INDER's competence to administer and lease border stripsCompetencia del INDER sobre administración y arrendamiento en franjas fronterizas

Opinion : 223 of 08/19/2015 August 19, 2015 C-223-2015 MSc. Ricardo Rodríguez Barquero Executive President Institute of Rural Development Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication PE-1417-2014, supplemented by PE-1833-2014, in which, following instructions from the Board of Directors of that Institute, by agreement adopted in Ordinary Session 033-2014, Article 40, you consult on a series of points regarding the competence of INDER to administer, lease, and transfer lands within the border strips, in light of the changes brought about by Law 9036 and the Echandi Montero-Fernández Jaén Treaty.

Given their interest in the decision of this matter, an audience was granted to the Minister of Environment and Energy, who did not respond, and to the Municipal Council of La Cruz.

The Deputy Mayor and the Legal Manager of the Municipality of La Cruz, with instructions given in Ordinary Session 41-2014, article No. 2-7, of the Municipal Council, responded to the audience. They indicate that the area determined by Law 7774 is under the administration and competence of the Municipality, and the Inder is only responsible for granting leases. If there were "areas with similar characteristics," which were not considered in that law, within the two kilometers adjacent to the border line with Nicaragua, their administration falls to MINAE, through SINAC.

CRITERION OF THE LEGAL AFFAIRS DIRECTORATE OF INDER Criterion of the Legal Affairs Directorate of the Inder on each of the questions:

First question: "…the so-called border strip, is (sic) in the 'National Reserves' category and it is within that concept that the analysis must be carried out" (pg. 48).

"It seems there exists in this chapter of Law 2825 (Chapter II) a clear allocation to the public domain of the national border strip (north and south) and a granting of competences in favor of ITCO, today Inder, over those lands" (pg. 47).

" (…) derived from articles 7 and 13 of Law 2825, it would be logical to think that, a contrario sensu, ITCO –today Inder– could indeed lease these lands affected by article 7 of Law 2825" (pg. 48).

"(…) with the validity of law 6735, the I.D.A. possessed the competence to administer, on behalf of the State, the national reserves and those lands that were transferred for the fulfillment of its purposes"; however, "with the entry into force of law 9036, said competence was not granted to the Inder, also proceeding to repeal law No. 6735, that is why, if no rule lease the lands corresponding to the border zone either, (…) there must be an By resolution No. 1963-2012, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) processed the non-binding consultation of constitutionality and declared articles 16, subsection h, and 35 of the draft Law of the Inder unconstitutional, because the lands of the national reserve are the property and heritage of the State; not of the Inder, and "what conforms to the Law of the Constitution is that the lands of the national reserve be administered and classified by MINAET." "This last aspect pointed out by the Chamber is an argument to affirm that the rule contained in article 13 of Law 2825 is not in force by virtue of the constitutional amendment of 1994…", and "…the conferral of powers to ITCO, today Inder, by articles 7 and following and related ones of Law 2825, over national reserves in general, and border strips in particular, has been expressly repealed by the reform of article 50 of the Political Constitution of 1994 and subsequent resolutions" (pgs. 51, 52, and 53).

"…the competence to administer, on behalf of the State, the national reserves, was not granted to the Inder expressly by the legislator, and consequently, neither was that of titling nor leasing said border zones, as it results unconstitutional, in light of the constitutional reform and the enactment of law 9036". "…interpreting that the Institute maintains said competence would contravene all the Law of the Constitution" (pgs. 61 and 62).

"… the legislator decided at some point during the processing of the draft law (9036) to eliminate the it appears then, that the will of the legislator was that said competence no longer belonged to the Inder". Therefore, "it can be said that the administration of national reserves on behalf of the State is a competence that, expressly, by manifest will of the legislator, was not granted to the Inder" (pg. 49).

"… the situation of the border strip must be adapted and concerted with MINAE at a global level of transfer, since based on law 9036, the Inder does not administer said strip but does possess properties within said border strip, therefore, each specific case would have to be analyzed…" (pg. 58).

The Board of Directors of the IDA, in sessions of April 28, 2008, and June 1, 2009, authorized the collection of fees for prior occupations and leases, with which "…it could be allowed to legalize an irregular situation (…), "the appropriate course in this case is to evict the subject who without the due authorization of the competent entity entered and uses a real estate property that is not their own" (pgs. 60 and 61).

Second question: The administration of the border strips is the competence of MINAE, and within these, the Inder cannot carry out titling or leases. Under the IDA Law, the Institute was authorized to administer those lands and could lease them, but the authorization ceased to exist with Law 9036, "so each specific case must be evaluated to see if the contract is in force or not" (pg. 62).

Third question: "Upon determining the lack of competence of the Inder, this question should not be answered" (pg 63).

Fourth question: The administration of the area segregated from the Border Corridor National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo) corresponds to the Municipality. The Inder can simply grant urban leases in that area, with prior coordination with the Municipality, which the Attorney General's Office has confirmed. If there were areas with the same characteristics within the two kilometers adjacent to the border line with Nicaragua, which were not considered by Law 7774, they would form part of the Border Corridor National Wildlife Refuge and its administration falls to the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) (pgs. 63 and 64).

Fifth question: The lands that were part of Panama and, due to the definition of the border line with the Echandi-Fernández Treaty, passed to Costa Rica, which the State acquired from private owners and transferred to ITCO, so that it would allocate them to land subdivision (parcelación) projects, with subsequent transfer to the grantees, do not imply a violation of the inalienability of the border strip. The Inder can transfer those properties, requesting, beforehand, that MINAE certify whether they form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) (pgs. 63 and 64).

The questions are answered in the order in which they were formulated:

I. COMPETENCE OF INDER TO ADMINISTER THE BORDER STRIPS

FIRST: Is the Institute of Rural Development competent to administer the border strips, north and south, by virtue of the changes that have occurred in legislation, especially with the introduction of Law 9036?

I.1) OBJECTION TO THE THESIS ON THE REPEAL OF RULES The thesis on the repeal of articles 13, 7 and following and related articles of Law 2825, regarding the powers granted to ITCO, today Inder, as a result of judgment 1963/2012 of the Constitutional Chamber and the reform of article 50 of the Constitution, is not shared because:

• 1)That pronouncement did not resolve it that way.
• 2)The declaration of unconstitutionality of the rules is restricted to those specified in the constitutional judgment and entails their annulment, a mechanism different from repeal.
• 3)The competence to repeal laws resides in Parliament:

"….it corresponds exclusively to the Legislative Assembly:

• 1)To enact laws, amend them, repeal them, and give them authentic interpretation, except as otherwise provided in the chapter referring to the Supreme Electoral Tribunal" (Political Constitution, article 121).

"… A law is not abrogated or repealed, except by a subsequent one…" (article 129 ibid).

"Laws are only repealed by subsequent ones and against their observance, disuse, custom, or contrary practice cannot be alleged. The repeal shall have the scope that it expressly provides and will also extend to all that which in the new law, on the same matter, is incompatible with the previous one. By the simple repeal of a law, those that it had repealed do not regain validity" (Civil Code, article 8, amended by Law 7020/1986).

• 4)There has been no express repeal of the mentioned articles of Law 2825, nor is their elimination by a later law that contradicts them foreseeable.
• 5)In this case, what must be done is an interpretation of the cited rules in accordance with vote 1963-2012 of the Constitutional Chamber, in the sense that the Inder administers the national reserves after MINAE classifies the lands and rules out those that are under its administration.

I.2) RESIDUAL ADMINISTRATION OF NATIONAL RESERVES BY INDER IN CONSTITUTIONAL JUDGMENT 1963-2012 In the accumulated non-binding consultations of constitutionality regarding the Draft Law on the "Transformation of the Institute of Agrarian Development (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER), processed under legislative file number 17.218, the consulting parties requested that the Chamber rule, as relevant, on the possible substantial vices of constitutionality of articles 16, subsections e and h, and 34, subsection a, among others.

Article 16 assigned to the Inder, among its powers and competences:

"h) Administer, on behalf of the State, the national reserves that are not part of the natural heritage …".

Article 34 considered part of the Inder's heritage: "The lands of the national reserve that have not been transferred to the State's natural heritage." In posing the consultation, the petitioners assumed that "all national reserves are part of the State's natural heritage" (Constitutional Vote 1963/2012, Considerando III), when what the Forestry Law (Ley Forestal) incorporates into that heritage, in addition to the protected wild areas (doctrine of articles 1° in fine, 13 ibid: "areas declared inalienable" and 18), are "the forests and forest lands of the national reserves" (Article 13), in the same sense that the previous Forestry Laws provided, under the name State Forest Heritage: 7174 (art. 32), 7032 (art. 32), and 4465 (art. 19, subsection a).

The Constitutional Chamber, on the relevant points, declared unconstitutional the phrase of article 16, subsection h, "(…) on behalf of the State, the national reserves that are not part of the natural heritage (…)", and subsection a) of article 34.

In the examination of the constitutionality of the latter, the Chamber accepted the reasoning of the Attorney General's Office made in Legal Opinion O.J.-009-2011, that its wording "could lead one to think that forest or woodland lands of the national reserves that are still under the ownership of the Institute of Agrarian Development at the time of enacting the new law, would lose their character as State's natural heritage, because they would not yet have been transferred to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications." For the declaration of unconstitutionality, the Chamber considered (emphasis not from the original):

"Within the new context created by article 50 of the Constitution, after the partial reform of 1994, what conforms with the Law of the Constitution is that the lands of the national reserve be administered and classified by MINAET and only when that body has ruled out that they do not belong to the State's Natural Heritage could the INDER administer them according to the competence framework granted." (…) "by entrusting it with the administration of the national reserves, the right to a healthy and ecologically balanced environment is compromised and threatened, especially if one takes into account the competences entrusted to the INDER to 'grant lease contracts, use rights, property titles, recognition of possession, or any real right, in lands that are part of its heritage (…), for which reason, in the exercise of its competences, the INDER could compromise lands that do not properly have an agricultural vocation and are rather destined to safeguard a 'healthy environment'. (…) Ultimately, the administration of the national reserves cannot be the same as that which prevailed in the sub-constitutional legal system prior to the partial reform of article 50 of the Constitution in 1994, due to the profound impact caused by the recognition of a right to a healthy and ecologically balanced environment. Consequently, this Constitutional Tribunal considers that articles 16, subsection h), and 35 (sic) of the draft law are unconstitutional for the following reasons: a) It assigns the Inder the administration, on behalf of the State, of the national reserves that are not part of the national heritage, when, in light of article 50 of the Constitution, such lands must be administered by MINAET as the governing body in matters of environmental protection, and only after that body rules out that they do not have an environmental vocation, can they be administered by the Inder; and b) by stipulating, equivocally, that the lands of the national reserve that have not been transferred to the State's natural heritage form part of the Inder's heritage, when they are the property and heritage of the State, whose organs must verify technically and scientifically whether or not they have an environmental vocation".

The following can be drawn from the judgment:

• 1)The lands of the national reserve are administered and classified by MINAE.
• 2)It admits the administration of national reserves by the Inder in a residual manner. After MINAE has ruled out that those lands "do not belong to the State's Natural Heritage" or "do not have an environmental vocation", "the INDER could administer them according to the competence framework granted." Indeed, in judgment 98/2015, the CONSTITUTIONAL CHAMBER indicated: "…the Land and Colonization Law, still in force, entrusts the administration of the national reserves, with agricultural vocation, to the Institute of Lands and Colonization (…)".

Any doubt that might arise as to whether the lands with "environmental vocation" are those that "belong to the State's Natural Heritage" or transcend it, would fall to the Constitutional Chamber to clarify, because it "has exclusive and preclusive competence to determine the scope and content of its estimatory and dismissive judgments," in their reasoning and operative parts. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 12825/2014).

• 2)The judgment does not address the issue of border strips as a national reserve.

I.3) OBJECTION TO THE LACK OF A RULE EMPOWERING INDER TO ADMINISTER NATIONAL RESERVES, WITH RESIDUAL CHARACTER We also differ from the thesis regarding the lack of a legal text that empowers the Inder to administer, on behalf of the State, the national reserves, with the residual character that the Constitutional Chamber specified in vote 1963/2012. The legal criterion attached to the consultation states that this competence was not granted to the Inder in Law 9036, which proceeded to repeal Law 6735. By which there is no rule that allows it to administer those lands. A position that is in tune with the repeal it attributes to articles 7, 13, and related articles of Law 2825.

Law 6735/1982, creating the Institute of Agrarian Development (IDA), attributed to it the function of "Administering, on behalf of the State, the national reserves…" (Article 3, subsection b). Indeed, that Law was repealed by Law 9036/2012, which transformed the IDA into Inder, in its article 81, except as indicated therein (see Article 37 and Transitory Provision III).

Law 9036, article 80, maintains the validity of Law 2825, the Land and Colonization Law, in what does not contravene it, with the principles of Law 2825 prevailing in case of doubt between the two.

The latter law allocates to its purposes the lands of the national reserves (article 12, subsection a), which are to be transferred to the Institute, by article 13, which must be interpreted under the filter of vote 1963/2012 of the Constitutional Chamber. Thereby entrusting it with their administration –residual– implicitly.

It is true that during the processing of the legislative file to transform the IDA into Inder, the Commission of deputies that processed it, after learning of vote 1963/2012 from the Constitutional Chamber, with a view to expediting the approval of the Draft, suppressed as an express attribution of the Inder that of administering, on behalf of the State, the national reserves. However, this was approved implicitly in several rules of Law 9036:

Article 42, "On the lands of the Inder," establishes that "The following form part of the Land Fund:

"f) Those suitable for rural development within the national reserves, not subject to private ownership or that of other State institutions, which are registered in the name of the institution and are not part of the State's natural heritage." (The Land Fund is "a technical unit of the Inder, specialized in the regulation, acquisition, titling, allocation, and control of lands acquired by the Inder, the use, and the extinguishment of rights over the land"; Art. 40).

Article 16. For fulfillment of its purposes, the Inder has the following powers and competences:

"j) To be a party in trials processed in the agrarian and contentious-administrative courts, as the case may be, in which lands of national reserves are involved, those that are part of its heritage, and those it acquires or that are transferred to it." "q) The Inder shall seek the solution of problems resulting from the occupation of national reserves and from the occupation in precario of lands of private domain. The Inder is empowered, when appropriate, to redistribute and reorder areas that are subject to conflict." All the transcribed provisions entail a tacit administration of the national reserves by the Inder, and residual, in accordance with vote 1963/2012 of the Constitutional Chamber.

I.4) QUESTIONING OF THE INCLUSION OF BORDER STRIPS IN THE CATEGORY OF NATIONAL RESERVES The Legal Affairs Directorate of the Inder starts from the premise, without explaining it, that the border strips form part of the national reserves, a concept from which it states it carries out the analysis. The same position is observed in the latest IDA Lease Regulations, which the legal opinion also does not mention. Thus, the Autonomous Lease Regulation (Reglamento Autónomo de Arrendamientos) approved by the Board of Directors of the IDA in session 065-97, of September 9, 1997, article V (La Gaceta" No. 196 of October 13, 1997), which regulated "the procedures for the awarding of leases of lands in the national reserve under the jurisdiction of the Institute" (whereas part), contained a provision on prior leases on inalienable lands, which the Institute, in "its function as administrator" (art. 13 in fine), considered within its attributions: "Article 49.- The leases of lands belonging to the National Reserve, strips of railroad right-of-way, and inalienable zones, granted prior to the validity of this regulation shall be subject to the clauses established in such contracts and to all legal provisions by virtue of which they were granted, until the expiration of their current terms." That Regulation was rendered ineffective by that of 2002, repealed by that of 2008. The Autonomous Lease Regulation of 2002 (approved by the Board of Directors of the IDA, in session No. 066-02, article I, of 09/23/2002; La Gaceta No. 206 of 10/25/2002) and the Autonomous Lease Regulation in Border Strips (approved by the Board of Directors of the IDA in extraordinary session No. 010-2008, article 2, of 04/28/2008; La Gaceta 93 of 05/15/2008), were issued, as relevant, based on Law 2825, (art. 55, the first, and 7 subsection f the second), and Law 6735, art. 32 subsection a, "for the regulation of internal procedures to be followed in the granting of leases in areas administered by the Institution comprised within the 2,000-meter wide strip along the borders with Nicaragua and Panama; an area considered an inalienable national reserve that by express legal provision must remain under the domain of the Costa Rican State." On this basis, the Institute has granted leases in the border strip. In both Regulations, of 2002 and 2008, it is established that "The Institute may grant lands for lease within the BORDER STRIP under its administration" (art. 2°), provided they are not allocated to the State's Natural Heritage, indigenous reserves, and the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

In the sense under discussion, Agreement MAG-ITCO-ICT for the Administration of Lands of the National Reserve, No. 51-A/1972, published in La Gaceta No. 89 of May 10 of the same year, now inoperative, signed to overcome the jurisdictional conflicts that at the time might arise between the parties, due to the erroneous application of the concept of national reserves to public domain assets, contained certain provisions regarding these:

CLAUSE TWO: (…) "the ICT shall be responsible for the processing of applications and the granting of lease contracts, in the insular territories and in any other insular lands of the National Reserve, not comprised within the inalienable Maritime-Terrestrial Zones declared of tourist interest that are to be destined for tourism or recreation exploitation." (The areas of the maritime terrestrial zone that the ICT declared as tourist zones and the INVU declared as urban zones, were under the charge of the Municipalities and, with the exception of the fifty meters wide from the ordinary high tide, could be leased (arrendamiento). Law 4558/1970, arts. 1°, 2°, 6°, 7° et seq.)

CLAUSE THREE: (…) "When it concerns granting leases on lands comprised in a zone two thousand meters wide along the borders of Nicaragua and Panama, it is mandatory to consult previously with the Executive Branch through the Ministry of Agriculture and Livestock," on which the General Forestry Directorate depended.

(The MAG-ITCO-ICT Agreement is cited in the Regulation to the Forestry Law of 1969, Decree No. 2923/1970, art. 13, subsec. 3, amended by Decree 12073/1980, see art. 13, subsec. c).

For the Constitutional Chamber, resolution 98/2015, with the enactment of Forestry Law 4465/1969, "the Public Administration realized that within the so-called 'national reserves', the two regimes coexist," which is why they signed that MAG-ITCO-ICT Agreement. The signing of this, in reality, was done in accordance with that Law, art. 106.

In accordance with Law 4545/1970, on titling before ITCO:

"Article 5°.- The occupants of national vacant lands (baldíos nacionales) not reserved or declared inalienable, who do not have ten-year possession, may regularize their situation by submitting to the provisions set forth in Chapter VI of the Land and Colonization Law, even if the property is not registered...". (Law 4545 was repealed by Law 6237/1978, art. 1°, and by Law 6734/1982, art. 84).

Law 7599/1996, on the Titling of Lands Located in National Reserves, declared unconstitutional, in its entirety, by the Constitutional Chamber, vote 8560/2001, included a rule on the border strip:

ARTICLE 8.- Authorizations "(…) For the purposes of this law, the Executive Branch may authorize titling in the border zones of the country comprised beyond two hundred meters, counted from the border. The two-hundred-meter border strip shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement (denuncia) or possession. (…)." The national reserves correspond to what were previously called tierras baldías, an expression that is still conserved in some rules: 11 of the Possessory Information Law, 7 of the General Law of Public Roads, 72 of the Water Law, and in Law 2825, arts. 109, 112, 114, 143, 149, 150, Transitory Provisions 3° and 7°.

The General Law on Terrenos Baldíos, No. 13/1939, at the same time as it established that the baldíos were susceptible to private domain, by alienation or adjudication, denouncement, and acquisitive prescription, and could be possessed by virtue of a lease with the State (arts. 2°, 4°, 12, and 20 et seq.), declared inalienable the "baldíos situated in a maritime-terrestrial zone 1673 meters wide along the coasts of both seas" (6, 61 et seq.) and other lands (arts. 7 et seq.), among these those "comprised in a zone two kilometers wide, along the border with Nicaragua and with Panama" (art. 10), which Law 2825 picks up in the Chapter on Agricultural Property of the State, article 7°, and in article 112 it refers to the "baldíos declared inalienable" (subsection b).

Decree No. 6 of April 2, 1940, Regulation to the General Law on Terrenos Baldíos, reaffirms as terrenos baldíos the lands that the latter declares inalienable:

"Article 15.- It is optional for the Executive Branch to lease or not the tierras baldías indicated below:

(…) f) The lands comprised in a zone two kilometers wide along the border with Nicaragua and with Panama." Law 13/1939, in article 73, repealed articles 508 to 553 of the Fiscal Code, which regulated matters relating to tierras baldías as one of the branches of the Public Treasury, in Book I, Title XVI, Chapter I, amended by Law No. 11 of October 22, 1926. Article 509 provided:

"The ownership of tierras baldías is inalienable with the only following exceptions: (…)".

"Article 510.- The alienations permitted by the preceding article may never fall upon the following lands, which are, in their entirety, inalienable":

1° (maritime mile, the lands adjacent to navigable rivers, etc.) 2° (lands of the islands) 3° (lands on the banks of rivers, streams, or springs (nacientes) or situated in basins or hydrographic watersheds where springs rise, or where any watercourse that supplies a population has its origins or headwaters). "4°.- Those comprised in the zone five kilometers wide along the border with Panama". "5°- Those comprised in a zone two hundred meters wide along the border with Nicaragua".

Law 3 of October 29, 1914, had declared "non-denounceable a zone fifty kilometers wide along the border with the Republic of Panama." Decree 4 of 1858, article 102, Regulation of the National Treasury, and Law 7 of August 31, 1868 prohibited denouncing tierras baldías within the maritime mile. (On the denouncement of baldíos, cf.: Opinion C-146-2008, point II.3.5.1). Law 162 of June 28, 1828, reserved in the vacant lands (terrenos baldíos) a mile in latitude on the coasts of the sea, in favor of the navy, fishing, and saltworks, to cite just a few examples.

The foregoing brief regulatory account demonstrates that in our old legislation the term terrenos baldíos, substituted by that of national reserves in Law 2825, was used ambivalently, encompassing inalienable lands, of public domain, and alienable lands or patrimonial assets, of the private domain of the State. An orientation that, apparently, was followed by the IDA Lease Regulations, Law 4545/1970, and the MAG-ITCO-ICT Agreement of 1970.

There is no shortage of examples of inalienable vacant lands (tierras baldías), as an exception to the rest, in certain past laws of our cultural environment, such as in the Mexican Law on Occupation and Alienation of Vacant Lands of March 26, 1894 (article 14), and in Venezuela with the Constitution of 1914, art. 19.28; the Vacant Lands Law of April 18, 1904, art. 43; the Vacant Lands and Common Lands Law of August 13, 1909, art. 12; the Law of June 27, 1919, art. 12; the Vacant Lands Law of 1936, article 15. As a rule, writes Brewer-Carías, “…the vacant lands regulated in the old Vacant Lands and Common Lands Law of 1936 ‘were always considered patrimonial assets of the State that, therefore, formed part of the private domain of the State, until they were all declared, in a general manner, as assets of the public domain in article 99 of the Land and Agrarian Development Law of 2001’.” (ALLAN R. BREWER-CARÍAS. The figure of administrative rescue of privately-owned agricultural lands regulated in the 2010 Reform of the Land and Agricultural Development Law, its unconstitutionality, and the issue of accreditation of private property ownership over rural lands, pg. 2. BY THE SAME AUTHOR: Regime of vacant lands and the acquisition of private property rights over rural lands in Venezuela, in Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007. Colección Estudios Jurídicos, No. 86. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2007, pgs. 327 to 374. BY THE SAME AUTHOR: Study on inalienability and imprescriptibility in the legal regime of vacant lands. In Anuario de Derecho Ambiental 1977. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. Caracas, 1978, pgs. 79, 81, 88, 89, 96, 101, 103, 106 ff. MARIO QUIRÓS BADELL. Estudios sobre baldíos. Interpretación teleológica de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos. Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, No. 89. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1993, pags 130 to 132, 139, 142, 143, 170, 174 and 183).

The use of the expression vacant lands, today national reserves, to simultaneously designate two different types of property—public domain and private domain lands—is questionable and inconvenient.

Regarding the possibility of the Institute alienating lands in "residual" national reserves (voto 1963/2012; Sala Constitucional), through the established procedures, as lands affected for the purposes of Law 2825, cf.: its arts. 12, subsection a, and 13, paragraph 2, a contrario sensu.

Various regulations that are not currently in force have permitted the titling of lands or the granting of property titles by the Institute in the national reserves: Law 3971/1967 (art. 1), Law 5064/1972 (art. 1), Law 7599/1996 (art. 1), the Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, approved by the Junta Directiva of the IDA in session 055 of August 12, 2002 (art. 1), etc. This reveals the susceptibility of lands in national reserves, with agricultural vocation, to legal recognition through titling. (SALA CONSTITUCIONAL, resolution 98/2015, considerando VI).

The regime of private property is incompatible with the nature of public domain assets. (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 454/2006, 2408/2007, 3113/2009 and 8596/2013, among several). “Public domain is understood as the set of assets subject to a special legal regime, different from that governing private domain, which in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, are affected or destined for public utility purposes, manifested in the direct or indirect use that any person may make of them.” (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 2306/1991, 3145/1996 and 3667/2003. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, judgment 33-2012, among others).

The patrimonial assets of the State and its institutions, on the contrary, are, by exclusion, in a residual or negative manner, those that do not have the character of public domain assets (demaniales). (Código Civil, art. 261, paragraph 2; SALA CONSTITUCIONAL, votos 3580/2008 and 1289/2015). They are defined similarly, for example, by the Spanish Código Civil (arts. 339 and 340) and, in concordance, by Law 33/2003, on the Patrimonio de las Administraciones Públicas of that country, in articles 5.1 and 7.1, adding that the passage or conversion from the private domain regime to the public domain regime is done by subsequent affectation: “Article 16. 'Unless a legal provision dictates otherwise, the assets and rights of the General State Administration and its public bodies are understood to be acquired with patrimonial character, without prejudice to their subsequent affectation to general use or public service.' As for vacant or unclaimed assets (vacantes or mostrencos), without an owner, it establishes: Article 17. 1.- 'Immovable properties that lack an owner belong to the General State Administration.' Similar to how our Código Civil, art. 486, provides: 'Immovable properties not reduced to private property belong to the State.'- That is to say, '...the existence of res nullius is not possible in our legal system, that is, those assets that doctrine considers susceptible to private appropriation under the private property regime through occupation, since in their natural state, they have no owner (...)'" (SALA CONSTITUCIONAL, judgment 2063/2007, cons. XII).

Unlike private domain assets, public domain assets are governed by Administrative Law and the well-known principles of inalienability, unattachability, imprescriptibility, etc.

While national reserves, formerly national vacant lands (baldíos nacionales), are lands that, located within the territorial limits of the Republic, lack a known owner, a presumption under which they belong to the State, unless proven otherwise, and traditionally legislation, as a rule, and doctrine have considered them patrimonial assets of the state private domain (cf. bibliography cited above, among others), public domain assets, beyond their exorbitant governing regime, have a certain owner: the State or its institutions (subjective element), it is not conceived with respect to private individuals, and a public purpose that is imparted by the act of affectation (teleological element) and removes them from common legal transactions. (Cf. the elements that must converge in the public domain: subjective, objective, teleological or finalistic, and normative, in MANUEL BALLBÉ: “Concepto de dominio público”, Revista jurídica de Cataluña No. 5, November-December 1945: pp. 25 ff).

The public domain (demanio) is also governed by the principles of registration and legal publicity, so it does not require inscription in the Public Registry contemplated in Law 2825, art. 11, subsection a, for its recognition to the holding entity. (On these principles, cf.: Judgments of the SALA PRIMERA DE LA CORTE numbers 1259/2009 AND 1448/2014; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION I, voto 5579/1982; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION II, voto 01/2015; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION III, votos 868/2001; 265/2011; 840/2010; 146/2015; 88/2015; 44/2015; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION IV, votos 41/2013 97/2014, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION V, voto 34/2015. Dictamen C-128-1999, C-033-2005, among others).

The Procuraduría, in dictamen C-272-85, when addressing a consultation from the Junta Directiva of the IDA regarding whether the border strips were inalienable national reserves, answered in the negative, because they have “a different status.” “Once a land in the national reserves is declared inalienable, it precisely ceases to be a national reserve, since this implies that no person may title it through the Información Posesoria procedure or any other procedure as long as it is not disaffected by the Legislative Assembly through the promulgation of a Law. One of the main characteristics of the national reserves is that they can be the subject of possessory information claims (informaciones posesorias) and be registered by persons who prove they have possessed them for ten or more years.” (The emphasis is not from the original).

National doctrine pronounces along these lines: “The lands declared inalienable by the Ley de Tierras y Colonización are not qualified anywhere in said law as national reserves. The purposes to which they are dedicated allow including them within the first group (public domain lands).” (OSCAR A. SALAS MARRERO Y RODRIGO BARAHONA ISRAEL. Derecho Agrario. Publicaciones Universidad de Costa Rica. 1973, pg. 230. Emphasis added).

On the public domain status (demanialidad), importance, and functions of the border strips: SALA CONSTITUCIONAL, votos 2988/1999, 8098/2007, 9554/2007, 8075/2008, 18576/2009, 18597/2009, 245/2013 and 18836/2014. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 233-F-2005, 582-F-S1-2009, 1309-C-S1-2012, 495-C-S1-2013 and 284-F-S1-2014. Dictámenes of the Procuraduría C-066-1998 and C-146-2008. Opiniones Jurídicas OJ-139-2001 and OJ-027-2005.

