Constitutional review of bill transforming IDA into INDERConsulta de constitucionalidad sobre proyecto de ley de transformación del IDA en INDER

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Type of content: Majority vote Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE Topic: 050- Environment Subtopics:

NOT APPLICABLE.

“Ultimately, the administration of national reserves cannot be the same as that which prevailed in the infra-constitutional legal system prior to the partial reform of Article 50 of the Constitution in 1994, due to the profound impact produced by the recognition of a right to a healthy and ecologically balanced environment. Consequently, this Constitutional Court considers that Articles 16, subsection h), and 35 of the bill are unconstitutional for the following reasons: a) Inder is assigned the administration, on behalf of the State, of national reserves that are not part of the national patrimony, when, in light of Article 50 of the Constitution, such lands must be administered by Minaet as the governing body in environmental protection matters and only after that body rules out that they lack environmental suitability, may they be administered by Inder, and b) by incorrectly stipulating that the national reserve lands that have not been transferred to the natural patrimony of the State form part of Inder’s patrimony, when they are owned by and part of the patrimony of the State, whose bodies must verify technically and scientifically whether or not they have environmental suitability.” Judgment 1963-12 ...

See more *110160600007CO* File: 11-016060-0007-CO Res: 1963-2012 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours and fifty minutes on the fifteenth of February of two thousand twelve.

Optional legislative consultations on constitutionality regarding the bill for the approval of the “TRANSFORMATION OF THE AGRARIAN DEVELOPMENT INSTITUTE (IDA) INTO THE RURAL DEVELOPMENT INSTITUTE (INDER)”, being processed under legislative file number 17.218.

WHEREAS:

1. 1The consultation was received at the Secretariat of the Chamber at 14:30 hrs. on December 8, 2011. The certified copies of legislative file No. 17.218 “Transformation of the Agrarian Development Institute (IDA) into the Rural Development Institute (INDER)” were deemed received by the Chamber by resolution at 07:56 hrs. on December 16, 2011. The file was returned to the Office of Magistrate Jinesta Lobo by resolution of January 24, 2012; consequently, the deadline to evacuate the consultation expires on February 24, 2012.
2. 2The consulting legislators consider that the bill being heard under legislative file 17.218 “Transformation of the Agrarian Development Institute (IDA) into the Rural Development Institute (INDER)” contains substantive defects of unconstitutionality. First, they consider that Article 85 of that bill contains serious problems of grammatical syntax, a disorder of ideas, sentences, paragraphs, and scattered or poorly arranged topics, which even gives rise to an equivocal and quite difficult to decipher legislative intent, precisely because it was drafted without greater rigor in matters of good legislative technique. Thus, for example, the first paragraph of that article proposes two mutually exclusive solutions, though in any case constitutionally impossible to apply, either simultaneously or separately. They point out that the legislator would be generically and prospectively validating any administrative act of declassification (desafectación) of assets belonging to the Nation (bienes propios de la Nación).They say that, regardless of whether that type of public declassification administrative acts have existed or not, or will exist in the future, the point is that only the Legislative Assembly has that essential function attributed to it, in accordance with the provisions of Article 121, subsection 14, of the Constitution. Furthermore, as a matter of reasonableness, Parliament can only exercise that constitutional competence on a case-by-case basis (never in the abstract or generically). The second interpretive option of the initial paragraph of the referenced article would be to assume that the legislator is authorizing INDER to declassify assets belonging to the Nation in an administrative venue, which – in their opinion – implies a form of invading or usurping constitutional competences that clearly belong to another Power of the Republic (Parliament). The third problem with the initial paragraph is that it applies, indiscriminately and prospectively, the tool of convalidation (convalidación) as a single rule, in order to remedy all those cases of adjudication, titling, and registry inscription procedures for public property that, for one reason or another, are tainted by relative nullity.They consider that the figure of convalidation, in itself, is not the problem, but rather that even though other tools exist in the legislation to correct some defects, such as remediation (saneamiento), conversion, declaration of detrimental effect (declaratoria de lesividad) in administrative and judicial venues, however, with the wording of the contested article, all solutions other than convalidation could prove inapplicable in practice. They consider that subsection e) of Article 85 could infringe upon the constitutional principles of division of powers and reservation of jurisdiction contained in Articles 9 and 153 of the Political Constitution, in the event that the legislator’s intent is to self-transfer, for this single time, the constitutional power to definitively resolve the adjudication, titling, segregation, transfer, and registration of land processes carried out before the ITCO or before the IDA, from the time indicated therein and under the current or non-current legislation indicated.They add that there would also be a breach of the principle of the rational exploitation of the land contained in Article 69 of the Constitution, as well as a violation of the provisions of Article 121, subsection 14, of the Political Constitution by granting authorization to INDER to carry out a series of actions with the purpose of “convalidating” administrative acts that gave rise to the titling of properties in the Public Registry by the IDA and the public declassification carried out by the State. They consider that the wording is unclear and could put public domain assets (bienes de dominio público) that form part of the national patrimony at risk. On this matter, they add that the declassification of public domain assets can only be carried out by the Legislative Assembly, not by the Executive Power, an autonomous institution such as IDA, or other bodies that make up the State in a broad sense.The reference to declassification provided in Article 85 under consultation leaves open very risky options, as it would permit granting validity and legal efficacy to acts carried out by State bodies other than the Legislative Assembly, and it would likewise be opening a legal loophole to validate the titling and inscription of absolutely null actions carried out by IDA, such as the titling of farms with forest that form part of the Natural Patrimony of the State (Patrimonio Natural del Estado) or other public domain assets. This means that it is intended to grant authorization for a generic and completely open declassification, without delimiting which assets are intended to be declassified, without technical studies justifying that declassification, nor explaining the reasons that justify the removal of these assets from the public domain. They continue by stating that subsection c) of the mentioned article authorizes INDER to title possessors of farms registered in the name of IDA, who have exercised such possession for more than 10 years personally, uninterruptedly, and as owners, without establishing any additional limitation, specifically, on the size of the farms that can be titled as currently provided by the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias).Likewise, subsection f) of said norm authorizes INDER to rectify the area (cabida) of farms registered in the Public Registry, without being subject to the provisions of Article 14 of the Law of Possessory Information. The consultants point out that the titling of those farms registered in the name of IDA that have the status of public domain assets, for example, those that form part of the Natural Patrimony of the State, is not excluded from the application of subsection c). Due to the foregoing, the consultants consider that the Public Treasury (Hacienda Pública) is being endangered. They point out, on the other hand, that subsection e) of the cited article intends to declare “legally fulfilled” (although they may have been illegal), as well as “valid and effective,” all actions aimed at transferring ownership to third parties of farms registered in the name of IDA, without specifying which assets would be involved by this measure, nor who the beneficiaries would be, which – in their view – violates the principles of legality and legal certainty enshrined in Article 11 of the Constitution.Again, public domain assets are not excluded, not even the Natural Patrimony of the State. In this case, the norm does include some assumptions under which the intended convalidation does not proceed, but these are totally insufficient to guarantee the protection of the national patrimony, the Public Treasury, and the public interest. They consider that this norm is totally open, because it intends to “convalidate” practically any action carried out by IDA (adjudication, titling, segregation, transfer, and registration of lands, among others), regardless of the reason that caused its invalidity or ineffectiveness and regardless of the regulatory framework under which they were carried out. They add that the exceptions established by the referenced article are not sufficient for the protection of the acts to be carried out, since they present significant gaps that keep alive the risk of affecting the national patrimony.On the other hand, the consultants point out that the provisions of Articles 16 and 34 of the referenced bill could also be unconstitutional, and they indicate that they violate the provisions of Articles 50, 89, and 121, subsection 14, of the Constitution, because they grant INDER the competence to administer and provide solutions to possessors of occupations in national reserves that are not part of the natural patrimony, when – in their opinion – all reserves are part of the natural patrimony and it is the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) that is competent to administer them. They point out that, as a guarantee for the protection of the Natural Patrimony of the State, Article 15 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 5, 1975, establishes that public administration entities may not alienate rural lands owned by them or under their administration without first having been classified by MINAET, on the understanding that if they were covered with forest cover (cobertura boscosa), they would automatically be incorporated into the Natural Patrimony of the State, without needing the prior classification by MINAET.They consider that subsection h) of Article 16 of the referenced bill is contrary to the provisions of Article 50 of the Constitution, by providing that MINAET could authorize INDER to use those areas suitable for the development of ecotourism, rural tourism, community tourism, or agroecological projects, within protected areas, following the corresponding technical study, except in National Parks or Absolute Biological Reserves. With this, it would be allowing the reduction of the territorial space of protected wilderness areas without a law so providing for each specific case and based on technical criteria. That said, one must not lose sight of the fact that among the land allocation systems that INDER will have is that of land assignment, where beneficiaries can receive property titles over the assigned lands; therefore, there could eventually even be a disposition of public domain assets, as is the case with the Natural Patrimony of the State, in favor of private parties.Likewise, subsection e) of Article 16 itself establishes, within the powers and competences of INDER, the granting of lease contracts, use rights, property titles, acknowledgment of possession, or any other real right, on lands that are part of its patrimony and those it acquires or are transferred to it for the execution of social development initiatives. They consider that allowing the new Institute to dispose of lands within protected areas to develop ecotourism, rural community tourism, or agroecological projects, requiring only a technical study for this, is contrary to the constitutional principle of legal reserve and to Article 50 of the same normative body. They indicate that their concern is also supported by the provisions of Article 34 of the bill, as it includes, as part of the new Institute’s (INDER) patrimony, the national reserve lands that have not been transferred to the natural patrimony of the State.
3. 3By a resolution at 15:52 hrs. on December 14, 2011, the consultation filed was received, and the Board of Directors of the Legislative Assembly, through its President, was required to remit legislative file number 17.218, or rather, a certified copy thereof.
4. 4By resolution at 07:56 hrs. on December 16, 2011, a certified copy of the requested legislative file was received, whereupon the consultation was transferred to the office of Magistrate Paul Rueda Leal, to whom it corresponded by turn.
5. 5Through a brief received at the Secretariat of the Chamber at 15:53 hrs. on December 19, a group of legislators appeared to speak in favor of the bill being processed under legislative file No. 17.218. They consider that the consulting legislators do not raise genuine doubts of constitutionality. They insist that they limit themselves to arguing philological concerns, not properly legal ones. They refer to questions of syntax, wording, and style, which constitutes a competence proper to the legislators and not a function of the controller of constitutionality. They consider that the provisions of Article 99 of the Law of Constitutional Jurisdiction are not met. In relation to Article 85 of the bill under consultation, they explain that no declassification whatsoever is being carried out in the bill. None of the lands contemplated in that article refer to public streets, parks, plazas, or “assets belonging to the Nation,” but rather all the lands are agricultural parcels that were adjudicated a long time ago to farmers in our country and on which they carry out an agricultural activity, an activity that provides their own livelihood and that of their families.Furthermore, the consultants refer to an eventual and hypothetical violation of Articles 9 and 153 of the Constitution, referring to “division of powers and reservation of jurisdiction,” when the text itself precisely excludes jurisdictional processes that are pending resolution. They also indicate that Article 85, subsection e), does not contemplate any harm to the principle of division of powers, since the purpose of said provision is to reinforce the legal certainty provided by the Public Registry. They consider that the reason for a supposed violation of Article 69 of the Political Constitution is not reasoned. They also consider that they refer to aspects of legality, such as the probable commission of crimes, without stating specific doubts of constitutionality and, furthermore, ignoring that they are not repealing the competences of bodies such as the Public Ministry or the Comptroller General of the Republic.They claim that the consultation makes a confused allusion to the administrative term “convalidation.” In this regard, they point out that “Convalidating” is not a synonym for “declassifying.” Convalidation occurs with respect to assets that were previously declassified. They insist that various interpretive options of a legal text are argued, but not genuine doubts of constitutionality, since the interpretation of a norm for specific cases corresponds to the Legislative Assembly itself or to legal operators. It should be noted that, within the framework of the Political Constitution, the legislator may opt for various ways to address or solve the problem without thereby incurring unconstitutionality. If the concept of convalidation was chosen in the text of Article 85, it is a political decision that in itself is not unconstitutional, but rather it is a broad term that allows resolving the legal uncertainty hanging over a set of assets that must be brought into legal compliance.They insist that the bill is not carrying out any declassification and explain that on all the lands to which the remediation (saneamiento) applies, there are agricultural parcels, worked by Costa Rican farmers for a long time on lands with agricultural suitability. When the text speaks of declassifications carried out by the State, they consider it evident that it is referring to those that were practiced in a regular manner, in accordance with the Constitution and by the competent body, which is the Legislative Assembly. They clarify that in no way is it intended to legitimize unconstitutional declassifications. They insist that Article 85, subsection c), of the bill refers to the possession of lands within a settlement or farm registered in the name of IDA. They indicate that the declassifications were already carried out at the time and the bill is not declassifying any property. They consider that the expansion of the consultation by delaying the process by filing “expansion briefs” with arguments that should have been raised from the start is inadmissible.In any case, they consider that the allegations are not pertinent, since Article 16 of the bill in no way removes from MINAET the administration of lands that are part of the natural patrimony of the State. They clarify that the bill refers to lands that, currently, have not been incorporated into the natural patrimony of the State, leaving intact the provision of Article 13 of Law No. 7575 that regulates that matter. They deny that the bill is removing the reserves that are the natural patrimony of the State from MINAET. They emphasize that it must be borne in mind that the agricultural property of the State has always been the responsibility of IDA, which administers it. They conclude that the consultation on constitutionality is inadmissible both in form and in substance.
6. 6By brief received at the Secretariat of the Chamber at 13:45 hrs. on December 23, 2011, MARTA EUGENIA ACOSTA ZÚÑIGA appears in her capacity as DEPUTY COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC and raises a consultation on constitutionality related to the bill “Transformation of the Agrarian Development Institute (IDA) into the Rural Development Institute (IDER),” processed under legislative file No. 17.218, and states that Article 96, subsection c), of the Law of Constitutional Jurisdiction grants that Comptrollership institutional standing to raise doubts of constitutionality related to bills in whose processing, content, or effects the principles or norms relating to its constitutional competence are considered improperly ignored, interpreted, or applied. Based on the foregoing, they consider that the norm of the bill under consultation produces an impairment to the public domain (dominio público), especially to the Natural Patrimony of the State, which are assets that form part of public funds, which, in turn, make up the concept of Public Treasury (Hacienda Pública), which constitutes the central axis of the constitutional and legal competences entrusted to this Comptrollership.On the merits, they question, first, the provisions of Article 85 of the bill, by which convalidation is attempted for public property adjudication, titling, and inscription procedures in the Public Registry of Property through the procedures established therein. Likewise, they question the provisions of subsections e) and h) of Article 16, as well as subsection a) of Article 34. They allege the presumed violation of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment; the protection and safeguarding of public domain assets belonging to the Nation (bienes demaniales propios de la Nación); the constitutional principle of the adequate distribution of functions among the different powers of the State; the principle of the inapplicability of positive silence (silencio positivo) in environmental matters; the principle of intangibility of one's own acts and an excess of the regulatory normative power vested in the autonomous institution that would be transformed from IDA into INDER.Regarding Article 85, they highlight that it has an ambiguous wording, lacking clarity and adequate precision, with a high degree of discretion and opening a margin for administrative arbitrariness. In their view, it regulates assumptions that could lead to a significant reduction of the public domain, especially of the Natural Patrimony of the State, which is an expression of the constitutional right to a healthy and balanced environment. That norm seeks to convalidate administrative conduct issued, mainly, by the Agrarian Development Institute, which has titled real estate that forms part of the public domain, because due to its characteristics it constitutes the Natural Patrimony of the State and which, as such, should never have been adjudicated or titled to private parties, and, consequently, it seeks to legalize irregular situations that have occurred in the past. Specifically, they highlight a serious impact on the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, by making it possible for the administered parties to dispose of assets that form part of the Natural Patrimony of the State.Thus, it is intended to legitimize, convalidate, and remediate (sanear), through a legal reform, the practices questioned both at an administrative and judicial level, in an openly violative manner with respect to the constitutional norms that safeguard the matter. Similarly, by authorizing these administrative titling procedures, INDER would be allowed to arrogate to itself functions proper to bodies of the Judicial Power, evidencing a violation of Article 9 of the Political Constitution. They state that since these are assets that make up the Natural Patrimony of the State under the terms of the recognition and expression of the fundamental right to a healthy environment, the State cannot renounce the replevin actions for those properties, which, in any case, is imprescriptible. Likewise, they consider that the referenced norm is unconstitutional since its objective is to convalidate administrative conduct generically and facilitate its evasion of legality control.But, moreover, it seeks to facilitate and permit the titling of lands in the National Reserves to pseudo-grant legal certainty in land tenure through the recognition of full ownership in areas that have formed and form part of the Natural Patrimony of the State, that is, of zones that have been affected and protected, precisely, due to their importance and relevance for the country. The bill under consultation highlights the need to grant a property title to the occupants of the areas in question; however, from the study of the contested norm, it emerges that the power to title in these areas falls upon an indiscriminate scope of application, which, if it were to happen, could mean titling areas in which many of the activities carried out by man are incompatible and could harm the ecosystem. Consequently, they insist that it is not possible for INDER to be allowed to title forest areas or lands with forestry suitability (terrenos con vocación forestal), and, much less, to convalidate or remediate administrative conduct indiscriminately that may have occurred on these lands, since this would run counter to conservationist policies.They warn that the contested norm does not prevent the situation of these protected areas, but rather facilitates it, without taking into consideration the public domain nature of these assets. Nor is the existence of other types of public domain assets taken into consideration, such as the terrestrial maritime zone (zona marítimo terrestre), the administration of which is the responsibility of the municipalities, etc.; whereby its possible affectation is not even previously consulted by INDER for the purposes of a future titling, nor does it envisage an impediment to its titling. They consider unconstitutional any normative provision that allows or empowers the Administration to title public domain assets generically, and, even more so, when they are assets that make up the Natural Patrimony of the State, whatever its name or category, to subject them to the private domain regime, especially when there is no prior technical-scientific study.They consider that the norm subject to this consultation would be seeking the remediation or convalidation of absolutely null administrative conduct, evading even Judgment No. 2063-2007 of the Constitutional Chamber, and could cause the evasion of responsibilities and impunity for both public officials and private subjects who have participated in those irregular actions. The content of the norm involves a deviation from the intended purpose in relation to those assets, since, despite intending to address a clear need – that of providing land to farmers to contribute to their livelihood – it openly and clearly disregards the purpose of preserving the Natural Patrimony of the State. They allege a violation of the principle of the inapplicability of positive silence in environmental matters, since it would be understood that the Administration's omission regarding the resolution of certain matters or the non-exercise of certain actions within a determined period would give rise to a right, even with respect to situations that are not legally supportable due to their open contradiction with the legal framework.The norm in question seems to them to infringe upon the principle of intangibility of one's own acts, as it seeks to inhibit the Administration from exercising actions for the effective protection of the public domain and the Natural Patrimony of the State assets, contrary to the right of action that the Administration has to declare, in an administrative venue, following the rigorous procedures, the absolute nullity that is evident and manifest of the conduct suffering such defects, or else, resort to the judicial venue for the annulment of acts that warrant that action, after a prior declaration of detrimental effect in cases where it is required. On the other hand, Article 85 grants INDER the power to issue regulations, especially regulatory norms, regarding that legal text, violating the provisions of subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution, since it is a competence proper to and exclusive to the Executive Power in a strict sense to issue executive decrees.They insist that the excess of regulatory power that the legal system intends to grant INDER is inappropriate according to the constitutionality framework governing this matter, since it possesses only administrative autonomy – as an autonomous institution – and can only issue internal organizational and operational regulations, and not executive ones, because the latter is a competence that the Political Constitution itself has reserved exclusively to the Executive Power. On the other hand, they question subsections e) and h) of Article 16, as well as subsection a) of Article 34. It follows from these norms that INDER’s patrimony would be made up of the national reserve lands that have not been transferred to the Natural Patrimony of the State; however, even so, the bill grants INDER competences regarding those assets that constitute the Natural Patrimony of the State and have not been transferred to the competent administration (MINAET and SINAC).

