SINAC authority to sign non-reimbursable technical cooperation agreementsPotestad del SINAC para suscribir convenios de cooperación técnica no reembolsable

Opinion: 305 of 28/10/2009 October 28, 2009 C-305-2009 Sir Jorge Rodríguez Quirós Minister of the Environment, Energy and Telecommunications Dear Sir Minister:

With the approval of the Procuradora General, I refer to your official communication No. DM-1730-2009 of September 29 last, by means of which you consult the opinion of the Procuraduría regarding the legal authority of the deconcentrated organs and other instances of MINAET for the approval and signing of non-reimbursable national and international technical cooperation agreements, donations, and other related resources with public or private organizations, "whether based on regulatory provisions or by delegation from the institutional head." The consultation arises because the Contraloría General de la República issued Report No. DFOE-PAGAA-9-2009 of June 18, 2009, "Report on the Study Conducted at the Ministry of the Environment, Energy and Telecommunications (MINAET) Regarding the Collection and Disposition of Resources from International Cooperation, Donations, and Other Related Resources." In said report, the Contraloría instructs the Ministry to consult the Procuraduría regarding this authority.

You attach the opinion of the Legal Department of MINAET, official communication No. DAJ-1851-2009 of September 17 last. In this regard, the Legal Department notes that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) has legal capacity (personería jurídica) pursuant to Article 22 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad). Therefore, SINAC is an organ of MINAET, as are the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, and the Tribunal Administrativo. In the case of SINAC, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in ruling 2006-9563 of 16:06 hrs. of July 5, 2006, resolved that it had a legal aptitude to administer itself, so that the superior has lost the competence deconcentrated to the maximum degree. The competences of SINAC are in matters of forestry, wildlife, and protected areas. The fulfillment of competences encompasses the implementation of legal, administrative, and budgetary mechanisms or instruments to effectively achieve the function deconcentrated by law. SINAC, through the CONAC and by regulatory means, has established as part of its functions the approval of international or national cooperation agreements, including those of an inter-institutional nature or with the private sector. This authority is grounded in Article 12 of the Regulation to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad) and comprises a function of the hierarchical superior of the deconcentrated organ, which for agility, efficiency, and effectiveness in executing such acts delegates the signature to the Secretary, Article 50 c) and 90 e) of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública). It adds that international cooperation is defined in Article 2 of Executive Decree No. 35056 (Decreto Ejecutivo N° 35056), a provision that establishes the different modalities of international cooperation. Of these modalities, the deconcentrated organs of MINAET and in particular SINAC resort to international technical cooperation. This is formalized through a cooperation agreement that establishes the scope and commitments of the parties to carry out what was agreed upon in the project. It therefore considers that legally and etymologically there is no modality of non-reimbursable international technical cooperation agreement, since the agreement is an instrument associated with a type of cooperation. It adds that constitutionally, the agreements that require approval by the President of the Republic and the respective Minister are public treaties or international conventions, which are agreements between States governed by International Law. This rule does not apply to international or national cooperation agreements related to the propre competences of SINAC or other deconcentrated organs, because the subjects of law are the cooperating entities and the recipient of the cooperation, the deconcentrated organ, with the State not assuming responsibility. It considers that these agreements are not international agreements, because their nature, scope, and purposes are distinct from international conventions, treaties, or agreements. It adds that national cooperation agreements with other organizations to establish cooperative and coordination relationships of a technical, scientific, and administrative nature are not international agreements and therefore do not require approval by the Executive Branch. The Legal Department considers that Article 35 of the Biodiversity Law gives SINAC the authority to establish financing mechanisms, which includes transfers from any natural or legal person and donations, which may be products of international cooperation. Article 8 of the Regulation to the Biodiversity Law establishes that the instrumental and budgetary legal capacity (personalidad instrumental y presupuestaria) of SINAC will allow it to conclude agreements and contracts for the fulfillment of its competence. It therefore concludes that the signing of national or international cooperation agreements by SINAC and other deconcentrated organs of MINAET does not transgress the legal order. It adds that the Dirección de Cooperación Internacional of MINAET shares the general opinion expressed by the Contraloría General that deconcentrated organs with instrumental legal capacity (personalidad jurídica instrumental), attached organs, Direcciones Generales, and other instances of the Ministry do not have the authority, legal capacity, or competence to approve and sign non-reimbursable technical cooperation agreements of a national or international nature nor to approve or sign agreements relating to donations and related resources, since this competence has not been expressly delegated, transferred, or deconcentrated by a legal provision. That same Dirección considers that a distinction must be made between full legal capacity (personalidad jurídica plena) and instrumental legal capacity (personería instrumental), because this has brought confusion regarding the scope of the capacities and legal authorities of deconcentrated organs with instrumental legal capacity, attached organs, Direcciones Generales, and other instances. The Legal Department does not share the opinion of the Dirección de Cooperación Internacional nor the interpretation of the Contraloría General de la República. It considers that instrumental legal capacity authorizes the approval and signing of non-reimbursable national and international technical cooperation agreements and donations, without it being possible to consider that this authority has been reserved to the head of the Ministry.

A.- SINAC: A DECONCENTRATED ORGAN WITH INSTRUMENTAL LEGAL CAPACITY Article 22 of the Biodiversity Law provides:

"National System of Conservation Areas Create the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), hereinafter called the System, which shall have its own legal capacity (personería jurídica propia); it shall be a deconcentrated and participatory institutional management and coordination system that shall integrate the competences in matters of forestry, wildlife, protected areas, and the Ministry of the Environment and Energy, for the purpose of issuing policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the management of the natural resources of Costa Rica.

In accordance with the foregoing, the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales shall exercise their functions and competences as a single instance, through the administrative structure of the System, without prejudice to the objectives for which they were established. The protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems is included as a competence of the System." For purposes of the consultation posed to us by MINAET, it is important to determine the legal nature and scope of action of the National System of Conservation Areas.

1.- Regarding instrumental legal capacity From the provisions of the Biodiversity Law, it follows that SINAC is an organ of the Ministry of the Environment, Energy and Telecommunications. As an organ of the Ministry, SINAC does not constitute a decentralized entity.

Now then, the legislator attributed to it "its own legal capacity" (personería jurídica propia). In light of this, it is necessary to clarify that legally the terms "legal capacity" (personería jurídica) and "legal personality" (personalidad jurídica) are not synonyms. The former refers to the representation of a specific entity. The public person has representatives (personeros) because it is a center for the imputation of rights and obligations and as such requires representatives. The legal person acts through its representatives, which are its personeros. Certainly, on some occasions the legislator confuses "personality" (personalidad) and "legal capacity" (personería) and on others indicates that certain officials shall be the personeros of an organ. However, these technical deficiencies incurred by the legislator cannot lead to considering that the organ constitutes a legal person and can, then, be considered a decentralized public entity. In the case of SINAC, the Law has not operated a process of administrative decentralization nor has it created a new legal person. The System is a deconcentrated organ of MINAET.

However, as the Procuraduría has considered in previous pronouncements, it may be considered that the Biodiversity Law endows SINAC with an instrumental legal capacity (personalidad jurídica instrumental), a product of the very fact that the law authorizes it to administer funds. This was stated in opinion No. C-286-2002 of October 23, 2002, when addressing the legal nature of SINAC:

"... SINAC is a deconcentrated organ of the Ministry of the Environment and Energy that enjoys an instrumental legal capacity (a capacity with budgetary scope). To that extent, it must be considered a dependency of the Executive Branch..." A criterion subsequently accepted by the Constitutional Chamber. Indeed, in ruling No. 9563-2006 of 16:06 hrs. of July 5, 2006, the Constitutional Chamber resolved that:

"Under this weighing of factors, the Tribunal maintains the criterion that it is not unconstitutional to grant instrumental legal capacity to a deconcentrated organ of the administration according to the stated considerations. Thus, the creation of CONAGEBIO under the condition of a deconcentrated organ with instrumental legal capacity is not unconstitutional. Likewise, the Chamber applies the stated considerations to the National System of Conservation Areas, which according to the questioned Article 22, was constituted as a deconcentrated and participatory institutional management and coordination system for the purpose of integrating competences in matters of forestry, wildlife, protected areas, and the Ministry of the Environment and Energy. Although said provision indicates that this organ shall have its own legal capacity (personería jurídica propia), the truth is that this cannot be understood as full legal capacity (personería plena), but rather instrumental, since precisely the legislator created it as a deconcentrated organ in order to attribute exclusive and technical competences to it, but with a certain degree of independence and impartiality that would allow the administration to achieve a greater level of efficacy, efficiency, speed, and agility in its actions. Thus, this provision is also not unconstitutional." The instrumental legal capacity is reaffirmed by Executive Decree No. 34433 of March 11, 2008, Regulation to the Biodiversity Law. Article 7 of this Regulation fully corresponds to the concept of instrumental legal capacity, since it indicates that this is for the administration of its own resources:

"Article 7.—Of SINAC. SINAC is an organ with maximum deconcentration from MINAE, which possesses instrumental legal capacity for the administration of its own resources. The exercise of its competence shall be governed by the provisions of Article 83 of the General Public Administration Law. It is under the stewardship of the Minister of the Environment and Energy and its competences are those assigned in the Biodiversity Law itself, including the tasks of protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems, those assigned to the Administración Forestal del Estado under the Forestry Law (Ley Forestal), to the Dirección General de Vida Silvestre, the Law creating the Servicio de Parques Nacionales, as well as those established in the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente)." It is important to emphasize that instrumental legal capacity (personalidad instrumental) does not manifest nor imply a decentralization of functions. Therefore, SINAC maintains its condition as an organ of the Central Administration, dependent on the Ministry of which it forms a part, as indicated in Article 7 under consideration. Since SINAC is not a legal entity, the logical consequence follows that its legal capacity is not intended to allow it to exercise the competences that may have been assigned by the legislator. Of course, said competences have not been assigned to SINAC as an autonomous center of rights and duties, but rather have been attributed to it insofar as it is the Ministry's structure most technically qualified to exercise the functions in question. To exercise these deconcentrated competences, SINAC does not require legal capacity. On the contrary, granting instrumental capacity makes sense when the organ is permitted to administer certain resources.

