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Res. 01963-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 15/02/2012
OutcomeResultado
The Chamber invalidated Article 85(e), specified language in Article 16(h), and Article 34(a), while upholding the first paragraph of Article 85 only if constitutionally protected public-domain property is excluded from any removal of public-domain status, as well as upholding Article 85(c) and (f).La Sala declaró inconstitucionales el artículo 85, inciso e), determinadas frases del artículo 16, inciso h), y el artículo 34, inciso a), mientras avaló el primer párrafo del artículo 85 únicamente si se excluyen de la desafectación los bienes del dominio público constitucional, así como sus incisos c) y f).
SummaryResumen
The Constitutional Chamber answered consolidated optional consultations concerning the bill transforming the IDA into INDER and found several provisions governing public lands partially unconstitutional. It invalidated Article 85(e), which sought to validate land-award, titling, subdivision, transfer, and registration measures. It also struck language in Article 16(h) assigning INDER the administration of national reserves not incorporated into the State Natural Heritage and allowing MINAET to authorize ecotourism, rural community tourism, or agroecological projects within protected areas. The Chamber reasoned that this authority could reduce or impair protected wildlands without legislation addressing each specific case and without satisfying the safeguards derived from constitutional Article 50. It likewise found Article 34(a) unconstitutional. Conversely, it upheld the first paragraph of Article 85 only under a conforming interpretation that excludes constitutionally protected public-domain property from any removal of public-domain status, and it found Article 85(c) and (f) constitutional. Separate opinions disagreed about the scope of invalidity.La Sala Constitucional evacuó consultas facultativas acumuladas sobre el proyecto de transformación del IDA en el INDER y declaró parcialmente inconstitucionales varias disposiciones relativas a tierras públicas. Consideró inconstitucional el inciso e) del artículo 85, que pretendía validar actuaciones de adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro. También invalidó frases del artículo 16, inciso h), que asignaban al INDER la administración de reservas nacionales no incorporadas al Patrimonio Natural del Estado y permitían al MINAET autorizar proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos dentro de áreas protegidas. La Sala razonó que esa autorización podía disminuir o menoscabar áreas silvestres protegidas sin una ley para cada caso y sin satisfacer las garantías derivadas del artículo 50 constitucional. Asimismo, declaró inconstitucional el artículo 34, inciso a). En cambio, admitió el primer párrafo del artículo 85 bajo una interpretación conforme que excluye de cualquier desafectación los bienes del dominio público constitucional, y tuvo por constitucionales sus incisos c) y f).
Key excerptExtracto clave
Consistent with the preceding consideration, this Court likewise finds contrary to the Constitution the authority contemplated for the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, through the corresponding legal mechanisms, to authorize INDER to use “areas suitable for the development of ecotourism, rural community tourism, or agroecological projects within protected areas, following the corresponding technical study, except in national parks or absolute biological reserves,” because, as the consulting legislators argue, this provision, together with INDER’s statutory powers, would permit a reduction in the territorial extent of protected wildlands or the State Natural Heritage without a statute for each specific case, as required by Article 38 of the Organic Environmental Law, which provides: “The surface area of protected wildlands belonging to the State Natural Heritage, regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after conducting technical studies that justify the measure,” which entails direct harm to the environment. In light of the foregoing, the authorization provided by the rule, considering the powers granted to INDER, could cause a reduction and impairment of protected wildlands and the State Natural Heritage without meeting the requirements established by the legal system, which ultimately embody the obligation enshrined in constitutional Article 50. The phrases in Article 16(h) stating “(…) on behalf of the State, national reserves that are not part of the natural heritage (…)” and “(…) Likewise, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET), through the corresponding legal mechanisms, may authorize INDER to use areas suitable for the development of ecotourism, rural community tourism, or agroecological projects within protected areas, following the corresponding technical study, except in national parks or absolute biological reserves” are unconstitutional.En línea con lo expuesto en el considerando anterior, estima este Tribunal que, igualmente, resulta contraria al Derecho de la Constitución la potestad prevista para que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, mediante las figuras legales correspondientes, autorice al INDER “el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas”, pues tal y como lo plantean los legisladores consultantes, esta norma, en concordancia con las facultades legales del INDER, estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas silvestres protegidas o patrimonio natural del Estado, sin una ley para cada caso concreto, tal y como lo exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente que indica lo siguiente: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida” lo que implica una lesión directa al medio ambiente. A la luz de lo expuesto, la autorización prevista en la norma, vistas las competencias otorgadas al INDER, podría provocar una disminución y menoscabo de las áreas silvestres protegidas y del patrimonio natural del Estado, sin contar con los requisitos dispuestos en el ordenamiento jurídico, los cuales, al fin y al cabo son una manifestación de la obligación consagrada en el artículo 50 constitucional. Sí son inconstitucionales las frases del artículo 16, inciso h), que indican “(…) en nombre del Estado, las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural (…)” e “(…) Igualmente, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), mediante las figuras legales correspondientes, podrá autorizar al Inder el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas”.
Pull quotesCitas destacadas
"No es inconstitucional el artículo 85, párrafo 1°, del proyecto de ley consultado siempre y cuando se interprete que la desafectación no comprende los bienes que integran el dominio público constitucional."
"The first paragraph of Article 85 of the bill under review is not unconstitutional, provided it is interpreted to mean that the removal of public-domain status does not include property belonging to the constitutional public domain."
Por tanto
"No es inconstitucional el artículo 85, párrafo 1°, del proyecto de ley consultado siempre y cuando se interprete que la desafectación no comprende los bienes que integran el dominio público constitucional."
Por tanto
"No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente."
"Reducing the area of a protective zone, forest reserve, national park, or any other site of environmental interest through a subsequent statute is not necessarily unconstitutional, provided the measure is justified and does not violate the right to the environment."
Considerando XI
"No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente."
Considerando XI
"El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente."
"The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires rules enacted on this subject to be properly supported by serious technical studies, even if no other legislation expressly imposes that requirement."
Considerando XI
"El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente."
Considerando XI
"Sí es inconstitucional el inciso e) del artículo 85."
"Article 85(e) is unconstitutional."
Por tanto
"Sí es inconstitucional el inciso e) del artículo 85."
Por tanto
Full documentDocumento completo
*110160600007CO* *110160600007CO* Res: 1963-2012 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at thirteen hours and fifty minutes on quince de febrero de dos mil doce.
Optional legislative consultations on constitutionality (consultas legislativas facultativas de constitucionalidad) concerning the bill approving the “TRANSFORMATION OF THE INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA) INTO THE INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER),” which is being processed under legislative expediente number 17.218.
BACKGROUND:
They further believe that the consulting legislators refer to issues of legality, such as the possible commission of criminal offenses, without identifying specific questions of constitutionality and while overlooking the fact that the powers of bodies such as the Ministerio Público or the Contraloría General de la República are not being repealed. They argue that the consultation makes a confusing reference to the administrative concept of “validation (convalidación).” In this regard, they state that “to validate” is not synonymous with “to remove from the public domain.” Validation applies to property previously removed from the public domain. They insist that various possible interpretations of a legal text are being argued, but no genuine questions of constitutionality are being raised, since the interpretation of a provision in specific cases falls to the Asamblea Legislativa itself or to legal practitioners.
It should be noted that, within the framework of the Constitution, the legislature may choose among various approaches to address or resolve the problem without thereby rendering its action unconstitutional. If the text of Article 85 adopted the concept of validation, that is a policy decision that is not in itself unconstitutional; rather, it is a broad term that makes it possible to resolve the legal uncertainty affecting a group of properties whose legal status must be regularized. They insist that the bill does not remove any property from the public domain and explain that all the land to which the regularization process (saneamiento) applies contains agricultural plots that have long been worked by Costa Rican farmers on land suited to agriculture. When the text refers to removals from the public domain carried out by the State, they consider it evident that it refers to those performed lawfully, in accordance with the Constitution, and by the competent body, namely the Asamblea Legislativa.
They clarify that there is no intention whatsoever to legitimize unconstitutional removals from the public domain. They insist that Article 85(c) of the bill concerns the possession (posesión) of land within a settlement or property registered in the name of the IDA. They state that the removals from the public domain were carried out previously and that the bill is not removing any property from the public domain. They consider it inadmissible to broaden the consultation by delaying the proceedings through the submission of “supplemental filings” containing arguments that should have been raised at the outset. In any event, they consider the allegations irrelevant because Article 16 of the bill does not at any point deprive MINAET of the administration of land forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). They clarify that the bill refers to land that has not currently been incorporated into the State’s natural heritage, leaving intact the provision of Article 13 of Ley 7575 governing that matter.
They deny that the bill deprives MINAET of the reserves constituting the State’s natural heritage. They emphasize that it must be borne in mind that the State’s agricultural property has always fallen under the authority of the IDA, which administers it. They conclude that the consultation on constitutionality (consulta de constitucionalidad) is inadmissible both procedurally and on the merits.
They insist that they do not understand the alleged doubt concerning Article 9 of the Constitution, since Article 85 of the bill itself provides that property titles under judicial investigation are excluded from the application of this provision. Regarding the principle of positive administrative silence (silencio positivo), they consider this to be a matter of mere legality rather than constitutionality, addressed in Articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública, as well as Article 4 of the aforementioned Ley Forestal, which precludes its application in this area. Regarding regulatory authority (potestad reglamentaria), they state that a careful reading of subsection c) of Article 85 makes clear that the regulatory authority referred to therein concerns autonomous regulations (reglamentos autónomos), rather than the executive regulation (reglamento ejecutivo) to be issued by the Poder Ejecutivo once the bill has been enacted. They consider the consultation inadmissible.
Justice Jinesta Lobo authors the opinion; and,
WHEREAS:
The optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad) processed under expediente No. 11-016060-0007-CO was submitted by eleven members of the Asamblea Legislativa after the bill entitled “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER),” processed under expediente legislativo No. 17.218, was approved on first reading. It should also be noted that the aforementioned bill was submitted for consultation before its final approval.
For the foregoing reasons, and pursuant to Article 96, subsection b), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this legislative constitutional consultation is admissible. In addition, the legislative consultation originally processed under expediente No. 11-16697-007-CO was filed by the Subcontralora General de la República pursuant to subsection c) of Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, under which a constitutional consultation filed by that body is admissible when “it concerns bills or motions incorporated therein whose processing, content, or effects are deemed to have improperly disregarded, interpreted, or applied the principles or rules concerning its respective constitutional authority.” In this specific case, it is alleged that the bill submitted for consultation could potentially impair the public-domain real property belonging to the State’s Natural Heritage that forms part of the concept of the Public Treasury. Therefore, in light of the aforementioned provision and Article 183 of the Constitución Política, the consultation filed is admissible, and this Chamber shall issue its response.