I.5) ADMINISTRATION AND LEASING OF THE BORDER STRIP BY INDER We do not agree with the Dirección de Asuntos Jurídicos of the Inder when it states that with voto 1963-2012 of the Sala Constitucional, “the conferral of powers to the ITCO, today Inder, by articles 7 and following and concordant of Law 2825 over national reserves in general, and the border strips in particular, has been expressly repealed by the reform of art. 50 CP of 1994 and subsequent resolutions.” The matter concerning the repeal of norms and the inclusion of border strips in the category of national reserves has already been commented on. Regarding the administration of the southern border strip, the SALA CONSTITUCIONAL itself, in resolution 18836/2014, subsequent to the cited voto, when hearing the accumulated facultative consultations of constitutionality regarding the Bill “Disaffectation and titling of the border zone between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama," expediente legislativo number 16657, clearly indicated that the Inder administers that strip and can grant concessions:

“It must be taken into consideration that the declaration of inalienability of the border strips does not prejudice the access of private individuals to the land resource, since the Instituto de Desarrollo Rural, as the administering entity, is empowered to grant concessions in the southern border strip (…).” And in voto 12783/2010, the SALA CONSTITUCIONAL admonished the IDA, in the person of its Executive President, as the administering entity of the southern border strip, to adopt, within a maximum period of six months, “concrete, effective, and forceful measures to provide a definitive solution to the problems” that have arisen there, the object of the resolution, under the warning that failing to comply with the order would incur the crime of disobedience, punishable with a penalty of “imprisonment from three months to two years, or a fine of twenty to sixty days.” “VIII.- Responsibility of the Instituto de Desarrollo Agrario. (…) in accordance with subsection f) of article 7 of the Ley de Tierras y Colonización #2825, the administration of the lands comprised within a zone two thousand meters wide, along the borders, is the responsibility of the Instituto de Desarrollo Agrario (…) In this sense and in attention to the specific case, if the Instituto de Desarrollo Agrario is the entity in charge of administering the two thousand meters wide zone comprising the border area with Panama, among which is the town of Paso Canoas, and as part of the exercise of that administration, it has granted a large number of these public domain lands in lease, it is also true that by holding the right-duty as a State entity in charge of the tutelage or protection of that public domain, it bears great responsibility in the problems denounced in this amparo, since it is not fully exercising that right-duty and, on the contrary, for many years, it has been allowing irregular and permissive behaviors to occur in the zone it must administer, which are threatening both public domain assets (demaniales) and, in an aggravated manner, the right to health, the environment, security, and sustainable human development. (…) Notwithstanding the foregoing, the Instituto de Desarrollo Agrario, by not exercising effective control over the public domain assets it has under its administration in the border zone of Paso Canoas, has fostered the deterioration of the assets under its administration with behaviors such as the invasion of lands or the establishment of informal stalls (chinamos) without any control or fulfillment of requirements, all of which has negatively impacted the right to health, quality of life, and security of the population residing or transiting the Paso Canoas area. For this reason, the amparo must also be granted regarding the Instituto de Desarrollo Agrario, ordering its Executive President to adopt measures, immediately, to exercise effective control and tutelage over public domain assets of the border zone so that these are used with respect for the rights to health, quality of life, and security of the population that resides or transits there, for which purpose, within a maximum period of six months from the notification of this judgment, it must issue concrete acts to prevent improper invasions of public zones, recover lands and public zones that are being illegally occupied, exercise adequate control over the assets it must administer and prevent the continuation of the chaotic situations that have been denounced in this amparo in relation to the public assets it must administer in the border zone of Paso Canoas.” (Emphasis added).

Regarding the possessory recovery ex officio by that Institute against illicit occupants of the southern border strip, see from the SALA CONSTITUCIONAL votos 12638/2003, 4433/2006, 18576/2009, 18597/2009, 18658/2009, and 12783/2010.

In many resolutions after the reform of article 50 of the Constitution, of 1994, the SALA CONSTITUCIONAL has reiterated that the administration of the southern border strip, two thousand meters wide, corresponds to the Instituto de Desarrollo Agrario, today Inder, sometimes invoking article 7, subsection f, of Law 2825. (Votos 11279/2003, 4433/2006, 10900/2006, 9554/2007, 11352/2008 and 18658/2009.) Therefore, among its powers, is that of granting “leases” over those lands (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1653/1997, 12638/2003, 10900/2006, 11352/2008 and 18576/2009).

From the perspective of the Inder, the mentioned pronouncements would be antagonistic to constitutional voto 1963/2012. However, what they evidence is that for the Constitutional Court, the border strip is not a national reserve and it is administered by the Inder, in the southern zone. In any event, on the point that concerns us, judgment 18836/2014 would prevail, being subsequent to voto 1963/2012, and it is in accordance with the recently alluded jurisprudence. The precedents of the constitutional jurisdiction are part of the Law of the Constitution and binding erga omnes, except for the Sala Constitucional, which may vary its criterion. (Law 7135/1989, art. 13). The effectiveness of constitutional res judicata is “absolute and general, it extends to any subject of law, both those who intervened as main or accessory parties and those who were not a party in the constitutional process.” It comprises “both the operative part (por tanto) and the recital part or reasoning of fact and law” of the Sala. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 12825/2014).

The Administration must act in adherence to the legal system or legality block, which goes beyond the mere express text that may normally empower it. It is subject both to written norms (Constitution, Treaties, Law, Executive and Autonomous Regulations, etc.) and to unwritten norms of the administrative system and supplementary private law (art. 13.1; Law 6227/1978). The unwritten norms, among these, jurisprudence and general principles of law, serve to interpret, integrate, and delimit the field of application of the written system and have the rank of the norm they interpret, integrate, or delimit (art. 7.1 ibid). The implicit competences or powers that will be discussed later must also be considered.

Likewise, they have admitted that the IDA (Inder) is empowered to administer and grant “leases” in the southern border strip: the SALA PRIMERA DE LA CORTE in resolutions 233-F-2005 and 1048-C-S1-2011, among others; the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, voto 021-2015-VI, cons. VI and VII; the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SÉTIMA, voto 86-2013-VII, cons. VII, and the TRIBUNAL AGRARIO in votos 729-F-2003, 980-C-2012, 192-F-2012, 021-F-2013, 506-F-2013, cons V, IX, XII, XIII, 559-C-2013, 716-C-2013, 418-F-2014, cons. IV, V and IX, 664-C-2014, cons. V and VI).

The TRIBUNAL AGRARIO has deduced from the comprehensive interpretation of several norms (where relevant: Law 2825, arts. 13 and 176; repealed Law 6735, art. 3 subsection b; the Reglamento Autónomo de Arrendamientos en Franjas Fronterizas, arts. 2, 4, 5 and 11) the legal authorization given to the Institute “to administer and lease the farms located in the southern border strip” (voto 664-C-2014, cons. V in fine). Since the Inder administers the southern border strip, it can grant “leases” and manage the eviction of illegitimate occupants. (TRIBUNAL AGRARIO, voto 418-F-2014, cons. IX and X; 506-F-2013, cons. XIII, and 21-F-2013, cons. IV).

In the northern border strip, the administration of the Refugio Nacional de Fauna Silvestre Corredor Fronterizo is in charge of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). (SALA CONSTITUCIONAL votos 1692/1996, 2988/1999, 8098/2007, 275/2010, 9305/2012, 4269/2013, 17053/2014, 18836/2014, cons III. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 233-F-2005, 530-F-S1-2008, 495-C-S1-2013 and 284-F-S1-2014. TRIBUNAL AGRARIO, votos 729-F-2003, 192-F-2012, among others).

The lease contracts granted in the northern border strip by the Instituto de Desarrollo Agrario, an entity that by law administered it, lost validity in the sectors of the protected wilderness area, with the Ministerio de Ambiente y Energía remaining as the administrator of these (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment 233-F-2005, cons. XIII. Likewise TRIBUNAL AGRARIO, voto 729-F-03).

The Instituto de Desarrollo Agrario, in the administration of the border strip and “fulfillment of the purposes for which it was created, proceeds to authorize the use of land under various modalities, such as leasing, so that the land fulfills its social and economic function” (TRIBUNAL AGRARIO, voto 664-C-2014, cons. VI). The Inder is “administrator of the Agricultural Heritage of the State.” (TRIBUNAL AGRARIO, votos 506-F-2013, cons. IX and 418-F-2014, cons. IX).

Furthermore, the transfer of affected immovable properties (Law 2825, art. 13) in accordance with Chapter II ibid (arts. 7 to 13) to the Institute, the entity charged with applying that regulation for the achievement of its objectives (art. 15, original text; TRIBUNAL AGRARIO, voto 664-C-2014, cons. VI), tacitly implies its administration. The declaration of inalienability, public domain, of the border strip, except for legitimate private property, is known to be in article 7 subsection f. The matter regarding the free transfer is explained essentially in order to the national reserves, which MINAE disclaims from its competence (voto 1963/2012; Sala Constitucional), and to the rustic or rural estates of the State, Municipalities, and other Autonomous Institutions that Law 2825 “affected” for its purposes (arts. 12 and 13; in relation to Law 9036, arts. 34, subsection a, and 42, subsections e and f). Once acquired, the Institute may register them in its name and even carry out dispositive acts, in fulfillment of its duties, through the mechanisms authorized to it, such as allocation (Law 9036, arts. 26 subsection e, 40, 58 and ff.).

The border strip does not require transfer to the Inder for its administration. It operates by operation of law. The Institute cannot dispose of the property of the public domain lands within it, as it is a public domain asset that the State retains, subject – as stated – to the principles of legal publicity and registration.

Regarding implicit competences or powers: dictamen C-264-2004 and, among others: AJA ESPIL, Jorge A. Constitución y Poder. Historia y teoría de los poderes implícitos y de los poderes inherentes. Tipográfica Editora Argentina S. A. Buenos Aires. 1987, pgs. 154-170 and ff. ALESSI, R. Instituciones de Derecho Administrativo. T. I, Bosch, Casa Editorial. Barcelona. 1970, pg. 183. VILLAR PALASÍ, J. L. and VILLAR EZCURRA, J. L. Principios de Derecho Administrativo. Tomo II. Edit. Universidad Complutense. Madrid. 1993, pg. 20. ESCOLA, H. J. Compendio de Derecho Administrativo. Vol I, Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1984, pg. 199. BIELSA, R. Estudios de Derecho Público. T. III. 1952. EDICA. Acayú, pg. 255. DE LA CUETARA, J. M. Las potestades administrativas. Tecnos S. A. Madrid. 1986, pgs. 31, 79 ff., 103, 108, 110, 111, 130, 131 and 137. The latter also uses the terms “broad coverage titles,” for the derivation or empowerment of specific powers. MARTIN MATEO, R.: Manual de Derecho Administrativo. 6th ed. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, pgs 90-92, etc.

On the point of implicit competences or powers, the Sala Constitucional has recognized the exercise of the duty-right of possessory recovery ex officio or self-protection of the public domain (aututela demanial) of the border strip, as it involves a public domain asset (votos 18658/2009 and 12783/2010); for the protection of aquifer layers or underground public waters (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1923/2004, 6054/2005, 1252/2006, 5159/2006, 13029/2006, 18051/2006, 17304/2007, 4790/2008, 10372/2008, 12043/2008, 14092/2008, 262/2009, 494/2009, 12437/2009, 6922/2010, 12556/2010, 13096/2011, 13096/2011, 14548/2012); the exercise of warning acts and correction orders within inspection and surveillance powers (SALA CONSTITUCIONAL, voto 5260/1995), etc.

In article 7, Law 2825, the administration of other assets by entities or administrative bodies with exclusive competence attributed by special laws must be taken into account, such as MINAE-SINAC in the Natural Heritage of the State; Municipalities in the maritime-terrestrial zone, including islands, islets, estuaries, mangroves, river mouths (rías), etc.; Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados in matters related to the supply of potable water and the legal protection perimeters of water sources that supply or may supply a population in the future, etc. (Laws 2726, arts. 1 and 2; 6043, art. 3, 7575, art. 13; Law 7554, art. 32; 7788, arts. 22 and 28, etc.).

Strictly speaking, the figure of lease is referred to private assets. The use of that term to grant special uses over public domain assets is therefore improper, even though the legislator uses it inappropriately; see, for ex., Law 7774, art. 3, etc. The correct term is the concession contract, by which the Administration grants a private individual an administrative real right of use and exploitation of public domain land, in exchange for a fee (canon), as consideration, under the respective legal terms.

In the public domain, lease must be understood as a concession contract. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, judgment 428/2010, cons. VIII and IX).

Law 2825 empowers the Institute to grant a “concession or lease” in article 176, paragraph 1 and in fine, and subsection 3; in other articles, lease: 13, paragraph 3, etc. Law 9036 confers competence on the Inder to grant lease contracts, rights of use, or any other real right (art. 16 subsection e).

Our legal system contains examples of heritage of administration by public institutions over public domain assets owned by the State: properties and installations of state agencies destined for aqueduct systems (Law 2726/1961, art. 18, reformed by art. 1 of Law 5915. SALA CONSTITUCIONAL, judgment 5606/2006, cons. VIII. Dictamen C-089-1988, answers seventeenth and nineteenth. See definitions of Decreto 32529/2005, art. 1, subsections 1 and 34); the transfer of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas to the local Municipality before the declaration of protected wilderness areas, by Decreto 29277-MINAE/2001, etc. Regarding the latter, the SALA CONSTITUCIONAL pronounced in judgments 8928/2004, cons. VIII, and 13099/2010, cons. XI: “Even though for registration purposes, public domain assets (bienes dominiales) can be registered in the name of the public entity in charge of their tutelage, the truth is that these assets do not belong to any particular public entity, but to the Nation. Hence, it can be affirmed that in the present case, when laws 5469 and 4071 determined the transfer of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas to the Municipality of that canton, what they did was determine which public entity would be responsible for administering said assets, for being public domain assets, their owner has been and is the Nation” (The emphasis is ours).

I.6) COLLECTION FOR PRIOR OCCUPATIONS AND LEASES With regard to the objection to the collection for prior occupations and leases, which could indirectly legalize irregular situations, besides the fact that it was not the object of consultation, it is incumbent upon the Junta Directiva of the Inder to review its appropriateness.

I.7) SYNTHESIS In synthesis, the Inder has the competence to administer and lease (concession) the southern border strip. In the northern border strip, it may only grant “leases” in the sector of Peñas Blancas that Law 7774 empowers it to do (see answer to the fourth question).

Before leasing (concession) lands in both border strips, the Inder must take into account the classification of the lands provided in article 15 of Law 7575 (in relation to Law 9036, art. 42 subsection a), as well as the special regimes and competences that may be applicable in the maritime-terrestrial zone, indigenous reserves, etc.

II. ASSUMPTION OF INCOMPETENCE OF INDER TO ADMINISTER THE BORDER STRIPS

SECOND: If it is determined that INDER is not competent:

• a)Which is the competent Body to administer the northern and southern border strip or zone?
• b)Are the lease contracts that have been granted under the administration of INDER in said Zone valid?

Since the answer given to the first question is contrary to the assumption from which this question stems, its answer regarding the southern border strip lacks interest. In the northern border strip, the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Biológico is administered by the Ministerio del Ambiente y Energía, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (Laws 7575, art. 13, paragraph 2; 7554, art. 32, paragraph 2; 7788, arts. 22 and 28; 7317, art. 82, paragraph 2; Decreto 22962/1994, art. 3). The competence that the Inder has according to Law 7774 will be addressed when answering the fourth question.

As to determining whether each and every one of the lease contracts granted by the Institute in the border strip, whose terms are unknown, are valid, it is worth recalling that specific cases are not consultable to the Procuraduría, which does not substitute the active Administration in the exercise of its competences. (Law 6815, art. 5 and the administrative jurisprudence that informs it). The Inder is inhibited from granting “leases” within the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Biológico after its creation, which would contravene the rule of competence, with the consequent legal defects. (Ley General de la Administración Pública, art. 129; dictamen C-146-2008).

“LEASES” AND TITLING IN THE BORDER STRIP THIRD QUESTION:

• a)Does the Inder have the power to grant lease contracts in those border zones?
• b)Does the Inder's power to grant lease contracts in border zones extend to properties with commercial or residential vocation, or is it limited only to properties with agricultural vocation?
• c)Can the Inder title in the name of third parties, in accordance with compliance with Law No. 2825, the border zones?

III.1) “LEASES” IN BORDER STRIPS BY INDER As noted (point I.5), the answer is affirmative to the question of whether the Inder can grant “lease” contracts in the border strips, with the following exceptions:

• 1)As a general principle, applicable throughout the entire country, prior to alienating or leasing rural lands owned by it or under its administration, the Inder must have the classification from MINAE, indicating that the property is outside the areas of the Natural Heritage of the State, in its two components: protected wilderness areas and the forests and forest lands listed in article 13 of Law 7575, in relation to article 15 ibid; and 42 subsection a, of Law 9036. (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 16975/2008, cons. IV, and 7934/2013, cons. III. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION VI, judgments 2166/2010, cons. IV, and 47/2015, cons. VIII. Dictamen C-321-2003 and C-297-2004, among others).
• 2)Inder does not administer the public domain areas of the maritime-terrestrial zone, which are the responsibility of the municipalities, except for those comprising the Natural Heritage of the State, which are administered by SINAC-MINAE. (Ley 6043, art. 3° and Ley 7575, art. 13, pfo. 2°). Take into account the two sections (public zone and restricted zone) and all the assets that make up the maritime-terrestrial zone: maritime islands and islets, mangroves, rías, estuaries, etc.
• 3)The administration of the northern border strip will be addressed in the answer to the fourth question.
• 4)Indigenous reserves also have a special regime; they are inalienable and imprescriptible, exclusive to the indigenous communities that inhabit them, and are governed by their own regulations: Ley 6172/1977, its Reglamento, Decreto 8487/1978, Decreto 13568/1982, and norms of International Law, ILO Conventions 107 and 169, ratified by Leyes 2330/1959 and Ley 7316/1992, etc.

"It is known that our southern border strip houses part of several indigenous reserves. Said border zone coincides, in part, with the demarcation established for the Bribrí de Talamanca indigenous reserves, created by Decreto Ejecutivo Nº 5904 of March 11, 1976, recognized by the Ley Indígena, N° 6172, of November 29, 1977, and whose current limits are defined in Decreto Nº 13572-G of April 30, 1982; Guaymí de Conteburica, declared by Ley Indígena N° 6172; Guaymí Altos de San Antonio, regulated by Decreto N° 29451; and Abrojo Montezuma, Decreto N° 8514-G, and whose current delimitation is defined by Decreto N° 12115-G of December 9, 1980. Furthermore, our country has signed various international treaties for the protection of indigenous populations, among which, given its importance, Convention N° 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, of the General Conference of the International Labour Organization (ILO), stands out. In this Convention, there are abundant norms that seek to protect the territories on which indigenous populations settle, in order to safeguard their very existence, identity, and traditions from threats foreign to their culture (articles 4, 7, 13, 14, 17, and 18, among others). Therefore, if a law were to permit the titling of lands to private parties within the current demarcation of indigenous reserves, and thereby a reduction in their territory, this would constitute a serious breach of the international commitments that our country has undertaken in this matter and, consequently, an unconstitutionality of the regulation due to violation of article 7, first paragraph, of the Constitución Política." (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 18836/2014, cons. III. Our emphasis).

III.1.1) LEASE ON PROPERTIES WITH COMMERCIAL AND HOUSING VOCATION OR ONLY AGRICULTURAL To answer the question of whether Inder can grant leases on lands of commercial and housing vocation or only agricultural within the southern border strip, it is necessary to review the background of Ley 9036, what it sought in this particular regard, as well as some of its norms and others of development. In the northern border zone, Inder must abide by the provisions of Ley 7774, article 3° (answer to the fourth question).

Rural development goes beyond the agricultural field. In the Seminar "Territorial Rural Development as a State Policy," held in December 2008, for the analysis of the Bill to Transform IDA into the Instituto de Desarrollo Rural, it was clarified that "...the rural is broader than the agrarian…". (Francisco Amador. The creation of INDER is a success. Salvador Quirós Conejo, former President of the Comisión de Asuntos Agropecuarios, Asamblea Legislativa. Sustainable development for rural zones. Memoria of that Seminar). The then Gerente General of IDA, as the main novelties of Inder, pointed out: "It will promote rural development, not just agrarian. (…) It will promote the development of projects, will buy lands for projects and will intervene in the entire process," etc. (Annie Saborío Mora. The INDER Bill. Memoria of that Seminar).

Inder provides lands as part of the productive assets of an enterprise, individual or collective, under the modalities of lease or assignment, based on productive or service projects "for territorial rural development, projects of social and communal interest," which must attend to the purposes of Ley 9036 and priorities established in the Plan de Desarrollo Rural Territorial (PDRT) of the respective territory. (Ley 9036, arts. 45, 46 individual person incs a and d; legal entity inc. b, 50, 58, 60 incs. a, b, and c; 15 incs. d and e. Decreto 38975, arts. 1°, inc. q, 28, 29, 34, 38, 40 inc. a, 41, 42, 43, 46.1 and 47).

In the statement of motives of the Bill that originated Ley 9036, expediente N° 17.218 (Gaceta N° 89 of May 11, 2009 (pgs. 24 and 25), taken up again in the Dictamen Afirmativo Unánime of the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales (pgs. 2 to 4), Asamblea Legislativa, among the notable deficiencies of IDA, "a focus concentrated exclusively on the agrarian, leaving aside the new economic and social dynamic of rural territories, characterized by the diversity of productive and service activities (…)" was highlighted. The Bill transforms the institutional framework with a new vision of rural development, articulated around three axes: the productive, the institutional, and the territorial. In the productive axis, "access to land must be seen as a means and not as an end, so the delivery of land will be carried out under the lease modality, as a fundamental and priority figure and, exceptionally, in the form of adjudication of lands in ownership for housing projects and communal projects. All adjudications must be linked to the existence of productive projects or services of community utility, that generate enterprises or consolidate them (…)". "In the territorial axis, the diversity of the country's rural environment is recognized…." The promotion of productive diversification of the rural environment, in a sustainable, economic, social, and environmental manner, considering its multifunctionality and its productive potentialities, is one of the objectives of rural development and of the Fondo de Desarrollo Rural, a technical dependency of Inder. (Ley 9036, arts. 5°, incs. i, j and k; 39, first paragraph; 74, inc. e).

Inder is "the State institution specialized in territorial rural development" (Ley 9036, art. 1°) or "a comprehensive process in economic, social, cultural and institutional matters, driven in a rural territory (…)" (ibid, art 3 inc i). By this is understood the "geographic unit dedicated to the development of agrarian and non-agrarian activities (Decreto 38975/2015, art. 1°, inciso y). Decreto 38184/2014, art. 2°, inc. r, in relation to Ley 9036, arts. 8 inc. b and 13): Commercial activities form part of the non-agrarian ones, which comprise the multifunctionality of rural territories, to be taken into account by Inder to promote their economic diversification (Ley 9036, arts. 3°, incs b, d and l; 5, inc i; art 3 inc b; 9° in fine, and 15 incs b and d).

Commerce is one of the activities to be financed by the Sistema de Crédito Rural (SCR), with resources from the Fondo de Desarrollo Rural, a technical dependency of Inder, to promote and execute projects in rural territories. Credit subjects of the SCR are the non-profit individuals or legal entities to which said Institute has made a land provision, in any of its modalities. (Ley 2825, art. 140; Ley 9036, art. 76; Decreto 38975, arts. 100, 101, 107 inc. f, and 108 inc. k).

Ordinarily, the final destination of productive activities is commercialization. (Ley 9036, arts. 3° incs. d, j, ñ, q; 5 incs. c, k, ñ, o; (9 final paragraph); 15 inc. d; 79 incs. d and f; Decreto 38975, arts. 28 incs. a, b, c; 44, first paragraph; The Reglamento Autónomo de Arrendamientos en Franjas Fronterizas, 010 of 4/28/2008, approved by the Junta Directiva of IDA, authorizes the "lease" in the border strip for commercial, housing, and mixed use (arts. 6° incs. g and k; 7°, 16 and 31).

(Regarding the normative power of the Institute, see art. 179, Ley 2825. SALA CONSTITUCIONAL, votos 2063/2007, cons. XIV, and 1963/2012, cons. VII).

With respect to housing, Ley 2825 contemplates rural housing as a discretionary power of support by the Institute in the land provision programs, upon prior coordination with INVU (arts. 57 and 70, in relation to 47, 136 inc g, 156 et seq.). (The Institute may grant leases on lands in the southern border strip for the development of agrarian activity or housing use of the rural populations existing in the zones. TRIBUNAL AGRARIO, voto 664-C-2014, cons. V).

In the promoters of the Ley Inder Bill, it was said, the idea of exceptional adjudication of lands in ownership for housing projects, within the private domain regime, prevailed.

In Ley 9036, rural housing is a component of campesino settlements, one of the services that the rural population must have in development processes, and it delegates to a specific regulation the establishment of the conditions for the provision of lots for housing to rural families. (art. 3 inc. e; 5 inc. j; art 16 inc m; 63 and 64; Decreto 38975, art. 47). In human settlements, "Inder will grant property titles in an agile manner to the beneficiaries, with the purpose of favoring access to housing services…" (art. 65 in fine).

"Inder will maintain its functions in the settlements until the expiration of the established limitations and the payment of the debts" (Transitorio III).

From some norms of Ley 9036 and its Reglamento, it can be inferred that the land assignment model entails the transfer of ownership, with limitations and revocable grounds (arts. 62, 65 in fine, 66, 67 and 69; Decreto 38975, art. 47.5).

In the northern border strip, Inder may grant "lease" (concession) of urban lands, built or not, in the segregated area of the Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo. (Ley 7774, art. 3°).

Inder, in applying the object of Ley 9036 (see art. 4°) and fulfilling the purposes it aims to achieve, must be guided, among others, by the guiding principles of the social function of property (social and economic utility, according to its vocation), territoriality, human development, and integrality, which conceives development as a multidimensional and multisectoral process.

In sum, the development of rural territories involves housing service and the exercise of commercial activities. In the southern border strip and the sector of Peñas Blancas, segregated area of the Refugio Nacional de Fauna Silvestre Corredor Fronterizo, Inder may grant leases (concessions) on lands of commercial and housing vocation, in accordance with the terms of Ley 9036 and its Reglamento. It is understood that it may not grant assignment of lands in ownership in spaces of public domain.

III.2) TITLING OF THE BORDER STRIP BY INDER The invalidity of titling, of granting private domain titles on the inalienable lands of the state border strip (south and Peñas Blancas), whose private property had not been consolidated before their first afectación to public domain, with a width of no less than two kilometers, is clear: Decreto N° 3/1914, to which Ley 2/1915 granted the rank of law, Ley 11/1926 (arts. 1° and 10), Ley 29/1934 (art 23), Ley 13/1939 (art. 10), Ley 1455/1952 (art. 1°) and Ley 2825, art. 7 inc. f. Dictamen C-146-2008. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2063/2007, cons. XII in fine). Inder could not give property titles to third parties over these lands.

"The titling of properties forming part of the demanio, according to the SALA CONSTITUCIONAL in sentencia N° 2007-02063, cons XII, disregards the essential characteristics of those assets and violates the provisions of article 262 of the Código Civil, which means they are 'absolutely impossible to possess, sell, or encumber, without first having been desafectado'." (Dictamen C-146-2008, pto. III.3) "(…) it is evident that not only the titling, in the terms specified in points III.1 and III.2, of public domain properties located in the southern border strip would suffer from a defect of absolute nullity, but also any act or contract transferring the property that incorporates them." The Institute "must not carry them out, nor those involving demanial properties that make up the natural heritage of the State, composed of protected wild areas and forests or forest lands referred to in article 13, in relation to 14, of the Ley Forestal. (Dictamen C-321-2003, among others)." (Dictamen C-146-2008, pto. IV) "Therefore, contravening the principles of inalienability and imprescriptibility, which protect the public domain regime of the border strip, and with a lack of competence, illicit and legally impossible content, and lack of motive, the titlings –understood with the meaning stated– carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario on demanial lands of the southern border strip, as well as any act or contract transferring ownership that comprises them, or incorporates properties of the natural heritage of the State (protected wild areas and forests or forest lands referred to in articles 13 and 14 of the Ley Forestal. Dictamen C-321-2003), are absolutely null." (Dictamen C-146-2008, pto V.2).

"Ley de Tierras y Colonización does not regulate the titling of lands." (Dictamen C-321-2002, pto. VI.1).

"Following the unconstitutionalities declared by the SALA CONSTITUCIONAL (sentencias 2988-99, 8560-2001, 2007-02063 and 8457-07) of article 8 of Ley 7599, Ley 7599 in its entirety, the Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales and related Decretos ejecutivos that transferred areas of the national reserves to IDA for titling purposes, there is no legal text that enables that Institute to grant supletorio titles of real estate property through titlings (in the precise sense given to this term; points III.1 and III.2) or administrative informaciones posesorias, which are not permitted to it." (Dictamen C-146-2008, pto. V).

"The SALA CONSTITUCIONAL, in sentencia N° 2007-02063, cons. XIV, upon annulling the Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, which the Junta Directiva of the Instituto de Desarrollo Agrario approved on September 10, 2002, pointed out that Ley 2825 in no way empowers that Institute to carry out titling projects in the national reserves, but rather to promote 'land tenure for exclusively agricultural purposes (article 1° of Ley de Tierras y Colonización), through land adjudication contracts, as this Sala indicated in sentencia number 2006-1806' (considerando XV)." (Dictamen C-146-2008, pto III.2) "(…) the titling of real estate has as a requirement the acquisition of property. That is, a distinction is made between the moment of acquisition of property by usucapión and the moment when that situation is asserted in the información posesoria proceeding to obtain a registrable title in the Registro Público. Hence, usucapión is considered a mode of acquisition of property and other possessable real rights, and titling as the procedure by means of which, upon verification of the requirements of usucapión, the registrable property title is conferred." (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 4587-97, cons. IV." See also from the TRIBUNAL AGRARIO, votos 1198-F-10 and 339-2014).

The Procuraduría pronounced in the same sense, when addressing the issue of the illegality of administrative titling of demanial lands in the southern border strip, in dictamen C-146-2008, point III:

"The procedure of ordinary titling of properties is carried out before the Tribunales, through the diligencias of información posesoria. "This –we said in dictamen C-321-2002– constitutes a non-contentious activity, the object of which is to provide a registrable title in the Registro Público de la Propiedad over an unregistered property, of private domain, to whoever lacks one, does not have it registered, acquired the asset by usucapión and meets the legal requirements and procedures. Ley de Informaciones Posesorias, article 1° et seq. (…)

"Usucapión is a mode of acquiring ownership and other possessable real rights, while titling is the procedure by means of which, upon verification of its requirements, the registrable property title is granted. "La Ley de Informaciones Posesorias is not a means of acquiring property, but a procedure for obtaining a registrable title" (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 of 1988 and same resolutions noted before).

