication that the zone becomes affected by that use, and makes it deserving of the provisions that the legal system provides for its utilization and exploitation, as will be seen later.
• 3)Formulate comprehensive tourism development projects, in partial or total form, for the tourism zone already declared as such; whose administration may be carried out jointly with the respective Municipality, for which a specific agreement is required.
• 4)Approve concessions and establish and maintain a Registro General de Concesiones of the maritime terrestrial zone, which forms part of the Registro Nacional, for which purpose, the respective Municipalities must send it a copy of the concessions they grant, of the extensions, approved transfers, and encumbrances or other operations they authorize over the same. The foregoing is relevant if one takes into consideration that, despite the fact that the processing for granting a concession is verified before the respective Municipality, its validity is conditional on the approval (visto bueno) of the Instituto Costarricense de Turismo, on beaches with a tourism declaration.
• 5)Approve all urban or tourism development plans and blueprints that affect the maritime terrestrial zone, after prior approval from the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as well as from other institutions having competence in this matter. Functions of the Municipalities in the administration of the maritime terrestrial zone: Constitutional Article 169 and numeral three of the Código Municipal establish that the jurisdiction of the Local Government is circumscribed to the respective canton, so that the Municipality—in principle, since we will see that there are some exceptions, as indicated in the previous Considerando—is the competent entity for attending to the interests and services in the canton in general, and therefore in the maritime terrestrial zone comprised within it. Likewise, in matters of local planning, the competence, although not exclusive and exclusionary, is held by the Municipalities of the respective canton (Article 15 of the Ley de Planificación Urbana). In accordance with the foregoing, canon 3 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre defines very clearly the competence attributed to the Municipalities by stating that it is the responsibility of said corporations to directly ensure compliance with the norms of that law regarding the domain, development, exploitation, and use of the maritime terrestrial zone, especially of the tourism areas of the coastlines, and that the usufruct and administration of both the public zone and the restricted zone correspond to them. The foregoing allows outlining some specific functions, among them:
• 1)The direct attention to the care, conservation, and oversight of the maritime terrestrial zone and the natural resources existing there.
• 2)Administering the areas that are not excluded from the application of this regime, in coordination with the Instituto Costarricense de Turismo or the Instituto de Desarrollo Agrario, depending on whether they are tourism or agrarian zones.
• 3)Collecting the respective fees on the concessions granted in those zones. It is important to note that the oversight and administration functions entrusted by law to local governments do not constitute a right of property or possession over this strip of land; by virtue, as indicated, of the public domain character of this asset. Functions of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. It is of interest in this matter to highlight the following:
• 1)Planning the development of cities and other minor centers, in order to promote the best use of the land.
• 2)Approving infrastructure and construction works in the public zone, attending to the public use for which they are intended (Article 22 of Ley 6043).
• 3)Approving urban or tourism development blueprints that affect the maritime terrestrial zone (Article 31 of Ley 6043). Functions of the Procuraduría General de la República. Related to the process under discussion, it is worth mentioning the power granted to it by Article 4 of Ley 6043, according to which it must exercise, on its own or at the request of any entity or institution of the State or an interested party, legal control for the due compliance with the provisions of the cited law. This includes, according to the text of the norm, undertaking the pertinent actions regarding any action that violated or tended to infringe the provisions of that law or related laws, or that sought to obtain rights or recognitions against those norms, or to annul concessions, permits, contracts, acts, agreements, or provisions obtained in contravention of the same. The foregoing is without prejudice to what corresponds to other institutions or dependencies in accordance with their legal faculties. Said function is coupled also with those established by its Ley Orgánica.

Regarding Coastal Regulatory Plans. Definition. Purpose. Firstly, this Court wishes to briefly reflect on the need for coastal regulatory plans (planes reguladores costeros), as instruments of local planning, to correspond with the guidelines established in the Plan Nacional de Desarrollo and with the recommendations of the Plan General de Uso de la Tierra that, according to the law, must be proposed by the Instituto Costarricense de Turismo and to which the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo must also adhere when evaluating and approving them. This implies, of course, adequate and timely coordination among the different involved Public Administrations, in order to respect the scope of competencies of each one of them. The foregoing is for the purpose of defining an order of priorities in the development of coastal zones, which guarantees reasonable and adequate land use consistent with sustainable development, particularly in that zone where fragile ecosystems coexist.

However, reality demonstrates that this type of regulatory plans have generally been approved in a casuistic manner and with ignorance of other similar processes, which evidences an absence of institutional coordination at the national and local level. This type of plans should consider, at least, protected areas (ecosystems, mangroves, coral reefs, beach systems, wetlands, seagrass beds, river channels, nesting sites.), the existing forests and renewable resources, means of transportation, urbanistic aspects, and the activities carried out in the zone: tourism, agriculture, fishing, habitation, recreation, industry. Regulation. In reality, there is no specific normative regulation in our legal system for the preparation of a regulatory plan for the coastal zone (except, as indicated, regarding the entity responsible for its approval). Evidently, in the absence of specific regulation, one must start from the procedure established in the Ley de Planificación Urbana for the approval of a general urban regulatory plan, which is applicable, as appropriate, to coastal sectors.

Thus, according to Article 15 of the Ley de Planificación Urbana, it is the power of local governments to define the implementation of a regulatory plan and the corresponding development regulations. We can define it as the ideal technical legal instrument for territorial planning for the balanced economic, social, and environmental development of coastal zones. Who may carry it out. In this sense, and because it involves the exercise of a public power, that is, the planning of land use and territorial planning, any proposal for a coastal regulatory plan must be prepared and approved by the competent bodies, i.e., the corresponding Municipality, with technical support from the I.C.T. or the INVU. Requirements. The coastal regulatory plan requires: consent of the Municipality, declaration of tourism or non-tourism suitability, and demarcation by the Instituto Geográfico Nacional, and certification as to whether there are areas that correspond to the Patrimonio Natural del Estado because, as indicated, if so, the Municipality lacks competence to administer the zones and, therefore, to adopt regulatory plans.

Approval. Regarding the approval of this type of instruments, the procedure established by Article 17 of the Ley de Planificación Urbana must be followed, as applicable. It can be noted that once the Plan Regulador del Uso de Suelo of the Coastal Sector has been prepared, it must be duly submitted to the Instituto Costarricense de Turismo and to the Instituto de Vivienda y Urbanismo. Both institutions must approve it so that it may then be presented at a public hearing. For such purposes, the Municipality must convene a public hearing, through the official gazette, and provide the necessary additional dissemination with the indication of the venue, date, and time to learn about the project and the verbal or written observations that the neighbors or interested parties may wish to formulate. The notice must be given no less than fifteen business days in advance. Once the hearing has been held, and as long as there are no oppositions or when these have been resolved, the municipal corporation must agree by an absolute majority of votes to ratify the Coastal Regulatory Plan.

Finally, the agreement of the Concejo Municipal of the Municipality referring to the adoption and entry into force of the Regulatory Plan must be published in La Gaceta, with an indication of the date from which the corresponding regulations shall be enforceable. It is fundamental for this Court to emphasize that, as established by Article 31 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, which indicates, in relation to the Coastal Regulatory Plan, that all Urban or Tourism Development Blueprints that affect the Maritime Terrestrial Zone must be approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Instituto Costarricense de Turismo, as well as by the other official bodies that have competence to intervene for this purpose, in accordance with the law. Exploitation of the maritime terrestrial zone. As explained, the Administration may grant special permits for use of public domain assets, which may consist of simple use permits or of use concessions.

These figures have important differences, although perhaps the most significant one refers to the nature of the right that arises from each of them. The use permit is a unilateral act of the Administration, by means of which the beneficial domain of the asset is placed in the hands of the private party, with the State always reserving the direct domain over the thing. This permit, being a right in precarious form, may be revoked unilaterally by the Administration, for reasons of opportunity and convenience, without liability for the Administration, with the caveat that it may not be arbitrary or untimely, as provided in Article 154 of the Ley General de la Administración Pública. For its part, the concession is a bilateral, contractual act entered into between the private party and the Administration, through which a subjective right of the private party to the use and enjoyment of the asset arises, for the term and under the conditions established by law.

Clearly, without the Administration losing guardianship over the public domain asset. In this sense, and in accordance with Article 41 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, the concession constitutes the lawful and normal instrument available to private parties for the use of the restricted zone of the Maritime Terrestrial Zone. For its part, numeral 40 of the cited law delegates to the Municipalities the granting of these concessions, with the subsequent approval of the ICT. (Article 42). Requirements for granting concessions. In accordance with canon 38, first paragraph, of the cited Law and numeral 19 of its Regulations, the sine qua non requirement for granting concessions is the existence of a regulatory plan (plan regulador), since if it does not exist, it is not possible to grant any concession by the Municipalities. Some coastal zones of various cantons have lacked a regulatory plan for many years, so the only legal figure that can be used to justify placing the beneficial domain of immovable properties located in the maritime terrestrial zone into the hands of private parties is the use permit: whether of the occupant (See Transitorio VII of the cited Law) or of the settler (poblador) (See Article 70 of the same law).

However, these use permits are subject to two fundamental characteristics: that they do not affect the natural conditions of the zone nor impede the free exploitation of the public zone, and that their execution does not limit in any way the future implementation of a regulatory plan. Likewise, there must exist a demarcation of the public zone, which must be published by the Instituto Geográfico Nacional in La Gaceta. In addition, the ICT must declare the zone as having tourism or non-tourism suitability. Likewise, there must exist certification from MINAE regarding the existence of forest zones or forestry suitability that constitute PNE. This is because, it is reiterated, in the event that they exist, the Municipality lacks competence to grant concessions since, despite being maritime terrestrial zone, its administration corresponds to MINAE, in accordance with Article 13 and following of the Ley Forestal, already explained.

Finally, the respective file must contain the administrative appraisal performed by the Administración Tributaria of the zone. Other legitimate forms of occupation of the maritime terrestrial zone. In addition to the permit and the concession, the Ley de la Zona Marítimo Terrestre regulates other legitimate forms of occupation on said lands, especially to regulate occupations prior to the entry into force of the Law in question, which it is necessary to at least define. Transitorios I and II refer to concessions and lease contracts granted based on previous laws. In relation to lease contracts, these shall pass to the control of the respective Municipalities and shall continue under the same terms and conditions under which they were agreed, but upon their expiration, and if their extension is agreed upon, they shall be modified in accordance with the norms of Law No. 6043. Likewise, the obligation is imposed that both the Municipalities and, at that time, the Instituto de Tierras y Colonización send to the Instituto Costarricense de Turismo, within the first six months of the effectiveness of Law No. 6043, the copies of the contracts or concessions they had granted in the maritime terrestrial zone, without prejudice to the interested parties also presenting their contracts to this Institute within that period, for purposes of their registration therein.

Once that term expired, if said contracts were not presented, they lost their validity and were extinguished. On the other hand, Article 70 of the cited Law regulates the figure of the settlers (pobladores). It must be interpreted in light of that norm that settlers of the maritime terrestrial zone are Costa Ricans by birth, with more than ten years of residence therein, according to information from the local Guardia de Asistencia Rural authority or certification from the Registro Electoral regarding their domicile. If they meet the requirements demanded by law, even without a concession, they may remain located on the lands of the maritime terrestrial zone, until the Coastal Regulatory Plan is issued. In the event that their construction does not conform to what is implemented by the Regulatory Plan, they must be relocated and compensated for their improvements. It must be interpreted that this type of occupation of the maritime terrestrial zone is lawful and valid, so much so that, to be relocated, they must be compensated for improvements.

Furthermore, settlers cannot be subject to relocation until the aforementioned Regulatory Plan has been approved. Finally, Transitorio VII of the Law mentioned many times indicates that the municipalities with jurisdiction in the maritime terrestrial zone shall collect the fee established by this law from the occupants thereof. From this norm, it has been interpreted that occupants are all those persons who, without meeting the condition of settlers, have occupied the maritime terrestrial zone, even in an unauthorized manner, prior to the effectiveness of Law No. 6043. It is to them that Article 44 of the same Law refers when, delimiting a series of criteria on priority for the granting of concessions, it highlights that "under equal conditions, preference shall be given to the occupant of the land who has possessed it quietly, publicly, and peacefully in a continuous manner." These occupants have a subjective right in the priority that their concession applications have over others, provided that the use is compatible with that established in the planning of the sector, but it must always be kept in mind that this privilege is strictly linked to their condition as an occupant.

It is not a legitimate interest, since there is no discretionary power of the Administration when deciding on the applications. If the occupant meets the subjective and objective conditions established by Law No. 6043 and the requested use is in accordance with the development plan, it is the duty of the Administration to grant the concession contract. On the other hand, it must be indicated that the conditions of occupant or settler are Intuitu Personae conditions, i.e., by reason of the qualities or conditions of them. Therefore, they are evidently not transferable. From this perspective, any transfer of "occupation rights" constitutes a vitiated practice to seek to legitimize and perpetuate over time an alleged occupation that has been exercised with disregard for the legal framework. They constitute contractual acts that, evidently, do not harm the State in its ownership and are completely null since they fall, it is reiterated, upon public domain assets.

If any of these forms of occupation does not arise—understood as concession, permit, lease contract, condition of settler (poblador), or occupant—the possession or occupation exercised in the maritime terrestrial zone is, in the judgment of this Court, illegitimate.

VI. THE LANDS COMPRISED IN THE REGULATORY PLAN CONSTITUTE PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO

In the judgment of this Court, the main claim around which this process revolves is to elucidate whether the lands comprised in the Punta Ventanas de Osa Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa) constitute PNE because they are forested lands. This is because, to a large extent, the rest of the claims depend on this one. In this sense, the body of evidence produced allows, without any doubt, the conclusion that, for the most part, they are. Having assessed the evidence on record, this collegiate body has no doubt regarding the forested nature of the majority of those lands. The analysis of the aerial photographs from the years 1979, 1998, 2005, and 2008, shows us, with absolute clarity, a forested zone that has been in evident decline. In addition to this, the technical evidence was conclusive in that regard. Engineer Carlos Rodríguez Blinda affirmed in his statement at the sole hearing the existence of primary forest in the 1979 photograph and how, in subsequent ones, clearings begin to be glimpsed in the middle of the forest.

Likewise, Forestry Engineer Carlos Madriz, who was the official who carried out the State Natural Heritage survey report, which ultimately served as the basis for the certification issued in that regard by SINAC, indicated that said lands constitute a forested unit. He affirmed, even, that despite the alterations they have suffered due to the elimination of the understory vegetation, they meet the legal definition of forest. Also, the expert witness Leonardo Mora Durán also accepts in his statement that in the maritime zone of Punta Ventanas de Osa there are areas with and without forest. The documentary evidence brought to the proceedings is also clear regarding the existence of forest in said zone, not only currently, but in previous years. There is a clear reference in this sense in RT-279-8-83, of August 8, 1983, by which the head of the Department of Tourism Resources of the ICT referred a Land Use Plan (Plan de Uso de Suelo) for the Punta Ventanas de Osa coastal sector to the Department of Urban Planning of the INVU, for its approval.

Said official communication indicated that the plan had a strong emphasis on the protection of a forested zone that is unique in that area and that all property behind the maritime terrestrial zone would be preserved with emphasis on protecting the forested zone. (folio 10 of the administrative file of the INVU in relation to folios 13 and 21 of the same file). Likewise, the certification issued on October 18, 2007 by ACOSA and the Report on the Survey of State Natural Heritage Areas in that zone are conclusive and confirm the existence of forested ecosystems on those lands. Finally, from the judicial inspection carried out on October 7 of the year just past, this Court was able to confirm, in situ and without any doubt, the presence of forest. Now, having demonstrated the existence of forest on the lands comprised in the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa and, as explained in Considerando V, taking into account the inalienable character of those lands as public domain assets, the immediate legal consequence is that they constitute State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), as established by Articles 13, 14 and 15 of the Forestry Law (Ley Forestal).

It is reiterated that, as extensively indicated in Considerando IV, this declaration is a mere verification, as the encumbrance to PNE is legal and immediate. It must be kept in mind that the Natural Heritage was already defined even in the Forestry Law prior to the current one, as referred to, even, by Biologist Juan Sánchez in his statement. The certification that classifies and delimits the areas that constitute State Natural Heritage into inalienable zones (Articles 15 and 16 of the Forestry Law), as explained, constitutes a power that MINAET, through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), must exercise ex officio and not only at the request of a party. This classification carried out by the National System of Conservation Areas, regarding the type of ecosystem existing on the properties comprised within the State Natural Heritage, constitutes a mere categorization of those to determine if one is in the presence of forests, land of forest aptitude (terrenos de aptitud forestal), wetlands, mangroves, among others.

This is why this Court has the firm conviction that in the present matter there has been a serious omissive conduct by the State, through MINAET and SINAC, insofar as it is not until 2007 that such delimitation and classification is carried out, despite the fact that it has been proven that said lands have constituted, at least since 1979, forested units and, therefore, PNE. But this topic will be the object of a later analysis. It must also be concluded that, the forested areas of the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa constituting State Natural Heritage, in accordance with Article 13 of the Forestry Law, their administration corresponds to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones), and not to the Municipality of Osa (Municipalidad de Osa). As already indicated in a previous considerando, the PNE is a public domain asset whose conservation and administration have been attributed by the legislator to MINAET, specifically through the National System of Conservation Areas (SINAC).

The above is clearly deduced from a set of norms that develop the content of Article 50 of the Constitution, among which stand out Article 6, subsection a), Article 13, second paragraph, and Article 14 of the Forestry Law, and Article 32, second paragraph, of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente). In accordance with the cited Article 13, a component of the PNE is the forests and forest lands or lands of forest aptitude belonging to the State, the Municipalities, autonomous institutions and other bodies of the public Administration, with the exception referred to in the same norm. It is reiterated, this is an immediate legal encumbrance. While Article 3 of the Maritime Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítima Terrestre) indicates that the usufruct and administration of the maritime terrestrial zone corresponds to the Municipality of the respective jurisdiction, the truth is that said norm must be interpreted in light of the entire block of current legality.

In this sense, this Court considers that it must be kept in mind that the legal system constitutes a harmonious whole, such that its norms must be interpreted in a systematic and integral manner and not in isolation; so that, as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has well indicated in its resolution No. 07603-2001, "...the content of an article is determined in connection with the set of norms that surround it; not in a separate manner...." In the specific case, with current regulations, an integral interpretation is required, one that reconciles and unravels the true meaning of Articles 13, 14 and 15 of the Forestry Law, as connected, coordinated, and interdependent precepts of a legal system that is characterized, as indicated, by its unity and logical coherence. All of the above is oriented towards fulfilling the environmental public interest regarding the protection and conservation of the environment, which includes, of course, forests and lands of forest aptitude.

Having carried out this interpretation, this Court concludes that the forested areas and lands of forest aptitude of the coastlines (which per se constitute State Natural Heritage), are under the administration of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications and not of the municipal corporation. This is because, in the first place, it must not be overlooked that said assets constitute public domain, therefore, they belong to the State. In that sense, while it is true that initially the legislator, through Law No. 6043, entrusted the administration of both the public zone and the restricted zone in the maritime terrestrial zone to the Municipalities, the truth is that that same sovereign legislator, through a later law, namely No. 7575, determined that forests and lands of forest aptitude that are in the maritime terrestrial zone must be administered by MINAET and not by the municipal corporation of the corresponding jurisdiction.

Secondly, without a doubt, Article 13 of the Forestry Law introduced a change of destination and regime for this type of assets, which constitutes a subjective demanial mutation that modified, among others, the administration, uses, exploitations, and planning in those areas. In the judgment of this Court, this mutation responds to a prevalent legal interest, which requires a more intense, specialized, coherent, and integral guardianship, one that responds to a State policy that goes beyond simple local interests. It concerns the protection of biodiversity and fragile ecosystems that coexist in the maritime terrestrial zone and that are closely linked to the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment. In the case of Punta Ventanas de Osa, emphasis must be placed, besides the prevailing ecosystem in the zone, on the existence of the Danta Biological Corridor (Corredor Biológico de la Danta) and on the affirmation that Engineer Carlos Rodríguez Blinda would make, to the effect that if the clearings continue in the forest, said corridor would disappear, since the land-use change (cambio de uso del suelo) would entail the emigration of the fauna present there.

Regarding the demanial mutation that, in the judgment of this Court, prevailed, it was carried out by legislative act, that is, by a norm of equal rank to the one that initially gave that zone in administration to the Municipalities. Compliance is therefore observed with the essential requirement for this type of changes to operate. In addition to the above, the Forestry Law is a special law that regulates the forested, forest, and forest aptitude zones found in the country. This Court finds no reason of logic or convenience that justifies excluding forests located in the maritime terrestrial zone from this regulation. Quite the contrary, excluding these forests from the special regulations dictated for such effects undermines the unity and coherence that must prevail in the planning, management, and guardianship of the forests of the State Natural Heritage, which, it is reiterated, must be subjected to a single regulation and policy of use and conservation, whether or not they are in the maritime terrestrial zone.

The contrary, in the judgment of this body, would undermine the rational and sustainable use of the forest resource imposed by Article 50 of the Political Constitution. In the sub iúdice, it is reiterated, it has been proven that, in general, the lands comprised in the Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa constitute forested areas or lands of forest aptitude, legally and immediately encumbered as State Natural Heritage, the administration of which corresponds, by the same legal provision, to MINAET. It is also worth noting that the Constitutional Chamber has recently pronounced itself regarding the incompetence of the Municipalities to administer forest areas in the maritime terrestrial zone. In this sense, through Vote (Voto) No. 16975-2008, at 2:53 p.m. on November 12, 2008, upon annulling a Decree that affected forest areas in the maritime terrestrial zone, it stated that "...In this extreme, the Decree exceeds the limits of the exercise of regulatory power, by attributing to the Municipalities a competence that by law they do not have to administer and grant concessions over the State Natural Heritage on the coastlines (Protected Wild Areas and other public forests or forest lands)..." Finally, it is appropriate to clarify that the declaration of PNE that this Court confirms applies only to the lands of the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa that constitute areas with forest cover (cobertura boscosa).

This precision is fundamental since, from the assessment of the evidence produced, it is clearly determined that it is not the totality of said maritime zone that constitutes forest. In this sense, the certification issued by Ms. Etilma Morales Mora, Director of the Osa Conservation Area (Área de Conservación de Osa) of SINAC, is clear that there are 15.22 hectares that constitute forested lands and 2.11 hectares that correspond to area without forest. This certification was issued based on the Report on the Survey of State Natural Heritage Areas in the Regulatory Plans of Punta Ventanas de Osa and Shark Bay Dos Mil, carried out by Engineer Carlos Madriz V. Consistent with the above, in his statement, Engineer Madriz not only confirmed the foregoing, but, in exercise of the principle of orality, clarified a detail that for this Court is fundamental. When explaining Figure 3 of the cited report, "Delimitation map of areas with natural forest and areas without forest, Punta Ventanas de Osa regulatory plan, 2006." ("Mapa de delimitación de las áreas con bosque natural y las áreas sin bosque , Plan regulador Ventanas de Osa, 2006."), this expert witness was emphatic in explaining that although the 2.11 hectares do not meet the legal definition of forest, the truth is that in that zone there are areas with isolated trees and that, in light of the 1979 aerial photograph, it was clearly evident that they were natural forest, later altered by human interventions and on which, in the expert's judgment, forest regeneration is possible.

This is in contrast to what the expert witness identified as areas without forest cover. This remainder coincides with the site where the constructions are and where, since 1979 (according to the photograph), a white spot is observed in that zone, which demonstrates, in the opinion of this body, that it did not have forest cover. This Court grants full evidentiary value not only to the report presented by Engineer Madriz, but also to his technical explanation regarding Figure 3 that appears in the cited report. In light of this evidence, plus the aerial photographs, it is evident that part of the forest was altered by human activities and, as a consequence, today they constitute areas with isolated trees. By virtue of the concept of State Natural Heritage, combined with the Principle of Lifetime Tenure of the Forest (Principio de Irreductibilidad del Bosque) and the regeneration that can be carried out on that zone, this collegiate body considers that this area with isolated trees constitutes, together with what remains today of natural forest, State Natural Heritage.

However, what both Figure 3 of the Report and the testimony of Engineer Madriz himself designate as area without forest cover, and which, in the judgment of the expert witness, coincides with the white spot revealed by the 1979 photograph, is not within the PNE. In this zone, this Court considers that it is not possible to demonstrate with technical certainty the existence of forest in that area. Therefore, it is declared that State Natural Heritage consists of the lands of the maritime zone of Punta Ventanas de Osa which, according to Figure 3 called "Delimitation map of areas with natural forest and areas without forest, Punta Ventanas de Osa regulatory plan, 2006." and which appears in the Report on the Survey of State Natural Heritage Areas in the Regulatory Plans of Punta Ventanas de Osa and Shark bay Dos Mil, carried out by Engineer Carlos Madriz V, are designated as Areas with Natural Forest and Areas with Isolated Trees.