By submissions received by the Secretariat of the Chamber at 10:57 hrs., 11:18 hrs., 13:06 hrs., 13:21 hrs., and 13:43 hrs. on 9 de enero de 2012, and at 14:35 hrs. on 31 de enero de 2012, several citizens appeared to file requests for supporting intervention (coadyuvancia) and to express their support for the bill submitted for consultation. Those requests are, however, inadmissible. It should be noted that active or passive supporting intervention (intervención adhesiva activa o pasiva) is provided for in amparo proceedings (procesos de amparo) involving opposing interested parties, particularly for persons deriving a legitimate interest from the final judgment (Article 34, Ley de la Jurisdicción Constitucional), but not for consultation mechanisms in which there may merely be conflicting legal opinions regarding the constitutional validity of a bill (see, in this regard, advisory opinions Nos. 2003-14606 of 12:30 hrs. on 12 de diciembre de 2003 and 2004-01603 of 9:30 hrs. on 17 de febrero de 2004).
The consultations were filed so that this Constitutional Court may rule on alleged substantive constitutional defects (vicios sustanciales de constitucionalidad) contained in the bill processed under expediente legislativo No. 17.218, the bill entitled “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER).” Specifically, the consulting parties request this Court’s advisory opinion regarding Article 16, subsections e) and h), Article 34, subsection a), and Article 85. Regarding Articles 16 and 34, they challenge the legislature’s intention to provide that “national reserve lands that have not been transferred to the State’s Natural Heritage” shall form part of the assets of the Instituto de Desarrollo Rural and that this institution shall be responsible for administering them on behalf of the State. They consider that this violates Articles 50, 89, and 121, subsection 14, because INDER is granted authority to administer and provide solutions to persons occupying national reserves that do not form part of the natural heritage, whereas, in their view, all national reserves form part of the natural heritage and their administration therefore falls to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
Along the same lines, they allege that this property is public-domain property (bienes de carácter demanial) and that, consequently, granting INDER authority over its administration and disposition entails an implicit withdrawal of its public-domain status. By its nature, such property must be protected in order to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Specifically, regarding Article 16, subsection h), they challenge the possibility that MINAET may authorize INDER to make “use of areas suitable for the development of ecotourism, community-based rural tourism, or agroecological projects within protected areas, following the corresponding technical study,” because this could potentially allow the territorial extent of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) to be reduced and public-domain property, such as the State’s Natural Heritage, to be placed at the disposal of private parties, while also encroaching upon authority reserved to MINAET. In addition, they challenge the introductory clause of Article 85, as well as subsections c), e), and f). Regarding the introductory clause, they first challenge its wording, describing it as ambiguous, susceptible to interpretive problems, and capable of opening the door to administrative arbitrariness.
They also consider the use of the following phrase extremely dangerous: “and the public-domain withdrawal carried out by the State,” because it would broadly permit the withdrawal of public-domain status from public-domain property, opening a loophole for validating the titling and registration of absolutely null acts carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario. They further object to the use of the administrative mechanism of “validation” as the sole means of curing all procedures that, for any reason, may be defective.
Regarding subsections c) and e), they challenge a possible violation of Articles 9, 50, 69, 89, 121, subsection 14, and 153 of the Constitución Política. According to the consulting parties, this provision seeks to validate administrative acts issued primarily by the Instituto de Desarrollo Agrario that granted title to real property forming part of the public domain because, owing to its characteristics, it constitutes the State’s Natural Heritage. The provision thus seeks to legalize irregular situations that occurred in the past, particularly because the authority to grant title in these areas applies indiscriminately without specifying which property would be affected by this measure or who the intended beneficiaries would be, thereby violating the principles of legality and legal certainty (seguridad jurídica). In summary, they challenge the provision because it does not exclude protected areas or public-domain property. Along the same lines, they further allege that these provisions disregard the inapplicability of the principle of positive administrative silence in environmental matters and infringe the principle that an administration may not contradict its own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), insofar as the Administration is prevented from bringing actions to protect the public domain and the State’s Natural Heritage.
In addition, they allege a possible violation of the principles of separation of powers and exclusive judicial authority (reserva de jurisdicción), enshrined in Articles 9 and 153 of the Constitución Política, because authority to issue final decisions on award proceedings (trámites de adjudicación) would be transferred, thereby assuming functions belonging to bodies of the Poder Judicial. The consulting legislators further note that subsections c) and f) establish no limits on the size of the properties for which title may be granted, as required by Article 14 of the Ley de Informaciones Posesorias. Finally, the oversight body challenges the final portion of Article 85, subsection c), alleging a possible violation of subsections 3) and 18) of Article 140 of the Constitución Política due to an overreach of regulatory authority, since INDER could issue only organizational and operating regulations, not executive regulations.
17.218. Before addressing in detail the matters raised by the legislators, it is appropriate to provide a brief account of the events in the legislative procedure to which legislative file No. 17.218 was subject, concerning the bill entitled “Transformation of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) into the Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”:
SUBSTANTIVE REVIEW
First, the consulting legislators allege that Article 85 in general, and its heading in particular, contain serious drafting problems that may create interpretive uncertainty for the legal practitioner. The provision in question states as follows:
“ARTICLE 85.- Validation of procedures for the allocation of public property, issuance of title, and registration in the Registro Público de la Propiedad.
For the purpose of validating (convalidar) the administrative acts that gave rise to the titling of properties by the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) or the IDA before the Registro Público and the removal from the public domain (desafectación) carried out by the State, Inder is authorized to do the following (…)” (emphasis not in the original).
Regarding the aforementioned provision, both the consulting legislators and the Contraloría General de la República contend that its wording lacks rigor and sound legislative drafting, which could lead to problems in its application because, in their view, it allows for two possible interpretations: either the legislature is validating, generically and in advance, administrative acts removing property from the public domain, or it is authorizing INDER to remove property belonging to the Nation from the public domain through administrative proceedings. They question the indiscriminate application of the administrative mechanism of validation (convalidación) as the sole means of addressing invalid administrative acts. They also consider the reference to “removal from the public domain” unfortunate because it could ultimately validate the titling and registration of absolutely null and void acts carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario.
First, the objections raised regarding the rigor with which article 85 of the bill was drafted, as well as its legislative drafting, are not subject to a priori constitutional review under articles 96-101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. In this regard, it is appropriate to reiterate the position expressed by this Tribunal Constitucional in advisory opinion No. 2008-004569 at 14:30 hrs. on 26 de marzo de 2008, which, in an opinion drafted by the reporting Magistrado, held as follows:
“(...) In this regard, it should be noted that, under the framework of powers entrusted to this Tribunal Constitucional, it is not responsible, through legislative consultation on constitutionality, for reviewing the rigor and precision of legislative drafting. Indeed, pursuant to article 1° of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the constitutional jurisdiction is responsible for guaranteeing the supremacy of the constitutional rules and principles and of the International or Community Law in force in the Republic, their uniform interpretation and application, as well as the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitución or in the international human rights instruments in force in Costa Rica. Likewise, article 3° provides that ‘The Constitución Política shall be deemed to have been violated when this results from comparing the text of the challenged provision or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, against constitutional rules and principles.’ With respect to the alleged grievance identified by the consulting legislators, this Tribunal considers that it does not constitute an alleged constitutional defect, but rather a matter of legislative drafting. (...)” (Emphasis not in the original).
As in the considerations set forth above, it must be reiterated that this Tribunal Constitucional is not responsible for reviewing the rigor and precision of legislative drafting, since, ultimately, this does not constitute a constitutional defect (see, to the same effect, decision No. 2008-011210 of this Tribunal at 15:00 hrs. on 16 de julio de 2008). Furthermore, the use of various doctrinal mechanisms of administrative law, such as “validation,” “cure (saneamiento),” or “conversion (conversión),” is precisely a matter of legislative drafting and the legislature’s freedom of configuration (libre configuración). If the use of such concepts gives rise to any irregularity, it may entail the liability of the Legislative State (Estado Legislador) (articles 18 and 33 of the Constitución Política and 194, subsection 3), of the Ley General de la Administración Pública), and is not, strictly speaking, a constitutional dispute that this Tribunal is responsible for resolving.
In other words, it is not for this Sala to determine which doctrinal legal concept of administrative law is most appropriate and most closely reflects the legislature’s intent in order to resolve the situations that the provision seeks to regulate. Regarding removal from the public domain, it should be noted that regulation of the ordinary public domain (dominio público ordinario) is reserved to statute, unlike constitutionally protected public-domain property (bienes de dominio público constitucional), whose legal regime is provided for in article 121, subsection 14, sub-subsections a), b), and c), and whose removal from the public domain requires a partial amendment to the Constitución Política. The introductory language of the provision under review indicates that most of the land belongs to the ordinary public domain rather than the constitutionally protected public domain. Only if it were reliably established that constitutionally protected public-domain property was being removed from the public domain would the provision under consultation be unconstitutional.
Such an examination cannot be carried out in this proceeding and at this procedural stage, because the reference is generic and abstract. Accordingly, the use of the term “removal from the public domain,” as set forth in the provision—generically and abstractly—must be interpreted as not including constitutionally protected public-domain property, since otherwise, as noted, there would be a constitutional defect.
The provision under consultation states as follows:
“ARTICLE 85.- Validation of procedures for awarding public property, titling, and registration in the Registro Público de la Propiedad.
For the purpose of validating the administrative acts that gave rise to the titling of properties by the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) or the IDA before the Registro Público and the removal from the public domain carried out by the State, Inder is authorized to do the following: (…)
Regarding the first objection, this Tribunal considers that it does not, strictly speaking, concern a doubt about the constitutionality of the provision considered in itself, but rather a dispute or issue concerning the interpretation, integration, and application of the applicable legal framework, all of which, in practice, must be qualified by the principles of reasonableness and proportionality in order to prevent precisely the abuses alleged by the consulting legislators. For these purposes, it should be noted that the rules establishing titling limits remain in force under the Ley de Informaciones Posesorias, Ley No. 139 of 14 de julio de 1941, such that there is no apparent conflict with Constitutional Law (Derecho de la Constitución), but rather an issue involving the integration of the rules in force in light of a systematic and contextual interpretation of the entire legal system.