The proper effect of instrumental capacity resides in the ownership of its own budget, therefore independent of the budget of the organization of which it forms a part, and the possibility of contracting based on that budget. Without prejudice to what will be stated later, it is worth maintaining that the scope of the instrumental capacity provided for in Article 8 of the Regulation to the Biodiversity Law corresponds exactly to the object of instrumental capacity. The foregoing by providing:

"Article 8.—Of instrumental legal capacity. SINAC shall enjoy instrumental legal and budgetary capacity (personalidad jurídica instrumental y presupuestaria) to carry out the following acts:

• a)Administer, independently of the MINAE budget, the totality of the funds generated by its activities, as well as transfers from the budgets of the Republic or from any natural or legal person, including donations, resources from national and international technical and financial cooperation, entrance fees to protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), payment for environmental services (pago por servicios ambientales), fees established by law, as well as those from the application of alternative measures in judicial-administrative proceedings and resources of any other nature and from any other concept permitted by national legislation.
• b)Conclude the agreements and contracts necessary to fulfill its competences." It follows from the foregoing that the ownership of a budget and the management of the corresponding financial resources derive not from the deconcentrated competence but from the instrumental legal capacity, of budgetary content, attributed by the Biodiversity Law. And the same conclusion must be made in relation to contracting matters. Simply put, if the attribution of instrumental capacity did not derive from Article 22 of the Biodiversity Law, SINAC could not have its own budget nor contract based on it. Ownership of the functional competence does not encompass the instrumental financial activity related to the own budget and the power to contract.

Both in Article 22 of the Biodiversity Law and in numeral 7 of the Regulation to this Law, reference is made to SINAC as a deconcentrated organ. It is appropriate to determine what the deconcentrated competence is in its favor, an aspect that gains importance with respect to the signing of cooperation agreements, national or international.

2.- The deconcentrated competence Deconcentration (desconcentración) is a technique for distributing competences in favor of organs of the same legal person, by which a lower organ is attributed a competence exclusively, so that it exercises it as its own, in its own name, and under its own responsibility.

Now then, it does not concern just any type of competence, but rather a competence to resolve, to decide definitively on a matter determined by the legal order. This attribution is founded on the need to specialize certain organs in specific matters, so that public tasks are better fulfilled. From this perspective, to deconcentrate is to functionally specialize certain organs, without such competences being organically detached from the original structure.

It is normally considered that deconcentration is one of the most important limits to hierarchy. It is a technique for decongesting hierarchy, since the transfer of decision-making competences implies a change in the ownership of competences and not only in their exercise, as occurs in delegation. Through this mechanism, the lower organ is attributed a competence exclusively, so that it exercises it as its own, in its own name, and under its own responsibility, despite which it maintains its condition as an organ and, therefore, part of the organization that deconcentrates.

As we indicated in opinion No. C-159-96 of September 25, 1996, deconcentration breaks the hierarchical principle insofar as the head becomes incompetent to issue acts related to the deconcentrated matter, and there exists the possibility of eliminating the exhaustion of the administrative remedy. Ultimately, in the case of maximum deconcentration, the head loses the power of command and instruction over the deconcentrated organ. Thus, the deconcentrated organ may exercise in its own name, and not in that of another entity or organ to which it belongs, the corresponding deconcentrated competence. Maximum deconcentration thus becomes the greatest limit to the hierarchical relationship, insofar as it prevents the head from exercising the powers of command and instruction and, alternatively, the power of review or avocation.

In the words of the Constitutional Chamber:

"In such a way that administrative deconcentration exists when a legal provision attributes an exclusive competence to a lower organ of the entity, with some degree of autonomy, producing the loss of competence by the hierarchical superior, whence its condition can never be equal to that of the superior, even in the case of the maximum degree of deconcentration." Constitutional Chamber, resolution 9563-2006 cited above.

SINAC is deconcentrated to exercise the competences referred to in Article 22 of the Biodiversity Law. That is, the protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems and the competences in matters of forestry, wildlife, protected areas, competences assigned to the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales. Note that the Biodiversity Law does not contain a precise enumeration of SINAC's competences. Therefore, to know what these are—beyond what is provided in the Biodiversity Law itself—one must refer to the laws that attribute competences to the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales.

Pursuant to the provisions of the Forestry Law, Article 6, the Administración Forestal is in charge of the conservation of the country's forest resources, both on lands of the State's natural heritage and in private forest areas, the approval of forest management plans, issuing guidelines for forest management plans, administering the Fondo Forestal, establishing bans on forest species that are threatened or endangered, or that endanger other species of plants, animals, or other organisms, in short, the control of forest utilization through inspections and audits in different locations, and granting licenses for forest certifiers. Likewise, it has been assigned participation in other competences, such as those relating to the control of pests and fires in State or private forest resources, the development of outreach programs on the sustainability of forest resources, and participation in determining land-use capacity.

The Dirección General de Vida Silvestre that forms part of SINAC is responsible in matters of wildlife conservation (Article 7 of the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 30, 1992), as deconcentrated competences, for granting or denying hunting, continental or island fishing, flora extraction permits, and any permit to import or export wild flora or fauna, as well as administering, supervising, and protecting wetlands; establishing technical measures for the proper management, conservation, and administration of wild flora and fauna, and administering wildlife refuges. Likewise, the Dirección General de Vida Silvestre is responsible for granting import permits for wildlife species, Article 26, as well as granting export permits for species reproduced in breeding farms (zoocriaderos), registered according to law, Article 27, or, as the case may be, export permits for specimens obtained through scientific or cultural collection, Article 44. Other functions in the corresponding area have been assigned to said Dirección, without it being possible to consider these as exclusive and exclusionary competences (promotion of wildlife refuges and hunting farms on private property).

The Servicio de Parques Nacionales, created by Law 6084 of August 24, 1977, exercises exclusive decision-making powers in the administration and conservation of national parks, Article 3. It is responsible for authorizing sport and artisanal fishing within the areas of national parks, Article 10.

It should be added that, pursuant to numeral 29 of the Biodiversity Law, SINAC is responsible for the administration of conservation areas, which includes matters relating to the concessions and service contracts referred to in Article 39 of that Law. In accordance with the principles governing deconcentration, competences whose ownership has not been transferred to a lower organ remain with the hierarchical superior. It is for this reason that it must be determined whether the organisms of the System are competent to decide on aspects of financing or, as the case may be, international cooperation.

To this effect, it is noted that beyond the substantive competences that have been enumerated, the various laws contain provisions regarding financing. Indeed, the sources of financing for the services that now comprise SINAC are enumerated, and in some cases, their administration is attributed to the organism.

Thus, the Servicio de Parques Nacionales has the following resources, according to its Law of creation:

"ARTICLE 6.- The Servicio de Parques Nacionales shall have the resources assigned to it in the ordinary and extraordinary budgets of the Republic. It shall also have the following revenues, which shall enter the fondo de parques nacionales:

• 1)Donations made by the State, any natural or legal person, to be administered by the Servicio de Parques Nacionales. These donations are exempt from the payment of Beneficence taxes, University Stamp, and Public Registry fees and must be formalized in accordance with the provisions of the Civil Code and related laws." Regarding the Dirección Forestal, in addition to the substantive competences already mentioned, it is responsible for:

"ARTICLE 6.- Competences n) Promote the acquisition of financial resources for the development of forest resources.

• ñ)Execute the transfers established in this law to the Oficina Nacional Forestal.
• r)Any other competence that, without being expressly indicated, is necessary to fulfill the functions entrusted in this law.

ARTICLE 39.- Resources The resources of the Fondo Forestal shall be constituted as follows:

• a)The amount collected from the wood tax, as established in Article 43 of this law.
• b)Bequests and donations received by the Ministry of the Environment and Energy.
• c)Contributions from national and international organizations, private or public, in accordance with agreements or donations.
• d)The issuance of forest bonds already approved and those issued in the future. These bonds may be used to pay taxes or tributes of any kind.
• e)The amount of fines and confiscations received by the State, in accordance with this law.
• f)Income from the sale of trees from forest nurseries, timber whose owner is unknown, and the product of confiscations, when applicable.
• g)Income from the sale of forest seeds.
• h)Income from the sale of publications and other documents necessary to fulfill the purposes of this law.
• i)The value of the fees or rates determined by the Ministry of the Environment and Energy, resulting from permits for the use of natural resources granted in protected wilderness areas, whatever their management category, that form part of the State's natural heritage.
• j)Resources from other income related to the forestry field.

ARTICLE 40.- Administration of resources In order to achieve the purposes of this law and to meet the expenses derived therefrom, the Administración Forestal del Estado shall have the resources of the Fondo Forestal and shall administer them. It shall also administer any other items that are annually assigned to it in the ordinary and extraordinary budgets of the Republic." The Wildlife Conservation Law provides, regarding the resources of the Fondo de Vida Silvestre:

"Article 11.- The National System of Conservation Areas, through its instrumental legal capacity, for the purpose of fulfilling the objectives of this Law and meeting the expenses derived therefrom, shall administer the resources of the Fondo de Vida Silvestre, which shall be constituted as follows:

• a)The amount resulting from the wildlife stamp (timbre de vida silvestre).
• b)The amounts received for permits and licenses.
• c)Bequests and donations from natural or legal persons, national or international organizations, private or public, and contributions from the State or its institutions.
• d)The amount of fines and confiscations imposed for infractions and offenses established in Chapters XI and XII of this Law, as well as the interest thereon.
• e)The items assigned to it annually in the ordinary and extraordinary budgets of the Republic.
• f)The reassignment of the operating surplus as applicable, in accordance with Law No. 8131, Financial Administration of the Republic and Public Budgets, of September 18, 2001.
• g)Any other income acquired from the yield of resources and the disposal or application of this Law or of any other.

Within the internal control measures to be adopted, it shall be possible, after carrying out due financial planning and once the needs for administering liquid resources to meet short-term obligations are defined, for the assets to be invested in portfolios composed of Public Sector securities with sovereign risk, under the principle of sound administration of public funds and ensuring, at all times, the security, profitability, and liquidity of said resources.

For these purposes and before making the established investments, the National System of Conservation Areas must contract an external audit, in order to guarantee and supervise the adequate management of the resources, without detriment to the subsequent review and control of the administration and management of the resources, which shall be the responsibility of the Contraloría General de la República." (As amended by Article 2 of Law No. 8689 of December 4, 2008).