The administration of this zone corresponds to MINAET. For its part, the remaining land that coincides with what the cited Figure No. 3 designates as Area without forest cover does not constitute State Natural Heritage, being, therefore, under the administration of the Municipality of Osa as provided by Article 3 of the Maritime Terrestrial Zone Law. Finally, this Court must add that, although that zone without forest cover is subject to municipal administration, the truth is that this does not imply, per se, that it is developable. The foregoing because, as will be seen later, the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) in force at the time has serious flaws that cause its absolute nullity. Therefore, the municipal corporation of Osa must, if it wishes to plan land use in that area, adopt a new Regulatory Plan, which must be submitted to compliance with the requirements demanded by the legal system.

This includes, obviously, the declaration of tourist interest by the ICT, the approval of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by SETENA, and the approval of the ICT and the INVU. In this entire process, the situation of that zone must be kept in mind, that is, it is a portion embedded within forested lands, which makes a zealous and careful analysis of the possible planning necessary, to guarantee that it is carried out in balance with the forested nature and the ecosystems that prevail there. Only thus could one speak of sustainable development. It is worth warning that in a later considerando, the situation of the constructions located in that non-forested zone will be analyzed.

VII. ON THE VALIDITY OF THE PUNTA VENTANAS DE OSA COASTAL REGULATORY PLAN

Having declared that what are called natural forest areas and isolated trees of the maritime zone of Punta Ventanas de Osa constitute State Natural Heritage and that their administration corresponds to MINAET, we shall proceed to analyze the formal conducts challenged. The plaintiffs seek that the Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa be declared absolutely null, for four specific reasons. In this sense, this Court will proceed to the analysis of each one of them to determine their merit or not. Lack of jurisdiction to approve the Regulatory Plan. The plaintiffs allege that the Municipality of Osa was incompetent to issue and approve the Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa, since, despite being a maritime terrestrial zone, the lands covered by the cited Plan constitute State Natural Heritage (PNE), so their administration would correspond to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications and not to the municipal corporation.

In the sub iúdice, it has been proven that, as already declared, the lands comprised in the Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa that constitute forested areas and areas with isolated trees, are legally and immediately encumbered as State Natural Heritage, the administration of which corresponds, in effect, to MINAET. Therefore, the Municipality of Osa lacked jurisdiction to administer those forest lands in the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa, which implied, of course, the impossibility of issuing and approving a Coastal Regulatory Plan in that zone or granting concessions, and this Court must so declare, with the consequent nullity of the cited planning instrument. It is also worth noting, as already cited, that the Constitutional Chamber has recently pronounced itself regarding the incompetence of the Municipalities to administer forest areas in the maritime terrestrial zone.

In this sense, through Vote No. 16975-2008, at 2:53 p.m. on November 12, 2008, upon annulling a Decree that affected forest areas in the maritime terrestrial zone, it stated that "...In this extreme, the Decree exceeds the limits of the exercise of regulatory power, by attributing to the Municipalities a competence that by law they do not have to administer and grant concessions over the State Natural Heritage on the coastlines (Protected Wild Areas and other public forests or forest lands)..." It must be noted, however, that in the remaining area of that maritime terrestrial zone, that is, the area without forest, the administration is municipal and that corporation must issue the corresponding Coastal Regulatory Plan, in absolute respect for the block of current legality, if it intends the tourist development of that zone. Despite the nullity already declared, given the manner of resolution, this Court deems it necessary to refer to the remaining grounds of legality alleged by the plaintiffs.

Regarding the certification of State Natural Heritage: The plaintiff indicated that another reason for the nullity of the Regulatory Plan is the fact that it was approved by the Municipality of Osa, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo without the certification of State Natural Heritage issued by MINAET, specifically by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. This Court fully shares that assertion. It is reiterated, from the letter of Articles 13 and 15 of the Ley Forestal, it is clearly apparent that prior to exchanging, ceding, alienating, delivering, leasing, or in general, disposing of rural lands owned or administered by them, the organs, entities, or corporations of the Public Administration must request a classification from MINAET in order to determine whether those lands constitute State Natural Heritage, as they are forests and forest lands.

In the opinion of this Court, the rules are clear and impose a power-duty on the active Administration, whose fulfillment is inescapable, and its violation would imply a contravention of the principle of legality in its positive aspect. Under this context, it is undeniable that prior to the approval of the Regulatory Plan of the Coastal Sector of Punta Ventanas de Osa, the Municipality, as well as the ICT and the INVU, should have requested the cited certification. Furthermore, by virtue of these being powers, as explained in Considerando IV, MINAE and SINAC themselves should have, ex officio, classified and determined the existence of forest in that zone, in accordance with the provisions of the articles of the Ley Forestal already cited and numerals 21, 50, paragraphs two and three, and 89 of our Magna Carta. It is not legally acceptable that the governing bodies in environmental matters did not exercise ex officio and in a timely manner the authorizations that the legislator has entrusted to them.

This constitutes an administrative omission that finds no justification in Law. Acting in accordance with the law, diligently, and for the sake of protecting the guarantee contemplated in constitutional Article 50 by MINAE and SINAC would have implied that at the time of issuing the cited regulatory plan, the classification and delimitation of the State Natural Heritage would have been carried out, which would have prevented that planning instrument from being adopted. But reality shows us otherwise. The classification and delimitation were carried out only in 2006 and were certified only in 2007. From the evidence taken in the sole hearing, the existing lack of knowledge on the matter was demonstrated, even by the MINAET authorities themselves. In her statement, Mrs. Etilma Morales Mora, Director of the Área de Conservación de Osa, indicated that the study for the delimitation of PNE was requested by the Municipality of Osa (that is, at the request of a party) and that even though the PNE survey report was delivered by Engineer Madriz in October 2006, the certification was issued only a year later, because it was not until that date that she was certain.

On the other hand, Biologist Juan Sánchez indicated in his statement that before the opinion of the Procuraduría General de la República in 2004 (to which this Court will refer next), the classification process in the maritime-terrestrial zone was not always carried out. He also indicated that despite the Ley Forestal, MINAE had not assumed it. This includes the testimony of Leonel Rosales, when he indicated that the demarcation of the forest had been a competence of MINAE for many years, but that it was not done. Now, the fact that MINAE or SINAC did not carry out the cited delimitation in no way justifies the omission of the Municipality of Osa, the ICT, and the INVU. All of them, in compliance with the legal system in force at that date, should have verified the existence of the classification prior to its approval. The defendants argued that this was not a requirement that was demanded until after the opinion C-297-2004 of the Procuraduría General de la República.

This Court cannot share this argument. It has been amply explained that this is a legal requirement, whose fulfillment cannot be conditioned on whether the Procuraduría points it out or not. The defendant institutions should have complied with the provisions of the rule and demanded it. The contrary would be to admit that the lack of knowledge and ignorance of the laws justify their non-compliance and to admit violations of the block of legality in its positive aspect, a situation that this Court could in no way share. Nevertheless, it is apparent from the case files that the cited planning instrument was approved by all the entities involved without said requirement, after the date of the referenced opinion and with which they intend to justify the non-compliance. It has been proven in the case files that the ICT gave the first approval to the cited plan in July 2002, but carried out the final approval on April 19, 2005; that the INVU approved said plan on October 27, 2004; and that the Municipality did so on December 22, 2004.

From the foregoing, it is derived with crystal clarity that on the date of approval, the opinion already existed. In fact, although it is inferred from the testimony of Mr. Leonel Rosales, an INVU official, that this institute became aware of the opinion in 2006, the truth is also that from his testimony and the documentary evidence, it is apparent that as early as the eighties, when there was a first regulatory plan for the zone that was submitted for study, both that institute and the ICT knew of the existence of forest, and, in the case of the INVU, it suspended its approval until it was determined who was going to administer that zone. (folios 10, 13, and 21 of the administrative file provided by the INVU). However, it is reiterated, the fulfillment of the requirement indicated by Articles 13 and 15 of the Ley Forestal is imposed not by the cited opinion C.297-2004, but by the legislative text itself, of which the Public Administration could not allege ignorance.

However, this Court cannot ignore that it is also apparent from the sole hearing that there was ignorance and a problem of interpretation of the Ley Forestal and the Ley de la Zona Marítimo Terrestre on the part of legal operators in the administrative sphere. But this justifies the non-compliance with powers that implied omissions that placed the forest ecosystem of Punta Ventanas de Osa in a highly vulnerable position, promoting its deterioration. The defendants also alleged that the certification of State Natural Heritage issued by ACOSA was null and void since it was issued with a methodology already repealed in 2008 and that the new Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, of January 29, 2008, required a reclassification to be carried out on the lands where the methodology imposed in resolution R-SINAC-13-2006 had been applied. In this regard, this Court considers it appropriate to outline some clarifications.

First. The PNE certification issued by ACOSA to classify the lands of the maritime zone of Punta Ventanas de Osa was carried out using the methodology approved by SINAC through resolution R-SINAC-13-2006, which was in force at the time of its adoption. Second. The resolution cited does not impose a single, mandatory methodology. This is because from the testimony of Engineer Madriz Vargas, it was clear that the methodologies serve to unify criteria, but they are not the ones that define the parameters for delimiting forested areas that constitute State Natural Heritage. Those parameters are in legislation, for example, in the definition of forest and the qualitative and quantitative elements it involves. Likewise, the expert witnesses Etilma Morales, Carlos Madriz, and Juan Sánchez indicated that both the methodology established in 2006 (in the already cited resolution) and the one established in Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, from 2008, are similar, since they adhere to the legal definition of forest.

Third. Having assessed the testimonial evidence, this Court does not find any defect in the cited certification issued by ACOSA, since the methodology on which Engineer Madriz's Report is based and on which the cited certification is founded, it is reiterated, was in force at the time of certification, was amply explained by the professional at trial, and complies with the aspects involved in the definition of forest. To the above, it must be added that it could not be demonstrated that it had been challenged through administrative channels, nor that the Municipality of Osa had requested from SINAC the reclassification of the certification that classified the PNE on the lands of the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa. Fourth. Articles IV, VII, as well as Transitorios II and III of the cited Decree, which refer, in general, to the reclassification, the possibility of a private law subject certifying the PNE, and the possibility of positive silence operating, are challenged before the Sala Constitucional, as recorded in case files No. 08-004934-0007-CO and 08-10781-0007-CO.

For this reason, their immediate application is suspended, which in any case would prevent any reclassification until the unconstitutionality action is resolved. Given that these are procedural rules, their application would be precluded from the very moment they must be applied in the course of the process. For the reasons stated, this Court considers that the filed unconstitutionality actions do not suspend the issuance of this judgment, since, it is reiterated, the challenged rules are neither questioned nor applied in this process. Sixth. This Court detracts credibility from the certificate issued by Leonardo Mora Durán, which appears at folios 156 to 167 of the judicial file, for several reasons: At the date of issuance of the cited certification, the only subject competent to issue this type of certification was, and continues to be to date, by virtue of the suspension of Article IV of the cited decree No 34295-MINAE, MINAET through SINAC.

In fact, Mr. Chacón himself warned in his statement that he does not have public faith to issue this type of certification. On the other hand, he indicated that they refer only to zones without forest. Finally, he was not very precise regarding the methodology he applied: he referred to Internet images from years ago, and he did not indicate how he measured the zones. This contrasts with the technical clarity with which Engineer Madriz detailed his field work and allows this Court to grant, without a doubt, greater probative value to the latter. For the reasons stated, the declaration of absolute nullity of the Plan is also imposed for having been adopted and approved without the PNE having been classified and the corresponding certification issued.

Regarding the absence of Environmental Viability Certification. A third reason for the nullity of the Regulatory Plan of Punta Ventanas put forward by the plaintiff is that it was approved by the Municipality of Osa, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo without the environmental viability certification. In this sense, and as already explained, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) is constituted as an environmental management instrument that, in an orderly and scientific manner, analyzes behaviors contemplating a dual objective: preventing, correcting, and stopping the degenerative process; and on the other hand, ensuring that future conduct does not contribute to that process. This procedure is issued as a basis or prior requirement for subsequent ones and is issued by the competent public administrations with expertise in environmental matters.

Seen this way, in simpler terms, it is the procedure by which the effects and consequences that a project, work, or human activity will generate on the environment are estimated. Given the importance of the legally protected interest, its support is rooted in the doctrine of numeral 50 of the Constitución Política; therefore, as it is the State's duty to provide due, efficient, and timely protection of the environment, which includes natural and scenic resources, it is an important mechanism for exercising environmental policy, which has a direct and immediate application in productive activities, so as to achieve harmony and compatibility of those economic or social exploitations with the preservation of the environment, within a vision of sustainability. In what is relevant, it should be mentioned that Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente states that ".... Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created in this law.

Its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment...." For its part, the Reglamento General sobre Procedimientos de EIA, Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, in its Article 67 reiterates that obligation when it provides: "... The Regulatory Plans established by the Ley de Planificación Urbana and by the Ley de la Zona Marítima Terrestre, or any other land-use or territorial planning instrument, as a way of planning the development of human activities potentially impacting the environment, must comply with the requirement of integrating the environmental impact variable, which shall be subject to an environmental viability process by SETENA, prior to their approval by the respective authorities.

The introduction of the environmental variable in regulatory plans or any other territorial planning instrument must conform to the technical procedure for the introduction of the environmental variable in regulatory plans established in the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Part III). This procedure may be applied both to those territorial planning instruments that are to be developed or are being developed, and to those already approved but that do not yet have the environmental variable integrated into them. To introduce the environmental variable into master architectural plans, they must comply with what is established in the indicated Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA - Part III), in order to become Planes Ambientales de Desarrollo...". As has been pointed out, the Costa Rican State has committed to an environmental protection policy, which includes the protection of forest resources.

From this perspective, and considering the implications of human works on the environment, in the opinion of this Court, the evaluation of that impact on the environment is justified and required. From this standpoint, the requirement imposed by the legal system is clear regarding the environmental impact assessment or environmental viability (evaluación de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) prior to the approval of any work or project, which includes the approval of coastal regulatory plans. Thus, at the time of the approval of the Coastal Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa, the legal and regulatory provisions imposing such a condition were already in force. Despite this, the Regulatory Plan was approved by all the entities involved without said requirement. It has been proven in the case files that the ICT gave the first approval to the cited plan in July 2002 and carried out the final approval on April 19, 2005; that the INVU approved said plan on October 27, 2004; and that the Municipality did so on December 22, 2004.

From the foregoing, it is inferred that despite the fact that the Ley Orgánica del Ambiente has been in force since 1995 and already imposed the participation of SETENA in the environmental impact assessment for this type of activities, which is reinforced by the already cited Reglamento in force since June 28, 2004, none of the mentioned entities verified compliance with said requirement at the time of approving said plan. It is also demonstrated that SETENA has not issued, to date, any type of environmental impact assessment or environmental viability certificate for the plan being analyzed here. This omission on the part of the municipal corporation, the INVU, and the ICT openly contravenes the block of legality in force and undermines the guarantee enshrined in constitutional Article 50, which, it is reiterated, is a fundamental right of every person and functions as an inescapable general principle, given that in this matter, in the opinion of this Court, there is no room to make exceptions to exonerate compliance with environmental obligations, since this could de-constitutionalize the cited guarantee of state response in defense of the environment, forests, and forest resources.

This is a regulatory plan that contemplates different land uses, tourist projects, urban development projects, in a maritime-terrestrial zone, which is composed, as already declared, mostly of forested areas. Without a doubt, the human activities that the plan intends to develop could alter or destroy elements of the prevailing ecosystem in the zone, which inexorably required the completion of an evaluation of the impact of those activities on the environment (be it called EIA or environmental viability certificate). That omission, in itself, generates the absolute nullity of the formal conduct challenged here. In the opinion of this body, the argument put forward by the INVU that the requirements demanded by the ICT for the approval of the Regulatory Plan did not include this type of certification is not justified. It is reiterated, the requirement was imposed by law and its lack of knowledge or ignorance could not be alleged; in any case, the regulation was published prior to the approval by that institute, and it specifically reinforces compliance with integrating the environmental variable in regulatory plans.

If the Coastal Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa submitted for INVU approval did not comply with the environmental viability process before SETENA, that institute should not have approved it and rather had the obligation to demand that it integrate the environmental variable prior to its approval, as provided for and as is still provided for to date by current legislation. Although it could be inferred from Leonel Rosales's testimony that the INVU assessed the environmental variable when approving the plan, the truth is that what was required was the environmental impact assessment or environmental viability process by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) prior to the approval of the coastal regulatory plan. That was the competent body to determine the impact of the Regulatory Plan on the zone's ecosystem. The evidence brought to the process reliably proves that SETENA did not issue any type of environmental impact assessment or viability during the procedures that concluded with the approval of said plan.

(SETENA certification, the Regulatory Plan itself). It must be kept in mind that the competent authorities are the ones that must issue the administrative acts. Only they could have guaranteed that there was congruence between the potential environmental impact generated by the land uses contemplated in the Regulatory Plan and the condition and quality of the ecosystem of Punta Ventanas de OSA. On the other hand, it is important to note that the cited Article 67 of the Reglamento General sobre Procedimientos de EIA already transcribed allows integrating the environmental variable into regulatory plans already approved but that do not yet have said variable. While it is reiterated that the Coastal Regulatory Plan analyzed here should have been approved with an environmental impact study or with the environmental variable duly integrated through the processes established for that purpose by SETENA (because at the time of its approval, said requirement had already been implemented by the block of legality), the truth is that, in an absolutely irregular manner, it was approved without it.

Even worse, it was also not demonstrated that to date, any of the entities involved in the approval of the regulatory plan has managed the introduction of this variable into it. This takes on importance if one considers that said plan has been in force for more than three years. The foregoing demonstrates the absolute disinterest, particularly of the Municipality of Osa, the Instituto Costarricense de Turismo as the superior guardian of the maritime-terrestrial zone, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo as the competent entity for planning and land use, in compliance with legality and the effective protection of the environment, which, as public entities, they are obligated to. Now, regarding the argument raised by the Municipality of Osa and the defendant companies that this omission does not generate absolute nullity but rather relative nullity, since environmental integration in environmental regulatory plans is possible as permitted by the cited rule, this Court considers that the technical advisability of this is questionable.

All of the foregoing, since the requirement regarding compliance with said requirement prior to the approval of the Regulatory Plan is not arbitrary; it responds to the preventive purpose of this type of instrument. It seeks that prior to planning and determining land use, the existence of fragile ecosystems is considered and evaluated so that the development of the zone is carried out in absolute harmony with the environment. In the specific case, it has been proven that the majority of the lands included in the Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa constitute PNE because they are forests, which accentuates the need for the environmental variable to have been duly weighed prior to the approval of the Regulatory Plan.

4. The realization of the Regulatory Plan by private companies. The plaintiff alleges that the Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa S.A. was prepared by a private company. Additionally, this company was hired and paid directly by the company Las Ventanas de Osa S.A., which implies a serious defect of nullity since that private company lacks competence, authority, and standing to exercise that power, which is exclusive to the Public Administration. In this regard, it must be noted that as indicated by Article 66 of the Ley General de la Administración Pública, the exercise and fulfillment of public powers are inalienable, non-transferable, and imprescriptible. For this Court, there is no doubt that the power of planning and land-use regulation is a public power. Likewise, an interpretation of Articles 169 of the Constitución Política, numerals 15 and 17 of the Ley de Planificación Urbana, as well as canons 3 and 35 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, and 13.o of the Código Municipal, allows affirming that the power to prepare, adopt, and issue territorial planning plans, both in urban zones and in the maritime-terrestrial zone, corresponds exclusively to the Municipalities.

This is a power that involves not only a final decision by the local corporation, but it must be the result of the definition of policies and guidelines in relation to land use and in attention to public purposes or interests. Now, the legislator, foreseeing that local governments might have technical or economic deficiencies that prevented them from carrying out the planning and regulation on the coasts within their jurisdiction, expressly regulated the possibility for local governments to request collaboration from other entities with competences in those matters. Thus, in accordance with Articles 26 and 38 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre in relation to canon 17 of its Reglamento, said corporations can request the ICT or INVU to prepare the coastal regulatory plans as a form of technical or economic institutional support. However, from the block of legality in force, no type of normative authorization emerges for private law subjects to be able to exercise said power.

And it does not exist because this would violate Article 66 of the LGAP already cited, since it would imply a waiver or delegation of the power to plan the territory and regulate it for the benefit of the community. In the present process, it has been proven that the Coastal Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa was prepared by a private law subject, namely, Desarrollos en Ecología, Paisajismo, Planificación, Arquitectura y Turismo S.A. DEPPAT, which in the opinion of this Court and in consideration of what has been stated, would imply its nullity. The situation is aggravated if one considers that it is apparent from the case files that the Municipality granted its consent to the company Las Ventanas de Osa S.A. (inferred from folios 94 and 95 of the administrative file presented by the ICT, from the cover, and from the transcription of the agreement carried out in official letter of April 3, 2001, signed by the Secretaria I of the Municipality of Osa and recorded in what corresponds to the "Anuencia Municipal" in Anexo I of the Regulatory Plan file approved by the INVU and provided by that entity, from folios 56 A and B of the administrative file of the INVU) which in turn contracted with the company DEPPAT S.A. for the preparation of the cited regulatory plan, such that in the end, Ventanas de Osa S.A. signs a concession with the municipal corporation for a parcel that covers almost all of the lands included in the regulatory plan of Puntas Ventanas de Osa.

The approval by the Municipality was not enough; the exercise of the planning power, as explained, goes further. The fact that it was prepared by a private law subject implied, in the opinion of this body, a waiver of the exercise of the public power that the legal system entrusted to local governments. Nor does this Court find acceptable the arguments put forward by some of the defendants that there was no rule that prohibited a private law subject from preparing regulatory plans. In accordance with Articles 11 of the Constitución Política and the Ley General de la Administración Pública, the subordination of the Administration to the Law is total, and only with the existence of an enabling rule is its action authorized. In this case, the enabling rule not only did not exist, but furthermore, a substantive rule of public law, namely Article 66 of the cited Ley General, expressly prohibited it.

One is not in the sphere of Private Law, where everything not expressly prohibited is permitted; we are in Public Law, where administrative conduct must be previously authorized in the legal system, and it is reiterated, in this case it was not. Finally, regarding the argument that this practice constituted an administrative custom until 2005, this Court insists that no validity can be granted to a custom that is clearly contra legem, in accordance with Article 129, paragraph five of the Constitución Política. Even less can one attempt to justify with it a negligent administrative conduct, such as has operated here.

Corollary: As a consequence of all the foregoing, it is appropriate to declare the absolute nullity of the Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa, with the consequent responsibility of the Municipality of Osa, ICT, and INVU, in the terms of Articles 199 and 200 of the Ley General de la Administración Pública. Likewise, it is not appropriate for this Court to modify or adapt the annulled administrative conduct, in the terms of Article 122, subsection c) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, since the intended adjustment involves the exercise of administrative powers, also technical and scientific, which are beyond the competence of this Court, because this would be tantamount to a substitution of the active Administration in this sense.

VIII. ON THE VALIDITY OF THE CONCESSION CONTRACTS SIGNED WITH THE COMPANIES LAS VENTANAS DE OSA AND SHARK BAY DOS MIL S.A

It is now appropriate to analyze the plaintiff's claim for a declaration of nullity of the concession contracts to occupy parcels in the maritime-terrestrial zone entered into between the Municipality of Osa and the companies Shark Bay Dos Mil S.A. and Las Ventanas de Osa S.A., given that these lack the respective approval of the Costa Rican Tourism Institute (ICT). In opposition to this argument, the mentioned companies state that these are actually concessions already granted since the 1980s and that, through neglect, they expired and they requested them again. On this point, the first thing that must be noted is that from the evidence contained in the record, the defendants fail to demonstrate the existence of any concession to occupy the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa in the name of the cited companies. Regarding the alleged concession that was granted in the 1980s to the company Las Ventanas de Osa S.A., it should be noted that from the administrative files provided by the Municipality, it is deduced that although concession contracts were signed for said purposes, the truth is that there is no record that they were approved by the ICT.