"In dictamen C-128-99, pg. 5, we emphasized the declarative, not constitutive, character of the resolution approving the information. 'It is nourished by a factual situation sufficient to generate property according to the law.' (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias numbers 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91 and 96-94). (…)

"The titling or procedure to obtain a registrable ownership title, based on the exercise of possession ad usucapionem, with the requirements listed by law, is different from parcelación and colonization," in accordance with Ley 2825. In Ley 9036, the modalities of land provision, as part of the productive assets of an enterprise, are lease and assignment." The Dirección de Asuntos Jurídicos of Inder refers that in the Opinión Jurídica OJ-027-2005 it was indicated that the ownership of the border strips does not belong to IDA, which could not grant titles to private parties in the same until the State transfers them by law (pg. 53). It is clarified that by this last expression, what the Procuraduría meant to indicate is that IDA, today Inder, cannot grant property titles to private parties in areas of the southern border strip of state public domain without a prior law that desafecta them and transfers ownership to it for that purpose.

COMPETENCE OF INDER TO GRANT "LEASES" IN THE SEGREGATED AREA OF THE REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE, ON THE NORTHERN BORDER FOURTH: Does INDER maintain the competence granted by Ley N° 7774 to carry out leases in the segregated area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre administered by the Municipalidad de la Cruz?

IV.1) SEGREGATION OF LANDS FROM THE REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE CORREDOR FRONTERIZO COSTA RICA-NICARAGUA Decreto Ejecutivo 22962/1994, which amended 23248/1994, declared the biological corridor formed by the lands of the northern border strip, two thousand meters wide, from Punta Castilla, on the Caribbean Sea, to Bahía Salinas, on the Pacific Ocean, a Refugio Nacional de Vida Silvestre, subject to its own special regime and under the administration of MINAE (arts. 1° to 3°), except for those having a legitimate private property title registered in the Registro Público de la Propiedad.

Ley 7774/1998 segregated from that Refugio lands from the customs, migration, and commerce area, for better control and planning of the border zone of Peñas Blancas, an important transit point for people, vehicles, and goods, with increased development and installation of public Offices. The reduction in the area of the Refugio had a favorable technical opinion from the Ministerio del Ambiente y Energía, as it did not affect any ecosystem of special interest.

The area subject to segregation from the Refugio was identified by coordinates and a plan drawn up by the Instituto de Desarrollo Agrario, by Topógrafo Víctor Hugo Montero Vallejos, libreta 5-2487, in November 1992 (Ley 7774, art. 1°, expediente legislativo 12.815, folio 127). That plan records the various existing uses: infrastructure and Control posts of Customs, Ministerio de Salud, MAG, Dirección General de Migración, Banco de Costa Rica, GAR and Cortel posts, ICT offices, private customs agencies, private houses and sodas, restaurants, public sanitary services, etc.

IV.2) ADMINISTRATION AND LEASES IN THE SEGREGATED AREA In dictamen C-250-2008 it was explained that, in its original wording, the Bill (art. 2°) granted the Instituto de Desarrollo Agrario the administration of the segregated zone, "based on the Reglamento de Arrendamientos," approved by its Junta Directiva in session 41-88, of May 31, 1988, as well as the possibility of granting leases within it and property titles (art. 3°), in accordance with Ley 7599, of multiple land titling in national reserves by IDA. This was upon recommendation of the then Director of Asuntos Jurídicos of IDA, in a Oficio that its Presidente Ejecutivo presented to the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, upon answering the hearing on expediente legislativo 12.815, and which it approved, via motion.

Within the Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena, respective motions were approved, one to attribute the administration of the segregated zone to the Municipalidad (de La Cruz), which may grant in concession the provision of services or the realization of productive activities (art. 2°); and another to suppress the phrase that permitted granting property titles, as it is an inalienable zone, and substitute it with "urban lands built or not" (art. 3°).

With these modifications and the oversight of the Comisión Permanente Especial de Redacción, which moved the final part, referring to Ley 7599, to the beginning of article 3°, the current norms were approved, which reflect ambiguity. It is logical that the administrator entity of a public domain area should be the one in charge of granting concessions for the use of urban land, even more so if territorial planning falls under its competence. The remission to Ley 7599, which regulated the multiple land titling procedure in national reserves by IDA, declared unconstitutional (sentencia 8560/2001, Sala Constitucional), is superfluous and should have been eliminated along with the phrase that authorized granting property titles on the inalienable lands of the border strip, without affecting the rest of the normative statement. In dictamen C-250-2008 it was suggested to IDA, today INDER, to manage the presentation of a new Bill to regulate in a more coherent manner the administration and the granting of concessions in the area segregated by Ley 7774, and in the current situation to coordinate with the Municipalidad what relates to the "leases," so that the purposes of that Ley regarding the planning and touristic development of the zone are not frustrated. The Municipalidad de La Cruz can promote an equal initiative.

In the meantime, until a legislative amendment is produced, adhering to the current norms of said Ley, the Municipalidad de La Cruz administers the lands of the segregated area of the Refugio and may grant concessions for the provision of services or the realization of productive activities (art. 2°), and INDER may grant in "lease" (concession) urban lands, built or not. (From Ley 9036, art. 14, any legal provision referring to the Instituto de Desarrollo Agrario shall be read as Instituto de Desarrollo Rural).

In dictamen C-091-2009 it was clarified that the Municipalidad de La Cruz only administers the area described in article 1° of Ley 7774; not other zones with the same characteristics omitted by the legislator upon enacting it, which, if found within the Refugio, in the two kilometers contiguous to the border line with Nicaragua, are administered by MINAE (SINAC).

IV.3) BORDER POST LAS TABLILLAS AND LANDS IN USE BY MAG FOR THE PREVENTION AND CONTROL OF IMPORTS OF ANIMALS, PLANTS, AND THEIR PRODUCTS It must also be kept in mind that:

• 1)Ley 8803/2010 segregated from the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, according to topographic surveys incorporated into expediente legislativo No. 17244, with which the Bill was processed, an area of one hundred twenty-one thousand two hundred thirty-seven meters with twenty-three square centimeters, divided into two sub-areas or lots, and gave it in administration to the Municipalidad de Los Chiles. It was destined "exclusively for the installation and operation of the State institutions providing the public services required for the adequate operation of the border post," customs and migratory (arts. 1° and 2°). The foregoing, explains the Reglamento to that Ley, Decreto 38628/2014, as part of the commitments of the agreements adopted between Costa Rica and Nicaragua in the years 1991 and 2008.

An acción de inconstitucionalidad was filed against Ley 8803 and Decreto 38628 (expediente N° 15-006655-0007-CO of the Sala Constitucional).

• 3)Based on the power conferred by art 7, inciso f, of Ley 2825 to the State, to keep under its domain the lands comprised within the two-thousand-meter-wide zone contiguous to the borders, by Decreto N° 20178-MAG/1990, the use of two lands of the inalienable border strip with Nicaragua, in Peñas Blancas, measuring 6,908.45 and 6,241.45 square meters, was granted to the Ministerio Agricultura y Ganadería, to carry out the activities entrusted to it by law in the prevention and control of imports of animals, plants, their products and by-products, with the construction of basic infrastructure.

PROPERTIES REGISTERED UNDER THE ECHANDI-FERNÁNDEZ TREATY FIFTH: “With respect to the case corresponding to the situation presented with the Tratado Echandi Montero-Fernandez Jaén in the southern border strip:

• a)Do the properties initially registered in Panamanian territory that legally became part of Costa Rican territory as a result of the boundary definition made by the Echandi Montero-Fernández Jaén treaty, and which are owned by INDER, constitute an exception to the demaniality regime of the southern border strip?
• b)Can INDER transfer those properties to third parties?
• c)If so, how can Inder ensure that said transfers to third parties do not comprise, in whole or in part, lands of the public domain of the Southern Border Strip, including the Natural Heritage of the State?” V.1) RECOGNITION OF THE RIGHT OF PROPERTY DUE TO CHANGE OF INTERNATIONAL JURISDICTION IN THE ECHANDI-FERNÁNDEZ TREATY Throughout history, the southern boundary line was not well defined and was a source of tensions and conflicts, first with Colombia and later with Panama, upon its independence in 1903, as well as of failed attempts to fix it through various international instruments, including arbitrations. The disputes culminated in the Guerra de Coto in 1921, between Costa Rica and Panama, followed by two decades of uncertainty, until the friendship between Drs. Arnulfo Arias Madrid and Rafael Angel Calderón Guardia facilitated the definitive solution to the boundary problem, during the government of both leaders. (Cfr., among others: ACOSTA RAMÍREZ, JORGE ARTURO. Antecedentes históricos del tratado de límites entre Costa Rica y Panamá. La República. Suplemento, 5/19/1992, pg 6. MURILLO JIMENEZ, HUGO: La controversia de límites entre Panamá y Rica y la intervención de los Estados Unidos. 1880-1903. UCR. Revista de Ciencias Sociales N° 32, pgs. 21-36. Description of the Guerra de Coto in 1921 In: https://es.wikipedia.org/wiki/Guerra_de_Coto. PEREIRA JIMENEZ, BONIFACIO. Historia de la Controversia de Límites entre Panamá y Costa Rica. Revista Lotería N° 82, September 1962, pgs 7 to 26. Panamá. Available at http://200.46.254.138/legispan/pdf_lnb/1960_LNB/1962_LNB/1962_082_LNB.pdf. OTTO SALAS MURILLO. Las vertientes literarias de la guerra de Coto. Semanario UCR, September 24, 2014). Smith W., David A. La frontera Panamá-Costa Rica: relaciones económicas y sociales. Revista Estudios Sociales Centroamericanos, January-April 1986, pgs 65-71. Border between Costa Rica and Panama, in https://es.wikipedia.org/wiki/Frontera_entre_Costa_Rica_y_Panam%C3%A1).

According to Smith W. (cited art., pg 65), in the boundary arrangement achieved for the signing of the Treaty, Panama ceded 2,368 hectares to Costa Rica and received 2,032 hectares in return, with Costa Rica acquiring rights in the zone of the Cotos, and Panama a counterpart of the Valle del Río Sixaola.

The boundary Treaty between Costa Rica and Panama was signed on May 1, 1941, in the city of San José, by the then Canciller, Alberto Echandi Montero, and the ambassador of Panama in Costa Rica, Ezequiel Fernández Jaén, as Special Plenipotentiaries. The Poder Ejecutivo of Costa Rica, in Decreto N° 8 of May 2, 1941, "being in accordance with the instructions given to the Plenipotentiary," submitted the Treaty for approval to the Asamblea Legislativa. It was approved by the Congresses of both countries on the 20th of the same month (Costa Rica, Ley N° 12/1941; Panama, Ley 51/1941). The exchange of ratifications of the Boundary Treaty between the two countries took place in Panama City, on May 27, 1941, between the Panamanian Canciller, Raúl de Roux, and the Embajador Extraordinario y Plenipotenciario of Costa Rica, Enrique Fonseca Zúñiga, with the drawing up of an acta.

The Treaty, with the rank conferred upon it by Article 7 of the Constitution, fixes the points of the boundary line's course (Art. I); grants a two-month period, following the exchange of ratifications, for the marking and monumentation on the ground of the agreed border, by two Mixed Commissions appointed by the Governments, under the advice of the person designated by the President of Chile, at the request of the parties (Art. II); and guarantees the right to free navigation for both Republics on the Sixaola River, in perpetuity, under identical conditions and without limitation or encumbrance, between defined points (Art. V). Of relevance here, Article VI provided:

"The rights in rem acquired in accordance with the respective laws, in any of the regions that by virtue of this Treaty must pass to the jurisdiction of the other country, shall be fully respected and protected by the authorities of the country where they come to be situated." The provision establishes the recognition and protection, by the signatory States, of real property rights and, in particular, the right of ownership, legitimately acquired by private parties, natural and legal persons, which, being situated in the territory of one, pass, wholly or partially, to form part of the jurisdiction of the other, as a consequence of the dividing line fixed between both nations, which is in accordance with Article 45 of the Constitution.

The Constitution reaffirms that Treaty, in Article 5:

"(…) The boundaries of the Republic are those determined by the Cañas-Jerez Treaty of April 15, 1858, the Boundary Treaty between Nicaragua and Costa Rica (…), and the Echandi Montero-Fernández Jaén Treaty of May 1, 1941, as concerns Panama." (Regarding the definition of the Costa Rica-Panama border limit, demarcation with fundamental boundary markers installed between 1941 and 1944, cartographic and geodetic information available at the Instituto Geográfico Nacional, the officialization of the General Act of the Costa Rica-Panama Joint Boundary Demarcation Commission, of September 15, 1944, see: SALA CONSTITUCIONAL, judgment 245/2013).

V.2) RESPONSES TO THE QUESTIONS OF POINT 5 V.2.1) PROPERTIES GOVERNED BY THE ECHANDI-FERNÁNDEZ TREATY AS AN EXCEPTION TO THE PUBLIC DOMAIN STATUS OF THE SOUTHERN BORDER STRIP Ley 2825, Article 7, excluded from the declaration of public domain status those lands legitimately subject to private ownership; they remain unaltered after the enactment of the statute (SALA CONSTITUCIONAL, judgment 2463/1995).

It is appropriate to clarify that Legal Opinion C-146-2008 was issued in response to a query from the IDA regarding the legal validity of titling properties in peasant settlements within the southern border strip, limited to lands that have always been part of the national territory, the titling of which was sought due to a lack of a registered or registrable title. It did not, therefore, address the situation of lands legally registered in Panama that remained in our territory as a result of the boundary Treaty. On that occasion, it was indicated that the state public domain regime of the (southern) border strip, by general designation under Ley 2825 (Art. 7, subsec. f), and others that preceded it, without interruption, in a variable width between 50 and 2 kilometers, is so "without prejudice to the properties included therein that have legitimately entered the private sphere before being declared inalienable or non-claimable" for the first time. Hence, the regulatory recount that was made.

In that pronouncement, as summarized in Legal Opinion C-098-2009, it was stated that because they "contravene the principles of inalienability and imprescriptibility that protect the public domain regime of the border strip, and due to lack of competence, legally illicit and impossible content, and lack of cause, any titlings—with the meaning noted—carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario over public domain lands of the southern border strip are absolutely null, as is any act or contract transferring ownership that comprises or incorporates properties of the State's natural heritage (protected wild areas and forests or forest lands referred to in Articles 13 and 14 of the Ley Forestal. Legal Opinion C-321-2003)." The involuntary error contained in the last paragraph of Legal Opinion C-098-2009 is corrected, concerning the point that Decreto N° 3 of October 29, 1914, with the force of law (Ley 2/1915), declared non-claimable "the zone of fifty kilometers—not meters—along the definitive border with the Republic of Panama." In addition to the lands that have always been on Costa Rican soil, legitimately reduced to private ownership before the first designation to the public domain of the southern border strip, the farms that were located and registered in Panama and legally passed, wholly or partially, to form part of the Costa Rican territory as a result of the boundary definition made by the Echandi Montero-Fernández Jaén Treaty also constitute an exception to the public domain regime of the southern border strip; and, consequently, those of such origin that are the property of INDER, unless, by their nature, they qualify as areas of the State's Natural Heritage. They are lands that, from their origin, have been private property, a status with which they were incorporated into the national territory and in which their legal commerce has been permitted, with the State itself even acquiring some of them and transferring them to the Instituto de Tierras y Colonización for use in Parceling Projects, as occurred in Coto Sur (see pt. V.3 below). The designation to the public domain of the border strip excluded them. It falls upon lands that, at the time the respective statute was issued, were state-owned. These properties must be considered covered within the exception of those under private ownership, with a legitimate title, made by Ley 2825, Article 7.

Given the important public functions fulfilled by the border strip, it might have been advisable for the State, in its Private Law capacity (Ley 6227, Art. 1), when acquiring the mentioned lands, to have submitted them to the public domain. However, it did not do so, nor is there any statute that designates to the public domain those that come to belong to the State and its institutions, similar to what is done by the Ley Forestal, Article 13, and its predecessors.

"By virtue of the inalienability and non-claimability that the border strip with Panama has had since ancient times, the enclaves of lawful private property within it constitute an exceptional regime, and it is incumbent upon whoever invokes it to demonstrate the existence of their title in strict compliance with the regulations that authorized it. And to be enforceable against third parties (a requirement of effectiveness), the registration procedure must be completed. (Civil Code, Articles 267, 455, and 459, subsection 1)" (Legal Opinion C-146-2008).

V.2.2) TRANSFER TO THIRD PARTIES OF THESE PROPERTIES BY INDER From the foregoing, it follows that Inder, in accordance with the mechanisms authorized to it by the legal system, for the purpose of fulfilling the aims for which it was created, may transfer to third parties the properties it owns that passed to form part of the Costa Rican territory by application of the boundary Treaty with Panama, provided that their area is comprised within the surface area of the parent farm and does not incorporate public domain areas. Prior to any dispositive act or contract, Inder must submit the property to the classification by MINAE provided for in Article 15 of the Ley Forestal. If it forms part of the State's Natural Heritage, it cannot transfer it to private parties; its administration falls to MINAE-SINAC.

V.2.3) METHOD OF ENSURING THAT THE TRANSFERS DO NOT INCLUDE PUBLIC DOMAIN LANDS OF THE SOUTHERN BORDER STRIP Bearing in mind the block designation to the public domain that the (southern) border strip has, with the exclusion of legitimate private property and, specifically, that which entered the national territory under the boundary Treaty, the farms registered under its protection cannot increase their area to the detriment of the former, which would be illicit and absolutely null. Inder must ascertain, through a rigorous and exhaustive study of ownership and cadastral records, that the property to be transferred to private parties is located within the surface area of the parent farm and does not encompass inalienable areas. To protect the State's Natural Heritage, in its two components (pt. III.1), it must request prior classification from MINAE-SINAC.

V.3) FARMS 8323, 8324, AND OTHERS OF THE PUNTARENAS DISTRICT In the legal opinion of Inder, farms 8323 and 8324 of the Puntarenas District are mentioned. After studying both in the volume system of the Public Real Estate Registry, a record is made of the manner in which they were acquired and came to be the property of ITCO, with a transcription of the entries, as relevant, emphasizing the most important aspects (in the numbers and dates, letters are replaced with numbers, for ease of reading):

V.3.1) FARM 8323 (Inscribed in several volumes:

Entries 1, 2, 3, 4 /folio 235/ volume 1239 Entry 4 /folio 438 /volume 1239 Entries 4, 5, 6 /folio 484/ volume 1239 Entries 6, 7 /folio 212/ volume 1398 Entries 7, 8/ folio 202/ volume 1398 Entries 9, 10/ folio 208/ volume 2075 Entries 10, 11, 12/ folio 204, volume 2075 Entry 13/ folio s/n/ volume 2577 Entry 14/ folio 10/ volume 2577) REGISTRATION NUMBER ONE: (The Chief of the Ministerio Público, Rafael Ortiz Céspedes, "duly authorized for the granting of the deed," and the general attorney-in-fact, Reginal Holt Hamen Turnbell, of Chiriquí Land Company, of Wilmington, Delaware, United States, appear. He describes a piece of land composed of five farms, registered in the name of that company, with numbers, volumes, and entries, in the Property Registry of Panama, Chiriquí District, acquired by its original owner from the National Government of Panama. It borders "on the north, partly with national vacant lots; on the south and east, with the boundary line in between, properties of Chiriquí Land Company, situated in the Republic of Panama").

The appearing parties "stated: (…) that on the 19th of September last, the second party, in the capacity stated, presented to the Secretariat of Foreign Affairs a brief expressing: that in the region of Chiriquí Viejo, precisely where the definitive monumentation of the boundary line between this Republic and that of Panama has just been carried out, in amplification and execution of the Boundary Treaty concluded between both countries, approved by Legislative Decree number 12 of May 20, 1941, his principal is the owner and as such enjoys full ownership and possession of the following rustic farms registered in the Property Registry of the said Republic of Panama, Chiriquí District, which are described as follows (…) (farms numbers 970, 955, 954, 757, 2637, 2480).

…"as proof of the foregoing, he presented, duly authenticated, literal certifications of the registration entries for each of the related farms, and furthermore made available as a document annexed to the Brief, the plan on which the location on the ground of the same properties is recorded, with an indication in red of the boundary line, as it was fixed in that region by the Foreign Ministries of both bordering countries, a plan that proves in a certain and indisputable manner that, as a consequence of the monumentation carried out, the lands corresponding to the related farms 970 and 955 have passed entirely to the jurisdiction of this Republic, and the rest, that is, 954, 757, 2637, and 2480, having been divided by the boundary line, the portions described below pass to the jurisdiction of Costa Rica: a lot, part of farm 954, measuring 586 hectares, 5438 m2, bordering: North, partly vacant lots and partly the boundary line; South, property of Chiriquí Land Company; East, the boundary line; and West, property of Chiriquí Land Company. A lot, part of farm 757, measuring 23 hectares, 437 m2, bordering: on the north, south, and West, property of Chiriquí Land Company; and east, the boundary line. A lot, part of farm 2637, measuring 22 hectares, 4087 m2, bordering: North, partly Chiriquí Land Company and partly the boundary line; South and West, Chiriquí Land Company; and East, the boundary line. A lot, part of farm 2480, measuring 3087 hectares, 8200 m2, bordering: North, partly Compañía Coronas S.A. and partly property of Chiriquí Land Company; South and East, the boundary line; and West, property of Compañía Coronas S.A. All these lots, both those that pass to the jurisdiction of Costa Rica entirely and those that constitute the fractions described above, by reason of the change of jurisdiction, are situated as stated when describing the present farm, and by virtue of which, in the name and on behalf of the aforementioned 'Chiriquí Land Company,' owner of the described properties, he petitioned the Supreme Government through the Secretariat of Foreign Affairs that, in accordance with what is ordered in the sixth clause of the aforementioned Boundary Treaty, instructions be issued to the Chief of the Ministerio Público so that, representing the State, he might appear with him before a notary to make the necessary grants for the due registration in this Registry of the properties referred to above, both by the very fact of their having passed to the jurisdiction of this country as a consequence of the monumentation carried out, and because in this manner the reciprocal provisions contained in the said sixth clause are fulfilled, in which the high contracting parties undertake to respect and protect rights in rem, of which the right of ownership is par excellence one of them, in any of the regions that by virtue of the Treaty must pass from one jurisdiction to the other, thereby pledging national honor; and that by official communication number 276 of October 6 last, the State Secretariat in the Office of Justice forwarded the foregoing petition to the first of the grantors of the deed to be mentioned so that he might study it carefully and adopt the course corresponding to its processing, and this official reported in the terms contained in note number 1021 which textually reads: 'Office of the Chief of the Ministerio Público. San José, October 31, 1944. Mr. Secretary of State in the Office of Justice. Your Office. Very esteemed Mr. Secretary of State: I refer to your attentive note number 276 dated the 6th of this month with which, following instructions from the President of the Republic, you are kind enough to send me, in two separate folders, for its study and appropriate processing, the petition made before the Secretariat of Foreign Affairs by Mr. Reginal H. Hamen, in his dual capacity as general attorney-in-fact of "Chiriquí Land Company" and of "Compañía Coronas S.A.", in which, dated September 19 last and in accordance with the sixth clause of the Boundary Treaty concluded between the Republic of Costa Rica and that of Panama and approved by Legislative Decree number 12 of May 20, 1941, the petitioner requests that the farms and parts of farms registered in the Property Registry of Panama that, as a result of the definitive demarcation of the boundary line between both countries, have passed to our jurisdiction be registered in the Property Registry of our country.- Having carried out a careful study of the documentation provided and of the agreement in the cited boundary pact and other pertinent legal antecedents, I reach the conclusion that the petition is admissible, and that for its execution, the Chief of the Ministerio Público must be authorized to appear before a notary and make, together with the representative of said petitioning companies, the necessary grants so that the properties stated be registered in the Public Property Registry, Puntarenas District, in the name of their respective owners.- Indeed, for each of the referred farms, a certification issued by the legally authorized official in the Office of the Public Registry of the Republic of Panama is attached, comprising each and every one of the entries registered therein up to the recent date on which such certifications were issued. All of them have been legally and duly authenticated so that there is no doubt as to their accuracy. As for the capacity of the petitioner in his dual capacity referred to, the files contain a certification from our Public Registry, Commercial Section, which attests to the representative capacity of the appearing party, and the circumstance that such companies are legally established in our country. (…). It is also very possible that the farms belonging to each company remaining in Costa Rican territory will be merged, since that is the desire of such entities. In these respects, I take the liberty of stating that the plan that has been provided to me as a basis for the operation is signed by the Engineer Mr. Antonio Vestri, who is said to be registered in Costa Rica; that its measurements coincide with what the property titles express; and that as I am informed by the owning companies, it will be registered in the Cadastre Office of our Secretariat of Development. (…) very attentively yours, Rafael Ortiz C, Chief of the Ministerio Público. That in view of the foregoing report and in accordance with the terms of Official Communication number 266 referred to above, the Secretariat of Justice addressed to the Chief of the Ministerio Público the following note granting him the respective authorization for the granting of the deed that is being registered: 'Secretariat of Justice.- Number 295.- San José, Costa Rica, November 7, 1944. Mr. Chief of the Ministerio Público, Your Office. With instructions from the President of the Republic and in accordance with the favorable report sent by you, I address you with the object of expressly authorizing you to appear before a notary and make, together with the representative of "Chiriquí Land Company" and "Compañía Coronas S.A.", the necessary grants for the registration in the Public Registry of the properties referred to in the proceedings promoted by said companies, the documents of which accompany this note. Very attentively. Julio Acosta, Secretary of State', and that the first party, by virtue of the authorization granted to him in note number 295 transcribed above, and the second party with the stated capacity, for the purpose of registering in this Registry the properties described above that, as a result of the definitive demarcation of the boundary line between this Republic and that of Panama, have passed to this jurisdiction, in compliance with the provision in the sixth clause of the Boundary Treaty already mentioned, may, because they are contiguous, merge them as in fact they do merge them, forming the farm described above, valued at ₵ 867,516.00, which according to a plan recently prepared by the engineer José Fabio Lóngora, duly registered in the cadastre, a copy of which is annexed to the testimony of the deed to be mentioned, measures: 5625 hectares, 7838 m2. Thus it is recorded from a deed granted in this city at 14:00 on the 11th of the current month before the notaries Porfirio Lóngora Umaña and Félix Ortiz Céspedes, according to the testimony presented to this Registry at 14:00 on the 13th of this month; entry 960, volume 188 of the journal. San José, November 16, 1944." Volume: 1398 Folio: 202 REGISTRATION ENTRY: 8 [Continues on folio 208 volume 2075] A lot, part of the northern portion of this farm, measuring 517 hectares, 2242.65 m2, has been registered separately on folio 385, volume 2075, forming farm number 18303, by sale to the Instituto de Tierras y Colonización. The reserved remainder is described as follows: land destined for agriculture. Located: en la Cuesta, third district, Golfito canton, Puntarenas, divided into three portions (…).

Volume: 2577 Folio: 10 REGISTRATION ENTRY: 14 …) "The present remainder of the farm belongs to COMPAÑÍA BANANERA DE COSTA RICA," which, represented by its general and special attorney-in-fact, Carlos Enrique Roesch Dávila, sells it, together with four other farms, to the State, represented by the Procurador General de la República, Alfredo Tossi Bonilla, "authorized to carry out this operation by official communication number 4924 of August 29, 1975, from the Ministry of Government. The State now being the owner of the present remainder of the farm, through a third deed to be mentioned, Mr. Tosi Bonilla, representing the State, gratuitously transferred this remainder of the farm to INSTITUTO DE TIERRAS Y COLONIZACIÓN," represented by its Executive President, with powers of general attorney-in-fact without limitation of amount, "authorized to accept this transfer by an agreement taken by the Board of Directors of this Institute in Article 5, Session 2007 of August 25, 1976," and "Mr. Tosi Bonilla was authorized for this operation by official communication number 001245 dated September 3, 1976, from the Ministry of Government. This transfer is made in compliance with Ley number 2825 of October 14, 1961, and its amendments, and the property shall be destined for the Coto Sur Parceling Project." Thus it is recorded from 3 deeds granted in San José, before Notary Enrique Ocampo Vargas, according to testimonies presented to the Registry Journal under entries 2482, volume 304; 14082, volume 311; 14078, volume 311. October 1978.

V.3.1.1) LEGAL OPINION 002-1976 Regarding farm 6-8323, the Office of the Procuraduría, in Legal Opinion 002 of 01/08/1976 (2-PA-76), considered:

"On October 15, 1971, the Instituto de Tierras y Colonización acquired from Compañía Bananera de Costa Rica a property situated en la Cuesta, second district, tenth canton of the province of Puntarenas, divided into two portions: one, with an area of 38 hectares, 8092.84 square meters, and another, of 478 hectares, 4349.81 square meters, registered in the Property Registry, Puntarenas District, at volume 2075, folio 385, farm No. 18303, entry I.

The property was formed from the segregation of a lot from the remainder of farm No. 8323, registered for the first time in the name of Chiriquí Land Company, on November 16, 1944. This registration was made in application of the provisions of Clause VI of the Boundary Treaty between Costa Rica and Panama, of May 20, 1941 (…). Said property was registered after careful study by the Ministerio Público and with the due authorization granted by the Ministry of Justice of that time, as is evident from the official communications indicated in the cited query.

The Instituto de Tierras y Colonización acquired the land for the purpose of carrying out a peasant settlement, in accordance with the provisions of its own organic law, all with the aim of effecting the transfer of ownership of the parcels to the respective beneficiaries.

As for the reasons set forth by you in said query under the title 'THE PREEMINENCE OF PUBLIC TREATIES', this Office accepts them in their entirety, considering that they fully conform to the cited legal provisions, because it must truly be taken into account that (…) when Chiriquí Land Company acquired the referred property in 1944, it did so with the favorable opinion of the Ministerio Público and with the due authorization of the Ministry of Justice, since it was done based on the provisions of Clause VI of the Boundary Treaty between Costa Rica and Panama. Furthermore, in this case, the provision in the first paragraph of Article 7 of the Political Constitution is applicable (…).