ARTICLE 13.- The decentralized and centralized organisms of the State, as well as municipal governments and any other national entity, are empowered to provide their economic or technical collaboration to the Dirección General de Vida Silvestre of the (*) Ministry of the Environment, Energy and Telecommunications, when the latter requests it or when they voluntarily wish to give it, to the satisfaction of said Dirección, for the faithful fulfillment of what is entrusted in this Law." In accordance with the provisions transcribed, there is no doubt that the System of Conservation Areas and its organs have their own resources that are managed independently of MINAET's resources. The point is whether, based on the transferred competence and ownership of these resources, SINAC has the competence to sign cooperation agreements with public and private entities, national and international. This is analyzed below.

B.- INTERNATIONAL COOPERATION FOR SINAC The Comptroller General of the Republic has questioned the signing of non-reimbursable cooperation agreements by SINAC. There are doubts, in particular, regarding the signing of international cooperation agreements.

1.- International cooperation and international treaties The concept of international cooperation has been associated with external aid and cooperation for the development of countries, particularly the least developed ones. Through international cooperation, the institutional capacity of countries is developed to face their own challenges, strengthening their reciprocal relations and increasing exchange within the principles of self-determination, respect for sovereignty, dignity, and equity.

Within this objective and these principles, development activities and projects are developed and executed between countries, which allows for the sharing of experiences, transfer of capacities, and use of external technical and financial assistance, as the case may be.

It is important to highlight that cooperation implies a process in which two or more countries work to achieve certain objectives, through the transfer of resources of different natures. Indeed, development aid can take various forms. Thus, it can involve financial assistance or assistance in infrastructure, support for the balance of payments or to improve budget management, or it can involve technical cooperation.

There are various forms or modalities of international cooperation. What is of interest here is technical cooperation and financial cooperation.

The former fundamentally provides knowledge, skills training, and capacity development for managing one’s own development. Technical cooperation is the execution and management of development activities and projects by institutions of the countries, for the purpose of sharing experiences and technical capacities, through technical advice and support. In that sense, technical cooperation finances the increase in the competence of human and institutional resources, whose improvement is presented as an objective, of the entity with which it cooperates. This implies the transfer of knowledge, training programs, training in new technologies and, in general, the strengthening of local capacities to manage their own development and, therefore, their own resources. A cooperation that is subordinated to different principles such as sovereignty, dignity, equity and above all capacity building, since cooperation must create the conditions to strengthen, give confidence to, and enhance the national capacities of countries.

The participating Governments may decide to cooperate with each other, by virtue of a criterion of reciprocity (assuming commitments in a complementary manner, for mutual benefit), through cooperativism, cooperating based on common goals, or through the transfer of technological resources from one country to another, leaving installed capacity in the country to which the cooperation is provided.

Technical cooperation programs or projects can promote the transfer of technologies and skills from the participating countries, increase the country’s capacity to absorb those technologies and skills, in order to contribute to resolving the needs posed by development, as well as train countries to optimize participation in the adaptation and use of knowledge, according to their own needs. And it is that although technical cooperation implies the transfer of knowledge and technologies, the basic objective is that the recipient country can increase its independence, through the increase of the productive, managerial, technical, and scientific capacity necessary for its development process.

One of the most important modalities of cooperation is, certainly, financial cooperation. This is the cooperation offered by bilateral and multilateral sources through the allocation of financial resources and which can be reimbursable or non-reimbursable. If we are in the realm of reimbursable cooperation, we would be situated fundamentally in the space of external credit that demands the repayment of the monetary resources subject to the cooperation. On the contrary, non-reimbursable financial cooperation is that in which there is no repayment of the monetary resources. It may consist of the allocation of cash resources, with the purpose of supporting development projects or activities, which may translate into the acquisition of goods and services or the construction of infrastructure. However, it could well happen that non-reimbursable cooperation does not involve a disbursement of financial resources in favor of the recipient of the cooperation. In that case, the cooperating entity remains responsible for the management of funds, which allows it to directly contract the goods and services of the financed project.

Now, this cooperation may be the consequence of an international cooperation agreement. That is, it may be the consequence of an agreement that constitutes a public treaty or international convention.

An international convention is defined as that entered into between States or between these and subjects of the International Community or, indeed, between the latter. It should simply be remembered that, in the terms of Article 2 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, approved by Ley 7615 of July 24, 1996, a treaty is defined as:

“ARTICLE 2.- Terms employed. 1.- For the purposes of the present Convention: a) ‘Treaty’ means an international agreement concluded between States in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation;”.

And for the purposes of that Convention, the terms convention, agreement, accord, and treaty have the same value in light of Article 2 transcribed above. It is important to emphasize, furthermore, that not every agreement between subjects of the International Community constitutes a public treaty or international convention. For it to have that nature, it is an indispensable requirement that the agreement be governed by provisions of International Law. An agreement that is governed by the provisions of a particular legal system is, therefore, excluded from the condition of an international treaty. Consequently, if the agreement reached by States or between these and a subject of International Law is subject to the legal system of one of the State Parties or to a third-party legal system, that convention will not have the nature of a treaty.

According to the Report of the Comptroller General of the Republic, the Attorney General’s Office must rule on the legal possibility that the National System of Conservation Areas may be a party to an international cooperation agreement.

From the very definition of an international convention, the legal impossibility for SINAC to be a party to a convention of this nature follows. Simply, SINAC is an organ of the State, not the State. Consequently, that organ does not have the authority to bind the State at the international level nor to be a party to an international convention. Moreover, as derived from the Report that gave rise to this consultation, the power to sign international conventions belongs to the Executive Branch, and this constitutional power may not be transferred in any way to a lower organ such as SINAC.

Clarifying the foregoing, we have that SINAC cannot be a party to any convention with another State or with another subject of the International Community governed by International Law.

But, can an entity other than the State be a party to an agreement with another State or another subject of the International Community, an agreement not governed by International Law?

The answer is not absolute, as it depends on the contractual capacity of the entity in question. In principle, however, the answer is positive in the field of administrative contracting. We take into account, in this regard, the provisions of Article 2 of the Ley de la Contratación Administrativa, which, in what is relevant, provides:

“Article 2°.- Exceptions The following activities are excluded from the competitive bidding procedures established in this law: (…) b) Agreements entered into with other States or with subjects of public international law”.

When the legislator refers to agreements with other States or subjects of Public International Law, they are not referring to international conventions. It goes without saying that these are not administrative contracts, so their subjection to a rule of administrative contracting cannot be proposed. If an agreement is excluded from the Ley de la Contratación Administrativa, it is because legally it can be considered an administrative contract. For which it is necessary that they are not subject to International Law. The point is clarified by Article 129 of the Reglamento to the Ley de la Contratación Administrativa. This provision stipulates:

“Article 129.—Agreements entered into with subjects of Public International Law. Agreements and contracts with subjects of Public International Law, including other States, shall be excluded from administrative contracting procedures. However, for their validity and effectiveness, they must be documented in writing following the corresponding procedures and signed by the competent officials. To enter into direct contracting, the Administration shall take into account that the price or estimate of the consideration does not exceed reasonable limits according to the prices governing similar operations, whether in the national or international market”.

The Public Administration may enter into contracts with subjects of Public International Law, which will not be subject to administrative contracting procedures due to the nature of the co-contracting subject. But they also cannot be considered international conventions as they are not governed by International Law.

These agreements entered into by the Public Administration have the normal content of an administrative contract. The point remains whether the Public Administration can enter into an agreement whose purpose is international cooperation? In particular, financial cooperation?

2.- International financial cooperation and SINAC As already indicated, SINAC cannot be a party to an international convention. In general, it cannot be a party to an agreement governed by International Law. This is because it lacks the necessary international subjectivity to constitute itself as a Party. From that perspective, it cannot concur with a State or with a subject of Public International Law in a cooperation agreement governed by rules of International Law.

However, the absence of international competence does not mean that an international convention and international cooperation cannot have the System of Conservation Areas as a recipient. In this sense, the State may sign international cooperation agreements that provide for the implementation of projects within the scope of competence of the System. Likewise, an international cooperation agreement signed by the State may have provided for the conclusion of implementation agreements. These agreements, as long as they are within the framework of the international convention, may be signed by public entities either directly with the cooperating entity or with governmental agencies that provide the cooperation. To that extent, it is understood that SINAC could be a party to an implementation agreement of the cooperation agreement signed by the State, an agreement that would serve as the framework for the negotiation in which SINAC would be a party.

On the other hand, a State may have organized cooperation systems through governmental agencies or other types of entities; cooperation that is framed within the cooperating party’s own legal system and that may be destined to various entities, public or private, of other countries in a specific area of activity. To the extent that this area can be framed within the competence of SINAC, it could well receive the cooperation in question. For that purpose, SINAC would have to comply with the rules that the Costa Rican State has issued regarding the competence to negotiate international cooperation. It is important to take into consideration the provisions of the Ley de Planificación Nacional. It is well known that said Law establishes competence in favor of the Ministry of National Planning and Economic Policy regarding technical assistance programs. From the provisions of Article 11 of the cited Law, it follows that every cooperation program must be framed both within the country’s foreign policy and within what is programmed in the National Development Plan. Article 11 of the Ley de Planificación Nacional provides:

“Article 11.- It is the responsibility of the Ministry of National Planning and Economic Policy to formulate, negotiate, coordinate, approve, and evaluate technical assistance programs, taking into account the objectives of the National Development Plan. Requests for technical assistance shall be transmitted by the Ministry to the Ministry of Foreign Affairs, which shall be responsible for establishing their consistency with the country’s foreign policy, and shall present them in due time to the corresponding governments and international organizations”.

The last phrase of this provision reminds that, by definition of Article 1 of the Ley del Ministerio de Relaciones Exteriores, this is the “means by which the State conducts all its dealings with foreign Governments and Institutions.” International cooperation granted by foreign Governments or institutions should be processed directly by the Ministry of Foreign Affairs without prejudice to the competence of MIDEPLAN. To avoid duplications and define responsibilities in matters of international cooperation, the Reglamento of Article 11 of the Ley de Planificación Nacional y Política Económica, Decreto, was issued. Through the mechanisms provided by Decreto 35056 of November 12, 2008, the reception of international cooperation towards the country is centralized, but a centralization of cooperation requests is also produced. It follows from this that if an entity or organ of the country has an interest in such cooperation, it must make a request or demand for cooperation through the System of International Cooperation Liaisons. For which it must attach a program or project of what is intended with said collaboration. In that sense, the projects must be evaluated and approved by the Area of International Cooperation, for the purpose of determining their compatibility with the National Development Plan and with the International Cooperation Agenda. Once the project or program is approved, it is presented by the Ministry of Foreign Affairs to the source of international cooperation that is appropriate.