It must be emphasized that the provision’s alleged omission does not, in itself, render it unconstitutional; rather, review of the challenged power must be conducted on a case-by-case basis, in light of the restrictions in force together with the constitutional principles cited above. Furthermore, the consulting parties contend that it is unlawful not to exclude properties of the Instituto de Desarrollo Agrario that are classified as public-domain property, such as land forming part of the Patrimonio Natural del Estado. In this regard, this Tribunal considers that the provision is not, in itself, unconstitutional because, first, it is clear that the provision under consultation refers to the possession of land within settlements or properties registered in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario; and, second, when carrying out the actions established in the provision—“survey, record in the cadastre, subdivide, and grant title”—the legal decision-maker (operador jurídico) must, as required by constitutional article 50, exclude all land having an environmental purpose (vocación ambiental) and forming part of the Patrimonio Natural del Estado.
This conclusion is fully supported by the principle of non-regression (principio de no regresividad) or, conversely, progressivity in environmental protection and in guaranteeing the right to a healthy and ecologically balanced environment, as the social or positive-entitlement right (derecho prestacional) that it is. In this regard, it must be emphasized that the consulting parties’ alleged concerns do not arise from the provision considered in itself; therefore, in practice, the decision-maker must be required to conduct a comprehensive and systematic analysis of the legal system in force, particularly in light of constitutional articles 50, 69, and 89, in order to exclude all land that lacks an agricultural purpose (vocación agrícola) and should instead be allocated to environmental protection. This is necessary to protect and safeguard property belonging to the Patrimonio Natural del Estado.
REGARDING THE EXCEEDING OF REGULATORY AUTHORITY (POTESTAD REGLAMENTARIA). The representative of the Contraloría General de la República challenges article 85, subsection c), in fine, which provides as follows:
“For these purposes, Inder shall prepare specific regulations within six months after this law enters into force.” They consider that said phrase infringes subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution, since it would constitute an overreach of the regulatory authority (potestad reglamentaria), given that INDER could issue only organizational and operational regulations, but not implementing regulations (reglamentos ejecutivos). In this regard, it should be noted that, under our legal system, the implementation of certain sector-specific and special laws falls, by operation of law, within the jurisdiction of one of the supreme branches of the Republic or constitutional bodies, bodies of constitutional relevance (e.g., Contraloría General de la República), or certain decentralized entities, by virtue of the particular powers assigned to those bodies or lower-level public entities, which gives them the technical expertise, experience, and knowledge required for the proper implementation of the respective legislation.
From the perspective of Constitutional Law, this implementing regulatory authority (potestad reglamentaria ejecutiva) may be debatable, since Article 140, subsection 3, of the Political Constitution assigns to the Executive Branch the power to issue regulations implementing laws. Nevertheless, based on a systematic interpretation of the constitutional order, it is clear that this power is not conferred exclusively upon the Executive Branch; therefore, it cannot be deemed to constitute an unconstitutional delegation of functions (Article 9 of the Fundamental Charter).
Moreover, this implementing regulatory authority is usually granted—by the ordinary legislature—to constitutional bodies endowed with clear and unequivocal independence (Article 9 of the Constitution) and to autonomous decentralized public entities responsible for certain specialized or geographically limited public services, while the constitutional text does not expressly prohibit the conferral of such implementing regulatory authority. Under this interpretation, laws empowering a supreme branch other than the Executive Branch, or a lower-level public entity, to issue regulations implementing a law are not unconstitutional.
It may therefore be concluded that this type of regulation implementing a law, issued by other branches of the Republic—other than the Executive Branch—bodies of constitutional relevance, and certain lower-level public entities—such as INDER in this case—constitutes a true “tertium genus” of regulations in Costa Rica. Based on the foregoing, this aspect of the consultation must be answered by stating that the regulatory authority delegated to the Instituto de Desarrollo Rural is not unconstitutional.
Additionally, with respect to Article 85 of the bill, an objection is raised against subsection e) thereof, which provides as follows:
“ARTICLE 85.- Validation of procedures for the allocation of public property, titling, and registration in the Registro Público de la Propiedad.
For the purpose of validating the administrative acts (actos administrativos) that gave rise to the titling of properties by the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) or IDA before the Registro Público, and the removal from the public domain (desafectación pública) carried out by the State, Inder is hereby authorized to do the following:
(…)
These registered properties shall be deemed legitimate vis-à-vis third-party purchasers in good faith solely by virtue of their registry entry, once the validation periods have elapsed, unless the persons who obtained the original registered title did not meet the legal and technical requirements for obtaining it and, in addition, served as public officials of the centralized Public Administration and for a period of six months after this law entered into force.
decentralized, or in their capacity as popularly elected representatives of the municipalities, district municipal councils, and State-owned commercial enterprises, and held such status at the time the benefit or title was registered in the Registro Público de la Propiedad.
The following are excluded from the application of this provision:
It is argued that the cited provision could infringe the constitutional principles of separation of powers and exclusive judicial jurisdiction (reserva de jurisdicción), enshrined in Articles 9 and 153 of the Political Constitution, because the legislature is transferring to itself the authority to rule conclusively on allocation procedures, even when they may have been irregular, thereby preventing the Judiciary, through its judges and courts, from hearing and deciding any potential conflict of interests. The authorization granted to INDER to validate administrative acts that gave rise to the titling of properties in the Registro Público and the removal from the public domain carried out by the State is likewise challenged. In that regard, it is alleged that the provision is entirely open-ended because it seeks to validate any action taken by IDA regardless of its invalidity or ineffectiveness, even where public-domain property or Patrimonio Natural del Estado is involved.
Regarding the objections raised, it should be noted that constitutional doctrine and case law consistently hold that public-domain assets (bienes demaniales) (also known as State-domain or public-domain assets) have a nature and legal regime different from those of private assets—which are governed by property law under the terms of Article 45 of the Political Constitution—inasmuch as, by the express will of the legislature, they are dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and for that reason cannot be privately owned and are therefore outside the stream of commerce. Thus, what defines the legal nature of public-domain assets is their intended purpose, insofar as they are dedicated, as stated, to a special public use in the manner defined by Article 261 of the Código Civil: “Public things are those which, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those which everyone may use because they have been made available for public use.” These are assets which, moreover, by reason of their special legal nature, have the following characteristics: they are not subject to prescription (imprescriptibles), which means that ownership of them, or even mere possession, cannot be acquired through the passage of time; that is, they cannot be acquired through adverse possession (usucapión), nor can they be lost through prescription; they are, in principle, not subject to attachment (inembargables), which means they cannot be subject to any lien or attachment, whether by private parties or by the Administration; and, finally, they are inalienable (inalienables), meaning that they are outside the stream of commerce and therefore cannot be conveyed, sold, or acquired—whether gratuitously or for consideration—by private parties or by the State, such that they are subject to a special and reinforced legal regime (judgment No. 2010-012299 of 14:05 hrs. on 21 de julio de 2010). Regarding the characteristics of public-domain assets, this Court has held as follows:
“(…) VI.- PUBLIC DOMAIN (DEMANIO PÚBLICO).- As this Chamber has held in various precedents (judgments number 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), the legal regime governing public-domain property (bienes de dominio público) is special and differentiated according to the type of property involved. The distinction between private property or things and public property or things depends, first, on the “ownership” or “title” to the property, since that element defines its distinct nature and legal regime and, consequently, the applicable law, insofar as the former is subject to private law and the latter to public law. Thus, public-domain or state-domain property (bienes demaniales o dominicales) must be understood as the set of assets—both real and personal property—whose nature and legal regime are virtually the opposite of those applicable to private property, since they are assets that, by the express will of the constituent authority or the legislature, are dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned; accordingly, they are outside the stream of commerce, meaning that they cannot belong individually to private persons or to the State—in the strict sense—because the latter is limited to their administration and protection.
Thus, public-domain property and the State’s private property (fiscal property) are distinguished by their purpose and the holder of title, insofar as the legal nature of the former is defined by the use assigned to this type of property, namely, its dedication to and service of public use, under the terms provided in Article 261 of the Código Civil (See, to the same effect, judgments number 2306-91 and 2988-99, among others.) This category therefore includes—without constituting an exhaustive list—the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the State’s forest or natural heritage—protected areas (áreas protegidas)—(comprising national parks, forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments—Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco—), watershed protection zones (zonas de protección hidrográfica)—Article 33 of the Ley Forestal—(adjacent to springs, riverbanks, and lakes), border zones (Article 10 of the Ley de Terrenos Baldíos, number 13, of diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), rights-of-way (derecho de vía), railway lines, indigenous reserves, historical and architectural heritage, mineral resources, archaeological heritage, etc. These are assets that, by virtue of their purpose and intended use, are outside the stream of commerce, such that they are inalienable, imprescriptible, and immune from attachment; consequently, they cannot be owned or possessed, whether gratuitously or for consideration; they cannot be lost by prescription or acquired by adverse possession (usucapión), and thus permanently retain their legal status; nor are they subject to attachment.
Furthermore, they are subject to the police power with respect to their exploitation and use, since these are contingent upon the issuance of the corresponding licenses and permits and upon oversight and supervision by the Administration. (…)” Accordingly, it must be emphasized that one of the defining characteristics of public-domain property is imprescriptibility (imprescriptibilidad) for purposes of bringing recovery actions (acciones reivindicatorias) by public titleholders. Consequently, the legislature could not—through the proposed statutory amendment—definitively settle a dispute concerning such property by removing it from judicial review (Articles 41 and 49 of the Constitución Política), which the Constitution itself reserves to the Poder Judicial pursuant to Article 153 of the Constitución Política (Votos de la Sala Constitucional Nos. 1148-90 de las 16 hrs. de 21 de septiembre de 1990 y 6866-2005 de las 14:36 hrs. de 1° de junio de 2005).
By declaring by law that “the proceedings for the award, titling, subdivision, transfer, and registration of land conducted before ITCO or IDA are legally completed, valid, and effective in all their parts, stages, and requirements from the time they were recorded and registered by the Registro Público pursuant to the then-effective Ley N.º 4545, Ley de Informaciones Posesorias, or the legislation in force at the time of their registration, including Ley N.º 2825, de 14 de octubre de 1961; Ley N.º 6735, de 29 de marzo de 1982, and transitorio III de la Ley N.º 4558, de 22 de abril de 1970,” the provision under review forecloses any possibility of challenging the legality of the administrative action before the courts and relinquishes the pursuit of actions to recover public-domain property, thereby disregarding one of the defining principles of such property: its imprescriptibility. Likewise, by declaring through legislation that the administrative conduct undertaken by the Instituto de Desarrollo Agrario was lawful—as a form of administrative amnesty law—the principle of exclusive judicial authority (reserva de jurisdicción), as developed by this Constitutional Court in the aforementioned Voto No. 6866-2005, is being disregarded.