Furthermore, we have that Article 7 of the cited Ley de Tierras y Colonización establishes that, among others, lands comprised within a zone 2000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama are inalienable; but it should be noted that it, in turn, makes the exception regarding lands that are under private ownership, with a legitimate title.

In the present case, it has been demonstrated that the Instituto de Tierras y Colonización acquired the property in 1971, legitimately, which was already duly registered in the name of Chiriquí Land Company in 1944, that is, prior to the enactment of the Ley de Tierras y Colonización, and these lands were excluded from inalienability by virtue of the provisions of the oft-cited Clause VI of the Boundary Treaty between Costa Rica and Panama.

For the reasons stated, this Office of the Procuraduría considers that the transfer of ownership made by the Instituto de Tierras y Colonización of the parcels to the beneficiaries of the peasant settlement does not entail any violation of the inalienability of the lands forming the border zone with the Republic of Panama, and these may be registered in the Public Registry." Ex officio, the expression "removed from inalienability" is amended to read "excluded from inalienability." A removal from the public domain is a manifestation by the competent body or entity of the Public Power to withdraw an asset from public ownership and incorporate it into private ownership, with the loss of the legal regime that characterizes it. What has not previously been in the public domain cannot be removed from it.

Through the act of removal from the public domain, "the asset loses the attributes of protection endowed upon it by its incorporation into the regime in question (public domain), that is, inalienability, imprescriptibility, unattachability, and subjection to police power; whereby they return to the commerce of men, being able to be transformed, attached, sold, and transferred to third parties without any limitation on them" (SALA CONSTITUCIONAL, judgment 2063/2007, cons. VII).

V.3.2) FARM 8324.

(Inscribed in volumes 1239 and 2577.

In volume 1239 are:

on folio 243, entries 1, 2, 3, and 4.

on folio 478, entries 4, 5, and 6 on folio 332, entries 6, 7, 8 on folio 444, entries 8, 9, and 10 and on folio 332, entries 6, 7, 8 In volume 2577, folios 14 and 16, entry 10, continuation).

REGISTRATION NUMBER ONE: (The Chief of the Ministerio Público, Rafael Ortiz Céspedes, "duly authorized for the granting of the deed," and the general attorney-in-fact, Reginal Holt Hamen Turnbill, of Compañía Coronas, S. A., domiciled in Panama, appear. He describes a piece of land composed of six rustic farms, registered in the name of that company, with numbers, volumes, and entries, in the Property Registry of Panama, Chiriquí District, acquired by its original owner from the National Government of Panama. It borders on the north, with national vacant lots, in part, and in another part, with Compañía Bananera de Costa Rica; south, with the boundary line in between, with Compañía Coronas, S. A., situated in the Republic of Panama; east, with Chiriquí Land Company and, in part, the boundary line in between with Compañía Coronas, S. A., situated in the Republic of Panama; and west, with Compañía Bananera de Costa Rica and national vacant lots).

The appearing parties "stated: that on September 19 last, the second, in the stated capacity, filed a memorial with the Ministry of Foreign Affairs in which he set forth: that in the region of Chiriquí Viejo, precisely where the definitive demarcation of the boundary line between this Republic and that of Panama has just been carried out, in fulfillment and execution of the Boundary Treaty concluded between both countries, approved by Legislative Decree number 12 of May 20, 1941, his principal is the owner and as such enjoys full ownership and possession of the following rural properties registered in the Property Registry of said Republic of Panama, District of Chiriquí, which are described as follows (...); (properties numbers 750, 967, 914, 919 and 948, acquired by their original owner from the National Government of Panama). (...) "that as proof of the foregoing he submitted, duly authenticated, literal certifications of the registration entries for each of the related properties, and furthermore made available as an annex to the memorial the plat showing the location on the ground of said real property, with a red indication of the boundary line as it was established in that region by the Foreign Ministries of both bordering countries, a plat that proves in a certain and indisputable manner that as a consequence of the demarcation carried out, the lands corresponding to the related properties numbers 750, 967, 914, 919 and 948 have passed entirely under the jurisdiction of this Republic, and from the last one, that is number 2481, a portion thereof has passed, consisting of 1,587 hectares, 3,838 square meters, and which is bounded: North, Compañía Caronas, S.A.; South, boundary line; East, Chiriquí Land Company and partly the boundary line; and West, lands of the Compañía Bananera de Costa Rica; both said portion and the five aforementioned properties, which pass under the jurisdiction of Costa Rica, are situated as stated when describing the present property. And that by virtue thereof, in the name and on behalf of "Compañía Caronas, S.A.," owner of the described real property, he petitioned the Supreme Government through the Ministry of Foreign Affairs, that in accordance with the provisions of Clause Six of the aforementioned Boundary Treaty, it would issue instructions to the Head of the Public Prosecutor's Office so that, representing the State, he would appear together with him before a notary to execute the necessary grants for the proper registration in this Registry of the aforementioned real property, both by the very fact that they have passed under the jurisdiction of this country as a consequence of the demarcation carried out, and because in this manner the reciprocal provisions contained in said Clause Six are fulfilled, in which the high contracting parties undertake to respect and protect rights in rem, of which ownership is preeminently one, in any of the regions that by virtue of the Treaty must pass from one jurisdiction to another, pledging the national honor to that end; that by official communication number 266 of October 6 last, the Ministry of State in the Office of Justice forwarded the foregoing request to the first of the grantors of the deed hereinafter mentioned so that he might carefully study it and adopt the course corresponding to its processing, and he reported in the terms contained in memorandum number 1021 which textually states: 'Office of the Head of the Public Prosecutor's Office.– San José, October 31, 1944. Mr. Minister of State in the Office of Justice. Your Office. My dear Mr. Minister: I refer to your courteous memorandum number 266 dated the 6th of this month with which, following instructions from the President of the Republic, you send me, in two separate folders, for study and the corresponding processing, the petition filed before the Ministry of Foreign Affairs by Mr. Reginald H. Hamer in his dual capacity as general attorney-in-fact of "Chiriquí Land Company" and of "Compañía Caronas, Sociedad Anónima," in which, on September 19 last and in accordance with clause six of the Boundary Treaty concluded between the Republic of Costa Rica and that of Panama and approved by Legislative Decree number 12 of May 20, 1941, the petitioner requests that the properties and parts of properties registered in the Property Registry of Panama, which by reason of the definitive demarcation of the boundary line between both countries have passed under our jurisdiction, be registered in the Property Registry of our country. Having carried out a careful study of the documentation provided and of the provisions agreed upon in the cited boundary pact and other pertinent legal antecedents, I reach the conclusion that the petition is appropriate and that for its execution the Head of the Public Prosecutor's Office should be authorized to appear before a notary and execute, together with the representative of said petitioning companies, the necessary grants so that the stated real property is registered in the Public Registry of Property, District of Puntarenas, in the name of their respective owners. In effect, for each of the properties there is enclosed a certification issued by the legally authorized official in the Office of the Public Registry of the Republic of Panama, including each and every one of the entries registered therein up to the recent date on which such certifications were issued. All of them have been legally and duly authenticated so that there is no doubt as to their accuracy. As for the representative capacity of the petitioner in his aforementioned dual character, there is in the files a certification from our Public Registry, Commercial Section, attesting to the capacity of representation of the appearing party and to the circumstance that such companies are legally established in our country. (...) It is also very possible that there will be a consolidation (reunión de fincas) of what belongs to each company in Costa Rican territory, as that is the desire of such enterprises. In these respects I take the liberty of stating: that the plat that has been provided to me as the basis for the operation is signed by Engineer Mr. Antonio Vestri, who is stated to be licensed in Costa Rica; that it coincides in its measurements with what the title deeds express; and that, as the owning companies inform me, it will be recorded in the Cadastral Office of our Ministry of Development. (...) Very respectfully yours, Rafael Ortiz C., Head of the Public Prosecutor's Office,' and that in view of the foregoing report and in accordance with the terms of official communication number 266 referred to above, the Ministry of Justice addressed the following memorandum to the Head of the Public Prosecutor's Office conferring on him the respective authorization for the execution of the deed being registered: 'Ministry of Justice. Number 295. San José, Costa Rica, November 7, 1944. To the Head of the Public Prosecutor's Office, Your Office.– With instructions from the President of the Republic and in accordance with the favorable report sent by you, I am writing to you for the purpose of expressly authorizing you to appear before a notary and execute, together with the representative of "Chiriquí Land Company" and "Compañía Caronas, Sociedad Anónima," the necessary grants for the registration in the Public Registry of the real property referred to in the proceedings promoted by said companies, and with whose documents I accompany this memorandum. Very respectfully. Julio Acosta, Minister of State,' and that the first, by virtue of the authorization granted to him in memorandum number 295 transcribed above, and the second in the stated capacity, for the purpose of registering in this Registry the previously described real property that by reason of the definitive demarcation of the boundary line between this Republic and that of Panama have passed under this jurisdiction, in compliance with the provisions of Clause Six of the aforementioned Boundary Treaty, agree, because they are contiguous, to consolidate (reunirlos) them, as they do in fact consolidate them, forming the previously described property, valued at 1,008,452 colones 25 centimos, and which, according to a plat recently surveyed by engineer José Fabio Góngora, duly recorded in the cadaster, a copy of which was attached to the certified copy of the deed being registered, measures: 6,485 hectares, 2,024 square meters. Thus it is evidenced by the deed executed in this city at 4:00 p.m. on the 11th of this month before the notaries Porfirio Góngora Umaña and Félix Ortiz Céspedes, according to the certified copy presented before the Registry at 2:04 p.m. on the 13th of this month; entry 961, volume 188 of the Journal. San José, November 16, 1944." REGISTRATION No. 10: "This property belongs according to preceding entries 6, 8, and 9 to the Compañía Bananera de Costa Rica," which, represented by its general and special attorney-in-fact, Carlos Enrique Roesch Davila, "sells the present remaining portion of the property (resto de finca) to the STATE," represented by the Attorney General of the Republic, Alfredo Tossi Bonilla, "authorized by official communication number 4924 of August 29, 1975, from Mr. Edgar Arroyo Cordero, Minister of Government. "The State now being the owner of the present remaining portion of the property (resto de finca)," it "transfers it gratuitously" (...) "to the INSTITUTO DE TIERRAS Y COLONIZACIÓN," represented by José Manuel Salazar Navarrete, Executive President with powers of general attorney-in-fact without limit of sum, "authorized to accept this transfer by agreement adopted by the Board of Directors of that Institute in article 5, session 2007 of August 25, 1976," and "Mr. Tosi Bonilla was authorized for this operation by official communication number 001245," of September 3, 1976, from the Ministry of Government. "It is noted that this transfer is made in compliance with Law number 2825 of October 14, 1961, and its amendments, and the real property shall be destined for the Coto Sur Parcelization Project (Proyecto de Parcelación de Coto Sur)." Thus it is evidenced by three deeds executed before Notary Enrique Ocampo Vargas, according to certified copies presented to the Journal of the Registry, entry 2482, volume 304; entry 14882, volume 311; entry 14078, volume 311. October 1978. (This property merged (Refundida) into number 27503, page 3, and the Northern Section into property number 27505, both of the same volume, by virtue of consolidation (reunión) in the name of its owner).

V.3.3) DIVISION OF THE COTO SUR SETTLEMENT (ASENTAMIENTO COTO SUR) In the affirmation of the legal advisory attached to the inquiry (pg. 38), the Coto Sur Settlement (Asentamiento Coto Sur) was divided into several sectors: Roble Naranjo, Cenizo, Bambito, Laurel, Caucho, Jobo-Peral and Control.- V.3.4) OTHER DOCUMENTS IN PUBLIC OFFICES THAT CONFIRM THE PURPOSE OF THE TRANSFERS MADE TO ITCO It was not possible to obtain from the Ministry of Government, nor from the National Archive, copies of official communications 4924, of August 29, 1975, and 1245, of September 3, 1976, sent by the then Minister of Government, Lic. Edgar Arroyo, to the then Attorney General of the Republic, Lic. Alfredo Tossi Bonilla, authorizing him to transfer the real property to ITCO, to destine it for the Coto Sur Parcelization Project (Proyecto de Parcelación de Coto Sur), in order to know the precise terms of their content. However, the following documents were located in the National Archive, which contextualize and confirm the purpose of the transfers made to ITCO:

• 1)FONDO: MINISTERIO DE GOBERNACIÓN. SIGNATURA 5692913 COPIAS:

1.1) Official communication No. 04767, of August 20, 1975, addressed by Edgar Arroyo Cordero, Minister of Government, Police, and Grace, to Carlos E. Roesch, representative of the Compañía Bananera de Costa Rica, in which he informs him that the Executive Branch "needs to acquire the lands owned by your principal in the Southern Zone, to establish new Peasant Settlements (Asentamientos Campesinos) and Centers for Agricultural Exploitation and Development," and therefore grants him a period of twenty days to express his conformity. The properties are numbers 8323, 8324, 8327, 20447 and 20431, District of Puntarenas. The acquisition price is "that resulting from the appraisals carried out by the Direct Taxation Office." 1.2) Response of August 26, 1975, to official communication 4767, of the Minister of Government and Police, by C. E. Roesch, general attorney-in-fact of the Compañía Bananera de Costa Rica, in which he states that he is in agreement with its terms and that the State Notary should prepare the deeds for his signature, with the intervention of the Attorney General of the Republic.

1.3) Official communication of August 28, 1975, from the Minister of Government to the Attorney General of the Republic, Alfredo Tossi Bonilla, in which he informs him that the Compañía Bananera de Costa Rica expressed its acceptance to transfer to the State properties 8323, 8324, 8327, 20447 and 20431, District of Puntarenas, under the terms of official communication 4767/1975, and therefore requests him to appear, representing the State, for the execution of the purchase-sale deed. He adds that once the deed is executed, the necessary steps shall be taken so that the properties "are in turn transferred to the Instituto de Tierras y Colonización." 2) FONDO: ACTAS DE CONSEJO DE GOBIERNO. SIGNATURA: 15 (8 COPIAS):

Minutes No. 25 of the session held by the Government Council, at 4:00 p.m. on September 2, 1975, at the Presidential House. Present: the President of the Republic, Lic. Daniel Oduber, and the Ministers of State: Lic. Edgar Arroyo Cordero, of Government, etc., and Lic. Alfredo Tossi Bonilla, Attorney General of the Republic. Article eight. The President states the possibility of acquiring lands from United Brands, from Chiriquí Land Co. or its subsidiaries; that negotiations have been held with United Brands, and yesterday an agreement was finalized for the purchase of several properties in the southern and Atlantic zones; in total, the State acquires 28,562 hectares for the total price of thirteen million eighty-three thousand colones. The President continues to express that once the uncultivated lands of the Compañía Bananera are nationalized, "the State shall take charge of the properties, implementing peasant settlement programs (programas de asentamientos campesinos), the execution of which shall be assumed by the I.T.C.O. (...)," for the "protection of those farmers who wish to produce." (Regarding the Compañía Bananera in Costa Rica, see the CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, FOURTH SECTION, judgment No. 127-2012, cons. VII).

V.3.5) REMAINING PROPERTIES REFERRED TO IN OFFICIAL COMMUNICATION 4767/1975, OF THE MINISTER OF GOVERNMENT In the registry study of the other three properties: 8327, 20447 and 20431, District of Puntarenas, referred to in official communication 4767/1975 from the Ministry of Government, there is no express reference to the border strip (franja fronteriza), nor that they were registered under the protection of the Echandi-Fernández Treaty. It is incumbent upon Inder to carry out the technical, cadastral, and registry investigations of all the antecedents to clarify those aspects.

PROPERTY 8327 (Registered in volumes 1239 and 2577 entries 1, 2 / page 255 / volume 1239 entry unnumbered / page 18 / volume 2577).

It was registered based on Legislative Decree No. 46 of 12/28/1943, in the name of Daisy Madriz Jiménez, who sold it to the Compañía Bananera de Costa Rica, and the latter to the State, which transferred it gratuitously to ITCO, to destine it for "the Coto Sur Parcelization Project (Proyecto de Parcelación Coto sur)." It measures: 7 Has, 7,508 m2 (entries 1, 2 and 3).

PROPERTY 20447 (entry 1/ page 131 / volume 2200) It is the product of the consolidation (reunión) of lot number seventeen, consisting of 468 has, 9,000 m2, part of property 14.563, pages 153 and 124, volumes 18017 and 1733, and a lot consisting of 703 has, 3,200 m2, part of property number 5842, page 381, volume 1105, and 417, volume 990, in the name of its owner, Compañía Bananera de Costa Rica, which sold it to the State, and the latter transfers it, gratuitously, to ITCO (entries 1 and 2).

PROPERTY 20.431 (entry 1/ page 115 / volume 2200) It is a lot of property 14.563, originally registered in the name of the Compañía Bananera de Costa Rica, which sold it to the State, and the latter transferred it gratuitously to ITCO, to destine it for "the Coto Sur Parcelization Project (Proyecto de Parcelación de Coto Sur)" (entries 1 and 2).

PROPERTY 14563 (District of Puntarenas) (Registered in volumes 1817 and 1733: entries 1, 2, 3, 4 / page 153 / volume 1817 entries 4, 5 / page 444 / volume 1817 entries 5-9 / page 123 / volume 1733 entries 9-11 / page 309 / volume 1733 entries 11-14 / page 319 / volume 1733 entries 14-15 / page 336 / volume 1733 entries 15-18 / page 338 / volume 1733 entries 19-24 / page 345 / volume 1733 entries 24-28 / page 352 / volume 1733) It is the fifth lot of property number 5710, with a measurement of 24,237 Has, 9,029 mts. 92 dm2, located in Golfito, Coto and Corredores. It borders, among others, on the north, national vacant lands (baldíos nacionales) and the Compañía Bananera de Costa Rica. South, Río Coto, maritime mile and ITCO. East, national vacant lands (baldíos nacionales) and the Chiriquí Land Company. West, vacant lands (baldíos) (entry 1).

Property 5710, District of Puntarenas, comes from the consolidation (reunión) of properties 5492, 4890, 5423, 5485, 5058, 5484, 5486, 5488, 4883, 4902 and 5675. It measures "27,598, plus two percent for roads, except in the two hundred eight hectares of property number 48023" (entry 1).

CONCLUSIONS:

From the foregoing it is concluded:

• 1)The Instituto de Desarrollo Rural is competent to administer the southern border strip (franja fronteriza sur), except for the public domain assets (bienes demaniales) comprised therein that are under the charge of other administrative entities or bodies with exclusive competence, attributed by special laws, such as the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), in its two components, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), public domain waters (aguas de dominio público) and legal protection perimeters (perímetros legales de protección) of springs (nacientes) that supply water or may supply it in the future to a population, the mineral resources of the State, the national archaeological heritage, etc., or assets under a special regime, such as indigenous reserves.

In the northern border strip (franja fronteriza norte) Inder only has the competence indicated in point 4 of these conclusions.

• 2)The answer to the second question, regarding the incompetence of Inder to administer the southern border strip (franja fronteriza sur), lacks interest, because it starts from the assumption contrary to the answer given to the first question. In the area of the Corredor Fronterizo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo), northern border strip (franja fronteriza norte), administered by the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), Ministry of Environment and Energy, Inder, formerly IDA, is prohibited from granting "leases (arrendamientos)" after its creation, which contravenes the rule of competence, with the consequent legal defects.

As for determining whether each and every one of the lease contracts granted by the Institute in the border strip (franja fronteriza), the terms of which are unknown, are valid, it is recalled that specific cases cannot be submitted for consultation to the Attorney General's Office, which does not substitute for the active Administration in the exercise of its competences. (Law 6815, art. 5 and the administrative jurisprudence that informs it).

• 3)Inder has competence to grant leases (arrendamientos) (concessions (concesiones)) in the southern border strip (franja fronteriza sur), in order to achieve the legal purposes for which it was created, which extends to properties with commercial or residential vocation, and not only those with agricultural vocation.

The titling (titulación) of inalienable lands of the state border strip (franja fronteriza estatal) is absolutely null. Inder must not carry it out.

• 4)Inder maintains the competence to grant "leases (arrendamientos)" of urban lands, built or not, within the area segregated from the Northern Border National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre de la Frontera Norte), by Law 7774/1998, for which coordination with the Municipality of La Cruz is advisable, to which its administration and local territorial planning are competent, and it may grant in concession the provision of services or the carrying out of productive activities that take place there.

In the northern border strip (franja fronteriza norte), the creation of the Las Tablillas border post and the lands in use by the MAG for the prevention and control of imports of animals, plants and their products shall be taken into account (pt. IV.3 supra).

• 5)An exception to the public domain (demanialidad) regime of the southern border strip (franja fronteriza sur) is constituted by the properties that were located and registered in Panama and legally passed, totally or partially, to form part of Costa Rican territory, as a result of the boundary definition made by the Echandi Montero-Fernández Jaén Treaty; and, therefore, those having such origin that are the property of INDER, unless, by their nature, they qualify as areas of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado). Inder, in accordance with the mechanisms that the legal system authorizes it, in order to fulfill the purposes for which it was created, may transfer to third parties those lands of its property, provided that their area falls within the surface area of the parent property (finca madre) and does not incorporate public domain areas (áreas demaniales), of which it must ascertain through a rigorous and exhaustive study of ownership antecedents and cadastral records.
• 6)Prior to any "lease (arrendamiento)" (concession (concesión)) and any dispositive act or contract, Inder must ensure that the real property is outside the areas of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), in its two components, and must submit it to the prior classification by MINAE provided for in article 15 of the Forest Law (Ley Forestal). If it forms part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), it may not transfer it to private parties; its administration is the responsibility of MINAE-SINAC.

Ex officio, in Opinion 002-1972 the expression "removed from inalienability (desafectados a la inalienabilidad)" is modified to "excluded from inalienability (excluidos de la inalienabilidad)"; and in Opinion C-098-2009, last paragraph, the involuntary error is corrected to the effect that Decree No. 3 of October 29, 1914, with the force of law (Law 2/1915), declared as not subject to public denouncement (indenunciable) "the zone of fifty kilometers –not meters– along the definitive border with the Republic of Panama." Respectfully, José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Advisory Attorney General Attorney of the Attorney General's Office JBV/YMV/lfa c. Dr. Edgar Gutiérrez Espeleta, Minister of Environment and Energy Municipal Council of La Cruz

Dictamen : 223 del 19/08/2015 19 de agosto de 2015 C-223-2015 MSc. Ricardo Rodríguez Barquero Presidente Ejecutivo Instituto de Desarrollo Rural Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su Oficio PE-1417-2014, adicionado por el PE-1833-2014, en el cual, siguiendo instrucciones de la Junta Directiva de ese Instituto, acuerdo tomado en la Sesión Ordinaria 033-2014, Artículo 40, consulta una serie de puntos con relación a la competencia del INDER para administrar, arrendar y traspasar terrenos dentro de las franjas fronterizas, a la luz de los cambios ocurridos con la Ley 9036 y del Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén.

Por el interés que tiene en la decisión del asunto, se confirió audiencia al señor Ministro del Ambiente y Energía, quien no contestó, y al Concejo Municipal de La Cruz.

El Vice-alcalde y el Gestor Jurídico de la Municipalidad de La Cruz, con instrucciones dadas en la Sesión Ordinaria 41-2014, artículo N° 2-7, del Concejo Municipal, contestaron la audiencia. Indican que el área determinada por la Ley 7774 está bajo administración y competencia de la Municipalidad, y al Inder sólo le corresponde otorgar arrendamientos. Si hubieren “zonas con iguales características”, que no fueron tomadas en cuenta en esa ley, dentro de los dos kilómetros contiguos a la línea fronteriza con Nicaragua, le incumbe su administración al MINAE, a través del SINAC.

CRITERIO DE LA DIRECCION DE ASUNTOS JURÍDICOS DEL INDER Criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Inder en cada una de las interrogantes:

Primera pregunta: “…la denominada franja fronteriza, se encuentran (sic) en la categoría ‘Reservas Nacionales´ y dentro de ese concepto es que debe realizarse el análisis” (pg. 48).

“Pareciera existir en este capítulo de la Ley 2825 (el II) una clara afectación al dominio público de la franja fronteriza nacional (norte y sur) y un otorgamiento de competencias a favor del ITCO, hoy Inder, de la competencia sobre esas tierras” (pg. 47).

“ (…) derivado de los artículos 7 y 13 de la Ley 2825, resultaría lógico pensar que, a contrario sensu, el ITCO –hoy Inder- sí podría arrendar estas tierras afectadas por el artículo 7 de la Ley 2825” (pg. 48).

“ (…) al estar en vigencia la ley 6735, el I. D. A. poseía la competencia de administrar en nombre del Estado, las reservas nacionales y aquellas tierras que se traspasen para el cumplimiento de sus finalidades”; no obstante “con la entrada en vigencia de la ley 9036 dicha competencia no le fue otorgada al Inder, procediendo además a derogar la ley N° 6735, es por ello, que si expresamente no existe norma que permita que el Inder pueda administrar estos terrenos, a contrario sensu tampoco podría dar en arrendamientos las tierras correspondientes a la zona fronteriza, (…) debe existir una ley expresa que faculte al Instituto a realizar dicha acción” (pg. 54).

Mediante resolución N° 1963-2012, la Sala Constitucional evacuó la consulta facultativa de constitucionalidad y declaró inconstitucionales los artículos 16, inciso h, y 35 del proyecto de Ley Inder, porque las tierras de la reserva nacional son de titularidad y patrimonio del Estado; no del Inder, y “lo conforme con el Derecho de la Constitución es que los terrenos de la reserva nacional sean administrados y clasificados por el MINAET”.

“Este último aspecto señalado por la Sala es un argumento para afirmar que la norma contenida en la Ley 2825 artículo 13 no se encuentra vigente en virtud de la modificación constitucional de 1994…”, y “…la conferencia de potestades al ITCO, hoy Inder, por parte de los artículos 7 siguientes y concordantes de la Ley 2825 sobre las reservas nacionales en general, y las franjas fronterizas en especial, ha quedado derogado expresamente por la reforma al art. 50 CP de 1994 y las resoluciones posteriores” (pgs. 51, 52 y 53).

“…la competencia para administrar en nombre del Estado las reservas nacionales, no le fue otorgada al Inder de forma expresa por el legislador, en consecuencia tampoco la de titular ni arrendar dichas zonas limítrofes, al resultar la misma inconstitucional, a la luz de la reforma constitucional y la promulgación de la ley 9036”. “…interpretar que el Instituto mantiene dicha competencia contravendría todo el Derecho de la Constitución” (pgs. 61 y 62).

“… el legislador decidió en algún momento del trámite del proyecto de ley (9036) eliminar el otorgamiento expreso de competencia al Inder sobre la administración de las franjas fronterizas, pareciera entonces, que la voluntad del legislador fue que dicha competencia ya no le perteneciera al Inder”. Entonces “se puede decir que la administración de las reservas nacionales en nombre del Estado, es una competencia que de forma expresa, por voluntad manifiesta del legislador, no le fue concedida al Inder” (pg. 49).

“… la situación de la franja fronteriza debe ser adecuada y concertada con el Minae a nivel global de entrega, pues con fundamento a la ley 9036 el Inder no administra dicha franja pero si posee propiedades en dicha franja fronteriza, por lo que, habría que analizar cada caso en especial…” (pg. 58).

La Junta Directiva del IDA, en sesiones del 28 de abril de 2008 y 1° de junio del 2009, autorizó el cobro por ocupaciones y arrendamientos anteriores, con lo que “…podría estar permitiendo legalizar una situación irregular (…), “lo procedente en este caso es desalojar al sujeto que sin la debida autorización del ente competente ingresó y utiliza un bien inmueble que no es de su titularidad” (pgs. 60 y 61).

Segunda pregunta: La administración de las franjas fronterizas es competencia del MINAE y en éstas el Inder no puede realizar titulaciones, ni arrendamientos. En la Ley IDA el Instituto estaba autorizado para administrar esos terrenos y podía darlos en arrendamiento, pero la autorización dejó de existir con la Ley 9036, “por lo que deberá evaluarse cada caso específico para ver si el contrato se encuentra vigente o no” (pg. 62).

Tercera pregunta: “Al determinarse la incompetencia del Inder, esta pregunta no debe ser respondida” (pg 63).

Cuarta pregunta: Corresponde a la Municipalidad la administración del área segregada del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo. El Inder simplemente puede otorgar arrendamientos urbanos en esa área, previa coordinación con la Municipalidad, lo que ha confirmado la Procuraduría. Si hubieren zonas con iguales características dentro de los dos kilómetros contiguos a la línea fronteriza con Nicaragua, que no fueron tomadas en cuenta por la Ley 7774, formarían parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo y su administración compete al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (pgs. 63 y 64).

Quinta pregunta: Las tierras que fueron parte de Panamá y, por la definición de la línea fronteriza con el Tratado Echandi-Fernández, pasaron a Costa Rica, que el Estado adquirió de propietarios privados y trasladó al ITCO, a fin de que las destinara a proyectos de parcelación, con posterior traspaso a los adjudicatarios, no implican una violación a la inalienabilidad de la franja fronteriza. El Inder puede traspasar esos inmuebles, solicitando, de previo, al MINAE certificar si forman parte del Patrimonio Natural del Estado (pgs. 63 y 64).

Se contestan las interrogantes en el orden en que se formularon:

I. COMPETENCIA DEL INDER PARA ADMINISTRAR LAS FRANJAS FRONTERIZAS

PRIMERA: Si es competente el Instituto de Desarrollo Rural para administrar las franjas fronterizas, norte y sur, en virtud de los cambios ocurridos en la legislación, en especial, con la introducción de la Ley 9036 ?

I.1) OBJECION A LA TESIS SOBRE LA DEROGATORIA DE NORMAS La tesis sobre la derogatoria de los artículos 13, 7 siguientes y concordantes de la Ley 2825, en orden a las potestades otorgadas al ITCO, hoy Inder, a raíz de la sentencia 1963/2012 de la Sala Constitucional y la reforma al artículo 50 de la Constitución, no se comparte porque:

• 1)Ese pronunciamiento no lo resolvió así.
• 2)La declaratoria de inconstitucionalidad de las normas se restringe a las especificadas en la sentencia constitucional y conlleva su anulación, mecanismo diverso de la derogatoria.
• 3)La competencia para derogar las leyes reside en el Parlamento:

“….corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

• 1)Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones” (Constitución Política, artículo 121).

“… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior…” (artículo 129 ibid).

“Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado” (Código Civil, artículo 8, reformado por Ley 7020/1986).

• 4)Derogatoria expresa de los mencionados numerales de la Ley 2825 no ha habido, ni se vislumbra su eliminación por otra posterior que los contradiga.
• 5)En el caso, lo que ha de hacerse es una interpretación de las normas de cita conforme al voto 1963-2012 de la Sala Constitucional, en el sentido de que el Inder administra las reservas nacionales después de que el MINAE clasifica los terrenos y descarta los que son de su administración.

I.2) ADMINISTRACION RESIDUAL DE LAS RESERVAS NACIONALES POR EL INDER EN LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1963-2012 En las consultas acumuladas facultativas de constitucionalidad referentes al Proyecto de Ley de “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), tramitado con el expediente legislativo número 17.218, los consultantes solicitaron a la Sala pronunciarse, en lo de interés, acerca de los posibles vicios sustanciales de constitucionalidad de los artículos 16, incisos e y h, y 34, inciso a, entre otros.

El numeral 16 asignaba al Inder, entre sus potestades y competencias:

“h) Administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural …”.

El 34 consideraba patrimonio del Inder: “Las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado”.

Al hacer la consulta, los gestionantes asumieron que “todas las reservas nacionales son parte del patrimonio natural” del Estado (Voto constitucional 1963/2012, cons. III), cuando lo que la Ley Forestal incorpora a ese patrimonio, a más de las áreas silvestres protegidas (doctrina de los arts. 1° in fine, 13 ibid: “areas declaradas inalienables” y 18), son “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales” (art. 13), en el mismo sentido que dispusieron las Leyes Forestales anteriores, con el nombre de Patrimonio Forestal del Estado: 7174 (art. 32), 7032 (art. 32) y 4465 (art. 19, inciso a).

La Sala Constitucional, en lo de interés, declaró inconstitucionales la frase del artículo 16, inciso h, “(…) en nombre del Estado las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural (…)”, y el inciso a) del artículo 34.

En el examen de constitucionalidad de este último, la Sala acogió el razonamiento de la Procuraduría hecho en la Opinión Jurídica O. J.-009-2011, de que su redacción “podría llevar a pensar que terrenos forestales o de bosque de las reservas nacionales que se mantengan aún bajo propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario al momento de promulgarse la nueva ley, perderían su carácter de patrimonio natural del Estado, porque aún no habrían sido traspasadas al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones”.

Para la declaratoria de inconstitucionalidad, estimó la Sala (los énfasis no son del original):

“Dentro del nuevo contexto creado por el artículo 50 constitucional, después de la reforma parcial de 1994, lo conforme con el Derecho de la Constitución es que los terrenos de la reserva nacional sean administrados y clasificados por el MINAET y sólo cuando dicho órgano haya descartado que los mismos no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado”. (…) “al confiarle la administración de las reservas nacionales, se compromete y amenaza el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, máxime, si se toma en cuenta las competencias que se le confían al INDER de “otorgar contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio (…), razón por la cual, en ejercicio de sus competencias, el INDER podría comprometer tierras que no tienen, propiamente, una vocación agrícola y más bien están destinadas a resguardar un “ambiente sano”. (…) En definitiva, la administración de las reservas nacionales no puede ser igual a la que imperaba en el ordenamiento infra constitucional anterior a la reforma parcial del artículo 50 constitucional en 1994, por el profundo impacto que produjo el reconocimiento de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En consecuencia, estima este Tribunal Constitucional que los artículos 16, inciso h), y 35 (sic) del proyecto de ley son inconstitucionales por las siguientes razones: a) Se le asigna al Inder la administración, en nombre del Estado, de las reservas nacionales que no son parte del patrimonio nacional, cuando, a la luz del artículo 50 constitucional tales terrenos deben ser administrados por el Minaet como órgano rector en materia de protección ambiental y sólo después de que ese órgano descarte que no tienen vocación ambiental, pueda ser administrado por el Inder y b) al preceptuar, de manera equívoca, que las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado forman parte del patrimonio del Inder, cuando, son de titularidad y patrimonio del Estado, cuyos órganos deben verificar técnica y científicamente sí tienen o no vocación ambiental”.

De la sentencia se extrae:

• 1)Los terrenos de la reserva nacional son administrados y clasificados por el MINAE.
• 2)Admite la administración de las reservas nacionales por el Inder en forma residual. Después de que el MINAE haya descartado que esos terrenos “no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado” o “no tienen vocación ambiental”, “podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado”.

Incluso en la sentencia 98/2015 la SALA CONSTITUCIONAL indicó: “…la Ley de Tierras y Colonización, aún vigente, le confía la administración de las reservas nacionales, con vocación agropecuaria, al Instituto de Tierras y Colonización (…)”.

Cualquier duda que surgiere en cuanto a si los terrenos con “vocación ambiental” son los que “pertenecen al Patrimonio Natural del Estado” o lo trascienden, sería la Sala Constitucional la llamada a aclararla, porque es la que “tiene competencia exclusiva y excluyente para determinar los alcances y contenido de sus sentencias estimatorias y desestimatorias”, en la parte considerativa y dispositiva. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 12825/2014).

• 2)La sentencia no aborda el tema de las franjas fronterizas como reserva nacional.

I.3) REPARO A LA FALTA DE NORMA QUE FACULTE AL INDER A ADMINISTRAR LAS RESERVAS NACIONALES, CON CARÁCTER RESIDUAL Diferimos también de la tesis sobre la falta de texto legal que faculte al Inder a administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales, con el carácter residual que puntualizó la Sala Constitucional en el voto 1963/2012. En el criterio legal adjunto a la consulta se dice que esa competencia no le fue otorgada al Inder en la Ley 9036, la que procedió a derogar la Ley 6735. Con lo cual no hay norma que le permita administrar esos terrenos. Postura que está en sintonía con la derogatoria que imputa a los artículos 7, 13 y concordantes de la Ley 2825.

La Ley 6735/1982, de creación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), atribuía a éste la función de “Administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales…” (Artículo 3, inciso b). En efecto, esa Ley fue derogada por la 9036/2012, que transformó el IDA en Inder, en su artículo 81, salvo en lo indicado en la misma (ver art. 37 y Transitorio III).

La Ley 9036, artículo 80, mantiene la vigencia de la 2825, Ley de Tierras y Colonización, en lo que no la contravenga, prevaleciendo, en caso de duda entre ambas, los principios de la 2825.

Esta última afecta a sus fines las tierras de las reservas nacionales (artículo 12, inciso a), las que han de transferirse al Instituto, por el artículo 13, el que debe interpretarse bajo el tamiz del voto 1963/2012 de la Sala Constitucional. Con lo que le encomienda su administración –residual- de modo implícito.

Es cierto que durante el trámite del expediente legislativo para transformar el IDA en Inder, la Comisión de diputados que lo tramitó, luego de conocer el voto 1963/2012 de la Sala Constitucional, con miras a hacer expedita la aprobación del Proyecto, suprimió como atribución ésta se aprobó de manera implícita en varias normas de la Ley 9036:

El artículo 42, “Sobre las tierras del Inder”, establece que “Forman parte del Fondo de Tierras las siguientes:

“f) Las aptas para el desarrollo rural dentro de las reservas nacionales, no sujetas a dominio particular o de otras instituciones del Estado, las cuales se inscriban (sic) a nombre de la institución y no sean parte del patrimonio natural del Estado”.

(El Fondo de Tierras es “una dependencia técnica del Inder, especializada en la regulación, adquisición, titulación, dotación y control de las tierras adquiridas por el Inder, el uso y la extinción de los derechos sobre la tierra”; art. 40).

Artículo 16. Para cumplimiento de sus fines, el Inder cuenta con las siguientes potestades y competencias:

“j) Ser parte en los juicios que se tramiten en los tribunales agrarios y contencioso- administrativos, según sea el caso, en que estén involucradas tierras de reservas nacionales, las que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o se le traspasen”.

“q) El Inder deberá procurar la solución de los problemas que resulten de la ocupación de las reservas nacionales y de la ocupación en precario de tierras del dominio privado. El Inder queda facultado, cuando proceda, para redistribuir y reordenar las áreas que sean objeto de conflicto”.

Todas las normas transcritas comportan una administración tácita de las reservas nacionales por el Inder, y residual, acorde con el voto 1963/2012 de la Sala Constitucional.

I.4) CUESTIONAMIENTO A LA INCLUSION DE LAS FRANJAS FRONTERIZAS EN LA CATEGORIA DE RESERVAS NACIONALES La Dirección Asuntos Jurídicos del Inder parte de la premisa, sin explicarla, de que las franjas fronterizas forman parte de las reservas nacionales, concepto desde el que afirma realiza el análisis. Igual posición se observa en los últimos Reglamentos de Arrendamiento del IDA, que tampoco menciona la opinión jurídica. Así, el Reglamento Autónomo de Arrendamientos aprobado por la Junta Directiva del IDA en sesión 065-97, del 9 de setiembre de 1997, artículo V (Gaceta" No. 196 del 13 de octubre de 1997), que reguló “los procedimientos para la adjudicación de los arrendamientos de tierras en reserva nacional bajo jurisdicción del Instituto” (parte considerativa), contenía una disposición sobre los arriendos anteriores en terrenos inalienables, que el Instituto, en “su función de administrador” (art. 13 in fine), consideró dentro de sus atribuciones: “Artículo 49.- Los arrendamientos de terrenos pertenecientes a la Reserva Nacional, fajas de trocha de ferrocarril y zonas inalienables, otorgados con anterioridad a la vigencia de este reglamento quedarán sujetos a las cláusulas establecidas en tales contratos y a todas las disposiciones legales en virtud de los cuales se otorgaron, hasta el vencimiento de sus plazos actuales”.

Ese Reglamento lo dejó sin efecto el del 2002, derogado por el del 2008. El Reglamento Autónomo de Arrendamientos del 2002 (aprobado por la Junta Directiva del IDA, en la sesión N° 066-02, artículo I, del 23/9/2002; Gaceta Nº 206 del 25/10/2002) y el Reglamento Autónomo de Arrendamientos en Franjas Fronterizas (aprobado por la Junta Directiva del IDA en la sesión extraordinaria N° 010-2008, artículo 2, del 28/4/2008; Gaceta 93 del 15/5/2008), se emitieron, en lo pertinente, con fundamento en la Ley 2825, (art. 55, el primero, y 7 inciso f el segundo), y 6735, art. 32 inciso a, “para la regulación de los procedimientos internos que deben seguirse en el otorgamiento de arriendos en áreas administradas por la Institución comprendidas dentro de la franja de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá; área considerada reserva nacional inalienable que por disposición legal expresa debe mantenerse bajo el dominio del Estado Costarricense”. Con este sustento, el Instituto ha concedido los arrendamientos en la franja fronteriza. En los dos Reglamentos, del 2002 y 2008, se establece que “El Instituto podrá otorgar terrenos en arrendamiento dentro de la FRANJA FRONTERIZA bajo su administración” (art. 2°), siempre que no estén afectos a Patrimonio Natural del Estado, reservas indígenas y zona marítimo terrestre.

En el sentido que se comenta, el Convenio MAG-ITCO-ICT para la Administración de Terrenos de la Reserva Nacional, N° 51-A/1972, publicado en La Gaceta N° 89 del 10 de mayo del mismo año, hoy insubsistente, suscrito para superar los conflictos de competencias que en la época podían presentarse entre las partes, por la errónea aplicación del concepto de reservas nacionales a los bienes de dominio público, contenía ciertas disposiciones sobre estos:

CLÁUSULA SEGUNDA: (…) “al ICT le corresponderá la tramitación de solicitudes y el otorgamiento de contratos de arrendamiento, en los territorios insulares y en cualesquiera otros terrenos insulares de la Reserva Nacional, no comprendido dentro de las Zonas Marítimo-Terrestre inalienables declaradas de interés turístico que vayan a ser destinados a explotación de turismo o de recreo”.

(Las áreas de la zona marítimo terrestre que el ICT declaraba como zonas turísticas y el INVU zonas urbanas, estaban a cargo de las Municipalidades y, con excepción de los cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, podían darlas en “arrendamiento”. Ley 4558/1970, arts. 1°, 2°, 6°, 7° ss.)

CLÁUSULA TERCERA: (…) “Cuando se trata de otorgar arrendamientos en terrenos comprendidos en una zona de dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras de Nicaragua y Panamá, es obligatorio consultar previamente al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería”, del que dependía la Dirección General Forestal.

(El Convenio MAG-ITCO-ICT se cita en el Reglamento a la Ley Forestal de 1969, Decreto N° 2923/1970, art. 13, inc. 3, reformado por Decreto 12073/1980, ver art. 13, inc. c).

Para la Sala Constitucional, resolución 98/2015, con el dictado de la Ley Forestal 4465/1969, “la Administración Pública se percata de que dentro de las llamadas ‘reservas nacionales’, conviven los dos regímenes”, por lo que suscriben ese Convenio MAG-ITCO-ICT. La firma de éste, en realidad, se hizo con apego a esa Ley, art. 106.

A tenor de la Ley 4545/1970, de titulación ante el ITCO:

“Artículo 5°.- Los ocupantes de baldíos nacionales no reservados ni declarados inalienables, que no cuenten con la posesión decenal, podrán regularizar su situación sometiéndose a las disposiciones consignadas en el Capítulo VI de la Ley de Tierras y Colonización, aun cuando el inmueble no esté inscrito...”. (La Ley 4545 fue derogada por la Ley 6237/1978, art. 1°, y por la 6734/1982, art. 84).

La Ley 7599/1996, de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, declarada inconstitucional, en su totalidad, por la Sala Constitucional, voto 8560/2001, incluía una norma sobre la franja fronteriza:

ARTÍCULO 8.- Autorizaciones “(…)

Para los efectos de esta ley el Poder Ejecutivo podrá autorizar la titulación en las zonas limítrofes del país comprendidas después de los doscientos metros, contados desde la frontera. La franja fronteriza de doscientos metros, se considerará inalienable y no susceptible de adquirirse por denuncia ni posesión. (…)”.

Las reservas nacionales corresponden a lo que antes se denominaron tierras baldías, expresión que aún se conserva en algunas normas: 11 de la Ley de Informaciones Posesorias, 7 de la Ley General de Caminos Públicos, 72 de la Ley de Aguas, y en la Ley 2825, arts. 109, 112, 114, 143, 149, 150, Transitorios 3° y 7°.

La Ley General sobre Terrenos Baldíos, N° 13/1939, al tiempo que estableció que los baldíos eran susceptibles de dominio particular, por enajenación o adjudicación, denuncio y prescripción adquisitiva, y podían ser poseídos en virtud de arrendamiento con el Estado (arts. 2°, 4°, 12 y 20 ss), declaró inalienables los “baldíos situados en una zona marítimo terrestre de 1673 metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares” (6, 61 sigtes) y otros terrenos (arts. 7 y sigtes), entre estos los “comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá” (art. 10), los que recoge la Ley 2825 en el Capítulo de la Propiedad Agrícola del Estado, artículo 7°, y en el 112 alude a los “baldíos declarados inalienables” (inciso b).

El Decreto N° 6 del 2 de abril de 1940, Reglamento a la Ley General sobre Terrenos Baldíos, reafirma como terrenos baldíos los terrenos que ésta declara inalienables:

“Artículo 15.- Es facultativo del Poder Ejecutivo dar o no en arrendamiento las tierras baldías que se indican a continuación:

(…) f) Los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá”.

La Ley 13/1939, en el numeral 73, derogó los artículos 508 a 553 del Código Fiscal, el que regulaba lo relativo a tierras baldías como uno de los ramos de la Hacienda Pública, en el Libro I, Título XVI, Capítulo I, reformado por Ley N° 11 de 22 de octubre de 1926. En el artículo 509 disponía:

“La propiedad de las tierras baldías es inalienable con las únicas excepciones siguientes: (…)”.

“Artículo 510.-Las enajenaciones que permite el artículo anterior no podrán recaer nunca sobre los siguientes terrenos, los cuales son en su extensión, inalienables”:

1° (milla marítima, los terrenos contiguos a ríos navegables, etc.)

2° (terrenos de las islas) 3° (terrenos de las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o situados en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que tengan sus orígenes o cabeceras cualquier curso de agua de que se surta alguna población).

“4°.- Los comprendidos en la zona de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá”.

“5°-Los comprendidos en una zona de doscientos metros a lo largo de la frontera con Nicaragua”.

La Ley 3 del 29 de octubre de 1914 había declarado “indenunciable una zona de cincuenta kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con la República de Panamá”.

El Decreto 4 de 1858, artículo 102, Reglamento de Hacienda Nacional, y la Ley 7 de 31 de agosto de 1868 prohibieron denunciar tierras baldías en la milla marítima. (Sobre el denuncio de baldíos, cfr.: Dictamen C-146-2008, pto. II.3.5.1). La Ley 162 del 28 de junio de 1828 reservó en los terrenos baldíos una milla de latitud sobre las costas del mar, a favor de la marina, pesquería y salinas, para citar sólo algunos ejemplos.

El breve recuento normativo anterior pone de manifiesto que en nuestra antigua legislación el término terrenos baldíos, sustituido por el de reservas nacionales en la Ley 2825, se empleó en forma ambivalente, comprensivo de terrenos inalienables, de dominio público, y de los enajenables o bienes patrimoniales, del dominio privado del Estado. Orientación que, al parecer, siguieron los Reglamentos de Arrendamiento del IDA, la Ley 4545/1970 y el Convenio MAG-ITCO-ICT de 1970.

No faltan ejemplos de tierras baldías inalienables, por excepción de las restantes, en ciertas legislaciones pasadas de nuestro entorno cultural, como ocurre en la Ley sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos mejicana, del 26 de marzo de 1894 (artículo 14), y en Venezuela con la Constitución de 1914, art. 19.28; la Ley de Tierras Baldías del 18 de abril de 1904, art. 43; Ley de Tierras Baldías y Ejidos del 13 de agosto de 1909, art. 12; Ley de 27 de junio de 1919, art. 12; Ley de Tierras Baldías de 1936, artículo 15. Por regla, escribe Brewer-Carías, “…las tierras baldías reguladas en la vieja Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936 “siempre se consideraron bienes patrimoniales del Estado que, por tanto, formaban parte del dominio privado del Estado, hasta que todas fueron declaradas, en forma general, como bienes del dominio público en el artículo 99 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2001”. (ALLAN R. BREWER-CARÍAS. La figura del rescate administrativo de tierras agrícolas de propiedad privada regulada en la Reforma de Ley de tierras y Desarrollo Agrícola de 2010, su inconstitucionalidad, y el tema de la acreditación de la titularidad de la propiedad privada sobre tierras rurales, pg. 2. DEL MISMO AUTOR: Régimen de las tierras baldías y la adquisición del derecho de propiedad privada sobre tierras rurales en Venezuela, en Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007. Colección Estudios Jurídicos, N° 86. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2007, pgs. 327 a 374. DEL MISMO AUTOR: Estudio sobre la inalienabilidad e imprescriptibilidad en el régimen jurídico de las tierras baldías. En Anuario de Derecho Ambiental 1977. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. Caracas, 1978, pgs. 79, 81, 88, 89, 96, 101, 103, 106 ss. MARIO QUIRÓS BADELL. Estudios sobre baldíos. Interpretación teleológica de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos. Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, N° 89. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1993, pags 130 a 132, 139, 142, 143, 170, 174 y 183).

Es cuestionable e inconveniente el uso de la expresión tierras baldías, hoy reservas nacionales, para denominar, a la vez, dos tipos de propiedad distintos: terrenos de dominio público y dominio privado.

Acerca de la posibilidad de enajenar por el Instituto terrenos en reservas nacionales “residuales” (voto 1963/2012; Sala Constitucional), a través de los procedimientos previstos, como tierras afectadas a los fines de la Ley 2825, cfr.: sus arts 12, inciso a, y 13, pfo. 2°, a contrario sensu.

Varia normativa que a la fecha no está en vigor ha permitido la titulación de tierras u otorgamiento de títulos de propiedad por el Instituto en las reservas nacionales: Ley 3971/1967 (art. 1°), Ley 5064/1972 (art. 1°), Ley 7599/1996 (art. 1°), el Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del IDA en la sesión 055 del 12 de agosto del 2002 (art. 1°), etc. Revela la susceptibilidad que han tenido los terrenos en las reservas nacionales, de vocación agraria, de reconocimiento jurídico por medio de la titulación. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 98/2015, considerando VI).

El régimen de la propiedad privada es incompatible con la naturaleza de los bienes de dominio público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 454/2006, 2408/2007, 3113/2009 y 8596/2013, entre varias). “Por dominio público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2306/1991, 3145/1996 y 3667/2003. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, sentencia 33-2012, entre otras).

Los bienes patrimoniales del Estado y sus instituciones, al contrario, son, por exclusión, en forma residual o negativa, los que no tienen carácter de demaniales. (Código Civil, art. 261, pfo. 2°; SALA CONSTITUCIONAL, votos 3580/2008 y 1289/2015). Igual los define, por ejemplo, el Código Civil español (arts. 339 y 340) y, en concordancia, la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas de ese país, en los artículos 5.1 y 7.1, añadiendo que el paso o conversión del régimen de dominio privado al de dominio público se hace por ulterior afectación: “Artículo 16. “Salvo disposición legal en contrario, los bienes y derechos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos se entienden adquiridos con el carácter de patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectación al uso general o al servicio público”. En cuanto a los bienes vacantes o mostrencos, sin dueño, establece: Artículo 17. 1.-“Pertenecen a la Administración General del Estado los inmuebles que carecieren de dueño”. Similar a como dispone nuestro Código Civil, art. 486: “Los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado”.- Sea que “…no es posible en nuestro ordenamiento jurídico la existencia de res nullius, esto es, aquellos bienes que la doctrina tiene como susceptibles de apropiación privada bajo el régimen de la propiedad privada a través de la ocupación, en tanto en su estado natural, no tienen un titular (…)” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2063/2007, cons. XII).

A diferencia de los bienes de dominio privado, los de dominio público están regidos por el Derecho Administrativo y los consabidos principios de inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad, etc.

En tanto las reservas nacionales, antes baldíos nacionales, son tierras que, situadas dentro de los límites territoriales de la República, carecen de dueño conocido, presunción bajo la cual pertenecen al Estado, mientras no se pruebe lo contrario, y tradicionalmente la legislación, como regla, y la doctrina las ha considerado bienes patrimoniales, de dominio privado estatal (cfr. bibliografía citada líneas arriba, entre otras), los de dominio público, a más de su régimen exorbitante que lo gobierna, tienen un titular cierto: el Estado o sus instituciones (elemento subjetivo), no se concibe respecto de los particulares, y un destino público que le imprime el acto de afectación (elemento teleológico) y los sustrae del tráfico jurídico común. (Cfr. los elementos que deben converger en el dominio público: subjetivo, objetivo, teleológico o finalista y normativo, en MANUEL BALLBÉ: Concepto de dominio público”, Revista jurídica de Cataluña N° 5, noviembre- diciembre de 1945: pp. 25 ss).

El demanio también se rige por los principios de inmatriculación y publicidad legal, por lo que no requiere de la inscripción en el Registro Público que contempla la Ley 2825, art. 11, inciso a, para su reconocimiento al ente titular. (Sobre esos principios, cfr.: Sentencias de la SALA PRIMERA DE LA CORTE números 1259/2009 Y 1448/2014; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION I, voto 5579/1982; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION II, voto 01/2015; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION III, votos 868/2001; 265/2011; 840/2010; 146/2015; 88/2015; 44/2015; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION IV, votos 41/2013 97/2014, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION V, voto 34/2015. Dictamen C-128-1999, C-033-2005, entre otros).

La Procuraduría, en el dictamen C-272-85, al evacuar una consulta de la Junta Directiva del IDA con relación a si las franjas fronterizas eran reservas nacionales de carácter inalienable, contestó en forma negativa, por cuanto tienen “un status diferente”. “Una vez que un terreno de las reservas nacionales es declarado inalienable, deja precisamente de ser reserva nacional, ya que ello implica el que persona alguna podrá titularlo mediante el trámite de Información Posesoria o cualquier otro trámite mientras no sea desafectado por la Asamblea Legislativa mediante la promulgación de una Ley. Una de las características principales de las reservas nacionales es la de que pueden ser objeto de informaciones posesorias y ser inscritas por personas que demuestren haberlas poseído por diez o más años”. (El destacado no es del original).

En esa línea se pronuncia la doctrina nacional: “Las tierras declaradas inalienables por la Ley de Tierras y Colonización no son calificadas en parte alguna de dicha ley como reservas nacionales. Los fines a que están dedicadas permite incluirlas dentro del primer grupo (tierras del dominio público)”. (OSCAR A. SALAS MARRERO Y RODRIGO BARAHONA ISRAEL. Derecho Agrario. Publicaciones Universidad de Costa Rica. 1973, pg. 230. Se añade el resaltado).

Sobre la demanialidad, importancia y funciones de las franjas fronterizas: SALA CONSTITUCIONAL, votos 2988/1999, 8098/2007, 9554/2007, 8075/2008, 18576/2009, 18597/2009, 245/2013 y 18836/2014. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 233-F-2005, 582-F-S1-2009, 1309-C-S1-2012, 495-C-S1-2013 y 284-F-S1-2014. Dictámenes de la Procuraduría C-066-1998 y C-146-2008. Opiniones Jurídicas OJ-139-2001 y OJ-027-2005.

I.5) ADMINISTRACIÓN Y ARRENDAMIENTO DE LA FRANJA FRONTERIZA POR EL INDER No coincidimos con la Dirección de Asuntos Jurídicos del Inder cuando afirma que con el voto 1963-2012 de la Sala Constitucional “la conferencia de potestades al ITCO, hoy Inder, por parte de los artículos 7 siguientes y concordantes de la Ley 2825 sobre las reservas nacionales en general, y las franjas fronterizas en especial ha quedado derogado expresamente por la reforma al art. 50 CP de 1994 y las resoluciones posteriores”.

Lo relativo a la derogatoria de normas y la inclusión de las franjas fronterizas en la categoría de reservas nacionales ya se comentó. En cuanto a la administración de la franja fronteriza sur, la propia SALA CONSTITUCIONAL, en la resolución 18836/2014, posterior al citado voto, al conocer las consultas facultativas acumuladas de constitucionalidad respecto del Proyecto de Ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", dar concesiones:

“Debe tenerse en consideración, que la declaratoria de inalienabilidad de las franjas fronterizas no perjudica el acceso de particulares al recurso tierra, ya que el Instituto de Desarrollo Rural, como ente administrador, está facultado para otorgar concesiones en la franja limítrofe del sur (…)”.

Y en el voto 12783/2010, la SALA CONSTITUCIONAL apercibió al IDA, en la persona de su Presidente Ejecutivo, como ente administrador de la franja fronteriza sur, a adoptar, dentro de un plazo máximo de seis meses, “medidas concretas, efectivas y contundentes para dar una solución definitiva a los problemas” que ahí se han presentado, objeto de la resolución, bajo el apercibimiento que de no acatar la orden, se incurriría en el delito de desobediencia, sancionado con pena de “prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa”:

“VIII.- Responsabilidad del Instituto de Desarrollo Agrario. (…) de conformidad con el inciso f) del artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización #2825, corresponde al Instituto de Desarrollo Agrario la administración de los terrenos comprendidos en una zona de dos mil metros de ancho, a lo largo de las fronteras (…) En ese sentido y en atención al caso concreto, si el Instituto de Desarrollo Agrario es el ente encargado de la administración de los dos mil metros de ancho que comprende la zona fronteriza con Panamá, entre los cuales está la población de Paso Canoas y como parte del ejercicio de esa administración, ha otorgado una gran cantidad de esos terrenos de dominio público en arrendamiento, es también lo cierto que al ostentar el derecho-deber como ente del Estado encargado de la tutela o protección de ese dominio público, tiene una gran responsabilidad en la problemática que se ha denunciado en este amparo pues no está ejerciendo a cabalidad ese derecho- deber y por el contrario, durante muchos años, ha estado permitiendo que en la zona que debe administrar, se presenten conductas irregulares y permisivas que están atentando tanto contra los bienes demaniales como en forma agravada contra el derecho a la salud, al ambiente, a la seguridad y al desarrollo humano sostenible. (…) No obstante lo anterior, el Instituto de Desarrollo Agrario, al no ejercer un control efectivo sobre los bienes demaniales que tiene bajo su administración en la zona fronteriza de Paso Canoas, ha propiciado el deterioro de los bienes bajo su administración con conductas como la invasión de terrenos o el establecimiento de chinamos sin ningún control ni cumplimiento de requisitos, todo lo cual ha incidido negativamente en el derecho a la salud, calidad de vida y seguridad de la población que habita o transita en la zona de Paso Canoas. Por tal razón, el amparo también debe ser estimado respecto del Instituto de Desarrollo Agrario, ordenándose a su Presidente Ejecutivo que adopte medidas, de manera inmediata, para ejercer un control y tutela efectivos sobre bienes de dominio público de la zona fronteriza a fin de que éstos sean utilizados con respeto a los derechos a la salud, calidad de vida y seguridad de la población que ahí reside o transita, para lo cual, dentro del plazo máximo de seis meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, deberá dictar actos concretos a fin de evitar invasiones indebidas de zonas públicas, recuperar terrenos y zonas públicas que estén siendo ocupadas ilegalmente, ejercer un control adecuado sobre los bienes que debe administrar y evitar que se continúen presentando las caóticas situaciones que han sido denunciadas en este amparo en relación con los bienes públicos que debe administrar en la zona fronteriza de Paso Canoas” (Se agrega el destacado).

Acerca de la recuperación posesoria de oficio por ese Instituto contra los ocupantes ilícitos de la franja fronteriza sur, véanse de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 12638/2003, 4433/2006, 18576/2009, 18597/2009, 18658/2009 y 12783/2010.