The negotiation of cooperation agreements is the responsibility of the Ministries of Planning and Foreign Affairs, and the specific execution of these programs, projects beneficiaries of the cooperation, is the responsibility of the technical entities.

Once the cooperation agreement is approved by the corresponding instances, a point that draws attention is the competence to sign it. According to the Comptroller General, it should be the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications. In the opinion of the Legal Advisory Office of the Ministry, it is the responsibility of SINAC, which has delegated it to the Executive Director.

In this regard, the Attorney General’s Office considers that to the extent that the agreement covers a project or program of SINAC itself and that agreement implies non-reimbursable financial cooperation, SINAC shall be the party to the agreement. The hierarchical superior of the System as an organ-person is the National Council of Conservation Areas, a collegiate body chaired by the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications. Given that condition, it is normal that it is the Minister, in their capacity as President of the Council, who appears to sign the conventions or agreements to which SINAC is a party.

In this regard, it is necessary to point out that in accordance with the Ley de Biodiversidad, the Executive Director is the Secretary of the Council. Beyond the provisions of Article 26 of the Ley de Biodiversidad, they are responsible for performing the functions inherent to the secretary of collegiate bodies as provided in the General Law of Public Administration. That is, to draft the minutes of the organ’s sessions and communicate the organ’s resolutions, as well as a certification function, Article 65. Article 50 of the cited General Law does not allow interpreting that a secretary of a collegiate body is responsible for signing the agreements in which an organ like SINAC must be a party. Simply, the signing of an agreement does not operate as an act of communication or execution of a resolution. Whoever signs a cooperation agreement does so in their capacity as legal representative of the entity or instrumental person in question. Therefore, what must be established is who the legal representative of the instrumental person is. We note, to that effect, that Article 26 of the Ley de Biodiversidad does not allow considering that the legal representative of SINAC is its Executive Director. That provision provides:

“ARTICLE 26.- Functions of the Executive Director. The Executive Director of the System shall be responsible for executing the guidelines and decisions of the National Council of Conservation Areas and shall act under its supervision. They shall be appointed by the Minister of Environment and Energy, for a period of four years, and their appointment may be extended. Their responsibility includes keeping the Council and the country informed about the application of this legislation and other laws whose application corresponds to the System; likewise, they must supervise and follow up on compliance with the regulations, policies, and guidelines issued on the matter; they shall also represent the National Council of Conservation Areas on the Commission.” From this perspective, if it were interpreted that the provisions of Article 19 of the Reglamento to the Ley de Biodiversidad encompass not only budget execution but also the signing of the agreements that concern us, it would have to be concluded that said provision is of dubious legality. This insofar as it provides:

“Article 19.—On the legal representation of SINAC. The Executive Director shall be responsible for exercising the legal representation of SINAC for budget execution and administrative management within the limits that its powers and faculties are conferred upon it by CONAC.” In any case, note that the General Reglamento of the Ministry of Environment and Energy, Decreto 30077 of December 21, 2001, expressly states in its Article 7 that the Minister is the legal representative of MINAE for all purposes. This corresponds to the proper nature of the ministerial post. And in the case of organs with instrumental personality, that quality would derive from being the president of the collegiate body, the superior organ of the instrumental person.

Returning to the possibility of SINAC signing a non-reimbursable cooperation agreement or convention, the Attorney General’s Office has taken into account that various rules provide for donation as a form of financing for the System’s organs. Recall that Article 6 of the Ley de Parques Nacionales provides as a form of financing for national parks the donations they receive from any natural or legal person. A possibility of donation that has also been provided for by Article 39 of the Ley Forestal in favor of the Forest Fund. Indeed, said provision establishes in subsection c) as resources of the Fund contributions from national and international organizations, private or public, according to agreements or donations. And Article 11 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre provides in its subsection c) as a resource of the Wildlife Fund bequests and donations from natural or legal persons, national or international organizations, private or public. The citation of these rules reveals to us, then, that SINAC is authorized by legal rule to receive donations from international organizations, even of a public nature. It goes without saying, furthermore, that it may receive donations from national organizations, public and private.

When we speak of donations we refer to non-reimbursable cooperation. But international cooperation is not only manifested through that modality. Indeed, as indicated, financial cooperation can be reimbursable. This situates us in the realm of external credit. Public credit is subject to the principle of legality. This means that the Administration can only contract a credit, committing public resources, if it is authorized by law. Well, there is no provision of legal rank that authorizes the System to contract external credit. It appears, however, that it has been understood that Article 35 of the Ley de Biodiversidad authorizes such indebtedness.

Said provision provides:

ARTICLE 35.- Financing. The National System of Conservation Areas must design financing mechanisms that allow it to exercise its mandates with agility and efficiency. Said mechanisms shall include transfers from the budgets of the Republic, or from any natural or legal person, as well as the own funds generated by the protected areas, including entrance fees, payment for environmental services (Pago de Servicios Ambientales, PSA), debt swaps, fees established by law, payment for activities carried out within the protected areas, and donations.

The article lists various financing mechanisms, but does not provide for indebtedness. This means that it cannot directly resort to this financing mechanism. If international reimbursable financing is required to finance the activities of the System, the credit would have to be signed by the Executive Branch and, consequently, the provisions of Article 121, subsection 15 of the Political Constitution would be fully applicable.

Moreover, the Attorney General’s Office does not issue any pronouncement on the rules of administration, management, and control that must govern the execution of cooperation received by SINAC because it understands that the Comptroller General has pronounced on this matter. SINAC must strictly comply with the rules of the public treasury, as well as the guidelines issued by the Control Organ, so that the cooperation it receives or executes fully satisfies the general interest of the country.

CONCLUSION:

By virtue of the foregoing, it is the opinion of the Attorney General’s Office of the Republic, that:

1. In accordance with Article 22 of the Ley de Biodiversidad, the National System of Conservation Areas, SINAC, has an instrumental personality of a budgetary nature. This allows it to have its own budget and to contract based on it.

2. The foregoing allows the System of Conservation Areas and its organs to have their own resources that are managed independently of the resources of MINAET. Among these resources are the donations that SINAC is authorized to receive. On the contrary, external credit is not among these means of financing.

3. The National System of Conservation Areas cannot be a party to an international convention. These are agreements entered into between States or between these and subjects of Public International Law and subject to International Law.

4. A convention or agreement governed by International Law must comply with the provisions of Article 140, subsection 10 of the Political Constitution. Consequently, it must be negotiated by the Executive Branch, not by SINAC.

5. Nevertheless, SINAC may be a beneficiary of an international convention that grants international cooperation.

6. In the same way, as part of the Public Administration, SINAC may enter into contracts with States, non-governmental agencies, or with subjects of Public International Law, to the extent that these agreements are governed by rules other than International Law. If this governs the convention or agreement, we would be in the sphere of international conventions, whose negotiation and signing are beyond SINAC.

7. Agreements whose purpose is non-reimbursable international cooperation must be framed within the provisions of Article 11 of the Ley de Planificación Nacional y Política Económica and Article 1 of the Law creating the Ministry of Foreign Affairs.

8. Consequently, the agreements signed by SINAC must respect the priorities of the National Development Plan and be consistent with Costa Rica’s foreign policy.

9. The signing of any reimbursable financial cooperation agreement or contract is beyond SINAC.

Respectfully, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General MIRCH/mvc C. Comptroller General of the Republic

Dictamen : 305 del 28/10/2009 28 de octubre, 2009 C-305-2009 Señor Jorge Rodríguez Quirós Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Estimado señor Ministro:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DM-1730-2009 de 29 de septiembre último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría en relación con la potestad legal de los órganos desconcentrados y otras instancias del MINAET para la aprobación y suscripción de convenios de cooperación técnica nacional e internacional no reembolsables, donaciones y otros recursos afines con organismos públicos o privados, “sea esta con fundamento en normativa reglamentaria o por delegación del jerarca institucional”.

La consulta se plantea en razón de que la Contraloría General de la República emitió el Informe N° DFOE-PAGAA-9-2009 de 18 de junio de 2009, “Informe del Estudio realizado en el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) sobre el ingreso y disposición de los recursos provenientes de cooperación internacional, donaciones y otros recursos afines”. En dicho informe, la Contraloría instruye al Ministerio para que consulte a la Procuraduría respecto de esa potestad.