They warn that faculties and powers would be granted to INDER to administer in its own name the national reserves of public domain nature (naturaleza demanial), and it is even empowered to grant property titles or recognition of possessory rights over those lands, contravening, again, their public domain condition and infringing their special protection regime, as a component of the right enshrined in Article 50 of the Constitution. That representation deems it inadvisable to transfer the lands of the national reserves to INDER, since, as they constitute public domain assets (bienes demaniales), they must be subject to official protection and oversight by the State, in accordance with Article 50 of the Constitution. Thus, conferring on INDER the administration and disposal of the national reserves entails in reality an implicit declassification (desafectación implícita) that would contravene constitutional principles, norms, and values. Likewise, they warn that the possibility for MINAET to transfer to INDER protected areas for the development of eco-tourism, community rural tourism, or agroecological projects—activities that by their nature do not correspond to INDER and fall within the scope of competence of other institutions. They request that the constitutional consultation raised be heard.

1. 7Through briefs received at the Secretariat of the Chamber at 10:57 a.m., 11:18 a.m., 1:06 p.m., 1:21 p.m., and 1:43 p.m. on January 9, 2012, several citizens appeared to express their agreement with the bill submitted for consultation.
2. 8By interlocutory resolution No. 2012-268 of 3:50 p.m. on January 11, 2012, this Court ordered the consultation raised by the Contraloría General de la República, processed in expediente No. 11-016697-0007-CO, to be consolidated with the one processed in this expediente.
3. 9By note of January 18, 2012, Judge Paul Rueda Leal informed the Presidency of the Chamber that grounds for recusal assist him, since one of the consultants is his mother-in-law.
4. 10By resolution of 8:09 a.m. on January 20, 2012, the President of the Chamber accepted the recusal of Judge Rueda Leal.
5. 11By resolution of the Presidency of the Chamber of 3:06 p.m. on January 24, 2012, this legislative consultation was reassigned to Judge Ernesto Jinesta Lobo, to whom it corresponds by turn.
6. 12In a brief received at the Secretariat of the Chamber at 5:45 p.m. on January 26, 2012, deputies of the Asamblea Legislativa appeared to present their statements regarding the consultation raised by the Contraloría General de la República. They consider that the bill does not refer to the Public Treasury (Hacienda Pública), so it is not legitimized to intervene. They deem that the project does not ignore, interpret, or apply, improperly, principles or norms relating to the constitutional competence of the Contraloría General de la República. In the first place, regarding the alleged doubts of constitutionality raised against Article 85 of the bill, they state that the bill under no circumstance repeals or modifies any concept of the Forest Law (Ley Forestal) or the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), or any other norm that refers to the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado).Likewise, it does not remove from MINAET the administration of lands that are part of the natural heritage of the State. They deny the alleged infringement of public domain assets, since they consider that from the numeral in question it is evident that no declassification (desafectación) of any public domain asset is being carried out. They explain that none of the lands contemplated in that article refer to public streets, parks, plazas, or any other real property that forms part of the public domain. They explain that all are lands that are agricultural parcels that have been adjudicated a long time ago to farmers of our country and on which they carry out agricultural activity. They emphasize that in Article 85 of the bill, the verb “convalidar” is not synonymous with “desafectar,” but rather the convalidation (convalidación) occurs with respect to assets previously declassified. They insist that they do not understand the alleged doubt related to Article 9 of the Constitution, since Article 85 of the bill itself provides that property titles under judicial investigation are excepted from the application of this provision.Regarding the principle of positive silence, they consider it a discussion of mere legality and not constitutionality, contained in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), as well as in Article 4 of the aforementioned Forest Law, which inhibits its application in this matter. Regarding the issue of regulatory power (potestad reglamentaria), they state that if section c) of Article 85 is read carefully, one realizes that the regulatory power referred to therein is related to autonomous regulations and not the executive decree that must be issued by the Executive Branch once the bill is approved. They consider that the consultation is improper.
7. 13In a brief received at the Secretariat of the Chamber at 2:35 p.m. on January 31, 2012, several citizens appear as passive coadjuvants of the consultation made by the Contraloría General de la República.
8. 14In the proceedings of the process, the prescriptions of law have been observed.

Drafted by Judge Jinesta Lobo; and,

WHEREAS:

I. ON THE ADMISSIBILITY OF THE CONSOLIDATED CONSULTATIONS

The optional consultation of constitutionality processed in expediente No. 11-016060-0007-CO was made by eleven deputies of the Asamblea Legislativa after the approval in first debate of the bill “Transformation of the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA) into the Institute of Rural Development (Instituto de Desarrollo Rural, INDER),” which is processed in legislative expediente No. 17.218. Additionally, it should be noted that the cited bill was consulted before its final approval. Based on the foregoing and in accordance with the provisions of Article 96, section b), of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), this legislative consultation of constitutionality is admissible. On the other hand, the legislative consultation that was processed, originally, in expediente No. 11-16697-007-CO, was raised by the Deputy Comptroller General of the Republic, under the assumption of section c) of Article 96 of the Law of Constitutional Jurisdiction, according to which, the consultation of constitutionality raised by said body is admissible when “it concerns bills or motions incorporated into them, in whose processing, content, or effects they deem that the principles or norms relating to their respective constitutional competence have been unduly ignored, interpreted, or applied.” Given that, in the specific case, it is alleged that the bill submitted for consultation would, eventually, be causing a detriment to the public domain real property of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) that integrate the concept of Public Treasury.

Hence, in light of the provisions of the aforementioned regulation, as well as Article 183 of the Political Constitution, the consultation raised is admissible and this Chamber proceeds to address it.

II. ON THE COADJUVANCY ACTIONS

Through briefs received at the Secretariat of the Chamber at 10:57 a.m., 11:18 a.m., 1:06 p.m., 1:21 p.m., and 1:43 p.m. on January 9, 2012, and 2:35 p.m. on January 31, 2012, several citizens appeared to present a coadjuvancy action and express their agreement with the bill submitted for consultation. However, such actions are inadmissible. Note that active or passive adhesive intervention is provided for amparo proceedings in which there are interested third parties and, particularly, for someone who derives a legitimate interest from the final judgment (Article 34 Law of Constitutional Jurisdiction) and not for consultation mechanisms in which there may be simply conflicting legal opinions about the constitutional regularity of a bill (see, on this matter, advisory opinions Nos. 2003-14606 of 12:30 p.m. on December 12, 2003, and 2004-01603 of 9:30 a.m. on February 17, 2004).

III. OBJECT OF THE CONSOLIDATED CONSULTATIONS

The consultations are raised so that this Constitutional Court may rule on alleged substantial defects of constitutionality contained in the bill being processed in legislative expediente No. 17.218, bill “Transformation of the Institute of Agrarian Development (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER).” Specifically, the consultants request the advisory opinion of this Court regarding Articles 16, sections e) and h), 34, section a), and 85. Regarding Articles 16 and 34, the purpose of the legislator to provide that “the lands of the national reserve that have not been transferred to the natural heritage of the State” be part of the heritage of the Institute of Rural Development and that their administration, in the name of the State, corresponds to said institution is questioned. They consider that the foregoing injures the provisions of Articles 50, 89, and 121, section 14, since INDER is granted the competence to administer and provide solutions to possessors of occupations of national reserves that are not part of the natural heritage, when, in their view, all national reserves are part of the natural heritage and, therefore, their administration corresponds to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications.

In that same sense, they allege that these assets are of public domain nature (carácter demanial) and, therefore, conferring their administration and disposal on INDER entails an implicit declassification of these assets, which, by their nature, must be safeguarded in order to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. Specifically, regarding Article 16, section h), they question the possibility that MINAET may authorize INDER “the use of areas suitable for the development of eco-tourism, community rural tourism, or agroecological projects, within protected areas, following the corresponding technical study,” since, eventually, it would be allowing the reduction of the territorial space of protected wilderness areas and the disposal of public domain assets, such as the Natural Heritage of the State, in favor of private parties, as well as an intrusion into the competencies reserved to MINAET.

On the other hand, Article 85 is questioned in its heading and, additionally, sections c), e), and f). Regarding the heading, its wording is questioned, first of all, describing it as ambiguous, susceptible to interpretative problems, and opening a margin for administrative arbitrariness. Furthermore, they consider extremely dangerous the use of the following phrase “and the public declassification carried out by the State,” since it would be allowing the declassification of public domain assets in a generic manner, opening a loophole to validate the titling and registration of absolutely null actions carried out by the Institute of Agrarian Development. Additionally, it is challenged that the administrative figure of “convalidation” is applied as the sole tool to remedy all proceedings that, for some reason, are vitiated. Regarding sections c) and e), a possible infringement of Articles 9, 50, 69, 89, 121, section 14, and 153 of the Political Constitution is questioned.

According to the consultants, said norm seeks to validate administrative conduct issued, mainly, by the Institute of Agrarian Development, which has titled real property that forms part of the public domain, because, due to its characteristics, it constitutes the Natural Heritage of the State, aiming to legalize irregular situations that have occurred in the past, even more so, that the power to title in these areas falls upon an indiscriminate scope of application without specifying which assets would be implicated by this measure and who would be the alleged beneficiaries, violating the principles of legality and legal certainty. In summary, it is questioned that said norm does not exclude protected areas or public domain assets. Likewise, in the same sense, they allege that said norms disregard the inapplicability of the principle of positive silence in environmental matters and infringe the principle of irrevocability of one’s own acts (intangibilidad de los actos propios), insofar as the Administration is inhibited from exercising actions for the protection of the public domain and the natural heritage of the State.

On the other hand, a possible infringement of the principles of separation of powers and reservation of jurisdiction, enshrined in Articles 9 and 153 of the Political Constitution, is challenged, due to the fact of transferring the power to resolve, definitively, on adjudication procedures, arrogating functions proper to organs of the Judicial Branch. Additionally, the consulting legislators point out that sections c) and f) do not establish limits on the size of the farms that may be titled, as provided in Article 14 of the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias). Finally, the comptroller body questions the provision of Article 85, section c), in fine, for an alleged infringement of sections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution due to an excess in the regulatory power, given that INDER could only issue regulations regarding organization and operation, not executive decrees (reglamentos ejecutivos).

IV. ON THE PROCESSING OF LEGISLATIVE EXPEDIENTE No

17.218. Before addressing in detail the points consulted by the legislators, it is convenient to make a brief recount of the vicissitudes of the legislative procedure to which legislative expediente No. 17.218 was subjected, in which the bill called “Transformation of the Institute of Agrarian Development (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER)” is known:

• 1)The bill for the “Transformation of the Institute of Agrarian Development (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER)” was presented before the Secretariat of the Directorate of the Asamblea Legislativa on November 13, 2008, by deputies Salvador Quirós Conejo, Luis Carlos Araya Monge, Saturnino Fonseca Chavarría, and José Ángel Ocampo Bolaños (see folios 1-71 of the copy of the legislative expediente, Volume I).
• 2)On November 13, 2008, the Presidency of the Asamblea Legislativa ordered the expediente sent for study and report to the Permanent Commission for Agricultural Affairs (Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios) (see folio 72 of the copy of the legislative expediente, Volume I).
• 3)By notes of May 5, 2009, several legislators requested the Presidency of the Legislative Directorate to dispatch the legislative expediente in question (folios 73-74 of the copy of the legislative expediente, Volume I).
• 4)The bill was published in La Gaceta No. 89 of May 11, 2009 (Gaceta Digital http://historico.gaceta.go.cr/pub/2009/05/11/COMP_11_05_2009.html#_Toc229545664).
• 5)The bill was submitted for consultation to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, the Supreme Court of Justice, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), the Ministry of National Planning and Economic Policy, the Ministry of Labor and Social Security, the Ministry of Finance, the Ministry of Public Education, the Ministry of Health, the Ministry of Public Works and Transport, the Ministry of Housing and Human Settlements, the Contraloría General de la República, the Costa Rican Institute of Electricity (Instituto Costarricense de Electricidad, ICE), the National Insurance Institute (Instituto Nacional de Seguros), the Central Bank of Costa Rica, the Institute of Agrarian Development, the Joint Institute of Social Assistance (Instituto Mixto de Ayuda Social), the General Superintendency of Financial Entities, the Mortgage Housing Bank (Banco Hipotecario de la Vivienda), and the Public Registry (see folios 227-245 of the copy of the legislative expediente, Volume I).
• 6)Through official letter No. ST-319-2009 of December 7, 2009, the Department of Technical Services sent the integrated report (legal-economic) regarding the bill in question to the Permanent Commission for Agricultural Affairs (see folios 373-446 of the copy of the legislative expediente, Volume II).
• 7)In a session of the Permanent Commission for Agricultural Affairs and Natural Resources on February 16, 2010, a substitute text was approved for the bill in question (see folios 488-575 of the legislative expediente, Volume II).
• 8)The substitute text was submitted for consultation to the Institute of Agrarian Development, the Ministry of Agriculture and Livestock, the Contraloría General de la República, the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, the Ministry of Justice and Peace, the Ministry of Finance, the Attorney General’s Office (Procuraduría General de la República), the Confederation of Cantonal Agricultural Centers, the National Chamber of Agriculture and Agroindustry, the National Union of Small and Medium Producers, the Mixed Agricultural Forum, the National Union of Farmers, the College of Agronomists of Costa Rica (folios 603-639 of the copy of the legislative expediente, Volume II).
• 9)The substitute text was published in La Gaceta No. 46 of March 8, 2010 (see folios 725-731 of the copy of the legislative expediente, Volume III).
• 10)Through official letter No. ST-053-2010 TS of March 24, 2010, the legal report on the substitute text of expediente No. 17.218 was presented before the Commission (see folios 752-844 of the copy of the legislative expediente, Volume III).
• 11)On April 6, 2010, the affirmative report rendered by the Subcommission tasked with issuing an opinion on the bill in question was heard in the Commission (see folios 861-943 of the copy of the legislative expediente, Volumes III and IV).
• 12)On April 22, 2010, the Contraloría General de la República rendered its report regarding the substitute text of the bill (see folios 1119-1135 of the copy of the legislative expediente, Volume V).
• 13)On April 26, 2010, the Permanent Commission for Agricultural Affairs and Natural Resources rendered its unanimous affirmative opinion on the bill (see folios 1178-1218 of the copy of the legislative expediente, Volume V).
• 14)In the ordinary session of the Legislative Plenary No. 035 of June 24, 2010, the discussion of the bill began in its first debate process, and a motion was approved to return said bill to the Permanent Commission for Agricultural Affairs and Natural Resources (folios 1239-1248 of the copy of the legislative expediente, Volume V).
• 15)In the session of the Permanent Commission for Agricultural Affairs and Natural Resources of July 28, 2010, a new substitute text was approved via motion (see folios 1258-1388 of the copy of the legislative expediente, Volume V).
• 16)The substitute text was submitted for consultation to the Central Bank of Costa Rica, the National Bank of Costa Rica, the Bank of Costa Rica, the Agricultural Credit Bank of Cartago, the Institute of Agrarian Development, the Costa Rican Institute of Electricity, the Institute of Aqueducts and Sewers, the Contraloría General de la República, the Attorney General’s Office, the Ministry of Agriculture and Livestock, the Ministry of Public Education, the Ministry of Health, the College of Agronomists, the Ministry of Public Works and Transport, all municipalities, the Ministry of Finance, the General Directorate of Direct Taxation, the National Insurance Institute (see folios 1395-1420, 1429, 1438, 1442, 1508-1513, 1576, 1896 of the copy of the legislative expediente, Volumes V and VI).
• 17)By official letter No. ST.177-2010 TS of August 25, 2010, the Department of Technical Services of the Asamblea Legislativa rendered its legal report on the substitute text (see folios 1630-1758 of the copy of the legislative expediente, Volume VI).
• 18)Through official letter No. DJ-3306-2010 of August 20, 2010, the Contraloría General de la República rendered its report regarding the substitute text (folios 1781-1795 of the copy of the legislative expediente, Volume VI).
• 19)The substitute text was published in La Gaceta No. 171 of September 2, 2010 (see folios 1811-1824 of the copy of the legislative expediente, Volume VI).
• 20)On October 12, 2010, the Subcommission rendered its unanimous affirmative opinion, recommending the approval of the rendered report and a new version of the analyzed project (see folios 1920-2019 of the copy of the legislative expediente, Volume VII).
• 21)On November 4, 2010, the Commission received report No. DJ-3925-2010 of November 3, 2010, from the Contraloría General de la República (see folios 2367-2379 of the copy of the legislative expediente, Volume VIII).
• 22)On November 18, 2010, the Permanent Commission for Agricultural Affairs and Natural Resources rendered its unanimous affirmative opinion (see folios 2382-2431 of the copy of the legislative expediente, Volume VIII).
• 23)In the ordinary session of the Legislative Plenary No. 122 of December 13, 2010, the substantive discussion of the bill began, and given the presentation of motions via Article 137 of the Regulations of the Asamblea Legislativa, it was sent back to the respective Reviewing Commission (see folios 2449-2500 of the copy of the legislative expediente, Volume VIII).
• 24)On December 15, 2010, the first report on the referred motions was sent to the Legislative Plenary (see folios 2502-2977 of the copy of the legislative expediente, Volumes VIII, IX, and X).
• 25)In the ordinary session No. 126 of January 17, 2011, the substantive discussion continued in the process of the first debate, and subsequently, due to the presentation of motions, it was sent back to the respective Reviewing Commission (see folios 2987-3038 of the copy of the legislative expediente, Volume X).
• 26)On February 22, 2011, the Permanent Commission for Agricultural Affairs sent the second report on motions via Article 137 to the Secretariat of the Directorate (see folios 3095-3399 of the copy of the legislative expediente, Volumes XI and XII).
• 27)In the ordinary session No. 146 of February 22, 2011, the substantive discussion of the bill continued (see folios 3400-3431 of the copy of the legislative expediente, Volume XII).
• 28)On March 18, 2011, the Permanent Commission for Agricultural Affairs delivered the third report on motions regarding the bill to the Secretariat of the Directorate (see folios 3487-3713 of the copy of the legislative expediente, Volumes XII and XIII).
• 29)In the ordinary session No. 161 of March 21, 2011, the substantive discussion of the bill continued and, subsequently, it was sent to the Reviewing Commission (see folios 3714-3668 of the copy of the legislative expediente, Volumes XIII and XIV).
• 30)On April 14, 2011, the Reviewing Commission delivered the fourth report on motions via Article 137 of the Regulations of the Asamblea Legislativa to the Plenary (see folios 3875-5069 of the copy of the legislative expediente, Volumes XIV-XIX).
• 31)In the ordinary session No. 175 of April 25, 2011, the discussion continued in its first debate process, announcing the report on motions via Article 137 and the presentation of reiteration motions (see folios 5077-5102 of the copy of the legislative expediente, Volume XIX).
• 32)In the ordinary session No. 33 of June 27, 2011, the substantive discussion of the bill continued, and the counting of reiteration motions began (see folios 5172-5178 of the copy of the legislative expediente, Volume XIX).
• 33)In the ordinary session No. 68 of September 12, 2011, the substantive discussion continued in the process of the first debate, and subsequently, the motion via Article 154 was approved for the bill to be sent to a Special Commission to render a new report within a period of thirty calendar days (folios 5529-5541 of the copy of the legislative expediente, Volume XXI).
• 34)On October 31, 2011, the Special Commission rendered a unanimous affirmative opinion corresponding to the bill processed in legislative expediente No. 17.218, delivered to the Executive Directorate on November 16, 2011 (see folios 5860-5921 of the copy of the legislative expediente, Volume XXII).
• 35)In the ordinary session No. 113 of December 5, 2011, the bill was approved in its first debate process with the affirmative vote of forty-two legislators (folios 5942-5975 of the copy of the legislative expediente, Volume XXIII).

