Constitutional Limits on CONAGEBIO and SINACLímites constitucionales de CONAGEBIO y SINAC

*980065240007CO* CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and six minutes on cinco de julio del dos mil seis.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, of legal age, married, attorney, holder of identity card number CED01, in his capacity as Attorney General of the Republic, pursuant to the Sole Resolution of the Council of Government recorded in Article Five of the Minutes of Ordinary Session N° 1, held on 8 de mayo de 1998, published in La Gaceta N° 108 of 5 de junio de 1998; ratified by the Legislative Assembly pursuant to Resolution N° 4025 of 18 de mayo de 1998 and published in La Gaceta N° 112 of 11 de junio de 1998; challenging Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3, 4), 5), 8), 36, 38 third paragraph, and 39 of the Biodiversity Law, number 7788 of 30 de abril de 1998. The following parties intervened in the proceeding: Carlos Manuel Rodríguez Echandi, of legal age, married, attorney, resident of San José, holder of identity card number CED02, in his capacity as Acting Minister of Environment and Energy pursuant to Appointment Decrees numbers CED03 and 26850-P, published in La Gaceta N° 88 of 08 de mayo de 1998; Luis Rojas Bolaños, of legal age, single, with a degree in Sociology, resident of Heredia, holder of identity card number CED04, in his capacity as Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación; and Mr.

Iván Vincenti Rojas, of legal age, divorced, with a degree in Law, resident of Moravia, holder of identity card number CED05, in his capacity as President of the Comisión Nacional para la Gestión de Biodiversidad (CONGEBIO).

Findings of Fact (Resultando):

1. 1By a filing received by the Chamber’s Secretariat at sixteen hours and six minutes on veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa y ocho (folio 1), the Attorney General of the Republic requests that Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3, 4), 5), and 8), 36, 38 third paragraph, and 39 of the Biodiversity Law, number 7788 of 30 de abril de 1998, be declared unconstitutional for the following reasons: a) The creation of the National Commission and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación as a deconcentrated body (órgano desconcentrado) that is a legal entity (persona jurídica) separate from the Administration to which it is attached conflicts with the structure that the Executive Branch may constitutionally adopt. He states that, in this regard, the Chamber has expressed itself as follows: “...if the legislature chooses to deconcentrate a body within a Government Ministry, it may not endow that body with its own legal personality, independent of the Ministry, under the terms applicable to decentralized administration, since the head of the Ministry, together with the President of the Republic, constitutes the constitutional body known as the ‘Executive Branch,’ which is necessarily its hierarchical superior; unless the legislature chooses to create a truly decentralized or autonomous institution, which, in any event, would require for its creation a law approved by no fewer than two-thirds of the entire membership of the Legislative Assembly (Art. 189 Political Constitution...” (RSC 6240-93); b) The Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad is vested with powers (subsections 1, 2, 3, 4, and 5 of Article 14) to formulate and coordinate national policies concerning biodiversity, as well as to exhaust administrative remedies on appeal (agotar la vía administrativa en alzada) regarding decisions adopted by the Technical Office (subsection 6) of Article 14), an arrangement that is unconstitutional because a deconcentrated administrative body cannot assume powers to direct and manage national biodiversity policies, which, as a matter of constitutional principle, fall to the Executive Branch; c) under the Biodiversity Law, the National Commission is supported by a “Technical Office,” structured with an Executive Director and the assistance of the personnel specified in the regulations to the law.Among that office’s powers, under subsection 1) of Article 17, is the authority to “process, approve, reject, and oversee applications for access to biodiversity resources.” He states that it is unconstitutional for both the Technical Office and the National Commission to have their own allocation of resources (Art. 19) and to administer those resources, because they constitute a deconcentrated administrative body. This Chamber has ruled similarly, stating: “...It is therefore entirely unconstitutional to authorize a Directorate that forms part of a Ministry of the Executive Branch, whose head is a required collaborator of the President of the Republic and not the President’s peer, to receive, budget, and disburse public funds entirely at its own discretion; this also entails another constitutional violation, namely, a violation of the text and doctrine of Articles 121 subsection 11), 176 et seq., which govern the National Budget and, consequently, the forecasting, express legislative authorization, management, disposition, and settlement of public funds, thereby creating in the Bill what is popularly known as ‘petty cash funds,’ outside the rules, prudence, and oversight governing the management of the Public Treasury...” (RSC 6249); d) regarding public-service employment relationships (relaciones de servicio), the law merely states (Article 17) that the Commission shall have “...the personnel specified in the regulations to the law...,” which does not ensure that such personnel will be subject to Civil Service principles concerning appointment based on demonstrated suitability and the guarantee of security of tenure (Articles 191 and 192 of the Political Constitution); e) finally, Article 39 of the aforementioned law permits the National Council of Conservation Areas to “...approve contracts and concessions for nonessential services and activities within state-protected wilderness areas...,” which conflicts with the exclusive authority of the Executive Branch over the disposition of public-domain property (bienes de dominio público), as defined in Article 6 of the Biodiversity Law.Collaterally to the foregoing, the possibility of granting concessions is also challenged as unconstitutional, a situation that, according to the Attorney General’s Office, is fundamentally flawed because of the legal structure conferred upon that deconcentrated body of the Public Administration.
2. 2The standing (legitimación) of the Attorney General’s Office to bring this constitutional challenge is based on the third paragraph of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law and the Resolution adopted by the Council of Government at its session number eighteen of primero de setiembre del año en curso, Article Five.
3. 3By a ruling issued at ten hours and forty minutes on siete de octubre de mil novecientos noventa y ocho (appearing at folio 23 of the case file), the challenge was admitted for consideration, and the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and the Ministerio de Ambiente y Energía were granted a hearing.
4. 4Carlos Manuel Rodríguez Echandi and Luis Rojas Bolaños, respectively Acting Minister of Environment and Energy and Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, responded to the hearing in the following terms: The Attorney General’s Office is correct in the constitutional objections it raises against Biodiversity Law N° 7788. The Ministerio de Ambiente y Energía and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación are bodies of the Public Administration, as defined by Articles 130 et seq. of the Political Constitution and Articles 21 et seq. of the General Law of Public Administration; consequently, as prescribed by Article 26 subsection b) of that same body of law, they must comply with the directives concerning direction and coordination issued by the Office of the President of the Republic and the Minister responsible for the sector. They consider it most appropriate, so that the actions of the State may conform to the rules and principles enshrined in the Political Constitution, for the challenged provisions to be declared unconstitutional.
5. 5The President of the Comisión Nacional de Biodiversidad (CONAGEBIO) submitted a report in the following terms: The Attorney General’s Office is correct in asserting that CONAGEBIO’s legal structure does not conform to the constitutional model, which this Chamber may correct by establishing—through interpretation—a structure consistent with Constitutional Law. It is true that Articles 14 and 22 have caused a fragmentation of authority by allowing a subordinate administrative body to coordinate and formulate environmental policies, a function that belongs exclusively to the Executive Branch; however, the constitutional structure would not be contravened if CONAGEBIO were interpreted to be a body with maximum deconcentration (órgano de desconcentración máxima). This could be achieved simply by declaring unconstitutional the provisions assigning it powers to coordinate and formulate policies, or by holding that the powers granted to it by subsections 1, 2, 3, 4, and 5 are consistent with the constitutional order only if interpreted to mean that CONAGEBIO must submit its policies or strategies to the Minister of Environment and Energy for final approval.He states that CONAGEBIO may serve as an advisory body to the Executive Branch and autonomous institutions on biodiversity matters. In view of its technical specialization, its functions relating to the issuance of permits for access to the genetic and biochemical components of biodiversity for research and bioprospecting projects could be retained, as could its functions relating to the proposal—as a technical advisory body—of national policies for the conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity. Moreover, the Attorney General’s Office is correct in stating that, as provided by Articles 191 and 192 of the Political Constitution, the procedure for hiring personnel must be that established by the Civil Service Statute. Nevertheless, the Chamber must take into account that, for the purpose of bringing this subordinate body into conformity with existing constitutional standards, the Minister’s office is processing before the Legislative Assembly, the Dirección General del Servicio Civil, and the budget authority the respective permits and approvals needed to provide budgetary funding for those positions within the Ministry’s organizational structure.He considers that retaining instrumental legal personality (personería jurídica instrumental) for the management of resources is not unconstitutional, insofar as it incorporates the trust mechanism (fideicomiso) endorsed by the recently enacted Ley de Administración Financiera y de Presupuestos Públicos. The funds generated by biodiversity would be subject to the oversight prescribed by that body of law, thereby making the aforementioned regime constitutional. He asks that CONAGEBIO be retained as a body with maximum deconcentration within the Ministerio de Ambiente y Energía, but with instrumental legal personality, which would allow it to manage resources derived from biodiversity under the terms permitted by the Ley de la Administración Financiera, that is, under the oversight of the Contraloría General de la República. Regarding personnel recruitment, the Ministerio de Ambiente y Energía clearly understands that it must be conducted in accordance with the principles of public employment, as it has been implementing it.
6. 6The notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law were published in issues 212, 213, and 214 of the Boletín Judicial, dated 02, 03, and 04 de noviembre de 1998.
7. 7By a ruling issued at trece horas cincuenta y nueve minutos on veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, this Chamber denied the motions to intervene in support (solicitudes de coadyuvancia) filed by Nombre02, Nombre03, Silvia Rodríguez Cervantes, and Rafael González Ballar, in his capacity as President of the "Asociación Justicia Para la Naturaleza," because they had not established the interest pursuant to which they were acting.
8. 8By a ruling issued at trece horas cincuenta y nueve minutos on veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, this action was assigned for review to Justice Luis Fernando Solano C., who serves as the reporting Justice for this decision.
9. 9The oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with because there is abundant case law on the issue raised.
10. 10The proceedings have complied with the requirements of law.

Justice Calzada Miranda writes for the Court; and,

Whereas:

I.Standing of the petitioner (legitimación del accionante). Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality is asserted; however, this requirement is unnecessary in the exceptional cases established in the second and third paragraphs of that article, namely, where the nature of the provision is such that there is no individual or direct injury, where the action is based on the protection of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole, and where it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in such cases, of course, within their respective spheres of authority. The Procurador General de la República appears directly before this Court under the exceptional circumstances established by the Ley de la Jurisdicción and within the scope of his authority; consequently, the action is admissible for review.

II.Subject matter of the action. The Procuraduría General de la República requests that Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3), 4), 5), and 8), 36, 38 third paragraph, and 39 of the Ley de Biodiversidad, N° 7788 del 30 de abril de 1998, be declared unconstitutional, because it considers that the creation of the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación as deconcentrated bodies (órganos desconcentrados) and legal persons distinct from the Administration to which they are attached, and their being granted powers to direct and manage national policies, conflict with the organizational and jurisdictional framework of the Executive Branch. It also identifies constitutional conflicts in the authority granted to these bodies to manage public funds and enter into contracts concerning public-domain property (bienes de dominio público), which falls exclusively within the purview of the Executive Branch. It adds that subjecting the Commission’s employment relationships (relaciones de servicio) to a system outside the Estatuto del Servicio Civil disregards the principles set forth in Articles 191 and 192 of the Carta Política.

III.Challenged provisions. The Court shall now analyze the challenges raised concerning Articles 14, 17 subsection 1), 19, 20, 22, 25 subsections 1), 3), 4), 5), and 8), 36, 38 third paragraph, and 39 of the Ley de Biodiversidad N° 7788. One group of challenged provisions concerns the creation of deconcentrated bodies as legal persons independent of the entity to which they are attached; another concerns the granting to those bodies of powers that belong to the Executive Branch, specifically to the Ministry of Environment and Energy portfolio; the third concerns the management of public funds and the possibility that subordinate administrative bodies (órganos menores de la administración) may execute contracts concerning public-domain assets (bienes demaniales); and, lastly, the establishment of a public-employment system that does not conform to the constitutional principles of the Estatuto del Servicio Civil is challenged. The Court therefore proceeds to review the challenged provisions under the foregoing subject areas.

IV.The Ley de Biodiversidad deconcentrates two bodies from the Ministerio de Ambiente y Energía: the Comisión Nacional para la gestión de la biodiversidad and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. It grants the former “instrumental legal personality (personería jurídica instrumental)” (Article 14) and the latter “its own legal personality (personería jurídica propia)” (Article 22). These 2 articles are precisely the provisions challenged by the petitioner in connection with the legal personality of the body, and they provide:

“Article 14.- The Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad is hereby created with instrumental legal personality, as a deconcentrated body of the Ministerio de Ambiente y Energía…” “Article 22.- The Sistema Nacional de Áreas de Conservación is hereby created , hereinafter referred to as the System, which shall possess its own legal personality; it shall be a deconcentrated, participatory system of institutional management and coordination that shall integrate authority over forestry, wildlife, protected areas, and the Ministerio del Ambiente y Energía, for the purpose of establishing policies and planning and implementing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica’s natural resources.

Pursuant to the foregoing, the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales shall exercise their functions and powers as a single entity through the System’s administrative structure, without prejudice to the purposes for which they were established. The System’s authority shall include the protection and conservation of the use of watersheds and water systems.” In the case of the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), the provision clearly grants it instrumental legal personality as a deconcentrated body. Although the provision does not specify the degree of deconcentration (desconcentración) of this body, this Court understands, based on the powers and specific authority granted to it, that it constitutes maximum deconcentration (desconcentración máxima) from the Ministerio del Ambiente y Energía, since it is a body specializing in biodiversity matters. Regarding this type of organization, the Chamber stated in its most recent case law, judgment No. 2005-3629:

“IV.- Merits. Because the central issue in this analysis is the unconstitutionality of granting a deconcentrated administrative body (órgano administrativo desconcentrado) instrumental legal personality enabling it to enter into contracts, it is appropriate first to review the functions constitutionally assigned to the Executive Branch and the scope of this legal construct.

a- Functions granted to the Executive Branch by the Constitución Política. Article 140 of the Constitution establishes a sphere of powers and responsibilities that belong exclusively—and to the exclusion of all others—to the Executive Branch, understood as the President of the Republic and the corresponding Minister. Thus, political or governmental direction and the direction of foreign policy are designated as its own exclusive functions. With respect to the function of political direction—which is the only one we shall undertake to develop, given the focus of this action—it is important to emphasize that the Executive Branch is responsible for politically guiding state activity, with the purpose of directing state policies in the various areas of public interest so as to maintain the necessary unity of the State; this is achieved through the various mechanisms of administrative self-protection (autotutela administrativa): planning authority, directive authority—matters related to the issuance of directives—coordination authority—sectorization and regionalization—and authority to issue authorizations—approvals, endorsements, and clearances.