On pages 36 to 38 of the administrative file of Las Ventanas de Osa S.A. Volume 1 provided by the Municipality of Osa, the concession contract signed between the Municipality and the company is recorded, but the approval space for the ICT is not signed. If this evidentiary element is combined with the certification recorded on page 134 of the judicial file, according to which there is no record before that institute of a file proceeding for a concession in favor of the company Las Ventanas de Osa S.A. in the coastal sector of Playa Punta Ventanas de Osa, there exists, in the opinion of this Court, sufficient convincing elements that allow discarding the existence of this administrative authorization. It must be kept in mind that the burden of proof regarding the existence of the concession corresponded exclusively to the defendant companies, and they fail to prove this fact. Although within the evidence provided by the defendants, visible on pages 208 to 210 of the judicial file, there is in principle a certified copy of the same concession contract provided by the Municipality, the truth is that upon comparing both documents, a fundamental difference is evident: in the copy that is claimed to be a faithful copy of the original, in the space corresponding to the ICT approval, a signature appears, which, it is insisted, does not appear in the copy provided by the municipal corporation that guards the original document.

Given the previous dissimilarity, this Court gives greater credibility to the contract provided by the Municipality (which lacks ICT approval) together with the ICT certification (which certifies in a similar sense), since these are public documents issued by the competent entities responsible for safeguarding this type of information. To this are added two important considerations: first, the fact that the argument of the existence of a concession, which was defended by the defendants with great vehemence in the response to the complaint, in the precautionary proceeding, and even while the admission of evidence was being decided, disappears from the process at the moment the discrepancy in both documents is discussed and is not mentioned again, neither in the initial arguments, nor in the evidentiary hearing, nor in the conclusions presented by the concessionaires. Added to this, a point of law: in principle, it is legally impossible for such concessions to have existed since the sine qua non condition imposed by Article 38 of the Maritime-Terrestrial Zone Law was not met, that is, the existence of a Coastal Regulatory Plan.

At the time of signing the concession contracts, that is, September 11, 1981, a land-use planning instrument did not exist in Punta Ventanas de Osa S.A., which excludes the possibility of any validly approved concession. A second element of analysis is the concession contracts signed by the local government and the defendants in December 2006. In this regard, it is a non-controversial fact, and it is also reaffirmed by the aforementioned ICT certification, that these contracts have not been approved by the ICT, and this, in the opinion of this Court, for a fundamental reason: the delimitation of forest zones and land of forestry suitability (terrenos de aptitud forestal) by MINAET has not been accredited before that institute for the lands comprised within the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa. Moreover, in accordance with the "Institutional Procedure for Coastal Regulatory Plans approved before October 19, 2004", which the ICT approved as the superior overseer of the maritime-terrestrial zone through Board of Directors agreement SJD-1165-2005, in ordinary session 5391, Article 5, section III, of December 6, 2005, and which it agreed to make known to all Municipalities administering the maritime-terrestrial zone, "….In the case of Regulatory Plans Officialized through publication in the Official Gazette La Gaceta, the Municipalities may not grant concessions until the delimitation of forest zones and land of forestry suitability has been carried out by the Ministry of Environment and Energy, with the procedure established in the official Methodology for such purpose in the maritime-terrestrial zone covered by the regulatory plan in question..." If we start from the fact that the Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa, although it was approved and was published after October 19, 2004, ultimately and irregularly, as explained, was approved without the mentioned delimitation of forested zones (zonas boscosas), it is evident that the municipal corporation should have complied with the procedure instituted by the superior overseer and abstained from authorizing any type of concession until it had the MINAET certification delimiting the forested areas on said lands.

That was the proper conduct. Notwithstanding the foregoing, despite the fact that, as was already demonstrated, the sued companies had already requested that it ask MINAET for the mentioned delimitation prior to the signing of the concession contracts; that the same Municipal Council agreed to request the certification from MINAET –SINAC; that the mayor managed the classification of the PNE before SINAC, and the superior overseer having already indicated the impossibility of granting concessions until the mentioned certification was obtained, unjustifiably and irresponsibly, the Municipality signed, on December 8, 2006, the concession contracts without SINAC having certified the existence of forested zones that form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) on the lands comprised in the Regulatory Plan of Punta Ventanas de Osa. These types of administrative behaviors are absolutely reprehensible, not only because they are contrary to law, but also because they demonstrate disrespect and mockery of the entire urban-environmental legal framework, besides placing PNE assets that belong to all Costa Ricans, such as the forests of the coastal zone of Punta Ventanas de Osa, in a condition of vulnerability.

This is why the municipal corporation must answer, not only for the damage it may have caused to the concessionaire companies, but also for the damages it may have caused to the PNE. For the reasons stated, the concession contracts analyzed here are absolutely null. Furthermore, it is evident that no concession exists that legitimizes the occupation that, to this day, the defendants have been carrying out on the lands of the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa, since they have not fulfilled the indispensable prerequisite required by Article 42 of the Maritime-Terrestrial Zone Law, that is, the approval of the ICT. It is also clear, as the Constitutional Chamber has already stated, that the mere request for a concession before the Municipality does not legitimize the occupation nor grant any right to the defendants. Nor was the existence of any municipal permit demonstrated that could serve as an enabling title for the occupation carried out.

Neither do the sued companies demonstrate that they meet the requirements demanded to be considered occupants or settlers of said companies, under the terms of Transitory Provisions VII and Article 70 of the Maritime-Terrestrial Zone Law, this fundamentally because their occupation of the lands is subsequent to the entry into force of the cited Law. The above brings as an immediate consequence that this occupation that the defendants have carried out to this day on the cited lands is illegitimate and must be declared as such. Therefore, and as a reinstatement of the violated legality, both MINAET and the municipal corporation (each within its scope of competence) must take the necessary actions for the cessation of said occupation, which includes, of course, ordering the immediate eviction of the defendant companies from said lands. It must now be decided regarding the two constructions that exist in the area that the company Las Ventanas de Osa S.A. had been illegitimately occupying.

In this regard, this Court deems it necessary to make several considerations: First. As already indicated, the buildings are located in the area without forest (área sin bosque) of the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa and do not constitute State's Natural Heritage, so their administration corresponds exclusively to the Municipality of Osa. Second. Given that what has existed on the part of the company Las Ventanas de Osa constitutes an illegitimate occupation, the Municipality must order the immediate eviction of the buildings, with these passing to municipal administration. The foregoing by virtue of the Precautionary and In dubio pro natura Principles, since it will only be when a Coastal Regulatory Plan is approved for that non-forested area (if the Municipality so decides) that concessions could be granted in that area. In the meantime, any occupation of the zone may be incompatible with the rest of the maritime-terrestrial zone that constitutes State's Natural Heritage and cause irreversible damage to it.

The Municipality must likewise, in coordination with MINAET, assess whether the constructed works are compatible with the forested nature of the rest of the lands. Third. It was proven in the record that the Municipality of Osa charged the defendant companies the fees (cánones) for supposed concessions in the maritime-terrestrial zone without them having actually been granted, as this Court has already declared. It is evident that the local government should have abstained from such collection, since, it is insisted, no concession existed to justify it, and having done so constitutes an excess of power by the public entity. However, the truth is that the payment of the fee in no way legitimizes the occupation and therefore does not prevent the reinstatement of legality. Likewise, this collegiate body considers that the return of what was paid as a fee to the defendants is not appropriate.

This is because, even if illegitimately, the truth is that the companies occupied lands in the maritime-terrestrial zone, which constitutes the factual premise for the payment of the fee. To that extent, it would be an undue benefit for the defendants if the Municipality returned the monies paid for an occupation that, although de facto, they carried out. Fourth. It was also demonstrated in this process that the Municipality of Osa charged the company Las Ventanas de Osa S.A. a liquor license tax (patente de licores) during the years 2003 to 2008. In this sense, this Court considers that the taxable event of the tax was verified and, therefore, what was paid for this item should not be returned to the company. In any case, it is insisted, the existence of payment of municipal taxes does not inhibit the local government from reinstating legality and protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment guaranteed by Article 50 of the Constitution.

To that extent, what is due is the adjustment of the factual reality to the urban-environmental legal framework, both in the coastal zones that comprise forested zones and forest resources, and in those that do not. Fifth. Although it was not possible to prove the existence of municipal permits granted for the construction of the buildings analyzed here, this collegiate body considers that this should not lead to the erroneous conclusion that the defendant Las Ventanas de Osa S.A. must not be compensated for the value of the buildings it constructed and that are located in the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa. It must be kept in mind that, as the Court was able to observe in the judicial inspection carried out in the zone and as was proven with the testimony of Leonel Rosales, we are in the presence of buildings over twenty years old, and during the majority of those years, the defendant Municipality not only knew of their illegitimate existence but also tolerated and condoned, irregularly and irresponsibly, that situation, by charging the defendant Las Ventanas de Osa S.A. liquor license taxes and an occupation fee for the maritime-terrestrial zone.

Under such an anti-juridical factual scenario, it is disproportionate and unreasonable to subject the sued company to prove the existence of municipal permits, which are presumed to have possibly been granted so many years ago and whose existence neither the plaintiff nor the Municipality of Osa could disprove, since it was also not possible to prove that the permits for said constructions were not granted. This type of evidence becomes "diabolical" and becomes, in the opinion of this Court, illogical and unnecessary since, it is reiterated, the constructions exist, the municipal corporation knew of their existence, and never exercised the measures that the legal framework imposed upon it in the case of buildings that may have been erected without a municipal permit. Sixth. Evidently, the conduct of the Municipal Administration aimed at the adjustment or reinstatement of the urban-environmental legal framework, which entails, in this case, the cessation of the illegitimate occupation that the company Las Ventanas de Osa has carried out to date, and therefore, the immediate exit and vacancy by that company, is imposed, in the opinion of this Court, as a lawful and normal conduct of the municipal corporation that generates damage to the legal sphere of the company Las Ventanas de Osa.

This is because the prerequisites required by Article 194 of the General Public Administration Law are verified. There is special damage by virtue of its exceptional intensity (the loss of the value of the buildings) and that affects a small proportion of affected parties, in this case, the company Las Ventanas de Osa S.A., and that it is not obliged to bear, since, it is reiterated, the Municipality tolerated and irregularly allowed the construction. There is also a causal link between the proper administrative conduct imposed by the legal framework, that is, the vacation of the property, and the certain, effective, and individualized damage that, as a consequence of that lawful conduct of the Administration, is caused to the legal situation of the company in question (and which is constituted by the value of the buildings). This being the case, the municipal corporation must compensate the sued company solely for the damage, that is, the value of the buildings, but not for lost profits (lucro cesante). The amount of said compensation shall be fixed in the execution of the judgment.

Corollary. The concession contracts to occupy parcels in the maritime-terrestrial zone entered into between the Municipality of Osa and the companies Shark Bay Dos Mil S.A. and Las Ventanas de Osa S.A. are annulled. The occupation carried out by said companies is declared illegitimate, and the immediate vacation by both companies is ordered, from both the lands and the existing buildings. The obligation of the Municipality of Osa to compensate the damage caused to the company Las Ventanas de Osa S.A. is declared, which is specified as the real value of the buildings it constructed. Said amount shall be determined in the execution of the judgment.

IX. ON THE DAMAGES SOUGHT

Finally, the plaintiff seeks that the respondents be condemned in the abstract for the damages and losses that may have derived from the administrative legal relationship discussed here and from the administrative conducts being challenged. It is, it must be stressed, a condemnation in the abstract, which Article 122, subsection m) of the Contencioso Administrativo Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) empowers the judge to issue. In this regard, this Tribunal considers that the condemnation in the abstract is appropriate. The elements of conviction brought to the case file allow establishing that there were different formal administrative and omissive conducts that caused damages to the prevailing ecosystem on the forested lands included in Punta Ventanas de Osa, which entail the administrative liability of the linked organs and entities. On one hand, there is demonstrated damage, that is, the great alterations and deterioration in its biodiversity that the forested lands of the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa have suffered, during the period from 1979 to 2008, among which can be mentioned cut trees, cutting of roots and branches, accumulations of organic material in public zone, restricted zone, and near streams (quebradas), clearings with ocean views in both public zone and restricted zone, trails or roads going from the restricted zone to the public one.

On the other hand, there are administrative conducts that, in the judgment of this organ, constitute generating causes of the cited damage. The guiding principle that allows this Tribunal to reach this conclusion is the duty of the State, imposed by the legal system, to ensure the rational use of the environment. Consistent with this, the State shall monitor the rational use of environmental elements in order to protect and improve the quality of life of the inhabitants of the national territory. In this sense, it is the primary obligor to promote economically and environmentally sustainable development, which satisfies basic human needs without compromising the options of future generations, guaranteeing intergenerational equity. This duty obligates the State to coordinate environmental policies that guarantee, in addition to the foregoing, that the quality of our ecosystems does not deteriorate, that the prevention of harmful conducts is reinforced, that people participate in environmental management, that environmental liability is strengthened, among others.

It must not be lost sight of that, at heart, this is a guarantee of protection of life and health, both of Costa Ricans and of the global community. Therefore, the violation of these precepts entails the possibility of injury or endangerment of environmental and ecological public interests in the short, medium, and long term. Well then, in the proceeding before us, the State, through different organs and entities, became the best instrument to injure these guarantees. There is a causal link between the different challenged conducts and the damages caused to the forested lands located in the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa. First. For this Tribunal, it was reliably accredited that the majority of the lands included in the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa constitute forest. In addition to the judicial inspection carried out, this Tribunal, without being an expert in the matter, could determine the presence of forest.

However, inexplicably, all the public entities involved in the adoption and approval of the Plan Regulador omitted this circumstance. Let us see. In the case of the Municipality of Osa (Municipalidad de Osa), even though the municipal officials might not have considered the existence of forest as a public and notorious fact, at least when faced with the doubt of whether they were in the presence of forested zones (which is obvious at a glance, as this Tribunal verified in the judicial inspection), the duties of environmental protection and the express requirement imposed by Articles 13 and 15 of the Forestry Law (Ley Forestal) should have meant they had requested the classification certification of State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and acted in defense of the ecosystem of the zone, as required by Articles 21, 50 second and third paragraph, and 89 of the Political Constitution, as well as numeral 11 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad).

That was the conduct imposed by the legal system, and it was omitted. But the violation of the duties imposed on the municipal corporation does not stop there: furthermore, they delegated the exercise of a non-delegable competence, such as the planning and land-use regulation in that territory, to a private company, which did not contemplate the vulnerability of the natural elements in that zone. The foregoing is aggravated if one considers that the company granted municipal approval to prepare the Plan Regulador (and exercised the power of territorial planning and regulation), later acquires through concession more than eighty percent of the lands. Additionally, they approved the Plan Regulador without the requirement of an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) or any type of environmental viability, compromising the fragile biodiversity prevailing there, since the impact of the proposed land use was not contemplated.

A further example of their unlawful and negligent conduct is the fact that, having absolute clarity that it could not grant concessions until MINAET had certified the existence of forest on the lands included in the Plan Regulador of Punta Ventanas de Osa, in a manner inexplicable to this Tribunal, it signed some concession contracts without waiting for said certification. Finally, the illegitimate practice of charging fees in the maritime terrestrial zone and taxes for years, without a concession allowing it, is also reprehensible. In their plain view and with their patience, buildings were constructed in the restricted zone without an enabling title, and to this day they remain without the powers corresponding to them by self-execution having been exercised. In the judgment of this Tribunal, each one of these manifestations of illegitimate and irresponsible administrative conduct becomes a sufficient and adequate cause to occasion the detriment to the biodiversity of the zone mentioned and that was verified by this same organ in the judicial inspection.

If from the very first moment the Municipality had requested the classification and certification of the zone from MINAET, the presence of forest would have been verified, and a Plan Regulador that is not compatible with the biodiversity nor the forest resource prevailing in the zone would not have been approved. Consequently, the clearings and the tree cutting that this Tribunal observed would also not exist, and in their place, the forest that still characterizes some sectors of Punta Ventanas de Osa would exist. It is evident that all this illegitimate, light, and thoughtless conduct of the Municipality of Osa produced a detriment to the forested zones of the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa and the ecosystems prevailing there, also injuring the right of the inhabitants of the zone, of all Costa Ricans, and of the global community, to a healthy and ecologically balanced environment with rational and sustainable use of forest and forestry resources, an injury that may even be irreversible; which is why it must respond, as required by Articles 190 and following of the LGAP.

Regarding the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), we have that it approved the Plan Regulador without the existence of the PNE certification or the environmental impact assessment or environmental viability and, for the same considerations already set forth, this formal conduct of approval constitutes a generating cause of the damage already presented. This Tribunal cannot ignore that it is the superior inspector of the maritime terrestrial zone imposed by Law 6043 (Ley 6043) and therefore, it did not adequately exercise the required oversight, especially in a zone with fragile ecosystems and in the face of an indisputable and reliably accredited presence of forest. If it did not have the technicians to confirm that condition, it could have sought them out, informed MINAET, or taken any other action in protection of the biodiversity of the zone, and it did not.

Also reproached is an omissive conduct of the imposed duties: a mere inspection of the zone during the years in which the Plan Regulador was approved would have allowed verifying the existence of forest (as was accredited with the photographs), or at least when faced with doubt (and it is obvious at a glance even today, as was accredited with the judicial inspection), it should have acted in accordance with the requirements of the current regulations and not approved the Plan until the PNE classification certification was fulfilled. Its inactivity in its duties of oversight and inspection, as well as the formal conduct consisting of the approval of the Plan Regulador, become in equal form adequate and sufficient causes to generate the damage already described, and therefore this entity must also answer. Even so, it is worth noting that, at least, it has denied its approval to the concessions already signed by the municipal corporation, until it complies with the PNE certification, which has avoided even more serious damage and that, in some way, the rights of third parties under those conditions be consolidated.

In relation to the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), what was stated for the ICT regarding the irregular approval of the Plan Regulador is reiterated. With an aggravating factor: from the documentary evidence and the testimony of Leonel Rosales, it is evident that INVU already knew with certainty, since the 1980s, of the existence of forested zones on those lands. So much so that at that time it did not approve the Plan Regulador project for that same zone because the Forestry Division of the Ministry of Livestock did not clarify the management and control that was to be exercised over that resource. This Tribunal therefore does not justify that, knowing of such a circumstance (because it was on file in its archives), it approved the Plan Regulador in 2004 without questioning or corroborating matters related to the PNE certification and the environmental impact assessment.

Its conduct is equally a generating cause of the damage presented and it must respond accordingly. With respect to the State, this Tribunal must reproach it for a total inactivity in the decision-making and execution of actions that would allow duly protecting, and as required by the legal system, the forests of the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa. Specifically, the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) has existed with clearly defined competences since 1998. This Tribunal has set forth its thesis that the affectation to PNE is legal and immediate, and that the administration of the zones comprised within it corresponds to MINAET. The classification through the certification so many times mentioned constitutes merely an act of mere verification and classification. Therefore, if the forested lands of the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas constitute PNE, this collegiate body does not justify that it was not until 2006, and through the action of the Municipality of Osa (furthermore induced by the request of a private law subject), that the certification classifying them as forested zones was issued.

The question arises: and where were the ex officio powers and duties of environmental protection entrusted to SINAC? Why were they not exercised in time? This Tribunal does not understand it nor justify it, especially when MINAET is the governing body in environmental matters. But furthermore, the certification is requested in 2006 and it is not until almost a year later that it is issued, when, it is insisted, the existence of forest was palpable and evident. This Tribunal cannot explain how ACOSA began to have a defined presence, as required by the block of legality, until 2005 if they have always been in the zone. Nor why it was not certified before and ex officio that these were forested zones, if precisely ACOSA must ensure the conservation of the biodiversity of the zone, which of course included Punta Ventanas. All this formal and material inactivity also constitutes generating causes of the damage described.

It is not enough that this organ is currently complying with the imposed duties. The legal system granted it powers and authorizations in matters of biodiversity conservation that were not gratuitous; they had to be exercised, and their omission violated the block of legality in its positive aspect, causing damages that, given an adequate and timely exercise of public powers, could have been avoided; a situation that this Tribunal cannot justify and for which they must respond. On the other hand, reference must be made to the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), and the powers it has specifically in relation to the maritime terrestrial zone. That representation argued that the function of said organ is merely advisory, without being able to substitute the Active Administration, meaning that as long as the latter does not consult them, they are prevented from acting.

That affirmation is partially shared by this Tribunal. This is because, as mentioned in Considerando V, the Maritime Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) grants the PGR a competence that goes beyond the merely advisory: it grants it the exercise of legal control for the due fulfillment of the provisions, but not only at the request of a party, but also, by itself, that is, ex officio. Therefore, even if it was not consulted, it should have exercised due legal control not only a posteriori, which in the judgment of this Tribunal it has also not done satisfactorily, given that it is not until this year that the CGR, inaugurating a novel standing granted by the CPCA, files this proceeding to challenge these conducts, the same ones which, despite having been producing effects since 2004, were not challenged by the State. But it has also not exercised effective and efficient a priori legal control, which could have translated into adequate training for the related Administrations regarding the scope and prohibitions of the Maritime Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítima Terrestre).

The foregoing is fundamental if one takes into account the technical, professional, and economic deficiencies that, unfortunately, characterize the majority of the Municipalities that administer coastal zones. It was accredited in this proceeding that there was a total lack of knowledge on the part of the municipal officials, of the ICT, of INVU, and of MINAET itself regarding the scope of the legislation in force in this matter. That ignorance could have influenced the decisions. For that reason, it was fundamental that the advisor to the State fulfill a more active role at that moment. To that extent, its omission collaborates in generating the damage caused. Based on the foregoing, if the public law subjects sued in this proceeding are entrusted with the power to preserve, guarantee, and protect, in this case, the forested ecosystem of Punta Ventanas de Osa; as well as the obligation to avoid deterioration to this asset that constitutes State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), and by virtue of their action or inactivity damage is generated, we can conclude that their functioning has been deficient, which necessarily implies their liability under the terms of Article 190 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

Finally, it is necessary to rule on whether there are conducts of the companies Las Ventanas de Osa S.A. and Shark Bay Dos Mil S.A., which under the protection of Article 1045 of the Civil Code (Código Civil), constitute causes producing the damage that generate liability for said companies. In this sense, from the evidence brought to the proceeding, this Tribunal does not find any conduct that allows attributing such liability to them, given that the subjective elements of intent (dolo) or gross negligence (culpa grave) that the legislation requires are not configured. While it is true that Las Ventanas de Osa S.A. was contracted to prepare the Plan Regulador, which was legally improper as explained, that action, although illegitimate, was not demonstrated to have been carried out with intent or gross negligence: it had municipal approval for it. Once the Plan Regulador was approved and published, both companies managed the concessions; both also requested, before being granted the contract, the classification of State Natural Heritage.

They paid a fee for occupation and taxes that the Municipality charged them. Even, in general, they have complied with the precautionary measures imposed by this jurisdictional organ. Although their occupation is not in conformity with the law, the truth is that it is not demonstrated that it was carried out with intent or gross negligence that would allow attributing liability to them for the damage caused. The respondents subjected themselves to what was required and permitted by the Administrations linked to the process of approving the Plan Regulador and the concessions. To that extent, this Tribunal must insist on the need for transparent, lawful, and uniform norms and procedures to be dictated to the investor; that they also be coordinated among the different institutions involved. This responds to principles such as simplification and efficiency, which in the case at hand were absent.

For the benefit of the community and legality, the respondent companies were not approved for any concession that would grant them a real administrative right to the occupation of the maritime terrestrial zone, in this case, additionally State Natural Heritage; because that would necessarily introduce an additional variable that would have to be valued when dimensioning decisions of this type. It is insisted, in this specific case they do not exist, and therefore the restoration of the violated legality imposes itself alone.