Adjunta Ud. el criterio del Departamento Legal del MINAET, oficio N° DAJ-1851-2009 de 17 de septiembre anterior. Al respecto, señala el Departamento Legal que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) cuenta con personería jurídica conforme el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad. Por lo que el SINAC es un órgano del MINAET, al igual que la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal y el Tribunal Administrativo. En el caso del SINAC, la Sala Constitucional en voto 2006-9563 de 16:06 hrs. de 5 de julio de 2006 resolvió que contaba con una aptitud legal para administrarse a sí mismo, por lo que el superior ha perdido la competencia desconcentrada en grado máximo. Las competencias del SINAC son en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas. Cumplimiento de competencia que abarca implementación de mecanismos o instrumentos legales, administrativos y presupuestarios para lograr eficazmente la función desconcentrada por la ley. El SINAC, a través del CONAC y por vía reglamentaria, ha establecido como parte de sus funciones la aprobación de convenios de cooperación internacional o nacional, incluidos los de carácter interinstitucional o con el sector privado. Facultad que fundamenta el artículo 12 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad y que comprende una función propia del superior jerárquico del órgano desconcentrado, que por agilidad, eficiencia y eficacia en la ejecución de dichos actos se delega la firma en el Secretario, artículo 50 inciso c) y 90 e) de la Ley General de la Administración Pública. Agrega que la cooperación internacional se define en el artículo 2, del Decreto Ejecutivo N° 35056, disposición que establece las diferentes modalidades de cooperación internacional. De esas modalidades, los órganos desconcentrados del MINAET y en particular el SINAC acuden a la cooperación técnica internacional. Esta se formaliza mediante un convenio de cooperación que establece los alcances y compromisos de las partes para llevar a cabo lo acordado en el proyecto. Por lo que considera que jurídica y etimológicamente no existe la modalidad de convenio de cooperación técnica internacional no reembolsable, ya que el convenio es un instrumento que se asocia a un tipo de cooperación. Agrega que constitucionalmente los convenios que requieren aprobación del Presidente de la República con su respectivo Ministro son los tratados públicos o convenios internacionales, que son acuerdos entre Estados y regidos por el Derecho Internacional. Norma que no se aplica a los convenios de cooperación internacional o nacional referidos a las competencias propias del SINAC u otros órganos desconcentrados, porque los sujetos de derecho son los cooperantes y el receptor de la cooperación, el órgano desconcentrado, no asumiendo el Estado responsabilidad. Estima que esos convenios no son convenios internacionales, porque su naturaleza, alcances y propósitos son distintos de los convenios, tratados o acuerdo internacionales. Añade que los convenios de cooperación nacional con otras organizaciones para establecer relaciones de cooperación y coordinación de índole técnica, científica y administrativa no son convenios internacionales, por lo que no requieren la aprobación del Poder Ejecutivo. Considera el Departamento Legal que el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad da al SINAC la potestad de establecer mecanismos de financiamiento, lo que comprende las transferencias de cualquier persona física o jurídica y las donaciones, que pueden ser producto de cooperación internacional. El artículo 8 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad establece que la personalidad instrumental y presupuestaria del SINAC le permitirá concertar convenios y contratos para el cumplimiento de su competencia. Por lo que concluye que la firma de convenios de cooperación nacional o internacional por parte del SINAC y otros órganos desconcentrados del MINAET no transgrede el ordenamiento. Añade que la Dirección de Cooperación Internacional del MINAET comparte el criterio general externado por la Contraloría General en cuanto a que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, los órganos adscritos, Direcciones Generales y otras instancias del Ministerio no tienen potestad, capacidad legal ni competencia para aprobar y suscribir convenios de cooperación técnica no reembolsable de orden nacional o internacional ni para aprobar ni suscribir convenios relativos a donaciones y recursos afines, ya que esa competencia no ha sido delegada, transferida ni desconcentrada expresamente por norma de ley. Esa misma Dirección considera que debe marcarse la diferencia entre la personalidad jurídica plena y la personería instrumental, porque ha traído confusión en cuanto al alcance de las capacidades y potestades legales de los órganos desconcentrados con personería instrumental, órganos adscritos, Direcciones Generales y otras instancias. El Departamento Legal no comparte el criterio de la Dirección de Cooperación Internacional ni la interpretación de la Contraloría General de la República. Considera que la personería jurídica instrumental autoriza para aprobar y suscribir convenios de cooperación técnica nacional e internacional no reembolsables, donaciones, sin que pueda considerarse que esa potestad haya quedado reservada al jerarca del Ministerio.

A.- EL SINAC: UN ORGANO DESCONCENTRADO CON PERSONALIDAD INSTRUMENTAL Dispone el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad:

"Sistema Nacional de Áreas de Conservación Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.

Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos".

Para efectos de la consulta que nos plantea el MINAET interesa determinar la naturaleza jurídica y el ámbito de actuación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

1.- En cuanto a la personalidad jurídica instrumental De lo dispuesto en la Ley de Biodiversidad se deduce que el SINAC es un órgano del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. En tanto órgano del Ministerio, el SINAC no constituye un ente descentralizado.

Ahora bien, el legislador le atribuyó “personería jurídica propia”. Ante lo cual es necesario aclarar que jurídicamente los términos "personería jurídica" y "personalidad jurídica" no son sinónimos. El primero se refiere a la representación de un determinado ente. La persona pública tiene personeros porque es un centro de imputación de derechos y obligaciones y como tal requiere representantes. La persona jurídica actúa a través de sus representantes, que son sus personeros. Ciertamente, en algunas ocasiones el legislador confunde "personalidad" y "personería" y en otras señala que determinados funcionarios serán los personeros de un órgano. No obstante, estas deficiencias técnicas en que incurre el legislador no pueden conducir a considerar que el órgano constituya persona jurídica y pueda, entonces, ser considerado un ente público descentralizado. En el caso del SINAC, la Ley no ha operado un proceso de descentralización administrativa ni ha creado una nueva persona jurídica. Es Sistema es un órgano desconcentrado de MINAET.

No obstante, tal como ha considerado la Procuraduría en pronunciamientos anteriores, puede considerarse que la Ley de Biodiversidad dota al SINAC de una personalidad jurídica instrumental, producto del hecho mismo de que la ley le autoriza para administrar fondos. Así se indicó en el dictamen N° C-286-2002 de 23 de octubre de 2002 al tratar la naturaleza jurídica del SINAC:

"... el SINAC es un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, que goza de una personalidad jurídica instrumental (personalidad que tiene alcances presupuestarios). En esa medida, debe ser considerado como una dependencia del Poder Ejecutivo..." Criterio que posteriormente acogió la Sala Constitucional. En efecto, en la resolución N° 9563-2006 de 16:06 hrs. de 5 de julio de 2006 la Sala Constitucional resolvió que:

“Bajo esta ponderación, el Tribunal mantiene el criterio de que no resulta inconstitucional, otorgarle personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado de la administración según las consideraciones expuestas. De manera que, la creación de la CONAGEBIO bajo la condición de órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, no resulta inconstitucional. De igual modo, la Sala aplica las consideraciones expuestas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual según el artículo 22 cuestionado, fue constituido como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo con el fin de integrar las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía. Si bien dicha disposición señala que este órgano tendrá personería jurídica propia, lo cierto es que ésta, no puede ser entendida como una personería plena, sino instrumental, pues precisamente el legislador lo creó como un órgano desconcentrado, a fin de atribuirle competencias exclusivas y técnicas, pero con un cierto grado de independencia e imparcialidad, que le permitiera a la administración, lograr un mayor nivel de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad en su actuar. Así las cosas, esta disposición tampoco resulta inconstitucional”.

La personalidad jurídica instrumental es reafirmada por el Decreto Ejecutivo N° 34433 de 11 de marzo de 2008, Reglamento a la Ley de Biodiversidad. El artículo 7 de este Reglamento responde plenamente al concepto de personalidad jurídica instrumental, ya que indica que esta es para la administración de los propios recursos:

“Artículo 7º—Del SINAC. El SINAC, es un órgano con desconcentración máxima del MINAE, que posee personalidad jurídica instrumental para la administración de sus propios recursos. El ejercicio de su competencia estará regido por lo que establece el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública. Está bajo la rectoría del Ministro del Ambiente y Energía y tiene como competencias las asignadas en la misma Ley de Biodiversidad incluyendo las labores de protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, las asignadas a la Administración Forestal del Estado, según Ley Forestal, a la Dirección General de Vida Silvestre, Ley de creación del Servicio de Parques Nacionales, así como las establecidas en la Ley Orgánica del Ambiente”.

Importa resaltar que la personalidad instrumental no se manifiesta ni lleva implícita una descentralización de funciones. Por lo que el SINAC mantiene su condición de órgano de la Administración Central, dependiente del Ministerio del que forma parte, tal como indica el artículo 7 de mérito. Puesto que SINAC no es un ente jurídico, se sigue como lógica consecuencia que la personalidad no tiene como objeto permitirle el ejercicio de las competencias que hayan sido asignadas por el legislador. Desde luego que dichas competencias no han sido asignadas al SINAC como centro autónomo de derechos y deberes, sino que se le han atribuido en tanto es la estructura del Ministerio más habilitada técnicamente para el ejercicio de las funciones de que se trata. Para ejercer esas competencias desconcentradas, el SINAC no requiere personalidad jurídica. Por el contrario, el otorgamiento de una personalidad instrumental cobra sentido cuando al órgano se le permite administrar determinados recursos.

El efecto propio de la personalidad instrumental reside en la titularidad de un presupuesto propio, por ende, independiente del presupuesto del organismo del que forma parte y la posibilidad de contratar con base en ese presupuesto. Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, cabe sostener que el alcance de la personalidad instrumental dispuesta en el artículo 8 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad corresponde exactamente al objeto de la personalidad instrumental. Lo anterior al disponer:

“Artículo 8º—De la personalidad jurídica instrumental. El SINAC gozará de personalidad jurídica instrumental y presupuestaria para realizar los siguientes actos:

• a)Administrar con independencia del presupuesto del MINAE, la totalidad de los fondos que generen sus actividades, así como las transferencias de los presupuestos de la República o de cualquier persona física o jurídica, incluyendo donaciones, recursos provenientes de cooperación técnica y financiera nacional e internacional, tarifas de ingreso a las áreas silvestres protegidas, pago por servicios ambientales, cánones establecidos por ley, así como los provenientes de la aplicación de medidas alternas en sede judicial administrativa y recursos de cualquier otra índole y por cualquier otro concepto permitido por la legislación nacional.
• b)Concertar los convenios y contratos que sean necesarios para cumplir con sus competencias”.

Se sigue de lo transcrito que la titularidad de un presupuesto y la gestión de recursos financieros correspondientes derivan no de la competencia desconcentrada sino de la personalidad jurídica instrumental, de contenido presupuestario, atribuida por la Ley de Biodiversidad. E igual conclusión debe hacerse en relación con la materia de contratación. Sencillamente si del artículo 22 de la Ley de Biodiversidad no se derivare la atribución de la personalidad instrumental, el SINAC no podría tener un presupuesto propio ni contratar con base en él. La titularidad de la competencia funcional no abarca la actividad financiera instrumental referida al presupuesto propio y a la facultad de contratar.

Tanto en el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad como en el numeral 7 del Reglamento a esta Ley se hace referencia al SINAC como órgano desconcentrado. Procede determinar cuál es la competencia desconcentrada en su favor, aspecto que cobra importancia respecto de la suscripción de convenios de cooperación, nacional o internacional.

2.- La competencia desconcentrada La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria.

Normalmente se considera que la desconcentración es uno de los límites más importantes a la jerarquía. Esta es una técnica de descongestión de la jerarquía, que ya que la transferencia de competencias decisorias implica un cambio en la titularidad de las competencias y no solo en su ejercicio, como sí sucede en la delegación. Por medio de este mecanismo, el órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad, no obstante lo cual mantiene su condición de órgano y por ende, parte de la organización que desconcentra.

Como indicamos en el dictamen N° C-159-96 de 25 de setiembre de 1996, con la desconcentración se quiebra el principio jerárquico por cuanto el jerarca deviene incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada, así como existe la posibilidad de que se elimine el agotamiento de la vía administrativa. En último término, en el caso de desconcentración máxima el jerarca pierde el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado. Así, el órgano desconcentrado puede ejercer en propio nombre, y no en el de otro ente u órgano al que pertenece, la correspondiente competencia desconcentrada. La desconcentración máxima se convierte, de esa forma, en el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción y alternativamente el de revisión o de avocación.