Thus, far from being a statutory power, it is a constitutional power belonging to the Executive Branch, as this Chamber has previously held; accordingly, it is the Executive that must establish policy in a given field of action, and not the other way around:

‘The Executive Branch—the Government—as a legal and political organization, is responsible for organizing, directing, and guiding society in all its political, legal, economic, and social dimensions. The executive function is an essential task of the Government through its various bodies or ministries, as is the policy-making function of establishing the objectives and goals of coordinated action among the other public entities and proposing the means and methods for achieving those objectives. It is also an essential function of the Executive Branch to guide, coordinate, and supervise the administrative apparatus (Article 140, subsection 8 of the Constitución Política) and to issue general rules that do not merely implement statutory provisions but also establish their boundaries (Art. 140.2, Constitución Política) ...’ (judgment number 3089-98, issued at quince horas on doce de mayo de mil novecientos noventa y ocho).

In this regard, it is important to note that, by virtue of the organizational processes of subject-matter decentralization (descentralización por la materia)—autonomous institutions—(Articles 188 to 190 of the Constitución Política), territorial decentralization (descentralización territorial)—municipalities—(Articles 169 and 170 of the Constitución Política), and deconcentration (Article 83 of the Ley General de la Administración Pública), these functions are not performed exclusively by the Executive Branch; nevertheless, pursuant to Articles 26 subsection b) and 27.1 of the Ley General de la Administración Pública, the Executive Branch retains the function of directing and coordinating the work of the Government and the Central Public Administration as a whole, as well as that of the decentralized Administration, as applicable in light of the degree of governmental autonomy enjoyed by municipalities—which is conferred by a constitutional provision.

This Chamber also stated in judgment number 2002-06513, issued at catorce horas cincuenta y siete minutos on tres de julio del dos mil dos, that the structure of the Costa Rican State was established by the original Constituent Assembly in the Constitución Política and that, although its structure is not closed (‘números clausus’), the ordinary legislature—the undisputed holder of residual authority—must, when creating public entities and bodies, adhere to the principles of that fundamental order. Public-law doctrine therefore draws a clear distinction between administrative decentralization and administrative deconcentration, characterizing the former as consisting of public legal persons possessing full or special legal personality; endowed with a specific power or sphere of authority that they exercise exclusively or solely, rather than concurrently, alternatively, or in parallel, such that the superior entity (the State) may not encroach upon their sphere of authority because those powers have been transferred from the Executive Branch to the new institution; for this purpose, they are provided with their own assets and budgetary autonomy and are therefore recognized as having the legal capacity to administer themselves (administrative autonomy), under the terms established in Article 188 of the Constitución Política:

‘The autonomous institutions of the State enjoy administrative independence and are subject to the law in matters of governance. Their directors are accountable for their administration.’” For its part, the term deconcentrated body (órgano desconcentrado) refers to the phenomenon that occurs within the same legal entity—without creating a new entity—with a specific assigned function and, with respect to matters not deconcentrated, subject to the hierarchy of the entity to which it belongs, as provided in Articles 83.2, 83.3, 83.4, and 83.5 of the Ley General de la Administración Pública:

“2. Minimum deconcentration (desconcentración mínima) shall exist when the superior authority may not:

• a)Assume the powers of the subordinate; and b) Review or replace the subordinate’s conduct, either ex officio or at the request of a party.

3. Maximum deconcentration (desconcentración máxima) shall exist when the subordinate is also exempt from the orders, instructions, or circulars of the superior authority.

4. The provisions creating minimum deconcentration shall be applied restrictively against the jurisdiction of the deconcentrated body, and those creating maximum deconcentration shall be applied expansively in its favor.” Thus, administrative deconcentration (desconcentración administrativa) exists when a legal provision grants a lower body of the entity exclusive jurisdiction, with some degree of autonomy, thereby causing the hierarchical superior to lose that jurisdiction; consequently, the lower body’s status can never be equal to that of the superior, even in cases involving the maximum degree of deconcentration. Legal scholarship is unanimous in considering that the Public Administration comprises the set of public entities forming the administrative organization; that is, the principal public entity (the State or Central Public Administration) and the remaining subordinate public entities (the Decentralized Public Administration, whether institutional or service-based—autonomous institutions—or territorial—municipalities), which have been created by an act of sovereign authority, whether constitutional (as in the case of municipalities) or statutory.

In this regard, decentralization (descentralización) shall always entail the creation of subordinate public entities distinct from the State, endowed with legal personality (personalidad jurídica), their own assets—which implies financial autonomy—and exclusive jurisdiction that is removed from the Executive Branch; for this reason, the principal public entity—the State—may not intrude into their sphere of jurisdiction, although they remain subject to administrative oversight (tutela administrativa), including direction, planning, coordination, and control. Thus, the fundamental element for determining the existence of an entity is the conferral of legal personality, delegated by the State for the performance of a specific function, the immediate consequence of which is to make it a center to which rights and obligations may be attributed; that is, it authorizes the entity to manage the delegated powers on its own behalf, according to the degree of autonomy granted: administrative autonomy—minimum and first-degree—characteristic of autonomous institutions; governmental autonomy—second-degree—characteristic of municipalities and the Caja Costarricense del Seguro Social with respect to the administration of social insurance; and organizational autonomy—full or third-degree—characteristic of State universities.

Accordingly, conferring legal personality upon a public entity places it in a different position from a body that lacks such personality. For that reason, responsibility for the actions carried out by these entities lies with the entity, not with the State in the strict sense. Lastly, it must be recalled that decentralization is a model for organizing the Administration, intended to achieve greater efficiency in public administration in satisfying the public interest entrusted to it.

b- Instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental). The Chamber has held that granting instrumental legal personality to a deconcentrated body, as a model of administrative organization intended to achieve greater efficiency in the state apparatus, is not unconstitutional. It has been regarded as budgetary personification (personificación presupuestaria), which confers upon a deconcentrated body the legal capacity to administer its resources independently of the public entity to which it belongs, although it remains subordinate in all other matters pertaining to the deconcentrated function. This entails providing the legal mechanisms and instruments strictly necessary for the body to carry out the public duties and functions delegated by law, all of which is not only appropriate but necessary under two fundamental principles of public administration: efficiency and adaptability to change.

Accordingly, that instrumental capacity is subject to the terms and conditions established in the law creating it and is limited to what is strictly indispensable for carrying out the delegated public function; therefore, where the law omits a power, that power must be presumed to belong to and be reserved for the superior authority. Thus, it may hire personnel and procure goods and services indispensable for performing the public function delegated to it, but only on the understanding that the law expressly authorizes it to do so. Furthermore, all constitutional rules and principles governing the oversight and auditing of the Public Treasury are binding upon and applicable to this type of body, namely those governing administrative procurement and Budget Law. In all other respects, they are subject to the oversight systems applicable to the activities of public institutions.” Under this analysis, the Court maintains that granting instrumental legal personality to a deconcentrated administrative body is not unconstitutional, based on the considerations set forth above.

Therefore, the creation of CONAGEBIO as a deconcentrated body with instrumental legal personality is not unconstitutional. Likewise, the Chamber applies the foregoing considerations to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, which, under the challenged Article 22, was established as a deconcentrated and participatory institutional management and coordination system for integrating powers relating to forests, wildlife, protected areas, and the Ministerio de Ambiente y Energía. Although that provision states that this body shall have its own legal personality, the fact is that such personality cannot be understood as full, but rather as instrumental, because the legislature specifically created it as a deconcentrated body in order to grant it exclusive and technical powers, while providing it with a certain degree of independence and impartiality that would enable the Administration to achieve greater effectiveness, efficiency, promptness, and agility in its operations. Accordingly, this provision is likewise not unconstitutional.

V.The financing and administration of the resources granted to CONAGEBIO and the Oficina Técnica under Articles 19 and 20, and to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación under Articles 35, 36, and 38, are also challenged. These provisions state:

“Article 19.- The Commission and its Oficina Técnica shall have the following resources:

1. 1The appropriations allocated to them annually in the Republic’s ordinary and extraordinary budgets.
2. 2Bequests and donations from natural or legal persons, national and international organizations, whether private or public, and contributions from the State or its institutions.
3. 3Revenue from registrations, the processing of applications, and oversight activities.
4. 4Proceeds from fines resulting from failure to fulfill commitments undertaken in carrying out access projects.
5. 5A percentage of the benefits established in permits and concessions relating to biodiversity.
6. 6Ten percent (10%) of the Timbre de Parques Nacionales.”

“Article 20.- The funds collected pursuant to the preceding article shall be used exclusively for the operation of the Commission and its supporting Oficina Técnica. They shall be administered by the Executive Director through a trust (fideicomiso) or other financial mechanisms established in the regulations to this law.” “Article 35.- The Sistema Nacional de Áreas de Conservación shall design financing mechanisms that enable it to carry out its mandates promptly and efficiently. Such mechanisms shall include transfers from the Republic’s budgets or from any natural or legal person, as well as funds generated by the protected areas themselves, including admission fees, Payment for Environmental Services (Pago de Servicios Ambientales), debt-for-nature swaps, fees established by law, payments for activities conducted within protected areas, and donations.” “Article 36.- For purposes of the preceding article, the System is authorized to administer funds received by the System for any purpose through trusts or other instruments, whether for the entire system or specifically for each Área de Conservación.

The Fondo de Parques Nacionales, created by the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, N° 6084 del 24 de agosto de 1977, is hereby converted into the Fideicomiso de áreas protegidas, devoted exclusively to the purposes for which it was created and, henceforth, also to financing protection and consolidation activities in other categories of state-owned protected areas.” “Article 38.- For their operation, the System shall use within the Áreas de Conservación all funds generated by its activities, such as admission fees to protected areas or concessions for nonessential services.

These funds shall be administered through the Fideicomiso de áreas protegidas. Funds generated by protected areas shall be used exclusively for their protection and development, in that order of priority.

The Consejo Nacional de Áreas de Conservación shall be the body responsible for determining the annual budgets so that the System is strengthened as a whole.” As already indicated, CONAGEBIO and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación have instrumental legal personality and, as this Court held in judgment No. 2001-11657 and reiterated in 2005-3629, it is not unconstitutional for a body of this nature to receive funds or for such funds to be administered through a trust:

“…The correct position is that upheld in the second of the cited rulings, on the understanding that, in light of Constitutional Law, it is valid to grant a deconcentrated body (órgano desconcentrado) instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) for purposes of managing its own budget (presupuesto) and thereby performing more efficiently the public function it is called upon to discharge. It is precisely that budgetary legal personality (personificación presupuestaria) that allows it to administer its resources independently from the Budget of the public entity to which it belongs, although it remains subordinate to that entity in all matters unrelated to the function conferred upon it through deconcentration (desconcentración) and to those arising from its instrumental legal personality. The Office of the Attorney General of the Republic has upheld a position analogous to the foregoing in various opinions, including the following: C-176-95, C-178-95, C-189-96, Y C-075-98, among others.

In this case, it is not unconstitutional for the resources derived from the operation of Aeropuerto Internacional Juan Santamaría to be administered through a trust (fideicomiso) at Banco Internacional de Costa Rica, since the Consejo Técnico de Aviación Civil is a body with maximum deconcentration (órgano de desconcentración máxima) within Ministerio de Obras Públicas y Transportes, vested with instrumental legal personality, pursuant to Articles 2° and 166 of the Ley General de Aviación Civil, number 5150 of catorce de mayo de mil novecientos setenta y tres. The foregoing does not preclude clarification that, with respect to funds derived from public taxes and fees (impuestos y tasas públicos), the administrator performs solely collection functions. Furthermore, the use of the trust in question does not mean that the Contraloría General de la República has relinquished its powers of oversight and strict control (potestades de fiscalización y control estricto) over the funds entering and leaving the trust; on the contrary, for its supervisory activity to comply with Constitutional Law, it must exercise constant and continuous oversight of the proper management of the fund, so that its resources are distributed in accordance with the terms agreed upon in the contract.

Accordingly, the action must also be dismissed with respect to this issue.” Accordingly, since the Court has not changed the position stated above, neither the financing of the Sistema Nacional, this Commission, and the Office attached thereto, nor the administration of those resources through a trust, as provided in the challenged Articles 20 and 38, is unconstitutional in this case, also taking into consideration that this trust will be subject to ex post control (control posterior) by the Contraloría General de la República, as provided in Article 41 of the Ley Forestal, amended by the transitional provisions of the Ley de Biodiversidad, which states:

“The Fondo Forestal is hereby authorized to engage in any non-speculative legal transaction (negocio jurídico) required for the proper administration of the resources constituting its assets, including the establishment of trusts. The financial and accounting administration of the Fondo may be contracted to one or more banks of the Sistema Bancario Nacional. The Contraloría General de la República shall be responsible for the ex post control of this administration.” As previously indicated, these bodies with legal personality (órganos-persona) have their own budgets, precisely for the reasons of administrative speed and efficiency that led to their creation, and therefore need to procure material and human resources promptly in order to fulfill their powers (competencias). The purposes entrusted to CONAGEBIO and Sistema Nacional de Áreas de Conservación are connected with the preservation, ecologically sustainable use, and restoration of the environment.

On repeated occasions (see judgments No. 2004-9927 and 2003-6322), this Court has stated that the origins of environmental problems are complex and arise from an interplay of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development model adopted by the country. For example, environmental problems arise when methods of exploiting natural resources cause degradation of ecosystems beyond their capacity for regeneration, resulting in harm to broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that lead to a deterioration in quality of life; indeed, the primary objective of the use and protection of the environment is to achieve development and progress favorable to human beings. Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other equally important parameters include health, food, employment, housing, education, and so forth, but more important still is the understanding that, although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have the duty to protect and preserve it for present and future generations.

This is not particularly novel, because it is simply the application to this field of the principle of “injury” (principio de la “lesión”), already firmly established in ordinary law, under which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. Like any other nation, our country has depended and will continue to depend on its natural resources and environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that sustains the national economy, whose principal source is agriculture and, in recent years, tourism, particularly ecotourism. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape constitute the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met.