[…]

XII. COROLLARY

As a derivative of the foregoing, by virtue of the fact that the forested nature of the majority of the lands included in the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa has been accredited, it must be concluded that:

• 1)It is declared that the areas with natural forest and with isolated trees on the lands of the maritime zone of Punta Ventanas de Osa constitute State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and their administration corresponds to MINAET, as indicated by Article 13 of the Forestry Law (Ley Forestal).
• 2)The remaining zone that corresponds to the area without forest cover (cobertura boscosa) does not constitute State Natural Heritage, being therefore under the administration of the Municipality of Osa (Municipalidad de Osa) as provided by Article 3 of the Maritime Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítima Terrestre).
• 3)The Coastal Plan Regulador of Punta Ventanas de Osa, its zoning regulations, and the corresponding maps are declared absolutely null, given that it was approved by the Municipality of Osa without having the competence to do so, since it planned lands that were not under its administration, but rather that of MINAET. Likewise, nullity is declared since it was approved in violation of the current legal system and non-compliance with essential formalities such as: the certification of State Natural Heritage, the environmental impact assessment or environmental viability certification, and it was prepared by private law subjects, violating Article 66 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).
• 4)The absolute nullity is declared of the concession contracts signed by the Municipality of Osa and the companies Las Ventanas de Osa S.A., on September ii, 1981 and December 8, 2006. Likewise, the concession contract signed by that same municipal corporation and the company Shark Bay Dos Mil S.A. on December 8, 2006, is annulled for being illegal. This declaration encompasses the invalidity of the administrative conducts that served as the basis for those contractual instruments.
• 5)By connection, the municipal agreements adopted by the Municipal Council of Osa (Concejo Municipal de Osa) are annulled, in ordinary session No. 51-2004 of December 22, 2004, insofar as it approved the Plan Regulador that is annulled, and No. 26-99 of June 30, 1999, as well as the one adopted in extraordinary session No. 08-01 of April 30, 2001. Likewise, the administrative conduct manifested in the unnumbered official communication of July 26, 2005, signed by Gabriel Villachica, at that time mayor of Osa (folio 54, Volume 2, administrative file of Las Ventanas de Osa, provided by the Municipality), is annulled. Also annulled are the agreement issued by the Board of Directors of the ICT approved in session No. 3092, agreement 4th held on June 23, 1980, Article 5, subsection IV of ordinary session No. 5186 of that same Board, of July 2, 2002, and the administrative acts FOM-ZMT-210-2002, FOM-ZMT-211-2002, and FOM-ZMT-212-2002.
• 6)The content of the certification issued on October 18, 2007, and signed by the Director of the Osa Conservation Area (Área de Conservación de Osa) is partially annulled, only in relation to the hectares that correspond to forest zones, for the purpose of it being adjusted and including within that heading both the hectares that correspond to primary forest and the areas with isolated trees, as indicated in the Survey Report of the Areas of State Natural Heritage in the Planes Reguladores of Ventanas de Osa and Shark Bay S.A. No. ACOSA-GMRN-O84 of October 24, 2006.
• 7)The occupation that, up to today, the respondent companies have been carrying out on the lands of the maritime zone of Punta Ventanas de Osa is declared illegitimate. For the restoration of the violated urban-environmental legality, both MINAET and the municipal corporation (each within the scope of its competence) must take the necessary actions for the cessation of said occupation, which includes, of course, ordering the immediate eviction (desalojo) of the respondent companies from said lands.
• 8)As long as a Plan Regulador is not approved in the area of the maritime terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa that does not constitute State Natural Heritage, the Municipality of Osa must refrain from authorizing any type of concession over it. Likewise, in the event that the municipal corporation decides to grant any use permit (in precarious) in the zone it administers, prior to its granting, it must coordinate with MINAET and SINAC the impact of that use on the forested ecosystems (which constitute PNE) surrounding that area, for the purpose of guaranteeing the compatibility of the authorized use.
• 9)The municipal corporation, in coordination with MINAET and SINAC, must assess whether the buildings that will become vacant in the area of the maritime zone that does not constitute State Natural Heritage are compatible with the forested nature of the rest of the lands that do constitute State Natural Heritage.
• 10)The obligation of the Municipality of Osa to compensate the damage caused to the company Las Ventanas de Osa S.A., as a consequence of the ordered eviction and which is concretized in the real value of the buildings it constructed, is declared. Said amount shall be determined in the execution of judgment.
• 11)The administrative liability for unlawful conduct and abnormal functioning of the Municipality of Osa, the Costa Rican Tourism Institute, and the National Institute of Housing and Urbanism is declared, as authors of absolutely null administrative conducts and omissive conducts that caused damages to the forested ecosystem of the maritime zone of Punta Ventanas de Osa that constitutes State Natural Heritage. Likewise, the administrative liability for abnormal functioning of the State and the National System of Conservation Areas is declared, as authors of the omissive conducts already described and that, equally, constituted a generating cause of the damage to the forested ecosystem of the maritime zone of Punta Ventanas de Osa that constitutes State Natural Heritage. 9) The respondent public law subjects are condemned in the abstract to the payment of damages and losses accredited in Considerando IX of this ruling. The determination of the quantum of those damages and losses and the parameters of compensation shall be carried out in the execution of judgment. 12) In accordance with the provisions of Articles 122 subsections a and b, 130.3, and 131.1 of the Contencioso Administrativo Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), the annulment decreed through this means shall produce erga omnes, declaratory, and retroactive effects to the date of effectiveness of the challenged provisions, without prejudice to rights acquired in good faith and consolidated legal situations. Likewise, once it has become final, the publication of this ruling must be ordered in the Official Gazette La Gaceta (Diario Oficial La Gaceta), charged to the Administrations that approved-issued the annulled plan.

“IV.-EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO COMO EXPRESIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO, RECONOCIDO Y TUTELADO POR EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN. Considera este Tribunal que antes de entrar a resolver el caso en concreto, resulta necesario referirse a los siguientes aspectos. Reconocimiento constitucional del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En Costa Rica, el reconocimiento y tutela en el Derecho de la Constitución del citado derecho fundamental no tiene como punto de partida la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, dispuesta por Ley número 7412 del tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro. Lo anterior toda vez que ya que desde la promulgación del texto constitucional en el año 1949, la voluntad del Constituyente fue clara al establecer en el artículo 89, que: “Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico”; lo cual, se complementa con la tajante declaración contenida en el artículo 21, en el sentido de que en nuestro país, “La vida humana es inviolable”.

La integración de lo dispuesto en ambos artículos implica, que la necesidad de preservar el medio ambiente –aunque en esa época el Constituyente utilizara el término de bellezas naturales-, trasciende una finalidad de carácter meramente cultural, para convertirse en una necesidad vital de todo ser humano, pues constituye un presupuesto esencial para hacer efectivos otros derechos fundamentales como lo son: la vida, la salud y el desarrollo. (véanse en ese sentido, las sentencias número 1993-03705 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres; 1993-06240 de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres; 1993-04423 de las doce horas del siete de diciembre de mil novecientos noventa y tres, 1994-02485 de las nueve horas dieciocho minutos del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

En ese sentido, cabe recordar que el Derecho de la Constitución está compuesto no sólo por el texto constitucional, sino también por los valores y principios que informan y permean su contenido, como también por los Tratados Públicos, los Convenios Internacionales y los Concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, así como también, por los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en la República (ver artículos 1, 7, 21, 50 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitución Política). Aunado a ello, las normas escritas y no escritas que conforman el Derecho a la Constitución, se caracterizan por ser de aplicación directa e inmediata, por lo que, sus destinatarios no sólo tienen el derecho de hacerlas efectivas en vía administrativa y jurisdiccional, si estiman que por acción u omisión han sido menoscabadas, sino que además, ello implica que los operadores del derecho tienen el deber de aplicarlas de forma directa e inmediata en su proceso de toma de decisiones, a efecto de cumplir los requerimientos constitucionales (véase lo considerado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 1999-00644 de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve).

Si se toma como base lo dispuesto en los artículos 7, 48 de la Constitución Política y, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, podemos afirmar que aún y cuando el texto constitucional no hubiese contenido normas relativas al reconocimiento y tutela del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ese derecho y deber correlativo no sólo ya existían en el derecho interno costarricense, sino que además su tutela efectiva era exigible tanto a nivel doméstico como internacional. Ello en virtud de que el Estado Costarricense había suscrito una serie de Convenios, Tratados e Instrumentos Internacionales relacionados con esta materia, antes de que por Ley número 7412 del tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se reformara el artículo 50 de la Constitución Política, instrumentos entre los que destacan: el “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (artículos 2.1, 12.1 y 12.2.c); el “Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (artículo 11); la “Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural”, suscrita en París el 23 de noviembre de mil novecientos setenta y dos y, aprobada por Ley número 5980 del veintitrés de octubre de mil novecientos setenta y seis; la “Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América”, adoptada en Washington el tres de marzo de mil novecientos setenta y tres y aprobada por Ley número 3763 del diecinueve de octubre de mil novecientos setenta y seis; la “Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas”, suscrito en Ramsar el dos de febrero de mil novecientos setenta y uno, y aprobado por Ley número 7224 de mil novecientos noventa y uno; el “Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono”, adoptado en Viena el veintidós de marzo de mil novecientos ochenta y cinco, y aprobado por Ley número 7228 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y uno, y su “Protocolo de Montreal Relativo a Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono”, suscrito en Montreal el dieciséis de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, y aprobado por Ley número 7223 del dos de abril de mil novecientos noventa y uno; la “Convención de la ONU sobre el Derecho del Mar”, suscrita en Montego Bay el diez de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, y aprobada por Ley número 7291 publicada el quince de julio de mil novecientos noventa y dos, entre otras.

Todas esas normas internacionales se integraron al derecho interno costarricense de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7 y 48 de la Constitución Política y, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que, “...todos estos instrumentos internaciones son de obligado acatamiento y gozan de plena ejecutoriedad en tanto sus normas no precisen de mayor desarrollo legislativo y por ende deben ser respetadas (...) en tanto el rango normativo de aquéllas es superior...” (Sentencia número 1993-06240 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres).

Desarrollo Infraconstitucional del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sin duda, el reconocimiento y tutela del citado derecho fundamental, provocó el desarrollo infraconstitucional de aquel, por medio del dictado de normas legales o reglamentarias en las que se regulan diversas manifestaciones del mismo, las cuales fueron emitidas mucho antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política. Como ejemplo de ello tenemos: la Ley de Aguas (No. 276 del 27 de agosto de 1942; Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1978, la Ley Forestal (No. 4465 del 25 de noviembre de 1979, ya derogada); la Ley de la Zona Marítimo Terrestre (No. 6043 del 2 de marzo de 1977); la Ley General de Salud (No. 5395 del 30 de octubre de 1973); la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (No. 6084 del 24 de agosto de 1977); la Ley de Salud Animal (No. 6243 del 2 de mayo de 1978); la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 del 21 de octubre de 1992), entre otras.

Lo anterior implica, que antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, el derecho fundamental a que hemos hecho referencia no sólo estaba reconocido y tutelado en el Derecho a la Constitución, sino también, se había desarrollado –aunque de manera sectorial y no con visión de conjunto- a nivel legal y reglamentario. En virtud de lo hasta ahora expuesto, este Tribunal estima que la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, no hizo sino reconocer de manera consagrado y garantizado por el Derecho de la Constitución; declarar en forma expresa, los alcances de la ya preexistente obligación del Estado, respecto a garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y otorgar a las personas plena acción para defenderlo, a través de una acción popular (ver sentencias número 1994-01394 de a las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, y 1994-05527 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Consecuencias del reconocimiento de la garantía del artículo 50 constitucional en los términos explicados. Dicho reconocimiento lleva aparejado dos aspectos relevantes para la resolución del presente proceso. Primero. La imposición de un deber, tanto para el Estado –entendido como Administración Central y Descentralizada- como para los mismos sujetos de derecho privado, de garantizar, defender y preservar ese derecho. Segundo. El establecimiento de una serie de mecanismos de carácter técnico jurídico para lograr una tutela efectiva de ese derecho, tanto a nivel administrativo como jurisdiccional. En cuanto al primero de estos aspectos, cabe indicar que “La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, y congruentemente de las municipalidades (téngase presente el artículo 169 constitucional), encuentra su primera razón de ser en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.

La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales...” (sentencia No. 1999-00644 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 11:24 horas once horas del 29 de enero de 1999).

En ese sentido, “...La acción que la Constitución Política impone al Estado frente a los focos de contaminación ambiental es multidireccional y definitivamente activa, absolutamente intolerante frente a situaciones que amenazan o afectan las condiciones ambientales óptimas que están garantizadas por ella misma a los habitantes. Desde esta perspectiva no es permitido a la autoridades públicas hacer concesiones o conceder prórrogas para que se continúe afectando el medio ambiente, aún y cuando ello se haga con miras a traer beneficios económicos a una zona geográfica determinada...” (sentencia No. 1999-05906 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las 16:15 horas del 28 de julio de 1999). Ese deber constitucional del Estado de velar por la protección, defensa y preservación del medio ambiente, se desarrolla y manifiesta, entre otras, en las siguientes normas: artículos 1, 2.a. 2.c, 2 párrafo último, 3, 12, 28, 32, 34, 37, 56, 59, 78, 83, 103 a 112 de la Ley Orgánica del Ambiente; artículos 1, 2, 9.4, 12, 22 a 30, 45, 49, 54, 86, 88 de la Ley de Biodiversidad; 3, 4, 6, 7, 15, 34, 122 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 1, 2, 5, 6, 13, 37, 54 de la Ley Forestal; 5, 6, 7, 11, 21, 29 a 33, 37 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 13.a ,13.o del Código Municipal; 11, 12, 13, 17, 18, 19, 21, 22, 25 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre; 1, 2 de la Ley General de Salud; 1, 2, 17, 175, 176 de la Ley de Aguas; 15,18, 19, 51, 56, 58.5, Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana.

Ahora bien, ese deber no sólo se circunscribe al Estado en su conjunto, sino también a los sujetos de derecho privado, quienes tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pero también, a garantizarlo, preservarlo y defenderlo, tal y como se desprende, entre otros, de los artículos 1 párrafo primero, 2.a, 6, 22, 23, 99, de la Ley Orgánica del Ambiente; 10.2, 10.13, 11.4, 88 95, 101, 105 de la Ley de Biodiversidad; 15, 28 a 30, 36 a 38, 51 53, 62 a 64, 83, 88 a 121 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 57 a 66 de la ley Forestal; 37, 40, 41 a 45, 51 a 53 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 14 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre; como también, de las sentencias número 1999-02219 de las quince horas dieciocho minutos del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve; 1999-05906 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las dieciséis horas quince minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y nueve, entre otras.

En cuanto al segundo aspecto, relacionado con el establecimiento de una serie de mecanismos de carácter técnico jurídico para lograr una tutela efectiva de ese derecho, tanto a nivel administrativo como jurisdiccional, este Tribunal considera que dichos medios de tutela pueden clasificarse en dos grandes grupos: procesales y materiales. Es preciso aclarar, que si bien es cierto, se hará referencia a ejemplos concretos relacionados con cada uno de los criterios de clasificación antes indicados, la intención de este Tribunal no es la de establecer una lista de números clausus, sino únicamente resaltar por medio de dichos ejemplos, aspectos que tienen incidencia en el objeto de este proceso. En ese sentido, dentro del grupo de los mecanismos de tutela de índole procesal, cabe resaltar tres ejemplos:

• 1)La legitimación amplia que le otorga a toda persona el párrafo segundo del artículo 50 de la Constitución Política y el artículo 105 de la Ley de Biodiversidad, para denunciar tanto en vía administrativa como jurisdiccional, las conductas que infrinjan el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y para reclamar el daño causado. Cabe resaltar que en principio, la legitimación en materia ambiental se originaría en una simple habilitación normativa sin que de por medio exista un derecho o un interés de carácter individual, colectivo o difuso, no obstante, este Tribunal estima que en el fondo lo que cada persona pretenderá tutelar es un derecho que forma parte de su esfera vital y de cuya garantía, defensa y preservación efectiva, depende que pueda desarrollarse y vivir conforme al principio de dignidad humana (ver artículo 2.a de la Ley Orgánica del Ambiente, en el sentido de que el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación).
• 2)Un sistema de medidas cautelares innominado y de ser necesario, de naturaleza anticipada (artículos 108 de la Ley de Biodiversidad, 42 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y 19 a 30 del Código Procesal Contencioso Administrativo).
• 3)La aplicación de los principios rectores en materia ambiental, a saber: in dubio pro natura, preventivo y precautorio, como medios para garantizar la tutela efectiva del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por ende, para evitar que su existencia esté restringida al plano semántico de la realidad jurídica (ver artículos 4.c, 17 y 34 de la Ley Orgánica del Ambiente, 11 incisos 1 y 2 , 92 de la Ley de Biodiversidad, principio 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río y entre otras, la sentencia número 1999-01250 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las once horas veinticuatro minutos del diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve). En ese sentido, el operador del derecho siempre deberá tomar en consideración que “...cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente...”. Por otra parte, en el grupo de los mecanismos de tutela de índole material, resultan muy representativas las dos siguientes manifestaciones: 1) La evaluación del Impacto Ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como requisito sine qua non para iniciar actividades, obras o proyectos, que puedan alterar o destruir elementos del ambiente o de la biodiversidad, o generar residuos, materiales tóxicos o peligrosos. Dicho requisito se encuentra vigente desde el 13 de noviembre de 1995, fecha en que se publicó la Ley Orgánica del Ambiente. También se encuentra regulado en los artículos 92 a 97 de la Ley de Biodiversidad; artículo 14 de la Convención sobre la Diversidad y sus Anexos I y II; principio 17 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río; artículo 18 de la Ley Forestal; Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación Ambiental (Decreto Ejecutivo número 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), entre otros. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que “...el hecho de que se reconozcan tanto el derecho a la salud como el derecho a gozar de un ambiente ecológicamente equilibrado, como derechos fundamentales, obliga a la Sala a precisar que la solución del problema no puede estar fundamentado en soluciones rápidas; que, para adoptar una decisión en este campo, debe contarse con los estudios técnicos que la solución que se propone, en cada caso concreto, no será el origen de un problema de salud pública o de alteración indebida al ambiente...” (Entre otras, la sentencia No. 1995-02671 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 16:45 minutos del 24 de mayo de 1995). En ese sentido, “...no es posible que el Estado ejecute o autorice la ejecución de proyectos sobre los cuales existe duda en cuanto al impacto negativo que puedan generar al ambiente. En consecuencia, la omisión de efectuar un estudio de impacto ambiental previo, se traduce en una violación del artículo 50 constitucional...” (sentencia No. 1999-02219 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 15:18 horas del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve). 2) La existencia de bienes propios de la Nación –como les denomina el texto constitucional-, los que al formar parte del dominio público, se caracterizan por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que, su desafectación o aplicación a usos públicos, está reservada a la Ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14 párrafo primero de la Constitución Política. Dentro de esos bienes cuya conservación constituye un asunto de interés público ambiental (artículo 11. de la Ley de Biodiversidad), se encuentran: el ambiente definido en el artículo 2.a) de la Ley Orgánica del Ambiente, como patrimonio común de todos los habitantes de la Nación; la Zona Marítimo Terrestre (artículos 1 y 73 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre); el Patrimonio Natural del Estado (artículos 13 a 18 de la Ley Forestal); la Fauna y la Flora Silvestre (artículos 3 y 4 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre); las Aguas conforme al desglose contenido en el artículo 1 de la Ley de Aguas.

Sobre el Patrimonio Natural del Estado. Conforme al objeto del proceso que nos ocupa, este Tribunal centrará su análisis en el Patrimonio Natural del Estado (PNE). Dado los términos del reconocimiento del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como ya fueron derogada por la Ley Forestal número 7575 del 5 de febrero de 1996), no sólo contenía “...como función esencial y prioridad del Estado, velar por la protección, conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables...” (artículo 1), sino también, los conceptos de Bosque (artículo 6) y de Patrimonio Forestal del Estado (artículo 32 párrafo primero). En cuanto al Patrimonio Forestal del Estado, la Ley No. 4465 establecía sus características (artículo 33); los órganos competentes para administrar y fiscalizar el Patrimonio Forestal del Estado, que conforme a esa normativa eran la Dirección General Forestal y el Ministerio de Ambiente y Energía (artículo 32 párrafo segundo), así como las potestades conferidas a estos órganos para efectos de proteger y conservar el Patrimonio Forestal del Estado. Entre estas últimas, conviene destacar las siguientes:

• 1)Las acciones reinvindicatorias de esos inmuebles (artículo 33),
• 2)La constitución dentro del Patrimonio Natural del Estado de reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre y reservas biológicas (artículos 35 a 37);
• 3)El deslinde en los terrenos de las áreas que conforman el Patrimonio Forestal del Estado (artículo 38). Por otra parte, en la Ley Forestal No. 7575 hoy vigente, se retoma ese concepto pero con una variación en el nombre, pues ahora se le denomina Patrimonio Natural del Estado. Dicho término es más amplio toda vez que abarca la protección y preservación del ecosistema boscoso (artículo 3 inciso c de la Ley Forestal). El Patrimonio Natural del Estado es de dominio público, razón por la cual, los terrenos y bosques comprendidos en él son inembargables, imprescriptibles e inalienables. Asimismo, su conservación y administración están confiadas por ley al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), tal y como lo disponen los artículos 6.a, 13 párrafo segundo y 14 de la citada Ley Forestal y el numeral 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente. El PNE está integrado por dos importantes componentes: 1) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo y que se hayan declarado por Ley o por Decreto Ejecutivo, a saber: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley No. 7575, artículo 1°, párrafo 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32; Ley de Biodiversidad, artículo 22 y siguientes y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales, artículo 3° incisos. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, artículo 82, inciso a); 2) Los demás bosques y terrenos forestales de las áreas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las Municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, que tienen una afectación legal inmediata, excepto aquellos inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio (artículo 13 párrafo primero de la Ley Forestal). Cabe resaltar que, tanto las Áreas Silvestres Protegidas como el resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal comprendidas en la zona marítimo terrestre, están excluidas del ámbito de regulación de la Ley No. 6043 y por ende, de la competencia de la Municipalidades, como se ampliará posteriormente. Se encuentran estas zonas sujetas a su propia legislación (Ley Forestal), lo cual implica, que su administración compete al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (ver en este sentido la sentencia número 2008-16975 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las catorce horas cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho). Ahora bien, como parte de los deberes que les competen al MINAET y al SINAC para la conservación y protección del Patrimonio Nacional del Estado, están:
• 1)el ejercicio de la acción reinvindicatoria del PNE, que es imprescriptible (artículo 14);
• 2)delimitar en el terreno, los linderos que conforman el Patrimonio Natural del Estado (artículo 16);
• 3)coordinar con el Registro Nacional, el establecimiento de un catastro forestal, cuyo objetivo será regular las áreas comprendidas dentro del PNE y las que se sometan voluntariamente al régimen forestal (artículo 17);
• 4)La Administración Pública no puede permutar, ceder, enajenar de ninguna manera, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes se hayan clasificado por el MINAET, por lo que, si estuvieran cubiertos de bosque, automáticamente quedarían incorporados al Patrimonio Natural del Estado (artículo 15). Con base en todo lo expuesto, este Tribunal llega a las siguientes conclusiones relevantes en el caso concreto. Primero Al constituirse el medio ambiente como Patrimonio Común de todos los habitantes de la Nación, el Patrimonio Natural del Estado constituye una especie de ese género (artículos 50 párrafo segundo, 89, 121 inciso 14 párrafo primero de la Constitución Política, 2 inciso a) de la Ley Orgánica del Ambiente, 1 de la Ley de Biodiversidad y 13 de la Ley Forestal). Segundo. Existe una afectación legal inmediata al Patrimonio Natural del Estado, de todos aquellos terrenos comprendidos en las áreas silvestres protegidas, en las áreas declaradas inalienables –como la zona marítimo terrestre (artículo 73 de la Ley 6043)-, en los terrenos de aptitud forestal y en las fincas inscritas a nombre del Estado, de las Municipalidades, Instituciones Autónomas y demás entidades de la Administración Pública Descentralizada. Tercero. El Patrimonio Natural del Estado no requiere de una declaratoria expresa dado que, conforme a lo establecido en los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal, así como lo resuelto por la Sala Constitucional en sentencias 1992-03789 y 1997-04587, las zonas boscosas, los terrenos con aptitud forestal, los manglares y los humedales comprendidos dentro de las áreas inalienables, como la zona marítimo terrestre, quedan afectadas de forma inmediata a este Patrimonio, sin concurrencia de la Administración. Cuarto. En consecuencia, la delimitación de los linderos de las áreas que conforman el Patrimonio Natural de Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Forestal, constituye una potestad que el MINAET, a través del SINAC, debe ejercer de oficio y no sólo a instancia de parte. Ello no sólo en aplicación del deber que le imponen los artículos 21, 50 párrafo segundo y tercero, y 89 de la Constitución Política, de garantizar, preservar y conservar el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sino también, porque la ley no indica que la delimitación deba realizarse sólo a instancia de parte. No se justifica, a juicio de este órgano que el Estado pueda alegar válidamente la falta de recursos para tal efecto, como reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia constitucional (ver entre otras, las sentencias 1995-00915 de las dieciséis horas seis minutos del quince de febrero de mil novecientos noventa y cinco; 1996-000695 de las quince horas cuarenta y dos minutos del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis) Quinto. En consecuencia, la clasificación que realice el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, respecto del tipo de ecosistema existente en los inmuebles comprendidos dentro del Patrimonio Natural del Estado, constituye una mera categorización de aquellos, conforme a los criterios de clasificación dispuesto en el artículo 13 párrafo primero de la Ley Forestal y el Decreto Ejecutivo número 34295-MINAE, a saber: bosques, terrenos de aptitud forestal, humedales, manglares, entre otros. Sexto. Es evidente que el Estado tiene el deber -tanto a nivel constitucional como legal- de garantizar, defender y proteger las zonas boscosas, los terrenos de aptitud forestal, los manglares, los humedales, entre otros, comprendidos en las áreas inalienables -como en este caso, la Zona Marítimo Terrestre- que por el simple hecho de tener ese carácter, quedaron afectadas de manera directa y automática al Patrimonio Natural del Estado. Por lo que, el resultado de la clasificación de la clase de ecosistema existente en dichas áreas -que debe realizarse de oficio y no sólo a instancia de parte, a fin de que tomar las medidas necesarias para lograr su protección y conservación efectivas-, no es el que determina su incorporación o no al Patrimonio Natural del Estado, pues por ley ya habían quedado afectadas a aquel, en virtud de tratarse de zonas inalienables.