SUBSTANTIVE CONSULTATION

V. ON THE FIRST PARAGRAPH OF ARTICLE 85

First of all, the consulting legislators charge that Article 85, in general, and its heading in particular, have serious drafting problems that may generate interpretative doubts for the legal operator. The norm in question provides the following:

“ARTICLE 85.- Convalidation of adjudication procedures of public property, titling, and registration in the Public Property Registry.

For the purpose of convalidating the administrative acts that gave rise to the titling of properties by the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización, ITCO) or the IDA before the Public Registry and the public declassification carried out by the State, Inder is authorized to (…)” (emphasis not in the original).

Regarding the referred norm, both the consulting deputies and the Contraloría General de la República argue that its wording lacks rigor and good legislative technique, which could lead to application problems, since, in their view, it involves two interpretative options, either that the legislator is generically and in advance validating administrative acts of declassification, or that it is authorizing INDER to declassify assets belonging to the Nation in an administrative venue. They question that the administrative figure of convalidation is applied indiscriminately as the sole tool for invalid administrative acts. Furthermore, they consider the reference to “declassification” unfortunate because, eventually, it would be validating the titling and registration of absolutely null actions carried out by the Institute of Agrarian Development. First of all, the objections raised regarding the rigor with which Article 85 of the bill was drafted, as well as the legislative technique, are not subject to a priori constitutionality control under the terms of Articles 96-101 of the Law of Constitutional Jurisdiction. On this matter, it is appropriate to reiterate the criterion expressed by this Constitutional Court in advisory opinion No. 2008-004569 of 2:30 p.m. on March 26, 2008, which, drafted by the reporting Judge, provided the following:

“(...) In this regard, it should be noted that according to the framework of competencies entrusted to this Constitutional Court, it is not its responsibility to review through the legislative consultation of constitutionality the rigor and precision of legislative technique. Indeed, in accordance with Article 1 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the constitutional jurisdiction is responsible for guaranteeing the supremacy of constitutional norms and principles and of the International or Community Law in force in the Republic, their uniform interpretation and application, as well as the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitution or in international human rights instruments in force in Costa Rica. Likewise, Article 3 provides that ‘The Political Constitution shall be deemed infringed when this results from the comparison of the text of the questioned norm or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with constitutional norms and principles.’ Regarding the alleged grievance pointed out by the consulting legislators, this Court considers that it is not a question of an alleged defect of constitutionality, but rather of legislative technique. (...)” (Highlighting not in the original).

As in the expressed considerations, it must be reiterated that it is not the responsibility of this Constitutional Court to control the rigor and precision of legislative technique, since, fundamentally, it is not a defect of constitutionality (see in the same sense resolution of this Court No. 2008-011210 of 3:00 p.m. on July 16, 2008). On the other hand, the use of various doctrinal figures of Administrative Law such as “convalidation,” “remediation (saneamiento),” or “conversion,” forms part, precisely, of legislative technique and of the free configuration of the legislator. If the use of such concepts results in some irregularity, it may entail the liability of the Legislator State (Articles 18 and 33 of the Political Constitution and 194, section 3), of the General Law of Public Administration) and is not, properly, a conflict of constitutionality that corresponds to this Court to resolve.

That is, it is not for this Chamber to determine which dogmatic legal concept of Administrative Law is the most suitable and closest to the legislature's intent in order to resolve the situations the norm seeks to regulate. Regarding disaffectation (desafectación), it should be noted that the regulation of ordinary public domain (dominio público ordinario) is a matter reserved to law, unlike constitutional public domain assets (bienes de dominio público constitucional), whose regime is set forth in Article 121, subsection 14, sub-subsections a), b), and c), such that their disaffectation requires a partial amendment to the Political Constitution. With respect to the heading of the norm under review, it is evident that the majority of the lands belong to the ordinary public domain and not the constitutional one. Only if the disaffectation of constitutional public domain assets were conclusively proven would there be unconstitutionality in the consulted norm. An examination that cannot be conducted in this venue and at this procedural moment, as it is a generic and abstract reference. It must therefore be interpreted that the use of the term “disaffectation (desafectación),” as presented in the norm—in a generic and abstract manner—does not include constitutional public domain assets, since in such a case, as indicated, there would indeed be a constitutional defect.

VI. REGARDING SUBSECTION C) OF ARTICLE 85

The consulted provision states the following:

“ARTICLE 85.- Validation of procedures for the adjudication of public property, titling, and registration in the Public Property Registry.

For the purpose of validating the administrative acts that gave rise to the titling of properties by the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización, ITCO) or the IDA before the Public Registry and the public disaffectation (desafectación pública) carried out by the State, Inder is authorized to do the following: (…)

• c)Measure, survey, segregate, and grant title over a single property to national occupants or foreign residents who demonstrate possession, understood as that exercised by an owner, in a personal, uninterrupted manner and as an owner, for more than ten years as of the effective date of this law, within a settlement (asentamiento) or farm (finca) registered in the name of the IDA. (…)” Regarding the subsection under analysis, the consulting legislators object that no type of additional limitation is established on the size of the properties intended to be “measured, surveyed, segregated, and titled,” as currently provided by the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias), which, in their view, creates the danger that large tracts of land will be titled to a single owner. Furthermore, they allege that properties of the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) that hold the status of public domain assets, for example, those forming part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), are not excluded, thus threatening the Public Treasury (Hacienda Pública).

In relation to the first objection, this Tribunal considers that it is not, properly speaking, a question of the constitutionality of the norm itself, but rather a dispute or vicissitude concerning the interpretation, integration, and application of the applicable legal framework, all of which, in practice, must be tempered by the principles of reasonableness and proportionality to precisely prevent the abuses denounced by the consulting legislators from occurring. It should be noted, for these purposes, that the rules establishing titling limits remain in force in the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias), Law No. 139 of July 14, 1941, so there is no apparent conflict with Constitutional Law, but rather a problem of integrating the current regulations in light of a systematic and contextual interpretation of the entire legal order. It must be emphasized that the presumed omission of the norm does not, in itself, imply unconstitutionality; rather, control of the questioned power must be exercised on a case-by-case basis, in light of the restrictions in force, together with the aforementioned constitutional principles.

On the other hand, the consulting parties contend that it is illegitimate not to exclude properties of the Institute of Agrarian Development that hold the status of public domain assets, for example, lands forming part of the State's Natural Heritage. On this point, this Tribunal considers that the norm, in itself, is not unconstitutional, since, firstly, it is clearly observed that the precept under consultation refers to the possession of lands within settlements (asentamientos) or farms (fincas) registered in the name of the Institute of Agrarian Development, and, secondly, the legal operator, at the time of carrying out the actions established in the norm—“measure, survey, segregate, grant title”—must exclude, by mandate of Article 50 of the Constitution, all those lands that have an environmental vocation and form part of the State's natural heritage. This corollary is fully supported by the principle of non-regression or, conversely, of progressivity in environmental protection matters and the guarantee of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as a social or welfare right that it is.

In that sense, it is necessary to emphasize that the alleged concerns of the consulting parties do not stem from the norm itself; hence, in practice, the operator must be required to conduct a comprehensive and systematic analysis of the current legal order, especially in light of Articles 50, 69, and 89 of the Constitution, in order to exclude all those lands that lack an agricultural vocation and should instead be destined for environmental protection. The foregoing, in order to protect and safeguard the assets belonging to the State's natural heritage.

VII. REGARDING ARTICLE 85, SUBSECTION C), IN FINE

REGARDING THE EXCESS OF REGULATORY POWER. The representative of the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) challenges the provision in Article 85, subsection c), in fine, which states the following:

“For these purposes, Inder shall draft a specific regulation within a period of six months after the effective date of this law.” They consider that this phrase violates subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution, as it would constitute an excess of regulatory power, given that INDER may only issue organizational and operational regulations, not executive ones. On this point, it must be noted that in our legal order, the execution of certain sectoral and special laws is the competence, by legal provision, of one of the supreme branches of government or constitutional bodies, constitutionally relevant bodies (e.g., the Office of the Comptroller General of the Republic), or certain decentralized entities, by virtue of the unique powers assigned to those bodies or lesser public entities, which results in them possessing the technical specialty, experience, and knowledge required for the proper execution of the respective legislative text.

This executive regulatory power, from the perspective of Constitutional Law, may be debatable, since Article 140, subsection 3, of the Political Constitution grants the Executive Branch the power to regulate the laws. However, starting from a systematic interpretation of the constitutional order, it is clear that this power is not conferred exclusively and exclusionarily on the Executive Branch, and thus it cannot be considered that an unconstitutional delegation of functions occurs (Article 9 of the Fundamental Norm). On the other hand, this executive regulatory power is often recognized—by the ordinary legislator—to constitutional bodies endowed with clear and unequivocal independence (Article 9 of the Constitution) and to decentralized public entities with autonomy that handle certain specialized or territorially limited public services, given that the fundamental text does not expressly prohibit the attribution of that executive regulatory power.

Under this understanding, laws that enable a supreme branch other than the Executive or a lesser public entity to regulate a law are not unconstitutional. It can be concluded, then, that this type of executive regulations of a law enacted by other branches of government—other than the Executive Branch—, constitutionally relevant bodies, and certain lesser public entities—as in this case, INDER—constitutes a true “tertium genus” of regulations in Costa Rica. Based on the foregoing, this point of the consultation must be resolved in the sense that the regulatory power delegated to the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural) is not unconstitutional.

VIII. REGARDING SUBSECTION E) OF ARTICLE 85

Additionally, in relation to article 85 of the draft law, subsection e) of the referenced provision is challenged, which states the following:

“ARTICLE 85.- Validation of procedures for the adjudication of public property, titling, and registration in the Public Property Registry.

For the purpose of validating the administrative acts that gave rise to the titling of properties by the Institute of Lands and Colonization (ITCO) or the IDA before the Public Registry and the public disaffectation (desafectación pública) carried out by the State, Inder is authorized to do the following:

(…)

• e)The adjudication, titling, segregation, transfer, and registration of lands, carried out before ITCO or the IDA, from the moment they were recorded and registered by the Public Registry under the then-Law No. 4545, Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias), or the legislation in force at the time of their registration, including Law No. 2825 of October 14, 1961; Law No. 6735 of March 29, 1982; and Transitory Provision III of Law No. 4558 of April 22, 1970, are declared legally fulfilled, valid, and effective in all their parts, stages, and requirements.

These registered properties shall be considered legitimate against third-party acquirers in good faith by the mere fact of registry registration, once the validation periods have elapsed, unless those who obtained the original registry title did not meet the legal and technical requirements to obtain them and, in addition, were acting as public officials of the central Public Administration or decentralized bodies, or in their capacity as popularly elected representatives, of municipalities, of district municipal councils, and of commercial state enterprises, and held this status at the time the benefit or title was registered in the Public Property Registry.

The following are excepted from the application of this provision:

1. 1Titles that have been granted to persons who, at the time of obtaining the benefit, did not meet the legal and technical requirements to obtain it and were also acting as public officials of the central and decentralized Public Administration, or in their capacity as popularly elected representatives of municipalities, of district municipal councils, and of commercial state enterprises, who held this status at the time the benefit or title was registered in the Public Property Registry, without prejudice to third parties in good faith who may have acquired them after the validation period, counted from their registration in the Public Registry. These provisions cover the official's relatives by consanguinity or affinity up to the third degree who did not meet the legal and technical requirements to obtain the benefit, whether or not the official intervened in the granting of the title.
2. 2Property titles granted by ITCO or the IDA that are within the validation period or the period of legal limitations and that, as a result of an administrative investigation, are determined to have a defect different from the registration procedure that cannot be rectified administratively, and therefore capable of producing its absolute nullity.
3. 3Property titles granted by ITCO or the IDA that have not been consolidated by prescription (prescripción) or expiration (caducidad), that are within the validation period indicated by the law under which the benefit or title was acquired, and that are under judicial or administrative investigation. (…)”

Regarding the cited provision, it is challenged that there could be a violation of the constitutional principles of separation of functions and reservation of jurisdiction, enshrined in Articles 9 and 153 of the Political Constitution, inasmuch as the legislator is self-transferring the power to definitively resolve adjudication procedures, even when they have been irregular, preventing the Judicial Branch, through its judges and courts, from hearing and resolving any potential conflict of interests. Likewise, the authorization granted to INDER to validate administrative acts that gave rise to the titling of properties in the Public Registry and the disaffectation carried out by the State is questioned. In that sense, it is alleged that the norm is completely open because it seeks to validate any action carried out by the IDA regardless of its invalidity or ineffectiveness, even if it involves public domain assets or the State's Natural Heritage.

Regarding the grievances noted, it is necessary to state that doctrine and constitutional jurisprudence are consistent in holding that demanial assets (bienes demaniales) (dominical or public domain) are those that have a nature and legal regime different from private assets—which are governed by the right of property under the terms of Article 45 of the Political Constitution—, in that, by express will of the legislator, they are dedicated to a special purpose of serving the community, that is, the public interest, and for that reason cannot be subject to private property, such that they are outside the commerce of men. Thus, what defines the legal nature of demanial assets is their vocation, as they are affected, as stated, to give them a special public purpose in the manner defined by Article 261 of the Civil Code: “Public things are those which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone may avail themselves by being given over to public use.” These are, then, assets that, due to their special legal nature, present the following characteristics: they are imprescriptible, which means that the right of ownership over them cannot be acquired through the passage of time, not even mere possession; that is, they cannot be acquired through adverse possession (usucapión), nor can they be lost by prescription; they are, in principle, unattachable, meaning they cannot be subject to any encumbrance or seizure, either by private parties or by the Administration; and, finally, they are inalienable, which translates into the condition that they are outside the commerce of men and therefore cannot be alienated, sold, or acquired—either gratuitously or for a consideration—by private parties or the State, such that they are subject to a special and reinforced legal regime (Judgment No. 2010-012299 of 14:05 hrs. of July 21, 2010). Regarding the characteristics of public domain assets, this Tribunal has held the following:

“(…) VI.- ON THE PUBLIC DEMANIO (DEMANIO PÚBLICO).- As this Chamber has held in various precedents (Judgments No. 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), the legal regime of public domain assets is special and differentiated according to the type of asset in question. The distinction between private assets or things and public assets and things depends, first of all, on the ‘ownership’ or ‘domain’ of the asset, as this element defines its differentiated nature and legal regime; and consequently, on the applicable law, as the former is subject to private law and the latter to public law. Thus, demanial or dominical assets must be understood as the set of assets—both immovable and movable—that have a nature and legal regime virtually opposite to private ones, as they are assets that, by the express will of the constitution-maker or the legislator, are dedicated to a special purpose of serving the community, that is, the public interest, and for that reason cannot be subject to private property, such that they are outside the commerce of men, i.e., they cannot belong individually to private parties, nor to the State—strictly speaking—, as the latter is limited to their administration and guardianship.

Thus, public domain assets and the State's private domain assets (fiscal assets) are differentiated by their purpose and the owning subject, as what defines the legal nature of the former is the destination given to this type of asset, that is, insofar as they are affected and are in the service of public use, in the terms provided in Article 261 of the Civil Code (In this same vein, see Judgments No. 2306-91 and 2988-99, among others.) Included in this category—without this being an exhaustive list—are the maritime terrestrial zone, the forest or natural heritage of the State—protected areas—(comprising national parks, forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments—Article 32 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554, of eighteenth of September, nineteen ninety-five—), hydrographic protection zones—Article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal)—(adjacent to springs, riverbanks, and lake shores), border zones (Article 10 of the Vacant Lands Law (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13, of tenth of January, nineteen thirty-nine), rights-of-way, railway lines, indigenous reserves, historical-architectural heritage, mineral resources, archaeological heritage, etc. These are assets that, by their vocation and destination, are outside the commerce of men, such that they are inalienable, imprescriptible, and unattachable, meaning that their ownership or possession is not possible, neither gratuitously nor for a consideration; they cannot be lost by prescription, nor can they be gained by adverse possession (usucapión), so they are assets that permanently retain their legal validity; and they are not susceptible to seizure; moreover, they are subject to the police power regarding their use and exploitation, as this is conditioned upon the granting of respective licenses and permits and control and oversight by the Administration.

(…)” Thus, it must be reiterated that one of the inherent characteristics of public domain assets is imprescriptibility for the purposes of bringing replevin actions by the public owners. Consequently, the legislator could not—through the legal reform intended to be approved—definitively settle a discussion regarding these assets, removing it from jurisdictional control (Articles 41 and 49 of the Political Constitution) reserved by the Constitution itself to the Judicial Branch in accordance with the provisions of Article 153 of the Political Constitution (Constitutional Chamber Decisions No. 1148-90 of 16:00 hrs. of September 21, 1990, and 6866-2005 of 14:36 hrs. of June 1, 2005). The consulted norm, by declaring, by law, “the adjudication, titling, segregation, transfer, and registration of lands, carried out before ITCO or the IDA, from the moment they were recorded and registered by the Public Registry under the then-Law No. 4545, Possessory Information Law, or the legislation in force at the time of their registration, including Law No. 2825 of October 14, 1961; Law No. 6735 of March 29, 1982; and Transitory Provision III of Law No. 4558 of April 22, 1970” as legally fulfilled, valid, and effective in all their parts, stages, and requirements, is closing any possibility of discussing the legality of the administrative action in a jurisdictional venue and is renouncing the exercise of replevin actions for the public demanio, disregarding one of the characteristic principles of demanial assets, namely, their imprescriptibility.