Likewise, our economy is also closely tied to the condition of the environment and natural resources. Moreover, the goals of sustainable development (desarrollo sostenible) concern human survival and well-being and the maintenance of essential ecological processes—that is, environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of meeting present and future human needs and improving quality of life is to speak of the demand for natural resources at the individual level and for the direct or supporting means necessary for the economy to function by generating employment and creating capital goods, which in turn make it possible to transform resources into goods for consumption, production, and export. The declaration made at the Cumbre de la Tierra in 1992 proclaimed and recognized the integral and interdependent nature of the planet; this entails accepting certain principles that guide the transition from current development models to sustainability.

The signatory States, including Costa Rica, undertook, within the framework of preserving sustainable development, to protect human beings above all. They proceeded from the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; they included the right of present and future generations to have development carried out in a manner that satisfies their environmental and developmental needs; and they maintained the sovereign authority of States to exploit their resources, while emphasizing their responsibility to ensure that activities conducted within their jurisdiction and control do not cause environmental harm to other States or to areas beyond the limits of their national jurisdiction. They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment, as well as their common responsibilities in that regard; international cooperation in promoting and supporting economic growth and sustainable development would thus make it possible to address the problems of environmental degradation more effectively.

Within this protective framework, the precautionary principle (principio precautorio) was established in the Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río:

“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach (criterio de precaución) according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible harm, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” (To the same effect, see Article 11 of the Ley de Biodiversidad).

Prevention (prevención) seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention (principio rector de prevención) is based on the need to take and adopt all precautionary measures (medidas precautorias) necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity concerned may even be postponed. This is because, in environmental matters, ex post enforcement (coacción a posteriori) is ineffective: once the harm has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; punishment may carry moral significance, but it is unlikely to compensate for the damage caused to the environment. For the foregoing reasons, the financial autonomy granted to these bodies with legal personality, which specialize in environmental matters, is fully justified, since, as explained above, both prevention and restoration policies must be timely and effective.

Their resources must therefore be managed through an efficient budgetary process in order to prevent environmental harm that, through the passage of time or for administrative reasons, could ultimately become irreparable and seriously impair other fundamental rights, such as the right to health.

VI.On the other hand, the petitioner (accionante) argues that Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad is vested with specific powers to formulate national policies and coordinate them with respect to matters governed by the law (subsections 1, 2, 3, 4 and 5 of Article 14), as well as to exhaust administrative remedies on appeal (agotar la vía administrativa en alzada) with respect to decisions adopted by Oficina Técnica (subsection 6 of Article 14), which exceeds the authority of a deconcentrated body. Under the challenged Article 14, CONAGEBIO has the following powers:

“1.- To formulate national policies concerning the conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity, subject to the convención sobre la biodiversidad biológica and other corresponding international conventions and treaties, as well as national interests.

1. 2To formulate the policies and responsibilities established in Chapters IV, V, and VI of this law and coordinate them with the various agencies responsible for the subject matter.
2. 3To formulate and coordinate policies governing access to the components of biodiversity and associated knowledge that ensure adequate scientific and technical transfer and the equitable distribution of benefits, which, for purposes of Title V of this law, shall be known as general rules (normas generales).
3. 4To formulate the national biodiversity strategy and monitor its implementation.
4. 5To coordinate and facilitate a broad public-information process involving the country’s political, economic, and social sectors concerning policies on the conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity.
5. 6Revoke the decisions of the Commission’s Technical Office and the Plant Health Protection Service concerning applications for access to components of biodiversity, a matter in which it shall exhaust administrative remedies (agotará la vía administrativa).
6. 7Advise other bodies of the Executive Branch, autonomous institutions, and private entities in order to regulate actions for the ecologically sustainable use of components of biodiversity.
7. 8Ensure that public and private actions relating to the management of components of biodiversity comply with the policies established by this Commission.
8. 9Appoint the Secretary of the Commission, who shall also serve as Executive Director of the Technical Office of that same body.
9. 10Propose to the Minister of Environment and Energy, based on suitability criteria, the country’s representatives at international meetings concerning biodiversity.”

The petitioner considers that the powers granted to CONAGEBIO are those reserved exclusively for the Executive Branch, specifically with regard to setting and formulating national policies. Nevertheless, when this article is read in conjunction with Article 39 of the same law, which states: “…except for the exercise of the responsibilities entrusted exclusively to the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, by this and other laws, such as defining and monitoring the strategies, plans, and budgets of the Conservation Areas,” the Chamber considers that, as a specialized and advisory body pursuant to Article 21 of the Ley de Biodiversidad itself, CONAGEBIO is actually empowered to recommend which policies should be established and formulated regarding biodiversity, because the law in question clearly recognizes that their final adoption falls within the exclusive authority of the Executive Branch and the respective Minister.

In addition, the power to exhaust administrative remedies—which, in any event, is no longer a prerequisite for seeking judicial relief, except in municipal matters—is not established in any constitutional provision. Thus, if the law intended to grant CONAGEBIO such power because the Technical Office is attached to it, that is a matter of legality that does not affect any constitutional right. Based on this reasoning, the Chamber considers that the provision under review is not unconstitutional.

VIII.The petitioner raises the same objection regarding the powers of the Consejo Nacional established in Article 25, subsections 1, 3, 4, 5, and 8, which state:

“Article 25.- The functions of this Council shall be:

1. 1Define the implementation of strategies and policies aimed at the consolidation and development of the Sistema Nacional de Areas de Conservación, and ensure that they are implemented.
2. 2(...)
3. 3Coordinate jointly with the Commission the preparation and updating of the Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, which shall be subject to broad consultation with civil society and coordinated with the entire public sector within the framework of each Conservation Area (Área de Conservación).
4. 4Define strategies and policies related to the consolidation and development of state-protected areas (áreas protegidas estatales), as well as oversee their management.
5. 5Approve the strategies, the structure of the administrative bodies of the protected areas, and the annual plans and budgets of the Conservation Areas.
6. 6(...)
7. 7(...)
8. 8Establish guidelines and directives to ensure consistency among the structures, administrative mechanisms, and regulations of the Conservation Areas.”

To resolve this issue, it is important to note at the outset that this Consejo Nacional is one of the bodies comprising the Sistema Nacional de Areas de Conservación, which, pursuant to Article 24, consists of:

1. 1The Minister of Environment and Energy, who shall chair it.
2. 2The Executive Director of the System, who shall act as secretary of the Council.
3. 3The Executive Director of the Commission’s Technical Office.
4. 4The directors of each Conservation Area.
5. 5One representative from each Consejo Regional de las Áreas de Conservación, appointed from among the members of each Council.

It should be noted that the Minister responsible for the sector is a member of and chairs it, and that, according to the functions established in Article 25, this Council must seek to coordinate, define, and approve strategies and policies relating to the conservation and sustainable use of protected areas, which is consistent with its function and is what is expected of a specialized body. It must formulate possible solutions to problems identified within its field, which cannot in any way be equated with the issuance of national policies reserved exclusively for the President of the Republic and the Minister. Accordingly, this Court likewise finds no violation as alleged in this regard.

IX.The constitutionality of Article 39 of the law in question is also challenged insofar as it authorizes the Consejo Nacional de Áreas de Conservación to approve contracts and concessions, which the petitioner asserts is a power reserved exclusively for the President and the respective Minister. The challenged article provides:

“Article 39.- The Consejo Nacional de Áreas de Conservación is hereby authorized to approve contracts and concessions for nonessential services and activities within state-protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas estatales), except for the exercise of the responsibilities entrusted exclusively to the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, by this and other laws, such as defining and monitoring the strategies, plans, and budgets of the Conservation Areas. Under no circumstances may these concessions and contracts include authorization for third parties to access components of biodiversity or the construction of private buildings.

Nonessential services and activities shall include parking facilities, sanitary facilities, the administration of physical facilities, food services, shops, the construction and administration of trails, visitor management, and any others defined by the Consejo Regional del Área de Conservación.

These concessions or contracts may be granted to legal entities (personas jurídicas) whose legal status is current, which are nonprofit organizations and whose objectives include supporting the conservation of natural resources; priority shall be given to regional organizations.

Concessionaires or permit holders (permisionarios) shall submit satisfactory external audits conducted during the preceding year, all as determined by the Consejo Regional del Área de Conservación.” As previously indicated, the Consejo Nacional is attached to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a body with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) and its own budget, precisely because, as already noted, administrative speed and efficiency are required for it to fulfill its purposes. Accordingly, it must also be able to procure material and human resources expeditiously in order to discharge its responsibilities efficiently. This contracting authority was recognized by the Chamber in Judgment No. 2005-3629:

“…From the foregoing, it is clear that this Court had already ruled on the petitioner’s claims and that, on that occasion, whose reasoning it continues to uphold, it determined that it is not unconstitutional for the Consejo Técnico de Aviación Civil to be granted instrumental legal personality through which it may administer funds and consequently enter into contracts, subject to the terms and limitations established by this Court. Ownership of assets entails financial autonomy (autonomía patrimonial) and, consequently, managerial autonomy to perform more efficiently the public function it is called upon to discharge. Denying its authority to contract, as the petitioner seeks, would be unreasonable, since obtaining funds without the ability to administer them would make no sense, and such administration necessarily entails the authority to contract. With financial autonomy, the entity may perform the acts and enter into the contracts necessary to manage those assets, subject to the legal and constitutional limitations already established, because, given the nature of certain contracts, they shall be reserved for the President and the respective Minister, since this is merely instrumental rather than essential contracting.

State public procurement (contratación administrativa) cannot now be understood to require every contract intended to fulfill public administration functions to be formalized by the President and the respective Minister, as the petitioner contends, because this would bring public administration to a standstill in view of the growth of the public sector and the needs of the governed. Regarding this issue, the Chamber, in Judgment No. 2660-01, stated the following concerning the formal rigor of public procurement:

“In this Chamber’s judgment, a number of factors cannot be disregarded when analyzing the constitutional validity of the challenged provisions. First, the analysis cannot be simplistic or formalistic, because public procurement is an extremely complex field that operates in an environment of constant and often extraordinarily rapid change. Indeed, the process of acquiring goods and services is both immersed in and determined by market conditions and rules, whose variables can scarcely be captured within the rigidity of a legal provision. For that reason, and bearing in mind that, as the Procuraduría correctly observed, procurement procedures are instrumental in serving the public interest, they can never be converted into ends in themselves; rather, they must retain their nature as mere means for achieving the higher purpose. Under this reasoning, one must therefore ask whether it is feasible for a body of law to anticipate every possible ground for an exception that might, at a given time, require a procedure such as direct contracting (contratación directa).

The function of a constitutional court, entrusted with discovering, clarifying, and declaring the meaning of the State’s primary legal order, cannot disregard its surrounding circumstances or, in this case, the realities and problems that the State may face in its contracting activities. That perspective must, of course, be kept in proper balance with preserving and defending constitutional supremacy. Hence, in the difficult task of discerning the logical meaning and spirit of constitutional provisions, they must be situated within their context, since otherwise they could become provisions of an extremely limited or ineffective nature, lacking contemporary relevance and potentially even preventing the satisfaction of the public interest that the State must pursue.” The law has had to develop mechanisms that provide greater flexibility in procurement, as is the case with the Ley de Administración Financiera de la República, the Ley de Contratación Administrativa, and its regulations. The Ley de Administración Financiera y presupuestos públicos, for example, provides in Article 106:

“The heads of public-sector bodies or entities may delegate the execution of contracts associated with the procurement process, in accordance with the regulations established for that purpose.” This is, of course, with the understanding that such contracting is an instrumental activity. In the case of the Consejo Técnico de Aviación Civil, that contracting authority is instrumental in nature and subject to the legal order and, consequently, also to oversight by the Contraloría General de la República.” In this case, the same provision limits the contracts and concessions that the National Council of Conservation Areas may approve to services and activities that are not essential: parking facilities, restrooms, the management of physical facilities, food services, shops, the construction and management of trails, visitor management, and others defined by the Regional Council of the Conservation Area. The article even states that this contracting authority excludes matters involving the exercise of responsibilities that this and other laws entrust exclusively to the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, such as defining and monitoring the strategies, plans, and budgets of the Conservation Areas. Consequently, the alleged constitutional violation has not been established.

X.The Office of the Attorney General also considers Article 17 of the Ley de Biodiversidad, which allows the Technical Office of the National Commission for Biodiversity to have the personnel “…specified in the Regulations to this Law...,” contrary to Article 191 of the Political Constitution (Carta Política). In its view, the method established for appointing the Executive Director (Article 18 of the same statute) could result in differential treatment for those personnel, departing from the principles established in Article 192 of the Constitution. This Chamber has indeed already stated in Judgment No. 1993-6240 that neither decentralization (descentralización) nor deconcentration (desconcentración) entails the creation of a segregated public-service system and that such a system fosters, within the same ministry, an inequality that is incompatible with constitutional principles. Nevertheless, this Court does not consider the wording of the provision to exclude the Technical Office’s personnel from the Civil Service System (Régimen de Servicio Civil).

In fact, when responding to the hearing before this Court, the Commission’s President stated that its personnel hiring had been processed through the Civil Service Office and the Budgetary Authority, from which approval of the positions had been requested. In light of the foregoing, the Chamber does not consider that any constitutional violation is occurring in this respect.

XI.Finally, the petitioner challenges the constitutionality of Article 17, subsection 1, insofar as it establishes that one of the Technical Office’s functions is to process, approve, deny, and oversee requests for access to biodiversity resources, which the petitioner likewise considers an authority vested exclusively in the Executive Branch and its corresponding Minister. However, Article 7 of the Ley de Biodiversidad states that the Law must be interpreted according to the definitions it provides; it is therefore important to quote two relevant definitions:

“1.- Access to biochemical and genetic elements: The act of obtaining samples of elements of existing wild or domesticated biodiversity, under ex situ or in situ conditions, and obtaining associated knowledge, for purposes of basic research, bioprospecting, or economic utilization.

2. Biodiversity: The variability among living organisms from any source, whether found in terrestrial, aerial, marine, or aquatic ecosystems or in other ecological complexes. It includes diversity within each species, as well as among species and the ecosystems of which they form part.

For purposes of this Law, the term biodiversity shall be understood to include intangible elements, such as individual or collective traditional knowledge, innovation, and practices having actual or potential value associated with biochemical and genetic resources, whether or not protected by intellectual property systems or sui generis registration systems.” In accordance with the definitions provided, what the Technical Office would process and potentially approve are merely authorizations to obtain samples of biodiversity elements, rather than the execution of administrative contracts (contratos administrativos) whose purpose is the exploitation of natural resources or wealth as such; authority over the latter is indeed constitutionally reserved to the President of the Republic and the Minister responsible for the relevant portfolio. From this perspective, the provision is not unconstitutional on the alleged ground.