V. BREVES CONSIDERACIONES SOBRE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Y SU PLANIFICACIÓN

Resulta también relevante para la resolución del presente asunto, algunas consideraciones en cuanto a la zona marítimo terrestre y su planificación.

Concepto. El artículo 9 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, define esta zona como la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales atlántico y pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de las líneas de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja. Comprende las islas, islotes y peñascos marítimos así como toda tierra con formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo el dominio y posesión directa del Estado y aquéllas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en dicha ley o en leyes especiales.

Zonas que integran la Zona Marítimo Terrestre. Conforme al numeral 10 de la misma Ley, puede indicarse que la zona marítimo terrestre se compone de dos secciones: 1) La zona pública, que es la fraja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, así como los islotes, peñascos y demás área pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar. Asimismo, según lo indica el canon 11 de la citada Ley, constituye zona pública, sea cual fuere su extensión, la zona ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional. 2) La zona restringida, constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en casos de islas, y sobre la cual, como se verá, pueden otorgarse concesiones. Tal y como lo señala el artículo 1 de la mencionada Ley, la zona marítimo terrestre constituye parte del Patrimonio Nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible.

Ello ha permitido afirmar con toda precisión el carácter demanial y público de dicha zona y como consecuencia de ello, su imprescriptibilidad, irrenunciabilidad, inalienabilidad, así como que se encuentre fuera del comercio de los hombres. Ahora bien, el hecho que se trate de un bien de dominio público no significa que los particulares, en una situación de sujeción especial, no puedan hacer uso de aquélla, más bien todo lo contrario: como se ampliará más adelante, mediante una concesión (de la zona restringida) los particulares pueden aprovechar la zona marítimo terrestre. Es importante destacar desde ya que, conforme al artículo 12 de la Ley de marras, en la zona marítimo terrestre es prohibido sin la debida autorización legal, explotar la flora y la fauna existentes deslindar con cercas, carriles o en cualquier otra forma, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación.

Administración y tutela de la zona marítimo terrestre: Como ya se indicó, la zona marítima terrestre pertenece al Estado. Sin embargo, es claro que conforme a la ya citada Ley 6043, sobre esta zona confluyen competencias de distintos órganos y entes. En sentido, es posible distinguir ámbitos competenciales que involucran, en lo que este proceso atañe, al Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Municipalidades, Procuraduría General de la República, que de seguido se enlistan.

Competencias del Instituto Costarricense de Turismo. De acuerdo con el artículo 2 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre en concordancia con la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, corresponde a éste último, actuando a nombre del Estado, la superior vigilancia de la zona marítimo terrestre. Interesa a este Tribunal señalar algunas de las competencias atribuidas al ICT, entre las que destacan:

• 1)La elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo Turístico, el cual una vez confeccionado, en colaboración con los órganos de Planificación Nacional, servirá de fundamento a la propuesta y aprobación de planes reguladores de uso de suelo en la zona marítimo terrestre, según prioridades de desarrollo nacional y teniendo en cuenta el interés de conservar esa zona como patrimonio nacional. Esta función que se establece como derivado de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley de la materia, en relación con el 17 del Reglamento de esa ley, que habilitan a este ente para el establecimiento de los lineamientos generales nacionales en la planificación de la zona marítimo terrestre, lo cual resulta fundamental si se toma en consideración la necesidad de un desarrollo turístico sostenible, como herramienta o mecanismo para que el país utilice sus riquezas naturales y culturales con el objetivo de generar riqueza para todos y garantizar beneficios reales para toda la sociedad costarricense. Se requiere un desarrollo en equilibrio con la naturaleza, y a la cantidad de actividades económicas (industriales, agrícolas y de comercio), cultural, deportiva y turística que se pueden desarrollar en esta zona. Si bien el párrafo segundo del citado artículo 17, establece como obligación la elaboración de un plan de usos de la tierra en esta zona, función que, como se verá, es resorte exclusivo de los gobiernos municipales, lo cierto es que éste debería realizarse conforme a las prioridades fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo Turístico.
• 2)En ejercicio de la competencia de fiscalización superior de la zona marítimo terrestre, corresponde al Instituto Costarricense de Turismo la declaración de la zona turística, la cual, debe publicarse en el Diario Oficial La Gaceta; siendo a partir de esa publicación que la zona queda afectada a ese uso, y le hace merecedora de las disposiciones que el ordenamiento jurídico dispone para su utilización y aprovechamiento, como se verá más adelante.
• 3)Formular proyectos de desarrollo turístico integral, en forma parcial o total de la zona turística ya declarada como tal; cuya administración puede llevarse en forma conjunta con la respectiva municipalidad, para lo cual se exige un convenio al efecto.
• 4)Aprobar concesiones y establecer y mantener un Registro General de Concesiones de la zona marítimo terrestre, el cual forma parte del Registro Nacional, para lo cual, las municipalidades respectivas deben remitirle copia de las concesiones que otorguen, de las prórrogas, traspasos aprobados y gravámenes u otras operaciones que autoricen sobre las mismas. Lo anterior resulta relevante si se toma en consideración que no obstante que el trámite para el otorgamiento de la concesión se verifica ante la respectiva municipalidad, está condicionada su validez al visto bueno del Instituto Costarricense de Turismo, en las playas con declaratoria turística.
• 5)Aprobar todos los planos y planes de desarrollo urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre, previa aprobación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, así como de las demás instituciones que tengan competencia en esta materia. Funciones de las Municipalidades en la administración de la zona marítimo terrestre: El artículo 169 Constitucional y el numeral tercero del Código Municipal, establecen que la jurisdicción del Gobierno Local se circunscribe al cantón respectivo, de manera que la Municipalidad en principio- por cuanto veremos que existen algunas excepciones, tal y como se indicó en el Considerando anterior- es el ente competente para la atención de los intereses y servicios en el cantón en general, y por ende en la zona marítimo terrestre comprendida en aquél. Asimismo, en materia de planificación local la competencia, si bien no exclusiva y excluyente, la tienen las Municipalidades del cantón respectivo (artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana). Conteste con lo anterior, el canon 3 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre define de forma muy clara, la competencia que le atribuye a las Municipalidades al señalar que compete a dichas corporaciones velar directamente por el cumplimiento de las normas de esa ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre, en especial de las áreas turísticas de los litorales y que el usufructo y administración, tanto de la zona pública como de la zona restringida, les corresponde. Lo anterior permite esbozar algunas funciones específicas, entre ellas:
• 1)La atención directa del cuidado, conservación y fiscalización de la zona marítimo terrestre y los recursos naturales que ahí existan.
• 2)Administrar las áreas que no están excluidas de la aplicación de este régimen, en coordinación con el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según se trate de zonas turísticas o agrarias.
• 3)Cobrar los respectivos cánones sobre las concesiones otorgadas en esas zonas. Es importante advertir, que las funciones de fiscalización y administración encomendados por ley a los gobiernos locales no configuran un derecho de propiedad o posesión sobre esta franja de tierra; en virtud, como se indicó, de la demanialidad de este bien. Funciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Interesa en el presente asunto destacar las siguientes:
• 1)Planear el desarrollo de las ciudades y otros centros menores, con el fin de promover el mejor uso de la tierra.
• 2)Aprobar obras de infraestructura y construcción en zona pública atendiendo al uso público que se destinen (artículo 22 de la Ley 6043)
• 3)Aprobar planos de desarrollo urbano o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre (artículo 31 de la Ley 6043). Funciones de la Procuraduría General de la República. Relacionada con el proceso que se discute, vale la pena mencionar la potestad que le otorga el artículo 4 de la Ley 6043, según el cual deberá ejercer, por sí o a instancia de cualquier entidad o institución del Estado o de parte interesada, el control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de la citada ley. Ello incluye, conforme el texto de la norma, hacer las gestiones pertinentes respecto cualquier acción que violara o tendiera a infringir las disposiciones de esa ley o leyes conexas, o que pretendieran obtener derechos o reconocimientos en contra de esas normas, o para anular concesiones, permisos, contratos actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención de las mismas. Lo anterior sin perjuicio de lo que corresponda a otras instituciones o dependencias de conformidad con sus facultades legales. Dicha función, aunada también a las que le establece su Ley Orgánica.

Sobre los Planes Reguladores Costeros. Definición. Finalidad. En primer lugar, este Tribunal desea reflexionar brevemente respecto a la necesidad de que los planes reguladores costeros, como instrumentos de planificación local, se correspondan con los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y con las recomendaciones del Plan General de Uso de la Tierra que, conforme a la ley, debe proponer el Instituto Costarricense de Turismo y al que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo también debe sujetarse a la hora de evaluarlos y aprobarlos. Ello implica, claro está una coordinación adecuada y oportuna entre las diferentes Administraciones Públicas involucradas, a efectos de respetar el ámbito competencias de cada una de ellas. Lo anterior a efectos definir un orden de prioridades en el desarrollo de las zonas costeras, que garantice un uso de suelo razonable y adecuado conteste con el desarrollo sostenible, particularmente en esa zona en la que coexisten ecosistemas frágiles.

Sin embargo, la realidad demuestra que este tipo de planes reguladores se han venido aprobando, en general, de forma casuística y con ignorancia de otros procesos similares, lo que evidencia ausencia de coordinación institucional a nivel nacional y local. Este tipo de planes deberían considerar, al menos, las áreas protegidas (ecosistemas, manglares, arrecifes coralinos, sistema de playas, humedales, lechos de hierbas submarinas, cauces de ríos, sitios de anidación.), los bosques y recursos renovables existentes, los medios de transporte, aspectos urbanísticos, las actividades que se realizan en la zona: turismo, agricultura, pesca, habitación, recreación, industria. Regulación. En realidad, no existe en nuestro ordenamiento jurídico una regulación normativa específica para la elaboración de un plan de regulador para la zona costera (salvo, como se indicó, en cuanto al ente encargado de su aprobación).

Evidentemente, a falta de una regulación específica, debe partirse del procedimiento establecido en el Ley de Planificación Urbana, para la aprobación de un plan regulador urbano en general, la cual, resulta a aplicable en lo conducente a los sectores costeros. Así, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, es potestad de los gobiernos locales, definir la implantación de un plan regulador y los reglamentos de desarrollo que correspondan. Podemos definirlo como el instrumento legal técnico idóneo de ordenamiento territorial para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado de las zonas costeras. Quienes pueden realizarlo. En este sentido, y por tratarse del ejercicio de una potestad pública, entiéndase la planificación del uso del suelo y ordenamiento territorial, cualquier propuesta de plan regulador costero debe ser elaborada y aprobada por los órganos competentes, sea, la Municipalidad que corresponda, con apoyo técnico del I.C.T. o del INVU.

Requisitos. El plan regulador costero requiere: anuencia de la Municipalidad, declaratoria de aptitud turística o no turística, y amojonamiento del Instituto Geográfico Nacional y que se haya certificado si existen áreas que correspondan al Patrimonio Natural del Estado porque, como se indicó, de ser así, la Municipalidad carece de competencia para administrar las zonas y, por ende, de adoptar planes reguladores. Aprobación. En cuanto a la aprobación de este tipo de instrumentos debe seguirse, en lo conducente, el procedimiento que establece el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. Puede señalarse que una vez elaborado el Plan Regulador del Uso de Suelo del Sector Costero, éste debe ser presentado debidamente al Instituto Costarricense de Turismo y al Instituto de Vivienda y Urbanismo. Ambas instituciones deberán aprobarlo para que luego sea presentado en audiencia pública. Para tales efectos, la Municipalidad deberá convocar a audiencia pública, por medio del Diario Oficial y dar la divulgación adicional necesaria con el indicación del local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados.

El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles. Realizada la audiencia y en tanto no existan oposiciones o cuando éstas hayan sido resueltas, la corporación municipal deberá acordar por mayoría absoluta de votos la ratificación del Plan Regulador Costero. Finalmente, deberá publicarse en La Gaceta el acuerdo del Concejo Municipal de la Municipalidad referido a la adopción y puesta en vigencia del Plan Regulador, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones. Resulta fundamental para este Tribunal recalcar que, conforme lo establece el artículo 31 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, que en relación con el Plan Regulador Costero, indica que todos los Planos de Desarrollos Urbanos o Turísticos que afecten la Zona Marítimo Terrestre deberán ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, así como por los demás organismos oficiales que tuvieran competencia para intervenir al efecto, de acuerdo con la ley.

Aprovechamiento de la zona marítimo terrestre. Según se explicó, la Administración puede conceder permisos especiales de uso de los bienes de dominio público, los cuales pueden consistir en simples permisos de uso o en concesiones de uso. Estas figuras tienen diferencias importantes, aunque quizás la más relevante está referida a la naturaleza del derecho que surge de cada uno de ellos. El permiso de uso es un acto unilateral de la Administración, por medio del cual se pone en manos del particular el dominio útil de bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. Este permiso, por ser un derecho en precario, podrá ser revocado de forma unilateral por la Administración, por razones de oportunidad y conveniencia sin responsabilidad para la Administración, con la salvedad que la misma no puede ser arbitraria ni intempestiva, tal y como lo dispone el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.

Por su parte, la concesión es un acto bilateral, contractual celebrado entre el particular y la Administración, mediante el cual nace un derecho subjetivo del particular al uso y disfrute sobre el bien, por el plazo y bajo las condiciones que la ley establece. Claro está, sin que la Administración pierda la tutela sobre el bien demanial. En este sentido, y de conformidad con el artículo 41 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, la concesión se constituye en el instrumento lícito y normal con que cuentan los particulares para el uso de la zona restringida de la Zona marítimo terrestre. Por su parte, el numeral 40 de la citada ley delega en las Municipalidades el otorgamiento de estas concesiones, con la posterior aprobación del ICT. (artículo 42). Requisitos para el otorgamiento de concesiones. De conformidad con el canon 38 párrafo primero de la citada Ley y numeral 19 de su Reglamento, el requisito sine qua non para el otorgamiento de las concesiones, lo constituye la existencia de un plan regulador, por cuanto si éste no existe, no es posible otorgar concesión ninguna, por parte de las Municipalidades.

Algunas zonas costeras de diversos cantones, durante muchos años no han contado con plan regulador, por lo que la única figura legal que se puede emplear, para justificar la puesta en manos de particulares del dominio útil de bienes inmuebles sitos en la zona marítima terrestre, lo constituye el permiso de uso: ya sea del ocupante (Ver Transitorio VII de la Ley de cita) o del poblador (Ver Artículo 70 de la misma ley). Sin embargo, estos permisos de uso se encuentran sometidos a dos características fundamentales: que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública y que su ejecución no limite en lo absoluto la futura implementación de un plan regulador. Asimismo, debe existir demarcatoria de la zona pública, que deberá ser publicado por el Instituto Geográfico Nacional en La Gaceta. Además, el ICT debe declarar de actitud turística o no turística la zona.

Asimismo, debe existir certificación del MINAET respecto de la existencia de zonas de bosque o aptitud forestal que constituya PNE. Ello por cuanto, se insiste, en caso de que existan, la Municipalidad carece de competencia para otorgar concesiones toda vez que, pese a ser zona marítimo terrestre, su administración le corresponde al MINAET, de conformidad con el artículo 13 y siguientes de la Ley Forestal, ya explicados. Finalmente, debe constar en el respectivo expediente el avalúo administrativo realizado por la Administración Tributaria de la zona. Otras formas legítimas de ocupación de la zona marítima terrestre. Además del permiso y la concesión, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre regula otras formas legítimas de ocupación en dichos terrenos, sobre todo para regular ocupaciones anteriores a la entrada en vigencia de la Ley de marras, que resulta necesario al menos definir. Los transitorios I y II hacen referencia a concesiones y contratos de arrendamiento otorgados con fundamento en leyes anteriores.

En relación con los contratos de arrendamiento, éstos pasarán a control de las Municipalidades respectivas y continuarán en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su vencimiento y si fuere acordada su prórroga se modificarán con arreglo a las normas de la Ley No. 6043. Asimismo, se impone la obligación de que tanto las Municipalidades como, en ese entonces, el Instituto de Tierras y Colonización remitieran al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis primeros meses de la vigencia de la Ley No. 6043, las copias de los contratos o concesiones que hubieren otorgado en zona marítimo terrestre, sin perjuicio de que los interesados presentaran también ese plazo sus contratos a éste Instituto, para efectos de su registro en el mismo. Vencido ese término, si dichos contratos no se presentaron, perdieron su validez y se extinguieron. Por otra parte, el artículo 70 de la citada Ley regula la figura de los pobladores.

Debe interpretarse a la luz de tal norma que son pobladores de la zona marítimo terrestre los costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre su domicilio. Si cumplen con los requisitos exigidos por ley, aún sin concesión, pueden seguir ubicados en los terrenos de la zona marítimo terrestre, hasta tanto no se emita el Plan Regulador Costero. En caso que su construcción no se ajuste a lo implementado por el Plan Regulador, deberá ser reubicado e indemnizarle sus mejoras. Debe interpretarse que este tipo de ocupación de la zona marítimo terrestre es lícita y válida, tanto así, que para ser reubicados se le debe indemnizar las mejoras. Además los pobladores no pueden ser objeto de reubicación hasta tanto no se haya aprobado el mencionado Plan Regulador.

Finalmente, el Transitorio VII de la Ley tantas veces mencionada, indica que las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma. De esta norma se ha interpretado que los ocupantes son todas aquellas personas que, sin reunir la condición de pobladores, han ocupado la zona marítimo terrestre, aún de forma no autorizada, con antelación a la vigencia de la Ley No. 6043. Es a ellas a quienes se refiere el artículo 44 de misma Ley cuando, al delimitar una serie de criterios sobre prioridad para el otorgamiento de concesiones, destaca que "en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua". Cuentan estos ocupantes con un derecho subjetivo en la prioridad que tienen sus solicitudes de concesión sobre otras, siempre y cuando el uso sea compatible con el fijado en la planificación del sector, pero debe siempre tenerse presente que este privilegio está ligado de manera estricta a su condición de ocupante.

No se trata de un interés legítimo, por cuanto no existe potestad discrecional de la Administración al momento de decidir sobre las solicitudes. Si el ocupante reúne las condiciones subjetivas y objetivas que establece la Ley No. 6043 y el uso peticionado es conforme al plan de desarrollo es deber de la Administración otorgar el contrato de concesión. Por otra parte, debe indicarse las condiciones de ocupante o poblador son condiciones Intuitu Personae, sea en razón de las cualidades o condiciones de ellos. Por lo que evidentemente no son transmisibles. Desde esta perspectiva, cualquier traspaso de "derechos de ocupación", constituye una práctica viciada para buscar legitimar y perpetuar en el tiempo una pretendida ocupación que se ha ejercido de espaldas del bloque de legalidad. Constituyen actos contractuales que, evidentemente, no perjudican al Estado en su titularidad y son completamente nulos al recaer, se insiste, sobre bienes de dominio público.

Si no se presenta cualquiera de estas formas de ocupación, entiéndase, concesión, permiso, contrato de arrendamiento, condición de poblador u ocupante, la posesión u ocupación que se ejerza en la zona marítima terrestre resulta, a juicio de este Tribunal, ilegítima.

VI. LOS TERRENOS COMPRENDIDOS EN EL PLAN REGULADOR CONSTITUYEN PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO

A juicio de este Tribunal, la pretensión principal sobre la cual gira este proceso es dilucidar si los terrenos comprendidos en el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa constituyen PNE por tratarse de terrenos boscosos. Ello por cuanto, en gran medida, el resto de pretensiones dependen de ésta. En este sentido, la comuna probatoria evacuada permite, sin ninguna duda, concluir que en su mayoría, si lo son. Valorada la prueba que consta en autos, este órgano colegiado no tiene ninguna duda respecto de la naturaleza boscosa de la mayoría de esos terrenos. El análisis de las fotografías aéreas de los años 1979, 1998, 2005 y 2008, nos muestra, con absoluta claridad, una zona boscosa que ha venido en evidente disminución. Aunado a ello, la prueba técnica fue contundente en ese sentido. El Ingeniero Carlos Rodríguez Blinda afirmó en su declaración en la única audiencia la existencia de bosque primario en la fotografía de 1979 y como en las posteriores empiezan a vislumbrarse claros en medio del bosque.

Igualmente, el Ingeniero Forestal Carlos Madriz, quien fue el funcionario que realizó el informe de levantamiento de Patrimonio Natural del Estado, que a la postre, sirviera de base para la certificación que en ese sentido emitiera el SINAC, señaló que dichos terrenos constituyen una unidad boscosa. Afirmó, incluso, que pese a las alteraciones que han sufrido aquéllos por la eliminación de la vegetación inferior, cumplen con la definición legal de bosque. Asimismo, el testigo perito Leonardo Mora Durán también acepta en su declaración que en la zona marítima de Punta Ventanas de Osa existen zonas con y sin bosque. También es clara la prueba documental traída a autos, respecto de la existencia de bosque en dicha zona, no solo actualmente, sino en años anteriores. Consta en el RT-279-8-83, de 8 de agosto de 1983, mediante el cual el jefe del Departamento de Recursos Turísticos del ICT remitió al Departamento de Urbanismo del INVU un Plan de Uso de Suelo para el sector costero de Punta Ventanas de Osa, para su aprobación, una clara referencia en este sentido.

Indicó dicho oficio que el plan tenía un fuerte énfasis en la protección de una zona boscosa que es única en esa zona y que toda la propiedad detrás de la zona marítimo terrestre va ser preservada con énfasis en protección a la zona boscosa. (folio 10 del expediente administrativo del INVU en relación con el 13 y 21 del mismo expediente). Asimismo, la certificación emitida el 18 de octubre del 2007 por ACOSA y el Informe del Levantamiento de Áreas de Patrimonio Natural del Estado en esa zona, son contundentes y confirman la existencia de ecosistemas boscosos en esos terrenos. Finalmente, del reconocimiento judicial realizado el 7 de octubre del año recién pasado, este Tribunal pudo confirmar, in situ y sin ninguna duda, la presencia de bosque. Ahora bien, demostrada la existencia de bosque en los terrenos comprendidos en la zona marítima terrestre de Punta Ventanas de Osa y, como se explicara en el considerando V, tomando en cuenta el carácter inalienable de esos terrenos en tanto bienes de dominio público, la consecuencia jurídica inmediata es que constituyen Patrimonio Natural del Estado, tal y como lo establecen los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal.

Se insiste que, tal y como se indicara con amplitud en el Considerando IV, esta declaración es una mera constatación, por cuanto la afectación al PNE es legal e inmediata. Debe tenerse presente que el Patrimonio Natural ya estaba definido incluso en la Ley Forestal anterior a la vigente, tal y como lo refirió, incluso, el Biólogo Juan Sánchez en su declaración. La certificación que clasifica y delimita las áreas que constituyen Patrimonio Natural del Estado en zonas inalienables (artículos 15 y 16 de la Ley Forestal) como se Nacional de Áreas de Conservación, debe ejercer de oficio y no sólo a instancia de parte. Esta clasificación que realice el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, respecto del tipo de ecosistema existente en los inmuebles comprendidos dentro del Patrimonio Natural del Estado, constituye una mera categorización de aquellos para determinar si se está en presencia de bosques, terrenos de aptitud forestal, humedales, manglares, entre otros.

Es por ello que este Tribunal tiene la firme convicción que en el presente asunto ha existido una conducta omisiva grave del Estado, a través de MINAET y el SINAC, en la medida que no es sino hasta el 2007 que tal delimitación y clasificación se realiza, pese a que ha quedado acreditado que dichos terrenos han constituido al menos, desde 1979, unidades boscosas y, por ende PNE. Pero este tema será objeto de un análisis posterior. Debe concluirse también que constituyendo Patrimonio Natural del Estado las áreas boscosas de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa, de conformidad con el artículo 13 de la Ley Forestal, su administración corresponde al Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, y no a la Municipalidad de Osa. Como ya se indicó en un considerando anterior, el PNE es un bien de dominio público cuya conservación y administración han sido atribuidas por el legislador al MINAET, específicamente a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).