Likewise, by declaring, through a law, the legality of the administrative conduct carried out by the Institute of Agrarian Development—as a sort of administrative amnesty law—, the principle of reservation of jurisdiction developed by this Constitutional Tribunal in the cited Decision No. 6866-2005 is being ignored. Consequently, this consultation must be resolved in the sense that subsection e) of article 85 of the draft law is unconstitutional for disregarding the characteristic principles of public domain assets, especially their imprescriptibility. Furthermore, it is unconstitutional for disregarding the principles of separation of functions and reservation of jurisdiction, because, in this Tribunal's view, the Legislative Assembly is usurping the powers of the Judicial Branch in resolving these possession conflicts, given that the exceptions provided in the norm are neither valid nor sufficient to protect public domain assets or lands that, in general, may have been adjudicated, titled, segregated, transferred, or registered in an illegitimate or irregular manner.

It should also be noted that, if assets or lands with an environmental protection vocation are involved in these scenarios, a series of environmental principles would be disregarded, such as the preventive principle that governs environmental matters, according to which the Administration—in general terms—is obligated to adopt the necessary measures to provide full protection to the environment and avoid irreversible damages, and the principle of the inoperativeness of positive silence (inoperancia del silencio positivo) in environmental matters, according to which, in the case of the use and exploitation of natural resources, as well as public domain assets, the principle of positive silence contemplated in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) does not operate, precisely by virtue of the public environmental interest, which involves the fundamental values of life, health, and the ecological balance of environmental protection, as well as the conceptualization of environmental protection as a true environmental right (see Judgment No. 2007-02063 of 14:40 hrs. of February 14, 2007).

In conclusion, the consultation is resolved in the sense that subsection e) of article 85 is unconstitutional for attempting to resolve definitively, in an administrative venue, disputes over titlable assets, given that public domain assets may even be involved, renouncing in advance their protection or replevin.

IX. REGARDING SUBSECTION F) OF ARTICLE 85

In another order of ideas, article 85, subsection f), is challenged, which states the following:

“(…) f) Inder is authorized to rectify the area (cabida) of its farms (fincas) registered in the Public Registry, without being subject to the procedures established in article 14 of the Possessory Information Law. (…)” On this point, the consulting legislators challenge the fact that no limits are established, such as those provided in the Possessory Information Law, in order to prevent large tracts of land from being granted. Regarding this, this Tribunal considers that the norm, in itself, is not unconstitutional; rather, what is questioned is its possible improper or erroneous application or interpretation by legal operators. In such a case, the problem raised is, instead, one of interpretation, integration, and application of the legal order by the public authorities competent to execute the conduct authorized in the norm, that is, the rectification of farms registered in the name of the Institute of Agrarian Development.

All of which, as indicated above, must be tempered by the constitutional principles of reasonableness, proportionality, justice, and the elemental principles of logic as limits on the exercise of administrative discretion, in order to prevent the conduct that could eventually occur. In any case, it should be observed that, according to the proposed legal text, these are farms registered in the name of Inder. Consequently, with respect to this point, the consultation must be resolved in the sense that subsection f) of article 85 of the consulted draft law is not unconstitutional.

X. REGARDING ARTICLES 16 AND 34 ON NATIONAL RESERVES

Finally, both the consulting legislators and the Office of the Comptroller General of the Republic challenge the provisions of articles 16 and 34 of the consulted draft law, which, in their relevant parts, state the following:

“ARTICLE 16.- Powers and Competences of Inder.

To fulfill its purposes, Inder shall have the following powers and competences:

(…)

• e)Grant lease contracts, use rights, property titles, recognition of possession, or any other real right, over lands that are part of its heritage and those it acquires or are transferred to it for the execution of rural development initiatives.

(…)

• h)Administer, on behalf of the State, the national reserves (reservas nacionales) that are not part of the natural heritage, the lands that are part of its heritage and those it acquires or are transferred to it, for the execution of development plans for rural territories, in fulfillment of the social, economic, and environmental function of property, within the concepts of multifunctionality and sustainable development. Likewise, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Minaet), through the corresponding legal instruments, may authorize Inder the use of areas suitable for the development of ecotourism, community rural tourism, or agroecological projects within protected areas (áreas protegidas), subject to the corresponding technical study, except in national parks or absolute biological reserves.

(…)

ARTICLE 34- Assets and Resources The heritage of Inder is constituted by the following assets and resources:

• a)The lands of the national reserve (reserva nacional) that have not been transferred to the State's natural heritage. (…)” In the view of the consulting parties, the indicated norms violate the provisions of Articles 50, 89, and 121, subsection 14, of the Political Constitution, insofar as the Rural Development Institute is granted the competence to administer and provide solutions to possessors of national reserves that are not part of the natural heritage, when—as they allege—all reserves are part of the natural heritage and the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications is the competent entity to administer them. Specifically, the Office of the Comptroller General of the Republic considers it inappropriate to transfer the lands of the national reserves to INDER, because, as they constitute demanial assets, they should be subject to official State protection and oversight, given that conferring upon INDER the administration and disposition of the national reserves entails, in reality, an implicit disaffectation.

Furthermore, the possibility that MINAET may transfer protected areas to INDER for the development of “ecotourism, community rural tourism, or agroecological” projects is questioned, as these are activities that by their nature do not correspond to INDER and fall within the scope of competence of other institutions, and moreover, this would permit the reduction of the territorial space of protected areas. Regarding these grievances, it must be noted that since the enshrinement of the Right to a healthy and ecologically balanced environment in Article 50 of the Political Constitution—following extensive jurisprudential development by this Constitutional Tribunal—the Costa Rican State constitutionally committed itself to guaranteeing, defending, and preserving that right with a series of practical and legal consequences. In this regard, it is appropriate to revisit what was held by this Tribunal in Judgment No. 2007-02063 of 14:40 hrs.

of February 14, 2007, which stated the following in relevant part:

"(...) With the reform of Article 50 of the Political Constitution by means of Law number 7412, of June 3, 1994, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was expressly enshrined in the Fundamental Text, which had previously been recognized by this Court (...) as a fundamental right – in particular, see judgments number 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94 – deriving it from the provisions of Articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement of the "rational exploitation of the land"), and 89 (protection of natural beauties), all of the Political Constitution. However, in the constitutional norm, environmental protection is recognized in a dual dimension: first, as a true fundamental right, recognizable to every person and, in that sense, is individualizable (national, foreigner, of legal age or minor, incapacitated person, natural or legal person), since its defense concerns the community as a whole (not only nationals, but the entire global community); and second, as a true public power, which as such translates into concrete obligations for the State as a whole, thereby conditioning political objectives and, consequently, the action of public powers in general, to give full compliance to this fundamental right. Thus, a true obligation of the State is established to protect the environment, through mechanisms (formal and material actions, legal and regulatory provisions) that translate into effective protection of the environment and the natural resources that comprise it, with the aim of improving the living environment of the human being, which overflows the criteria of natural conservation to place itself within the entire sphere in which the person develops that facilitates their integral development – physical, psychic, mental. The impact that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within State activity finds its first manifestation in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals, but have transcendence in the very structure of the State, in its role as guarantor thereof, and, secondly, because the State's activity is directed toward satisfying the interests of the community. Likewise, it is important to highlight that in constitutional jurisprudence the concept of 'environment' has not been limited to the primary elements of nature, be it soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and landscape; from which the environmental framework is formed without which basic demands – such as food, energy, housing, health, and recreation – would be impossible; but rather it has understood it in an integral manner, establishing a 'macro-environmental' concept, by also including aspects related to the economy, regarding the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation (judgment number 5893-95, of nine hours forty-eight minutes of October 27, 1995; and in the same sense, numbers 3705-93, supra cited, and number 2988-99, of eleven hours fifty-seven minutes of April 23, 1999); and to matters relating to urban activity, which encompasses city planning, determination of land uses (usos de suelo), waste treatment (solid, toxic waste, wastewater), noise control, planning of public roads, and regulation of advertising signs (judgment number 2003-3656). (...)"

After the partial reform of Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed infra-constitutional normative framework has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that paragraph 3 provided that "The State shall guarantee, defend, and preserve that right"; constitutional imperatives and obligations that have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive infra-constitutional normative fabric embodied in various laws, regulations, and executive decrees, which address substantive and formal matters for the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Additionally, this sub-constitutional legal order has established an extensive and complex administrative organization to act upon the constitutional imperatives and obligations contained in paragraph 3 of Article 50 of the Constitution.

Within this block or parameter of legality, created to develop Article 50 of the Constitution, we find that the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAET) is the governing body of the Executive Branch in charge of the environment sector (Article 1 of Law No. 7152 of June 5, 1990, Organic Law of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications) and is "therefore responsible for issuing environmental policies in the development of communications, environmental protection, the management and sustainable use of natural resources (...)" (Article 2 of the Organic Regulation of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, Executive Decree No. 35669-MINAET of December 4, 2009). Thus, without pretending to be exhaustive, we find that the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, in Article 32, indicates that it corresponds to the Executive Branch, through MINAET, to establish and administer protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) under any of the management categories that are established, be it forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), national parks (parques nacionales), biological reserves (reservas biológicas), wildlife refuges (refugios de vida silvestre), and wetlands (humedales), and furthermore in Article 34 it states that "In protected wilderness areas owned by the State, it corresponds to the Ministry of Environment and Energy to adopt adequate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, the use or occupation in the entire area and to enforce respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that have determined its establishment." On the other hand, Article 13 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, provides that the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) is constituted by "the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other entities of the Public Administration, except for real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its patrimony," entrusting MINAET – as the governing body – with its administration and being the competent entity to demarcate the corresponding boundaries, as well as to establish a forest cadaster (Articles 5, 16, and 17).

The Biodiversity Law No. 7788 of April 30, 1998, provides that it corresponds to MINAET to coordinate the administrative organization in charge of the management and conservation of biodiversity. Law No. 6084, of August 24, 1977, Law of the National Parks Service, provides in Article 1 the creation of the National Parks Service attached to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, whose function is the development and administration of national parks for the conservation of the natural heritage of the State. For its part, Law No. 7317 of October 30, 1992, Wildlife Conservation Law, provides that the General Directorate of Wildlife attached to MINAET is the competent body in matters of planning, development, and control of wild flora and fauna, indicating that the Minister, in their capacity as head of the natural resources sector, has a series of competencies for its protection (Article 6).

In this manner, it is observed that, in development of Article 50 of the Constitution, a broad normative and organizational framework has been established that protects said right in its widest aspects, defining the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications as the governing body with the most pronounced legal and technical competencies to guarantee its effective compliance and ensure the obligations enshrined in the cited article. Within the new context created by Article 50 of the Constitution, after the partial reform of 1994, what is in conformity with Constitutional Law is that the lands of the national reserve are administered and classified by MINAET, and only when said body has ruled out that they do not belong to the Natural Heritage of the State could INDER administer them in accordance with the granted competence framework. In that sense, it is necessary to emphasize that from the constitutive laws of the Institute of Lands and Colonization, Law No. 2825 of October 14, 1961, the Law Creating the Institute of Agrarian Development (IDA) Law No. 6735 of March 29, 1982, and the bill for the "Transformation of the Institute of Agrarian Development (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER)," it follows that they are not institutions with a vocation for environmental preservation.

For this reason, this Tribunal considers that entrusting it with the administration of national reserves jeopardizes and threatens the right to a healthy and ecologically balanced environment, especially if one takes into account the competencies entrusted to INDER to "grant leases, use rights, property titles, recognition of possession, or any real right, in lands that are part of its patrimony (...)", which is why, in the exercise of its competencies, INDER could compromise lands that do not properly have an agricultural vocation and are rather destined to safeguard a "healthy environment." Note, additionally, that the "Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America" approved by Law No. 3763 of October 19, 1966, defines in Article 1, subsection 2, National Reserves as "Regions established for the conservation and utilization, under official surveillance, of natural riches, in which flora and fauna will be given all protection that is compatible with the purposes for which these reserves are created," which reaffirms that the lands of the national reserve must be safeguarded, in the first place, by MINAET in order to ensure the protection of ecological balance.

In that sense, the current wording of Article 34, subsection a), of the bill, as suggested by the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), "could lead one to think that forest or woodland lands of the national reserves that are still under the ownership of the Institute of Agrarian Development at the time the new law is enacted would lose their character as natural heritage of the State, because they would not yet have been transferred to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications" (see, on this matter, Legal Opinion No. 009-J of February 21, 2011). Ultimately, the administration of national reserves cannot be the same as that which prevailed in the infra-constitutional legal order prior to the partial reform of Article 50 of the Constitution in 1994, due to the profound impact caused by the recognition of a right to a healthy and ecologically balanced environment.

Consequently, this Constitutional Tribunal considers that Articles 16, subsection h), and 35 of the bill are unconstitutional for the following reasons: a) It assigns to INDER the administration, in the name of the State, of national reserves that are not part of the national heritage, when, in light of Article 50 of the Constitution, such lands must be administered by MINAET as the governing body in matters of environmental protection, and only after that body rules out that they have an environmental vocation can they be administered by INDER; and b) by prescribing, in an equivocal manner, that the lands of the national reserve that have not been transferred to the natural heritage of the State form part of the patrimony of INDER, when they are the property and patrimony of the State, whose bodies must technically and scientifically verify whether or not they have an environmental vocation.

XI. REGARDING ARTICLE 16, SUBSECTION H)

CONTINUED. In line with what was set forth in the preceding Considerando, this Tribunal considers that, likewise, contrary to Constitutional Law is the power provided for the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, through the corresponding legal mechanisms, to authorize INDER "the use of areas suitable for the development of ecotourism, community rural tourism, or agroecological projects within protected areas, subject to the corresponding technical study, except in national parks or absolute biological reserves," since, as the consulting legislators posit, this norm, in conjunction with the legal powers of INDER, would be allowing the reduction of the territorial space of protected wilderness areas or natural heritage of the State, without a law for each specific case, as required by Article 38 of the Organic Law of the Environment, which indicates the following: "The surface area of protected wilderness areas, natural heritage of the State, regardless of their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure," which implies a direct injury to the environment. On this matter, this Constitutional Tribunal has considered the following:

"(...) From the transcribed judgment, it is clear that once a determined area has been declared a protective zone by an act of the State, the State cannot simply disaffect it in whole or in part to protect other interests - public or private - to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a determined area a protective zone does not imply the constitution of a petrified zone, in the sense that its area can in no way be reduced by a subsequent regulation. However, it must be borne in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of the area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. The fact that a subsequent law reduces the area of a protective zone, a forest reserve, a National Park, or any other site of environmental interest is not necessarily unconstitutional, provided that it is justified insofar as it does not entail a violation of the right to the environment. It could be that, for various circumstances, a specific site has lost, at least in part, the environmental interest that, at the time, prompted it, which, once the pertinent studies have been conducted, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness. In the same way, the initial delimitation of a protective zone - or of another type - could, eventually, prove insufficient and, because of this, motivate the approval of a reform to expand the area. These are the aspects that, in the judgment of this Chamber, must be examined in the specific case of Article 71 of Law No. 7575. (...)

According to the foregoing, mutatis mutandi, if for the creation of a protected wilderness area the Legislative Assembly, by means of a law, established compliance with specific requirements, in order to determine whether the affectation in question is justified, the logical conclusion is that, for its partial or total disaffectation, certain requirements must also be met - such as conducting environmental technical studies - to determine that the disaffectation does not transgress the content of Article 50 of the Constitution. In this sense, we can speak of levels of disaffectation. Thus, not every disaffectation of a protected area is unconstitutional, insofar as it implies a detriment to the right to the environment or a threat to it. Hence, to reduce any protected wilderness area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will not be endangered and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated.

The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued with respect to this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal provision expressly established such a requirement. In the judgment of this Constitutional Tribunal, the requirement contained in Article 38 of the Organic Law of the Environment No. 7554, to the effect that to reduce a protected wilderness area by formal law, the technical studies that justify the measure must first be conducted, is none other than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.

V.It must also be noted, as indicated above, that to give effect and comply with Article 50 of the Political Constitution, it is not enough for public authorities to dictate protective measures for the environment. It is also essential that, in the exercise of their duties, those same officials not issue acts contradictory to the cited constitutional postulate, as occurs with reference to the norm whose constitutionality is examined, which, approved through a procedure in which a substantial requirement, demanded by a law in force, is omitted, establishes the reduction of a surface area declared a protective zone. Therefore, the questioned legal provision, Article 71 of Law No. 7575, Forestry Law (Ley Forestal) of February 13, 1996, is also contrary to Article 50 of the Political Constitution. (...)" Judgment No. 07294-98 of 16:15 hrs. of October 13, 1998, criterion reiterated in Resolution No. 2010-013099 of 14:56 hrs. of August 4, 2010.

In light of the foregoing, the authorization provided for in the norm, given the powers granted to INDER, could cause a reduction and detriment of protected wilderness areas and of the natural heritage of the State, without meeting the requirements set forth in the legal system, which, after all, are a manifestation of the obligation enshrined in Article 50 of the Constitution.

XII. CONCLUSION

As a corollary to the considerations made, the accumulated consultations must be resolved as indicated in the operative part.

XIII. DISSENTING VOTES

Magistrate Armijo Sancho dissents and also declares unconstitutional paragraph 1 of Article 85 and subsections a, c, f of Article 85 of the bill. Magistrate Castillo Víquez notes and dissents with respect to subsection h) of Article 16 and a) of Article 34 of the bill, as he considers that they are constitutional.

THEREFORE:

The accumulated constitutional consultations are resolved in the following sense:

• a)Article 85, paragraph 1, of the consulted bill is not unconstitutional provided it is interpreted that the disaffectation does not comprise the assets that make up the constitutional public domain.
• b)Subsections c) and f) of Article 85 are not unconstitutional.
• c)Subsection e) of Article 85 is unconstitutional.
• d)The phrases of Article 16, subsection h), that indicate "(...) in the name of the State, the national reserves that are not part of the natural heritage (...)" and "(...) Likewise, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Minaet), through the corresponding legal mechanisms, may authorize Inder the use of areas suitable for the development of ecotourism, community rural tourism, or agroecological projects, within protected areas, subject to the corresponding technical study, except in national parks or in absolute biological reserves" are unconstitutional.
• e)Subsection a) of Article 34 is unconstitutional.

Let this be communicated and notified to the President of the Legislative Assembly, to the consulting deputies, to the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), and to the members of the Special Permanent Legislative Commission on constitutional consultations.

Magistrate Armijo Sancho dissents and also declares unconstitutional paragraph 1 of Article 85 and subsections a, c, f of Article 85 of the bill.

Magistrate Castillo Víquez notes and dissents with respect to subsection h) of Article 16 and a) of Article 34 of the bill, as he considers that they are constitutional.

Gilbert Armijo S.

Acting President Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Aracelly Pacheco S. Roxana Salazar C.

EJL/168/ Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution in an onerous form is prohibited.

Is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 03-26-2026 06:29:10.

Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 050- Ambiente Subtemas:

NO APLICA.