XII.Conclusion.- As a corollary to all the foregoing, and because the alleged constitutional defects have not been established, the action must be dismissed, as is hereby ordered. Justices Solano, Mora, and Vargas dissent and would grant the action with all attendant consequences.

.

Therefore (Por tanto):

The action is hereby DISMISSED.

Justices Solano, Mora, and Vargas would grant it with all attendant consequences.

Luis Fernando Solano C.

Chief Justice Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Jorge Araya G.

DISSENTING OPINION of Justices Solano, Mora, and Vargas, authored by the first-named Justice.

We, the undersigned, dissent from the majority opinion and would grant the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), with all attendant consequences.

We base our opinion on the following considerations:

I.Subject Matter of the Challenge. The Office of the Attorney General of the Republic requests that Articles 14; 17, subsection 1); 19; 20; 22; 25, subsections 1), 3, 4), 5), and 8); 36; 38, third paragraph; and 39 of Ley de Biodiversidad, N° 7788 of April 30, 1998, be declared unconstitutional. It considers that the creation of the National Commission for Biodiversity Management and the National System of Conservation Areas as deconcentrated bodies (órganos desconcentrados) and legal entities distinct from the Administration to which they are attached, and the granting to them of powers to direct and manage national policies, contravene the organizational and jurisdictional framework of the Executive Branch. It also identifies constitutional conflicts in the authority granted to these bodies to manage public funds and enter into contracts concerning public-domain property (bienes de dominio público), an authority vested exclusively in the Executive Branch. It adds that the Commission’s employment relationships, outside the Civil Service Statute (Estatuto del Servicio Civil), disregard the principles enshrined in Articles 191 and 192 of the Political Constitution. .

II.Summary of the Arguments of the Participating Parties. The Office of the Attorney General of the Republic states that the Legislature exceeded its authority by creating the National Commission for Biodiversity Management (Article 14) and the National Conservation System (Article 22) as deconcentrated administrative bodies, while allowing them to function as true legal entities exercising powers belonging to the Executive Branch. It adds that granting the National Commission responsibility for coordinating national environmental policies, giving it budgetary autonomy, and allowing it to execute administrative contracts disposing of public-domain assets (bienes demaniales) are unconstitutional. Regarding the public-employment system (régimen de empleo público), it considers that the Law departs from the principles enshrined in Articles 191 and 192 of the Constitution.

The Minister of Environment and Energy maintains that the Office of the Attorney General is correct in its constitutional objections and joins them.

For his part, the President of the National Commission for Biodiversity Management (CONGEBIO) maintains that it is important to preserve the body’s operations, which the Chamber may do through an interpretation consistent with the fundamental legal order.

III.The Challenged Provisions. Having specified the grounds for the action, the challenges to Articles 14; 17, subsection 1); 19; 20; 22; 25, subsections 1), 3, 4), 5), and 8); 36; 38, third paragraph; and 39 of Ley de Biodiversidad N° 7788 are analyzed below. The first group of challenged provisions concerns the creation of deconcentrated bodies as legal entities independent of the entity to which they are attached; the second concerns granting those bodies powers belonging to the Executive Branch, specifically to the Environment and Energy portfolio; the third concerns the management of public funds and the possibility that subordinate administrative bodies may execute contracts concerning public-domain assets; lastly, the creation of a public-employment system that does not conform to the constitutional principles of the Civil Service Statute is challenged.

To provide a better understanding of the scope of the challenge, the challenged articles are transcribed below, with emphasis not appearing in the statutory text.

On the National Commission for Biodiversity Management:

“Article 14.- The National Commission for Biodiversity Management is hereby created as a deconcentrated body of the Ministry of Environment and Energy, with instrumental legal personality (personería jurídica instrumental). It shall have the following powers:

1. 1To formulate national policies concerning the conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity, subject to the Convention on Biological Diversity and other applicable international conventions and treaties, as well as to national interests.
2. 2To formulate the policies and responsibilities established in Chapters IV, V, and VI of this Law and coordinate them with the various agencies responsible for the subject matter.
3. 3To formulate and coordinate policies governing access to biodiversity elements and associated knowledge that ensure proper scientific and technical transfer and the fair distribution of benefits, which, for purposes of Title V of this Law, shall be called general rules.
4. 4To formulate and monitor the national biodiversity strategy.
5. 5To coordinate and facilitate an extensive public-information process involving the country’s political, economic, and social sectors concerning policies for the conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity.
6. 6To revoke decisions of the Commission’s Technical Office and the Plant Health Protection Service concerning requests for access to biodiversity elements, a matter in which its decision shall exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa).
7. 7To advise other bodies of the Executive Branch, autonomous institutions, and private entities in order to regulate actions for the ecologically sustainable use of biodiversity elements.
8. 8To ensure that public and private actions relating to the management of biodiversity elements comply with the policies established by this Commission.
9. 9To appoint the Secretary of the Commission, who shall also serve as Executive Director of the Technical Office of that same body.
10. 10To propose to the Minister of Environment and Energy, using criteria of suitability, the country’s representatives at international meetings relating to biodiversity.”

On the Technical Office:

“Article 17.- The Technical Office supporting the Commission shall consist of an Executive Director and the personnel specified in the regulations to this Law. To perform its functions, it may appoint ad hoc expert committees to serve as advisers.

The functions of the Technical Office shall be:

1. 1To process, approve, deny, and oversee requests for access to biodiversity resources.
2. 2(...)
3. 3(...)
4. 4(...)”

Regarding the funding of the Commission and the Technical Office:

“Art. 19.- The Commission and its Technical Office shall have the following resources:

1. 1The appropriations allocated to them annually in the Republic’s ordinary and extraordinary budgets.
2. 2Bequests and donations from natural or legal persons, private or public national and international organizations, and contributions from the State or its institutions.
3. 3Revenue from registrations, processing of applications, and oversight.
4. 4Proceeds from fines imposed for failure to comply with commitments undertaken in the implementation of access projects.
5. 5A percentage of the benefits established in permits and concessions relating to biodiversity.
6. 6Ten percent (10%) of the National Parks Stamp."

Financial Administration:

"Article 20.- The proceeds collected pursuant to the preceding article shall be used exclusively for the operation of the Commission and its supporting Technical Office. They shall be administered by the Executive Director through a trust (fideicomiso) or other financial mechanisms established in the regulations implementing this law." Regarding the National System of Conservation Areas, the law provides:

"Article 22.- The National System of Conservation Areas is hereby created , hereinafter referred to as the System, which shall have its own legal personality (personería jurídica); it shall be a decentralized and participatory system of institutional management and coordination that shall integrate the powers relating to forestry, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy, for the purpose of establishing policies and planning and implementing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica’s natural resources.

Accordingly, the General Directorate of Wildlife, the State Forestry Administration, and the National Parks Service shall exercise their functions and powers as a single entity through the System’s administrative structure, without prejudice to the purposes for which they were established. The System’s powers shall include the protection and conservation of the use of watersheds (cuencas hidrográficas) and water systems." Regarding the functions of the National Council, the law states:

"Article 25.- The functions of this Council shall be:

1. 1To define the implementation of the strategies and policies aimed at consolidating and developing the National System of Conservation Areas and to ensure that they are implemented.
2. 2(...)
3. 3To coordinate jointly with the Commission the preparation and updating of the National Strategy for the Conservation and Sustainable Use of Biodiversity, which shall be subject to broad consultation with civil society and coordinated with the entire public sector within the framework of each Conservation Area.
4. 4To define strategies and policies related to the consolidation and development of state-protected areas and to supervise their management.
5. 5To approve the strategies, the structure of the administrative bodies of the protected areas, and the annual plans and budgets of the Conservation Areas.
6. 6(...)
7. 7(...)
8. 8To establish guidelines and directives to ensure consistency among the structures, administrative mechanisms, and regulations of the Conservation Areas.
9. 9(...)
10. 10(...)
11. 11(...)"

Section 35—which has not been challenged—addresses financing in the following terms:

"The National System of Conservation Areas shall design financing mechanisms that enable it to carry out its mandates promptly and efficiently. Such mechanisms shall include transfers from the budgets of the Republic or from any natural or legal person, as well as the System’s own funds generated by the protected areas, including admission fees, payment for environmental services (pago de servicios ambientales), debt-for-nature swaps (canjes de deuda), fees established by law, payment for activities conducted within protected areas, and donations." Regarding financial instruments, the following is provided (an aspect that has not been challenged):

"Article 36.- For the purposes of the preceding article, the System is authorized to administer funds received by the System from any source through trusts or other instruments, whether for the entire System or specifically for each Conservation Area. The National Parks Fund, created by the Law Creating the National Parks Service, N° 6084 of August 24, 1977, is hereby converted into the Protected Areas Trust, devoted exclusively to the purposes for which it was created and, henceforth, also to financing protection and consolidation activities in other categories of state-owned protected areas." Regarding self-financing, it states:

Article 38.- The System shall use, for the operation of the Conservation Areas, all funds generated by its activities, such as admission fees to protected areas or concessions for nonessential services.

These funds shall be administered through the Protected Areas Trust. Funds generated by protected areas shall be used exclusively for their protection and development, in that order of priority.

The National Council of Conservation Areas shall be the body responsible for setting the annual budgets so that the System is strengthened as a whole.

Regarding concessions and contracts, the following is provided:

Article 39.- The National Council of Conservation Areas is hereby authorized to approve contracts and concessions for nonessential services and activities within state-protected wild areas, except for the discharge of responsibilities that this and other laws assign exclusively to the Executive Branch through the Ministry of Environment and Energy, such as establishing and monitoring the strategies, plans, and budgets of the Conservation Areas. Under no circumstances may these concessions and contracts include authorization for third parties to access elements of biodiversity or the construction of private buildings.

Nonessential services and activities shall include parking facilities, restroom facilities, the management of physical facilities, food services, stores, the construction and management of trails, visitor management, and such other services and activities as may be defined by the Regional Council of the Conservation Area.

These concessions or contracts may be granted to legal entities whose legal personality remains valid, that are nonprofit organizations, and whose objectives include supporting the conservation of natural resources; priority shall be given to regional organizations.

Concessionaires or permit holders (permisionarios) shall submit satisfactory external audits conducted within the preceding year, all as determined by the Regional Council of the Conservation Area." Because of its connection with the challenged provisions, it is important to reproduce, insofar as relevant, Article 41 of the Ley Forestal, which was amended by the transitional provisions of the Ley de Biodiversidad and states:

"The Forestry Fund is authorized to enter into any non-speculative legal transaction required for the proper administration of its assets, including the establishment of trusts. The Fund’s financial and accounting administration may be contracted to one or more banks of the National Banking System. The Office of the Comptroller General of the Republic shall be responsible for the ex post oversight of this administration." (...)

The Ley de Biodiversidad also amended Article 11 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre, which provides, insofar as relevant:

"For the purpose of enforcing the objectives of this law and covering the resulting expenses, the National System of Conservation Areas of the Ministry of Environment and Energy and the Commission shall receive fifty percent (50%) of the resources of the Wildlife Fund, which shall consist of:

1. 1The amount generated by the Wildlife Stamp.
2. 2The amounts received from permits and licenses.
3. 3Bequests and donations from natural and legal persons, private or public national and international organizations, and contributions from the State and its institutions.
4. 4The amount of fines and forfeitures (comisos) collected pursuant to this law.

The Wildlife Fund is authorized to enter into any non-speculative legal transaction required for the proper administration of its assets, including the establishment of trusts. The Fund’s financial and accounting administration may be contracted to one or more banks of the National Banking System. The ex post oversight of that administration shall be the responsibility of the Office of the Comptroller General of the Republic (...)."

IV.On the merits. The constitutional structure of public bodies and entities. Regarding the legal-person regime established by the constituent authority, the Chamber has already held that the structure of the State was originally determined and that, although such structure is not closed or a numerus clausus, the ordinary legislature must, when creating public entities and bodies, comply with the principles of that fundamental order. What appears in the Constitution is what the constituent authority intended to include in the fundamental text and, therefore, has the rank and force of supreme law. Other matters may be regulated by the legislature through ordinary legislation or by the Administration, as applicable, provided that the result is compatible with fundamental principles and values.

Public Law doctrine distinguishes between administrative decentralization (descentralización administrativa) and administrative deconcentration (desconcentración administrativa). The former consists of public legal entities—with full legal personality—that pursue specific public purposes and have the legal capacity to administer themselves; the latter is a phenomenon occurring within a single legal entity—without creating a new entity—whereby a specific area of authority is assigned to a body that remains subject, in matters not deconcentrated, to the hierarchy of the entity to which it belongs. Administrative deconcentration exists when a legal provision assigns exclusive authority, together with some degree of autonomy, to a lower-level body of the entity, thereby divesting the hierarchical superior of that authority; nevertheless, the lower-level body’s status can never be equal to that of its superior, even where the highest degree of deconcentration is involved.

The Political Constitution contains examples of administrative decentralization in autonomous institutions, semi-autonomous institutions, and municipal corporations, and examples of deconcentration in the National Treasury (186), the Higher Council of Education (81), the specialized budget department (Article 177), and the Civil Registry (102 subsection 4), although the fundamental charter does not define the doctrinal terms set forth above.

It must be emphasized that, under Constitutional Law, the Executive Branch—the President and the Minister responsible for the relevant portfolio—is a constitutional body, because its activity—and that of the other Branches operating under the principle of checks and balances—is essential to the organization and existence of the State, which will always entail directing the activity of the State. In view of the foregoing, the Chamber found it unconstitutional to "... establish an institution governed by the legal regime applicable to a decentralized entity—with contractual capacity, financial and budgetary autonomy, its own assets, etc.—under the guise of a deconcentrated body, which by its nature could have, at most, merely instrumental legal personality ..." (judgment of this Chamber number 1993-06240).