En palabras de la Sala Constitucional:

“De manera que existe desconcentración administrativa cuando por norma legal se atribuye a un órgano inferior del ente una competencia exclusiva, con algún grado de autonomía, con lo que se produce la pérdida de la competencia por parte del superior jerárquico, de donde, su condición nunca puede ser igual a la del superior, aun cuando se trate del grado máximo de la desconcentración”. Sala Constitucional, resolución 9563-2006 antes citada.

El SINAC se desconcentra para que ejerza las competencias a que se refiere el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad. Esto es la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos y las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas, competencias asignadas a la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y al Servicio de Parques Nacionales. Obsérvese que la Ley de Biodiversidad no contiene una enumeración precisa de las competencias del SINAC. Por lo que para conocer cuáles son estas –más allá de lo dispuesto en la propia Ley de Biodiversidad- hay que remitirse a las leyes que atribuyen competencias a la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y al Servicio de Parques Nacionales.

Conforme lo dispuesto en la Ley Forestal, artículo 6, la Administración Forestal está encargada de la conservación de los recursos forestales del país, tanto en terrenos del patrimonio natural del Estado como en áreas forestales privadas, la aprobación de los planes de manejo forestal, dictar los lineamientos de los planes de manejo forestal, administrar el Fondo forestal, establecer vedas de las especies forestales en vías o en peligro de extinción, o que pongan en peligro de extinción otras especies de plantas, animales u otros organismos, en fin, el control del aprovechamiento forestal mediante inspecciones y auditorías en distintos lugares y otorgar licencias de certificadores forestales. Asimismo, se le ha asignado participación en otras competencias, como la relativa al control de plagas, incendios en los recursos forestales del Estado o privados, el desarrollo de programas de divulgación sobre sostenibilidad de los recursos forestales y participación en la determinación de la capacidad de uso del suelo.

A la Dirección General de Vida Silvestre que integra el SINAC le corresponde en materia de conservación de vida silvestre, (artículo 7 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7317 de 30 de octubre de 1992), como competencias desconcentradas, extender o denegar permisos de caza, pesca continental o insular, extracción de flora y cualquier permiso para importar o exportar flora o fauna silvestres, así como administrar, supervisar y proteger los humedales; establecimiento de medidas técnicas para el buen manejo, conservación y administración de la flora y fauna silvestres, administración de los refugios de vida silvestres. Asimismo, corresponde a la Dirección General de Vida Silvestre otorgar permisos de importación de especies de vida silvestre, artículo 26, así como el otorgamiento de permisos de exportación para especies reproducidas en zoocriaderos, inscritos según la ley, artículo 27, o en su caso, permisos de exportación especímenes obtenidos por una recolecta científica o cultural, artículo 44. A dicha Dirección le han sido asignadas otras funciones en el ámbito correspondiente, sin que pueda considerarse que se trata de competencias exclusivas y excluyentes (fomento de refugios de vida silvestres y fincas cinegéticas en propiedad privada).

El Servicio de Parques Nacionales, creado mediante Ley 6084 de 24 de agosto de 1977, ejerce poderes decisorios exclusivos en la administración y conservación de los parques nacionales, artículo 3. Le corresponde autorizar la pesca deportiva y artesanal dentro de las áreas de los parques nacionales, artículo 10.

Cabe agregar que, conforme el numeral 29 de la Ley de Biodiversidad, compete al SINAC la administración de las áreas de conservación, lo cual comprende lo referente a las concesiones y los contratos de servicios a que se refiere el artículo 39 de esa Ley. De conformidad con los principios que rigen la desconcentración, las competencias cuya titularidad no haya sido transferida a un órgano inferior se mantienen en cabeza del superior jerárquico. Es por ello que debe determinarse si los organismos del Sistema son competentes para decidir sobre aspectos de financiamiento o, en su caso, de cooperación internacional.

Al efecto tenemos que más allá de las competencias sustanciales que se han enumerado, las distintas leyes comprenden disposiciones en materia de financiamiento. En efecto, se enumeran las fuentes de financiamiento de los servicios que ahora integran el SINAC y en algunos casos, se atribuye su administración al organismo.

Así, el Servicio de Parques Nacional cuenta con los siguientes recursos, según la Ley de creación:

“ARTICULO 6º.- El Servicio de Parques Nacionales contará con los recursos que se le asignen en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. Contará, además, con las siguientes rentas, las cuales ingresarán al fondo de parques nacionales:

• 1)Las donaciones que haga el Estado, cualquier persona física o jurídica, para ser administradas por el Servicio de Parques Nacionales. Estas donaciones quedan exoneradas del pago de los impuestos de Beneficencia, Timbre Universitario y derechos del Registro Público y deberán formalizarse conforme a las disposiciones del Código Civil y leyes conexas”.

En cuanto a la Dirección Forestal, además de las competencias sustanciales ya mencionadas le compete:

“ARTICULO 6.- Competencias n) Promover la adquisición de recursos financieros para el desarrollo de los recursos forestales.

• ñ)Ejecutar las transferencias establecidas en esta ley a la Oficina Nacional Forestal.
• r)Cualquier otra competencia que, sin estar expresamente señalada, sea necesaria para cumplir con las funciones encomendadas en esta ley.

ARTÍCULO 39.- Recursos Los recursos del Fondo Forestal se constituirán de la siguiente manera:

• a)El monto recaudado por el impuesto a la madera, según lo establecido en el artículo 43 de esta ley.
• b)Los legados y donativos que reciba el Ministerio del Ambiente y Energía.
• c)Las contribuciones de organismos nacionales e internacionales, privados o públicos, conforme a convenios o donaciones.
• d)Las emisiones de bonos forestales ya aprobadas y las que se emitan en el futuro. Con estos bonos se podrán cancelar impuestos o tributos de toda índole.
• e)El monto de las multas y los decomisos que perciba el Estado, de acuerdo con la presente ley.
• f)Los ingresos por concepto de venta de árboles provenientes de viveros forestales, de madera cuyo dueño se desconozca y el producto de los decomisos, cuando sea procedente.
• g)Los ingresos por concepto de venta de semillas forestales.
• h)Los ingresos provenientes de la venta de publicaciones y otros documentos necesarios para cumplir con los fines de la presente ley.
• i)El valor de los cánones o tasas que el Ministerio del Ambiente y Energía determine, producto de los permisos de uso de los recursos naturales, otorgados en las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, que conforman el patrimonio natural del Estado.
• j)Los recursos provenientes de otros ingresos relacionados con el campo forestal.

ARTÍCULO 40.- Administración de los recursos Con el objetivo de alcanzar los fines de esta ley y para atender los gastos derivados de ellos, la Administración Forestal del Estado contará con los recursos del Fondo Forestal y los administrará. También administrará cualesquiera otras partidas que, anualmente, se le asignen en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.

La Ley de Conservación de la Vida Silvestre dispone en orden a los recursos del Fondo de Vida Silvestre:

“Artículo 11.- El Sistema Nacional de Áreas de Conservación, mediante su personalidad jurídica instrumental, con el objeto de hacer cumplir los fines de esta Ley y atender los gastos que de esta se deriven, administrará los recursos del Fondo de Vida Silvestre, los cuales estarán constituidos por lo siguiente:

• a)El monto resultante del timbre de vida silvestre.
• b)Los montos percibidos por concepto de permisos y licencias.
• c)Los legados y las donaciones de personas físicas o jurídicas, organizaciones nacionales o internacionales, privadas o públicas, y los aportes del Estado o sus instituciones.
• d)El monto de las multas y los comisos impuestos por concepto de las contravenciones y los delitos establecidos en los capítulos XI y XII de la presente Ley, así como sus intereses.
• e)Las partidas que se le asignen anualmente en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.
• f)La reasignación del superávit de operación en lo que corresponda, de conformidad con la Ley N° 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos, de 18 de setiembre de 2001.
• g)Cualquier otro ingreso que se adquiera por rendimiento de los recursos y la disposición o aplicación de esta Ley o de cualquier otra.

Dentro de las medidas de control interno por tomar, será posible que, después de realizar la debida programación financiera y una vez definidas las necesidades de administrar recursos líquidos para enfrentar las obligaciones a corto plazo, el patrimonio sea invertido en carteras compuestas por títulos del Sector Público con riesgo soberano, bajo el principio de la sana administración de los fondos públicos y velando, en todo momento, por la seguridad, rentabilidad y liquidez de dichos recursos.

Para estos efectos y antes de realizar las inversiones establecidas, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación deberá contratar una auditoría externa, con el fin de garantizar y supervisar el manejo adecuado de los recursos, sin detrimento de la revisión y el control posterior de la administración y el manejo de los recursos, que estarán a cargo de la Contraloría General de la República.” (Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 8689 de 4 de diciembre de 2008).

ARTICULO 13.- Los organismos descentralizados y centralizados del Estado, al igual que los gobiernos municipales y cualquier otro ente nacional, quedan facultados para prestar su colaboración económica o técnica a la Dirección General de Vida Silvestre del (*) Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuando éste lo solicite o cuando voluntariamente quieran dársela, a satisfacción de dicha Dirección, para el fiel cumplimiento de lo encomendado en esta Ley”.

Conforme las normas transcritas, no cabe duda de que el Sistema de Áreas de Conservación y sus órganos cuentan con recursos propios que se gestionan independientemente de los recursos del MINAET. El punto es si con base en la competencia transferida y la titularidad de estos recursos, el SINAC tiene la competencia para suscribir convenios de cooperación con entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales. Lo que analizamos de seguido.

B.- COOPERACION INTERNACIONAL PARA SINAC La Contraloría General de la República ha cuestionado la suscripción de convenios de cooperación no reembolsable por parte del SINAC. Se duda, en particular, sobre la suscripción de convenios de cooperación internacional.

1.- Cooperación internacional y tratados internacionales El concepto de cooperación internacional ha estado asociado a la ayuda y cooperación externa para el desarrollo de los países, particularmente los menos desarrollados. A través de la cooperación internacional se desarrolla la capacidad institucional de los países para afrontar sus propios desafíos, fortaleciendo sus relaciones recíprocas y aumentando el intercambio dentro de los principios de autodeterminación, respeto a la soberanía, dignidad y equidad.