En muchas resoluciones posteriores a la reforma del artículo 50 constitucional, de 1994, la SALA CONSTITUCIONAL ha reiterado que corresponde al Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Inder, la administración de la franja fronteriza sur, de dos mil metros de ancho, algunas veces invocando el artículo 7, inciso f, de la Ley 2825. (Votos 11279/2003, 4433/2006, 10900/2006, 9554/2007, 11352/2008 y 18658/2009. Por lo que, dentro de sus potestades, está la de otorgar “arrendamientos” sobre esos terrenos (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1653/1997, 12638/2003, 10900/2006, 11352/2008 y 18576/2009).

Desde la óptica del Inder, los mencionados pronunciamientos serían antagónicos con el voto constitucional 1963/2012. Sin embargo, lo que evidencian es que para el Tribunal Constitucional la franja fronteriza no es reserva nacional y la administra el Inder, en la zona sur. De todas suertes, en el punto que nos ocupa, la sentencia 18836/2014 prevalecería, por ser ulterior al voto 1963/2012, y está en concordancia con la jurisprudencia recién aludida. Los precedentes de la jurisdicción constitucional son parte del Derecho de la Constitución y vinculantes erga omnes, salvo para la Sala Constitucional, la que puede variar de criterio. (Ley 7135/1989, art. 13). La eficacia de la cosa juzgada constitucional es “absoluta y general, se extiende a cualquier sujeto de derecho, tanto los que intervinieron como partes principales o accesorias como a los que no fueron parte en el proceso constitucional”. Comprende “la parte dispositiva (por tanto) como a la parte considerativa o razonamientos de hecho y de derecho” de la Sala. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 12825/2014).

La Administración ha de actuar apegada al ordenamiento jurídico o bloque de legalidad, el cual rebasa el mero texto expreso que normalmente puede apoderarla. Está sujeta tanto a las normas escritas (Constitución, Tratados, Ley, Reglamentos Ejecutivos y Autónomos, etc.), como a las no escritas del ordenamiento administrativo y al derecho privado supletorio (art. 13.1; Ley 6227/1978). Las normas no escritas, entre éstas, la jurisprudencia y los principios generales de derecho, sirven para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan (art. 7.1 ibid). También deben considerarse las competencias o potestades implícitas que se dirán.

Asimismo han admitido que el IDA (Inder) está facultado para administrar y otorgar “arrendamientos” en la franja fronteriza sur: la SALA PRIMERA DE LA CORTE en las resoluciones 233-F-2005 y 1048-C-S1-2011, entre otras; el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, voto 021-2015-VI, cons. VI y VII; el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SÉTIMA, voto 86-2013-VII, cons. VII, y el TRIBUNAL AGRARIO en los votos 729-F-2003, 980-C-2012, 192-F-2012, 021-F-2013, 506-F-2013, cons V, IX, XII, XIII, 559-C-2013, 716-C-2013, 418-F-2014, cons. IV, V y IX, 664-C-2014, cons. V y VI).

El TRIBUNAL AGRARIO ha deducido de la interpretación integral de varias normas (en lo conducente: Ley 2825, arts. 13 y 176; la derogada Ley 6735, art. 3° inc. b; el Reglamento Autónomo de Arrendamientos en Franjas Fronterizas, arts. 2°, 4°, 5° y 11) la autorización legal dada al Instituto “para administrar y dar en arrendamiento las fincas ubicadas en la franja fronteriza” sur (voto 664-C-2014, cons. V in fine). Como el Inder administra la franja fronteriza sur, puede dar “arrendamientos” y gestionar el desalojo a los ocupantes ilegítimos. (TRIBUNAL AGRARIO, voto 418-F-2014, cons. IX y X; 506-F-2013, cons. XIII, y 21-F-2013, cons. IV).

En la franja fronteriza norte, la administración del Refugio Nacional de Fauna Silvestre Corredor Fronterizo está a cargo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). (SALA CONSTITUCIONAL votos 1692/1996, 2988/1999, 8098/2007, 275/2010, 9305/2012, 4269/2013, 17053/2014, 18836/2014, cons III. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 233-F-2005, 530-F-S1-2008, 495-C-S1-2013 y 284-F-S1-2014. TRIBUNAL AGRARIO, votos 729-F-2003, 192-F-2012, entre otros).

Los contratos de arrendamiento otorgados en la franja fronteriza norte por el Instituto de Desarrollo Agrario, ente que por ley la administraba, perdieron vigencia en los sectores del área silvestre protegida, quedando como administrador de estos el Ministerio de Ambiente y Energía (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 233-F-2005, cons. XIII. Igual TRIBUNAL AGRARIO, voto 729-F-03).

El Instituto de Desarrollo Agrario, en administración de la franja fronteriza y “cumplimiento de los fines para los que fue creado, procede en autorizar el uso del a tierra bajo diversas modalidades, como el arrendamiento, para que la tierra cumpla la función social y económica” (TRIBUNAL AGRARIO, voto 664-C-2014, cons. VI). El Inder es “administrador del Patrimonio Agrícola del Estado”. (TRIBUNAL AGRARIO, votos 506-F-2013, cons. IX y 418-F-2014, cons. IX).

A mayor abundamiento, la transferencia de los inmuebles afectados (Ley 2825, art. 13) conforme al Capítulo II ibid (arts. 7 a 13) al Instituto, ente encargado de aplicar esa normativa para el logro de sus objetivos (art. 15, texto original; TRIBUNAL AGRARIO, voto 664-C-2014, cons. VI), supone, de modo tácito, su administración. La declaratoria de inalienabilidad, dominio público, de la franja fronteriza, salvo propiedad privada legítima, se sabe, está en el artículo 7 inc. f. Lo relativo al traspaso gratuito se explica esencialmente en orden a las reservas nacionales, que el MINAE descarte de su competencia (voto 1963/2012; Sala Constitucional), y a los fundos rústicos o rurales del Estado, Municipalidades y demás Instituciones Autónomas que la Ley 2825 “afectó” a sus fines (arts. 12 y 13; en relación con la Ley 9036, arts. 34, inc. a, y 42, incs. e y f). Una vez adquiridas, el Instituto podrá inscribirlas a su nombre y realizar incluso actos dispositivos, en cumplimiento de sus cometidos, por los mecanismos que se le autorizan, como la asignación (Ley 9036, arts. 26 inc. e, 40, 58 y sigtes).

La franja fronteriza no requiere del traspaso al Inder para su administración. Opera por ministerio de ley. El Instituto no puede disponer de la propiedad de los terrenos de dominio público en la misma, por ser un bien del demanio que conserva el Estado, sujeto –se dijo- a los principios de publicidad legal e inmatriculación.

Acerca de las competencias o poderes implícitos: dictamen C-264-2004 y, entre otros: AJA ESPIL, Jorge A. Constitución y Poder. Historia y teoría de los poderes implícitos y de los poderes inherentes. Tipográfica Editora Argentina S. A. Buenos Aires. 1987, pgs. 154-170 y sigts. ALESSI, R. Instituciones de Derecho Administrativo. T. I, Bosch, Casa Editorial. Barcelona. 1970, pg.183. VILLAR PALASÍ, J. L. y VILLAR EZCURRA, J. L. Principios de Derecho Administrativo. Tomo II. Edit. Universidad Complutense. Madrid. 1993, pg. 20. ESCOLA, H. J. Compendio de Derecho Administrativo. Vol I, Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1984, pg. 199. BIELSA, R. Estudios de Derecho Público. T. III. 1952. EDICA. Acayú, pg. 255. DE LA CUETARA, J. M. Las potestades administrativas. Tecnos S. A. Madrid. 1986, pgs. 31, 79 ss., 103, 108, 110, 111, 130, 131 y 137. Este último utiliza también los términos de “títulos de gran cobertura”, para la derivación o habilitación de potestades concretas. MARTIN MATEO, R.: Manual de Derecho Administrativo. 6° ed. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, pgs 90-92, etc.

En punto a las competencias o potestades implícitas, la Sala Constitucional ha reconocido el ejercicio del deber-derecho de recuperación posesoria de oficio o aututela demanial de la franja fronteriza, por tratarse de un bien de dominio público (votos 18658/2009 y 12783/2010); para la protección de mantos acuíferos o aguas públicas subterráneas (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1923/2004, 6054/2005, 1252/2006, 5159/2006, 13029/2006, 18051/2006, 17304/2007, 4790/2008, 10372/2008, 12043/2008, 14092/2008, 262/2009, 494/2009, 12437/2009, 6922/2010, 12556/2010, 13096/2011, 13096/2011, 14548/2012); el ejercicio de actos de apercibimiento y órdenes de corrección dentro de las potestades inspectoras y de vigilancia (SALA CONSTITUCIONAL, voto 5260/1995), etc.

En el artículo 7°, Ley 2825 debe tenerse en cuenta la administración de otros bienes por entes u órganos administrativos con competencia exclusiva atribuida por leyes especiales, como el MINAE- SINAC en el Patrimonio Natural del Estado; Municipalidades en zona marítimo terrestre, incluidas las islas, islotes, esteros, manglares, rías, etc.; Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados en lo relacionado con el suministro de agua potable y los perímetros legales de protección de las fuentes de agua que surtan de agua o puedan surtir en el futuro a una población, etc. (Leyes 2726, arts. 1° y 2°; 6043, art. 3°, 7575, art. 13; Ley 7554, art. 32; 7788, arts. 22 y 28, etc.).

En puridad, la figura del arrendamiento está referida a bienes privados. Es impropio entonces el empleo de ese término para otorgar usos especiales sobre bienes del dominio público, aunque el legislador lo utilice inadecuadamente; véase, por ej., la Ley 7774, art. 3°, etc. Lo correcto es el contrato de concesión, por el que la Administración otorga a un particular un derecho real administrativo de uso y aprovechamiento de un terreno demanial, a cambio de un canon, como contraprestación, en los términos legales respectivos.

En el dominio público el arrendamiento ha de entenderse como contrato de concesión. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 428/2010, cons. VIII y IX).

La Ley 2825 faculta al Instituto a otorgar una “concesión o arrendamiento” en el artículo 176, pfo. 1° e in fine, e inciso 3°; en otros artículos, el arrendamiento: 13, pfo. 3°, etc. La Ley 9036 confiere competencia al Inder para otorgar contratos de arrendamientos, derechos de uso o cualquier otro derecho real (art. 16 inc. e).

Nuestro ordenamiento contiene ejemplos de patrimonio de administración por instituciones públicas en bienes demaniales de titularidad estatal: propiedades e instalaciones de los organismos estatales destinadas a los sistema acueductos (Ley 2726/1961, art. 18, reformado por el 1° de la Ley 5915. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 5606/2006, cons. VIII. Dictamen C-089-1988, respuestas decimosétima y decimonovena. Ver definiciones del Decreto 32529/2005, art. 1°, incs 1° y 34); el traslado de la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas al Municipio local antes de la declaratoria de áreas silvestres protegidas, por Decreto 29277-MINAE/2001, etc. En cuanto a estos últimos, se pronunció la SALA CONSTITUCIONAL en las sentencias 8928/2004, cons. VIII, y 13099/2010, cons. XI: “Aun cuando para efectos registrales los bienes dominiales pueden ser inscritos a nombre del ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación. De allí que se puede afirmar que en el presente caso, cuando las leyes 5469 y 4071 determinaron el traslado de la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas a la Municipalidad de ese cantón, lo que hicieron fue determinar a cuál ente público le correspondería administrar dichos bienes, pues al ser bienes dominiales, su titular ha sido y es la Nación” (El destacado es nuestro).

I.6) COBRO POR OCUPACIONES Y ARRENDAMIENTOS ANTERIORES En lo que atañe al reparo al cobro por ocupaciones y arrendamientos anteriores, que podrían legalizar, en forma indirecta, situaciones irregulares, amén de que no fue objeto de consulta, compete a la Junta Directiva del Inder revisar su procedencia.

I.7) SINTESIS En síntesis, el Inder tiene competencia para administrar y dar en arrendamiento (concesión) la franja fronteriza sur. En la franja fronteriza norte sólo podrá dar los “arrendamientos” en el sector de Peñas Blancas que la Ley 7774 le faculta (ver respuesta a la cuarta pregunta).

Antes de dar en arrendamiento (concesión) terrenos en ambas franjas fronterizas, el Inder ha de tener en cuenta la clasificación de los terrenos dispuesta en el artículo 15 de la Ley 7575 (en relación con la Ley 9036, art. 42 incs. a), así como los regímenes y competencias especiales que pueden ser de aplicación en zona marítimo terrestre, reservas indígenas, etc.

II. SUPUESTO DE INCOMPETENCIA DEL INDER PARA ADMINISTRAR LAS FRANJAS FRONTERIZAS

SEGUNDA: ¿De determinarse que no es el INDER competente:

• a)¿Cuál es el Órgano competente para administrar la franja o zona fronteriza norte y sur?
• b)¿Si son válidos los contratos de arrendamiento que se han otorgado bajo la administración de INDER en dicha Zona?

Como la contestación dada a la primera interrogante es contraria al supuesto de que parte esta pregunta, su respuesta en torno a la franja fronteriza sur, carece de interés. En la franja fronteriza norte, el Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Biológico lo administra el Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (Leyes 7575, art. 13, pfo. 2°; 7554, art. 32, pfo. 2°; 7788, arts. 22 y 28; 7317, art. 82, pfo. 2°; Decreto 22962/1994, art. 3°). La competencia que tiene el Inder según la Ley 7774 se tratará al responder la cuarta pregunta.

En cuanto a determinar si son válidos todos y cada uno de los contratos de arrendamiento otorgados por el Instituto en la franja fronteriza, cuyos términos se desconocen, cabe recordar que los casos concretos no son consultables a la Procuraduría, la que no sustituye a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias. (Ley 6815, art. 5° y jurisprudencia administrativa que lo informa). El Inder está inhibido para otorgar “arrendamientos” dentro el área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Biológico después de su creación, lo que contravendría la regla de la competencia, con los vicios legales consiguientes. (Ley General de la Administración Pública, art. 129; dictamen C-146-2008).

“ARRENDAMIENTOS” Y TITULACION EN FRANJA FRONTERIZA TERCERA PREGUNTA:

• a)¿Si el Inder tiene la potestad de otorgar contratos de arrendamientos en esas zonas fronterizas?
• b)¿Si la potestad del Inder de otorgar contratos de arrendamiento en zonas fronterizas se extiende a predios con vocación comercial o habitacional o sólo se limita a los predios con vocación agrícola?
• c)¿Si puede el Inder titular a nombre de terceros, de acuerdo al cumplimiento de la Ley N° 2825, las zonas fronterizas?

III.1) “ARRENDAMIENTOS” EN FRANJAS FRONTERIZAS POR EL INDER Según se anotó (pto. I.5), la respuesta es afirmativa a la pregunta de si el Inder puede otorgar contratos de “arrendamiento” en las franjas fronterizas, con las siguientes salvedades:

• 1)Como principio general, aplicable en todo el país, previo a enajenar o dar en arrendamiento terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, el Inder, debe contar con la clasificación del MINAE, en la que se indique que el inmueble está fuera de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes: áreas silvestre protegidas y los bosques y terrenos forestales enlistados en el artículo 13 de la Ley 7575, en relación con el 15 ibid; y 42 inciso a, de la Ley 9036. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 16975/2008, cons. IV, y 7934/2013, cons. III. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION VI, sentencias 2166/2010, cons. IV, y 47/2015, cons. VIII. Dictamen C-321-2003 y C-297-2004, entre otros).
• 2)El Inder no administra las áreas demaniales de la zona marítimo terrestre, las que están a cargo de las municipalidades, salvo las del Patrimonio Natural del Estado que comprenda, las cuales administra el SINAC-MINAE. (Ley 6043, art. 3° y Ley 7575, art. 13, pfo. 2°). Ténganse en cuenta las dos secciones (zona pública y zona restringida) y todos los bienes que conforman la zona marítimo terrestre: islas e islotes marítimos, manglares, rías, esteros, etc.
• 3)La administración de la franja fronteriza norte, se tratará en la respuesta a la cuarta pregunta.
• 4)Tienen también un régimen especial las reservas indígenas, que son inalienables e imprescriptibles, exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan y se rigen por su propia normativa: Ley 6172/1977, su Reglamento, Decreto 8487/1978, Decreto 13568/1982 y normas de Derecho Internacional, Convenios de la OIT 107 y 169, ratificados por Leyes 2330/1959 y Ley 7316/1992, etc.

“Es conocido que nuestra franja fronteriza sur alberga parte de varias reservas indígenas. Dicha zona limítrofe coincide, en parte, con la demarcatoria establecida para las reservas indígenas Bribrí de Talamanca, creada por Decreto Ejecutivo Nº 5904 de 11 de marzo de 1976, reconocida por la Ley Indígena, N° 6172, de 29 de noviembre de 1977, y cuyos límites actuales están definidos en el Decreto Nº 13572-G del 30 de abril de 1982; Guaymí de Conteburica, declarada por Ley Indígena N° 6172; Guaymí Altos de San Antonio, regulada por Decreto N° 29451; y Abrojo Montezuma, Decreto N° 8514-G, y cuya delimitación actual está definida por el Decreto N° 12115-G de 9 de diciembre de 1980. Además, nuestro país ha suscrito diversos tratados internacionales para protección de las poblaciones indígenas, de entre los cuales, dada su importancia, destaca el Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En este Convenio, hay abundantes normas que persiguen tutelar los territorios sobre los cuales se asientan poblaciones indígenas, con el fin de resguardar su propia existencia, identidad y tradiciones de amenazas ajenas a su cultura (artículos 4, 7, 13, 14, 17 y 18, entre otros). Por ello, si una ley permitiera la titulación de tierras a privados dentro de la actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, se estaría ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia y, por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 18836/2014, cons. III. El destacado es nuestro).

III.1.1) ARRENDAMIENTO EN PREDIOS CON VOCACION COMERCIAL Y HABITACIONAL O SÓLO AGRÍCOLA Para contestar la pregunta de si el Inder puede otorgar arrendamientos en terrenos de vocación comercial y habitacional o sólo agrícola dentro de la franja fronteriza sur, es necesario repasar los antecedentes de la Ley 9036, lo pretendido por ésta en el particular, así como algunas de sus normas y otras de desarrollo. En la zona fronteriza norte el Inder ha de estarse a lo dispuesto por la Ley 7774, artículo 3° (respuesta a la cuarta pregunta).

El desarrollo rural excede el campo agrícola. En el Seminario “El Desarrollo Rural Territorial como Política de Estado”, que se realizó en diciembre del 2008, para el análisis del Proyecto de Ley de Transformación del IDA en Instituto de Desarrollo Rural, se aclaró que “…lo rural es más amplio que lo agrario…”. (Francisco Amador. La creación del INDER es un acierto. Salvador Quirós Conejo, otrora Presidente de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, Asamblea Legislativa. Desarrollo sostenible para las zonas rurales. Memoria de ese Seminario). La entonces Gerente General del IDA, como principales novedades del Inder puntualizó: “Promoverá el desarrollo rural, no solo el agrario. (…) Promoverá el desarrollo de proyectos, comprará tierras para proyectos e intervendrá en todo el proceso”, etc. (Annie Saborío Mora. El Proyecto de Ley INDER. Memoria de ese Seminario).

El Inder dota de tierras como parte de los bienes productivos de una empresa, individual o colectiva, bajo las modalidades de arrendamiento o asignación, en función de proyectos productivos o de servicios “para el desarrollo rural territorial, proyectos de interés social y comunal”, que han de atender a los fines de la Ley 9036 y prioridades establecidas en el Plan de Desarrollo Rural Territorial (PDRT) del respectivo territorio. (Ley 9036, arts. 45, 46 persona física incs a y d; jurídica inc. b, 50, 58, 60 incs. a, b, y c; 15 incs. d y e. Decreto 38975, arts. 1°, inc. q, 28, 29, 34, 38, 40 inc. a, 41, 42, 43, 46.1 y 47).

En la exposición de motivos del Proyecto que originó la Ley 9036, expediente N° 17.218 (Gaceta N° 89 del 11 de mayo del 2009 (págs. 24 y 25), retomada en el Dictamen Afirmativo Unánime de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales (págs. 2 a 4), Asamblea Legislativa, entre las deficiencias notables del IDA se resaltó “un enfoque concentrado exclusivamente en lo agrario, dejando de lado la nueva dinámica económica y social de los territorios rurales, caracterizada por la diversidad de actividades productivas y de servicios (…)”. El Proyecto transforma la institucionalidad con una nueva visión de desarrollo rural, articulado alrededor de tres ejes: el productivo, el institucional y el territorial. En el eje productivo “el acceso a la tierra debe verse como un medio y no como un fin, por lo que la entrega de tierra se realizará bajo la modalidad de arrendamiento, como figura fundamental y prioritaria y, en forma excepcional, en la forma de adjudicación de tierras en propiedad a proyectos de vivienda y proyectos comunales. Todas las adjudicaciones deben estar ligadas a la existencia de proyectos productivos o de servicios de utilidad comunitaria, que generen empresas o las consoliden (…)”. “En el eje territorial se reconoce la diversidad del medio rural del país….”.

El impulso a la diversificación productiva del medio rural, en forma sostenible, económica, social y ambiental, considerando su multifuncionalidad y sus potencialidades productivas, es uno de los objetivos del desarrollo rural y del Fondo de Desarrollo Rural, dependencia técnica del Inder. (Ley 9036, arts. 5°, inc. i, j y k; 39, pfo. primero; 74, inc. e).

El Inder es “la institución del Estado especializada en el desarrollo rural territorial” (Ley 9036, art. 1°) o “proceso integral en materia económica, social, cultural e institucional, impulsado en un territorio rural (…)” (ibid, art 3 inc i). Por éste se entiende la “unidad geográfica dedicada al desarrollo de actividades agrarias y no agrarias (Decreto 38975/2015, art. 1°, inciso y). Decreto 38184/2014, art. 2°, inc. r, en relación con la Ley 9036, arts. 8 inc. b y 13): Las actividades comerciales forman parte de las no agrarias, que comprende la multifuncionalidad de los territorios rurales, a tomar en cuenta por el Inder para fomentar su diversificación económica (Ley 9036, arts. 3°, incs b, d y l; 5, inc i; art 3 inc b; 9° in fine, y 15 incs b y d).

El comercio es una de las actividades a financiar por el Sistema de Crédito Rural (SCR), con recursos del Fondo de Desarrollo Rural, dependencia técnica del Inder, para promover y ejecutar proyectos en los territorios rurales. Sujetos de crédito del SCR son las personas físicas o jurídicas, sin ánimo de lucro, a las que ese Instituto les haya hecho una dotación de tierras, en cualquiera de sus modalidades. (Ley 2825, art. 140; Ley 9036, art. 76; Decreto 38975, arts. 100, 101, 107 inc. f, y 108 inc. k).

De ordinario, el destino final de los actividades productivas es la comercialización. (Ley 9036, arts. 3° incs. d, j, ñ, q; 5 inc. c, k, ñ, o; (9 pfo final); 15 inc. d; 79 incs. d y f; Decreto 38975, arts. 28 incs. a, b, c; 44, pfo primero; El Reglamento Autónomo de Arrendamientos en Franjas Fronterizas, 010 del 28/4/2008, que aprobó la Junta Directiva del IDA, autoriza el “arrendamiento” en franja fronteriza para uso comercial, habitacional y mixto (arts. 6° incs. g y k; 7°, 16 y 31).

(Acerca de la potestad normativa del Instituto, vid. art. 179, Ley 2825. SALA CONSTITUCIONAL, votos 2063/2007, cons. XIV, y 1963/2012, cons. VII).

En lo que hace a la vivienda, la Ley 2825 contempla la vivienda rural como potestad discrecional de apoyo por el Instituto en los programas de dotación de tierras, previa coordinación con el INVU (arts. 57 y 70, en relación con el 47, 136 inc g, 156 ss). (El Instituto puede otorgar en arrendamiento terrenos en la franja fronteriza, sur, para el desarrollo de la actividad agraria o uso habitacional de las poblaciones rurales existentes en las zonas. TRIBUNAL AGRARIO, voto 664-C-2014, cons. V).

En los gestores del Proyecto de Ley Inder, se dijo, privó la idea de la adjudicación excepcional de tierras en propiedad para proyectos de vivienda, dentro del régimen de dominio privado.

En la Ley 9036 la vivienda rural es un componente de los asentamientos campesinos, uno de los servicios con que debe contar la población rural en los procesos de desarrollo, y delega a un reglamento específico establecer las condiciones de dotación de lotes para vivienda a las familias rurales. (art. 3 inc. e; 5 inc. j; art 16 inc m; 63 y 64; Decreto 38975, art. 47). En los asentamientos humanos “el Inder otorgará títulos de propiedad de forma ágil a los beneficiarios, con el propósito de favorecer el acceso a los servicios de vivienda…” (art. 65 in fine).

“El Inder mantendrá sus funciones en los asentamientos hasta el vencimiento de las limitaciones establecidas y el pago de las deudas” (Transitorio III).

De algunas normas de la Ley 9036 y su Reglamento se desprende que el modelo de asignación de tierras comporta la transmisión del dominio, con limitaciones y causales revocatorias (arts. 62, 65 in fine, 66, 67 y 69; Decreto 38975, art. 47.5).

En la franja fronteriza norte, el Inder puede dar “arrendamiento” (concesión) de terrenos urbanos, construidos o no, en el área segregada del Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo. (Ley 7774, art. 3°).

El Inder, en aplicación del objeto de la Ley 9036 (ver art. 4°) y cumplimiento de los fines que ésta se propone alcanzar, ha de guiarse, entre otros, por los principios orientadores de la función social de la propiedad (utilidad social y económica, según su vocación), territorialidad, desarrollo humano e integralidad, la que concibe el desarrollo como un proceso multidimensional y multisectorial.

En suma, el desarrollo de los territorios rurales envuelve el servicio de vivienda y el ejercicio de actividades comerciales. En la franja fronteriza sur y sector de Peñas Blancas, área segregada del Refugio Nacional de Fauna Silvestre Corredor Fronterizo, el Inder puede otorgar arrendamientos (concesiones) en terrenos de vocación comercial y habitacional, conforme a los términos de la Ley 9036 y su Reglamento. Es entendido que no podrá otorgar asignación de tierras en propiedad en espacios de dominio público.

III.2) TITULACION DE LA FRANJA FRONTERIZA POR EL INDER Es clara la invalidez de titular, otorgar títulos de dominio privado en los terrenos inalienables de la franja fronteriza estatal (sur y Peñas Blancas), cuya propiedad particular no se había consolidado antes de su primera afectación a dominio público, con ancho no menor de dos kilómetros: Decreto N° 3/1914, al que la Ley 2/1915 otorgó rango de ley, Ley 11/1926 (arts. 1° y 10), Ley 29/1934 (art 23), Ley 13/1939 (art.10), Ley 1455/1952 (art. 1°) y Ley 2825, art. 7 inc. f. Dictamen C-146-2008. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2063/2007, cons. XII in fine). El Inder no podría dar títulos de propiedad a terceros sobre esos terrenos.

“La titulación de inmuebles integrantes del demanio, al decir de la SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia N° 2007-02063, cons XII, desconoce las características esenciales de esos bienes y quebranta lo dispuesto en el artículo 262 del Código Civil, los cuales hacen que sea “absolutamente imposible su posesión, venta o gravación, sin antes haberse desafectado”. (Dictamen C-146-2008, pto. III.3) “(…) es evidente que tendría un vicio de nulidad absoluta no sólo la titulación, en los términos que precisan los puntos III.1 y III.2, de inmuebles de dominio público situados en la franja fronteriza sur, sino todo acto o contrato traslativo de la propiedad que los incorpore”. El Instituto “no debe realizarlos, ni los que sean objeto de inmuebles demaniales que conforman el patrimonio natural del Estado, compuesto por las áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refiere el artículo 13, en relación con el 14, de la Ley Forestal. (Dictamen C-321-2003, entre otros)”. (Dictamen C-146-2008, pto. IV) “Por lo anterior, contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones –entendidas con el significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda, o incorpore inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal. Dictamen C-321-2003)”. (Dictamen C-146-2008, pto V.2).

“La Ley de Tierras y Colonización no regula la titulación de tierras”. (Dictamen C-321-2002, pto. VI.1).

“Tras las inconstitucionalidades declaradas por la SALA CONSTITUCIONAL (sentencias 2988-99, 8560-2001, 2007-02063 y 8457-07) del artículo 8 de la Ley 7599, la Ley 7599 en su totalidad, el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y Decretos ejecutivos conexos que traspasaron al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación, no hay texto legal que habilite a ese Instituto a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante titulaciones (en el sentido preciso que se da a este término; puntos III.1 y III.2) o informaciones posesorias administrativas, las cuales no le están permitidas” (Dictamen C-146-2008, pto. V).

“La SALA CONSTITUCIONAL, en la sentencia N° 2007-02063, cons. XIV, al anular el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario el 10 de setiembre del 2002, hizo ver que la Ley 2825 en modo alguno faculta a ese Instituto a realizar proyectos de titulación en las reservas nacionales, sino a promover “la tenencia de la tierra para fines exclusivamente agrícolas (artículo 1° de la Ley de Tierras y Colonización), mediante los contratos de adjudicación de tierras, como lo señaló esta Sala en sentencia número 2006-1806” (considerando XV)”. (Dictamen C-146-2008, pto III.2) “(…) la titulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se distingue el momento de adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación se hace valer en el procedimiento de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público. De ahí que se considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de la usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 4587-97, cons. IV.“ Ver también del TRIBUNAL AGRARIO, los votos 1198-F-10 y 339-2014).

En igual sentido se pronunció la Procuraduría, al tratar el tema de la ilicitud de titulación administrativa de terrenos demaniales en la franja fronteriza sur, en el dictamen C-146-2008, punto III:

“El trámite de la titulación ordinaria de inmuebles se lleva a cabo ante los Tribunales, a través de las diligencias de información posesoria. ”Esta –dijimos en el dictamen C-321-2002 constituye una actividad no contenciosa, cuyo objeto es proveer de un título inscribible en el Registro Público de la Propiedad sobre una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él, no la tiene inscrita, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámites legales. Ley de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts. (…)

“La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto que la titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga el título de propiedad registrable. "La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible" (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de 1988 y mismas resoluciones antes anotadas).