The Executive Branch has powers that enable it to direct the State’s day-to-day activities, doctrinally known as “political direction” (dirección política), encompassing planning, direction, and coordination powers, both political—policy-setting—and administrative—implementation-related. Political direction therefore rests with the President and the President’s Ministers, and within the administrative structure, the Minister is the highest-ranking head of a ministry, with specific responsibilities to the President based on the subject matter entrusted to the Minister (articles 130 and 139, subsection 2, of the Political Constitution). Consequently, granting decentralized administrative bodies (órganos desconcentrados de la administración) authority to formulate, direct, and coordinate national policies, as well as to issue directives, as in the case before us, contravenes the constitutional structure governing the organization of the Executive Branch. In this regard, the Chamber stated in judgment 1993-06240 that:

“...the head of the Ministry, together with the President of the Republic, forms the constitutional body known as the ‘Executive Branch,’ which is necessarily its hierarchical superior (jerarca); unless the legislature chooses to create a genuinely decentralized or autonomous institution, which, in any event, would require for its creation a law approved by no fewer than two-thirds of all members of the Legislative Assembly (art. 189 Political Constitution)), precisely because its creation entails the transfer of powers that constitutionally belong to the Executive Branch as the hierarchical superior of the Central Administration; otherwise, an exceptional regime would be established that could lead to the fragmentation of the Executive Branch and its own powers, which is repugnant to the constitutional ideology.” Therefore, if the intent is to redistribute powers of the Executive Branch, as is clearly evident from the content and purpose of the challenged provisions, the legislature must choose to create an autonomous institution with full legal personality (personalidad jurídica plena), that is, with the capacity to administer itself; to do so, it must necessarily follow the procedure established in article 189 of the Political Constitution, a procedure that the constituent authority plainly instituted to protect a particular organizational system.

V.The phenomenon of instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), and its creation and operation under the Biodiversity Law. The Biodiversity Law establishes two bodies of the Ministry of Environment and Energy as decentralized bodies: the Comisión Nacional para la gestión de la biodiversidad and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. It grants the former “instrumental legal personality” (article 14) and the latter “its own legal personality” (personería jurídica propia) (article 22).

The prevailing doctrine maintains that what distinguishes a decentralized public entity (ente público descentralizado) from a decentralized administrative body is precisely the conferral—necessarily by law—of legal personality, the indisputable prerequisite for which is the existence of a clear public interest in carrying out a specific activity distinct from that of the State. By its nature, the conferral of full legal personality is incompatible with hierarchical subordination (dependencia jerárquica), a phenomenon that would constitute administrative decentralization (descentralización administrativa). As previously noted, administrative deconcentration (desconcentración) is a technique for distributing specific powers among bodies belonging to the same legal entity. Various degrees of administrative deconcentration may exist, ranging from minimal to maximal, and the General Law of Public Administration determines those degrees (Article 83.2 addresses minimal deconcentration, while 83.3 and 4 address maximal deconcentration).

Deconcentration entails a change in the ordinary exercise of powers, but does not affect ownership of those powers. The legal provision establishing a body’s deconcentration must delimit the subject matter transferred and the powers entrusted to it, and this Chamber has already held that it is constitutionally impermissible to carry deconcentration to the point of broadly and functionally equating the body with the entity’s hierarchical superior, which retains powers relating to matters not transferred. Certain enactments have granted instrumental legal personality to decentralized administrative bodies, as is the case with the Comisión Nacional de la Biodiversidad. In judgments 1993-06240 and 1994-03513, this Chamber held that it is constitutionally permissible to grant decentralized administrative bodies instrumental legal personality for the purpose of receiving donations; that is, on that occasion the Chamber accepted that assets acquired by such a body through the generosity of private parties, other States, or international organizations may receive different treatment, justified by the origin of the resources.

This phenomenon entails giving instrumental legal personality limited effects that are in no way equivalent to the full legal personality enjoyed by entities within the system of administrative decentralization. Insofar as the legislature assumes that instrumental legal personality entails the authority to administer public funds independently, as a form of “budgetary personification” (personificación presupuestaria), this is a plainly unconstitutional conception. Indeed, instrumental legal personality cannot entail autonomous budget management (gestión presupuestaria autónoma) of public resources, nor does it authorize action outside the constitutional principles of a single treasury (caja única), budget universality (universalidad presupuestaria), and prior review (control previo); neither does it authorize the non-application of ordinary public-procurement principles. It is true that resources donated by private persons or non-State legal entities to subordinate administrative bodies become public resources upon entering their coffers; nevertheless, in the Chamber’s view, that generosity gives them a specific purpose that the State must safeguard by subjecting those resources to the principles of transparency and overseeing their reasonable use.

With respect to these “funds,” the Contraloría General de la República, pursuant to the provisions of its organic law, may issue regulations ensuring compliance with those principles. For example, it may issue rules requiring these bodies to report, both to the private party that made the donation and to the authorities responsible for the budget and national planning, the amount donated and the use of the resources. For the public authorities, this information will make it possible to exclude from or reduce in the National Budget those appropriations covered by donated resources, which may then be allocated to meet the State’s unmet and ever-growing needs.

VI.Treasury management and oversight of public resources. With the advent of the Constitutional State, the Budget acquired legal, political, and oversight significance. The budget is itself a manifestation of democratic governance and the system of checks and balances, as reflected in legislative approval of the financial plan for the Public Treasury (Hacienda Pública). Through that approval, authorization is granted for the revenues and expenditures that the Administration may collect and incur during the fiscal year, as well as for the allocation of resources and the rules governing their management. Accordingly, the involvement of the body representing the people in approving the budget gives this instrument undeniable political significance. The Legislative Branch not only participates in fundamental decisions concerning public finances, but also exercises political oversight of the Executive’s conduct, which is a matter of general interest because it concerns how the resources that Costa Ricans must provide pursuant to legislative mandate—the principle of tax legality (principio de legalidad tributaria)—are managed.

Approval of the budget by the Legislative Assembly ensures democratic oversight of the government’s financial and political activities, because the budget contains the instruments for development and the resources needed to achieve the proposed objectives, which should seek nothing other than the Nation’s development. The Legislative Assembly’s prior review of the national budget gives effect to several principles: the constitutional principle of budgetary unity (unidad presupuestaria) requires a single budget for all State bodies; the principle of universality requires that all public revenues and expenditures be included in the budget; the principle of specificity (especialidad) assigns a specific purpose to each expenditure; and the principle of temporality (temporalidad) refers to the budget’s annual term. Finally, the principle of balance (equilibrio) ensures the necessary equality between revenues and expenditures.

These principles serve as powerful oversight instruments for the Legislative Branch, which—as already noted—is responsible for providing the Executive with revenues and authorizing the expenditures required for its administrative activities. The budgets of the decentralized administration and the municipalities are subject to the same principles and are approved by the Contraloría General de la República in its capacity as an auxiliary body of the Legislative Branch.

Articles 176,180 and 185 of the Political Constitution establish clear principles governing the management of the “Public Treasury”; article 176 provides verbatim:

“The Budget of the Republic shall include all probable revenues and all authorized expenditures of the Public Administration throughout the entire fiscal year. Under no circumstances may the amount of budgeted expenditures exceed that of probable revenues.

The Municipalities and autonomous institutions shall observe the foregoing rules when adopting their budgets.

The Budget of the Republic shall be enacted for a one-year term, from the first of January to the thirty-first of December.” This article contains the mandate to incorporate into the Budget of the Republic all revenues received, and both decentralized entities (Municipalities and autonomous institutions, in constitutional terminology) and decentralized administrative bodies must conduct their activities in accordance with this principle. Accordingly, granting treasury powers (competencias hacendarias) to a decentralized administrative body is plainly unconstitutional.

The Political Constitution also establishes clear rules concerning the Executive Branch’s preparation of the budget. In this regard, article 177 provides:

“Preparation of the ordinary budget bill shall be the responsibility of the Executive Branch, acting through a Department specialized in the subject matter, whose head shall be appointed by the President of the Republic for a term of six years.

This Department shall be authorized to reduce or eliminate any appropriation included in the preliminary budget proposals prepared by the Government Ministries, Legislative Assembly, Corte Suprema de Justicia and Tribunal Supremo de Elecciones. In the event of a dispute, the President of the Republic shall make the final decision. Expenditures budgeted by the Tribunal Supremo de Elecciones to ensure the exercise of suffrage may not be challenged by the Department referred to in this article.

The bill shall allocate to the Poder Judicial an amount of no less than six percent of the ordinary revenues estimated for the fiscal year. However, when that amount is insufficient to cover the fundamental budgetary needs of that Branch, the aforementioned Department shall include the difference as an additional amount, together with a supplementary investment plan, so that the Legislative Assembly may determine the appropriate course of action.

To achieve universal social insurance coverage and fully guarantee payment of the State’s contribution, both as such and as an employer, sufficient revenues shall be created for the benefit of the Caja Costarricense del Seguro Social, calculated so as to cover the Institution’s current and future needs. Should a deficit arise because those revenues are insufficient, the State shall assume it, for which purpose the Poder Ejecutivo shall include in its next proposed budget the corresponding appropriation determined by the aforementioned institution to be necessary to cover all State contributions.

For the respective fiscal year, the Poder Ejecutivo shall prepare the extraordinary budget proposals in order to invest revenues derived from the use of public credit or from any other extraordinary source." With regard to amendments to the budget, the constitutional text provides:

"The ordinary and extraordinary Budgets constitute the limit of action of the Public Powers regarding the use and disposition of State resources and may be amended only by laws initiated by the Poder Ejecutivo. Every proposed amendment involving an increase in or creation of expenditures shall comply with the provisions of the preceding article. However, when the Asamblea is in recess, the Poder Ejecutivo may change the purpose of an authorized appropriation or open additional credits, but solely to meet urgent or unforeseen needs in cases of war, internal unrest, or public calamity. In such cases, the Contraloría may not withhold its approval of the expenditures ordered, and the corresponding decree shall entail convening the Asamblea Legislativa in extraordinary session for its consideration." According to the texts transcribed above, preparation of the budget falls to the Poder Ejecutivo, and any amendment to its contents must be made by a law of the same nature. Regarding the disbursement of funds, Article 185 of the Constitution states:

"The Tesorería Nacional is the center of operations for all national revenue offices; this body alone has the legal authority to make payments on behalf of the State and to receive amounts that, as revenues or for any other reason, must enter the national treasury." Meanwhile, in parallel with approval of the national budget by the Asamblea Legislativa, the Contraloría General de la República assumed, among other duties, approval of the budgets of deconcentrated bodies with instrumental legal personality (órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental), in accordance with Article 18 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, which establishes that non-State public entities (entes públicos no estatales) must satisfy the requirement that the Contraloría examine their budgets for total or partial approval or rejection. The administration of resources by bodies with instrumental legal personality has facilitated the creation of mechanisms and legal arrangements such as trusts (fideicomisos), foundations, funds, and others, to which public resources have been transferred. Article 1 of the Ley de la Administración Financiera provides:

"This Law governs the economic and financial system of the bodies and entities that administer or hold public funds. It shall apply to:

• a)The Central Administration, comprising the Poder Ejecutivo and its agencies.
• b)The Poderes Legislativo y Judicial, the Tribunal Supremo de elecciones, and their agencies and auxiliary bodies, without prejudice to the principle of separation of Powers established in the Constitución Política.
• b)The decentralized Administration and State-owned enterprises.
• c)State universities, municipalities, and the Caja Costarricense de Seguro Social, solely with respect to compliance with the principles established in Title II of this Law concerning liability and to providing the information required by the Ministerio de Hacienda for its studies. In all other respects, they are exempted from the scope and application of this Law.

This Law shall also apply, insofar as it concerns non-State public entities, companies in which the public sector holds a minority interest, and private entities, with respect to the Public Treasury resources that they administer or dispose of under any title to fulfill their purposes and that have been transferred or made available to them through a budget appropriation or provision by the bodies and entities referred to in the preceding subsections or through the institutional budgets of State banks.

The provisions of this Law shall not apply to public banks, except with respect to the procedure for approval of their budgets, as well as the provisions of Articles 57 and 94 and Title X of this Law.

The basic technical standards for applying this Law shall be issued by the competent bodies of the Poder Ejecutivo, after consultation with the Contraloría General de la República, which shall issue those corresponding to universities, municipalities, and public banks.

Regarding the scope of application of this Law, the restrictions set forth in this Article shall govern the remaining provisions established herein." For its part, Article 14 of the same law provides:

"The entities established in Article 1 may not establish trusts using funds from the public treasury unless a special law authorizes them to do so. Such law shall regulate the general conditions to be included in the trust agreement." In another respect, Article 4(b) of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establishes discretionary authority over:

"...private parties that, under any title, hold or administer the public funds and activities specified by this law." Article 18 of the same body of law, in its current wording, provides in pertinent part:

"It falls to the Contraloría General de la República to examine, for total or partial approval or rejection, the budgets of the entities referred to in Article 184 of the Constitución Política, as well as those of the remainder of the Decentralized Administration, semiautonomous institutions, and public enterprises. Non-State public entities must comply with this requirement when a special law so requires.

(...)

Bodies, executing units, funds, programs, and accounts that administer resources independently must likewise comply with the provisions of this article. By reasoned decision, the Contraloría shall determine, in such cases, which budgets are excluded from this procedure because of their amount.

The Contraloría General de la República shall oversee whether budgets are prepared and submitted for each fiscal year in accordance with legal and technical provisions.

(...)

Regarding the challenged provisions at issue here, Article 36 of the Ley de Biodiversidad reads:

"For the purposes of the preceding article, the Sistema is authorized to administer funds received by the Sistema from any source through trusts or other instruments, whether for the entire Sistema or specifically for each Area de Conservación. The Fondo de Parques Nacionales, created by the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales N° 6084 del 24 de agosto de 1977, is transformed into the protected-areas trust, devoted exclusively to the purposes for which it was created...." Because of its connection to the matter, it is important to transcribe, in pertinent part, the contents of Article 41 of the Ley de Biodiversidad:

"...the Sistema shall receive contributions from the budgets of the República and the resources of funds already existing within the Sistema, which may be administered through a trust or through such financial instruments as may be established...." Law 7788 amended Article 41 of Ley Forestal N° 7575 as follows:

"Resource management: the Fondo Forestal is authorized to conduct any non-speculative legal transaction required for the proper administration of its assets, including the establishment of trusts. The financial and accounting administration of the Fondo may be contracted to one or more banks of the Sistema Bancario Nacional. Subsequent oversight (control posterior) of this administration shall fall to the Contraloría General de la República. The Ministerio de Hacienda shall make quarterly transfers or disbursements of all resources collected for the Fondo Forestal (...) The procedures concerning the opening of the account and the manner in which its accounting and general operation are to be conducted shall be specified in the Fondo’s operating regulations, which shall be approved by the Director Superior del Sistema Nacional de Areas de Conservación. Review and oversight shall be the responsibility of the Contraloría General de la República." A similar provision was introduced through an amendment to Article 11 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, which, with respect to "the Fondo de Vida Silvestre," provides:

"...is authorized to conduct any non-speculative legal transaction required for the proper administration of its assets, including the establishment of trusts...." The provisions transcribed above demonstrate that resources obtained from the national budget for deconcentrated bodies are the only resources recorded therein, while resources from other sources—the sale of services, admission fees, donations, stamps, bequests, etc.—are managed autonomously by those subordinate administrative bodies. These resources are channeled into legal arrangements such as trusts, foundations, cooperatives, etc., in which prior oversight (control previo) gives way to the discretionary subsequent oversight of the auxiliary body of the Poder Legislativo, whose authority—paradoxically—the legislature has increasingly restricted; a clear example is the status of non-State public entities, with respect to which the Contraloría may intervene in prior oversight only when the law expressly so provides.