Dentro de este objetivo y principios, se desarrollan y ejecutan actividades y proyectos de desarrollo entre países, lo que permite compartir experiencias, transferir capacidades y utilizar la asistencia técnica y financiera externa, en su caso.

Importa destacar que la cooperación implica un proceso en que dos o más países trabajan para el logro de determinados objetivos, mediante la transferencia de recursos de distinta naturaleza. En efecto, la ayuda al desarrollo puede adoptar diversas formas. Así, puede tratarse de asistencia financiera o asistencia en infraestructura, apoyo a la balanza de pagos o a mejorar la gestión presupuestaria o bien, tratarse de la cooperación técnica.

Existen diversas formas o modalidades de cooperación internacional. Interesan aquí la cooperación técnica y la cooperación financiera.

La primera provee fundamentalmente conocimientos, formación de aptitudes y desarrollo de capacidades para la gestión del propio desarrollo. La cooperación técnica es la ejecución y gestión de actividades y proyectos de desarrollo por instituciones de los países, a efecto de compartir cooperación técnica financia el incremento en la competencia del recurso humano e institucional, cuya mejora se presenta como objetivo, de la entidad con la que se coopera. Ello implica la transferencia de conocimiento, programas de formación, capacitación en nuevas tecnologías y, en general, el fortalecimiento de las capacidades locales para gestionar su propio desarrollo y, por ende, los propios recursos. Una cooperación que se subordina a distintos principios como el de soberanía, dignidad, equidad y sobre todo construcción de capacidades, ya que la cooperación debe crear las condiciones para fortalecer, dar confianza y potenciar las capacidades nacionales de los países.

Los Gobiernos partes pueden decidir cooperar entre sí, en virtud de un criterio de reciprocidad (asumiendo compromisos de manera complementaria, para beneficio mutuo), a través del cooperativismo, cooperando con base en metas comunes, o a través de la transferencia de recursos tecnológicos de un país al otro, dejando capacidad instalada en el país a quien se suministra la cooperación.

Los programas o proyectos de cooperación técnica pueden promover la transferencia de tecnologías y habilidades de los países participantes, incrementar la capacidad del país para absorber esas tecnologías y habilidades, de manera de contribuir a resolver las necesidades que plantea el desarrollo, así como capacita a los países para optimizar la participación en la adaptación y la utilización del conocimiento, según sus propias necesidades. Y es que si bien la cooperación técnica implica transferencia de conocimientos y tecnologías, el objetivo básico es que el país que la reciba pueda aumentar su independencia, a través del incremento de la capacidad productiva, gerencial, técnica y científica necesaria para su proceso de desarrollo.

Una de las modalidades más importantes de cooperación es, ciertamente, la financiera. Esta es la cooperación ofrecida por las fuentes bilaterales y multilaterales mediante la asignación de recursos financieros y que puede ser reembolsable o no reembolsable. Si estamos en el ámbito de la cooperación reembolsable, nos situaríamos fundamentalmente en el espacio del crédito externo que demanda el reintegro de los recursos monetarios objeto de la cooperación. Por el contrario, la cooperación financiera no reembolsable es aquella en donde no hay reintegro de los recursos monetarios. Puede consistir en la asignación de recursos en efectivo, con el objeto de apoyar proyectos o actividades de desarrollo, lo cual puede traducirse en la adquisición de bienes y servicios o la construcción de infraestructura. No obstante, bien podría suceder que la cooperación no reembolsable no implique un desembolso de recursos financieros a favor de quien recibe la cooperación. En ese caso, la entidad cooperante continúa siendo responsable del manejo de fondos, lo que le permite contratar directamente los bienes y servicios propios del proyecto financiado.

Ahora bien, esta cooperación puede ser consecuencia de convenio de cooperación internacional. Es decir, puede ser consecuencia de un acuerdo que constituya un tratado público o convenio internacional.

Un convenio internacional se define como aquél suscrito entre Estados o entre estos con sujetos de la Comunidad Internacional o bien, entre estos últimos. Recuérdese simplemente que, en los términos del artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por la Ley N° 7615 de 24 de julio de 1996, un tratado se define como un:

“ARTICULO 2.- Términos empleados.

1.- Para los efectos de la presente Convención:

• a)Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular;”.

Y para los efectos de esa Convención los términos convenio, acuerdo, convención y tratados tienen el mismo valor frente al artículo 2 antes transcrito. Importa resaltar, además, que no todo acuerdo entre sujetos de la Comunidad Internacional constituye un tratado público o convenio internacional. Para que tenga esa naturaleza, es requisito indispensable que el convenio se rija por disposiciones de Derecho Internacional. Está excluido, entonces, la condición de tratado internacional para un acuerdo que se rija por disposiciones de un determinado ordenamiento. En consecuencia, si el acuerdo a que llegan los Estados o estos con un sujeto de Derecho Internacional está sujeto al ordenamiento de uno de los Estados Parte o a un ordenamiento tercero, ese convenio no tendrá naturaleza de tratado.

Conforme el Informe de la Contraloría General de la República, la Procuraduría debe pronunciarse sobre la posibilidad legal de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación pueda ser parte de un convenio internacional de cooperación.

De la definición misma de convenio internacional se sigue la imposibilidad jurídica de que el SINAC sea parte de un convenio de esta naturaleza. Sencillamente, el SINAC es un órgano del Estado, no el Estado. Por consiguiente, ese órgano no tiene la facultad de comprometer al Estado en el plano internacional ni de ser parte en un convenio internacional. Por demás, como se deriva del Informe que ha dado origen a esta consulta, la potestad de suscribir convenios internacionales es propia del Poder Ejecutivo, sin que dicha potestad constitucional pueda ser transferida en modo alguno a un órgano inferior como es el SINAC.

Precisando lo anterior, tenemos que el SINAC no puede ser parte en ningún convenio con otro Estado o con otro sujeto de la Comunidad Internacional regulado por el Derecho Internacional.

Pero, ¿puede un organismo distinto del Estado ser parte de un acuerdo con otro Estado u otro sujeto de la Comunidad Internacional, convenio no regido por el Derecho Internacional?

La respuesta no es absoluta, ya que depende de la capacidad contractual del organismo de que se trate. En tesis de principio, empero, la respuesta es positiva en el ámbito de la contratación administrativa. Tomamos en cuenta, al respecto, lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, que en lo que interesa dispone:

“Artículo 2°.- Excepciones Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta ley las siguientes actividades:

(…)

• b)Los acuerdos celebrados con otros Estados o con sujetos de derecho público internacional”.

Cuando el legislador se refiere a acuerdos con otros Estados o sujetos de Derecho Público Internacional no se está refiriendo a los convenios Internacionales. Va de suyo que estos no son contratos administrativos, por lo que no puede plantearse su sumisión a una norma de contratación administrativa. Si un acuerdo se excluye de la Ley de Contratación Administrativa es porque jurídicamente puede ser considerado contrato administrativo. Para lo cual es necesario que no estén sometidos al Derecho Internacional. El punto lo aclara el artículo 129 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Preceptúa este numeral:

“Artículo 129.—Acuerdos celebrados con sujetos de Derecho Internacional Público. Los acuerdos y contratos con sujetos de Derecho Internacional Público, incluyendo otros Estados estarán excluidos de los procedimientos de contratación administrativa. Sin embargo, para su validez y eficacia, deberán documentarse por escrito siguiendo los trámites correspondientes y suscribirse por los funcionarios competentes.

Para celebrar la contratación en forma directa, la Administración tomará en cuenta que el precio o estimación de la contraprestación, no exceda los límites razonables según los precios que rijan operaciones similares, ya sea en el mercado nacional o internacional”.

La Administración Pública puede suscribir contratos con sujetos de Derecho Internacional Público, que no se sujetarán a los procedimientos de contratación administrativa en razón de la naturaleza del sujeto cocontratante. Pero que tampoco podrán considerarse convenios internacionales por no estar regidos por el Derecho Internacional.

Estos acuerdos celebrados por la Administración Público tienen el contenido normal de un contrato administrativo. El punto continúa siendo si, ¿puede la Administración Pública celebrar un convenio cuyo objeto sea la cooperación internacional? En particular, la cooperación financiera?

2.- Cooperación financiera internacional y SINAC Como ya se ha indicado, el SINAC no puede ser parte de un convenio internacional. En general, no puede ser parte en un convenio que se rija por el Derecho Internacional. Ello porque carece de la subjetividad internacional necesaria para constituirse como Parte. Desde esa perspectiva, no puede concurrir con un Estado o con un sujeto de Derecho Internacional Público en un convenio de cooperación regido por normas de Derecho Internacional.

No obstante, la ausencia de competencia internacional no significa que un convenio internacional y la cooperación internacional no tengan como destinatario el Sistema de Áreas de Conservación. En este sentido, el Estado puede suscribir convenios de cooperación internacional que prevean la realización de proyectos en el ámbito de competencia del Sistema. Asimismo, un convenio de cooperación internacional suscrito por el Estado puede haber previsto la celebración de convenios de ejecución. Estos convenios, en tanto estén en el marco del convenio internacional, pueden ser suscritos por organismos públicos sea directamente con el organismo cooperante o bien con agencias gubernamentales que brinden la cooperación. En esa medida, se comprende que el SINAC podría ser parte de un convenio de ejecución del convenio de cooperación firmado por el Estado, convenio que fungiría como marco de la negociación en que sería parte el SINAC.

Por otra parte, un Estado puede haber organizado sistemas de cooperación a través de agencias gubernamentales u otro tipo de organismos; cooperación que se enmarca dentro del propio ordenamiento del cooperante y que puede estar destinada a diversos organismos, públicos o privados, de otros países en un ámbito determinado de actividad. En la medida en que ese ámbito pueda enmarcarse dentro de la competencia del SINAC bien podría este recibir la cooperación de que se trate. Para tal efecto, el SINAC tendría que sujetarse a las normas que el Estado costarricense ha dictado en orden a la competencia para negociar cooperación internacional. Es importante tomar en consideración lo dispuesto en la Ley de Planificación Nacional. Sabido es que dicha Ley establece una competencia a favor del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en orden a los programas de asistencia técnica. De lo dispuesto en el artículo 11 de la citada Ley se deriva que todo programa de cooperación debe enmarcarse tanto dentro de la política exterior del país como de lo programado en el Plan Nacional de Desarrollo. Dispone el artículo 11 de la Ley de Planificación Nacional:

“Artículo 11.- Corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, formular, negociar, coordinar, aprobar y evaluar los programas de asistencia técnica, teniendo en cuenta los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Las solicitudes de asistencia técnica serán transmitidas por el Ministerio al Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual se encargará de establecer su congruencia con la política exterior del país, y las presentará oportunamente a los gobiernos y organismos internacionales correspondientes”.