“En definitiva, la administración de las reservas nacionales no puede ser igual a la que imperaba en el ordenamiento infra constitucional anterior a la reforma parcial del artículo 50 constitucional en 1994, por el profundo impacto que produjo el reconocimiento de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En consecuencia, estima este Tribunal Constitucional que los artículos 16, inciso h), y 35 del proyecto de ley son inconstitucionales por las siguientes razones: a) Se le asigna al Inder la administración, en nombre del Estado, de las reservas nacionales que no son parte del patrimonio nacional, cuando, a la luz del artículo 50 constitucional tales terrenos deben ser administrados por el Minaet como órgano rector en materia de protección ambiental y sólo después de que ese órgano descarte que no tienen vocación ambiental, pueda ser administrado por el Inder y b) al preceptuar, de manera equívoca, que las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado forman parte del patrimonio del Inder, cuando, son de titularidad y patrimonio del Estado, cuyos órganos deben verificar técnica y científicamente sí tienen o no vocación ambiental”. Sentencia 1963-12 ... Ver más *110160600007CO* Res: 1963-2012 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas cincuenta minutos de quince de febrero de dos mil doce.

Consultas legislativas facultativas de constitucionalidad ireferente al proyecto de aprobación de la “TRANSFORMACIÓN DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA) EN EL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER)”, que se tramita en el expediente legislativo número 17.218.

RESULTANDO:

1. 1La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 14:30 hrs. de 8 de diciembre de 2011. Las copias certificadas del expediente legislativo No. 17.218 “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto De Desarrollo Rural (INDER)” se tuvieron por recibidas en la Sala mediante resolución de las 07:56 hrs. de 16 de diciembre de 2011. El expediente fue returnado al Despacho del Magistrado Jinesta Lobo por resolución del 24 de enero de 2012, en consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día 24 de febrero de 2012.
2. 2Consideran los legisladores consultantes que el proyecto ley que se conoce en el expediente legislativo 17.218 “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto De Desarrollo Rural (INDER)” contiene vicios de inconstitucionalidad por el fondo. En primer término, consideran que el artículo 85 de ese proyecto contiene serios problemas de sintaxis gramatical, desorden de ideas, oraciones, párrafos y temas dispersos o mal acomodados, lo cual, provoca, incluso, un espíritu del legislador equívoco y bastante difícil de descifrar, precisamente, por haber sido redactado sin mayor rigor en materia de buena técnica legislativa. Así, por ejemplo, el primer párrafo de ese artículo plantea dos soluciones excluyentes, aunque en todo caso constitucionalmente imposible de aplicar, sea, en un mismo tiempo o por separado. Señalan que el legislador estaría validando en genérico y por anticipado cualesquier acto administrativo de desafectación de bienes propios de la Nación.Dicen que, independientemente, que ese tipo de actos administrativos de desafectación pública hayan existido o no, o que vayan a existir en el futuro, el punto es que sólo la Asamblea Legislativa tiene atribuida esa función esencial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14, constitucional. Además, por un asunto de razonabilidad, el Parlamento, únicamente, puede ejercitar esa competencia constitucional caso por caso (nunca en abstracto o genérico). La segunda opción interpretativa del párrafo inicial del artículo referido sería asumir que el legislador está autorizando al INDER a desafectar bienes propios de la Nación en sede administrativa, lo cual –según estiman– implica una forma de invadir o usurpar competencias constitucionales que, claramente, pertenecen a otro Poder de la República (Parlamento). El tercer problema del párrafo inicial es que se aplica, indiscriminadamente y, por anticipado, la herramienta de la convalidación como regla única, en función de subsanar todos aquellos casos de procedimientos de adjudicación, titulación e inscripción registral de la propiedad pública que, por alguna u otra razón, están viciados de nulidad relativa.Estiman que la figura de la convalidación, en sí misma, no es el problema, sino que aún cuando para corregir algunos defectos también se cuenta en la legislación con otras herramientas como el saneamiento, la conversión, la declaratoria de lesividad en sede administrativa y en sede judicial, sin embargo, con la redacción del artículo impugnado todas las soluciones diferentes a la convalidación podrían resultar inaplicables en la práctica. Estiman que el inciso e) del artículo 85 podría infringir los principios constitucionales de división de poderes y reserva de jurisdicción contenidos en los artículo 9 y 153 de la Constitución Política, en caso que la voluntad del legislador sea auto-transferirse por esta única vez la potestad constitucional de resolver, definitivamente, sobre los trámites de adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, hechos ante el ITCO o ante el IDA, desde el momento allí indicado y al amparo de la legislación vigente o no vigente indicada.Agregan que además se estaría dando un quebranto al principio de explotación racional de la tierra contenido en el artículo 69 constitucional, así como, una violación a lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política al otorgar la autorización al INDER para realizar una serie de actuaciones con el propósito de "convalidar" actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades en el Registro Público por parte del IDA y la desafectación pública realizada por el Estado. Estiman que la redacción es poco clara y pondría en riesgo los bienes de dominio público que forman parte del patrimonio nacional. Sobre el particular, agregan que la desafectación de bienes de dominio público sólo puede ser realizada por parte de la Asamblea Legislativa, no por el Poder Ejecutivo, una institución autónoma como el IDA u otros órganos que conforman el Estado en sentido amplio.La referencia a la desafectación dispuesta en el artículo 85 consultado, deja abiertas opciones muy riesgosas, por cuanto, estaría permitiendo el otorgamiento de validez y eficacia jurídica a actos realizados por órganos del Estado distintos a la Asamblea Legislativa y se estaría, igualmente, abriendo un portillo legal para validar la titulación e inscripción de actuaciones absolutamente nulas realizadas por el IDA, como la titulación de fincas con bosque que forman parte del Patrimonio Natural del Estado u otros bienes de dominio público. Esto significa que se pretende dar una autorización para la desafectación genérica y totalmente abierta, sin delimitar cuáles son los bienes cuya afectación se pretende convalidar, sin estudios técnicos que justifiquen esa desafectación ni explicar las razones que justifican la salida del dominio público de estos bienes. Continúan manifestando que el inciso c) del artículo mencionado autoriza al INDER a titular a poseedores de fincas inscritas a nombre del IDA, que hayan ejercido dicha posesión por más de 10 años en forma personal, ininterrumpida y a título de dueño, sin establecer para ello ningún tipo de limitación adicional, específicamente, sobre el tamaño de la fincas que se puedan titular como lo dispone, actualmente, la Ley de Informaciones Posesorias.Asimismo el inciso f de dicha norma autoriza al INDER para que rectifique la cabida de las fincas inscritas en el Registro Público, ello sin sujeción a la dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Informaciones Posesorias. Denotan los consultantes que no se excluye de la aplicación del inciso c) la titulación de aquellas fincas inscritas a nombre del IDA que ostenten la condición de bienes de dominio publico, por ejemplo, que formen parte del Patrimonio Natural del Estado. Por lo señalado, estiman los consultantes que se está poniendo en peligro la Hacienda Pública. Señalan que por otra parte el inciso e) del artículo citado, pretende declarar “legalmente cumplidos” (aunque hayan sido ilegales), así como “validos y eficaces” todas las actuaciones dirigidas a trasladar la titularidad a terceros de fincas inscritas a nombre del IDA, sin especificar cuáles serían los bienes implicados por esta medida, ni quienes serían los beneficiarios, con lo cual –según su criterio– se violentan los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en el articulo 11 constitucional.Nuevamente, no se excluyen los bienes de dominio público, ni siquiera el Patrimonio Natural del Estado. En este caso, la norma sí incluye algunos supuestos en los que no procede la convalidación pretendida, pero éstos son totalmente insuficientes para garantizar la protección del patrimonio nacional, la Hacienda Pública y el interés público. Estiman que esta norma es totalmente abierta, porque pretende “convalidar”, prácticamente, cualquier actuación realizada por el IDA (adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, entre otros), sin importar el motivo que originó su invalidez o ineficacia y sin importar el marco normativo bajo el cual se llevaron a cabo. Agregan que las excepciones que establece el artículo referido no son suficientes para la protección de los actos a realizarse, ya que, presentan grandes vacíos que mantienen vigente el riesgo de afectación al patrimonio nacional.De otra parte, señalan los consultantes que también lo dispuesto en los artículos 16 y 34 del proyecto de ley referido podría resultar inconstitucional y señalan que con ellos se lesiona lo dispuesto en los artículos 50, 89 y 121, inciso 14, constitucionales, por cuanto, se le otorga al INDER la competencia para administrar y dar soluciones a los poseedores de ocupaciones de reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, cuando –según estiman– todas las reservas son parte del patrimonio natural y es el Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones el competente para administrarlas. Señalan que como una garantía para la protección del Patrimonio Natural del Estado, el artículo 15 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1975, establece que los organismos de la administración pública no podrán enajenar terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el MINAET, en el entendido que si estuviesen cubiertos de bosque, quedarían, automáticamente, incorporados al Patrimonio Natural del Estado, sin que sea preciso contar con la clasificación previa del MINAET.Estiman que el inciso h) del artículo 16 del proyecto de ley referido es contrario a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional, al disponer que el MINAET, podría autorizar al INDER el uso de aquellas áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural, comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en Parques Nacionales o Reservas Biológicas Absolutas. Con ello, se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas silvestres protegidas sin que exista una ley que así lo disponga para cada caso en particular y fundamentada en criterios técnicos. Ahora bien, no debe perderse de vista que dentro de los sistemas de dotación de tierras de los que dispondrá el INDER se establece el de asignación de tierras, donde los beneficiarios pueden recibir títulos de propiedad sobre las tierras asignadas; por lo que podría darse, eventualmente, hasta una disposición de bienes de dominio público, como es el caso del Patrimonio Natural del Estado, a favor de particulares.Asimismo, en el inciso e) del propio artículo 16 se establece, dentro de las potestades y competencias del INDER, el otorgamiento de contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier otro derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o se le traspasen para ejecución de iniciativas de desarrollo social. Estiman que el permitir que el nuevo Instituto pueda disponer de tierras dentro de áreas protegidas para desarrollar en ella proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, exigiendo para ello, únicamente, un estudio técnico, es contrario al principio constitucional de reserva legal y al artículo 50 del mismo cuerpo normativo. Indican que su preocupación tiene sustento además en lo dispuesto en el artículo 34 del proyecto de ley, en tanto, incluyen como patrimonio del nuevo Instituto (INDER) las tierras en reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado.
3. 3Mediante resolución de las 15:52 hrs. de 14 de diciembre de 2011, se tuvo por recibida la consulta formulada y se le requirió al Directorio de la Asamblea Legislativa, por medio de su Presidente, la remisión del expediente legislativo número 17.218, o bien, copia certificada del mismo.
4. 4Por resolución de las 07:56 hrs. de 16 de diciembre de 2011 se recibió copia certificada del expediente legislativo solicitado, siendo que, se trasladó la consulta a la oficina del Magistrado Paul Rueda Leal, a quien por turno le correspondía.
5. 5Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:53 hrs. de 19 de diciembre, un grupo de legisladores se apersonó a manifestarse a favor del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo No. 17.218. Estiman que los legisladores consultantes no plantean verdaderas dudas de constitucionalidad. Insisten que se limitan a argumentar dudas de orden filológico y no, propiamente, jurídicas. Se refieren a cuestiones de sintaxis, redacción y estilo, lo que constituye una competencia propia de los legisladores y no una función del contralor de constitucionalidad. Consideran que no se cumple con lo establecido en el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En relación al artículo 85 del proyecto consultado, explican que no se está realizando desafectación alguna en el proyecto de ley. Ninguno de los terrenos que se contemplan en ese artículo, se refieren a calles públicas, a parques, plazas, ni a “bienes propios de la Nación”, sino que todos los terrenos son parcelas agrícolas que han sido adjudicadas desde hace mucho tiempo a agricultores de nuestro país y en los cuales realizan una actividad agrícola, una actividad que les permite el sustento propio y el de sus familias.Además, los consultantes se refieren a una eventual e hipotética infracción de los artículos 9 y 153 constitucionales, referidos a la “división de poderes y reserva de jurisdicción”, siendo que, el propio texto excluye, precisamente, los procesos jurisdiccionales que estén pendientes de resolución. Indican, además, que el artículo 85, inciso e), no contempla ninguna lesión al principio de división de poderes, siendo que la mencionada disposición tiene como finalidad reforzar la certeza jurídica que otorga el Registro Público. Consideran que no se razona el motivo de una supuesta infracción al artículo 69 de la Constitución Política. Estiman, además, que se refieren a aspectos de legalidad, como la probable comisión de delitos, sin que enuncien dudas concretas de constitucionalidad y, además, desconociendo que no están derogando las competencias de órganos como el Ministerio Público o la Contraloría General de la República.Alegan que en la consulta se hace una confusa alusión al término administrativo de “convalidación”. Al respecto, señalan que “Convalidar” no es sinónimo de “desafectar”. La convalidación se da con respecto a bienes, previamente, desafectados. Insisten que se argumentan diversas opciones interpretativas de un texto legal, pero no verdaderas dudas de constitucionalidad, siendo que la interpretación de una norma para casos concretos corresponde a la propia Asamblea Legislativa, o bien, a los operadores jurídicos. Se debe indicar que, dentro del marco de la Constitución Política, el legislador puede optar por diversas formas para abordar o solucionar el problema sin que por ello se incurra en una inconstitucionalidad. Si en el texto del artículo 85 se optó por el concepto de convalidación, se trata de una decisión política que en sí misma no es inconstitucional, sino que se trata de un término amplio que permite solucionar la inseguridad jurídica que pesa sobre un conjunto de bienes que tienen que ser puestos a derecho.Insisten que el proyecto de ley no está realizando ninguna desafectación y explican que en todos los terrenos sobre los cuales se aplica el saneamiento existen parcelas agrícolas, trabajadas por campesinos costarricenses desde hace mucho tiempo en terrenos con vocación agrícola. Cuando el texto habla de desafectaciones realizadas por el Estado, consideran que es evidente que se está refiriendo a aquellas que fueron practicadas de manera regular, apegadas a la Constitución y por el órgano competente que es la Asamblea Legislativa. Aclaran que de ningún modo se pretende legitimar desafectaciones inconstitucionales. Insisten que el artículo 85, inciso c), del proyecto de ley se refiere a la posesión de terrenos dentro de un asentamiento o finca inscrita a nombre del IDA. Indican que las desafectaciones ya fueron realizadas en su momento y el proyecto no está desafectando propiedad alguna. Consideran que no es admisible la ampliación de la consulta al dilatar el proceso presentando “escritos de ampliación” de argumentos que debieron señalaron desde un inicio.En todo caso, consideran que los alegatos no vienen al caso, por cuanto, el artículo 16 del proyecto en ningún momento sustrae del MINAET la administración de los terrenos que sean parte del patrimonio natural del Estado. Aclaran que el proyecto se refiere a las tierras que, en la actualidad, no hayan sido incorporadas al patrimonio natural del Estado, dejando incólume la disposición del artículo 13 de la Ley No. 7575 que regula esa materia. Niegan que el proyecto de ley le esté sustrayendo las reservas, patrimonio natural del Estado al MINAET. Recalcan que hay tener presente que la propiedad agrícola del Estado siempre le ha correspondido al IDA, quien la administra. Concluyen que la consulta de consulta de constitucionalidad resulta improcedente por la forma y por el fondo.
6. 6Por memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:45 hrs. de 23 de diciembre de 2011, se apersona MARTA EUGENIA ACOSTA ZÚÑIGA en su condición de SUBCONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA y plantea una consulta de constitucionalidad relacionada con el proyecto de ley “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (IDER)”, tramitado en expediente legislativo No. 17.218 y manifiesta que el artículo 96, inciso c), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional reconoce a esa Contraloría, una legitimación institucional para plantear dudas de constitucionalidad relacionadas con proyectos de ley en cuya tramitación, contenido o efectos, se considere como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su competencia constitucional. A partir de lo anterior, consideran que la norma del proyecto de ley en consulta produce un menoscabo al dominio público, en especial, al Patrimonio Natural del Estado, que son bienes que forman parte de los fondos públicos, los cuales, a su vez, integran el concepto de Hacienda Pública, que constituye el eje central de las competencias constitucionales y legales encomendadas a esta Contraloría.En relación al fondo, cuestionan, en primer término, lo dispuesto en el artículo 85 del proyecto de ley, mediante el cual, se intenta la convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad a través de los procedimientos allí establecidos. Asimismo, cuestionan lo dispuesto en los incisos e) y h) del artículo 16, así como el inciso a) del artículo 34. Alegan la presunta infracción al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; la tutela y resguardo de los bienes demaniales propios de la Nación; al principio constitucional de adecuada distribución de funciones entre los distintos poderes del Estado; al principio de inaplicación del silencio positivo en materia ambiental; al principio de intangibilidad de los actos propios y exceso de la potestad normativa reglamentaria a cargo de la institución autónoma que se transformaría del IDA en INDER.En relación con el artículo 85, destaca que el mismo tiene una redacción ambigua, carente de claridad y adecuada precisión, con alta carga de discrecionalidad y abriendo margen para la arbitrariedad administrativa. En su criterio, regula supuestos que podrían derivar una disminución importante del dominio público, en especial del Patrimonio Natural del Estado, que es una expresión del derecho constitucional a un ambiente sano y equilibrado. Esa norma procura convalidar conductas administrativas emitidas, principalmente, por el Instituto de Desarrollo Agrario, que han titulado bienes inmuebles que forman parte del dominio público, debido a que por sus características constituyen Patrimonio Natural del Estado y que, como tales, nunca debieron ser adjudicados o titulados a particulares y, en consecuencia, se busca legalizar situaciones irregulares que se han presentado en el pasado. En concreto, destacan una grave afectación al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al posibilitar que los administrados dispongan de bienes que forman parte del Patrimonio Natural del Estado.De manera que, se pretende legitimar, convalidar y sanear, por medio de una reforma legal, las prácticas cuestionadas tanto a nivel administrativo como judicial, de forma abiertamente violatoria en relación con las normas constitucionales que resguardan la materia. De igual forma, al autorizarse esos procedimientos de titulación administrativa, se estaría permitiendo al INDER arrogarse funciones propias de órganos del Poder Judicial, evidenciándose una infracción al artículo 9 de la Constitución Política. Manifiestan que al tratarse de bienes que integran el Patrimonio Natural del Estado en los términos del reconocimiento y expresión del derecho fundamental a un ambiente sano, el Estado no puede renunciar a las acciones reivindicatorias de esos inmuebles, que, en todo caso, es imprescriptible. Igualmente, consideran que la referida norma es inconstitucional toda vez que su objetivo es convalidar conductas administrativas de manera genérica y facilitar la evasión de las mismas al control de legalidad.Pero, además, procura facilitar y permitir la titulación de tierras en las Reservas Nacionales para pseudo otorgar seguridad jurídica en la tenencia de la tierra mediante el reconocimiento del dominio pleno en áreas que han formado y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, esto es, de zonas que han sido afectadas y protegidas, precisamente, por la importancia y relevancia que tiene para el país. El proyecto de ley en consulta pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las áreas en cuestión, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que pueden perjudicar el ecosistema. En consecuencia, insisten que no es posible que se permita al INDER titular áreas de bosque o terrenos con vocación forestal y, mucho menos, convalidar o sanear conductas administrativas en forma indiscriminada que pudieren haberse dado sobre estos terrenos, ya que esto iría contra las políticas conservacionistas.Advierten que la norma impugnada no impide la situación de estas áreas protegidas, sino que, más bien, las facilita, sin tomar en consideración la naturaleza demanial de estos bienes. Tampoco se toma en consideración la existencia de otros tipos de bienes demaniales, tales como la zona marítimo terrestre, cuya administración está a cargo de las municipalidades, etc.; con lo cual, su posible afectación ni siquiera es consultada, previamente, por el INDER para efectos de una futura titulación, ni tampoco prevé impedimento para su titulación. Estiman inconstitucional toda disposición normativa que permita o faculte a la Administración titular bienes de dominio público de manera genérica y, máxime, cuando se trate de bienes que conforman al Patrimonio Natural del Estado, cualquiera que sea su denominación o categoría, para someterlas al régimen de dominio privado, máxime cuando no se cuenta con el estudio técnico-científico previo.Consideran que con la norma objeto de esta consulta, se estaría procurando el saneamiento o convalidación de conductas administrativas absolutamente nulas, evadiendo, incluso, la sentencia No. 2063-2007 de la Sala Constitucional y podría ocasionar la evasión de responsabilidades y la impunidad tanto de funcionarios públicos como de sujetos privados que han participado de esas actuaciones irregulares. El contenido de la norma involucra una desviación del fin pretendido en relación con esos bienes, por cuanto, no obstante, pretende atender una necesidad clara –la de dotar de tierra a campesinos para coadyuvar a su sustento– desconoce en forma abierta y clara la finalidad de la preservación del Patrimonio Natural del Estado. Alegan infracción al principio de inaplicación del silencio positivo en materia ambiental, por cuanto, se estaría entendiendo que la omisión de la administración en torno a la resolución de determinados asuntos o el no ejercicio en un determinado plazo de ciertas acciones, haría surgir derecho, aún respecto de situaciones que, jurídicamente, no resultan amparables, por su abierta contradicción con el bloque de legalidad.La norma en cuestión les parece conculcatoria del principio de intangibilidad de los actos propios, en tanto procura inhibir a la Administración de ejercer acciones para la tutela efectiva del dominio público y los bienes Patrimonio Natural del Estado, a contrapelo del derecho de acción que tiene la Administración para declarar en sede administrativa, siguiendo los procedimientos de rigor, la nulidad absoluta que resulte evidente y manifiesta de las conductas que adolezcan tales vicios, o bien, acudir a la sede judicial para la anulación de los actos que ameriten esa acción, previa declaratoria de lesividad en los casos que se requiere. De otra parte, el artículo 85 concede al INDER la facultad de emitir normativa, en especial reglamentaria, respecto de ese texto legal, violentando lo dispuesto en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, ya que, se trata de una competencia propia y exclusiva del Poder Ejecutivo en sentido estricto para dictar los reglamentos ejecutivos.Insisten en el exceso de la potestad reglamentaria que el ordenamiento jurídico le pretende reconocer al INDER es improcedente de acuerdo con el marco de constitucionalidad que rige esta materia, puesto que aquel posee, únicamente, autonomía administrativa –como institución autónoma– y sólo puede dictar reglamentos de organización y funcionamiento, y no ejecutivos porque ésta última es una competencia que la propia Constitución Política ha reservado, en exclusiva, al Poder Ejecutivo. De otra parte, cuestionan los incisos e) y h) del artículo 16, así como, el inciso a) del artículo 34. De estas normas se desprende que el patrimonio del INDER estaría constituido por las tierras de la reserva nacional, que no hayan sido traspasadas al Patrimonio Natural del Estado; sin embargo, aún así, el proyecto concede competencias al INDER respecto de aquellos bienes que constituyan Patrimonio Natural del Estado y no hayan sido traspasados a la administración competente (MINAET y SINAC).Advierten que se estaría otorgando facultades y atribuciones al INDER para administrar en su nombre las reservas nacionales de naturaleza demanial y aún se faculta para otorgar títulos de propiedad o reconocimiento de derechos de posesión sobre esos terrenos, contraponiéndose, nuevamente, con la condición demanial de los mismos e infringiendo su régimen especial de protección, como componente del derecho consagrado en el artículo 50 constitucional. Esa representación estima inconveniente trasladar los terrenos de las reservas nacionales al INDER, por cuanto, las mismas en cuanto constituyen bienes demaniales, deben ser objeto de protección y vigilancia oficial del Estado, conforme con el numeral 50 constitucional. De manera que, conferirle al INDER la administración y disposición de las reservas nacionales, conlleva en realidad una desafectación implícita que estaría en contraposición de los principios, normas y valores constitucionales.Asimismo, se advierte que la posibilidad para el MINAET de trasladar al INDER áreas protegidas para el desarrollo de proyectos eco turísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, actividades que por su naturaleza no corresponden al INDER y son parte del ámbito de competencias de otras instituciones. Solicitan que se estime la consulta de constitucionalidad planteada.
7. 7Mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las 10:57 hrs., 11:18 hrs., 13:06 hrs., 13:21 hrs. y 13:43 hrs. de 9 de enero de 2012 se apersonaron varios ciudadanos a manifestar su conformidad con el proyecto de ley sometido a consulta.
8. 8Por resolución interlocutoria No. 2012-268 de las 15:50 hrs. de 11 de enero de 2012, este Tribunal ordenó acumular la consulta planteada por la Contraloría General de la República tramitada en el expediente No. 11-016697-0007-CO, a la que se tramita en este expediente.
9. 9Por medio de nota del 18 de enero de 2012, el Magistrado Paul Rueda Leal, le indicó a la Presidencia de la Sala que le asiste motivo de inhibitoria, por cuanto, una de las consultantes es su suegra.
10. 10Mediante resolución de las 08:09 hrs. de 20 de enero de 2012, la Presidenta de la Sala tuvo por aceptada la inhibitoria del Magistrado Rueda Leal.
11. 11Por medio de resolución de la Presidencia de la Sala de las 15:06 hrs. de 24 de enero de 2012, se returnó esta consulta legislativa al Magistrado Ernesto Jinesta Lobo a quien por turno corresponde.
12. 12En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:45 hrs. de 26 de enero de 2012, se apersonaron diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa a plantear sus manifestaciones en relación a la consulta planteada por la Contraloría General de la República. Consideran que el proyecto de ley no se refiere a la Hacienda Pública de manera que no está legitimada para intervenir. Estiman que el proyecto no ignora, interpreta o aplica, indebidamente, principios o normas relativas a competencia constitucional de la Contraloría General de la República. En primer término, en relación a las supuestas dudas de constitucionalidad planteadas contra el artículo 85 del proyecto de ley, refieren que el proyecto de ley bajo ninguna circunstancia, deroga o modifica ningún concepto de la Ley Forestal o la Ley Orgánica del Ambiente, o de ninguna otra norma que se refiera al patrimonio natural del Estado.Asimismo, tampoco sustrae del MINAET la administración de los terrenos que sean parte del patrimonio natural del Estado. Niegan la presunta infracción a los bienes de dominio público, pues, consideran que del numeral en cuestión se denota que no se está realizando desafectación alguna de ningún bien de dominio público. Exponen que ninguno de los terrenos que se contemplan en ese artículo se refiere a calles públicas, parques, plazas ni a ningún otro bien inmueble que forme parte del dominio público. Explican que todos son terrenos que son parcelas agrícolas que han sido adjudicadas desde hace mucho tiempo a agricultores de nuestro país y, en los cuales, realizan una actividad agrícola. Recalcan que en el artículo 85 del proyecto, el verbo “convalidar” no es sinónimo de “desafectar”, sino que la convalidación se da con respecto a bienes previamente desafectados. Insisten que no entienden la presunta duda relacionada con el artículo 9 constitucional, ya que, el propio artículo 85 del proyecto dispone que se exceptúan de la aplicación de esta disposición los títulos de propiedad que se encuentren bajo investigación judicial.En relación al principio de silencio positivo, consideran que se trata de una discusión de mera legalidad y no de constitucionalidad, contenido en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, así como, en el artículo 4 de la supra citada Ley Forestal, el cual, inhibe su aplicación en esta materia. En relación al tema de la potestad reglamentaria, manifiestan que si se lee con detenimiento el inciso c) del artículo 85 se cae en cuenta que la potestad reglamentaria ahí referida está relacionada con reglamentos autónomos y, no así, el reglamento ejecutivo que habrá de emitirse por parte del Poder Ejecutivo una vez aprobado el proyecto de ley. Consideran que la consulta resulta improcedente.
13. 13En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:35 hrs. de 31 de enero de 2012, se apersonan varios ciudadanos como coadyuvantes pasivos de la consulta realizada por la Contraloría General de la República.
14. 14En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS ACUMULADAS