The existence of multiple budgets means that, when preparing the Presupuesto Nacional, the Poder Ejecutivo does not know the actual amount of public resources managed by its bodies for the performance of certain specific activities. This is precisely the situation that the constituent framers sought to prevent through the Single Treasury Account system (sistema de Caja Unica), which requires all central-government resources to be deposited with the Tesorería Nacional, which shall disburse the resources in accordance with budgetary authorizations and needs.

There is no doubt that it falls to the Poder Ejecutivo to decide—within the authorization granted by the budget law—the priority for allocating resources. Nevertheless, as explained above, the Poder Ejecutivo may be unaware of specific designated purposes or may fail to allocate resources to bodies that the legislature has deconcentrated so that they may exercise the specific authority assigned to them. In a binding opinion issued to the Ministerio de Hacienda (C-333-2001), the Procuraduría General de la República stated regarding this matter:

"...The Poder Ejecutivo may not decide against executing expenditure appropriations that are unavoidable. This point is extremely important because such appropriations must include those concerning transfers to public entities and current expenditures intended for the continuous and normal operation of the Administración Pública. The discretion of the Ejecutivo is limited by the normal operation of the Administración Pública and, consequently, by the fulfillment of the public purpose that justifies its existence." From the foregoing, it must be concluded that the provisions of the Ley de Biodiversidad granting public-finance powers to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación—a deconcentrated body (órgano desconcentrado) of the Ministerio de Ambiente y Energía—conflict with those provisions of the constitutional order. Because it is wholly connected with the content of the challenged Article 36, Article 35 of the same statute, which allows the Sistema Nacional de Áreas de Conservación to design its own financing mechanisms and make payments and transfers in violation of the cited constitutional provisions, must be declared unconstitutional.

Furthermore, because it is contrary to constitutional law, the funds that bodies with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) have been administering autonomously through various mechanisms must once again be incorporated into the national budget and shall be allocated in accordance with the planning and needs of the body, which must be guaranteed both its continued existence and the efficient fulfillment of the purposes entrusted to it.

VII.The State procurement regime (régimen de contratación del Estado). This Chamber has already held that the national patrimony (patrimonio nacional) consists essentially of the assets defined in Articles 6, 50, 89, and 121, subsection 14), of the Constitución Política; namely, territorial waters, coasts, airspace, the continental shelf, the insular shelf, the natural resources and wealth of the waters, soil, and subsoil, natural beauty—the environment—a healthy and ecologically balanced environment, the Nation’s historical and artistic heritage, the power that may be generated from public-domain waters within the national territory, coal deposits, petroleum sources or deposits, hydrocarbon substances, radioactive-mineral deposits, wireless services—what is now known as the electromagnetic spectrum—railways, docks, and airports that are in service. It has also been stated that these assets enjoy special protection, such that they may not be appropriated by private parties or even by the Public Administration; accordingly, it falls to the legislature to specify the cases in which they may be transferred or devoted to public uses, but only in the circumstances and by the means established by the Constitution.

In the Chamber’s view, some of these assets may not be removed from the public domain (desafectados), even by statute, and are therefore outside private commerce. Others, however, may be rationally exploited by both the State and private parties “in accordance with the law or by means of a special concession granted for a specified period and subject to the conditions and stipulations established by the Asamblea Legislativa” (subsection 14 of Article 121 of the Constitución Política). The special nature of the national patrimony necessarily entails the inseparable dedication to public use of any assets that the concessionaire—whether public or private—allocates or requires for its development and exploitation; such assets are therefore deemed permanently incorporated into the public domain (demanio público) and, for that reason, possess the characteristics inherent in that regime: they are immune from attachment, not subject to acquisition by prescription, and inalienable.

Under the Constitution, all inhabitants must be guaranteed a healthy and ecologically balanced environment, and where exploitation of a resource is possible, such exploitation must be rational, since this is the basis or rationale for its constitutional dedication (afectación constitucional). These assets may be removed from the special regime governing them only by statute through removal from the public domain (desafectación), that is, by separating them from the public purpose to which they are dedicated. The Chamber has held that removal from the public domain requires an express and specific legislative act, so that there can be no doubt whatsoever as to the legislature’s intent to remove a specified and individually identified asset from the public domain. Generic removal from the public domain, much less implicit removal, is therefore impossible.

In the Ley de Biodiversidad, Articles 2,3,6 recognize this wealth as public-domain property (bien demanial) of the Nation, and, given the subject matter of the regulation, it is unconstitutional to grant a subordinate administrative body the authority to award concessions over such property—challenged Article 39—particularly when this may be done without resorting to the public-tender procedure (procedimiento de licitación pública), as will be discussed below.

Indeed, the constitutional framework governing procurement by all public bodies and entities, as well as the selection of the concessionaire when this procurement method or assets forming part of the Nation’s patrimony are involved, is established in Articles 121, subsection 14), and 182 of the Constitución Política. From these provisions arises the fundamental principle that every public activity involving public assets or funds must be conducted through a tendering procedure (procedimiento de licitación), which is governed by constitutional principles developed in this Chamber’s case law. Judgment number 1998-00998, issued at eleven thirty a.m. on the sixteenth of February of nineteen ninety-eight, summarized those principles as follows:

“First: The combined effect of Articles 121, subsection 14), and 182 of the Fundamental Charter gives rise to the requirement that all procurement undertaken by the State—a concept understood in its broadest sense—must be conducted through the tendering procedure, since this is the means chosen by the constituent authority to ensure the best oversight of the use of public assets and public finances, to guarantee the proper allocation of public resources, and, above all, because it is the most appropriate means of selecting the contracting party or, where applicable, the concessionaire. This Chamber’s case law has consistently held that tendering is a safeguard procedure that serves the public interest and, by being open to general public knowledge, ensures the effective participation of all parties interested in contracting with the State by virtue of the guiding principles of publicity, equality, and open competition, among others. These principles, which the Chamber’s case law has held to be constitutionally significant, are mandatory and require no express provision for their enforcement; it is clear that no implementing statute is required for their application and, accordingly, legal decision-makers are obligated to apply them directly, even in the absence of any implementing statutory provision.

Second: Tendering shall mean the mechanism, method, means, or body of principles and rules to which the Administration—a concept used in its broadest sense—must adhere in carrying out its procurement or concession-granting activities, because the following constitutional principles must be observed therein: open competition, equal treatment of potential bidders, publicity, legality and transparency of procedures, legal certainty, procedural formalism, balancing of interests, the principle of good faith, contractual reciprocity, and oversight of procedures by the Contraloría General de la República, whose involvement in this field is mandatory and indispensable. Reference is made to procurement or concessions because it has been a recurring legal practice in our country to separate concessions from the ordinary public-procurement regime (contratación administrativa) and refer all matters concerning that institution to the special statute governing it or, where applicable, to a statute serving as a general framework, which must in any event comply with the general principles mentioned above. In other words, referring to concessions separately does not negate their nature as a form of public procurement.

Third: The constitutional obligation to resort to the tendering procedure applies, in principle, to all contractual activities of the State. The Chamber has recognized that the constitutional provision also implicitly authorizes the use of alternative procurement methods, such as direct contracting (contratación directa), when warranted by the circumstances of specific cases, because of the low financial value of the particular transaction, national security, the impossibility of finding more than one supplier, etc. In any event, exceptions may not be made freely or at discretion, because the result would be manifestly unconstitutional when the matter concerns the management, use, or exploitation of the Nation’s assets referred to in subsection 14 of Article 121 of the Constitución Política.

Fourth: Any financial threshold established by statute that makes public tendering the exception rather than the rule is, for that reason alone, unconstitutional; it is clear that the constituent authority reserved private tendering (licitación privada) for contracts of lesser qualitative and quantitative significance, leaving that determination to the legislature, which must in all cases establish it in accordance with the constitutional principles and parameters indicated above. The legislature therefore may not, through ordinary legislation, strip that safeguard of its constitutional status, and still less may the Administration do so through the specifications governing a particular procurement.” Fifth: The Constituent Assembly established a robust system for the control and oversight (control y fiscalización) of public property and public resources, which is entrusted to the Asamblea Legislativa, Article 121, subsection 14, and to the Contraloría General de la República, Articles 183 and 184, all of the Constitución Política, granting the latter the status of an auxiliary body of the former, such that every activity of the Administration involving the use or disposal of public property or committing public funds is subject to those control and oversight systems.

It should be clarified, however, that the first provision (subsection 14, Article 121) requires the concession or contract to be approved by the Asamblea Legislativa when there is no framework law (ley marco) in which it has established the principles, regulations, and controls governing its processing; but if such a law exists—and the bill under review has that characteristic—then the Contraloría General de la República shall exercise its constitutional authority to ensure that contracts or concessions comply with the principles, values, and regulations necessary to adequately protect the property of the Nation. All of this was examined by this Chamber in judgment 06240-93, in its review of the bill authorizing the Administración Pública to grant specific concessions under a general regulatory law (Ley Marco). The control or oversight entrusted to the Contraloría General de la República was also examined by the Chamber in the aforementioned judgment number 00998-98.

It is reiterated, however, that even when there is no express and specific statutory provision establishing the intervention of the oversight institution created by the Constitution—whether because such a provision has not been enacted or because the provision requiring it has been rendered inapplicable by law—that body of the highest constitutional importance has authority conferred by the Constitution to effectively oversee the public treasury (hacienda pública) and the proper use and exploitation of property comprising the public domain (demanio público). Its authority in this area is constitutional in rank, and any disregard of its oversight authority renders the acts so declaring, or the provision so stating, unconstitutional, without prejudice to any subsequent liabilities of another nature. Accordingly, any provision, amendment, or bill intended to eliminate, curtail, diminish, or transfer these powers to other bodies is unconstitutional, as this Chamber previously held in the repeatedly cited judgment 00998-98.

Sixth: As stated in judgment number 05445-99, at fourteen hours thirty minutes on the fourteenth of July of nineteen ninety-nine, the system of superior control (control superior) requires all bodies responsible for it, including, of course, the Contraloría General de la República, to verify compliance with the applicable constitutional and statutory requirements (presupuestos de constitucionalidad y legalidad). In judgment number 05445-99, at fourteen hours thirty minutes on the fourteenth of July of nineteen ninety-nine, that control was understood as follows:

“In summary, this control is limited to verifying compliance with the applicable statutory requirements, without addressing matters of policy or mere advisability or timing within the Administration under review, or the efficiency and profitability of financial administration; provided, of course, that questions of advisability or poor timing do not exceed the limits beyond which they would become unlawful, in accordance with the generally recognized criteria concerning the limits of administrative discretion (discrecionalidad)...” In light of the foregoing, it is unconstitutional to exclude property that, by virtue of its designated purpose, is related to biodiversity from the administrative procurement regime (régimen de la contratación administrativa); Article 39 of the law, which grants the Consejo Nacional de Áreas de Conservación authority to approve contracts and concessions for “non-essential” services and activities within protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), must therefore be annulled.

This is because that subordinate body (órgano menor) is empowered to select the concessionaire directly and establishes priorities that unquestionably render the administrative procurement regime inapplicable. Furthermore, by establishing an open-ended provision to be completed by the subordinate body, in the terms “...and others defined by the Consejo Regional del Área de Conservación,” it facilitates an implicit withdrawal from the public domain (desafectación implícita) for an indeterminate number of goods and services that—by their nature or designated purpose—form part of the public domain.

VIII.The employment regime (régimen laboral). The Procuraduría considers provision 17 of the Ley de la Biodiversidad, which permits the Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Biodiversidad to have the personnel “...specified in the Regulations to this Law...,” contrary to Article 191 of the Carta Política. Given the method established for appointing the Director Ejecutivo (Article 18 of the same statute), this could result in different treatment for such personnel, contrary to the principles embodied in Article 192 of the Constitution.

This Chamber has already held (see judgment 1993-06240) that neither decentralization (descentralización) nor administrative deconcentration (desconcentración) entails the creation of a separate public-service regime, and that doing so fosters, within a single ministry, an inequality incompatible with the constitutional framework. On this same point, the referral of a matter reserved to statute (reserva de ley) for regulation must be declared unconstitutional. Pursuant to Article 192 of the Constitution, the legislature enacted the Estatuto del Servicio Civil, which has been duly regulated by the Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo N° 21 del 16 de enero de 1955), and no autonomous regulatory scheme is permissible in this area for deconcentrated entities (entes desconcentrados). Accordingly, the phrase “and the personnel specified in the Regulations to this Law,” introduced in Article 17 of the Ley de biodiversidad, is unconstitutional and is hereby so declared.

IX.Other provisions challenged and unconstitutional by connection (conexidad). Subsections 7, 8, and 10 of Article 14 of the Ley de Biodiversidad, challenged in this action, grant a deconcentrated body specialized advisory and oversight functions concerning compliance with environmental legislation. In addition, the authority to propose to the relevant Ministro the country’s representatives who may attend international meetings; the authority granted to it to rule, based on its technical expertise, on access to biodiversity resources (Article 17, subsection a); and the challenged Article 19, insofar as it establishes “earmarked allocations” (destinos específicos) for financing these subordinate bodies, are all provisions that, because of their evident connection, must likewise be declared unconstitutional, insofar as they exceed the proper functions of a subordinate body, even placing it above the highest authority of a ministry, because, with these statutory powers, those entities could encroach upon the scope of authority that, by its very nature, belongs to the relevant Ministro.