La última frase de este numeral recuerda que, por definición del artículo 1 de la Ley del Ministerio de Relaciones Exteriores, este es el “medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante Gobiernos e Instituciones extranjeras”. La cooperación internacional otorgada por Gobiernos o instituciones extranjeras debería ser tramitada directamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores sin perjuicio de la competencia propia de MIDEPLAN. Para evitar duplicidades y definir responsabilidades en materia de cooperación internacional, se emitió el Reglamento del artículo 11 de la Ley de Planificación Nacional y política económica, Decreto. A través de los mecanismos que el Decreto35056 de 12 de noviembre de 2008 prevé se centraliza la recepción de la cooperación internacional hacia el país, pero también se produce una centralización de las solicitudes de cooperación. Se sigue de ello que si un ente u órgano del país tiene interés en dicha cooperación, debe hacer una solicitud o demanda de cooperación a través del Sistema de Enlaces de Cooperación Internacional. Para lo cual deberá adjuntar un programa o proyecto de lo que se pretende con dicha colaboración. En ese sentido, los proyectos deben ser evaluados y aprobados por el Área de Cooperación Internacional, a efecto de determinar su procedencia con el Plan Nacional de Desarrollo y con la Agenda de Cooperación Internacional. Aprobado el proyecto o programa, este es presentado por el Ministerio de Relaciones Exteriores a la fuente de cooperación internacional que resultare procedente.

La negociación de los acuerdos de cooperación está a cargo de los Ministerios de Planificación y de Relaciones Exteriores y la ejecución específica de estos programas, proyectos beneficiarios de la cooperación es responsabilidad de los organismos técnicos.

Aprobado el acuerdo de cooperación por las instancias correspondientes, un punto que llama la atención es la competencia para suscribirlo. De acuerdo con la Contraloría General debería ser el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. En criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio le toca al SINAC que lo ha delegado en el Director Ejecutivo.

Al respecto, estima la Procuraduría que en la medida en que el acuerdo ampare un proyecto o programa propio del SINAC y ese acuerdo implique una cooperación financiera no reembolsable, el SINAC será la parte del acuerdo. El superior jerárquico del Sistema como órgano persona es el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, órgano colegiado presidido por el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Dada esa condición, lo normal es que sea el Ministro en su condición de Presidente del Consejo el que comparezca a suscribir los convenios o acuerdos en que sea parte el SINAC.

Al respecto, es necesario señalar que de conformidad con la Ley de Biodiversidad el Director Ejecutivo es el Secretario del Consejo. Más allá de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley de Biodiversidad, le corresponde desempeñar las funciones propias del secretario de los órganos colegiados según lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública. Es decir, levantar las actas de las sesiones del órgano y comunicar las resoluciones del órgano, así como una función de certificación, artículo 65. El artículo 50 de la Ley General de cita no permite interpretar que corresponda a un secretario de un órgano colegiado firmar los convenios en que deba ser parte un órgano como el SINAC. Sencillamente, la suscripción de un convenio no opera como un acto de comunicación o de ejecución de un acuerdo. Quien firma un convenio de cooperación lo hace en su condición de personero del ente o persona instrumental de que se trate. Por lo que debe establecerse es quién es el representante legal de la persona instrumental. Notamos, al efecto, que el artículo 26 de la Ley de Biodiversidad no permite considerar que el representante legal del SINAC sea su Director Ejecutivo. Dispone ese numeral:

“ARTÍCULO 26.- Funciones del Director Ejecutivo El Director Ejecutivo del Sistema, será el responsable de ejecutar las directrices y decisiones del Consejo Nacional de Áreas de Conservación y actuará bajo su supervisión. Será nombrado por el Ministro del Ambiente y Energía, por un período de cuatro años, y podrá prorrogarse su nombramiento. Su responsabilidad incluye mantener informado al Consejo y al país, sobre la aplicación de esta legislación y de otras leyes cuya aplicación le corresponda al Sistema; asimismo, deberá supervisar y dar seguimiento al cumplimiento de los reglamentos, las políticas y las directrices emanadas en la materia; también representará al Consejo Nacional de Áreas de Conservación en la Comisión”.

Desde esta perspectiva, si se interpretara que lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad abarca no solo la ejecución presupuestaria sino también la suscripción de los convenios que nos ocupan, tendría que concluirse que dicho numeral es dudosamente legal. Ello en el tanto dispone:

“Artículo 19.—Sobre la representación legal del SINAC. Corresponderá al Director Ejecutivo ejercer la representación legal del SINAC para la ejecución presupuestaria y gestión administrativa dentro de los límites que a sus atribuciones y facultades le confiera el CONAC.

En todo caso, nótese que el Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía, Decreto 30077 de 21 de diciembre de 2001, expresamente señala en su artículo 7 que el Ministro es el representante legal del MINAE para todos los efectos. Lo que se corresponde con la naturaleza propia del puesto ministerial. Y en tratándose de los órganos con personalidad instrumental, esa calidad derivaría de ser el presidente del órgano colegiado, órgano superior de la persona instrumental.

Volviendo a la posibilidad de que el SINAC suscriba un acuerdo o convenio de cooperación no reembolsable, la Procuraduría ha tomado en cuenta que diversas normas disponen la donación como forma de financiamiento de los órganos del Sistema. Recuérdese que el artículo 6 de la Ley de Parques Nacionales prevé como una forma de financiamiento de los parques nacionales las donaciones que reciba de cualquier persona física o jurídica. Posibilidad de donación que también ha sido prevista por el artículo 39 de la Ley Forestal a favor del Fondo Forestal. En efecto dicho numeral establece en el inciso c) como recursos del Fondo las contribuciones de organismos nacionales e internacionales, privados o públicos, conforme a convenios o donaciones. Y el artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre dispone en su inciso c) como recurso del Fondo de Vida Silvestre los legados y donaciones de personas físicas o jurídicas, organizaciones nacionales o internacionales, privadas o públicas. La cita de estas normas nos revela, entonces, que el SINAC está autorizado por norma legal para recibir donaciones de organismos internacionales, incluso de naturaleza pública. Va de suyo, además, que puede recibir donaciones de organismos nacionales, públicos y privados.

Cuando hablamos de donaciones nos referimos a una cooperación no reembolsable. Pero la cooperación internacional no sólo se manifiesta a través de esa modalidad. Incluso, como se indicó, la cooperación financiera puede ser reembolsable. Lo que nos sitúa en el ámbito del crédito externo. El crédito público se sujeta al principio de legalidad. Lo que significa que la Administración sólo puede contraer un crédito, comprometiendo los recursos públicos, si se encuentra autorizada por ley. Pues bien, no existe ninguna disposición de rango legal que autorice al Sistema a contratar crédito externo. Pareciera, sin embargo, que se ha entendido que el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad autoriza tal endeudamiento.

Dispone dicha norma:

ARTÍCULO 35.- Financiamiento El Sistema Nacional de Áreas de Conservación deberá diseñar mecanismos de financiamiento que le permitan ejercer sus mandatos con agilidad y eficiencia. Dichos mecanismos incluirán transferencias de los presupuestos de la República, o de cualquier persona física o jurídica, así como los fondos propios que generen las áreas protegidas, incluyendo las tarifas de ingreso, el pago de servicios ambientales, los canjes de deuda, los cánones establecidos por ley, el pago por las actividades realizadas dentro de las áreas protegidas y las donaciones”.

El artículo enumera diversos mecanismos de financiamiento, pero no prevé el endeudamiento. Lo que significa que no puede recurrir directamente a este mecanismo de financiamiento. De requerirse financiamiento internacional reembolsable para financiar las actividades del Sistema, el crédito tendría que ser suscrito por el Poder Ejecutivo y, consecuentemente, resultaría plenamente aplicable lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política.

Por demás, la Procuraduría no emite pronunciamiento alguno sobre las normas de administración, gestión y control que deben regir la ejecución de la cooperación recibida por el SINAC porque entiende que la Contraloría General se ha pronunciado al respecto. El SINAC tendrá que sujetarse estrictamente a las normas de la hacienda pública, así como a los lineamientos girados por el Órgano de Control, de manera tal que la cooperación que reciba o ejecuta satisfaga plenamente el interés general del país.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. De conformidad con el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC goza de una personalidad instrumental de carácter presupuestario. Lo que le permite tener un presupuesto propio y contratar con base en él.

2. Lo anterior permite al Sistema de Áreas de Conservación y sus órganos contar con recursos propios que se gestionan independientemente de los recursos del MINAET. Entre esos recursos se encuentran las donaciones que el SINAC está autorizado a recibir. Por el contrario, entre esos medios de financiamiento no se encuentra el crédito externo.

3. El Sistema Nacional de Áreas de Conservación no puede ser parte en un convenio internacional. Estos son los acuerdos celebrados entre Estado o entre estos con sujetos de Derecho Internacional Público y sujetos al Derecho Internacional.

4. Una convención o acuerdo regido por el Derecho Internacional debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 140, inciso 10 de la Constitución Política. Por consiguiente, debe ser negociado por el Poder Ejecutivo, no por el SINAC.

5. No obstante, el SINAC puede ser beneficiario de un convenio internacional que otorgue cooperación internacional.

6. En igual forma, como parte de la Administración Pública, el SINAC puede suscribir contratos con Estados, agencias no gubernamentales o con sujetos de Derecho Internacional Público, en el tanto en que esos convenios estén regidos por normas distintas del Derecho Internacional. Si este rige el convenio o acuerdo, estaríamos en el plano de los convenios internacionales, cuya negociación y suscripción escapa a SINAC.

7. Los convenios cuyo objeto sea la cooperación internacional no reembolsable deben enmarcarse en lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Planificación Nacional y Política Económica y 1 de la Ley de creación del Ministerio de Relaciones Exteriores.

8. Por consiguiente, los convenios que suscriba el SINAC deben respetar las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y ser conformes con la política exterior de Costa Rica.

9. Escapa al SINAC la suscripción de cualquier convenio o contrato de cooperación financiera reembolsable.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc C. Contraloría General de la República