“En el dictamen C-128-99, pg. 5, recalcamos el carácter declarativo, no constitutivo, de la resolución que aprueba la información. "Se nutre de una situación de hecho suficiente para generar la propiedad conforme a la ley". (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91 y 96-94). (…)

“La titulación o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el ejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley, es distinta de la parcelación y colonización”, con arreglo a la Ley 2825. En la Ley 9036 las modalidades de dotación de tierras, como parte de los bienes productivos de una empresa, son el arrendamiento y la asignación”.

La Dirección de Asuntos Jurídicos del Inder refiere que en la Opinión Jurídica OJ-027-2005 se señaló que la titularidad de las franjas fronterizas no la tiene el IDA, el que no podía otorgar títulos a particulares en las mismas hasta tanto el Estado no se las traspase por ley (pg. 53). Se aclara que con esta última expresión lo que la Procuraduría quiso indicar es que el IDA, hoy Inder, no puede otorgar títulos de propiedad a particulares en áreas de la franja fronteriza sur de dominio público estatal sin una ley previa que la desafecte y le traspase el dominio con ese fin.

COMPETENCIA DEL INDER PARA OTORGAR “ARRIENDOS” EN EL ÁREA SEGREGADA DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE, EN LA FRONTERA NORTE CUARTA: ¿Si el INDER mantiene la competencia otorgada por la Ley N° 7774 de realizar arriendos en el área segregada del Refugio Nacional de Vida Silvestre y que administra la Municipalidad de la Cruz?

IV.1) SEGREGACION DE TERRENOS DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE CORREDOR FRONTERIZO COSTA RICA-NICARAGUA El Decreto Ejecutivo 22962/1994, que reformó el 23248/1994, declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre, sujeto al régimen especial que le es propio y bajo administración del MINAE (arts. 1° a 3°), al corredor biológico conformado por los terrenos de la franja fronteriza norte, de dos mil metros de ancho, desde Punta Castilla, en el Mar Caribe, hasta Bahía Salinas, en el Océano Pacífico, excepto los que tuvieren título de propiedad privada legítimamente inscrito en el Registro Público de la Propiedad.

La Ley 7774/1998 segregó de ese Refugio, terrenos del área de aduanas, migración y comercio, para el mejor control y planificación de la zona fronteriza de Peñas Blancas, importante sitio de tránsito de personas, vehículos y mercaderías, con incremento del desarrollo e instalación de Oficinas públicas. La disminución de cabida del Refugio contó con dictamen técnico favorable del Ministerio del Ambiente y Energía, por no afectar ningún ecosistema de especial interés.

El área objeto de segregación del Refugio se identificó mediante coordenadas y un plano que levantó el Instituto de Desarrollo Agrario, por medio del Topógrafo Víctor Hugo Montero Vallejos, libreta 5-2487, en noviembre de 1992 (Ley 7774, art. 1°, expediente legislativo 12.815, folio 127). Ese plano consigna los diversos usos existentes: infraestructuras y casetas de Control de Aduana, Ministerio de Salud, MAG, Dirección General de Migración, Banco de Costa Rica, puestos de la GAR y Cortel, oficinas del ICT, agencias aduanales privadas, casas y sodas particulares, restaurantes, servicios sanitarios públicos, etc.

IV.2) ADMINISTRACIÓN Y ARRENDAMIENTOS EN EL ÁREA SEGREGADA En el dictamen C-250-2008 se explicó que, en su redacción original, el Proyecto de Ley (art. 2°) otorgaba al Instituto de Desarrollo Agrario la administración de la zona segregada, “con fundamento en el Reglamento de Arrendamientos”, que aprobó su Junta Directiva en sesión 41-88, del 31 de mayo de 1988, así como la posibilidad de dar arrendamientos dentro de la misma y títulos de propiedad (art. 3°), conforme a la Ley 7599, de titulación múltiple de tierras en reservas nacionales por el IDA. Ello por recomendación del entonces Director de Asuntos Jurídicos del IDA, en Oficio que su Presidente Ejecutivo presentó a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, al contestar la audiencia sobre el expediente legislativo 12.815, y que ésta aprobó, vía moción.

En el seno de la Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena se aprobaron sendas mociones, una para atribuir la administración de la zona segregada a la Municipalidad (de La Cruz), la que podrá dar en concesión la prestación de los servicios o la realización de actividades productivas (art. 2°); y otra para suprimir la frase que permitía otorgar títulos de propiedad, por tratarse de una zona inalienable, y sustituirla por “terrenos urbanos construidos o no” (art. 3°).

Con esas modificaciones y el descuido de la Comisión Permanente Especial de Redacción, que trasladó al inicio del artículo 3° la parte final, referente a la Ley 7599, quedaron aprobadas las normas en vigor, que reflejan ambigüedad. Lo lógico es que el ente administrador de un área de dominio público sea el encargado de otorgar concesiones de uso del suelo urbano, más aún si le compete la planificación territorial. La remisión a la Ley 7599, que regulaba el procedimiento de titulación múltiple de tierras en las reservas nacionales por el IDA, declarada inconstitucional (sentencia 8560/2001, Sala Constitucional) está de más y debió eliminarse junto con la frase que autorizaba a otorgar títulos de propiedad en los terrenos inalienables de la franja fronteriza, sin que afecte el resto del enunciado normativo. En el dictamen C-250-2008 se sugirió al IDA, hoy INDER, gestionar la presentación de un nuevo Proyecto de Ley para normar en forma más coherente la administración y el otorgamiento de concesiones en el área segregada en la Ley 7774, y en la situación actual coordinar con la Municipalidad lo relativo a los “arrendamientos”, a efecto de que no se frustren los fines de esa Ley en orden a la planificación y desarrollo turístico de la zona. Igual iniciativa puede promover la Municipalidad de La Cruz.

Entretanto no se produzca una enmienda legislativa, ateniéndonos a las normas vigentes de dicha Ley, la Municipalidad de La Cruz administra los terrenos del área segregada del Refugio y puede concesionar la prestación de los servicios o la realización de actividades productivas (art. 2°), y el INDER puede dar en “arrendamiento” (concesión) los terrenos urbanos, construidos o no. (A partir de la Ley 9036, art. 14, toda disposición legal que haga referencia al Instituto de Desarrollo Agrario deberá leerse como Instituto de Desarrollo Rural).

En el dictamen C-091-2009 se aclaró que la Municipalidad de La Cruz sólo administra el área descrita en el artículo 1° de la Ley 7774; no otras zonas con iguales características omitidas por el legislador al dictarla, las que, de encontrarse dentro del Refugio, en los dos kilómetros contiguos a la línea fronteriza con Nicaragua, las administra el MINAE (SINAC).

IV.3) PUESTO FRONTERIZO LAS TABLILLAS Y TERRENOS EN USO DEL MAG PARA LA PREVENCIÓN Y CONTROL DE IMPORTACIONES DE ANIMALES, VEGETALES Y SUS PRODUCTOS También ha de tenerse presente que:

• 1)La Ley 8803/2010 segregó del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, según levantamientos topográficos incorporados al expediente legislativo No. 17244, con que se tramitó el Proyecto, un área de ciento veintiún mil doscientos treinta y siete metros con veintitrés centímetros cuadrados, dividida en dos sub-áreas o lotes, y la dio en administración de la Municipalidad de Los Chiles. Se destinó “exclusivamente a la instalación y operación de las instituciones del Estado prestadoras de los servicios públicos requeridos para la adecuada operación del puesto fronterizo”, aduanal y migratorio (arts. 1° y 2°). Lo anterior, explica el Reglamento a esa Ley, Decreto 38628/2014, como parte de los compromisos de los acuerdos adoptados entre Costa Rica y Nicaragua en los años 1991 y 2008.

Contra la Ley 8803 y el Decreto 38628 se interpuso una acción de inconstitucionalidad (expediente N° 15-006655-0007-CO de la Sala Constitucional).

• 3)Con base en la facultad que confiere el art 7, inciso f, de la Ley 2825 al Estado, de conservar bajo su dominio los terrenos comprendidos en la zona de dos mil metros de ancho contigua a las fronteras, por Decreto N° 20178-MAG/1990, se otorgó al Ministerio Agricultura y Ganadería el uso de dos terrenos de la franja inalienable fronteriza con Nicaragua, en Peñas Blancas, que miden 6.908,45 y 6.241,45 metro cuadrados, para realizar las actividades que se le encomiendan por ley en prevención y control de las importaciones de animales, vegetales, sus productos y subproductos, con construcción de la infraestructura básica.

INMUEBLES INSCRITOS AL AMPARO DEL TRATADO ECHANDI-FERNÁNDEZ QUINTA: “Con respecto al caso que corresponde a la situación presentada con el Tratado Echandi Montero-Fernandez Jaén en la franja fronteriza sur:

• a)¿Constituyen una excepción al régimen de demanialidad de la franja fronteriza sur las fincas inscritas inicialmente en territorio panameño que pasaron legalmente a formar parte del territorio costarricense como resultado de la definición de límites hecha por el tratado Echandi Montero- Fernández Jaén y que son propiedad del INDER?
• b)¿Puede el INDER traspasar a terceros esos inmuebles?
• c)En caso afirmativo, ¿cómo puede el Inder asegurarse que dichos traspasos a terceros no comprende (n), en todo o en parte, terrenos del dominio público de la Franja Fronteriza Sur, incluido el Patrimonio Natural del Estado?”.

V.1) RECONOCIMIENTO DEL DERECHO DE PROPIEDAD POR CAMBIO DE JURISDICCION INTERNACIONAL EN EL TRATADO ECHANDI-FERNANDEZ A través de la historia, la línea limítrofe sur no estuvo bien definida y fue motivo de tensiones y conflictos, primero con Colombia y después con Panamá, al independizarse en 1903, así como de intentos fallidos para fijarla mediante diversos instrumentos internacionales, incluidos arbitrajes. Las disputas culminaron con la Guerra de Coto en 1921, entre Costa Rica y Panamá, seguida de dos décadas de indefinición, hasta que la amistad entre los Drs. Arnulfo Arias Madrid y Rafael Angel Calderón Guardia facilitó la solución definitiva al problema limítrofe, durante el gobierno de ambos mandatarios.

(Cfr., entre otros: ACOSTA RAMÍREZ, JORGE ARTURO. Antecedentes históricos del tratado de límites entre Costa Rica y Panamá. La República. Suplemento, 19/5/1992, pg 6. MURILLO JIMENEZ, HUGO: La controversia de límites entre Panamá y Rica y la intervención de los Estados Unidos. 1880-1903. UCR. Revista de Ciencias Sociales N° 32, pgs. 21-36. Descripción de la Guerra de Coto en 1921 En: https://es.wikipedia.org/wiki/Guerra_de_Coto. PEREIRA JIMENEZ, BONIFACIO. Historia de la Controversia de Límites entre Panamá y Costa Rica. Revista Lotería N° 82, setiembre 1962, pgs 7 a 26. Panamá. Disponible en http://200.46.254.138/legispan/pdf_lnb/1960_LNB/1962_LNB/1962_082_LNB.pdf. OTTO SALAS MURILLO. Las vertientes literarias de la guerra de Coto. Semanario UCR, 24 de setiembre del 2014). Smith W., David A. La frontera Panamá-Costa Rica: relaciones económicas y sociales. Revista Estudios Sociales Centroamericanos, enero-abril de 1986, pgs 65-71. Frontera entre Costa Rica y Panamá, en https://es.wikipedia.org/wiki/Frontera_entre_Costa_Rica_y_Panam%C3%A1).

Según Smith W. (art. cit., pg 65), en el arreglo limítrofe que se logró para la firma del Tratado, Panamá cedió 2.368 hectáreas a Costa Rica y recibió a cambio 2.032 hectáreas, adquiriendo Costa Rica derechos en la zona de los Cotos, y Panamá una contraparte del Valle del Río Sixaola.

El Tratado limítrofe entre Costa Rica y Panamá se suscribió el 1° de mayo de 1941, en la ciudad de San José, por el entonces Canciller, Alberto Echandi Montero, y el embajador de Panamá en Costa Rica, Ezequiel Fernández Jaén, como Plenipotenciarios Especiales. El Poder Ejecutivo de Costa Rica, en Decreto N° 8 del 2 de mayo de 1941, “por estar conforme con las instrucciones dadas al Plenipotenciario”, pasó el Tratado a aprobación de la Asamblea Legislativa. Se aprobó por los Congresos de ambos países el 20 del mismo mes (Costa Rica, Ley N° 12/1941; Panamá, Ley 51/1941). El canje de las ratificaciones del Tratado de Límites entre los dos países tuvo lugar en la ciudad de Panamá, el 27 de mayo de 1941, entre el Canciller panameño, Raúl de Roux, y el Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Costa Rica, Enrique Fonseca Zúñiga, con levantamiento de acta.

El Tratado, con el rango que le confiere el artículo 7° constitucional, fija los puntos del recorrido del límite fronterizo (Art. I); otorga un plazo de dos meses, siguientes al canje de las ratificaciones, para la señalización y amojonamiento sobre el terreno de la frontera convenida, por dos Comisiones Mixtas, que nombrarían los Gobiernos, bajo asesoría de la persona que designara el Presidente de Chile, a solicitud de partes (Art. II); y garantiza el derecho a la libre navegación para las dos Repúblicas en el Río Sixaola, a perpetuidad, en idénticas condiciones y sin limitación o gravamen, entre puntos definidos (Art. V). En lo que interesa, el Artículo VI dispuso:

“Los derechos reales adquiridos de acuerdo con las leyes respectivas, en cualquiera de las regiones que en virtud de este Tratado deben pasar a la jurisdicción del otro país serán cumplidamente respetados y amparados por las autoridades del país en donde quedaren situados”.

La norma establece el reconocimiento y protección, por los Estados signatarios, de los derechos reales inmobiliarios y, en especial, el de propiedad, legítimamente adquiridos por particulares, personas físicas y jurídicas, que hallándose situados en territorio de uno de ellos, pasan, total o parcialmente, a formar parte de la jurisdicción del otro, como consecuencia de la línea divisoria fijada entre ambas naciones, lo cual está en consonancia con el artículo 45 constitucional.

La Constitución reafirma ese Tratado, en el artículo 5°:

“(…) Los límites de la República son los que determina el Tratado Cañas-Jerez de 15 de abril de 1858, Tratado de Límites entre Nicaragua y Costa Rica (…), y el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén de 1º de mayo de 1941 en lo que concierne a Panamá”.

(Acerca de la definición del límite de la frontera de Costa Rica-Panamá, demarcación con hitos fundamentales instalados entre 1941 y 1944, información cartográfica y geodésica disponible en el Instituto Geográfico Nacional, la oficialización del Acta General Comisión Mixta Demarcatoria de Límites Costa Rica-Panamá, del 15 de setiembre de 1944, vid.: SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 245/2013).

V.2) RESPUESTAS A LAS INTERROGANTES DEL PUNTO 5 V.2.1) INMUEBLES REGIDOS POR EL TRATADO ECHANDI-FERNÁNDEZ COMO EXCEPCION A LA DEMANIALIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA SUR La Ley 2825, artículo 7, dejó fuera de la declaratoria de demanialidad los terrenos legítimamente sometidos a dominio privado; permanecen inalterados tras la promulgación de la norma (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2463/1995).

Es oportuno aclarar que el dictamen C-146-2008 se emitió a raíz de una consulta del IDA sobre la validez jurídica de titular predios en asentamientos campesinos dentro de la franja fronteriza sur, circunscrito a los terrenos que siempre han sido parte del territorio nacional, cuya titulación se pretendía, por carecer de título inscrito o inscribible. No abordó, por consiguiente, la situación de los terrenos registrados legalmente en Panamá y a causa del Tratado limítrofe quedaron en el nuestro. En esa ocasión se indicó que el régimen de dominio público estatal de la franja fronteriza (sur), por afectación genérica de la Ley 2825 (art. 7°, inc. f), y otras que le precedieron, sin solución de continuidad, en extensión variable, entre 50 y 2 kilómetros, lo es “sin perjuicio de los inmuebles incluidos dentro de la misma que hubieren ingresado legítimamente a la esfera particular antes de declararse inalienable o indenunciable”, por primera vez. De ahí, el recuento normativo que se hizo.

En ese pronunciamiento, como resumimos en el dictamen C-098-2009, se expresó que por “contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones –con el significado que se acotó- realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda o incorpore inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal. Dictamen C-321-2003)”.

Se corrige el error involuntario contenido en el último párrafo del dictamen C-098-2009, en el sentido de que el Decreto N° 3 del 29 de octubre de 1914, con rango legal (Ley 2/1915), declaró indenunciable “la zona de cincuenta kilómetros –no metros- a lo largo de la frontera definitiva con la República de Panamá”.

Además de los terrenos que siempre han estado en suelo costarricense, reducidos legítimamente a dominio privado antes de la primera afectación a dominio público de la franja fronteriza sur, constituyen también una excepción al régimen de demanialidad de la franja fronteriza sur las fincas que estaban ubicadas e inscritas en Panamá y pasaron legalmente, de manera total o parcial, a formar parte del territorio costarricense, como resultado de la definición de límites hecha por el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén; y, por ende, los que teniendo esa procedencia sean propiedad del INDER, a menos que, por su naturaleza, califiquen como áreas del Patrimonio Natural del Estado. Son terrenos que desde su origen han sido de propiedad privada, condición con que se incorporaron al territorio nacional y en la que se ha permitido su tráfico jurídico, llegando incluso el propio Estado a adquirir algunos de ellos y a traspasarlos al Instituto de Tierras y Colonización, para que los destinara a Proyectos de Parcelación, como ocurrió en Coto Sur (ver pto. V.3 infra). La afectación a dominio público de la franja fronteriza los excluyó. Recae sobre los terrenos que al momento de emitirse la norma respectiva eran estatales. Esos inmuebles han de considerarse comprendidos dentro de la salvedad de los que estuvieren bajo dominio privado, con título legítimo, que hace la Ley 2825, artículo 7.

Por las importantes funciones públicas que cumple la franja fronteriza, quizá lo conveniente habría sido que al adquirir el Estado, en su capacidad de Derecho Privado (Ley 6227, art. 1°), los terrenos en mención, los hubiera sometido al demanio. Mas no lo hizo así, ni hay norma que afecte a dominio público los que lleguen a pertenecer al Estado y sus instituciones, similar a lo que hace la Ley Forestal, artículo 13, y sus antecesoras.

“En virtud de la inalienabilidad e indenunciabilidad que desde antaño ha tenido la franja fronteriza con Panamá, los enclaves de propiedad privada lícita dentro de ésta configuran un régimen excepcional, e incumbe a quien la invoque demostrar la existencia de su título con estricto apego a la normativa que lo autorizó. Y para ser oponible a terceros (requisito de eficacia), ha de llenarse el trámite registral. (Código Civil, artículos 267, 455 y 459, inciso 1°)” (Dictamen C-146-2008).

V.2.2) TRASPASO A TERCEROS DE ESOS INMUEBLES POR EL INDER De lo anotado se sigue que el Inder, con ajuste a los mecanismos que el ordenamiento jurídico le autoriza, a efecto de cumplir los fines para los que fue creado puede traspasar a terceros los inmuebles de su propiedad, que pasaron a formar parte del territorio costarricense por la aplicación del Tratado de límites con Panamá, siempre que su cabida esté comprendida dentro de la superficie de la finca madre y no incorporen áreas de dominio público. Previo a cualquier acto o contrato dispositivo el Inder deberá someter el inmueble a la calificación del MINAE prevista en el artículo 15 de la Ley Forestal. Si forma parte del Patrimonio Natural del Estado no podrá traspasarlo a particulares; su administración compete al MINAE-SINAC.

V.2.3) FORMA DE ASEGURARSE QUE LOS TRASPASOS NO COMPRENDEN TERRENOS DE DOMINIO PUBLICO DE LA FRANJA FRONTERIZA SUR Habida cuenta de la afectación en bloque a dominio público que tiene la franja fronteriza (sur), con exclusión de la propiedad privada legítima y, en concreto, de la que ingresó al territorio nacional con el Tratado limítrofe, las fincas inscritas a su amparo no pueden aumentar la cabida en perjuicio de aquél, lo cual sería ilícito y absolutamente nulo. El Inder debe cerciorarse, a través de un estudio, riguroso y exhaustivo, de antecedentes de dominio y catastrales, que el inmueble a traspasar a particulares se ubica dentro de la superficie de la finca madre y no abarca áreas inalienables. Para resguardar el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes (pto III.1), ha de solicitar de previo la calificación del MINAE-SINAC.

V.3) FINCAS 8323, 8324 Y OTRAS DEL PARTIDO DE PUNTARENAS En el criterio legal del Inder se mencionan las fincas 8323 y 8324 del Partido de Puntarenas. Luego del estudio de ambas en el sistema de tomos del Registro Público Inmobiliario, se deja constancia de la forma como se adquirieron y llegaron a ser propiedad del ITCO, con transcripción de los asientos, en lo conducente, haciendo énfasis en los aspectos de mayor relevancia (en las numeraciones y fechas se sustituyen las letras por números, para mayor facilidad):

V.3.1) FINCA 8323 (Inscrita en varios tomos:

Asientos 1, 2, 3, 4 /folio 235/ tomo 1239 Asiento 4 /folio 438 /tomo 1239 Asientos 4, 5, 6 /folio 484/ tomo 1239 Asientos 6, 7 /folio 212/ tomo 1398 Asientos 7, 8/ folio 202/ tomo 1398 Asientos 9, 10/ folio 208/ tomo 2075 Asientos 10, 11, 12/ folio 204, tomo 2075 Asientos 13/ folio s/n/ tomo 2577 Asiento 14/ folio 10/ tomo 2577) INSCRIPCION NÚMERO UNO: (Comparecen el Jefe del Ministerio Público, Rafael Ortiz Céspedes, “debidamente autorizado para el otorgamiento de la escritura”, y el apoderado generalísimo, Reginal Holt Hamen Turnbell, de la Chiriquí Land Company, de Wilmington, Delaware, Estados Unidos. Describe un terreno compuesto de cinco fincas, inscritas a nombre de esa compañía, con números, tomos y asientos, en el Registro de la Propiedad de Panamá, Partido de Chiriquí, adquiridas por su primitivo dueño del Gobierno Nacional de Panamá. Colinda “al norte, en parte con lotes baldíos nacionales; al sur y al este, con la línea fronteriza en medio, propiedades de la Chiriquí Land Company, situada en la República de Panamá”).

Los comparecientes “dijeron: (…) que con fecha 19 de septiembre último, el segundo, en el carácter dicho, presentó a la Secretaría de Relaciones Exteriores un memorial en que expresa: que en la región de Chiriquí Viejo, precisamente en donde se acaba de practicar el amojonamiento definitivo de la línea fronteriza entre esta República y la de Panamá, en ampliamiento y ejecución del Tratado de Límites celebrado entre ambos países, aprobado por decreto legislativo número 12 de 20 de mayo de 1941, su representada es dueña y como tal disfruta de la plena propiedad y posesión de las siguientes fincas rústicas inscritas en el Registro de la Propiedad de la dicha República de Panamá, Partido de Chiriquí, que se describen así (…) (fincas números 970, 955, 954, 757, 2637, 2480).

…”como prueba de lo expuesto presentó, debidamente autenticadas, certificaciones literales de los asientos de inscripción de cada una de las fincas relacionadas, y además puso a la disposición como documento anexo al Memorial, el plano en el cual consta la localización en el terreno de los mismos inmuebles con indicación en rojo de la línea fronteriza, tal como quedó en esa región fijada por las Cancillerías de ambos países limítrofes, plano que comprueba en forma cierta e indiscutible que, como consecuencia del amojonamiento practicado, las tierras que corresponden a las relacionadas fincas 970 y 955, han pasado totalmente a jurisdicción de esta República, y las demás o sea la 954, la 757, la 2637 y la 2480, por haber sido divididas por la línea fronteriza, pasan a jurisdicción de Costa Rica las porciones que a continuación se describen: lote parte de la finca 954, constante de 586 hectáreas, 5438 m2, que linda: Norte, en parte baldíos y en parte la línea fronteriza; Sur, propiedad de la Chiriquí Land Company; Este, la línea fronteriza; y Oeste, con propiedad de la Chiriquí Land Company. Lote parte de la finca 757, constante de 23 hectáreas, 437 m2, y linda: al norte, sur y Oeste, propiedad de la Chiriquí Land Company; y este la línea fronteriza. Lote parte de la finca 2637, constante de 22 hectáreas, 4087 m2, y linda: Norte, en parte Chiriquí Land Company en parte línea fronteriza; Sur y Oeste, Chiriquí Land Company; y Este, línea fronteriza. Lote parte de la finca 2480, constante de 3087 hectáreas, 8200 m2, y linda: Norte, con la Compañía Coronas S.A. en parte y en parte con propiedad de la Chiriquí Land Company; Sur y Este, con la línea fronteriza; y Oeste con propiedad de la Compañía Coronas S.A. Todos estos lotes, tanto los que pasan a jurisdicción de Costa Rica íntegramente como los que constituyen las fracciones antes descritas, con motivo del cambio de jurisdicción, quedan situadas como se dijo al describir la presente finca, y que en esa virtud, en nombre y representación de la citada “Chiriquí Land Company”, propietaria de los inmuebles descritos pidió al supremo Gobierno por medio de la Secretaría de Relaciones Exteriores que, de conformidad con lo ordenado en la cláusula sexta del Tratado de Límites antes citado, se sirviera impartir instrucciones al Jefe del Ministerio Público para que, en representación del Estado, concurriera con él ante notario a hacer los otorgamientos necesarios para la debida inscripción en este Registro de los inmuebles referidos anteriormente, tanto por el hecho mismo de haber pasado ellos a jurisdicción de este país a consecuencia del amojonamiento practicado, como porque en esa forma quedan cumplidas las disposiciones recíprocas contenidas en la cláusula sexta dicha, en la cual las altas partes contratadas se obligan a respetar y amparar los derechos reales, de los cuales el de propiedad es por excelencia uno de ellos, en cualquiera de las regiones que en virtud del Tratado deben pasar de una a otra jurisdicción, comprometiendo para ello el honor nacional; y que por oficio número 276 de 6 de octubre último, la Secretaría del Estado en el Despacho de Justicia pasó la anterior solicitud al primero de los otorgantes de la escritura que se dirá para que se sirviera estudiarla cuidadosamente y adoptara el camino que corresponde a su tramitación, y este informó en los términos contenidos en nota número 1021 que textualmente dice: “Jefatura del Ministerio Público. San José 31 de octubre de 1944. Señor Secretario de Estado en el Despacho de Justicia. Su Despacho. Muy estimado señor Secretario de Estado: Me refiero a su atenta nota número 276 de fecha 6 de los corrientes con la que, siguiendo instrucciones del señor Presidente de la República, usted se sirve enviarme, en dos cartapacios diferentes, para su estudio y trámite que corresponda, la gestión formulada ante la Secretaría de Relaciones Exteriores por el señor Reginal H. Hamen, en su doble concepto de apoderado generalísimo de la “Chiriquí Land Company” y de la “Compañía Coronas S.A.”, en la que, con fecha 19 de septiembre último y de acuerdo con la cláusula sexta del Tratado de Límites celebrado entre la República de Costa Rica y la de Panamá y aprobada por decreto legislativo número 12 de 20 de mayo de 1941, el solicitante pide que se inscriban en el Registro de la Propiedad de nuestro país las fincas y partes de fincas inscritas en el Registro de la Propiedad de Panamá, que con motivo de la demarcación definitiva de la línea fronteriza entre ambos países han pasado por nuestra jurisdicción.- Realizado un cuidadoso estudio de la documentación aportada y de lo convenido en el pacto limítrofe citado y demás antecedentes legales atinentes, llego a la conclusión de que la solicitud es procedente, y de que para su ejecución se debe de autorizar al Jefe del Ministerio Público para comparecer ante notario y hacer, junto con el personero de dichas compañías solicitantes, los otorgamientos necesarios a efecto de que los inmuebles enunciados se inscriban en el Registro Público de la Propiedad, partido de Puntarenas, en nombre de sus respectivos dueños.- En efecto, de cada una de las fincas referidas se acompañan certificación librada por el funcionario legalmente autorizado en la Oficina del Registro Público de la República de Panamá, comprendiendo todos y cada uno de los asientos ahí inscritos hasta la reciente fecha en que se expidieron tales certificaciones. Todas ellas han sido legal y debidamente autenticadas de modo que no cabe duda acerca de su certeza. En cuanto a la personería del solicitante en su doble carácter referido, obra en los expedientes certificación de nuestro Registro Público, Sección Mercantil, que acredita la capacidad de representación del compareciente, y la circunstancia de que tales sociedades están a derecho en nuestro país. (…). Es muy posible también que se haga reunión de fincas de lo que a cada compañía queda perteneciendo en territorio costarricense, pues ese es el deseo de tales empresas. A estos respectos me permito manifestar que el plano que me ha sido acompañado como base para la operación, está suscrito por el Ingeniero don Antonio Vestri, que se dice incorporado en Costa Rica; que coincide en sus medidas con lo que registrado en la Oficina de Catastro de nuestra Secretaría de Fomento. (…) de usted muy atentamente, Rafael Ortiz C, Jefe del Ministerio Público. Que con vista del anterior informe y de acuerdo con los términos del Oficio número 266 antes referido, la Secretaría de Justicia dirigió al Jefe del Ministerio Público la siguiente nota confiriéndole la autorización respectiva para el otorgamiento de la escritura que se inscribe: “Secretaría de Justicia.- Número 295.- San José, Costa Rica, 7 de noviembre de 1944. Señor Jefe del Ministerio Público, Su Despacho. Con instrucciones del Señor Presidente de la República y de acuerdo con el informe favorable enviado por usted, me dirijo a usted con el objeto de autorizarlo expresamente para comparecer ante notario y hacer, junto con el personero de la “Chiriquí Land Company” y la “Compañía Coronas S.A.”, los otorgamientos necesarios para la inscripción en el Registro Público de los inmuebles a que se refieren las diligencias promovidas por dichas compañías, y cuyos documentos acompañan a la presente nota. Muy atentamente. Julio Acosta, Secretario de Estado”, y que el primero en virtud de la autorización que se le otorgó en la nota número 295 antes transcrita, y el segundo con la personería dicha, con el objeto de que los inmuebles antes descritos que con motivo de la demarcación definitiva de la línea fronteriza entre esta República y la de Panamá han pasado a esta jurisdicción, se inscriban en este Registro, en acatamiento de lo dispuesto en la cláusula sexta del Tratado de Límites ya mencionado, puedan por estar contiguos, reunirlos como en efecto los reúnen, formando la finca antes descrita, estimada en ₵ 867, 516.00, la que según plano recientemente levantado por el ingeniero José Fabio Lóngora, debidamente catastrado, del cual viene agregada copia al testimonio de la escritura que se dirá, mide: 5625 hectáreas, 7838 m2. Así consta de escritura otorgada en esta ciudad a las 14 del 11 del mes en curso parte los notarios Porfirio Lóngora Umaña y Félix Ortiz Céspedes, según testimonio presentado a este Registro a las 14 del 13 del corriente; asiento 960, tomo 188 del diario. San José, 16 de noviembre de 1944”.