Lo anterior se deduce con claridad de un conjunto de normas que desarrollan el contenido del artículo 50 constitucional entre las que destacan los artículos 6 inciso a), 13 párrafo segundo y 14 de la Ley Forestal y el 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente. De conformidad con el artículo 13 ya citado, un componente del PNE lo constituyen los bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal pertenecientes al Estado, las Municipalidades, instituciones autónomos y demás organismos de la administración Pública, con la excepción referida en la misma norma. Se insiste, se trata de una afectación legal inmediata. Si bien el artículo 3 de la Ley de la Zona Marítima Terrestre señala que el usufructo y la administración de la zona marítimo terrestre corresponde a la Municipalidad de la jurisdicción respectiva, lo cierto es que dicha norma debe interpretarse a la luz de todo el bloque de legalidad vigente.

En este sentido, considera este Tribunal que debe tenerse presente que el ordenamiento jurídico constituye un todo armónico, por lo que sus normas deben ser interpretadas en forma sistemática e integral y no aislada; de modo que, como bien lo ha señalado la Sala Constitucional en su resolución No. 07603- 2001, "...el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto de normas que lo rodean; no en forma separada...." En el caso concreto, con la normativa actual se impone una interpretación integral, que concilie y desentrañe el verdadero sentido de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, como preceptos conexos, coordinados e interdependientes de un sistema jurídico que se caracteriza, como se indicó, por su unidad y coherencia lógica. Todo lo anterior orientado al cumplimiento del interés público ambiental respecto de la protección y conservación del medio ambiente, lo que incluye, claro está, los bosques y terrenos de aptitud forestal.

Realizada esta interpretación, este Tribunal concluye que las áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales (que constituyen persé Patrimonio Natural del Estado), están bajo la administración del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y no de la corporación municipal. Ello toda vez que, en primer lugar, no debe obviarse que dichos bienes constituyen dominio público, por ende, pertenecen al Estado. En ese sentido, si bien es cierto en un principio el legislador mediante Ley No. 6043 confió la administración tanto de la zona pública como de la restringida en la zona marítimo terrestre a las Municipalidades, lo cierto es que ese mismo legislador soberano mediante ley posterior, entiéndase la No. 7575, determinó que los bosques y terrenos de aptitud forestal que estén en la zona marítimo terrestre deban ser administrados por el MINAET y no por la corporación municipal de la jurisdicción que corresponda.

En segundo lugar, sin duda el artículo 13 de la Ley Forestal introdujo un cambio de destino y régimen de este tipo de bienes, lo que constituye una mutación demanial subjetiva que modificó, entre otros, la administración, usos, aprovechamientos, planificación en esas áreas. A juicio de este Tribunal, esta mutación responde a un interés jurídico prevalente, que requiere de una tutela más intensa, especializada, coherente e integral, que responda a una política de Estado que va más allá de los simples intereses locales. Se trata de la protección de la biodiversidad y ecosistemas frágiles que coexisten en la zona marítima terrestre y que se encuentran estrechamente vinculadas con el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En el caso de Punta Ventanas de Osa debe hacerse hincapié, además del ecosistema imperante en la zona, en la existencia del Corredor Biológico de la Danta y en la afirmación que realizará el Ingeniero Carlos Rodríguez Blinda en el sentido que si los claros continúan en el bosque desaparecería dicho corredor, toda vez que el cambio de uso del suelo conllevaría la emigración de la fauna ahí presente.

Respecto de la mutación demanial que a juicio de este Tribunal imperó, se realizó por acto legislativo, sea, por una norma de igual rango a la que, inicialmente dio en administración esa zona a las Municipalidades. Se observa, por tanto, el cumplimiento del requisito esencial para que este tipo de cambios operen. Aunado a lo anterior, la Ley Forestal es una ley especial que regula las zonas boscosas, forestales y de aptitud forestal que se encuentren en el país. No encuentra este Tribunal ninguna razón de lógica o conveniencia que justifique excluir de esta regulación a los bosques ubicados en la zona marítimo terrestre. Todo lo contrario, excluir estos bosques de la normativa especial que para tales efectos se dictado, atenta contra la unidad y coherencia que debe privar en la planificación, gestión y tutela de los bosques del Patrimonio Natural de Estado, los cuales se insiste deben ser sometidos a una única regulación y política de uso y conservación, se encuentren o no en la zona marítimo terrestre.

Lo contrario atentaría, a juicio de este órgano contra la utilización racional y sostenible del recurso forestal que impone el artículo 50 de la Constitución Política. En el subiúdice, se reitera, ha quedado acreditado que, en general, los terrenos comprendidos en el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa constituyen áreas boscosas o terrenos de aptitud forestal, afectados de forma legal e inmediata al Patrimonio Natural del Estado, cuya administración corresponde, por misma disposición legal al MINAET. Cabe señalar también que la Sala Constitucional se ha pronunciado recientemente respecto de la incompetencia de las Municipalidades para administrar las áreas de bosque en la zona marítimo terrestre. En este sentido, mediante Voto No. 16975-2008, de las 14:53 horas del 12 de noviembre del 2008, al anular un Decreto que afectaba las áreas de bosque en la zona marítimo terrestre señaló que "...En este extremo, el Decreto excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos)..." Finalmente, procede aclarar que la declaratoria de PNE que este Tribunal confirma, lo es únicamente respecto de los terrenos de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa que constituyan áreas con cobertura boscosa.

Esta precisión es fundamental toda vez que de la valoración de la prueba evacuada, se determina con claridad que no es la totalidad de la esa zona marítima dicha la que constituye bosque. En este sentido, la certificación emitida por la señora Etilma Morales Mora, Directora del Área de Conservación de Osa del SINAC, es clara en cuanto a que existen 15.22 hectáreas que constituyen terrenos boscosos y 2.11 hectáreas que se corresponden a área sin bosque. Esta certificación se emitió con base en Informe de Levantamiento de Áreas de Patrimonio Natural del Estado en los Planes Reguladores de Punta Ventanas de Osa y Shark Bay Dos Mil, que realizara el Ingeniero Carlos Madriz V. Conteste con lo anterior, en su declaración el Ingeniero Madriz no solo confirmó lo expuesto, sino que, en ejercicio del principio de oralidad, precisó un detalle que para este Tribunal resulta fundamental. Al momento de explicar la figura 3 del citado informe "Mapa de delimitación de las áreas con bosque natural y las áreas sin bosque , Plan regulador Ventanas de Osa, 2006." , este testigo perito fue contundente al hectáreas no cumplen con la definición de ley de bosque, lo cierto es que en esa zona hay áreas con árboles aislados y que a la luz de la fotografía área de 1979, se evidenciaba claramente que fueron bosque natural, luego alterado por intervenciones humanas y sobre las cuales, a juicio del experto, cabe regeneración del bosque.

Lo anterior a diferencia de lo que el testigo perito señaló como áreas sin cobertura boscosa. Este resto coincide con el sitio donde están las construcciones y donde ya desde 1979 (conforme a la fotografía) se observa una mancha blanca en esa zona, lo que demuestra, a juicio de este órgano, que no tenía cobertura boscosa. Este Tribunal otorga total valor probatorio no solo al informe presentado por el Ingeniero Madriz, sino a su explicación técnica respecto de la Figura 3 que consta en el citado informe. A la luz de esa probanza, más las fotografías áreas es evidente que parte del bosque fue alterado por actividades humanas y como consecuencia de ello, al día de hoy, se constituyen áreas con árboles aislados. En virtud del concepto de Patrimonio Natural del Estado, aunado al Principio de Irreductibilidad del Bosque y la regeneración que sobre esa zona puede realizarse, considera este órgano colegiado que esa área con árboles aislados constituye, junto con lo que hoy queda de bosque natural, Patrimonio Natural del Estado.

Sin embargo, no están dentro del PNE, lo que tanto la Figura 3 del Informe como el propio testimonio del Ingeniero Madriz denominan área sin cobertura boscosa y que, a juicio del testigo perito, coinciden con la mancha blanca que revela la fotografía de 1979. En esta zona, considera este Tribunal que no es posible demostrar con certeza técnica la existencia de bosque en esa zona. Por lo expuesto, se declara que constituye Patrimonio Natural del Estado, los terrenos de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa que, conforme a la figura 3 denominada "Mapa de delimitación de las áreas con bosque natural y las áreas sin bosque , Plan regulador Ventanas de Osa, 2006." y que consta en el Informe de Levantamiento de Áreas de Patrimonio Natural del Estado en los Planes Reguladores de Punta Ventanas de Osa y Shark bay Dos Mil, que realizara el Ingeniero Carlos Madriz V, los que se señalan como Áreas con Bosque Natural y Áreas con Árboles aislados.

La administración de esta zona corresponde al MINAET. Por su parte, el terreno restante que coinciden con lo que la citada figura No. 3 denomina Área sin cobertura boscosa, no constituyen Patrimonio Natural del Estado, estando por ende, bajo la administración de la Municipalidad de Osa tal y como lo dispone el artículo 3 de la Ley de la Zona Marítima Terrestre. Finalmente, debe este Tribunal agregar que, si bien esa zona sin cobertura boscosa está sometida a la administración municipal, lo cierto es que ello no implica, persé, que sea planificable. Lo anterior toda vez que, como se verá posteriormente, el Plan Regulador Costero vigente a la fecha tiene vicios graves que generan su nulidad absoluta. Por ende, deberá la corporación municipal de Osa, si deseara planificar el uso del suelo en esa área, adoptar un nuevo Plan Regulador, que deberá ser sometido al cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico.

Ello incluye, obviamente la declaratoria de interés turístico por parte del ICT, la aprobación de la evaluación de impacto ambiental de SETENA y la aprobación del ICT y el INVU. Deberá tenerse presente en todo ese proceso la situación de esa zona, sea, se trata de una porción enclavada dentro terrenos boscosos, lo que hace necesario un celoso y cuidadoso análisis de la planificación posible, para que garantizar que aquélla se realice en equilibrio con la naturaleza boscosa y los ecosistemas que ahí imperan. Solo así podría hablarse de un desarrollo sustentable. Cabe advertir que en un considerando posterior se analizará la situación de las construcciones que se ubican en esa zona no boscosa.

VII. SOBRE LA VALIDEZ DEL PLAN REGULADOR COSTERO DE PUNTA VENTANAS DE OSA

Declarado que lo denominado áreas de bosque natural y árboles aislados de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa constituyen Patrimonio Natural del Estado y que su administración corresponde al MINAET, se procederá a analizar las conductas formales impugnadas. Los accionantes pretenden que se declare absolutamente nulo el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, por cuatro motivos específicos. En este sentido, este Tribunal procederá al análisis de cada uno de ellos a efectos de determinar su procedencia o no. Ausencia de competencia para aprobar el Plan Regulador. Alega la parte actora que la Municipalidad de Osa era incompetente para dictar y aprobar el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, toda vez que pese a ser zona marítimo de terrestre, los terrenos que abarcan el citado Plan constituyen Patrimonio Natural del Estado (PNE), por lo que su administración correspondería al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y no a la corporación municipal.

En el subiúdice ha quedado acreditado que, como ya se declaró, los terrenos comprendidos en el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa que constituyen áreas boscosas y con árboles aislados, están afectos de forma legal e inmediata al Patrimonio Natural del Estado, cuya administración corresponde, en efecto, al MINAET. Por lo expuesto, la Municipalidad de Osa carecía de competencia para administrar esos terrenos de bosque en la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa, lo que implicaba, claro está, la imposibilidad de dictar y aprobar un Plan Regulador Costero en esa zona o conceder concesiones, y así debe declararlo este Tribunal, con la consecuente nulidad del citado instrumento de planificación. Cabe señalar también, como ya se citara, la Sala Constitucional se ha pronunciado recientemente respecto de la incompetencia de las Municipalidades para administrar las áreas de bosque en la zona marítimo terrestre.

En este sentido, mediante Voto No. 16975-2008, de las 14:53 horas del 12 de noviembre del 2008, al anular un Decreto que afectaba las áreas de bosque en la zona marítimo terrestre señaló que "...En este extremo, el Decreto excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos)..." Cabe señalar, eso sí, que en el área restante de esa zona marítimo terrestre, sea, el área sin bosque, la administración es municipal y deberá esa corporación emitir el Plan Regulador Costero correspondiente, en absoluto respeto del bloque de legalidad vigente, si pretendiera el desarrollo turístico de esa zona. Pese a la nulidad ya declarada, por la forma en que se resuelve, este Tribunal estima necesario referirse a los restantes motivos de legalidad alegados por la parte actora.

Sobre la certificación de Patrimonio Natural del Estado: Indicó la parte actora que otro motivo de nulidad del Plan Regulador lo constituye el hecho que fuera aprobado por la Municipalidad de Osa, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo sin la certificación de Patrimonio Natural del Estado emitida por el MINAET, específicamente por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Este Tribunal comparte plenamente esa afirmación. Se insiste, de la letra de los artículos 13 y 15 de la Ley Forestal, se desprende claramente, que de previo a permutar, ceder, enajenar, entregar, dar en arrendamiento, o general, disponer de terrenos rurales de su propiedad o administración, los órganos, entes o corporaciones de la Administración Pública deben solicitar la clasificación del MINAET a efectos de determinar si aquéllos constituyen Patrimonio Natural del Estado, por tratarse de bosques y terrenos forestales.

A juicio de este Tribunal, las normas son diáfanas e imponen un poder deber a la Administración activa, cuyo cumplimiento resulta ineludible y su violación implicaría una contravención al principio de legalidad en su vertiente positiva. Bajo esta tesitura, es innegable que de previo a la aprobación del Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa, tanto la Municipalidad, como el ICT y el INVU debieron solicitar la citada certificación. Más aún, en virtud de que se trata de potestades tal y como fuera explicado en el Considerando IV, el mismo MINAE y SINAC, debieron, de oficio, haber clasificado y determinado la existencia de bosque de esa zona, conforme lo dispuesto en los artículos de la Ley Forestal ya citados y los numerales 21, 50 párrafo segundo tercero y 89 de nuestra Carta Magna. No es jurídicamente aceptable que los órganos rectores en materia ambiental no hayan ejercido de oficio y a tiempo, las habilitaciones que el legislador le ha encomendado.

Ello constituye una omisión administrativa que no encuentra justificación en el Derecho. Una actuación conforme a derecho, en forma diligente y en aras de la tutela de la garantía contemplada en el artículo 50 constitucional por parte del MINAE y el SINAC hubiera implicado que al momento del dictado de citado plan regulador, la clasificación y delimitación del Patrimonio Natural del Estado se hubiera realizado, lo que hubiera impedido que ese instrumento de planificación se adoptara. Pero la realidad nos demuestra otra cosa. La clasificación y delimitación se realizó hasta el año 2006 y se certifica hasta el 2007. De la prueba evacuada en la única audiencia quedó demostrado el desconocimiento existente al respecto, incluso por las propias autoridades del MINAET. En su declaración, la señora Etilma Morales Mora, Directora del Área de Conservación de Osa, señaló que el estudio para la delimitación de PNE fue solicitado por la Municipalidad de Osa (sea a instancia de parte) y que aunque el informe de levantamiento de PNE lo rindió el Ingeniero Madriz en octubre del 2006, la certificación se emite hasta un año después, porque hasta esa fecha ella estuvo segura.

Por otra parte, el Biólogo Juan Sánchez indicó en su declaración que antes del dictamen de la Procuraduría General de la República del año 2004 (al cual este Tribunal se referirá de seguido) no siempre se hacía el proceso de clasificación en la zona marítimo terrestre. Señaló también que a pesar de la Ley Forestal, MINAE no lo había asumido. Incluso el testimonio de Leonel Rosales, cuando indicó que la demarcatoria del bosque era una competencia del MINAE desde hace muchos años pero que no lo hacía. Ahora bien, el que MINAE o SINAC no hubieren realizado la citada delimitación en nada justifica la omisión de la Municipal de Osa, el ICT y el INVU. Todos ellos, en cumplimiento del ordenamiento vigente a esa fecha debieron constatar la existencia de la clasificación de previo a su aprobación. Argumentaron las demandadas que ese no era un requisito que se exigiera hasta después del dictamen C-297-2004 de la Procuraduría General de la República.

Este argumento no puede compartirlo este Tribunal. Se ha explicado con amplitud que se trata de una exigencia legal, cuyo cumplimiento no puede supeditarse a que la Procuraduría lo señale o no. Debieron las instituciones demandadas cumplir lo dispuesto en la norma y exigirlo. Lo contrario sería admitir que el desconocimiento e ignorancia de las leyes justifican su incumplimiento y admitir violaciones al bloque de legalidad en su vertiente positiva, situación que este Tribunal, de ninguna forma, podría compartir. Con todo, de los autos se desprende que el citado instrumento de planificación fue aprobado por todos los entes involucrados sin dicho requisito, después de la fecha del referido dictamen y con el que pretenden justificar el incumplimiento. Ha quedado acreditado en autos que el ICT da la primera aprobación al citado plan en julio del 2002 pero la aprobación final la realizó el 19 de abril del 2005; que el INVU aprobó dicho plan el 27 de octubre del 2004 y que la Municipalidad lo hizo el 22 de diciembre del 2004.

De lo anterior se desprende con meridiana claridad que a la fecha de la aprobación, ya el dictamen existía. Incluso, si bien del testimonio de Don Leonel Rosales, funcionario del INVU se colige que ese instituto tuvo conocimiento del dictamen en el año 2006, lo cierto es también de su testimonio y de la prueba documental se desprende que ya en los años ochenta, cuando existía un primer plan regulador de la zona que fuera sometido a estudio, tanto ese instituto como el ICT conocían la existencia de bosque y, en el caso del INVU, suspendió su aprobación hasta que se determinara quien iba a administrar esa zona. (folios 10, 13 y 21 del expediente administrativo aportado por el INVU) Pero se insiste, el cumplimiento del requisito que señalan los artículos 13 y 15 de la Ley Forestal se impone, no con el citado dictamen C.297-2004, sino del propio texto legislativo, del cual no podría la Administración Pública alegar desconocimiento.

Sin embargo, no puede obviar este Tribunal que, también se desprende de la única audiencia, existía desconocimiento y un problema de interpretación de la Ley Forestal y de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, por parte de los operadores del derecho en vía administrativa. Pero ello justifica el incumplimiento de potestades que implicaron omisiones que pusieron en una posición altamente vulnerable el ecosistema boscoso de Punta Ventanas de Osa, potenciando su deterioro. Se alegó también por las demandadas que la certificación de Patrimonio Natural del Estado emitida por ACOSA era nula toda vez que fue emitida con una metodología ya derogada en el 2008 y que el nuevo Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, de 29 de enero de 2008, exigía se realizara una reclasificación en los terrenos en los que se hubiera aplicado la metodología impuesta en la resolución R-SINAC-13-2006. En este sentido, considera este Tribunal conveniente esbozar algunas precisiones.

Primero. La certificación de PNE que emitiera ACOSA para clasificar los terrenos de la zona marítima de Punta Ventanas de Osa se realizó con la metodología que aprobara SINAC mediante resolución R-SINAC-13-2006 y que vigente al momento de su adopción. Segundo. La resolución de cita no impone una metodología única y obligatoria. Ello toda vez que del testimonio de el Ingeniero Madriz Vargas quedó claro que las metodologías sirven para unificar criterios, más no son las que definen los parámetros para delimitar las áreas boscosas y que constituyen Patrimonio Natural del Estado. Esos parámetros están en la legislación, por ejemplo, en la definición de bosque y los elementos cualitativos y cuantitativos que involucra. Asimismo, señalaron los testigos peritos Etilma Morales, Carlos Madriz y Juan Sánchez que tanto la metodología que se estableció en 2006 (en la resolución ya citada) como la que se establece en el Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, del año 2008, son similares, toda vez que se apegan a la definición legal de bosque.

Tercero. Valorada la prueba testimonial, no encuentra este Tribunal, algún vicio en la citada certificación que emitiera ACOSA, toda vez que la metodología en que se basa el Informe del Ingeniero Madriz y en la que se fundamenta la citada certificación, se insiste estaba vigente al momento de certificar, fue ampliamente involucra la definición de bosque. A lo anterior debe agregárse que no se pudo demostrar que aquélla hubiera sido impugnada en vía administrativa, ni que la Municipalidad de Osa hubiera solicitado ante el SINAC, la reclasificación de la certificación que clasificaba el PNE en los terrenos de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa. Cuarto. Los artículos IV, VII, así como los Transitorios II y III del citado Decreto y que refieren, en general, a la reclasificación, la posibilidad de que un sujeto de derecho privado certifique el PNE y la posibilidad de que opere el silencio positivo, se encuentran impugnados ante la Sala Constitucional, según consta a los expedientes No. 08-004934-0007-CO y 08-10781-0007-CO.

Por esta razón su aplicación inmediata se encuentra suspendida, lo que en todo caso impediría cualquier reclasificación hasta tanto la acción de inconstitucionalidad no fuere resuelta. Dado que se trata de normas de trámite, su aplicación estaría vedad desde el mismo momento de que en el curso del proceso deban ser aplicadas. Por lo expuesto, considera este Tribunal que las acciones de inconstitucionalidad interpuestas no suspenden el dictado de esta sentencia, toda que, se reitera, en este proceso no se cuestionan ni aplican las normas impugnadas. Sexto. Este Tribunal resta credibilidad a la constancia que emitiera Leonardo Mora Durán y que consta a folios 156 a 167 del expediente judicial, por varias razones: A la fecha de emisión de la citada certificación, el único sujeto competente para emitir este tipo de certificaciones lo era y sigue siendo a la fecha, en virtud de la suspensión del artículo IV del citado decreto No 34295-MINAE, el MINAET a través del SINAC.

Incluso, el mismo señor Chacón advirtió en su declaración que no tiene fe pública para emitir este tipo de certificaciones. Por otra parte, señaló que únicamente refieren a zonas sin bosque. Finalmente, fue poco preciso respecto de la metodología que aplicó: refirió a imágenes de Internet pero de años atrás, no indica como midió las zonas. Lo anterior contrasta con la claridad técnica con el que el Ingeniero Madriz detalló su trabajo de campo y permiten a este Tribunal otorgarle, sin duda, un mayor valor probatorio a esta última Por lo expuesto, se impone también la declaratoria de nulidad absoluta del Plan por haberse adoptado y aprobado sin que se hubiese clasificado el PNE y emitido la certificación correspondiente.

Sobre la ausencia de Certificación de Vialidad Ambiental. Un tercer motivo de nulidad del Plan Regulador de Punta Ventanas que expone la parte actora, lo constituye que éste hubiera sido aprobado por la Municipalidad de Osa, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo sin la certificación de vialidad ambiental. En este sentido y como ya fuera explicado, la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) se constituye como un instrumento de gestión ambiental que en forma ordenada y científica analiza los comportamientos contemplando un doble objetivo: prevenir, corregir y detener el proceso degenerativo; y por otra parte, logra que conductas futuras no contribuyan a ese proceso. Dicho procedimiento se emite como base o requerimiento previo de otros posteriores y se emite por parte de las administraciones públicas competentes, con experticia en los menesteres ambientales.

Así visto, en términos más simples, es el procedimiento en virtud del cual, se estiman los efectos y consecuencias que un proyecto de obra o actividad humana va a generar en el ambiente. Dada la trascendencia del bien jurídico tutelado, su sustento se afinca en la doctrina del numeral 50 de la Constitución Política, por tanto, siendo deber del Estado la tutela debida, eficiente y oportuna del ambiente, lo que incluye los recursos naturales como paisajísticos, se trata de un importante mecanismo de ejercicio de política ambiental, que tiene una aplicación directa e inmediata en las actividades productivas, de manera que logre la armonía y compatibilidad de esas explotaciones económicas o sociales, con la preservación del medio, dentro de una visión de sustentabilidad. En lo que interesa, cabe mencionar que el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente señala que “.... Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley.

Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental...." Por su parte, el Reglamento General sobre Procedimientos de EIA, Decreto Ejecutivo número 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, en su artículo 67 reitera esa obligación cuando dispone "... Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o cualquier otro instrumento de planificación del uso del suelo o del territorio, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas.