La consulta facultativa de constitucionalidad tramitada, en el expediente No. 11-016060-0007-CO fue efectuada por once diputados de la Asamblea Legislativa luego de la aprobación en primer debate del proyecto “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” que se tramita en el expediente legislativo No. 17.218. Adicionalmente, cabe apuntar que el citado proyecto de ley fue consultado antes de su aprobación definitiva. Por lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el artículo 96, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible. De otra parte, la consulta legislativa que se tramitó, originalmente, en el expediente No. 11-16697-007-CO, fue planteada por la Subcontralora General de la República, bajo el supuesto del inciso c) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, según el cual, resulta admisible la consulta de constitucionalidad planteada por dicho órgano cuando “se tratare de proyectos de ley o de mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional”.

Siendo que, en el caso concreto, se alega que el proyecto de ley sometido a consulta, eventualmente, estaría provocando un menoscabo a los bienes inmuebles de dominio público del Patrimonio Natural del Estado que integran el concepto de Hacienda Pública. De ahí que a la luz de lo dispuesto en la normativa supra citada, así como, el artículo 183 de la Constitución Política, la consulta planteada es admisible y procede esta Sala a evacuarla.

II. SOBRE LAS GESTIONES DE COADYUVANCIA

Mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las 10:57 hrs., 11:18 hrs., 13:06 hrs., 13:21 hrs. y 13:43 hrs. de 9 de enero de 2012 y 14:35 hrs. de 31 de enero de 2012, se apersonaron varios ciudadanos a presentar una gestión de coadyuvancia y manifestar su conformidad con el proyecto de ley sometido a consulta. Sin embargo, dichas gestiones son inadmisibles. Nótese que la intervención adhesiva activa o pasiva está prevista para los procesos de amparo en los que existen contra interesados y, particularmente, para quien deriva un interés legítimo de la sentencia final (artículo 34 Ley de la Jurisdicción Constitucional) y no para los mecanismos de consulta en los que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley (ver, sobre el particular, las opiniones consultivas Nos. 2003-14606 de las 12:30 hrs. de 12 de diciembre de 2003 y 2004-01603 de las 9:30 hrs. de 17 de febrero de 2004).

III. OBJETO DE LAS CONSULTAS ACUMULADAS

Las consultas se plantean para que este Tribunal Constitucional se pronuncie acerca de presuntos vicios sustanciales de constitucionalidad contenidos en el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo No. 17.218, proyecto de ley “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”. Específicamente, los consultantes requieren la opinión consultiva de este Tribunal en relación a los artículos 16, incisos e) y h), 34, inciso a), y el 85. En relación a los artículos 16 y 34 se cuestiona el propósito del legislador de disponer que “las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado” sean parte del patrimonio del Instituto de Desarrollo Rural y le corresponda a dicha institución su administración, en nombre del Estado. Consideran que lo anterior lesiona lo dispuesto en los artículos 50, 89 y 121, inciso 14, ya que, se le otorga al INDER la competencia para administrar y dar soluciones a los poseedores de ocupaciones de reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, cuando, en su criterio, todas las reservas nacionales son parte del patrimonio natural y, por ende, su administración le corresponde al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

En ese mismo sentido, alegan que estos bienes son de carácter demanial y, por lo tanto, conferirle al INDER su administración y disposición, conlleva a una desafectación implícita de estos bienes, los cuales, por su naturaleza, deben ser resguardados en aras de tutelar el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Específicamente, en relación al artículo 16, inciso h), cuestionan la posibilidad que el MINAET autorice al INDER “el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente”, pues, eventualmente, se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de áreas silvestres protegidas y la disposición de bienes de dominio público, como el Patrimonio Natural del Estado, a favor de particulares, así como, que se daría una intromisión en las competencias reservadas al MINAET.

De otra parte, se cuestiona el artículo 85 en su encabezado y, además, los incisos c), e) y f). Respecto del encabezado se cuestiona, en primer término, su redacción, calificándola de ambigua, que se puede prestar para problemas interpretativos y abrir margen a la arbitrariedad administrativa. Además, consideran sumamente peligrosa el empleo de la siguiente frase “y la desafectación pública realizada por el Estado” pues se estaría permitiendo la desafectación de bienes de dominio público en genérico, abriéndose un portillo para validar la titulación e inscripción de actuaciones absolutamente nulas realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario. Adicionalmente, se acusa que se aplique la figura administrativa de la “convalidación” como única herramienta para subsanar todos los procedimientos que, por algún motivo, estén viciados. En relación a los incisos c) y e) se cuestiona una posible infracción a los artículos 9, 50, 69, 89, 121, inciso 14, y 153 de la Constitución Política.

Según los consultantes, dicha norma procura convalidar conductas administrativas emitidas, principalmente, por el Instituto de Desarrollo Agrario, que han titulado bienes inmuebles que forman parte del dominio público, debido a que, por sus características, constituyen Patrimonio Natural del Estado, pretendiéndose legalizar situaciones irregulares que se han presentado en el pasado, más aún, que la facultad de titular en estas áreas recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación sin especificar cuáles serían los bienes implicados por esta medida y quiénes serían los presuntos beneficiarios, violentándose los principios de legalidad y seguridad jurídica. En síntesis, se cuestiona que dicha norma no excluye las áreas protegidas ni los bienes de dominio público. Asimismo, en el mismo sentido, alegan que dichas normas desconocen la inaplicación del principio de silencio positivo en materia ambiental e infringe el principio de intangibilidad de los actos propios, en el tanto, se inhibe a la Administración de ejercer acciones para la tutela del dominio público y el patrimonio natural del Estado.

De otra parte, se acusa una posible infracción a los principios de separación de poderes y reserva de jurisdicción, consagrados en los artículos 9 y 153 de la Constitución Política, por el hecho de transferirse la potestad de resolver, definitivamente, sobre los trámites de adjudicación, arrogándose funciones propias de órganos del Poder Judicial. Adicionalmente, los legisladores consultantes apuntan que los incisos c) y f) no establecen límites sobre el tamaño de las fincas que se pueden titular, tal y como lo dispone el artículo 14 de la Ley de Informaciones Posesorias. Finalmente, el órgano contralor cuestiona lo dispuesto en el artículo 85, inciso c), in fine, por una presunta infracción a los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política al existir un exceso en la potestad reglamentaria, siendo que el INDER sólo podría dictar reglamentos de organización y funcionamiento, no así, reglamentos ejecutivos.

IV. SOBRE EL TRÁMITE DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO No

17.218. De previo a evacuar en detalle los extremos consultados por los legisladores, conviene realizar un recuento somero sobre las vicisitudes del procedimiento legislativo al que fue sometido el expediente legislativo No. 17.218, en el que se conoce el proyecto de ley denominado “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”:

• 1)El proyecto de ley de “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” fue presentado ante la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 13 de noviembre de 2008 por los diputados Salvador Quirós Conejo, Luis Carlos Araya Monge, Saturnino Fonseca Chavarría y José Ángel Ocampo Bolaños (ver folios 1-71 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).
• 2)En fecha 13 de noviembre de 2008, la Presidencia de la Asamblea Legislativa ordenó pasar el expediente a estudio e informe de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios (ver folio 72, de la copia del expediente legislativo, Tomo I).
• 3)Por notas de 5 de mayo de 2009 varios legisladores solicitaron a la Presidencia del Directorio Legislativo poner a despacho el expediente legislativo en cuestión (folios 73-74 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).
• 4)El proyecto de ley se publicó en La Gaceta No. 89 de 11 de mayo de 2009 (Gaceta Digital http://historico.gaceta.go.cr/pub/2009/05/11/COMP_11_05_2009.html#_Toc229545664).
• 5)El proyecto de ley fue sometido a consulta del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la Corte Suprema de Justicia, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Planificación y Política Económica, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Ministerio de Obras públicas y Transportes, Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, Contraloría General de la República, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto Nacional de Seguros, Banco Central de Costa Rica, Instituto de Desarrollo Agrario, Instituto Mixto de Ayuda Social, Superintendencia General de Entidades Financieras, Banco Hipotecario de la Vivienda y Registro Público (ver folios 227-245 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).
• 6)Por medio del oficio No. ST-319-2009 de 7 de diciembre de 2009, el Departamento de Servicios Técnicos remitió a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios el informe integrado (jurídico-económico) en relación al proyecto de ley en cuestión (ver folios 373-446 de la copia del expediente legislativo, Tomo II).
• 7)En sesión de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales del 16 de febrero de 2010, se aprobó un texto sustituto para el proyecto de ley en cuestión (ver folios 488-575 del expediente legislativo, Tomo II).
• 8)El texto sustitutivo fue sometido a consulta del Instituto de Desarrollo Agrario, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Contraloría General de la República, Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Justicia y Paz, Ministerio de Hacienda, Procuraduría General de la República, Confederación de Centros Agrícolas Cantorales, Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores, Foro Mixto Agropecuario, Unión Nacional de Agricultores, Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (folios 603-639 de la copia del expediente legislativo, Tomo II).
• 9)El texto sustituto fue publicado en La Gaceta No. 46 de 8 de marzo de 2010 (ver folios 725-731 de la copia del expediente legislativo, Tomo III).
• 10)Mediante oficio No. ST-053-2010 TS de 24 de marzo de 2010 se presentó ante la Comisión el informe jurídico del texto sustituto del expediente No. 17.218 (ver folios 752-844 de la copia del expediente legislativo, Tomo III).
• 11)El 6 de abril de 2010 se conoció en la Comisión el informe afirmativo rendido por la Subcomisión encargada de dictaminar el proyecto de ley en cuestión (ver folios 861-943 de la copia del expediente legislativo, Tomos III y IV).
• 12)El 22 de abril de 2010 la Contraloría General de la República rindió su informe en relación al texto sustituto del proyecto de ley (ver folios 1119-1135 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).
• 13)El 26 de abril de 2010 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales rindió su dictamen afirmativo unánime del proyecto de ley (ver folios 1178-1218 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).
• 14)En la sesión ordinaria del Plenario Legislativo No. 035 de 24 de junio de 2010 se inició la discusión del proyecto de ley en su trámite de primer debate y se aprobó una moción para que se reenvíe dicho proyecto de ley a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales (folios 1239-1248 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).
• 15)En la sesión de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales del 28 de julio de 2010 se aprobó, vía moción, un nuevo texto sustitutivo (ver folios 1258-1388 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).
• 16)El texto sustitutivo fue sometido a consulta del Banco Central de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de Cartago, Instituto de Desarrollo Agrario, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Acueductos y Alcantarillados, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Colegio de Ingenieros Agrónomos, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a todas las municipalidades, Ministerio de Hacienda, Dirección General de Tributación Directa, Instituto Nacional de Seguros (ver folios 1395-1420, 1429, 1438, 1442, 1508-1513, 1576, 1896 de la copia del expediente legislativo, Tomos V y VI).
• 17)Por oficio No. ST.177-2010 TS de 25 de agosto de 2010 el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa rindió su informe jurídico al texto sustitutivo (ver folios 1630-1758 de la copia del expediente legislativo Tomo VI).
• 18)Por medio del oficio No. DJ-3306-2010 de 20 de agosto de 2010, la Contraloría General de la República rindió su informe en relación al texto sustitutivo (folios 1781-1795 de la copia del expediente legislativo Tomo VI).
• 19)El texto sustitutivo fue publicado en La Gaceta No. 171 de 2 de setiembre de 2010 (ver folios 1811-1824 de la copia del expediente legislativo Tomo VI).
• 20)El 12 de octubre de 2010 la Subcomisión rindió su dictamen unánime afirmativo, recomendando aprobar el informe rendido y una nueva versión del proyecto analizado (ver folios 1920-2019 de la copia del expediente legislativo Tomo VII).
• 21)El 4 de noviembre de 2010 se recibió en Comisión el informe No. DJ-3925-2010 de 3 de noviembre de 2010 de la Contraloría General de la República (ver folios 2367-2379 de la copia del expediente legislativo Tomo VIII).
• 22)El 18 de noviembre de 2010 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales rindió su dictamen afirmativo unánime (ver folios 2382-2431 de la copia del expediente legislativo Tomo VIII).
• 23)En la sesión ordinaria del Plenario Legislativo No. 122 de 13 de diciembre de 2010 se inició la discusión por el fondo del proyecto de ley, siendo que, ante la presentación de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se pasó a la respectiva Comisión Dictaminadora (ver folios 2449-2500 de la copia del expediente legislativo Tomo VIII).
• 24)El 15 de diciembre de 2010 se remitió al Plenario Legislativo el primer informe sobre las mociones remitidas (ver folios 2502-2977 de la copia del expediente legislativo Tomos VIII, IX y X).
• 25)En la sesión ordinaria No. 126 de 17 de enero de 2011 se continuó con la discusión por el fondo en el trámite del primer debate y, posteriormente, ante la presentación de mociones, se pasó a la respectiva Comisión Dictaminadora (ver folios 2987-3038 de la copia del expediente legislativo Tomo X).
• 26)El 22 de febrero de 2011 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios remitió a la Secretaría del Directorio el segundo informe de mociones vía artículo 137 (ver folios 3095-3399 de la copia del expediente legislativo, Tomos XI y XII).
• 27)En la sesión ordinaria No. 146 de 22 de febrero de 2011, se continuó la discusión por el fondo del proyecto de ley (ver folios 3400-3431 de la copia del expediente legislativo, Tomo XII).
• 28)El 18 de marzo de 2011 la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios entregó a la Secretaría del Directorio el tercer informe de mociones sobre el proyecto de ley (ver folios 3487-3713 de la copia del expediente legislativo, Tomos XII y XIII).
• 29)En la sesión ordinaria No. 161 de 21 de marzo de 2011, se continuó la discusión por el fondo del proyecto de ley y, seguidamente, se pasó a la Comisión Dictaminadora (ver folios 3714-3668, de la copia del expediente legislativo, Tomos XIII y XIV).
• 30)El 14 de abril de 2011 la Comisión Dictaminadora entregó al Plenario el cuarto informe de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (ver folios 3875- 5069 de la copia del expediente legislativo, Tomos XIV- XIX).
• 31)En la sesión ordinaria No. 175 de 25 de abril de 2011 se continuó la discusión en su trámite de primer debate, anunciándose el informe de mociones vía artículo 137 y la presentación de mociones de reiteración (ver folios 5077-5102 de la copia del expediente legislativo, Tomo XIX).
• 32)En la sesión ordinaria No. 33 de 27 de junio de 2011 se continuó con la discusión del proyecto de ley por el fondo y se inició la contabilización de las mociones de reiteración (ver folios 5172-5178 de la copia del expediente legislativo, Tomo XIX).
• 33)En la sesión ordinaria No. 68 de 12 de setiembre de 2011 se continuó con la discusión, por el fondo, en el trámite de primer debate y, posteriormente, se aprobó la moción vía artículo 154 para que el proyecto fuera enviado a una Comisión Especial para que rindiera un nuevo informe en un plazo de treinta días naturales (folios 5529-5541 de la copia del expediente legislativo, Tomo XXI).
• 34)El 31 de octubre de 2011 la Comisión Especial rindió un dictamen afirmativo unánime correspondiente al proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo No. 17.218, siendo entregado a la Dirección Ejecutiva en fecha 16 de noviembre de 2011 (ver folios 5860-5921 de la copia del expediente legislativo, Tomo XXII).
• 35)En la sesión ordinaria No. 113 de 5 de diciembre de 2011, se aprobó el proyecto de ley en su trámite de primer debate con el voto afirmativo de cuarenta y dos legisladores (folios 5942-5975 de la copia del expediente legislativo, Tomo XXIII).

CONSULTA POR EL FONDO

V. SOBRE EL PÁRRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 85

En primer término, los legisladores consultantes acusan que el artículo 85, en general y su encabezado en particular, tienen serios problemas de redacción que pueden generar dudas de interpretación para el operador jurídico. La norma en cuestión dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente (…)” (lo destacado no corresponde al original).

Sobre la referida norma, tanto los diputados consultantes como la Contraloría General de la República, plantean que su redacción carece de rigor y de buena técnica legislativa, lo que podría conllevar problemas de aplicación, ya que, en su criterio, implica dos opciones interpretativas, sea que el legislador esté validando genéricamente y por anticipado actos administrativos de desafectación, o bien, que esté autorizando al INDER a desafectar bienes propios de la Nación en sede administrativa. Cuestionan que se aplique, indiscriminadamente, la figura administrativa de la convalidación como única herramienta para actos administrativos inválidos. Además, consideran desafortunada la referencia a la “desafectación” porque, eventualmente, se estaría validando la titulación e inscripción de actuaciones absolutamente nulas realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario. En primer término, las objeciones planteadas en relación al rigor con que fue redactado el artículo 85 del proyecto de ley, así como, la técnica legislativa, no son objeto de control de constitucionalidad a priori en los términos de los artículos 96-101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Sobre el particular, cabe reiterar el criterio vertido por este Tribunal Constitucional en la opinión consultiva No. 2008-004569 de las 14:30 hrs. de 26 de marzo de 2008 que, con redacción del Magistrado ponente, dispuso lo siguiente:

“(...) Al respecto, cabe indicar que conforme al marco de competencias encomendado a este Tribunal Constitucional, no le corresponde revisar mediante la consulta legislativa de constitucionalidad el rigor y precisión de la técnica legislativa. En efecto, de conformidad con el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, le corresponde a la jurisdicción constitucional garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica. Asimismo, el artículo 3° dispone que 'Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales'. En relación al supuesto agravio apuntado por los legisladores consultantes, estima este Tribunal que no se trata de un supuesto vicio de constitucionalidad, sino de técnica legislativa. (...)” (Lo resaltado no corresponde al original).

Al igual que en las consideraciones expuestas, debe reiterarse que no le corresponde a este Tribunal Constitucional controlar el rigor y la precisión de la técnica legislativa, puesto que, en el fondo, no es un vicio de constitucionalidad (ver en el mismo sentido la resolución de este Tribunal No. 2008-011210 de las 15:00 hrs. de 16 de julio de 2008). De otra parte, la utilización de diversas figuras dogmáticas del Derecho Administrativo tales como la “convalidación”, “saneamiento” o “conversión”, forma parte, precisamente, de la técnica legislativa y de la libre configuración del legislador. Si con la utilización de tales conceptos se incurre en alguna irregularidad, puede conllevar la responsabilidad del Estado Legislador (artículos 18 y 33 de la Constitución Política y 194, inciso 3), de la Ley General de la Administración Pública) y no es, propiamente, un conflicto de constitucionalidad que le corresponda a este Tribunal dirimir.

Es decir, no le compete a esta Sala precisar cuál es el concepto jurídico dogmático del Derecho Administrativo más idóneo y que más se acerque a la voluntad del legislador a fin de solventar las situaciones que la norma pretende regular. En punto a la desafectación, debe indicarse que la regulación del dominio público ordinario es reserva de ley, distinto cuando se trata de bienes de dominio público constitucional, cuyo régimen está previsto en el artículo 121, inciso 14, subincisos a), b) y c), siendo que, para su desafectación, se requiere de una reforma parcial a la Constitución Política. En relación al encabezado de la norma que se examina, se desprende que la mayoría de los terrenos pertenecen al dominio público ordinario y no al constitucional. Únicamente de comprobarse, fehacientemente, la desafectación de bienes de dominio público constitucional, sí habría inconstitucionalidad en la norma consultada.

Examen que no se puede realizar en esta sede y en este momento procesal, pues, es una referencia genérica y abstracta. Debe interpretarse, en consecuencia, que la utilización del término “desafectación”, así como está planteada en la norma –de forma genérica y abstracta– no incluye a los bienes de dominio público constitucional, pues, en tal caso, como se indicó, sí habría un vicio de constitucionalidad.

VI. SOBRE EL INCISO C) DEL ARTÍCULO 85

El numeral consultado dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente: (…)

• c)Medir, catastrar, segregar, otorgar título sobre un único predio a los ocupantes nacionales o extranjeros con residencia que demuestren una posesión entendida como la ejercida por un titular, de forma personal, ininterrumpida y a título de dueño, por más de diez años a la fecha de la vigencia de la presente ley, dentro de un asentamiento o finca inscrito a nombre del IDA. (…)” Sobre el inciso de análisis, los legisladores consultantes objetan que no se establece ningún tipo de limitación adicional sobre el tamaño de las fincas que se pretenden “medir, catastrar, segregar y otorgar título”, tal y como lo dispone, actualmente, la Ley de Informaciones Posesorias, con lo que existe, en su criterio, el peligro que se titulen grandes extensiones de tierra a un solo propietario. Además, acusan que no se excluyen las fincas del Instituto de Desarrollo Agrario que ostenten la condición de bienes de dominio público, por ejemplo, que formen parte del Patrimonio Natural del Estado, amenazando, de este modo, la Hacienda Pública.

En relación a la primera objeción, considera este Tribunal que no se trata, propiamente, de una duda de constitucionalidad de la norma, en sí misma considerada, sino, más bien, de un diferendo o viscicitud sobre la interpretación, integración y aplicación del entramado jurídico aplicable, todo lo cual, en la práctica, debe ser matizado por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, para evitar, precisamente, que se cometan los abusos denunciados por los legisladores consultantes. Nótese, a tales efectos, que la normativa que establece los límites de titulación siguen vigentes en la Ley de Informaciones Posesorias, Ley No. 139 de 14 de julio de 1941, de manera que no se vislumbra un roce con el Derecho de la Constitución, sino un problema de integración de la normativa vigente a la luz de una interpretación sistemática y contextual de todo el ordenamiento jurídico. Es preciso insistir que la presunta omisión de la norma, no implica, por sí misma, una inconstitucionalidad, sino que el control de la potestad cuestionada se debe realizar casuisticamente, a la luz de las restricciones vigentes, sumado a los principios constitucionales supra citados.

De otra parte, los consultantes plantean que resulta ilegítimo que no se excluyan las fincas del Instituto de Desarrollo Agrario que ostenten la condición de bienes de dominio público, por ejemplo, terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado. Sobre el particular, estima este Tribunal que la norma, en sí misma, no resulta inconstitucional, pues, en primer término, se observa, claramente, que el precepto en consulta se refiere a la posesión de terrenos dentro de asentamientos o fincas inscritas a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario y, de otra parte, el operador jurídico al momento de realizar las conductas establecidas en la norma –“medir, catastrar, segregar, otorgar título”– debe excluir, por imposición del artículo 50 constitucional, todos aquellos terrenos que tengan una vocación ambiental que integran el patrimonio natural del Estado. Este corolario tiene pleno sustento en el principio de no regresividad o, en sentido contrario, de progresividad en materia de protección del medio ambiente y de garantía del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como derecho social o prestacional que es.

En ese sentido, es preciso recalcar que las presuntas preocupaciones de los consultantes no derivan de la norma, en sí misma considerada, de ahí que, en la práctica, se debe exigir al operador que realice un análisis integral y sistemático del ordenamiento jurídico vigente, especialmente a la luz de los artículos 50, 69 y 89 constitucionales, a fin de excluir todos aquellos terrenos que carezcan de vocación agrícola y, más bien, deban destinarse a la tutela del medio ambiente. Lo anterior, en aras de proteger y resguardar los bienes pertenecientes al patrimonio natural del Estado.

VII. SOBRE EL ARTÍCULO 85, INCISO C), IN FINE

SOBRE EL EXCESO EN LA POTESTAD REGLAMENTARIA. La representante de la Contraloría General de la República cuestiona lo dispuesto en el artículo 85, inciso c), in fine, que dispone lo siguiente:

“Para estos efectos, el Inder elaborará un reglamento específico en un plazo de seis meses después de la vigencia de esta ley”.

Consideran que dicha frase infringe los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, ya que, se estaría incurriendo en un exceso de la potestad reglamentaria, siendo que el INDER sólo podría dictar reglamentos de organización y funcionamiento, no así, ejecutivos. Sobre el particular, es preciso indicar que en nuestro ordenamiento jurídico la ejecución de ciertas leyes sectoriales y especiales es competencia, por disposición de ley, sea de alguno de los supremos poderes de la República u órganos constitucionales, órganos de relevancia constitucional (v.gr. Contraloría General de la República) o de ciertos entes descentralizados, lo anterior en virtud de las singulares competencias que se les asignan a esos órganos o entes públicos menores, lo que provoca que tengan la especialidad técnica, la experiencia y los conocimientos requeridos para la debida ejecución del texto legislativo respectivo.

Esta potestad reglamentaria ejecutiva, desde el prisma del Derecho de la Constitución, puede ser discutible, por cuanto, el artículo 140, inciso 3º, de la Constitución Política, le atribuye la competencia al Poder Ejecutivo de reglamentar las leyes. No obstante, si se parte de una interpretación sistemática del ordenamiento constitucional, resulta claro que esa competencia no se le confiere de manera exclusiva y excluyente al Poder Ejecutivo, por lo que no puede estimarse que se produce una delegación inconstitucional de funciones (artículo 9 de la Norma Fundamental). De otra parte, esa potestad reglamentaria ejecutiva suele reconocérsele –por el legislador ordinario– a los órganos constitucionales dotados de una clara e inequívoca independencia (artículo 9 de la Constitución) y a los entes públicos descentralizados que cuentan con autonomía que se ocupan de ciertos servicios públicos de carácter especializados o territorialmente acotados, siendo que el texto fundamental no prohíbe, expresamente, la atribución de esa potestad reglamentaria ejecutiva.

Bajo esa inteligencia las leyes que habilitan a un supremo poder distinto al Ejecutivo o a un ente público menor, para reglamentar una ley, no son inconstitucionales. Puede concluirse, entonces, que este tipo de reglamentos ejecutivos de una ley dictados por otros poderes de la República –distintos al Poder Ejecutivo–, órganos de relevancia constitucional y ciertos entes públicos menores –como en este caso el INDER– constituye un verdadero “tertium genus” de los reglamentos en Costa Rica. A partir de lo expuesto, se debe evacuar este extremo de la consulta en el sentido que la potestad reglamentaria delegada en el Instituto de Desarrollo Rural no es inconstitucional.

VIII. SOBRE EL INCISO E) DEL ARTÍCULO 85

Adicionalmente, en relación al artículo 85 del proyecto de ley, se objeta el inciso e) del referido numeral, el cual, indica lo siguiente:

“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.

Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente:

(…)

• e)Se declaran legalmente cumplidos, válidos y eficaces en todas sus partes, etapas y requisitos, los trámites de adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, hechos ante el ITCO o ante el IDA, desde el momento en que fueron registrados e inscritos por el Registro Público al amparo de la entonces Ley N.º 4545, Ley de Informaciones Posesorias, o de la legislación vigente en el momento de su inscripción, en cuenta la Ley N.º 2825, de 14 de octubre de 1961; la Ley N.º 6735, de 29 de marzo de 1982, y el transitorio III de la Ley N.º 4558, de 22 de abril de 1970.

Estas propiedades inscritas se tendrán por legítimas frente a terceros adquirientes de buena fe por el solo hecho de la inscripción registral, una vez transcurridos los plazos de convalidación, salvo que quienes obtuvieron el título original registral no cumplían los requisitos legales y técnicos para obtenerlos y, además, se desempeñaban en calidad de funcionario público de la Administración Pública central y plazo de seis meses después de la vigencia de esta ley. descentralizada, o en su calidad de representantes electos popularmente, de las municipalidades, de los concejos municipales de distrito y de las empresas mercantiles del Estado, y tenían esta calidad en el momento de la inscripción del beneficio o el título en el Registro Público de la Propiedad.

Se exceptúan de la aplicación de esta disposición:

1. 1Los títulos que hayan sido otorgados a personas que en el momento de obtener el beneficio no cumplían los requisitos legales y técnicos para obtenerlo y además se desempeñaban en calidad de funcionario público, de la Administración Pública central y descentralizada, o en su calidad de representantes electos popularmente, de las municipalidades, de los concejos municipales de distrito y de las empresas mercantiles del Estado que tenían esta calidad en el momento de la inscripción del beneficio o el título en el Registro Público de la Propiedad, sin perjuicio de terceros de buena fe que los hayan adquirido posteriormente al plazo de convalidación, contado desde su inscripción en el Registro Público. Estas disposiciones cubren a los parientes del funcionario por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado que no cumplían los requisitos legales y técnicos para obtener el beneficio, cuando este haya intervenido o no en el otorgamiento del título.
2. 2Los títulos de propiedad otorgados por el ITCO o el IDA que se encuentren dentro del plazo de convalidación o del período de limitaciones legales y que como producto de una investigación administrativa se determine que ostentan un vicio diferente del procedimiento de inscripción insubsanable administrativamente, y por ende capaz de producir su nulidad absoluta.
3. 3Los títulos de propiedad otorgados por el ITCO o el IDA que no se hayan consolidado por prescripción o caducidad, que se encuentren dentro del plazo de convalidación que indica la ley al amparo de la cual adquirió el beneficio o el título y que estén en investigación judicial o administrativa. (…)”

Sobre el numeral de cita se objeta que podría existir una infracción a los principios constitucionales de separación de funciones y de reserva de jurisdicción, consagrados en los artículos 9 y 153 de la Constitución Política, por cuanto, el legislador se está autotransfiriendo la potestad de resolver, definitivamente, sobre los trámites de adjudicación, incluso cuando hayan sido irregulares, evitando que el Poder Judicial, a través de sus jueces y tribunales, pueda conocer y resolver cualquier eventual conflicto de intereses. Asimismo, se cuestiona la autorización que se le otorga al INDER para convalidar actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades en el Registro Público y la desafectación realizada por el Estado. En ese sentido, se acusa que la norma es totalmente abierta porque pretende convalidar cualquier actuación realizada por el IDA sin importar su invalidez o ineficacia, incluso, si se trata de bienes de dominio público o del Patrimonio Natural del Estado.