Consequently, this consultation must be answered by finding that subsection e) of Article 85 of the bill is unconstitutional because it disregards the defining principles of public-domain property, particularly its imprescriptibility. It is likewise unconstitutional because it disregards the principles of separation of powers and exclusive judicial authority, since, in this Court’s view, the Asamblea Legislativa is usurping the powers of the Poder Judicial to resolve these possession disputes, and the exceptions provided for in the provision are neither valid nor sufficient to protect public-domain property or land that, in general, may have been unlawfully or irregularly awarded, titled, subdivided, transferred, or registered. It should also be noted that if these cases involve property or land intended for environmental protection, a series of environmental principles would be disregarded, such as the preventive principle governing environmental matters, under which the Administration—in general terms—is required to adopt the measures necessary to provide full protection to the environment and prevent irreversible harm, as well as the inapplicability of affirmative administrative silence (silencio positivo) in environmental matters, under which the principle of affirmative administrative silence established in Articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública does not apply to the use and exploitation of natural resources or public-domain property, precisely by virtue of the environmental public interest, which implicates the fundamental values of life, health, and ecological balance protected through environmental safeguards, as well as the conceptualization of environmental protection as a genuine environmental right (see judgment No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007).
In conclusion, the consultation is answered by finding that subsection e) of Article 85 is unconstitutional because it seeks to resolve, administratively and with final effect, disputes concerning property eligible for titling, even though public-domain property may be involved, thereby relinquishing its protection or recovery in advance.
In another vein, Article 85, subsection f), which provides as follows, is challenged:
“(…) f) Inder is authorized to correct the recorded area (cabida) of its properties registered with the Registro Público, without being subject to the procedures established in Article 14 of the Ley de Informaciones Posesorias. (…)” In this regard, the consulting legislators question the absence of limits such as those provided in the Ley de Informaciones Posesorias to prevent the granting of large tracts of land. On this point, this Court considers that the provision is not itself unconstitutional; rather, what is being challenged is its potential improper or erroneous application or interpretation by legal practitioners. In that event, the issue raised instead concerns the interpretation, integration, and application of the legal system by the public authorities responsible for carrying out the conduct authorized by the provision, namely, correcting the recorded area of the properties registered in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario.
All of the foregoing, as stated supra, must be qualified by the constitutional principles of reasonableness, proportionality, and justice, and by the elementary principles of logic as limits on the exercise of administrative discretion (discrecionalidad administrativa), in order to prevent conduct that might potentially occur. In any event, it should be observed that, according to the proposed statutory text, these are properties registered in the name of Inder. Consequently, with respect to this issue, the consultation must be answered by finding that subsection f) of Article 85 of the bill under review is not unconstitutional.
Finally, both the consulting legislators and the Contraloría General de la República challenge the provisions of Articles 16 and 34 of the bill under review, which, insofar as relevant, provide as follows:
“ARTICLE 16.- Powers and authority of Inder.
To fulfill its purposes, Inder shall have the following powers and authority:
(…)
(…)
(…)
ARTICLE 34- Assets and resources Inder’s assets consist of the following property and resources:
Furthermore, the possibility that MINAET could transfer protected areas (áreas protegidas) to INDER for the development of “ecotourism, community-based rural tourism, or agroecological” projects is challenged, because activities of this nature do not fall within INDER’s purview and instead fall within the scope of authority of other institutions; moreover, this would allow the territorial extent of protected areas to be reduced. With respect to these claims, it should be noted that, since the enshrinement in Article 50 of the Constitución Política of the right to a healthy and ecologically balanced environment—following extensive development in the case law of this Constitutional Court—the Costa Rican State constitutionally committed itself to guaranteeing, defending, and preserving that right, with a series of practical and legal consequences. In this regard, it is appropriate to revisit this Court’s reasoning in judgment No. 2007-02063 of 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007, which, as relevant here, stated as follows:
“(…) Through the amendment of Article 50 of the Constitución Política by means of Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was expressly enshrined in the Fundamental Text. That right had previously been recognized by this Court (…) as a fundamental right—see, in particular, judgments número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94—derived from Articles 21 (right to health), 69 (the constitutional requirement of the ‘rational use of land’ [explotación racional de la tierra]), and 89 (protection of natural beauty), all of the Constitución Política. However, the constitutional provision recognizes environmental protection in two dimensions: first, as a true fundamental right accorded to every person and, in that sense, capable of being held individually (whether a national or foreigner, an adult or minor, a person lacking legal capacity, or a natural or legal person), because its defense concerns the community as a whole (not only Costa Rican nationals, but the entire global community); and second, as a true public power (potestad pública), which, as such, translates into specific obligations for the State as a whole, thereby shaping political objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, so as to ensure full observance of this fundamental right.
Thus, the State has a genuine obligation to protect the environment through mechanisms—formal and material actions and statutory and regulatory provisions—that result in effective protection of the environment and its constituent natural resources, for the purpose of improving the human living environment. This goes beyond criteria of nature conservation and extends to the entire sphere in which a person lives, facilitating that person’s comprehensive development—physical, psychological, and mental. The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity is manifested, first, in the fact that rights, by definition, are not limited to the private sphere of individuals but have significance for the very structure of the State in its role as guarantor of those rights; and, second, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community.
It is also important to emphasize that, in constitutional case law, the concept of the ‘environment’ has not been limited to the primary elements of nature—namely, soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape—which together constitute the environmental framework without which basic needs such as food, energy, housing, sanitation, and recreation could not be met. Instead, it has been understood comprehensively, establishing a ‘macro-environmental’ concept that also encompasses economic aspects relating to the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural production (judgments número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and, to the same effect, número 3705- 93, cited above, and número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); as well as matters relating to urban activity, including city planning, the designation of land uses (usos de suelo), waste treatment (solid waste, toxic waste, and wastewater), noise control, planning of public roads, and regulation of advertising signs (judgment número 2003-3656).
(…)” Following the partial amendment to section 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed subconstitutional regulatory framework has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the third paragraph provided that “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; these constitutional mandates and obligations have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive subconstitutional regulatory framework embodied in various statutes, regulations, and executive decrees addressing substantive and procedural matters concerning the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Additionally, this subconstitutional legal system has established an extensive and complex administrative organization to implement the constitutional mandates and obligations contained in the third paragraph of section 50 of the Constitution.
Within this body or standard of legality created to implement section 50 of the Constitution, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET) is the governing body of the Executive Branch responsible for the environmental sector (Article 1 of Law No. 7152 of June 5, 1990, Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) and is “therefore responsible for issuing environmental policies regarding the development of communications, environmental protection, and the sustainable management and use of natural resources (…)” (Article 2 of the Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Executive Decree No. 35669-MINAET of December 4, 2009).
Thus, without claiming to be exhaustive, we find that the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995, states in Article 32 that the Executive Branch, through MINAET, is responsible for establishing and administering protected wild areas (áreas silvestres protegidas) under any established management category, namely forest reserves, protection zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, and wetlands; Article 34 further provides that “In State-owned protected wild areas, the Ministry of Environment and Energy shall adopt appropriate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, exploitation or occupation throughout the area and to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that led to its establishment.” Moreover, Article 13 of Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, provides that the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) consists of “the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the National Banking System that becomes part of its assets,” entrusting its administration to MINAET—as the governing body—and granting it authority to delimit the corresponding boundaries and establish a forest cadastre (Articles 5, 16, and 17).
Ley de Biodiversidad No. 7788 of April 30, 1998, provides that MINAET is responsible for coordinating the administrative organization charged with biodiversity management and conservation. Law No. 6084 of August 24, 1977, Ley del Servicio de Parques Nacionales, establishes in Article 1 the National Parks Service, attached to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, whose function is to develop and administer national parks for the conservation of the State’s natural heritage. For its part, Law No. 7317 of October 30, 1992, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, provides that the Dirección General de Vida Silvestre, attached to MINAET, is the competent body for the planning, development, and oversight of wild flora and fauna, and states that the Minister, in the Minister’s capacity as governing authority for the natural-resources sector, has a series of powers for their protection (Article 6).
It can therefore be seen that, in implementation of section 50 of the Constitution, a broad regulatory and organizational framework has been established to safeguard that right in its broadest aspects, designating the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications as the governing body with the most extensive legal and technical authority to ensure its effective enforcement and compliance with the obligations enshrined in the cited section. Within the new context created by section 50 of the Constitution following the partial amendment of 1994, the position consistent with the Law of the Constitution is that lands within national reserves must be administered and classified by MINAET, and only after that body has determined that such lands do not belong to the State’s Natural Heritage may they be administered by INDER pursuant to the authority granted to it. In this regard, it must be emphasized that the enabling statutes of the Instituto de Tierras y Colonización, Law No. 2825 of October 14, 1961, the statute creating the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), Law No. 6735 of March 29, 1982, and the bill entitled “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” demonstrate that these are not institutions whose mission is environmental preservation.
For this reason, this Court considers that entrusting the administration of national reserves to it jeopardizes and threatens the right to a healthy and ecologically balanced environment, particularly considering the powers entrusted to INDER to “grant leases, rights of use, title deeds, recognition of possession, or any property right in lands forming part of its assets (…)”; consequently, in exercising its powers, INDER could encumber lands that are not properly suited for agricultural use but are instead intended to safeguard a “healthy environment.” It should also be noted that the “Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América,” approved by Law No. 3763 of October 19, 1966, defines National Reserves in Article 1, subsection 2, as “Regions established for the conservation and use, under official supervision, of natural resources, in which flora and fauna shall receive all protection compatible with the purposes for which such reserves are created”; this reaffirms that lands within national reserves must be safeguarded, in the first instance, by MINAET to ensure the protection of the ecological balance.