La introducción de la variable ambiental en los planes reguladores o cualquier otro instrumento de planificación del territorio deberá sujetarse al procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). Este procedimiento podrá ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos otros ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada en los mismos. Para introducir la variable ambiental en los planes maestros arquitectónicos deberán cumplir con lo establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental ( Manual de EIA - Parte III) indicado, a efecto de convertirse en Planes Ambientales de Desarrollo...".

Como se ha venido señalando, el Estado costarricense ha apostado por una política protectora del ambiente lo que incluye la protección del recurso forestal. Desde esta perspectiva y considerando las implicaciones de las obras humanas en el ambiente, a juicio de este Tribunal se justifica y se exige la evaluación de ese impacto en el medio. Desde este plano, es diáfana la exigencia que impone el ordenamiento jurídico respecto a la evaluación de impacto o viabilidad ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) de previo a la aprobación de cualquier obra o proyecto, lo que incluye, la aprobación de los planes reguladores costeros. Así las cosas, al momento de la aprobación del Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa ya estaban vigentes las disposiciones legales y reglamentarias que imponían tal condición. Pese a ello, el Plan regulador fue aprobado por todos los entes involucrados sin dicho requisito.

Ha quedado acreditado en autos que el ICT da la primera aprobación al citado plan en julio del 2002 y la aprobación final la realizó el 19 de abril del 2005; que el INVU aprobó dicho plan el 27 de octubre del 2004 y que la Municipalidad lo hizo el 22 de diciembre del 2004. De lo anterior se colige que pese a que la Ley Orgánica del Ambiente está vigente desde 1995 y ya imponía la participación de la SETENA en la evaluación de impacto ambiental para este tipo de actividades lo que se refuerza con el Reglamento ya citado y vigente desde el 28 de junio de 2004, ninguno de los entes mencionados constató el cumplimiento de dicho requisito al momento de aprobar dicho plan. Queda también demostrado que SETENA no ha emitido, a la fecha, ningún tipo de evaluación de impacto ambiental o certificado de vialidad ambiental para el plan que aquí se analiza. Esta omisión por parte de los corporación municipal, el INVU y el ICT, contraviene abiertamente el bloque de legalidad vigente y atenta contra la garantía que consagra el artículo 50 constitucional, que se insiste, es un derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, siendo que en esta materia no cabe, a juicio de este Tribunal, hacer excepciones para exonerar del cumplimiento de obligaciones ambientales , toda vez que ello podría desconstitucionalizar la citada garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente, los bosques y recursos forestales.

Se trata de un plan regulador que contempla diferentes usos de suelo, proyectos turísticos, urbanísticos, en una zona marítima terrestre, que se compone, como ya se declaró, de una mayoría de áreas boscosas. Sin duda alguna, las actividades humanas que el plan pretende desarrollar pueden alterar o destruir elementos del ecosistema imperante en la zona, lo que exigía de modo ineludible, la realización de alguna evaluación del impacto de aquéllas sobre el ambiente (llámese EIA o certificado de vialidad ambiental). Esa omisión, por sí sola, genera la nulidad absoluta de la conducta formal aquí impugnada. No se justifica, a juicio de este órgano, el argumento esbozado por el INVU en el sentido que dentro de los requisitos que el ICT exigía para la aprobación del Plan Regulador no se incluían este tipo de certificaciones. Se reitera, el requisito fue impuesto por ley y no podía alegarse su desconocimiento o ignorancia; en todo caso, el reglamento fue publicado con anterioridad a la aprobación de ese instituto y en él se refuerza específicamente el cumplimiento de integrar la variable ambiental en los planes reguladores.

Si el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa sometido a aprobación del INVU no cumplió con el proceso de viabilidad ambiental ante la SETENA, ese instituto no debió aprobarlo y más bien tenía la obligación de exigir que el mismo integrara la variable ambiental de previo a su aprobación, tal y como lo disponía y lo dispone hasta la fecha, la legislación vigente. Si bien del testimonio de Leonel Rosales podría desprenderse que el INVU valoró la variable ambiental al momento de aprobar al plan, lo cierto es que lo que se exigía era la evaluación de impacto o proceso de viabilidad ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental ( SETENA) de previo a la aprobación del plan regulador costero. Ese era el órgano competente para determinar el impacto del Plan Regulador en el ecosistema de la zona. Las probanzas traídas al proceso permiten acreditar fehacientemente que SETENA no emitió ningún tipo de evaluación de impacto o viabilidad ambiental durante los procedimientos que concluyeron con la aprobación de dicho plan.

(certificación de SETENA, el propio Plan Regulador). Debe tenerse presente que son las autoridades competentes las que deben emitir los actos administrativos. Solo ellos podrían haber garantizado que existiera congruencia entre el potencial impacto ambiental que generarían los usos de suelo que contempla el Plan Regulador y la condición y calidad del ecosistema de Punta Ventanas de OSA. Por otra parte, es importante señalar que el citado artículo 67 del Reglamento General sobre Procedimientos de EIA ya transcrito permite integrar la variable ambiental a planes reguladores ya aprobados pero que todavía no cuenten con dicha variable. Si bien se reitera que el Plan Regulador Costero que aquí se analiza debió aprobarse con estudio de impacto ambiental o con la variable ambiental debidamente integrada mediante los procesos que al efecto establece SETENA (por cuanto al momento de su aprobación dicho requisito ya había sido implementado por el bloque de legalidad), lo cierto es que, en forma absolutamente irregular, fue aprobado sin ella.

Peor aún, tampoco se demostró que a la fecha alguno de los entes involucrados en la aprobación del plan regulador haya gestionado la introducción de esta variable en aquel. Ello cobra importancia si se toma en cuenta que dicho plan tiene más de tres años de estar vigente. Lo anterior demuestra el absoluto desinterés, particularmente de la Municipalidad de Osa, el Instituto Costarricense de Turismo como superior vigilante de la zona marítimo terrestre y del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo como ente competente de la planificación y uso de suelo, en el cumplimiento de la legalidad y la efectiva tutela del medio ambiente, que, como entes públicos están obligados. Ahora bien, respecto del argumento de planteado por la Municipalidad de Osa y las empresas demandadas en el sentido que esta omisión no genera nulidad absoluta sino relativa toda vez que es posible la integración ambiental en planes reguladores ambientales como lo permite la norma citada, este Tribunal considera que es cuestionable la conveniencia técnica de ello.

Lo anterior toda vez que la exigencia respecto del cumplimiento del citado requisito previo a la aprobación del Plan Regulador no es antojadiza, responde a la finalidad preventiva de este tipo de instrumentos. Se busca que previo a la planificación y determinación de uso de suelo, se considere y evalúe la existencia de ecosistemas frágiles a efectos de que el desarrollo de la zona se efectúe en absoluta armonía con el ambiente. En el caso concreto, ha quedado acreditado que la mayoría de los terrenos comprendidos en el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa constituyen PNE por tratarse de bosques, lo que acentúa la necesidad de que la variable ambiental hubiese sido debidamente ponderada previa a la aprobación del Plan Regulador.

4. La realización del Plan Regulador por parte de empresas privadas. Alega la parte actora que el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa S.A. fue elaborado por una empresa privada. Adicionalmente, dicha empresa fue contratada y pagada directamente por la empresa Las Ventanas de Osa S.A., lo que implica un vicio grave de nulidad toda vez que esa empresa privada carece de competencia, investidura y legitimación para el ejercicio de esa potestad que es propia de la Administración Pública. En este sentido, hay que señalar que conforme lo señala el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública, el ejercicio y cumplimiento de las potestades públicas, son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Para este Tribunal, no cabe duda de que la potestad de planificación y ordenamiento del territorio sea una potestad pública. Asimismo, una interpretación de los artículos 169 de la Constitución Política, los numerales 15 y 17 de la Ley de Planificación Urbana, así como los cánones 3 y 35 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, así como el 13.o del Código Municipal, permiten afirmar que la potestad para elaborar y adoptar y dictar planes de ordenamiento territorial tanto en zonas urbanas como en la zona marítima terrestre, corresponde, en forma exclusiva, a las Municipalidades.

Se trata de una potestad que involucra no solo una decisión final por parte de la corporación local, sino que ésta debe ser el resultado de la definición de políticas y lineamientos en relación con el uso del suelo y en atención a fines o intereses públicos. Ahora bien, el legislador, previendo que los gobiernos locales pudieran tener carencias técnicas o económicas que le impidieran llevar a cabo la planificación y ordenamiento en las costas comprendidas en su jurisdicción, reguló expresamente la posibilidad de que los gobiernos locales pudieran solicitar colaboración a otros entes con competencias en esas materias. Así, conforme a los artículos 26 y 38 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre en relación con el canon 17 de su Reglamento, dichas corporaciones pueden solicitar al ICT o INVU la elaboración de los planes reguladores costeros como una forma de apoyo técnico o económico institucional.

Sin embargo, del bloque de legalidad vigente, no se desprende ningún tipo de habilitación normativa para que sujetos de derecho privado puedan ejercer dicha potestad. Y no existe por cuanto ello violentaría el artículo 66 de la LGAP ya citado, toda vez que implicaría una renuncia o delegación a la potestad de planificar el territorio y ordenación de éste en beneficio de la comunidad. En el presente proceso se ha acreditado que el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa fue elaborado por un sujeto de derecho privado, a saber, Desarrollos en Ecología, Paisajismo, Planificación, Arquitectura y Turismo S.A. DEPPAT, lo cual a juicio de este Tribunal y en consideración a lo expuesto implicaría su nulidad. La situación se agrava si se toma en cuenta que de los autos se desprende que la Municipalidad concedió su anuencia a la empresa Las Ventanas de Osa S.A. (se infiere de los folios 94 y 95 del expediente administrativo presentado por el ICT, de la portada y de la transcripción del acuerdo que se realiza en oficio de 3 de abril del 2001 suscrito por la Secretaria I de la Municipalidad de Osa y que consta en lo correspondiente a la "Anuencia Municipal" en el Anexo I del ente, de los folios 56 A y B del expediente administrativo del INVU) quien a su vez contrató con la empresa DEPPAT S.A. la elaboración del citado plan regulador, siendo que al final Ventanas de Osa S.A. suscribe con la corporación municipal una concesión por una parcela que cubre casi la totalidad de los terrenos comprendidos en el plan regulador de Puntas Ventanas de Osa.

No bastaba solo la aprobación por parte de la Municipalidad, el ejercicio de la potestad planificadora, como se explicó, va más allá. El que fuera elaborado por un sujeto de derecho privado implicó a juicio de este órgano, una renuncia al ejercicio de la potestad pública que el ordenamiento encomendó a los gobiernos locales. Tampoco considera de recibo este Tribunal, los argumentos esgrimidos por algunas de las demandadas respecto a que no existía una norma que prohibiera que un sujeto de derecho privado elaborara los planes reguladores. De conformidad con los artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública, el sometimiento de la Administración al Derecho es total y solo ante la existencia de una norma habilitante, se autoriza su actuación. En este caso, la norma habilitante no solo no existía, sino que además, una norma sustantiva de derecho público, entiéndase el artículo 66 de la citada Ley General lo prohibía esté expresamente prohibido está permitido, nos encontramos en el Derecho Público, donde la conducta administrativa debe estar previamente autorizada en el ordenamiento jurídico, y se reitera, en este caso no lo estaba.

Finalmente, el argumento de que está práctica constituyó hasta el 2005 una costumbre administrativa, este Tribunal insiste en no puede otorgarse ninguna validez a una costumbre que resulta a todas luces contra legem, de conformidad con el artículo 129, párrafo quinto de la Constitución Política. Menos aún pretender justificar con ella una negligente conducta administrativa, como la que aquí ha operado.

Corolario: Como consecuencia de todo lo expuesto, procede declarar la nulidad absoluta del Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, con la consecuente responsabilidad de la Municipalidad de Osa, ICT e INVU, en los términos de los artículos 199 y 200 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, no resulta procedente para este Tribunal, modificar o adaptar la conducta administrativa anulada, en los términos del artículo 122 inciso c) del Código Procesal Contencioso Administrativo, toda vez que el pretendido ajuste involucra el ejercicio potestades administrativas, además técnicas y científicas, que escapan de la competencia de este Tribunal, por cuanto ello equivaldría una sustitución de la Administración activa en este sentido.

VIII. SOBRE LA VALIDEZ DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN SUSCRITOS CON LAS EMPRESAS LAS VENTANAS DE OSA Y SHARK BAY DOS MIL S.A

Corresponde ahora analizar la pretensión de la parte actora de que se declare la nulidad de los contratos de concesión para ocupar parcelas en la zona marítimo terrestre suscritos entre la Municipalidad de Osa y las empresas Shark Bay Dos Mil S.A y Las Ventanas de Osa S.A., toda vez que éstos no cuentan con la respectiva aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En contraposición a este argumento, señalan las empresas mencionadas que en realidad se trata de concesiones ya otorgadas desde los años ochenta y que por descuido caducaron y ellos la solicitaron nuevamente. En este punto, lo primero que debe señalarse es que de las probanzas que constan en autos, no logran las demandadas demostrar la existencia de ninguna concesión para ocupar la zona marítima terrestre de Punta Ventanas de Osa a nombre de las citadas empresas. En relación con la alegada concesión que se otorgó en la década de los ochenta a la empresa Las Ventanas de Osa S.A., cabe señalar que de los deduce que si bien se firmaron contratos de concesión para los efectos dichos, lo cierto es que no consta que éstos hayan sido aprobados por el ICT.

En los folios 36 a 38 del expediente administrativo de Las Ventanas de Osa S.A. Tomo 1 que aportara la Municipalidad de Osa, consta el contrato de concesión suscrito entre la Municipalidad y la empresa, más el espacio de aprobación del ICT no se encuentra firmado. Si a este elemento probatorio se le une la certificación que consta a folio 134 del expediente judicial y según la cual no consta ante ese instituto trámite de expediente para concesión a favor de la empresa Las Ventanas de Osa S.A. en el sector costero de Playa Punta Ventanas de Osa, existe, a juicio de este Tribunal, elementos de convicción suficientes que permiten descartar la existencia de esta autorización administrativa. Debe tenerse presente que la carga de la prueba respecto de la existencia de la concesión le correspondía en forma exclusiva a las empresas demandadas y no logran acreditar este hecho. Si bien dentro de la prueba que aportan las accionadas visible al folio 208 al 210 del expediente judicial, en principio consta copia certificada del mismo contrato de concesión aportado por la Municipalidad, lo cierto es que confrontados ambos documentos se evidencia una diferencia fundamental: en la copia que se afirma, es fiel del original, en el espacio correspondiente a la aprobación del ICT aparece una firma, que se insiste, no consta en la copia que aporta la corporación municipal que custodia el documento original.

Ante la anterior disimilitud, este Tribunal da mayor credibilidad al contrato que aporta la Municipalidad (y que carece de aprobación del ICT) aunado a la certificación del ICT (que certifica en similar sentido), toda vez que se tratan éstos de documentos públicos emitidos por los entes competentes y encargados de resguardar este tipo de información. A ello se unen dos consideraciones importantes: la primera, el hecho que el argumento de la existencia de una concesión que fuera defendido por las demandadas con gran vehemencia en la contestación de la demanda, en el proceso cautelar e incluso mientras se resolvía sobre la admisión de la prueba, desaparece del proceso en el momento en que se discute respecto de la discrepancia en ambos documentos y no se vuelve a mencionar ni en las argumentaciones iniciales, ni en la evacuación de prueba ni en las conclusiones esgrimidas por las concesionarias.

Aunado esto, un elemento de derecho: en principio, resulta jurídicamente imposible que tales concesiones hubieran existido toda vez que no se cumplía con la condición sine qua non que impone el artículo 38 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, esto es, la existencia de un Plan Regulador Costero. Al momento de suscribirse los contratos de concesión sea, 11 de setiembre de 1981, no existía un instrumento de ordenación territorial en Punta Ventanas de Osa S.A., lo que excluye la posibilidad de cualquier concesión válidamente aprobada. Un segundo elemento de análisis lo son los contratos de concesión suscritos por el gobierno local y las demandadas en diciembre del 2006. Al respecto, resulta un hecho no controvertido y además se reafirma con lo certificación del ICT ya mencionada, que estos contratos no han sido aprobados por el ICT, y ello, a criterio de este Tribunal, por una razón fundamental: no se ha acreditado ante ese instituto la delimitación de zonas de bosque y terrenos de aptitud forestal por parte del MINAET, en los terrenos comprendidos en la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa.

Es más, conforme al "Procedimiento Institucional sobre Planes Reguladores Costeros aprobados con fecha anterior al 19 de octubre de 2004", que aprobara el ICT como superior vigilante de la zona marítimo terrestre mediante acuerdo de Junta Directiva SJD-1165-2005, en sesión ordinaria 5391, artículo 5 inciso III, de 6 de diciembre de 2005 y que acordara hacer de conocimiento a todas las Municipalidades con administración de la zona marítimo terrestre, ¨….En el caso de los Planes Reguladores Oficializados mediante la publicación en el Diario Oficial La Gaceta, las Municipalidades no podrán otorgar concesiones hasta que se haya realizado la delimitación de las zonas de bosque y terrenos de aptitud forestal por parte del Ministerio de Ambiente y Energía, con el procedimiento establecido en la Metodología oficial para tal fin en la zona marítimo terrestre que abarca el plan regulador en cuestión...¨ Si partimos que el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, si bien fue aprobado y fue publicado con posterioridad al 19 de octubre del 2004, al final de cuentas y de forma irregular, como se explicó, se aprobó sin la mencionada delimitación de zonas boscosas, es evidente que la corporación municipal debió acatar el procedimiento instituido por el superior vigilante y abstenerse de autorizar algún tipo de concesión hasta que no contara con la certificación del MINAET que delimitara las áreas boscosas en dichos terrenos.

Esa era la conducta debida. No obstante lo anterior, pese a que, como ya se demostró, las empresas accionadas ya le habían requerido que solicitara al MINAET la mencionada delimitación previo a la firma de los contratos de concesión; que el mismo Concejo Municipal acordó solicitar la certificación al MINAET –SINAC; que el alcalde gestiona ante el SINAC la clasificación del PNE , y habiendo ya el superior vigilante indicado la imposibilidad de otorgar concesiones hasta que no se contara con la mencionada certificación, de forma injustificable e irresponsable la Municipalidad suscribe, el 8 de diciembre del 2006, los contratos de concesión sin que se hubiera certificado por parte del SINAC la existencia de zonas boscosas que integren el Patrimonio Natural del Estado en los terrenos comprendidos en el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa. Este tipo de conductas administrativas resultan absolutamente reprochables no solo por ser contrarias a derecho sino también porque evidencian un irrespeto y una burla a todo el ordenamiento urbanístico-ambiental, amén de que pusieron en condición de vulnerabilidad bienes del PNE que pertenecen a todos los costarricenses, como lo son los bosques de la zona costera de Punta Ventanas de Osa.

Es por ello que debe la corporación municipal responder, no solo por el daño que pudiera haber causado a las empresas concesionarias sino también por los daños que pudo haber ocasionado al PNE. Por lo expuesto, resultan absolutamente nulos los contratos de concesión aquí analizados. Por otra parte, es evidente que no existe concesión que legitime la ocupación que, hasta el día de hoy, han venido realizando las demandadas en los terrenos de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa, toda vez que no han cumplido con el presupuesto indispensable que exige el artículo 42 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, estos es, la aprobación del ICT. También es claro, como ya lo ha manifestado la Sala Constitucional, que la sola solicitud de concesión ante la Municipalidad no legitima la ocupación ni otorga ningún derecho a los accionados. Tampoco se logró demostrar la existencia de permiso municipal alguno que sirviera de título habilitante para la ocupación realizada.

Tampoco demuestran las sociedades accionadas que cumplen con los requisitos exigidos para que se pueda considerar como ocupantes o pobladores a dichas empresas, en los términos de los Transitorios VII y artículo 70 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, esto fundamentalmente porque su ocupación en los terrenos es posterior a la entrada en vigencia de la citada Ley. Lo anterior trae como consecuencia inmediata que esa ocupación que hasta el día de hoy han realizado las demandadas en los terrenos de cita resulte ilegítima y así deba declararse. Por ende, y como restablecimiento de la legalidad violentada, deberán tanto el MINAET como la corporación municipal (cada uno en el ámbito de su competencia) tomar las acciones necesarias para el cese de dicha ocupación, lo que incluye, claro está, ordenar el desalojo inmediato de las sociedades demandadas de los terrenos dichos. Debe decidirse ahora respecto de las dos construcciones que existen en el área que venía ocupando en forma ilegítima la empresa Las Ventanas de Osa S.A. Al respecto, este Tribunal estima necesario realizar varias consideraciones: Primero.

Como ya se indicara, las edificaciones se ubican en el área sin bosque de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa y no constituyen Patrimonio Natural del Estado por lo que su administración corresponde, en forma exclusiva, a la Municipalidad de Osa. Segundo. Siendo que lo que ha existido por parte de la sociedad Las Ventanas de Osa constituye una ocupación ilegitima, debe la Municipalidad ordenar el desalojo inmediato de las edificaciones, siendo que éstas pasan a administración municipal. Lo anterior en virtud de los Principios Precautorio y In dubio pro natura, toda vez que, será hasta que se apruebe un Plan Regulador Costero en esa zona no boscosa (si así lo decidiera la Municipalidad) que podría otorgarse concesiones en esa área. Entre tanto, cualquier ocupación de la zona puede ser incompatible con el resto de la zona marítimo terrestre que constituye Patrimonio Natural del Estado y ocasionar en ésta daños irreversibles.

Deberá asimismo la Municipalidad, en coordinación con el MINAET, valorar si las obras construidas son compatibles con la naturaleza boscosa del resto de los terrenos. Tercero. Quedó acreditado en autos que la Municipalidad de Osa cobró a las empresas demandadas los cánones por supuestas concesiones en la zona marítimo terrestre sin que aquéllas se hubieran realmente concedido, tal y como ya lo declarado este Tribunal. Es evidente que el gobierno local debió abstenerse de dicho cobro, toda vez que, se insiste, no existía ninguna concesión que lo justificara y que haberlo hecho constituye un exceso de poder por parte del ente público. Sin embargo, lo cierto es que el pago del canon de ninguna manera legitima la ocupación y por ende no impide el restablecimiento de la legalidad. Asimismo, considera este órgano colegiado que no procede la devolución de lo pagado a título de canon a las accionadas.

Ello por cuanto, aún en forma ilegítima, lo cierto es que las empresas ocuparon terrenos en la zona marítimo terrestre, lo que constituye el presupuesto de hecho para el pago del canon. En ese tanto, resultaría un beneficio indebido para las demandadas que la Municipalidad devolviera los dineros pagados por una ocupación, que aunque de hecho, realizó. Cuarto. Se demostró también en este proceso, que la Municipalidad de Osa cobró a la empresa Las Ventanas de Osa S.A. patente de licores durante los años 2003 al 2008. En este sentido, considera este Tribunal que se verificó el hecho generador del tributo y por ende, lo pagado por este rubro no debe ser devuelto a la empresa. En todo caso se insiste, la existencia de pago de tributos municipales no inhibe al gobierno local a restablecer la legalidad y tutelar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que garantiza el artículo 50 constitucional.

En ese tanto, lo debido es el ajuste de la realidad fáctica con el ordenamiento urbanístico-ambiental tanto en las zonas costeras que comprenden zonas boscosas y recursos forestales, como en las que no. Quinto. Si bien no se logró acreditar la existencia de permisos municipales otorgados para la construcción de las edificaciones que aquí se analizan, considera este órgano colegiado que ello no debe llevar a la errónea conclusión de que no debe indemnizarse a la accionada Las Ventanas de Osa S.A. el valor de las edificaciones que construyó y que se ubican en la zona marítima terrestre Punta Ventanas de Osa. Debe tenerse presente que, tal y como pudo apreciarlo el Tribunal en el reconocimiento judicial realizado en la zona y como quedó acreditado con el testimonio de Leonel Rosales, estamos en presencia de edificaciones de más de veinte años y durante la mayoría de esos años, la Municipalidad demandada no solo conoció de su ilegítima existencia sino que además, toleró y cohonestó, en forma irregular e irresponsable esa situación, al cobrar a la demandada Las Ventanas de Osa S.A. patentes de licores y canon de ocupación de la zona marítimo terrestre.