X. Conclusions. Based on the foregoing, the following conclusions are reached

• a)Subsections 1, 2, 3, 4, 6, and 9 of Article 14 of the Ley de Biodiversidad are unconstitutional insofar as those functions must be vested solely in the relevant Ministro, it being constitutionally impermissible to remove those powers from the Ministro and grant them to a deconcentrated body.
• b)Article 17 of the Ley de Biodiversidad is unconstitutional insofar as it permits the enactment of autonomous service regulations independent of the Servicio Civil regime. The phrase in that Article stating “and the personnel specified in the Regulations to this Law” is annulled as unconstitutional. The positions required by these subordinate administrative bodies must be incorporated into that regime, and their personnel, as well as the engagement of consultants, shall be selected in accordance with the constitutional principles described above.
• c)The public-finance powers (facultades hacendarias) granted by Articles 20 and 38, paragraph 3), to the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación are unconstitutional; by connection and as a consequence, Articles 35, 36, and 41 of the same statute are declared unconstitutional, as are the transitional provisions introducing amendments to Article 41 of the Ley Forestal and Article 11 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre, insofar as they authorize a subordinate administrative body to “...enter into any non-speculative legal transaction (negocio jurídico) required for the proper administration of its assets, including the establishment of trusts (fideicomisos).” d) The challenged Article 22 is annulled, and the grant of full legal personality (plenitud de la personalidad jurídica) to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is declared unconstitutional because it is incompatible with the system of administrative deconcentration.
• e)The authority to establish policies and the other powers set forth in Article 25, subsections 1), 3), 4), 5), and 8), of the same statute are incompatible with the subordinate status inherent in administrative deconcentration, insofar as those powers belong to the constitutional bodies of the Presidente de la República and the relevant Ministro.
• f)Article 39 of the law is unconstitutional insofar as it permits a subordinate administrative body to grant concessions over property of the Nation without resorting to a competitive bidding procedure (procedimiento de concurso).
• g)Subsections 5, 7, 8, and 10 of Article 14 of the Ley de Biodiversidad are unconstitutional insofar as they grant a deconcentrated body specialized advisory and oversight functions concerning compliance with environmental legislation that do not properly belong to it.
• h)Likewise, the authority to propose to the relevant Ministro the country’s representatives who may attend international meetings, and the authority granted to it to rule, based on its technical expertise, on access to biodiversity resources (Article 17, subsection a), are unconstitutional. The challenged Article 19 is unconstitutional insofar as it establishes “earmarked allocations” for financing these subordinate bodies, under the terms stated in the recitals (considerandos) of this judgment.

Luis Fernando Solano Carrera Luis Paulino Mora Mora Adrián Vargas Benavidez

*980065240007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y seis minutos del cinco de julio del dos mil seis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casado, abogado, portador de la cédula de identidad número CED01, en su condición de Procurador General de la República, según Acuerdo Único del Consejo de Gobierno que consta en el artículo Quinto del Acta de la Sesión Ordinaria N° 1, celebrada el 8 de mayo de 1998, publicado en La Gaceta N° 108 del 5 de junio de 1998; ratificado por la Asamblea Legislativa según Acuerdo N° 4025 del 18 de mayo de 1998 y publicado en La Gaceta N° 112 del 11 de junio de 1998; contra los artículos 14, 17 inciso 1),19,20,22,25 incisos 1),3,4),5),8), 36,38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad, número 7788 del 30 de abril de 1998. Intervinienen en el proceso Carlos Manuel Rodríguez Echandi, mayor, casado, abogado, vecino de San José, con cédula de identidad número CED02, en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía a.i. según Decretos de nombramiento números CED03 y 26850-P, publicados en La Gaceta N° 88 del 08 de mayo de 1998; Luis Rojas Bolaños, mayor, soltero, Licenciado en Sociología, vecino de Heredia, con cédula de identidad número CED04, en su condición de Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y el señor Iván Vincenti Rojas, mayor, divorciado, Licenciado en Derecho, vecino de Moravia, con cédula CED05, en su condición de Presidente de la Comisión Nacional para la Gestión de Biodiversidad (CONGEBIO).

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas y seis minutos del veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa y ocho (folio 1), el Procurador General de la República solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 14, 17 inciso 1), 19, 20, 22, 25 incisos 1),3,4),5) y 8), 36, 38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad, número 7788 del 30 de abril de 1998 por los siguientes motivos: a) La creación de la Comisión Nacional y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación como un órgano desconcentrado, que es persona jurídica distinta de Administración a la que se adscribe, lo que contraría el esquema que constitucionalmente puede darse el Poder Ejecutivo. Señala que en este sentido la Sala se ha expresado de la siguiente manera: "...si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una Cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de la administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo" que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requería para su creación de una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de miembros de la Asamblea Legislativa (art. 189 Constitución Política..." (RSC 6240-93); b)Que a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad se la dota de competencias (incisos 1,2,3,4 y 5 del artículo 14) para formular y coordinar políticas nacionales en torno a la biodiversidad; así como para agotar la vía administrativa en alzada sobre las decisiones adoptadas por la Oficina Técnica (inciso 6) del artículo 14), aspecto que resulta inconstitucional, en tanto no puede un órgano desconcentrado de la administración asumir potestades de dirección y manejo de políticas nacionales sobre biodiversidad, lo que corresponde, por principio constitucional, al Poder Ejecutivo; c) de acuerdo con la Ley de Biodiversidad, La Comisión Nacional cuenta con el apoyo de una "Oficina Técnica" que ha sido estructurada con un Director Ejecutivo y la asistencia del personal que indicará el reglamento de la ley.Esa oficina tiene dentro de sus competencias inciso 1) del artículo 17, la de "tramitar, aprobar, rechazar y fiscalizar las solicitudes de acceso a los recursos de la biodiversidad". Señala que es inconstitucional que tanto la Oficina Técnica como la Comisión Nacional cuenten con dotación propia de recursos (art. 19) y puedan administrar los mismos, pues se trata de un órgano desconcentrado de la administración. En el mismo sentido se ha pronunciado esta Sala al señalar "...Por ello es absolutamente inconstitucional autorizar a una Dirección que forma parte de una Cartera del Poder Ejecutivo, cuyo titular es un obligado colaborador del Presidente de la República y no su par, para percibir, presupuestar y girar fondos públicos a su entera conveniencia; lo que implica, además, otra violación constitucional la del texto y doctrina de los artículos 121 inciso 11), 176 y siguientes que regulan el Presupuesto Nacional y, por consiguiente la previsión, la autorización legislativa expresa, el manejo, la disposición y la liquidación de fondos públicos, creándose en el Proyecto lo que el lenguaje popular ha bautizado con el nombre de "cajas chicas", al margen de las normas, la prudencia y el control en el manejo de la Hacienda Pública..."(RSC 6249); d) en torno a las relaciones de servicio, la ley se limita a indicar ( artículo 17) que la Comisión contará con "...el personal indicado en el reglamento de la ley ..", y ello no asegura la necesaria vinculación de ese personal con los postulados del Servicio Civil en punto al nombramiento a base de idoneidad comprobada y con la garantía de estabilidad en el cargo (artículos 191 y 192 de la Carta Política); e) finalmente el numeral 39 de la referida ley permite al Consejo Nacional de Áreas de Conservación "...aprobar contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales...", lo que se enfrenta a la potestad exclusiva y excluyente del Poder Ejecutivo en torno a la disposición de bienes de dominio público, según la definición establecida por el artículo 6 de la Ley de Biodiversidad.De manera colateral con lo anterior, se acusa la inconstitucionalidad de la posibilidad de otorgar concesiones, situación que para la Procuraduría tiene como vicio de origen la estructura jurídica que se ha conferido a ese órgano desconcentrado de la Administración Pública.
2. 2Las legitimación que ostenta la Procuraduría General de la República para promover la presente acción de inconstitucionalidad se fundamenta en el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno en su sesión número dieciocho del primero de setiembre del año en curso, Artículo Quinto.
3. 3Por resolución de las diez horas cuarenta minutos del siete de octubre de mil novecientos noventa y ocho (visible a folio 23 del expediente), se le dio curso a la acción y se le confirió audiencia a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, al Sistema Nacional de Áreas de Conservación y al Ministerio de Ambiente y Energía.
4. 4Carlos Manuel Rodríguez Echandi y Luis Rojas Bolaños, por su orden, Ministro de Ambiente y Energía a.i. y Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación contestaron la audiencia conferida en los siguientes términos: Lleva razón la Procuraduría General de República en los reproches de constitucionalidad que formula contra la Ley de Biodiversidad N° 7788. El Ministerio de Ambiente y Energía y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, son órganos de la Administración Pública, según lo definen los artículos 130 y siguientes de la Constitución Política y 21 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; consiguientemente, tal y como lo preceptúa el numeral 26 inciso b) del mismo cuerpo normativo, deben acatar las disposiciones de dirección y coordinación emanadas de la Presidencia de la República y el Ministro del ramo. Estiman que lo más conveniente, a efecto de que las actuaciones del Estado se apeguen a las normativas y principios que consagra la Carta Política, es que se declare la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas.
5. 5El Presidente de la Comisión Nacional de Biodiversidad (CONAGEBIO) rindió informe en los siguientes términos: La Procuraduría General de la República lleva razón al afirmar que la estructura jurídica de la CONAGEBIO no se ajusta al modelo constitucional, lo que esta Sala puede corregir al conformar -por interpretación- una estructura conforme al Derecho de la Constitución. Es cierto que los artículos 14 y 22 han originado una atomización de poder, al permitirle a un órgano menor de la administración coordinar y formular políticas en materia ambiental, lo que corresponde en forma exclusiva al Poder Ejecutivo, sin embargo, no se contrariaría el esquema constitucional si se interpretara que la CONAGEBIO es un órgano de desconcentración máxima, lo que se lograría con sólo declarar inconstitucional los numerales que le atribuyen competencias en la coordinación y formulación de políticas o bien señalando que las competencias que le otorgan los incisos 1,2,3,4, y 5 sólo son conformes con el orden constitucional si se interpretan en el sentido de que la CONAGEBIO deberá someter sus políticas o estrategias al Ministro de Ambiente y Energía para su definitiva aprobación.Señala que la CONAGEBIO puede desempeñarse como un órgano consultor del Poder Ejecutivo y de las instituciones autónomas en materia de biodiversidad. Por su especialidad técnica podrían rescatarse sus funciones en torno al otorgamiento de los permisos para el acceso a los elementos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad, para proyectos de investigación y bioprospección y en relación con la proposición (como órgano técnico-asesor) de políticas nacionales de conservación, uso ecológicamente sostenible y restauración de la biodiversidad. Por otra parte, lleva razón la Procuraduría al señalar que, conforme lo establecen los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, el procedimiento de contratación del personal debe ser el establecido por el Estatuto del Servicio Civil, sin embargo, la Sala debe tener en cuenta que con la finalidad de ajustar este órgano menor a los parámetros de constitucionalidad existentes, la oficina de la Ministra está tramitando en la Asamblea Legislativa, en la Dirección General del Servicio Civil y ante la autoridad presupuestaria, los respectivos permisos y aprobaciones para dar contenido presupuestario a esas plazas, dentro de la estructura orgánica del Ministerio.Estima que la conservación de personería jurídica instrumental para el manejo de recursos no es inconstitucional, en tanto recoge el mecanismo del fideicomiso, avalado por la recientemente promulgada Ley de Administración Financiera y de Presupuestos Públicos. Los fondos que produzca la biodiversidad estarían sometidos a la vigilancia señalada por aquél cuerpo normativo y ello convierte en constitucional el citado régimen. Pide se conserve la Conagebio como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía, pero con personería jurídica instrumental, lo que le permitirá manejar los recursos provenientes de la biodiversidad en los términos que lo admite la Ley de la Administración Financiera, es decir, bajo el control de la Contraloría General de la República. En relación con la contratación del personal, el Ministerio de Ambiente y Energía tiene claro que ésta debe hacerse conforme a los principios del empleo público, tal y que lo ha venido implementando.
6. 6Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 212, 213 y 214 del Boletín Judicial, de los días 02, 03 y 04 de noviembre de 1998.
7. 7Mediante resolución de la trece horas cincuenta y nueve minutos del veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y ocho esta Sala rechazó las solicitudes de coadyuvancia presentadas por Nombre02, Nombre03, Silvia Rodríguez Cervantes y Rafael González Ballar, en su condición de Presidente de la "Asociación Justicia Para la Naturaleza", en tanto no acreditaron el interés con el que actuaban.
8. 8Por resolución de las trece horas cincuenta y nueve minutos del veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho se turnó la presente acción para su estudio al Magistrado Luis Fernando Solano C., quien figura como ponente de esta resolución.
9. 9Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dado que sobre el tema planteado existe abundante jurisprudencia.
10. 10En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.De la legitimación del accionante. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisiblidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad; sin embargo, el requisito no es necesario en los casos de excepción establecidos en el párrafo segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, y en los supuestos en que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos casos, desde luego, dentro de sus respectivas esferas competenciales. El Procurador General de la República acude ante esta sede de manera directa y en los supuestos de excepción establecidos por la Ley de la Jurisdicción, dentro de su campo de competencia; consiguientemente, la acción es admisible para su estudio.

II.Del objeto de la acción. La Procuraduría General de la República solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 14, 17 inciso 1),19,20,22,25 incisos 1),3,4),5) y 8), 36, 38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 del 30 de abril de 1998 en tanto estima que la creación de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación como órganos desconcentrados y personas jurídicas distingas a la Administración a la que se adscriben, a los que se otorgan potestades de dirección y manejo de políticas nacionales, contraría el esquema organizativo y competencial del Poder Ejecutivo. También encuentra roces de constitucionalidad en la posibilidad otorgada a estos órganos de manejar recursos públicos y en la de suscribir contratos sobre bienes de dominio público, lo que corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Agrega que las relaciones de servicio de la Comisión, al margen del Estatuto del Servicio Civil, desconoce los principios recogidos en los numerales 191 y 192 de la Carta Política.