In this regard, the current wording of Article 34(a) of the bill, as suggested by the Procuraduría General de la República, “could lead to the conclusion that forest lands or forests within national reserves that remain owned by the Instituto de Desarrollo Agrario when the new statute is enacted would lose their status as part of the State’s natural heritage because they would not yet have been transferred to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications” (see, in this regard, Legal Opinion No. 009-J of February 21, 2011). Ultimately, national reserves cannot be administered in the same manner as under the subconstitutional legal system prevailing before the partial amendment of section 50 of the Constitution in 1994, given the profound impact of recognizing a right to a healthy and ecologically balanced environment. Consequently, this Constitutional Court considers Articles 16(h) and 35 of the bill unconstitutional for the following reasons: (a) INDER is assigned the authority to administer, on behalf of the State, national reserves that are not part of the national heritage, even though, in light of section 50 of the Constitution, those lands must be administered by MINAET as the governing body for environmental protection, and only after that body determines that they are not environmentally significant may they be administered by INDER; and (b) it ambiguously provides that national-reserve lands not transferred to the State’s natural heritage form part of INDER’s assets, when they are owned by and form part of the assets of the State, whose bodies must determine, on technical and scientific grounds, whether or not they are environmentally significant.
CONTINUED. Consistent with the preceding recital (considerando), this Court likewise considers that the authority contemplated for the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications to authorize INDER, through the corresponding legal mechanisms, “to use areas suitable for the development of ecotourism, community-based rural tourism, or agroecological projects within protected areas, following the corresponding technical study, except in national parks or absolute biological reserves,” is contrary to the Law of the Constitution. As the consulting legislators contend, this provision, read together with INDER’s statutory powers, would allow the territorial extent of protected wild areas or the State’s natural heritage to be reduced without a statute enacted for each specific case, as required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides: “The area of protected wild areas constituting the State’s natural heritage, regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after completion of the technical studies justifying that measure.” This entails direct harm to the environment. In this regard, this Constitutional Court has held as follows:
“(…) From the judgment transcribed above, it is clear that once a particular area has been declared a protected zone (zona protectora) by an act of the State, the State cannot simply remove its protected status (desafectarlo), in whole or in part, to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitution.
However, the fact that a provision, whatever its rank, has declared a particular area a protected zone does not entail the creation of an immutable zone, in the sense that its area may under no circumstances be reduced by subsequent legislation.
Nevertheless, it must be borne in mind that the declaration and delimitation of a protected zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, entails the protection of the fundamental right to the environment and, therefore, any reduction in its area must not impair that right, a matter that must be determined in each specific case. It is not necessarily unconstitutional for a subsequent law to reduce the area of a protected zone, a forest reserve (reserva forestal), a National Park, or any other site of environmental interest, provided that such action is justified insofar as it does not violate the right to the environment.
It may be that, due to various circumstances, a particular site has lost, at least in part, the environmental interest that originally prompted its protection, which, once the appropriate studies have been conducted, would justify its modification or reduction, all in application of the constitutional principle of reasonableness. Likewise, the initial delimitation of a protected zone—or another type of protected area—could ultimately prove insufficient and, for that reason, warrant the approval of an amendment expanding its area. These are the matters that, in the opinion of this Chamber, must be examined in the specific case of Article 71 of Ley No. 7575. (…)
In accordance with the foregoing, mutatis mutandis, if, for the creation of a protected wild area (área silvestre protectora), the Asamblea Legislativa established by law that certain specific requirements had to be met in order to determine whether the designation in question was justified, it logically follows that certain requirements—such as conducting technical environmental studies—must also be met for the partial or total removal of that designation, in order to determine that such removal does not violate Article 50 of the Constitution.
In this regard, different degrees of removal from protected status (desafectación) may be recognized. Thus, not every removal of protected status from a protected zone is unconstitutional; it is unconstitutional insofar as it impairs or threatens the right to the environment. Accordingly, to reduce any protected wild area (área silvestre protegida), the Asamblea Legislativa must do so on the basis of sufficient and necessary technical studies establishing that the environment will neither be harmed nor endangered and, therefore, that Article 50 of the Constitution will not be violated. The principle of reasonableness, as it relates to the fundamental right to the environment, requires that provisions enacted on this subject be duly supported by rigorous technical studies, even if no other legislation expressly required this. In the opinion of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554—that technical studies justifying the measure must be conducted beforehand in order to reduce a protected wild area established by formal law—is simply the concrete embodiment of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.
V.It must also be emphasized, as noted above, that for Article 50 of the Constitución Política to be given effect and complied with, it is not enough for public authorities to enact environmental protection measures. It is also essential that, in the exercise of their offices, those same officials refrain from issuing acts that contradict the aforementioned constitutional principle, as occurs with the provision whose constitutionality is under review, which, having been approved through a procedure that omitted a substantive requirement mandated by a law in force, provides for the reduction of an area declared a protected zone. Therefore, the challenged statutory provision, Article 71 of Ley No. 771 of Ley No. 7575, Ley Forestal of February 13, 1996, is also contrary to Article 50 of the Constitución Política. (…)” Judgment No. 07294-98 of 16:15 hrs. on October 13, 1998, a holding reiterated in decision No. Nº 2010-013099 of 14:56 hrs. on August 4, 2010.
In light of the foregoing, given the powers granted to INDER, the authorization provided for in the provision could cause a reduction and impairment of protected wild areas and the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), without satisfying the requirements established by the legal system, which ultimately reflect the obligation enshrined in Article 50 of the Constitution.
As a corollary to the foregoing considerations, the consolidated consultations must be answered as set forth in the operative part.
Justice Armijo Sancho dissents and also declares the first paragraph of Article 85 and subsections a, c, and f of Article 85 of the bill unconstitutional. Justice Castillo Víquez files a separate opinion and dissents with respect to subsection h) of Article 16 and subsection a) of Article 34 of the bill, because he considers them constitutional.
THEREFORE:
The consolidated constitutional consultations are answered as follows:
This decision shall be communicated and served upon the President of the Asamblea Legislativa, the consulting deputies, the Contraloría General de la República, and the members of the Comisión Legislativa Permanente Especial sobre consultas de constitucionalidad.
Justice Armijo Sancho dissents and also declares the first paragraph of Article 85 and subsections a, c, and f of Article 85 of the bill unconstitutional.
Justice Castillo Víquez files a separate opinion and dissents with respect to subsection h) of Article 16 and subsection a) of Article 34 of the bill, because he considers them constitutional.
Gilbert Armijo S.
Acting President Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Aracelly Pacheco S. Roxana Salazar C.
EJL/168/
*110160600007CO* *110160600007CO* Res: 1963-2012 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas cincuenta minutos de quince de febrero de dos mil doce.
Consultas legislativas facultativas de constitucionalidad ireferente al proyecto de aprobación de la “TRANSFORMACIÓN DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA) EN EL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER)”, que se tramita en el expediente legislativo número 17.218.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
La consulta facultativa de constitucionalidad tramitada, en el luego de la aprobación en primer debate del proyecto “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” que se tramita en el expediente legislativo No. 17.218. Adicionalmente, cabe apuntar que el citado proyecto de ley fue consultado antes de su aprobación definitiva. Por lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el artículo 96, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible. De otra parte, la consulta legislativa que se tramitó, originalmente, en el expediente No. 11-16697-007-CO, fue planteada por la Subcontralora General de la República, bajo el supuesto del inciso c) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, según el cual, resulta admisible la consulta de constitucionalidad planteada por dicho órgano cuando “se tratare de proyectos de ley o de mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional”.
Siendo que, en el caso concreto, se alega que el proyecto de ley sometido a consulta, eventualmente, estaría provocando un menoscabo a los bienes inmuebles de dominio público del Patrimonio Natural del Estado que integran el concepto de Hacienda Pública. De ahí que a la luz de lo dispuesto en la normativa supra citada, así como, el artículo 183 de la Constitución Política, la consulta planteada es admisible y procede esta Sala a evacuarla.
Mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las 10:57 hrs., 11:18 hrs., 13:06 hrs., 13:21 hrs. y 13:43 hrs. de 9 de enero de 2012 y 14:35 hrs. de 31 de enero de 2012, se apersonaron varios ciudadanos a presentar una gestión de coadyuvancia y manifestar su conformidad con el proyecto de ley sometido a consulta. Sin embargo, dichas gestiones son inadmisibles. Nótese que la intervención adhesiva activa o pasiva está prevista para los procesos de amparo en los que existen contra interesados y, particularmente, para quien deriva un interés legítimo de la sentencia final (artículo 34 Ley de la Jurisdicción Constitucional) y no para los mecanismos de consulta en los que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley (ver, sobre el particular, las opiniones consultivas Nos. 2003-14606 de las 12:30 hrs. de 12 de diciembre de 2003 y 2004-01603 de las 9:30 hrs. de 17 de febrero de 2004).
Las consultas se plantean para que este Tribunal Constitucional se pronuncie acerca de presuntos vicios sustanciales de constitucionalidad contenidos en el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo No. 17.218, proyecto de ley “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”. Específicamente, los consultantes requieren la opinión consultiva de este Tribunal en relación a los artículos 16, incisos e) y h), 34, inciso a), y el 85. En relación a los artículos 16 y 34 se cuestiona el propósito del legislador de disponer que “las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado” sean parte del patrimonio del Instituto de Desarrollo Rural y le corresponda a dicha institución su administración, en nombre del Estado. Consideran que lo anterior lesiona lo dispuesto en los artículos 50, 89 y 121, inciso 14, ya que, se le otorga al INDER la competencia para administrar y dar soluciones a los poseedores de ocupaciones de reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, cuando, en su criterio, todas las reservas nacionales son parte del patrimonio natural y, por ende, su administración le corresponde al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
En ese mismo sentido, alegan que estos bienes son de carácter demanial y, por lo tanto, conferirle al INDER su administración y disposición, conlleva a una desafectación implícita de estos bienes, los cuales, por su naturaleza, deben ser resguardados en aras de tutelar el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Específicamente, en relación al artículo 16, inciso h), cuestionan la posibilidad que el MINAET autorice al INDER “el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente”, pues, eventualmente, se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de áreas silvestres protegidas y la disposición de bienes de dominio público, como el Patrimonio Natural del Estado, a favor de particulares, así como, que se daría una intromisión en las competencias reservadas al MINAET.
De otra parte, se cuestiona el artículo 85 en su encabezado y, además, los incisos c), e) y f). Respecto del encabezado se cuestiona, en primer término, su redacción, calificándola de ambigua, que se puede prestar para problemas interpretativos y abrir margen a la arbitrariedad administrativa. Además, consideran sumamente peligrosa el empleo de la siguiente frase “y la desafectación pública realizada por el Estado” pues se estaría permitiendo la desafectación de bienes de dominio público en genérico, abriéndose un portillo para validar la titulación e inscripción de actuaciones absolutamente nulas realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario. Adicionalmente, se acusa que se aplique la figura administrativa de la “convalidación” como única herramienta para subsanar todos los procedimientos que, por algún motivo, estén viciados. En relación a los incisos c) y e) se cuestiona una posible infracción a los artículos 9, 50, 69, 89, 121, inciso 14, y 153 de la Constitución Política.