Tomo: 1398 Folio: 202 INSCRIPCIÓN: 8 [Pasa al folio 208 tomo 2075] Un lote parte de la porción norte de esta finca, constante de 517 hectáreas, 2242 metros 65 dm2, ha sido inscrito por separado al folio 385, tomo 2075, formando la finca número 18303, por venta a el (sic) Instituto de Tierras y Colonización. El resto reservado se describe así: terreno dedicado a la agricultura. Sito: en la Cuesta, distrito tercero, cantón Golfito, de Puntarenas, dividido en tres porciones (…).

Tomo: 2577 Folio: 10 INSCRIPCIÓN: 14 …) “El presente resto de finca pertenece a la COMPAÑÍA BANANERA DE COSTA RICA”, la que representada por su apoderado generalísimo y especial, Carlos Enrique Roesch Dávila, lo vende, junto con cuatro fincas más, al Estado, representado por el Procurador General de la República, Alfredo Tossi Bonilla “autorizado para efectuar esta operación en oficio número 4924 del 29 de agosto de 1975 del Ministerio de Gobernación. Dueño ya el Estado del presente resto de finca, por tercer escritura que se dirá, representando el señor Tosi (sic) Bonilla al Estado traspaso gratuitamente el presente resto de finca al INSTITUTO DE TIERRAS Y COLONIZACIÓN”, representado por su Presidente Ejecutivo, con facultades de apoderado generalísimo sin limitación de suma, “autorizado para aceptar este traspaso en acuerdo tomado por la Junta Directiva de este Instituto en artículo 5°, sesión 2007 del 25 de agosto de 1976” y “el señor Tosi (sic) Bonilla fue autorizado para ese operación en oficio número 001245 de fecha 3 de septiembre de 1976 del Ministerio de Gobernación. Este traspaso se hace en cumplimiento de la ley número 2825 del 14 de octubre de 1961 y sus reformas, cuyo inmueble será destinado al Proyecto de Parcelación de Coto Sur”. Así consta de 3 escrituras otorgadas en San José, ante el Notario Enrique Ocampo Vargas, según testimonios presentados al Diario del Registro bajo los asiento 2482, tomo 304; 14082, tomo 311, 14078, tomo 311. Octubre de 1978.

V.3.1.1) DICTAMEN 002-1976 Respecto de la finca 6-8323, la Procuraduría, en dictamen 002 del 08/01/1976 (2-PA-76) consideró:

“El 15 de octubre de 1971, el Instituto de Tierras y Colonización adquirió de la Compañía Bananera de Costa Rica un inmueble situado en la Cuesta, distrito segundo, cantón décimo de la provincia de Puntarenas, divido en dos porciones: uno, con una medida de 38 hectáreas, 8092 metros, 84 decímetros cuadrados, y otro, de 478 hectáreas, 4349 metros, 81 decímetros cuadrados, inscrito en el Registro de la Propiedad, Partido de Puntarenas, al tomo 2075, folio 385, finca N° 18303, asiento I.

El inmueble se formó de la segregación de un lote del resto de la finca N° 8323 inscrita por primera vez a nombre de la Chiriquí Land Company, el 16 de noviembre de 1944. Esta inscripción se hizo en aplicación a lo dispuesto en la Cláusula VI del Tratado de Límites entre Costa Rica y Panamá de fecha N° 12 de 20 de mayo de 1941 (…). Dicho inmueble se inscribió previo estudio cuidadoso del Ministerio Público y con la debida autorización extendida por el Ministerio de Justicia de ese entonces, según se desprende de los oficios que se indican en la citada consulta.

El Instituto de Tierras y Colonización adquirió el terreno con el objeto de realizar un asentamiento campesino, y de acuerdo con lo establecido en su propia ley constitutiva, todo con el fin de efectuar el traspaso en propiedad de las parcelas a los respectivos adjudicatarios.

En cuanto a las razones expuestas por usted en dicha consulta en el título denominado “LA PREMINENCIA DE LOS TRATADOS PUBLICOS”, este Despacho los acoge en todas sus partes, por considerarlo que se ajusta en un todo a las normas legales citadas, pues realmente se debe tomar en cuenta que (…) al adquirir la Chiriquí Land Company el referido inmueble en el año 1944, lo fue con el dictamen favorable del Ministerio Público y con la debida autorización del Ministerio de Justicia, ya que se hizo con fundamento en lo establecido en la cláusula VI del Tratado de Límites entre Costa Rica y Panamá. Además en este caso, es aplicable lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 7° de la Constitución Política (…).

Por otra parte tenemos que el artículo 7° de la Ley de Tierras y Colonización ya citado, establece que son inalienables entre otros, los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá; pero obsérvese que a su vez hace la salvedad en cuanto a los terrenos que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo.

En el presente caso se ha demostrado que el Instituto de Tierras y Colonización adquirió el inmueble en el año 1971, legítimamente, el cual ya estaba debidamente inscrito a nombre de la Chiriquí Land Company en el año 1944, sea con anterioridad a la promulgación de la Ley de Tierras y Colonización, cuyos terrenos fueron desafectados a la inalienabilidad en virtud de lo dispuesto en las tantas veces citada Cláusula VI del Tratado de Límites entre Costa Rica y Panamá.

Por las razones expuestas, en esta procuraduría considera que el traspaso en propiedad que haga el Instituto de Tierras y Colonización de las parcelas a los beneficiarios del asentamiento campesino, no extraña ninguna violación de la inalienabilidad de los terrenos que forman la zona fronteriza en la República de Panamá, los cuales pueden ser inscritos en el Registro Público”.

De oficio, se modifica la expresión “desafectados a la inalienabilidad” por “excluidos de la inalienabilidad”. La desafectación es una manifestación del órgano o entidad competente del Poder Público, de sustraer un bien del demanio e incorporarlo al dominio privado, con pérdida del régimen jurídico que lo caracteriza. No puede desafectarse lo que no ha estado antes en el dominio púbico.

Por el acto de desafectación “el bien pierde los atributos de protección que le dota su incorporación al régimen en cuestión (de dominio público), estos son la inalienabilidad, la imprescriptibilidad, la inembargabilidad y la sujeción al poder de policía; con lo cual, regresan al comercio de los hombres, pudiendo ser transformados, embargados, vendidos y traspasados a tercero sin ninguna limitación sobre ellos” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2063/2007, cons. VII).

V.3.2) FINCA 8324.

(Inscrita en los tomos 1239 y 2577.

En el tomo 1239 están:

a folio 243, los asientos 1, 2, 3 y 4.

a folio 478, los asientos 4, 5 y 6 a folio 332, los asientos 6, 7, 8 a folio 444, los asientos 8, 9 y 10 y a folio 332, los asientos 6, 7, 8 A tomo 2577, folios 14 y 16, el asiento 10, continuación).

INSCRIPCION NÚMERO UNO: (Comparecen el Jefe del Ministerio Público, Rafael Ortiz Céspedes, “debidamente autorizado para el otorgamiento de la escritura”, y el apoderado generalísimo, Reginal Holt Hamen Turnbill, de la Compañía Coronas, S. A., domiciliada en Panamá. Describe un terreno compuesto de seis fincas rústicas, inscritas a nombre de esa compañía, con números, tomos y asientos, en el Registro de la Propiedad de Panamá, Partido de Chiriquí, adquiridas por su primitivo dueño del Gobierno Nacional de Panamá. Colinda al norte, con baldíos nacionales, en parte, y en otra, de la Compañía Bananera de Costa Rica; sur, con la línea fronteriza en medio, de la Compañía Coronas S. A., situada en la República de Panamá; este, de la Chiriquí Land Company y en parte línea fronteriza en medio de la Compañía Coronas, S. A., situada en la República de Panamá; y oeste, de la Compañía Bananera de Costa Rica y baldíos nacionales).

Los comparecientes “dijeron: que con fecha 19 de setiembre último, el segundo, en el carácter dicho, presentó a la Secretaría de Relaciones Exteriores un memorial en el que expuso: que en la región de Chiriquí Viejo, precisamente en donde se acaba de practicar el amojonamiento definitivo de la línea fronteriza entre esta República y la de Panamá, en cumplimiento y ejecución del Tratado de límites celebrado entre ambos países, aprobado por Decreto Legislativo número 12 de 20 de mayo de 1941, su representada es dueña y como tal disfruta de la plena propiedad y posesión de las siguientes fincas rústicas inscritas en el Registro de la Propiedad de dicha República de Panamá, Partido de Chiriquí, que se describen así (…); (fincas números 750, 967, 914, 919 y 948, adquiridas por su primitivo dueño del Gobierno Nacional de Panamá). (…) “que como prueba de lo expuesto presentó, debidamente autenticadas, certificaciones literales de los asientos de inscripción de cada una de las fincas relacionadas, y además puso a la disposición como documento anexo al memorial, el plano en el cual consta la localización en el terreno de los mismos inmuebles, con indicación en rojo de la línea fronteriza tal como quedo (sic) en esa región fijada por las Cancillerías de ambos países limítrofes, plano que comprueba en forma cierta e indiscutible que como consecuencia del amojonamiento practicado, las tierras que corresponden a las relacionadas fincas números 750, 967, 914, 919 y 948, han pasado, totalmente a jurisdicción de esta República, y de la última, sea la número 2481, ha pasado una porción de la misma, constante de 1587 hectáreas, 3838 metros cuadrados, y que linda: Norte, Compañía Caronas, S.A.; Sur, línea fronteriza, Este, Chiriquí Land Company en parte la línea fronteriza; y Oeste, terrenos de la Compañía Bananera de Costa Rica; tanto la porción dicha como las cinco fincas antes citadas, que pasan a jurisdicción de Costa Rica, quedan situados como se dijo al describir la presente finca. Y que en esa virtud, en nombre y representación de la “Compañía Caronas, S.A.” propietaria de los inmuebles descritos, pidió al Supremo Gobierno por medio de la Secretaría de Relaciones Exteriores, que de conformidad con lo ordenado en la Cláusula Sexta del Tratado de Límites antes citado, sirviera impartir instrucciones al Jefe del Ministerio Público para que en representación del Estado concurriera con él ante notario a hacer los otorgamientos necesarios para la debida inscripción en este Registro de los inmuebles referidos anteriormente, tanto por el hecho mismo de haber pasado ellos a jurisdicción de este país a consecuencia del amojonamiento practicado, como porque en esa forma quedan cumplidas las disposiciones recíprocas contenidas en la Cláusula Sexta dicha, en la cual las altas partes contratantes se obligan a respetar y amparar los derechos reales, de los cuales el de propiedad es por excelencia uno de ellos, en cualquiera de las regiones que en virtud del Tratado deben pasar de una a otra jurisdicción, comprometiendo para ello el honor nacional; que por oficio número 266 de 6 de octubre último, y la Secretaría de Estado en el Despacho de Justicia pasó la anterior solicitud al primero de los otorgantes de la escritura que se dirá para que se sirviera estudiarla cuidadosamente y adoptara el camino que corresponde a su tramitación, y éste informó en los términos contenidos en nota número 1021 que textualmente dice: “Jefatura del Ministerio Público.– San José, 31 de octubre de 1944. Señor Secretario de Estado en el Despacho de Justicia. Su Despacho. Muy estimado señor Secretario de Estado: Me refiero a su atenta nota número 266 fecha 6 de los corrientes con la que, siguiendo instrucciones del Señor Presidente de la República, usted se sirve enviarme, en dos cartapacios diferentes, para su estudio y trámite que corresponda, la gestión formulada ante la Secretaría de Relaciones Exteriores por el Señor Reginald H. Hamer en su doble concepto de apoderado generalísimo de la “Chiriquí Land Company” y de la “Compañía Caronas, Sociedad Anónima”, en la que , con fecha 19 de Septiembre último y de acuerdo con la cláusula sexta del Tratado de Límites celebrado entre la República de Costa Rica y la de Panamá y aprobado por Decreto Legislativo número 12 de 20 de mayo de 1941, el solicitante pide que se inscriban en el Registro de la Propiedad de nuestro país, las fincas y partes de las fincas inscritas en el Registro de la Propiedad de Panamá, que con motivo de la demarcación definitiva de la línea fronteriza entre ambos países, han pasado a nuestra jurisdicción. Realizado un cuidadoso estudio de la documentación aportada y de lo convenido en el pacto limítrofe citado y demás antecedentes legales atinentes, llego a la conclusión de que la solicitud es procedente y de que para su ejecución se debe autorizar al Jefe del Ministerio Público para comparecer ante notario y hacer junto con el personero de dichas compañías solicitantes, los otorgamientos necesarios a efecto de que los inmuebles enunciados se inscriban en el Registro Público de la Propiedad Partido de Puntarenas, en nombre de sus respectivos dueños. En efecto, de cada una de las fincas se acompaña certificación librada por el funcionario legalmente autorizado en la Oficina del Registro Público de la República de Panamá, comprendiendo todos y cada uno de los asientos allí inscritos hasta la reciente fecha en que se expidieron tales certificaciones. Todas ellas han sido legal y debidamente autenticadas de modo que no cabe duda acerca de su certeza. En cuanto a la personería del solicitante en su doble carácter referido, obra en los expedientes certificación de nuestro Registro Público, Sección Mercantil, que acredita la capacidad de representación del compareciente y la circunstancia de que tales sociedades están a derecho en nuestro país. (…) Es muy posible también que se haga reunión de fincas de lo que a cada compañía queda perteneciendo en territorio costarricense, pues es el deseo de tales empresas. A estos respectos me permito manifestar: que el plano que me ha sido acompañado como base para la operación, está suscrito por el Ingeniero don Antonio Vestri, que se dice incorporado en Costa Rica; que coincide en sus medidas con lo que expresan los títulos de propiedad; y que según se me informa por las Empresas propietarias, va a ser registrado en la Oficina de Catastro de nuestra Secretaría de Fomento. (…) de Usted muy atentamente, Rafael Ortiz C., Jefe del Ministerio Público, y que con vista del anterior informe y de acuerdo con los términos del Oficio número 266 antes referido, la Secretaría de Justicia dirigió al Jefe del Ministerio Público la siguiente nota confiriéndole la autorización respectiva para el otorgamiento de la escritura que se inscribe: “Secretaría de Justicia. Número 295. San José, Costa Rica, 7 de noviembre de 1944. Señor Jefe del Ministerio Público, Su Despacho.- Con instrucciones del Señor Presidente de la República y de acuerdo con el informe favorable enviado por usted, me dirijo a usted con el objeto de autorizarlo expresamente para comparecer ante notario y hacer, junto con el personero de la “Chiriquí Land Company” y la Compañía Caronas, Sociedad Anónima”, los otorgamientos necesarios para la inscripción en el Registro Público de los inmuebles a que se refieren las diligencias promovidas por dichas compañías, y cuyos documentos acompañan a la presente nota. Muy atentamente. Julio Acosta, Secretario de Estado”, y que el primero, en virtud de la autorización que se le otorgó en la nota número 295 antes transcrita, y el segundo con la personería dicha, con el objeto de que los inmuebles antes descritos que con motivo de la demarcación definitiva de la línea fronteriza de esta República y la de Panamá han pasado a esta jurisdicción se inscriban en este Registro, en acatamiento de lo dispuesto en la Cláusula Sexta del Tratado de Límites antes mencionado, acuerdan, por estar contiguos, reunirlos, como en efecto los reúnen formando la finca antes descrita, estimada en 1.008.452 colones 25 céntimos, y la que según plano recientemente levantado por el ingeniero José Fabio Góngora, debidamente catastrado, del cual viene agregada copia al testimonio de la escritura que se inscribe, mide: 6485 hectáreas, 2.024 metros cuadrados. Así consta de escritura otorgada en esta ciudad a las 16 del 11 del mes en curso ante los notarios Porfirio Góngora Umaña y Félix Ortiz Céspedes, según testimonio presentado ante el Registro a las 14 y 4 del 13 del corriente; asiento 961, tomo 188 del Diario. San José, noviembre 16 de 1944”.

INSCRIPCIÓN N° 10: “Esta finca pertenece según los asientos 6, 8 y 9 anteriores a la Compañía Bananera de Costa Rica”, la que, representada por su apoderado generalísimo y especial, Carlos Enrique Roesch Davila, “vende el presente resto de finca al ESTADO”, representado por el Procurador General de la República, Alfredo Tossi Bonilla, “autorizado en oficio número 4924 del 29 de agosto de 1975 del señor Edgar Arroyo Cordero, Ministro de Gobernación. “Dueño ya el Estado del presente resto de finca” lo ”traspasa gratuitamente” (…) “al INSTITUTO DE TIERRAS Y COLONIZACIÓN”, representado por José Manuel Salazar Navarrete, Presidente Ejecutivo con facultades de apoderado generalísimo sin limitación de suma, “autorizado para aceptar este traspaso en acuerdo tomado por la Junta Directiva de ese Instituto en artículo 5°, sesión 2007 del 25 de agosto de 1976”, y “el señor Tosi Bonilla fue autorizado para esta operación en oficio número 001245”, del 3 de setiembre de 1976 del Ministerio de Gobernación. ”Se advierte que este traspaso se hace en cumplimiento a la Ley número 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas, cuyo inmueble será destinado al Proyecto de Parcelación de Coto Sur”. Así consta de tres escrituras otorgadas ante el Notario Enrique Ocampo Vargas, según testimonios presentados al Diario del Registro, asiento 2482, tomo 304; asiento 14882, tomo 311; asiento 14078, tomo 311. Octubre de 1978. (Refundida esta finca en la número 27503, folio 3, y la Sección Norte en la finca número 27505, ambas del mismo tomo, en virtud de reunión en cabeza de su dueño).

V.3.3) DIVISIÓN DEL ASENTAMIENTO COTO SUR En afirmación de la asesoría legal adjunta a la consulta (pg. 38), el Asentamiento Coto Sur se dividió en varios sectores: Roble Naranjo, Cenizo, Bambito, Laurel, Caucho, Jobo-Peral y Control.- V.3.4) OTROS DOCUMENTOS EN OFICINAS PÚBLICAS QUE CONFIRMAN LA FINALIDAD DE LOS TRASPASOS HECHOS AL ITCO No fue posible obtener en el Ministerio de Gobernación, ni en el Archivo Nacional, copias de los Oficios 4924, del 29 de agosto de 1975, y 1245, del 3 de setiembre de 1976, que envió el Ministro de Gobernación de ese tiempo, Lic. Edgar Arroyo, al entonces Procurador General de la República, Lic. Alfredo Tossi Bonilla, autorizándole a traspasar los inmuebles al ITCO, para destinarlos al Proyecto de Parcelación de Coto Sur, a fin de conocer los términos precisos de su contenido. Pero sí se localizaron en el Archivo Nacional los siguientes documentos, que contextualizan y confirman el propósito de los traspasos hechos al ITCO:

• 1)FONDO: MINISTERIO DE GOBERNACIÓN. SIGNATURA 5692913 COPIAS:

1.1) Oficio N° 04767, del 20 de agosto de 1975, dirigido por Edgar Arroyo Cordero, Ministro de Gobernación, Policía y Gracia, a Carlos E. Roesch, representante de la Compañía Bananera de Costa Rica, en que le comunica que el Poder Ejecutivo “necesita adquirir las tierras propiedad de su representada en la Zona Sur, para establecer nuevos Asentamientos Campesinos y para Centros de su conformidad. Las fincas son las números 8323, 8324, 8327, 20447 y 20431, Partido de Puntarenas. El precio de la adquisición es “el resultante de los avalúos practicados por la Tributación Directa”.

1.2) Contestación del 26 de agosto de 1975 al Oficio 4767, del Ministro de Gobernación y Policía, por C. E. Roesch, apoderado generalísimo de la Compañía Bananera de Costa Rica, donde le manifiesta estar de acuerdo con sus términos y en que el Notario del Estado prepare las escrituras para su firma, con intervención del Procurador General de la República.

1.3) Oficio del 28 de agosto de 1975, del Ministro de Gobernación al Procurador General de la República, Alfredo Tossi Bonilla, en que le comunica que la Compañía Bananera de Costa Rica manifestó su aceptación de traspasar al Estado las fincas 8323, 8324, 8327, 20447 y 20431, Partido de Puntarenas, en los términos del Oficio 4767/1975, por lo que le solicita comparecer, en representación del Estado, al otorgamiento de la escritura de compraventa. Agrega que una vez otorgada la escritura, se dispondrá lo conducente para que las fincas “sean traspasadas a su vez al Instituto de Tierras y Colonización”.

• 2)FONDO: ACTAS DE CONSEJO DE GOBIERNO. SIGNATURA: 15 (8 COPIAS):

Acta N° 25 de la sesión celebrada por el Consejo de Gobierno, a las 16 horas del 2 de setiembre de 1975, en la Casa Presidencial. Asisten: el Presidente de la República, Lic. Daniel Oduber y los Ministros de Estado: Lic. Edgar Arroyo Cordero, de Gobernación, etc., y el Lic. Alfredo Tossi Bonilla, Procurador General de la República. Artículo octavo. El Presidente manifiesta la posibilidad de adquirir tierras de la United Brands, de la Chiriquí Land Co. o sus subsidiarias; que se ha negociado con la United Brands, y el día de ayer se concretó un convenio para la compra de varias fincas en la zona sur y atlántica; en total, el Estado adquiere 28.562 hectáreas por el precio total de trece millones ochenta y tres mil colones. Continúa expresando el señor Presidente que nacionalizadas las tierras incultas de la Compañía Bananera, “el Estado se hará cargo de las fincas poniendo en práctica programas de asentamientos campesinos, cuya ejecución asumirá el I.T.C.0. (…), para la “protección de aquellos agricultores que deseen producir”.

(Sobre la Compañía Bananera en Costa Rica, vid del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, sentencia N° 127-2012, cons. VII).

V.3.5) RESTANTES FINCAS A QUE ALUDE EL OFICIO 4767/1975, DEL MINISTRO DE GOBERNACION En el estudio registral de las otras tres fincas: 8327, 20447 y 20431, Partido de Puntarenas, a que alude el Oficio 4767/1975 del Ministerio de Gobernación, no consta una referencia expresa a la franja fronteriza, ni que se hayan inscrito al amparo del Tratado Echandi-Fernández. Compete al Inder hacer las investigaciones técnicas, catastrales y registrales, de todos los antecedentes para esclarecer esos aspectos.

FINCA 8327 (Inscrita en los tomos 1239 y 2577 asientos 1, 2 /folio 255 /tomo 1239 asiento s/n /folio 18 /tomo 2577).

Se inscribió con base en el Decreto Legislativo N° 46 del 28/12/1943, a nombre de Daisy Madriz Jiménez, quien la vendió a la Compañía Bananera de Costa Rica, y ésta al Estado, el que la traspasó gratuitamente al ITCO, para destinarla “al Proyecto de Parcelación Coto sur”. Mide: 7 Has, 7508 m2 (asientos 1°, 2° y 3°).

FINCA 20447 (asiento 1/ folio 131 /tomo 2200) Es producto de la reunión del lote número diecisiete, constante de 468 has, 9000 m2, parte de la finca 14.563, folios 153 y 124, tomos 18017 y 1733, y un lote constante de 703 has, 3200 metros2, parte de la finca número 5842, folio 381, tomo 1105, y 417, tomo 990, en cabeza de su dueña, Compañía Bananera de Costa Rica, la que la vendió al Estado, y este lo traspasa, a título gratuito, al ITCO (asientos 1 y 2).

FINCA 20.431 (asiento 1/ folio 115 / tomo 2200) Es un lote de la finca 14.563, inscrito en sus inicios a nombre de la Compañía Bananera de Costa Rica, que lo vendió al Estado, y éste la traspasó gratuitamente al ITCO, para que lo destinara “al Proyecto de Parcelación de Coto Sur” (asientos 1 y 2).

FINCA 14563 (Partido de Puntarenas) (Inscrita en los tomos 1817 y 1733:

asientos 1, 2, 3, 4 / folio 153 /tomo 1817 asientos 4, 5 /folio 444 /tomo 1817 asientos 5-9 /folio 123 / tomo 1733 asientos 9-11 /folio 309 /tomo 1733 asientos 11-14 / folio 319 /tomo 1733 asientos 14-15 /folio 336 /tomo 1733 asientos 15-18 /folio 338 / tomo 1733 asientos 19-24 /folio 345 /tomo 1733 asientos 24-28 /folio 352 / tomo 1733) Es el lote quinto de la finca número 5710, con medida de 24.237 Has, 9.029 mts. 92 dm2, ubicada en Golfito, Coto y Corredores. Colinda, entre otros, al norte, con baldíos nacionales y la Compañía Bananera de Costa Rica. Sur, Río Coto, milla marítima e ITCO. Este, con baldíos nacionales y la Chiriquí Land Company. Oeste, baldíos (asiento 1°).

La finca 5710, Partido de Puntarenas, proviene de la reunión de las fincas 5492, 4890, 5423, 5485, 5058, 5484, 5486, 5488, 4883, 4902 y 5675. Mide “27.598, más dos por ciento para caminos, salvo en los doscientos ocho hectáreas de la finca número 48023” (asiento 1°).

CONCLUSIONES:

De lo expuesto se concluye:

• 1)El Instituto de Desarrollo Rural es competente para administrar la franja fronteriza sur, excepto los bienes demaniales que la misma comprenda y que estén a cargo de otros entes u órganos administrativos con competencia exclusiva, atribuida por leyes especiales, como el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes, la zona marítimo terrestre, aguas de dominio público y perímetros legales de protección de las fuentes que surtan de agua o puedan surtir en el futuro a una población, los recursos minerales del Estado, el patrimonio nacional arqueológico, etc., o los bienes de régimen especial, como las reservas indígenas.

En la franja fronteriza norte el Inder sólo tiene la competencia que se indica en el punto 4 de estas conclusiones.

• 2)La respuesta a la segunda pregunta, sobre la incompetencia del Inder para administrar la franja fronteriza sur, carece de interés, debido a que parte del supuesto contrario a la respuesta dada a la primera pregunta. En el área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, franja fronteriza norte, administrada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Ministerio del Ambiente y Energía, el Inder, antes IDA, está inhibido para otorgar “arrendamientos” después de su creación, lo que contraviene la regla de la competencia, con los vicios legales consiguientes.

En cuanto a determinar si son válidos todos y cada uno de los contratos de arrendamiento otorgados por el Instituto en la franja fronteriza, cuyos términos se desconocen, se recuerda que los casos concretos no son consultables a la Procuraduría, la que no sustituye a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias. (Ley 6815, art. 5° y jurisprudencia administrativa que lo informa).

• 3)El Inder tiene competencia para otorgar arrendamientos (concesiones) en la franja fronteriza sur, a fin de lograr los fines legales para los que fue creado, lo que se extiende a predios con vocación comercial o habitacional, y no sólo los de vocación agrícola.

La titulación de terrenos inalienables de la franja fronteriza estatal es absolutamente nula. El Inder no debe realizarla.

• 4)El Inder mantiene la competencia de dar en “arrendamiento” terrenos urbanos, construidos o no, dentro del área segregada del Refugio Nacional de Vida Silvestre de la Frontera Norte, por Ley 7774/1998, para lo que es conveniente la coordinación con la Municipalidad de La Cruz, a la que compete su administración y la planificación del territorio local, y puede entregar en concesión la prestación de servicios o la realización de actividades productivas que ahí se lleven a cabo.

En la franja fronteriza norte, téngase en cuenta la creación del puesto fronterizo Las Tablillas y los terrenos en uso del MAG para la prevención y control de las importaciones de animales, vegetales y sus productos (pto. IV.3 supra).

• 5)Constituyen una excepción al régimen de demanialidad de la franja fronteriza sur las fincas que estaban ubicadas e inscritas en Panamá y pasaron legalmente, de manera total o parcial, a formar parte del territorio costarricense, como resultado de la definición de límites hecha por el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén; y, por ende, los que teniendo esa procedencia sean propiedad del INDER, a menos que, por su naturaleza, califiquen como áreas del Patrimonio Natural del Estado. El Inder, con ajuste a los mecanismos que el ordenamiento jurídico le autoriza, a efecto de cumplir los fines para los que fue creado puede traspasar a terceros esos terrenos de su propiedad, siempre que su cabida esté comprendida dentro de la superficie de la finca madre y no incorporen áreas demaniales, de lo cual debe cerciorarse a través de un estudio, riguroso y exhaustivo, de antecedentes de dominio y catastrales.
• 6)Previo a cualquier “arrendamiento” (concesión) y acto o contrato dispositivos, el Inder ha de asegurarse que el inmueble está fuera de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes, y debe someterlo a la previa calificación del MINAE prevista en el artículo 15 de la Ley Forestal. Si forma parte del Patrimonio Natural del Estado no podrá traspasarlo a particulares; su administración compete al MINAE-SINAC.

De oficio, en el Dictamen 002-1972 se modifica la expresión “desafectados a la inalienabilidad” por “excluidos de la inalienabilidad”; y en el Dictamen C-098-2009, último párrafo, se corrige el error involuntario en el sentido de que el Decreto N° 3 del 29 de octubre de 1914, con rango legal (Ley 2/1915), declaró indenunciable “la zona de cincuenta kilómetros –no metros- a lo largo de la frontera definitiva con la República de Panamá”.

Atentamente,

José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Procurador Asesor Abogada de Procuraduría JBV/YMV/lfa c. Dr. Edgar Gutiérrez Espeleta, Ministro de Ambiente y Energía Concejo Municipal de La Cruz