Sobre los agravios señalados, es preciso indicar que la doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que, por tal motivo, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que se encuentran fuera del comercio de los hombres. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su vocación, en tanto se afectan, como se dijo, para darles un destino público especial en la forma como lo define el artículo 261 del Código Civil: “Son cosas públicas, las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas a uso público.”.

Se trata, así, de bienes que, además, por su especial naturaleza jurídica, presentan las siguientes características: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre éstos, ni siquiera, de mera posesión; es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como, tampoco, pueden perderse por prescripción; son, en principio, inembargables, lo que hace que no puedan ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración y, finalmente, son inalienables, lo que se traduce en la condición que están fuera del comercio de los hombres y de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos -a título gratuito u oneroso-, por particulares ni por el Estado, de modo que están sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado (sentencia No. 2010-012299 de las 14:05 hrs. de 21 de julio de 2010). Sobre las características de los bienes de dominio público, este Tribunal ha considerado lo siguiente:

“(…) VI.- DEL DEMANIO PÚBLICO.- Como lo ha considerado esta Sala en diversos precedentes (sentencias número 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), el régimen jurídico de los bienes de dominio público es especial y diferenciado en atención al tipo de bienes de que se trata. La distinción entre bienes o cosas privadas y bienes y cosas públicas se hace depender, en primer lugar, en la "titularidad" o "dominio" del bien, por cuanto de este elemento se define su naturaleza y régimen jurídico diferenciados; y en consecuencia, del derecho aplicable, en tanto el primero se sujeta al derecho privado, y el segundo al derecho público. Es así, como por bienes demaniales o dominicales deben de entenderse el conjunto de bienes –tanto inmuebles como muebles– que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a los privados, en tanto se trata de bienes que por expresa voluntad del constituyente o el legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, es decir, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado –en sentido estricto–, por cuanto éste se limita a su administración y tutela.

Así, los bienes de dominio público y los de dominio privado del Estado (fiscales) se diferencian por su finalidad y el sujeto titular, en tanto lo que define la naturaleza jurídica de los primeros es el destino que se da a este tipo de bienes, sea, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, en los términos previstos en el artículo 261 del Código Civil (En este mismo sentido, se pueden consultar las sentencias número 2306-91 y 2988-99, entre otras.) Es así como entran en esta categoría –sin que se constituya en una lista cerrada– la zona marítimo terrestre, el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco–), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal– (contíguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía, las líneas ferroviarias, las reservas indígenas, el patrimonio histórico-arquitectónico, los recursos mineros, el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía, en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración.

(…)” De este modo, es preciso insistir que una de las características propias de los bienes de dominio público es la imprescriptibilidad para los efectos de interponer las acciones reivindicatorias por parte de los titulares públicos. Consecuentemente, el legislador no podría –mediante la reforma legal que se pretende aprobar– dar por zanjada, definitivamente, una discusión en torno a estos bienes, sustrayéndola del control jurisdiccional (artículos 41 y 49 de la Constitución Política) que está reservado por la propia Constitución al Poder Judicial de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución Política (Votos de la Sala Constitucional Nos. 1148-90 de las 16 hrs. de 21 de septiembre de 1990 y 6866-2005 de las 14:36 hrs. de 1° de junio de 2005). La norma consultada al declarar, por ley, “legalmente cumplidos, válidos y eficaces en todas sus partes, etapas y requisitos, los trámites de adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, hechos ante el ITCO o ante el IDA, desde el momento en que fueron registrados e inscritos por el Registro Público al amparo de la entonces Ley N.º 4545, Ley de Informaciones Posesorias, o de la legislación vigente en el momento de su inscripción, en cuenta la Ley N.º 2825, de 14 de octubre de 1961; la Ley N.º 6735, de 29 de marzo de 1982, y el transitorio III de la Ley N.º 4558, de 22 de abril de 1970” está cerrando toda posibilidad de discutir la legalidad de la actuación administrativa en sede jurisdiccional y está renunciando a ejercer las actuaciones reinvidicatorias del demanio público, obviando uno de los principios característicos de los bienes demaniales, como lo es su imprescriptibilidad.

Asimismo, al declararse, mediante una ley, la legalidad de la conducta administrativa desplegada por el Instituto de Desarrollo Agrario –como una especie de ley de amnistía administrativa–, se está desconociendo el principio de la reserva de jurisdicción desarrollado por este Tribunal Constitucional en el citado Voto No. 6866-2005. En consecuencia, se debe evacuar esta consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 del proyecto de ley es inconstitucional por desconocer los principios característicos de los bienes de dominio público, en especial, su imprescriptibilidad. Asimismo, resulta inconstitucional por desconocer los principios de separación de funciones y de reserva de jurisdicción, pues, en criterio de este Tribunal, la Asamblea Legislativa está usurpando las competencias del Poder Judicial en la resolución de estos conflictos de posesión, siendo que, las excepciones previstas en la norma no son válidas ni suficientes para tutelar los bienes de dominio público o los terrenos que, en general, pudieron haber sido adjudicados, titulados, segregados, traspasados o registrados de manera ilegítima o irregular.

Nótese, adicionalmente, que de haber involucrados en estos supuestos, bienes o terrenos que tienen una vocación de tutela medio ambiental, se estarían desconociendo una serie de principios ambientales, como el principio preventivo que rige la materia ambiental, según el cual, la Administración –en términos generales– está obligada a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles y el de la inoperancia del silencio positivo en la materia ambiental, según el cual, tratándose del uso y aprovechamiento de los recursos naturales, así como los bienes de dominio público, no opera el principio del silencio positivo contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, precisamente, en virtud del interés público ambiental, que compromete los valores fundamentales de la vida, la salud y el equilibrio ecológico de la tutela del ambiente, así como de la conceptualización de la tutela ambiental como un verdadero derecho ambiental (ver sentencia No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007).

En conclusión, se evacua la consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 es inconstitucional por pretender resolver en sede administrativa y de manera definitiva diferendos sobre bienes titulables, siendo que, incluso, pueden existir bienes de dominio público de por medio, renunciando de antemano a su tutela o a su reivindicación.

IX. SOBRE EL INCISO F) DEL ARTÍCULO 85

En otro orden de ideas, se cuestiona el artículo 85, inciso f), que dispone lo siguiente:

“(…) f) Se autoriza al Inder para que rectifique la cabida de sus fincas inscritas en el Registro Público, sin sujeción a los procedimientos establecidos en el artículo 14 de la Ley de Informaciones Posesorias. (…)” Sobre el particular, los legisladores consultantes cuestionan que no se establezcan límites como los dispuestos en la Ley de Informaciones Posesorias a fin de evitar que se otorguen grandes extensiones de tierra. Sobre el particular, considera este Tribunal que la norma, en sí misma, no resulta inconstitucional, sino que lo que se cuestiona es su eventual indebida o errónea aplicación o interpretación por parte de los operadores jurídicos. En tal caso, el problema planteado, más bien, es de interpretación, integración y aplicación del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas competentes de ejecutar la conducta que se autoriza en la norma, sea, la rectificación de las fincas inscritas a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario.

Todo lo cual, como se indicó supra, debe ser matizado bajo los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad, la justicia y los principios elementales de la lógica como límite al ejercicio de la discrecionalidad administrativa, a fin de evitar las conductas que, eventualmente, se podrían dar. En todo caso, obsérvese que según el texto de ley propuesto, se trata de fincas inscritas a nombre del Inder. En consecuencia, respecto de este extremo, se debe evacuar la consulta en el sentido que el inciso f) del artículo 85 del proyecto de ley consultado, no es inconstitucional.

X. SOBRE LOS ARTÍCULOS 16 Y 34 SOBRE LAS RESERVAS NACIONALES

Finalmente, tanto los legisladores consultantes como la Contraloría General de la República cuestionan lo dispuesto en los artículos 16 y 34 del proyecto de ley consultado, los cuales, en lo conducente, disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 16.- Competencias y potestades del Inder.

Para el cumplimiento de sus fines, el Inder contará con las siguientes potestades y competencias:

(…)

• e)Otorgar contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier otro derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o se le traspasen para la ejecución de iniciativas de desarrollo rural.

(…)

• h)Administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, las tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o le traspasen, para la ejecución de planes de desarrollo de los territorios rurales, en cumplimiento de la función social, económica y ambiental de la propiedad, dentro de los conceptos de multifuncionalidad y desarrollo sostenible. Igualmente, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), mediante las figuras legales correspondientes, podrá autorizar al Inder el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas.

(…)

ARTÍCULO 34- Bienes y recursos El patrimonio del Inder está constituido por los siguientes bienes y recursos:

• a)Las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado. (…)” En criterio de los consultantes las normas indicadas lesionan lo dispuesto en los artículos 50, 89 y 121, inciso 14, de la Constitución Política, en el tanto, se le otorga al Instituto de Desarrollo Rural la competencia para administrar y dar soluciones a los poseedores de reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, cuando –según alegan– todas las reservas son parte del patrimonio natural y es el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones el competente para administrarlas. Específicamente, la Contraloría General de la República estima inconveniente trasladar los terrenos de las reservas nacionales al INDER, por cuanto, las mismas, en cuanto constituyen bienes demaniales, deben ser objeto de protección y vigilancia oficial del Estado, siendo que, conferirle al INDER la administración y disposición de las reservas nacionales, conlleva, en realidad, una desafectación implícita.

De otra parte, se cuestiona, la posibilidad que el MINAET traslade al INDER áreas protegidas para el desarrollo de proyectos “ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos”, tratándose de actividades que por su naturaleza no corresponden al INDER y son parte del ámbito de competencias de otras instituciones, siendo que, por lo demás, se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas protegidas. Sobre tales agravios es preciso señalar que desde la consagración del Derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política –luego de un amplio desarrollo jurisprudencial por este Tribunal Constitucional– el Estado costarricense se comprometió constitucionalmente a garantizar, defender y preservar ese derecho con una serie de consecuencias prácticas y legales. Sobre el particular, conviene retomar lo considerado por este Tribunal en la sentencia No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007, que en lo conducente señaló lo siguiente:

“(…) Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual previamente había sido reconocido por este Tribunal (…) como un derecho fundamental –en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. Sin embargo, en la norma constitucional la tutela del ambiente se reconoce en una doble dimensión, primero, como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido es individualizable (nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto su defensa atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo, como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental.

Así, se establece una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente, mediante los mecanismos (actuaciones formales y materiales, disposiciones legales y reglamentarias) que se traduzcan en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo integral –físico, psíquico, mental–. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.

Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación– serían imposibles; sino que lo ha entendido de una manera integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705- 93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656).

(…)” Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional.

Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, encontramos que es el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) el órgano rector del Poder Ejecutivo encargado del sector ambiente (artículo 1º de la Ley No. 7152 de 5 de junio de 1990, Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) y es “por tanto el responsable de emitir las políticas ambientales en el desarrollo de las comunicaciones, la protección ambiental, el manejo y uso sostenible de los recursos naturales (…)” (artículo 2º del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Decreto Ejecutivo No. 35669-MINAET de 4 de diciembre de 2009). Así, sin pretender se exhaustivos, encontramos que la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, en el artículo 32, indica que le corresponde al Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, establecer y administrar las áreas silvestres protegidas en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan, sea, reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre y humedales y además en el artículo 34 señala que “En las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento”.

De otra parte, el artículo 13 de La Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, dispone que el patrimonio natural del Estado está constituido por “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio”, confiándole al MINAET –como órgano rector– su administración y siendo el competente para delimitar los linderos correspondientes, así como, para establecer un catastro forestal (artículos 5, 16 y 17). La Ley de Biodiversidad No. 7788 de 30 de abril de 1998, dispone que le corresponde al MINAET coordinar la organización administrativa encargada del manejo y la conservación de la biodiversidad.

La Ley No. 6084, de 24 de agosto de 1977, Ley del Servicio de Parques Nacionales, dispone en el artículo 1º la creación del Servicio de Parques Nacionales adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuya función es el desarrollo y administración de los parques naciones para la conservación del patrimonio natural del Estado. De su parte, la Ley No. 7317 de 30 de octubre de 1992, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, dispone que la Dirección General de Vida Silvestre adscrita al MINAET es el órgano competente en materia de planificación, desarrollo y control de la flora y fauna silvestres, indicándose que el Ministro, en su condición de rector del sector de recursos naturales, tiene una serie de competencias para su tutela (artículo 6). De este modo, se observa que, en desarrollo del artículo 50 de la Constitución, se ha establecido un amplio marco normativo y organizacional que tutela dicho derecho en sus más amplios aspectos, definiendo al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones como el órgano rector con las competencias legales y técnicas más acusadas para garantizar su efectivo cumplimiento y velar por las obligaciones consagradas en el numeral de cita.

Dentro del nuevo contexto creado por el artículo 50 constitucional, después de la reforma parcial de 1994, lo conforme con el Derecho de la Constitución es que los terrenos de la reserva nacional sean administrados y clasificados por el MINAET y sólo cuando dicho órgano haya descartado que los mismos no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado. En ese sentido, es preciso destacar que de las leyes constitutivas del Instituto de Tierras y Colonización, Ley No. 2825 de 14 de octubre de 1961, la Ley que Crea el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) Ley No. 6735 de 29 de marzo de 1982 y el proyecto de ley de “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” se desprende que no son instituciones con vocación de preservación del medio ambiente. Razón por la cual, estima este Tribunal que al confiarle la administración de las reservas nacionales, se compromete y amenaza el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, máxime, si se toma en cuenta las competencias que se le confían al INDER de “otorgar contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio (…)”, razón por la cual, en ejercicio de sus competencias, el INDER podría comprometer tierras que no tienen, propiamente, una vocación agrícola y más bien están destinadas a resguardar un “ambiente sano”.

Nótese, adicionalmente que, la “Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América” aprobada por Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966, define en el artículo 1º, inciso 2º, a las Reservas Nacionales como “Las regiones establecidas para la conservación y utilización, bajo vigilancia oficial, de las riquezas naturales, en las cuales se dará a la flora y la fauna toda protección que sea compatible con los fines para los que son creadas estas reservas”, con lo cual, se reafirma que los terrenos de la reserva nacional deben ser resguardados, en primer lugar, por el MINAET a fin de asegurar la protección del equilibrio ecológico. En ese sentido, la redacción actual del artículo 34, inciso a), del proyecto de ley, tal y como lo sugiere la Procuraduría General de la República, “podría llevar a pensar que terrenos forestales o de bosque de las reservas nacionales que se mantengan aún bajo propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario al momento de promulgarse la nueva ley, perderían su carácter de patrimonio natural del Estado, porque aún no habrían sido traspasadas al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones” (ver, sobre el particular, la Opinión Jurídica No. 009-J de 21 de febrero de 2011).

En definitiva, la administración de las reservas nacionales no puede ser igual a la que imperaba en el ordenamiento infra constitucional anterior a la reforma parcial del artículo 50 constitucional en 1994, por el profundo impacto que produjo el reconocimiento de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En consecuencia, estima este Tribunal Constitucional que los artículos 16, inciso h), y 35 del proyecto de ley son inconstitucionales por las siguientes razones: a) Se le asigna al Inder la administración, en nombre del Estado, de las reservas nacionales que no son parte del patrimonio nacional, cuando, a la luz del artículo 50 constitucional tales terrenos deben ser administrados por el Minaet como órgano rector en materia de protección ambiental y sólo después de que ese órgano descarte que no tienen vocación ambiental, pueda ser administrado por el Inder y b) al preceptuar, de manera equívoca, que las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado forman parte del patrimonio del Inder, cuando, son de titularidad y patrimonio del Estado, cuyos órganos deben verificar técnica y científicamente sí tienen o no vocación ambiental.

XI. SOBRE EL ARTÍCULO 16, INCISO H)

CONTINUACIÓN. En línea con lo expuesto en el considerando anterior, estima este Tribunal que, igualmente, resulta contraria al Derecho de la Constitución la potestad prevista para que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, mediante las figuras legales correspondientes, autorice al INDER “el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas”, pues tal y como lo plantean los legisladores consultantes, esta norma, en concordancia con las facultades legales del INDER, estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas silvestres protegidas o patrimonio natural del Estado, sin una ley para cada caso concreto, tal y como lo exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente que indica lo siguiente: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida” lo que implica una lesión directa al medio ambiente. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional ha considerado lo siguiente:

“(…) De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determianda área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto.

No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso conreto del artículo 71 de la Ley No. 7575. (…)

De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional.

El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucinal, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios ténicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.

V.Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional, tal y como sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un procedimiento en que se omite un requisito sustancial, exigido por una ley vigente, establece la reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal cuestionada, artículo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de 1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política. (…)” Sentencia No. 07294-98 de las 16:15 hrs. de 13 de octubre de 1998, criterio reiterado en la resolución No. Nº 2010-013099 de las 14:56 hrs. de 4 de agosto de 2010.

A la luz de lo expuesto, la autorización prevista en la norma, vistas las competencias otorgadas al INDER, podría provocar una disminución y menoscabo de las áreas silvestres protegidas y del patrimonio natural del Estado, sin contar con los requisitos dispuestos en el ordenamiento jurídico, los cuales, al fin y al cabo son una manifestación de la obligación consagrada en el artículo 50 constitucional.

XII. CONCLUSIÓN

Como corolario de las consideraciones realizadas, se deben evacuar las consultas acumuladas según se indica en la parte dispositiva.

XIII. VOTOS SALVADOS

El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara, también, inconstitucionales el párrafo 1° del artículo 85 y los incisos a, c, f del artículo 85 del proyecto de ley. El Magistrado Castillo Víquez pone nota y salva el voto en relación con el inciso h) del artículo 16 y a) del artículo 34 del proyecto de ley, pues considera que sí son constitucionales

POR TANTO:

Se evacuan las consultas de constitucionalidad acumuladas, en el siguiente sentido:

• a)No es inconstitucional el artículo 85, párrafo 1°, del proyecto de ley consultado siempre y cuando se interprete que la desafectación no comprende los bienes que integran el dominio público constitucional.
• b)No son inconstitucionales los incisos c) y f) del artículo 85.
• c)Sí es inconstitucional el inciso e) del artículo 85.
• d)Sí son inconstitucionales las frases del artículo 16, inciso h), que indican “(…) en nombre del Estado, las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural (…)” e “(…) Igualmente, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), mediante las figuras legales correspondientes, podrá autorizar al Inder el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas”.
• e)Sí es inconstitucional el inciso a) del artículo 34.

Comuníquese y notifíquese al Presidente de la Asamblea Legislativa, a los diputados consultantes, a la Contraloría General de la República y a los miembros de la Comisión Legislativa Permanente Especial sobre consultas de constitucionalidad.

El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara, también, inconstitucionales el párrafo 1° del artículo 85 y los incisos a, c, f del artículo 85 del proyecto de ley.

El Magistrado Castillo Víquez pone nota y salva el voto en relación con el inciso h) del artículo 16 y a) del artículo 34 del proyecto de ley, pues considera que sí son constitucionales.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Aracelly Pacheco S. Roxana Salazar C.

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