Según los consultantes, dicha norma procura convalidar conductas administrativas emitidas, principalmente, por el Instituto de Desarrollo Agrario, que han titulado bienes inmuebles que forman parte del dominio público, debido a que, por sus características, constituyen Patrimonio Natural del Estado, pretendiéndose legalizar situaciones irregulares que se han presentado en el pasado, más aún, que la facultad de titular en estas áreas recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación sin especificar cuáles serían los bienes implicados por esta medida y quiénes serían los presuntos beneficiarios, violentándose los principios de legalidad y seguridad jurídica. En síntesis, se cuestiona que dicha norma no excluye las áreas protegidas ni los bienes de dominio público. Asimismo, en el mismo sentido, alegan que dichas normas desconocen la inaplicación del principio de silencio positivo en materia ambiental e infringe el principio de intangibilidad de los actos propios, en el tanto, se inhibe a la Administración de ejercer acciones para la tutela del dominio público y el patrimonio natural del Estado.
De otra parte, se acusa una posible infracción a los principios de separación de poderes y reserva de jurisdicción, consagrados en los artículos 9 y 153 de la Constitución Política, por el hecho de transferirse la potestad de resolver, definitivamente, sobre los trámites de adjudicación, arrogándose funciones propias de órganos del Poder Judicial. Adicionalmente, los legisladores consultantes apuntan que los incisos c) y f) no establecen límites sobre el tamaño de las fincas que se pueden titular, tal y como lo dispone el artículo 14 de la Ley de Informaciones Posesorias. Finalmente, el órgano contralor cuestiona lo dispuesto en el artículo 85, inciso c), in fine, por una presunta infracción a los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política al existir un exceso en la potestad reglamentaria, siendo que el INDER sólo podría dictar reglamentos de organización y funcionamiento, no así, reglamentos ejecutivos.
17.218. De previo a evacuar en detalle los extremos consultados por los legisladores, conviene realizar un recuento somero sobre las vicisitudes del procedimiento legislativo al que fue sometido el expediente legislativo No. 17.218, en el que se conoce el proyecto de ley denominado “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”:
En primer término, los legisladores consultantes acusan que el artículo 85, en general y su encabezado en particular, tienen serios problemas de redacción que pueden generar dudas de interpretación para el operador jurídico. La norma en cuestión dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.
Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente (…)” (lo destacado no corresponde al original).
Sobre la referida norma, tanto los diputados consultantes como la Contraloría General de la República, plantean que su redacción carece de rigor y de buena técnica legislativa, lo que podría conllevar problemas de aplicación, ya que, en su criterio, implica dos opciones interpretativas, sea que el legislador esté validando genéricamente y por anticipado actos administrativos de desafectación, o bien, que esté autorizando al INDER a desafectar bienes propios de la Nación en sede administrativa. Cuestionan que se aplique, indiscriminadamente, la figura administrativa de la convalidación como única herramienta para actos administrativos inválidos. Además, consideran desafortunada la referencia a la “desafectación” porque, eventualmente, se estaría validando la titulación e inscripción de actuaciones absolutamente nulas realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario. En primer término, las objeciones planteadas en relación al rigor con que fue redactado el artículo 85 del proyecto de ley, así como, la técnica legislativa, no son objeto de control de constitucionalidad a priori en los términos de los artículos 96-101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Sobre el particular, cabe reiterar el criterio vertido por este Tribunal Constitucional en la opinión consultiva No. 2008-004569 de las 14:30 hrs. de 26 de marzo de 2008 que, con redacción del Magistrado ponente, dispuso lo siguiente:
“(...) Al respecto, cabe indicar que conforme al marco de competencias encomendado a este Tribunal Constitucional, no le corresponde revisar mediante la consulta legislativa de constitucionalidad el rigor y precisión de la técnica legislativa. En efecto, de conformidad con el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, le corresponde a la jurisdicción constitucional garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica. Asimismo, el artículo 3° dispone que 'Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales'. En relación al supuesto agravio apuntado por los legisladores consultantes, estima este Tribunal que no se trata de un supuesto vicio de constitucionalidad, sino de técnica legislativa. (...)” (Lo resaltado no corresponde al original).
Al igual que en las consideraciones expuestas, debe reiterarse que no le corresponde a este Tribunal Constitucional controlar el rigor y la precisión de la técnica legislativa, puesto que, en el fondo, no es un vicio de constitucionalidad (ver en el mismo sentido la resolución de este Tribunal No. 2008-011210 de las 15:00 hrs. de 16 de julio de 2008). De otra parte, la utilización de diversas figuras dogmáticas del Derecho Administrativo tales como la “convalidación”, “saneamiento” o “conversión”, forma parte, precisamente, de la técnica legislativa y de la libre configuración del legislador. Si con la utilización de tales conceptos se incurre en alguna irregularidad, puede conllevar la responsabilidad del Estado Legislador (artículos 18 y 33 de la Constitución Política y 194, inciso 3), de la Ley General de la Administración Pública) y no es, propiamente, un conflicto de constitucionalidad que le corresponda a este Tribunal dirimir.
Es decir, no le compete a esta Sala precisar cuál es el concepto jurídico dogmático del Derecho Administrativo más idóneo y que más se acerque a la voluntad del legislador a fin de solventar las situaciones que la norma pretende regular. En punto a la desafectación, debe indicarse que la regulación del dominio público ordinario es reserva de ley, distinto cuando se trata de bienes de dominio público constitucional, cuyo régimen está previsto en el artículo 121, inciso 14, subincisos a), b) y c), siendo que, para su desafectación, se requiere de una reforma parcial a la Constitución Política. En relación al encabezado de la norma que se examina, se desprende que la mayoría de los terrenos pertenecen al dominio público ordinario y no al constitucional. Únicamente de comprobarse, fehacientemente, la desafectación de bienes de dominio público constitucional, sí habría inconstitucionalidad en la norma consultada.
Examen que no se puede realizar en esta sede y en este momento procesal, pues, es una referencia genérica y abstracta. Debe interpretarse, en consecuencia, que la utilización del término “desafectación”, así como está planteada en la norma –de forma genérica y abstracta– no incluye a los bienes de dominio público constitucional, pues, en tal caso, como se indicó, sí habría un vicio de constitucionalidad.
El numeral consultado dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.
Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente: (…)
En relación a la primera objeción, considera este Tribunal que no se trata, propiamente, de una duda de constitucionalidad de la norma, en sí misma considerada, sino, más bien, de un diferendo o viscicitud sobre la interpretación, integración y aplicación del entramado jurídico aplicable, todo lo cual, en la práctica, debe ser matizado por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, para evitar, precisamente, que se cometan los abusos denunciados por los legisladores consultantes. Nótese, a tales efectos, que la normativa que establece los límites de titulación siguen vigentes en la Ley de Informaciones Posesorias, Ley No. 139 de 14 de julio de 1941, de manera que no se vislumbra un roce con el Derecho de la Constitución, sino un problema de integración de la normativa vigente a la luz de una interpretación sistemática y contextual de todo el ordenamiento jurídico. Es preciso insistir que la presunta omisión de la norma, no implica, por sí misma, una inconstitucionalidad, sino que el control de la potestad cuestionada se debe realizar casuisticamente, a la luz de las restricciones vigentes, sumado a los principios constitucionales supra citados.
De otra parte, los consultantes plantean que resulta ilegítimo que no se excluyan las fincas del Instituto de Desarrollo Agrario que ostenten la condición de bienes de dominio público, por ejemplo, terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado. Sobre el particular, estima este Tribunal que la norma, en sí misma, no resulta inconstitucional, pues, en primer término, se observa, claramente, que el precepto en consulta se refiere a la posesión de terrenos dentro de asentamientos o fincas inscritas a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario y, de otra parte, el operador jurídico al momento de realizar las conductas establecidas en la norma –“medir, catastrar, segregar, otorgar título”– debe excluir, por imposición del artículo 50 constitucional, todos aquellos terrenos que tengan una vocación ambiental que integran el patrimonio natural del Estado. Este corolario tiene pleno sustento en el principio de no regresividad o, en sentido contrario, de progresividad en materia de protección del medio ambiente y de garantía del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como derecho social o prestacional que es.
En ese sentido, es preciso recalcar que las presuntas preocupaciones de los consultantes no derivan de la norma, en sí misma considerada, de ahí que, en la práctica, se debe exigir al operador que realice un análisis integral y sistemático del ordenamiento jurídico vigente, especialmente a la luz de los artículos 50, 69 y 89 constitucionales, a fin de excluir todos aquellos terrenos que carezcan de vocación agrícola y, más bien, deban destinarse a la tutela del medio ambiente. Lo anterior, en aras de proteger y resguardar los bienes pertenecientes al patrimonio natural del Estado.
SOBRE EL EXCESO EN LA POTESTAD REGLAMENTARIA. La representante de la Contraloría General de la República cuestiona lo dispuesto en el artículo 85, inciso c), in fine, que dispone lo siguiente:
“Para estos efectos, el Inder elaborará un reglamento específico en un plazo de seis meses después de la vigencia de esta ley”.
Consideran que dicha frase infringe los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, ya que, se estaría incurriendo en un exceso de la potestad reglamentaria, siendo que el INDER sólo podría dictar reglamentos de organización y funcionamiento, no así, ejecutivos. Sobre el particular, es preciso indicar que en nuestro ordenamiento jurídico la ejecución de ciertas leyes sectoriales y especiales es competencia, por disposición de ley, sea de alguno de los supremos poderes de la República u órganos constitucionales, órganos de relevancia constitucional (v.gr. Contraloría General de la República) o de ciertos entes descentralizados, lo anterior en virtud de las singulares competencias que se les asignan a esos órganos o entes públicos menores, lo que provoca que tengan la especialidad técnica, la experiencia y los conocimientos requeridos para la debida ejecución del texto legislativo respectivo.