Bajo semejante cuadro fáctico antijurídico, resulta desproporcionado e irrazonable someter a la empresa accionada a probar la existencia de permisos municipales, que se presume pudieron otorgarse hace tantos años y de los cuales ni la parte actora ni la Municipalidad de Osa, pudieron desvirtuar su existencia, toda vez que tampoco se logró acreditar que no se otorgaron los permisos para dichas construcciones. Este tipo de probanzas se constituyen en "diabólicas" y se tornan, a juicio de este Tribunal, en ilógicas e innecesarias toda vez que, se reitera, las construcciones existen, la corporación Municipal conocía de su existencia y nunca ejerció las medidas que el ordenamiento le imponía tratándose de edificaciones que hubiesen sido levantadas sin permiso municipal. Sexto. Evidentemente, la conducta de la Administración Municipal tendente al ajuste o restablecimiento del ordenamiento urbanístico-ambiental, que conlleva, en este caso, el cese de la ocupación ilegítima que hasta hoy ha realizado la empresa Las Ventanas de Osa, y por ende, la salida y desocupación inmediata por parte de esa sociedad, se impone, a juicio de este Tribunal, como una conducta lícita y normal de la corporación municipal que genera un daño en la esfera de la empresa Las ventanas de Osa.

Ello toda vez que se verifican los presupuestos exigidos por el artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública. Existe un daño especial en virtud de la su intensidad excepcional (la pérdida del valor de las edificaciones) y que afecta a una pequeña proporción de afectados, en este caso, la empresa Las Ventanas de Osa S.A., y que ella no está obligada a soportar, toda vez que, se reitera, la Municipalidad toleró y permitió irregularmente la construcción. Hay también un nexo de causalidad entre la conducta administrativa debida e impuesta por el ordenamiento, sea la desocupación del inmueble y el daño cierto, efectivo e individualizable que como consecuencia de esa conducta lícita de la Administración, se provoca en la situación jurídica de la empresa de marras (y que se constituye en el valor de las edificaciones). Así las cosas, deberá la corporación municipal indemnizar a la empresa accionada únicamente el daño, esto es el valor de los edificaciones, más no el lucro cesante. El monto de dicha indemnización se fijará en ejecución de sentencia.

Corolario. Se anulan los contratos de concesión para ocupar parcelas en la zona marítimo terrestre suscritos entre la Municipalidad de Osa y las empresas Shark Bay Dos Mil S.A y Las Ventanas de Osa S.A. Se declara ilegítima la ocupación que realizan dichas empresas y se ordena la desocupación inmediata de ambas sociedades, tanto de los terrenos como de las edificaciones existentes. Se declara la obligación de la Municipalidad de Osa de indemnizar el daño ocasionado a la empresa Las Ventanas de Osa S.A. y que se concreta en el valor real de las edificaciones que construyó. Dicho monto se determinará en ejecución de sentencia.

IX. SOBRE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS PRETENDIDOS

Finalmente, pretende la accionante que se condene en abstracto a las demandadas por los daños y perjuicios que se hayan derivado de la relación jurídica administrativa que aquí se discute y de las conductas administrativas que se impugnan. Se trata, se insiste, de una condenatoria en abstracto y que el artículo 122 inciso m) del Código Procesal Contencioso Administrativo faculta realizar al juzgador. En este aspecto, considera este Tribunal que la condena en abstracto procede. Los elementos de convicción traídos a autos permiten establecer que hubo diferentes conductas administrativas formales y omisivas que originaron daños al ecosistema imperante en los terrenos boscosos comprendidos en Punta Ventanas de Osa, que acarrean la responsabilidad administrativa de los órganos y entes vinculados. Por una parte existe un daño demostrado, esto es las grandes alteraciones y deterioro en su biodiversidad que han sufrido los terrenos boscosos de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa, durante en el período comprendido de 1979 al 2008, entre las que pueden mencionarse árboles cortados, corta de raíces y ramas, acumulaciones de material orgánico en zona pública, zona restringida y cerca de quebradas, claros con vista al mar tanto en zona pública como en zona restringida, trochas o caminos que van desde la zona restringida hasta la pública.

Por otra parte, existen conductas administrativas que se constituyen, a juicio de este órgano en causas generadoras del daño citado. El principio orientador que permite a este Tribunal llegar a esta conclusión es el deber del Estado, impuesto por el ordenamiento jurídico, de velar por la utilización racional del medio ambiente. Conteste a ello, el Estado vigilará la utilización racional de los elementos ambientales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. En este sentido, es el principal obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible y sustentable, que satisfaga las necesidades humanas básicas sin comprometer las opciones de las generaciones futuras, garantizando la equidad entre generaciones. Este deber obliga al Estado a coordinar políticas ambientales que garanticen, además de lo expuesto, que la calidad de nuestros ecosistemas no se deteriore, se refuerce la prevención de conductas dañinas, la participación de las personas en la gestión ambiental, el fortalecimiento de la responsabilidad ambiental, entre otros.

No debe perderse de vista que, en el fondo, se trata de una garantía de protección de la vida y salud, tanto de los costarricenses como de comunidad mundial. Por ende, la violación de estos preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses públicos ambientales y ecológicos a corto, mediano y largo plazo. Pues bien, en el proceso que nos ocupa, el Estado, a través de distintos órganos y entes, se convirtió en el mejor instrumento para lesionar estas garantías. Existe un nexo causal entre las distintas conductas impugnadas y los daños ocasionados a los terrenos boscosos que se ubican en la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa. Primero. Para este Tribunal quedó fehacientemente acreditado que la mayoría de los terrenos comprendidos en la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa constituyen bosque. Además, del reconocimiento judicial realizado, este Tribunal, sin ser experto en la materia, pudo determinar la presencia de bosque.

Sin embargo, de modo inexplicable, todos los entes públicos involucrados en la adopción y aprobación del Plan Regulador omiten esta circunstancia. Veamos. En el caso de la Municipalidad de Osa, aún y cuando los personeros municipales no tuvieran la existencia de bosque como un hecho público y notorio, al menos ante la duda de si estaban en presencia de zonas boscosas (la cual salta a simple vista como lo constató este Tribunal en el reconocimiento judicial), los deberes de protección al ambiente y la exigencia expresa que imponían los artículos 13 y 15 de la Ley Forestal, debieron haber tenido solicitado la certificación de clasificación de Patrimonio Natural del Estado y actuar en defensa del ecosistema de la zona, como lo exigen los artículos 21, 50 párrafo segundo y tercero y 89 de la Constitución Política, así como el numeral 11 de la Ley de Biodiversidad. Esa era la conducta impuesta por el ordenamiento jurídico y fue omitida.

Pero la violación de los deberes impuestos a la corporación municipal no se quedan ahí: además, delegaron el ejercicio de una competencia indelegable como lo es la planificación y ordenación del uso de suelo en ese territorio, en una empresa privada, que no contempló la vulnerabilidad de los elementos naturales en esa zona. Se agrava lo anterior si se considera que la empresa a quien se otorgó la anuencia municipal para la elaboración del plan regulador (y ejerció la potestad de planificación y ordenación del territorio), adquiere luego en concesión más del ochenta por ciento de los terrenos. Además, aprobaron el Plan Regulador sin el requisito de Evaluación de Impacto Ambiental ni ningún tipo de vialidad ambiental, comprometiendo la frágil biodiversidad que ahí impera, toda vez que no se contempló el impacto del uso de suelo propuesto. Una muestra más de su conducta antijurídica y negligente lo es el hecho de que, teniendo absoluta claridad de que no podía otorgar concesiones hasta tanto el MINAET no hubiera certificado la existencia de bosque en los terrenos comprendidos en el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, de forma inexplicable para este Tribunal, suscribe unos contratos de concesión sin esperar la certificación dicha.

Finalmente, resulta reprochable también la práctica ilegítima de cobrar durante años cánones en zona marítimo terrestre e impuestos, sin que existiera concesión que se lo permitiera. A su vista y paciencia, se construyeron edificaciones en zona restringida sin que existiera título habilitante para ello y hasta hoy se mantienen sin que se hubiera ejercido las potestades que por autotutela le corresponden. A juicio de este Tribunal, cada una de estas manifestaciones de una conducta administrativa ilegítima e irresponsable, se convierten en causa suficiente y adecuada para ocasionar el detrimento a la biodiversidad de la zona mencionado y que fuera constatado por este mismo órgano en el reconocimiento judicial. Si desde el primer momento la Municipalidad hubiera solicitado la clasificación y certificación de la zona al MINAET, se hubiera constado la presencia de bosque y no se hubiera aprobado un Plan Regulador que no resulta compatible con la biodiversidad ni el recurso boscoso que impera en la zona.

Consecuentemente, tampoco existirían los claros ni la corta de árboles que este Tribunal observó y en su lugar, existiría el bosque de caracteriza aún, algunas sectores de Punta Ventanas de Osa. Es evidente que toda esta conducta ilegítima, ligera e irreflexiva de la Municipalidad de Osa produjo un detrimento a las zonas boscosas de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa y los ecosistemas que ahí imperan, lesionado también el derecho de los habitantes de la zona, de todos los costarricense y de la comunidad mundial, a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado con una utilización racional y sustentable de los recursos boscosos y forestales, lesión que puede ser, incluso, irreversible; razón por la cual debe responder, como lo exigen los artículos 190 y siguientes de la LGAP. Respecto al Instituto Costarricense de Turismo, tenemos que aprobó el Plan Regulador sin la existencia de la certificación de PNE ni la evaluación de impacto ambiental o vialidad ambiental y, por las mismas consideraciones ya del daño ya expuesto.

No puede obviar este Tribunal que se trata del superior vigilante de la zona marítima terrestre impuesto por la Ley 6043 y por ende, no ejerció en forma adecuada la fiscalización exigida, máxime en una zona con ecosistemas frágiles y ante una indiscutible y acreditada fehacientemente, presencia de bosque. Si no tenía los técnicos que le confirmaran esa condición, pudo haberlos buscado, informado al MINAET o haber tomado cualquier otra acción en tutela de la biodiversidad de la zona y no lo hizo. Se reprocha, también, una conducta omisiva de los deberes impuestos: la sola inspección en la zona durante los años en que se aprobó el Plan Regulador, permitía constatar la existencia de bosque (como quedó acreditado con las fotografías) o al menos ante la duda ( y salta a simple vista incluso al día de hoy, tal y como se acreditó con el reconocimiento judicial) debió actuar conforme lo exigía la normativa vigente y no aprobar el Plan hasta tanto no se cumpliera con la certificación de clasificación de PNE.

Su inactividad en los deberes de fiscalización y vigilancia, así como la conducta formal consistente en la aprobación del Plan Regulador se convierten de igual formal, en causas adecuadas y suficientes para generar el daño ya descrito, y por ello debe igual responder ese ente. Con todo, valga señalar que, al menos, ha negado su aprobación a las concesiones que ya suscribió la corporación municipal, hasta tanto no cumpla con la certificación de PNE, lo que evitado un daño aún más grave y que de alguna manera, se consoliden derechos de terceros en esas condiciones. En relación con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se reitera lo expuesto para el ICT en relación a la irregular aprobación del Plan Regulador. Con un agravante: de la prueba documental y del testimonio de Leonel Rosales se evidencia que ya el INVU conocía con certeza desde la década de los ochenta, la existencia de zonas boscosas en esos terrenos.

Tanto así que en aquel entonces no aprobó el proyecto de Plan Regulador para esa misma zona en virtud de que la División de Bosques del Ministerio de Ganadería no aclaró el manejo y control que de ese recurso iba hacerse. No justifica este Tribunal, por tanto, que conociendo de tal circunstancia (porque constaba en sus archivos) haya aprobado el Plan Regulador en el 2004 sin cuestionarse ni corroborar lo relativo a la certificación de PNE y la evaluación de impacto ambiental. Igual su conducta es causa generadora del daño expuesto y debe responder como corresponde. En lo que respecta al Estado, este Tribunal debe reprocharle una total inactividad en la toma de decisiones y ejecución de acciones que permitieran tutelar debidamente y como lo exige el ordenamiento jurídico, los bosques de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa. Específicamente, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación existe con competencias claramente definidas desde el año 1998.

Este Tribunal ha expuesto su tesis de que la afectación al PNE es legal e inmediata y que la administración de las zonas comprendidas en este corresponde al MINAET. La clasificación a través de la certificación que tantas veces se ha mencionado, constituye únicamente un acto de mera constatación y de clasificación. Por ello, si los terrenos boscosos de la zona marítima terrestre de Punta Ventanas constituyen PNE, no justifica este órgano colegiado que fuera hasta el 2006 y por, gestión de la Municipalidad de Osa (inducida además por petición de un sujeto de derecho privado) que se emitiera la certificación que lo clasificara como zonas boscosas. Surge la pregunta ¿y dónde estaban las potestades oficiosas y los deberes de tutela al ambiente encomendados al SINAC? ¿Por qué no fueron ejercidos en tiempo? No lo entiende este Tribunal ni lo justifica, máxime cuando el MINAET es el órgano rector en materia ambiental.

Pero aún, la certificación se solicita en el 2006 y no es hasta casi un año después que es emitida, cuando se insiste, la existencia de bosque era palpable y evidente. No se explica este Tribunal como ACOSA empieza a tener una presencia definida, como lo exige el bloque de legalidad, hasta el 2005 si siempre han estado en la zona. Tampoco porque no se certificó antes y de oficio que esas eran zonas boscosas, si precisamente ACOSA debe velar por la conservación de la biodiversidad de la zona, lo que incluía claro está, Punta Ventanas. Toda esta inactividad formal y material se constituye también, en causas generadoras del daño descrito. No basta que actualmente este órgano esté cumpliendo con los deberes impuestos. El ordenamiento jurídico le otorgó potestades y habilitaciones en materia de conservación de la biodiversidad que no fueron gratuitas, que había que ejercerlas y su omisión violentó el bloque de legalidad en su vertiente positiva, ocasionado daños que, ante un ejercicio adecuado y oportuno de las potestades públicas, pudieron ser evitados; situación que este Tribunal no puede justificar y por las que deben responder.

Por otra parte, hay que referirse a la Procuraduría General de la República, y las potestades que tiene específicamente en lo relativo a la zona marítimo terrestre. Expuso esa representación que la función de dicho órgano es meramente consultiva, sin poder sustituir a la Administración Activa, por lo que hasta tanto ésta no consulten, se ven impedidos de actuar. Esa afirmación es parcialmente compartida por este Tribunal. Ello por cuanto, como se mencionó en el Considerando V, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, otorga a la PGR una competencia que va más allá de la meramente consultiva: le otorga el ejercicio del control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones, pero no solo a instancia de parte, sino también, por sí misma, esto es, de oficio. Por ende, aunque no le fuera consultado debió haber ejercido debido control jurídico no solo a posteriori, que a juicio de este Tribunal tampoco lo ha hecho satisfactoriamente, toda vez que no es sino hasta este año que la CGR, haciendo estreno de una novedosa legitimación que le otorga el CPCA interpone este proceso para impugnar estas conductas, mismas que pese a estar surtiendo efectos desde el 2004 no fueron impugnadas por el Estado.

Pero tampoco ha ejercido un eficaz y eficiente control jurídico a priori, que pudo haberse traducido en adecuadas capacitaciones a las Administraciones vinculadas respecto de los alcances y prohibiciones de la Ley de la Zona Marítima Terrestre. Lo anterior es fundamental si se toma en cuenta las carencias técnicas, profesionales y económicas que, lamentablemente, caracterizan a la mayoría de las Municipalidades que administran zonas costeras. Quedó acreditado en este proceso que existía un total desconocimiento por parte de los funcionarios municipales, del ICT, del INVU y del propio MINAET respecto de los alcances de legislación vigente en esta materia. Ese desconocimiento pudo haber influido en las decisiones. Por eso resultaba fundamental que el asesor del Estado cumpliera un papel más activo en ese momento. En ese tanto, su omisión colabora a generar el daño ocasionado. Por lo expuesto, si los sujetos de derecho público demandados en este proceso tienen encomendada la potestad de preservar, garantizar y tutelar, en este caso, el ecosistema boscoso de Punta Ventanas de Osa; así como la obligación de evitar deterioros en este bien que se constituye Patrimonio Natural del Estado y en virtud de su acción o inactividad se genera un daño, podemos concluir que su funcionamiento ha sido deficiente, lo que implica necesariamente su responsabilidad en los términos del artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública.

Finalmente, cabe pronunciarse sobre si existen conductas de las empresas Las Ventanas de Osa S.A. y Shark Bay Dos Mil S.A., que al amparo del artículo 1045 del Código Civil, se constituyan en causas productoras del daño que generen responsabilidad para las dichas empresas. En este sentido, de las probanzas traídas al proceso, no encuentra este Tribunal conducta alguna que permita atribuirle tal responsabilidad, toda vez que no se configuran los presupuestos subjetivos de dolo o culpa grave que la legislación exige. Si bien es cierto Las Ventanas de Osa S.A. fue contratada para elaborar el Plan Regulador, lo cual era jurídicamente improcedente como se explicó, esa actuación aunque ilegítima no se demostró que fuera realizada con dolo ni culpa grave: tuvo anuencia municipal para ello. Una vez aprobado y publicado el Plan Regulador ambas empresas gestionan las concesiones, ambas también solicitan, antes que se les otorgue el contrato, la clasificación de Patrimonio Natural del Estado.

Pagaron un canon por ocupación e impuestos que la Municipalidad les cobró. Incluso, en general, han cumplido con las medidas cautelares impuestas por este órgano jurisdiccional. Si bien su ocupación no resulta ajustada a derecho, es lo cierto que no se logra demostrar que aquélla se realizara con dolo o culpa grave que permitiera atribuirles responsabilidad por el daño ocasionado. Las demandadas se sometieron a lo exigido y permitido por las Administraciones vinculadas al proceso de aprobación del Plan Regulador y las concesiones. En ese tanto, debe este Tribunal insistir en la necesidad de que al inversionista se le dicten normas y procedimientos transparentes, lícitos y uniformes; que además ser coordinados entre las diferentes instituciones involucradas. Ello responde a principios como la simplificación y la eficiencia, los cuales en el caso de marras estuvieron ausentes. Para beneficio de la colectividad y de la legalidad, a las empresas demandadas no se les aprobó ninguna concesión que les otorgara un derecho real administrativo a la ocupación de la zona marítimo terrestre, en este caso, además Patrimonio Natural del Estado; porque ello necesariamente introduciría una variable adicional que tendría que ser valorada al momento de dimensionar decisiones de este tipo. Se insiste, en este caso concreto no existen, y por tanto el restablecimiento de la legalidad violada se impone por sí solo.

[…] XII. COROLARIO Como derivado de lo expuesto, en virtud de que ha quedado acreditada la naturaleza boscosa de la mayoría de los terrenos comprendidos en la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa, debe concluirse que:

• 1)Se declara que las áreas con bosque natural y con árboles aislados los terrenos de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa constituyen Patrimonio Natural del Estado y su administración corresponde al MINAET, tal y como lo indica el artículo 13 de la Ley Forestal.
• 2)La zona restante que se corresponde con el área sin cobertura boscosa, no constituyen Patrimonio Natural del Estado, estando por ende, bajo la administración de la Municipalidad de Osa tal y como lo dispone el artículo 3 de la Ley de la Zona Marítima Terrestre.
• 3)Se declara absolutamente nulo el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa, su reglamento de zonificación y las láminas correspondientes, toda vez que fue aprobado por la Municipalidad de Osa sin tener competencia para ello, ya que se planifican terrenos que no estaban bajo su administración, sino del MINAET. Asimismo, la nulidad se declara toda vez que se aprobó con violación del ordenamiento jurídico vigente e incumplimiento de formalidades esenciales como lo eran: la certificación de Patrimonio Natural del Estado, la evaluación de impacto ambiental o certificación de vialidad ambiental y fue elaborado por sujetos de derecho privado, violentando el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública.
• 4)Se declara la nulidad absoluta de los contratos de concesión firmados por la Municipalidad de Osa y las empresa Las Ventanas de Osa S.A., el ii de setiembre de 1981 y el 8 de diciembre de 2006. Asimismo, se anula por ilegal, el contrato de concesión suscrito por esa misma corporación municipal y la empresa Shark Bay Dos Mil S.A., el 8 de diciembre de 2006. Esta declaratoria abarca la invalidez de las conductas administrativas que sirvieron de fundamento a esos instrumentos contractuales.
• 5)Por conexidad, se anulan los acuerdos municipales adoptados por el Concejo Municipal de Osa en sesiones ordinarias No. 51-2004, de 22 de diciembre del 2004, en tanto aprobó el Plan Regulador que se anula y la No. 26-99, de 30 de junio de 1999, así como el adoptado en la sesión extraordinaria No 08-01, de 30 de abril de 2001. Asimismo, se anula la conducta administrativa manifestada en el oficio sin número de 26 de julio de 2005, suscrito por Gabriel Villachica, en su momento alcalde municipal de Osa (folio 54 Tomo 2 anulan también, el acuerdo emitido por la Junta Directiva del ICT aprobado en sesión No. 3092, acuerdo 4o. celebrada el 23 de junio de 1980, el artículo 5, inciso IV de la sesión ordinaria No. 5186, de esa misma Junta, de 2 de julio de 2002, y los actos administrativos FOM-ZMT-210-2002, FOM-ZMT-211-2002 y FOM-ZMT-212-2002.
• 6)Se anula parcialmente el contenido de la certificación emitida el 18 de octubre del 2007 y suscrita por la Directora del Área de Conservación de Osa únicamente en lo relacionado a las hectáreas que corresponden a zonas de bosque, a efectos de que se adecúe y en incluya dentro de ese rubro tanto las hectáreas que corresponden a bosque primario como lo relativo a áreas con árboles aislados, conforme lo señala el Informe de Levantamiento de las Áreas de Patrimonio Natural del Estado en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A. No. ACOSA-GMRN-O84, de 24 de octubre de 2006.
• 7)Se declara ilegítima la ocupación que, hasta hoy, han venido realizando las empresas demandadas en los terrenos de la zona marítima de Punta Ventanas de Osa. Para el restablecimiento de la legalidad urbanístico-ambiental violentada, deberán tanto el MINAET como la corporación municipal (cada uno en el ámbito de su competencia) tomar las acciones necesarias para el cese de dicha ocupación, lo que incluye, claro está, ordenar el desalojo inmediato de las sociedades demandadas de los terrenos dichos.
• 8)En tanto no se apruebe un Plan Regulador en el área de zona marítima terrestre de Punta Ventanas de Osa que no constituye Patrimonio Natural del Estado, deberá la Municipalidad de Osa abstenerse de autorizar cualquier tipo de concesión sobre aquélla. Asimismo, en caso de que la corporación municipal decidiera conceder algún permiso de uso (en precario) en la zona que administra, previo a su otorgamiento deberá coordinar con el MINAET y SINAC, el impacto de ese aprovechamiento en los ecosistemas boscosas (que constituye PNE) que rodean esa área, a efectos de garantizar la compatibilidad del uso que se autorice.
• 9)Deberá la corporación municipal, en coordinación con el MINAET y SINAC, valorar si las edificaciones que quedarán desocupadas en el área de la zona marítima que no constituye Patrimonio Natural del Estado son compatibles con la naturaleza boscosa del resto de los terrenos que si constituyen Patrimonio Natural del Estado.
• 10)Se declara la obligación de la Municipalidad de Osa de indemnizar, a el daño ocasionado a la empresa Las Ventanas de Osa S.A., como consecuencia de la desocupación ordenada y que se concreta en el valor real de las edificaciones que construyó. Dicho monto se determinará en ejecución de sentencia.
• 11)Se declara la responsabilidad administrativa por conducta ilícita y funcionamiento anormal de la Municipalidad de Osa, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en tanto autores de conductas administrativas absolutamente nulas y conductas omisivas que ocasionaron daños al ecosistema boscoso de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa que constituye Patrimonio Natural del Estado. Asimismo, se declara la responsabilidad administrativa por funcionamiento anormal del Estado y al Sistema Nacional de Áreas y Conservación, en tanto autores de conductas omisivas ya descritas y que, igualmente, se constituyeron en causa generadora del daño al ecosistema boscoso de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa que constituye Patrimonio Natural del Estado. 9) Se condena en abstracto a los sujetos de derecho público demandados, al pago de daños y perjuicios acreditados en el Considerando IX del presente fallo. La determinación del quantum de esos daños y perjuicios y los parámetros de indemnización se realizará en ejecución de sentencia. 12) De conformidad con lo dispuesto en los artículos 122 incisos a y b, 130. 3 y 131.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la anulación por este medio decretada producirá efectos erga omnes, declarativos y retroactivos a la fecha de la vigencia de las disposiciones impugnadas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe y situaciones jurídicas consolidadas. Asimismo, una vez que haya adquirido firmeza, debe disponerse la publicación de este fallo en el Diario Oficial la Gaceta, con cargo a las Administraciones que aprobaron-dictaron el plan anulado.