Esta potestad reglamentaria ejecutiva, desde el prisma del Derecho de la Constitución, puede ser discutible, por cuanto, el artículo 140, inciso 3º, de la Constitución Política, le atribuye la competencia al Poder Ejecutivo de reglamentar las leyes. No obstante, si se parte de una interpretación sistemática del ordenamiento constitucional, resulta claro que esa competencia no se le confiere de manera exclusiva y excluyente al Poder Ejecutivo, por lo que no puede estimarse que se produce una delegación inconstitucional de funciones (artículo 9 de la Norma Fundamental). De otra parte, esa potestad reglamentaria ejecutiva suele reconocérsele –por el legislador ordinario– a los órganos constitucionales dotados de una clara e inequívoca independencia (artículo 9 de la Constitución) y a los entes públicos descentralizados que cuentan con autonomía que se ocupan de ciertos servicios públicos de carácter especializados o territorialmente acotados, siendo que el texto fundamental no prohíbe, expresamente, la atribución de esa potestad reglamentaria ejecutiva.
Bajo esa inteligencia las leyes que habilitan a un supremo poder distinto al Ejecutivo o a un ente público menor, para reglamentar una ley, no son inconstitucionales. Puede concluirse, entonces, que este tipo de reglamentos ejecutivos de una ley dictados por otros poderes de la República –distintos al Poder Ejecutivo–, órganos de relevancia constitucional y ciertos entes públicos menores –como en este caso el INDER– constituye un verdadero “tertium genus” de los reglamentos en Costa Rica. A partir de lo expuesto, se debe evacuar este extremo de la consulta en el sentido que la potestad reglamentaria delegada en el Instituto de Desarrollo Rural no es inconstitucional.
ARTÍCULO 85. Adicionalmente, en relación al artículo 85 del proyecto de ley, se objeta el inciso e) del referido numeral, el cual, indica lo siguiente:
“ARTÍCULO 85.- Convalidación de procedimientos de adjudicación de la propiedad pública, titulación e inscripción en el Registro Público de la Propiedad.
Con el propósito de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades por parte del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) o el IDA ante el Registro Público y la desafectación pública realizada por el Estado, se autoriza al Inder a lo siguiente:
(…)
Estas propiedades inscritas se tendrán por legítimas frente a terceros adquirientes de buena fe por el solo hecho de la inscripción registral, una vez transcurridos los plazos de convalidación, salvo que quienes obtuvieron el título original registral no cumplían los requisitos legales y técnicos para obtenerlos y, además, se desempeñaban en calidad de funcionario público de la Administración Pública central y plazo de seis meses después de la vigencia de esta ley. descentralizada, o en su calidad de representantes electos popularmente, de las municipalidades, de los concejos municipales de distrito y de las empresas mercantiles del Estado, y tenían esta calidad en el momento de la inscripción del beneficio o el título en el Registro Público de la Propiedad.
Se exceptúan de la aplicación de esta disposición:
Sobre el numeral de cita se objeta que podría existir una infracción a los principios constitucionales de separación de funciones y de reserva de jurisdicción, consagrados en los artículos 9 y 153 de la Constitución Política, por cuanto, el legislador se está autotransfiriendo la potestad de resolver, definitivamente, sobre los trámites de adjudicación, incluso cuando hayan sido irregulares, evitando que el Poder Judicial, a través de sus jueces y tribunales, pueda conocer y resolver cualquier eventual conflicto de intereses. Asimismo, se cuestiona la autorización que se le otorga al INDER para convalidar actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades en el Registro Público y la desafectación realizada por el Estado. En ese sentido, se acusa que la norma es totalmente abierta porque pretende convalidar cualquier actuación realizada por el IDA sin importar su invalidez o ineficacia, incluso, si se trata de bienes de dominio público o del Patrimonio Natural del Estado.
Sobre los agravios señalados, es preciso indicar que la doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que, por tal motivo, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que se encuentran fuera del comercio de los hombres. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su vocación, en tanto se afectan, como se dijo, para darles un destino público especial en la forma como lo define el artículo 261 del Código Civil: “Son cosas públicas, las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas a uso público.”.
Se trata, así, de bienes que, además, por su especial naturaleza jurídica, presentan las siguientes características: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre éstos, ni siquiera, de mera posesión; es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como, tampoco, pueden perderse por prescripción; son, en principio, inembargables, lo que hace que no puedan ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración y, finalmente, son inalienables, lo que se traduce en la condición que están fuera del comercio de los hombres y de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos -a título gratuito u oneroso-, por particulares ni por el Estado, de modo que están sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado (sentencia No. 2010-012299 de las 14:05 hrs. de 21 de julio de 2010). Sobre las características de los bienes de dominio público, este Tribunal ha considerado lo siguiente:
“(…) VI.- DEL DEMANIO PÚBLICO.- Como lo ha considerado esta Sala en diversos precedentes (sentencias número 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), el régimen jurídico de los bienes de dominio público es especial y diferenciado en atención al tipo de bienes de que se trata. La distinción entre bienes o cosas privadas y bienes y cosas públicas se hace depender, en primer lugar, en la "titularidad" o "dominio" del bien, por cuanto de este elemento se define su naturaleza y régimen jurídico diferenciados; y en consecuencia, del derecho aplicable, en tanto el primero se sujeta al derecho privado, y el segundo al derecho público. Es así, como por bienes demaniales o dominicales deben de entenderse el conjunto de bienes –tanto inmuebles como muebles– que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a los privados, en tanto se trata de bienes que por expresa voluntad del constituyente o el legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, es decir, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado –en sentido estricto–, por cuanto éste se limita a su administración y tutela.
Así, los bienes de dominio público y los de dominio privado del Estado (fiscales) se diferencian por su finalidad y el sujeto titular, en tanto lo que define la naturaleza jurídica de los primeros es el destino que se da a este tipo de bienes, sea, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, en los términos previstos en el artículo 261 del Código Civil (En este mismo sentido, se pueden consultar las sentencias número 2306-91 y 2988-99, entre otras.) Es así como entran en esta categoría –sin que se constituya en una lista cerrada– la zona marítimo terrestre, el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco–), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal– (contíguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía, las líneas ferroviarias, las reservas indígenas, el patrimonio histórico-arquitectónico, los recursos mineros, el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía, en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración.
(…)” De este modo, es preciso insistir que una de las características propias de los bienes de dominio público es la imprescriptibilidad para los efectos de interponer las acciones reivindicatorias por parte de los titulares públicos. Consecuentemente, el legislador no podría –mediante la reforma legal que se pretende aprobar– dar por zanjada, definitivamente, una discusión en torno a estos bienes, sustrayéndola del control jurisdiccional (artículos 41 y 49 de la Constitución Política) que está reservado por la propia Constitución al Poder Judicial de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución Política (Votos de la Sala Constitucional Nos. 1148-90 de las 16 hrs. de 21 de septiembre de 1990 y 6866-2005 de las 14:36 hrs. de 1° de junio de 2005). La norma consultada al declarar, por ley, “legalmente cumplidos, válidos y eficaces en todas sus partes, etapas y requisitos, los trámites de adjudicación, titulación, segregación, traspaso y registro de tierras, hechos ante el ITCO o ante el IDA, desde el momento en que fueron registrados e inscritos por el Registro Público al amparo de la entonces Ley N.º 4545, Ley de Informaciones Posesorias, o de la legislación vigente en el momento de su inscripción, en cuenta la Ley N.º 2825, de 14 de octubre de 1961; la Ley N.º 6735, de 29 de marzo de 1982, y el transitorio III de la Ley N.º 4558, de 22 de abril de 1970” está cerrando toda posibilidad de discutir la legalidad de la actuación administrativa en sede jurisdiccional y está renunciando a ejercer las actuaciones reinvidicatorias del demanio público, obviando uno de los principios característicos de los bienes demaniales, como lo es su imprescriptibilidad.
Asimismo, al declararse, mediante una ley, la legalidad de la conducta administrativa desplegada por el Instituto de Desarrollo Agrario –como una especie de ley de amnistía administrativa–, se está desconociendo el principio de la reserva de jurisdicción desarrollado por este Tribunal Constitucional en el citado Voto No. 6866-2005. En consecuencia, se debe evacuar esta consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 del proyecto de ley es inconstitucional por desconocer los principios característicos de los bienes de dominio público, en especial, su imprescriptibilidad. Asimismo, resulta inconstitucional por desconocer los principios de separación de funciones y de reserva de jurisdicción, pues, en criterio de este Tribunal, la Asamblea Legislativa está usurpando las competencias del Poder Judicial en la resolución de estos conflictos de posesión, siendo que, las excepciones previstas en la norma no son válidas ni suficientes para tutelar los bienes de dominio público o los terrenos que, en general, pudieron haber sido adjudicados, titulados, segregados, traspasados o registrados de manera ilegítima o irregular.
Nótese, adicionalmente, que de haber involucrados en estos supuestos, bienes o terrenos que tienen una vocación de tutela medio ambiental, se estarían desconociendo una serie de principios ambientales, como el principio preventivo que rige la materia ambiental, según el cual, la Administración –en términos generales– está obligada a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles y el de la inoperancia del silencio positivo en la materia ambiental, según el cual, tratándose del uso y aprovechamiento de los recursos naturales, así como los bienes de dominio público, no opera el principio del silencio positivo contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, precisamente, en virtud del interés público ambiental, que compromete los valores fundamentales de la vida, la salud y el equilibrio ecológico de la tutela del ambiente, así como de la conceptualización de la tutela ambiental como un verdadero derecho ambiental (ver sentencia No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007).
En conclusión, se evacua la consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 es inconstitucional por pretender resolver en sede administrativa y de manera definitiva diferendos sobre bienes titulables, siendo que, incluso, pueden existir bienes de dominio público de por medio, renunciando de antemano a su tutela o a su reivindicación.
En otro orden de ideas, se cuestiona el artículo 85, inciso f), que dispone lo siguiente:
“(…) f) Se autoriza al Inder para que rectifique la cabida de sus fincas inscritas en el Registro Público, sin sujeción a los procedimientos establecidos en el artículo 14 de la Ley de Informaciones Posesorias. (…)” Sobre el particular, los legisladores consultantes cuestionan que no se establezcan límites como los dispuestos en la Ley de Informaciones Posesorias a fin de evitar que se otorguen grandes extensiones de tierra. Sobre el particular, considera este Tribunal que la norma, en sí misma, no resulta inconstitucional, sino que lo que se cuestiona es su eventual indebida o errónea aplicación o interpretación por parte de los operadores jurídicos. En tal caso, el problema planteado, más bien, es de interpretación, integración y aplicación del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas competentes de ejecutar la conducta que se autoriza en la norma, sea, la rectificación de las fincas inscritas a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario.
Todo lo cual, como se indicó supra, debe ser matizado bajo los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad, la justicia y los principios elementales de la lógica como límite al ejercicio de la discrecionalidad administrativa, a fin de evitar las conductas que, eventualmente, se podrían dar. En todo caso, obsérvese que según el texto de ley propuesto, se trata de fincas inscritas a nombre del Inder. En consecuencia, respecto de este extremo, se debe evacuar la consulta en el sentido que el inciso f) del artículo 85 del proyecto de ley consultado, no es inconstitucional.
Finalmente, tanto los legisladores consultantes como la Contraloría General de la República cuestionan lo dispuesto en los artículos 16 y 34 del proyecto de ley consultado, los cuales, en lo conducente, disponen lo siguiente:
“ARTÍCULO 16.- Competencias y potestades del Inder.
Para el cumplimiento de sus fines, el Inder contará con las siguientes potestades y competencias:
(…)
(…)
(…)
ARTÍCULO 34- Bienes y recursos El patrimonio del Inder está constituido por los siguientes bienes y recursos:
De otra parte, se cuestiona, la posibilidad que el MINAET traslade al INDER áreas protegidas para el desarrollo de proyectos “ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos”, tratándose de actividades que por su naturaleza no corresponden al INDER y son parte del ámbito de competencias de otras instituciones, siendo que, por lo demás, se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas protegidas. Sobre tales agravios es preciso señalar que desde la consagración del Derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política –luego de un amplio desarrollo jurisprudencial por este Tribunal Constitucional– el Estado costarricense se comprometió constitucionalmente a garantizar, defender y preservar ese derecho con una serie de consecuencias prácticas y legales. Sobre el particular, conviene retomar lo considerado por este Tribunal en la sentencia No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007, que en lo conducente señaló lo siguiente:
“(…) Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual previamente había sido reconocido por este Tribunal (…) como un derecho fundamental –en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. Sin embargo, en la norma constitucional la tutela del ambiente se reconoce en una doble dimensión, primero, como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido es individualizable (nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto su defensa atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo, como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental.
Así, se establece una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente, mediante los mecanismos (actuaciones formales y materiales, disposiciones legales y reglamentarias) que se traduzcan en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo integral –físico, psíquico, mental–. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.
Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación– serían imposibles; sino que lo ha entendido de una manera integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705- 93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656).
(…)” Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional.
Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, encontramos que es el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) el órgano rector del Poder Ejecutivo encargado del sector ambiente (artículo 1º de la Ley No. 7152 de 5 de junio de 1990, Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) y es “por tanto el responsable de emitir las políticas ambientales en el desarrollo de las comunicaciones, la protección ambiental, el manejo y uso sostenible de los recursos naturales (…)” (artículo 2º del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Decreto Ejecutivo No. 35669-MINAET de 4 de diciembre de 2009). Así, sin pretender se exhaustivos, encontramos que la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, en el artículo 32, indica que le corresponde al Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, establecer y administrar las áreas silvestres protegidas en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan, sea, reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre y humedales y además en el artículo 34 señala que “En las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento”.
De otra parte, el artículo 13 de La Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, dispone que el patrimonio natural del Estado está constituido por “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio”, confiándole al MINAET –como órgano rector– su administración y siendo el competente para delimitar los linderos correspondientes, así como, para establecer un catastro forestal (artículos 5, 16 y 17). La Ley de Biodiversidad No. 7788 de 30 de abril de 1998, dispone que le corresponde al MINAET coordinar la organización administrativa encargada del manejo y la conservación de la biodiversidad.
La Ley No. 6084, de 24 de agosto de 1977, Ley del Servicio de Parques Nacionales, dispone en el artículo 1º la creación del Servicio de Parques Nacionales adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuya función es el desarrollo y administración de los parques naciones para la conservación del patrimonio natural del Estado. De su parte, la Ley No. 7317 de 30 de octubre de 1992, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, dispone que la Dirección General de Vida Silvestre adscrita al MINAET es el órgano competente en materia de planificación, desarrollo y control de la flora y fauna silvestres, indicándose que el Ministro, en su condición de rector del sector de recursos naturales, tiene una serie de competencias para su tutela (artículo 6). De este modo, se observa que, en desarrollo del artículo 50 de la Constitución, se ha establecido un amplio marco normativo y organizacional que tutela dicho derecho en sus más amplios aspectos, definiendo al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones como el órgano rector con las competencias legales y técnicas más acusadas para garantizar su efectivo cumplimiento y velar por las obligaciones consagradas en el numeral de cita.
Dentro del nuevo contexto creado por el artículo 50 constitucional, después de la reforma parcial de 1994, lo conforme con el Derecho de la Constitución es que los terrenos de la reserva nacional sean administrados y clasificados por el MINAET y sólo cuando dicho órgano haya descartado que los mismos no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado. En ese sentido, es preciso destacar que de las leyes constitutivas del Instituto de Tierras y Colonización, Ley No. 2825 de 14 de octubre de 1961, la Ley que Crea el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) Ley No. 6735 de 29 de marzo de 1982 y el proyecto de ley de “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” se desprende que no son instituciones con vocación de preservación del medio ambiente. Razón por la cual, estima este Tribunal que al confiarle la administración de las reservas nacionales, se compromete y amenaza el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, máxime, si se toma en cuenta las competencias que se le confían al INDER de “otorgar contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio (…)”, razón por la cual, en ejercicio de sus competencias, el INDER podría comprometer tierras que no tienen, propiamente, una vocación agrícola y más bien están destinadas a resguardar un “ambiente sano”.
Nótese, adicionalmente que, la “Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América” aprobada por Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966, define en el artículo 1º, inciso 2º, a las Reservas Nacionales como “Las regiones establecidas para la conservación y utilización, bajo vigilancia oficial, de las riquezas naturales, en las cuales se dará a la flora y la fauna toda protección que sea compatible con los fines para los que son creadas estas reservas”, con lo cual, se reafirma que los terrenos de la reserva nacional deben ser resguardados, en primer lugar, por el MINAET a fin de asegurar la protección del equilibrio ecológico. En ese sentido, la redacción actual del artículo 34, inciso a), del proyecto de ley, tal y como lo sugiere la Procuraduría General de la República, “podría llevar a pensar que terrenos forestales o de bosque de las reservas nacionales que se mantengan aún bajo propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario al momento de promulgarse la nueva ley, perderían su carácter de patrimonio natural del Estado, porque aún no habrían sido traspasadas al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones” (ver, sobre el particular, la Opinión Jurídica No. 009-J de 21 de febrero de 2011).
En definitiva, la administración de las reservas nacionales no puede ser igual a la que imperaba en el ordenamiento infra constitucional anterior a la reforma parcial del artículo 50 constitucional en 1994, por el profundo impacto que produjo el reconocimiento de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En consecuencia, estima este Tribunal Constitucional que los artículos 16, inciso h), y 35 del proyecto de ley son inconstitucionales por las siguientes razones: a) Se le asigna al Inder la administración, en nombre del Estado, de las reservas nacionales que no son parte del patrimonio nacional, cuando, a la luz del artículo 50 constitucional tales terrenos deben ser administrados por el Minaet como órgano rector en materia de protección ambiental y sólo después de que ese órgano descarte que no tienen vocación ambiental, pueda ser administrado por el Inder y b) al preceptuar, de manera equívoca, que las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado forman parte del patrimonio del Inder, cuando, son de titularidad y patrimonio del Estado, cuyos órganos deben verificar técnica y científicamente sí tienen o no vocación ambiental.
CONTINUACIÓN. En línea con lo expuesto en el considerando anterior, estima este Tribunal que, igualmente, resulta contraria al Derecho de la Constitución la potestad prevista para que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, mediante las figuras legales correspondientes, autorice al INDER “el uso de las áreas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, previo estudio técnico correspondiente, excepto en parques nacionales o en reservas biológicas absolutas”, pues tal y como lo plantean los legisladores consultantes, esta norma, en concordancia con las facultades legales del INDER, estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas silvestres protegidas o patrimonio natural del Estado, sin una ley para cada caso concreto, tal y como lo exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente que indica lo siguiente: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida” lo que implica una lesión directa al medio ambiente. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional ha considerado lo siguiente:
“(…) De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determianda área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto.
No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso conreto del artículo 71 de la Ley No. 7575. (…)
De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional.
El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera Constitucinal, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios ténicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.
V.Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional, tal y como sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un procedimiento en que se omite un requisito sustancial, exigido por una ley vigente, establece la reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal cuestionada, artículo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de 1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política. (…)” Sentencia No. 07294-98 de las 16:15 hrs. de 13 de octubre de 1998, criterio reiterado en la resolución No. Nº 2010-013099 de las 14:56 hrs. de 4 de agosto de 2010.
A la luz de lo expuesto, la autorización prevista en la norma, vistas las competencias otorgadas al INDER, podría provocar una disminución y menoscabo de las áreas silvestres protegidas y del patrimonio natural del Estado, sin contar con los requisitos dispuestos en el ordenamiento jurídico, los cuales, al fin y al cabo son una manifestación de la obligación consagrada en el artículo 50 constitucional.
Como corolario de las consideraciones realizadas, se deben evacuar las consultas acumuladas según se indica en la parte dispositiva.
El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara, también, inconstitucionales el párrafo 1° del artículo 85 y los incisos a, c, f del artículo 85 del proyecto de ley. El Magistrado Castillo Víquez pone nota y salva el voto en relación con el inciso h) del artículo 16 y a) del artículo 34 del proyecto de ley, pues considera que sí son constitucionales
POR TANTO:
Se evacuan las consultas de constitucionalidad acumuladas, en el siguiente sentido:
Comuníquese y notifíquese al Presidente de la Asamblea Legislativa, a los diputados consultantes, a la Contraloría General de la República y a los miembros de la Comisión Legislativa Permanente Especial sobre consultas de constitucionalidad.
El Magistrado Armijo Sancho salva el voto y declara, también, inconstitucionales el párrafo 1° del artículo 85 y los incisos a, c, f del artículo 85 del proyecto de ley.
El Magistrado Castillo Víquez pone nota y salva el voto en relación con el inciso h) del artículo 16 y a) del artículo 34 del proyecto de ley, pues considera que sí son constitucionales.
Gilbert Armijo S.
a.i.
Luis Paulino Mora M. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Aracelly Pacheco S. Roxana Salazar C.
EJL/168/
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