III.De las normas impugnadas. Procede de seguido el análisis de los cuestionamientos que se formulan en torno a los artículos 14, 17 inciso 1), 19, 20, 22, 25 incisos 1),3,4),5) y 8), 36, 38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad N° 7788. Un grupo de normas impugnadas está relacionado con la creación de órganos desconcentrados como personas jurídicas independientes del ente al que están adscritos; otro grupo se relaciona con el otorgamiento a esos órganos de competencias que son propias del Poder Ejecutivo, concretamente de la cartera de Ambiente y Energía; el tercero con el manejo de recursos públicos y la posibilidad de que órganos menores de la administración perfeccionen contratos relacionados con bienes demaniales y por último se cuestiona la conformación de un régimen de empleo público que no se ajusta a los principios constitucionales del Estatuto del Servicio Civil. De manera que se procede a revisar las normas cuestionadas bajo las temáticas citadas.

IV.La ley de la biodiversidad desconcentra del Ministerio de Ambiente y Energía dos órganos: la Comisión Nacional para la gestión de la biodiversidad y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Al primero le otorga "personería jurídica instrumental" (artículo 14) y al segundo "personería jurídica propia" (artículo 22). Estos 2 artículos, son precisamente las disposiciones impugnadas por el accionante que están vinculados con el tema de la personería del órgano, las cuales indican:

"Artículo 14.- Créase la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad con personería Jurídica instrumental, como órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía…" "Artículo 22.- Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación ,en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.

Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos".

En el caso de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), la disposición es clara en otorgarle una personalidad jurídica instrumental como órgano desconcentrado. Si bien, efectivamente la norma no señala el grado de desconcentración de este órgano, este Tribunal entiende, según las potestades y la competencia específica otorgada, que se trata de una desconcentración máxima del Ministerio del Ambiente y Energía, pues se trata de un órgano especializado en materia de biodiversidad. Sobre este tipo de organización, la Sala en su más reciente jurisprudencia señaló en la sentencia No. 2005-3629:

"IV.- Sobre el fondo. Siendo el punto medular de este estudio la inconstitucionalidad del dotamiento a un órgano administrativo desconcentrado de una personalidad jurídica instrumental que le permita contratar, es conveniente revisar de previo las funciones que constitucionalmente le han sido otorgadas al Poder Ejecutivo y los alcances de esta figura jurídica.

a- Funciones otorgadas por la Constitución Política al Poder Ejecutivo. El artículo 140 de la Constitución nos determina un ámbito de competencias y atribuciones que son exclusivas -y excluyentes- del Poder Ejecutivo, entendiendo por tal, al Presidente de la República y al Ministro respectivo. Así, se demarcan como propias y exclusivas, la función de dirección política o gubernativa y la dirección de la política internacional. En cuanto a la función de dirección política, -que es la única que nos avocaremos a desarrollar, en atención al interés de estudio de esta acción-, es importante resaltar que le corresponde al Poder Ejecutivo una función de orientación política en lo relativo a la actividad estatal, cuya finalidad es la de orientar las políticas estatales en los diversos ámbitos de interés público, a fin de mantener la necesaria unidad del Estado; y ello se logra a través de los diversos mecanismos de autotutela administrativa (potestad de planificación, potestad de dirección -lo relacionado con la emisión de directrices-, la potestad de coordinación -sectorización y regionalización-, la potestad de emitir autorizaciones -aprobaciones, refrendos y vistos buenos-).

Así, lejos de ser una competencia de orden legal, se trata de una de orden constitucional, propia del Poder Ejecutivo, según lo ha considerado con anterioridad esta Sala, en virtud de lo cual, es el Ejecutivo el que debe fijar la política en un área de acción determinada y no a la inversa:

"El Poder Ejecutivo -Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos. Es también función esencial del Poder Ejecutivo orientar, coordinar y supervisar el aparato de la Administración (artículo 140, inciso 8 de la Constitución Política) y dictar normas generales que no son solo simple ejecución de normas legales sino delimitantes (art. 140.2 , Constitución Política) ..."(sentencia número 3089-98, de las quince horas del doce de mayo de mil novecientos noventa y ocho).

En este sentido, es importante anotar, que en virtud de los procesos organizativos de la descentralización por la materia -instituciones autónomas- (artículo 188 a 190 de la Constitución Política) y territorial -municipalidades- (artículo 169 y 170 de la Constitución Política), y de la desconcentración (artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública), estas funciones no son realizadas en forma exclusiva por el Poder Ejecutivo; sin embargo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 26 inciso b) y 27.1 de la Ley General de la Administración Pública, se mantiene en el Poder Ejecutivo, la función de dirección y coordinación de las tareas de Gobierno y de la Administración Pública Central en su conjunto, y también de la Administración descentralizada, en lo que corresponde, en virtud del grado de autonomía de gobierno de las municipalidades -dada por norma constitucional-. Esta Sala ya señaló también, en la sentencia número 2002-06513, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del tres de julio del dos mil dos, que la estructura del Estado costarricense quedó determinada por el Constituyente originario en la Constitución Política, y que, aunque su estructura no es cerrada ("números clausus"), el legislador ordinario -poseedor indiscutible de la competencia residual- debe ajustarse, en relación con la creación de entes y órganos y públicos, a los principios de ese orden fundamental.

Es así como la doctrina del Derecho Público hace una clara diferenciación entre descentralización y desconcentración administrativas, categorizando a la primera como aquella conformada por personas jurídicas públicas con personalidad jurídica plena o especial; con una atribución o competencia específica, que desarrolla en forma exclusiva o privativa, y no concurrente, alternativa o paralela, por lo que el Ente mayor (Estado) no puede invadir su esfera de competencias, toda vez que se trata de competencias que han sido trasladadas del Poder Ejecutivo a la nueva institución; para lo cual se les dota de patrimonio y autonomía presupuestaria; de modo que se les reconoce una aptitud legal para administrarse a sí mismas (autonomía administrativa), en los términos previstos en el artículo 188 de la Constitución Política:

"Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión." Por su parte, por órgano desconcentrado se hace mención al fenómeno que se produce dentro de una misma persona jurídica -sin crear un nuevo ente- con una tarea competencial concreta y dependiente, en lo no desconcentrado, de la jerarquía del ente al que pertenece, según se dispone en los artículos 83.2, 83.3, 83.4 y 83.5 de la Ley General de la Administración Pública:

"2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

• a)Avocar competencias del inferior; y b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima sean de aplicación extensiva en su favor." De manera que existe desconcentración administrativa cuando por norma legal se atribuye a un órgano inferior del ente una competencia exclusiva, con algún grado de autonomía, con lo que se produce la pérdida de la competencia por parte del superior jerárquico, de donde, su condición nunca puede ser igual a la del superior, aún cuando se trate del grado máximo de la desconcentración. La doctrina es unánime al estimar que la Administración Pública está conformada por el conjunto de entes públicos que conforman la organización administrativa, esto es, por el ente público mayor (Estado o Administración Pública Central), y el resto de los entes públicos menores (Administración Pública Descentralizada, sea institucional o por servicios -instituciones autónomas- o territorial -municipalidades), que han sido creados por un acto de imperio, de orden constitucional (caso de las municipalidades) o legal.

En este sentido, la descentralización siempre implicará la creación de entes públicos menores, distinto del Estado, dotados de personalidad jurídica, patrimonio propio (lo cual implica autonomía financiera) y la atribución de una competencia, exclusiva y excluyente que se cercena del Poder Ejecutivo; motivo por el cual el ente público mayor -Estado- no puede invadir su esfera de competencia, aunque si está sujeto a la tutela administrativa (dirección, planificación, coordinación, y control). Así, el elemento fundamental para determinar la presencia de un ente es la dotación de la personalidad jurídica, que es delegada por el Estado para la realización de una competencia específica, y que tiene la consecuencia inmediata de convertirlo en un centro de imputación de derechos y obligaciones, esto es, lo legitima para gestionar por sí y ante sí las competencias delegadas, en atención al grado de autonomía otorgado (administrativa -mínima y de primer grado-, propia de las instituciones autónomas; de gobierno -de segundo grado-, propia de las municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a la administración de los seguros sociales; y de organización -plena o de tercer grado, propia de las universidades del Estado).

Es así como la dotación de personalidad jurídica a un ente público lo coloca en una posición diferente de quien, por carecer de personalidad, constituye un órgano. Por tal motivo las actuaciones que realicen estos entes es responsabilidad es del ente, no del Estado en sentido estricto. Por último, es necesario recordar que la descentralización es un modelo de organización de la Administración, con el objeto de buscar la mejor eficiencia de la gestión pública, para la satisfacción del interés público encomendado.

b- La personalidad jurídica instrumental. Ahora bien, la Sala ha sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo de organización administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha sido considerada como una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad a un órgano desconcentrado personalidad para administrar sus recursos con independencia del Ente público al que pertenece, aunque esté subordinado en todos los demás aspectos que son propios de la función desconcentrada. Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio.

De tal suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables a este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control y fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están sometidos a los sistemas de control propio de la actividad de las instituciones públicas." Bajo esta ponderación, el Tribunal mantiene el criterio de que no resulta inconstitucional, otorgarle personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado de la administración según las consideraciones expuestas.

De manera que, la creación de la CONAGEBIO bajo la condición de órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, no resulta inconstitucional. De igual modo, la Sala aplica las consideraciones expuestas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual según el artículo 22 cuestionado, fue constituido como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo con el fin de integrar las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía. Si bien dicha disposición señala que este órgano tendrá personería jurídica propia, lo cierto es que ésta, no puede ser entendida como una personería plena, sino instrumental, pues precisamente el legislador lo creó como un órgano desconcentrado, a fin de atribuirle competencias exclusivas y técnicas, pero con un cierto grado de independencia e imparcialidad, que le permitiera a la administración, lograr un mayor nivel de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad en su actuar. Así las cosas, esta disposición tampoco resulta inconstitucional.

V.Se cuestiona además el financiamiento y la administración de los recursos que se otorga a la CONAGEBIO, a la Oficina Técnica en los artículos 19 y 20 y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación en los artículos 35, 36 y 38. Estas disposiciones señalan:

"Artículo 19.- La Comisión y su Oficina Técnica, contarán con los siguientes recursos:

1. 1Las partidas que se le asignen anualmente en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.
2. 2Los legados y las donaciones de las personas físicas o jurídicas, organizaciones nacionales e internacionales, privadas o públicas y los aportes del Estado o sus instituciones.
3. 3Los ingresos por concepto de registros, trámites de solicitudes y fiscalización.
4. 4Las recaudaciones por multas debidas al incumplimiento de compromisos adquiridos en la ejecución de los proyectos de acceso.
5. 5Un porcentaje de los beneficios que se establezcan en los permisos, y las concesiones relativas a la biodiversidad.
6. 6El diez por ciento (10%) del Timbre de Parques Nacionales."

"Artículo 20.- Lo recaudado según el artículo anterior se destinará exclusivamente a la operación de la Comisión y su Oficina Técnica de apoyo. Será administrado por el Director Ejecutivo, mediante un fideicomiso u otras mecanismos financieros que se establezcan en el reglamento de esta ley." "Artículo 35.- El Sistema Nacional de Áreas de Conservación deberá diseñar mecanismos de financiamiento que le permitan ejercer sus mandatos con agilidad y eficiencia. Dichos mecanismos incluirán transferencias de los presupuestos de la República, o de cualquier persona física o jurídica, así como los fondos propios que generen las áreas protegidas, incluyendo las tarifas de ingreso, el pago de servicios ambientales, los canjes de deuda, los cánones establecidos por ley, el pago por las actividades realizadas dentro de las áreas protegidas y las donaciones." "Artículo 36.- Para los efectos del artículo anterior, se autoriza al Sistema para administrar fondos que ingresen al Sistema por cualquier concepto, por medio de fideicomisos u otros instrumentos, ya sean estos para todo el sistema, o específicos para cada Área de Conservación.

El Fondo de Parques Nacionales, creado por la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, N° 6084 del 24 de agosto de 1977, se transforma en el Fideicomiso de áreas protegidas, dedicado exclusivamente a los fines para los que fue creado, a partir de ahora incluso al financiamiento de actividades de protección y consolidación en otras categorías de áreas protegidas de propiedad estatal." "Artículo 38.- El Sistema utilizará en las Áreas de Conservación, para su funcionamiento, la totalidad de los fondos que generen sus actividades tales como las tarifas de ingreso a las áreas protegidas o las concesiones de servicios no esenciales.

Estos serán administrados por medio del Fideicomiso de áreas protegidas. Los fondos que generen las áreas protegidas serán exclusivamente para su protección y desarrollo, en ese orden de prioridad.

El Consejo Nacional de Áreas de Conservación será el órgano que definirá los presupuestos anuales, de manera que el Sistema se fortalezca en su integridad." Como ya fue indicado, la CONAGEBIO y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, tienen personalidad jurídica instrumental y según consideró este Tribunal en la sentencia No. 2001-11657 y reiterada en la 2005-3629, no resulta inconstitucional, el que un órgano de esta naturaleza reciba fondos y que éstos puedan ser administrados mediante un Fideicomiso:

"…La posición correcta es la sostenida en el segundo de los fallos citados, en el entendido de que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental. Posición análoga a la anterior ha sostenido la Procuraduría General de la República en diversos pronunciamientos, tales como los siguientes: C-176-95, C-178-95, C-189-96, Y C-075-98, entre otros. En este caso, no resulta inconstitucional el hecho de que los recursos provenientes del funcionamiento del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría vayan a ser administrados en un fideicomiso en el Banco Internacional de Costa Rica, toda vez que el Consejo Técnico de Aviación Civil es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica instrumental, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2° y 166 de la Ley General de Aviación Civil, número 5150 de catorce de mayo de mil novecientos setenta y tres.

Lo anterior no impide aclarar que, en relación con los fondos provenientes de impuestos y tasas públicos, el gestor no realiza sino funciones de recaudador. Además, el uso del fideicomiso en cuestión no implica que la Contraloría General de la República ha renunciado a sus potestades de fiscalización y control estricto de los fondos que ingresen y salgan del fideicomiso, sino que por el contrario su actuación de vigilancia -para ser acorde con el Derecho de la Constitución- deberá ser constante y permanente en el buen manejo del fondo, a fin de que los recursos del mismo sean distribuidos de conformidad con los términos pactados en el contrato. Así las cosas, en cuanto a este punto la acción también deberá ser desestimada." Así las cosas, y no habiendo variado la Sala el criterio expuesto, tampoco resulta inconstitucional en este caso, el financiamiento del Sistema Nacional, de esta Comisión y de la Oficina adscrita a la misma, ni la administración de dichos recursos a través de un fideicomiso como refieren los artículos 20 y 38 impugnados, tomando en consideración además, que este fideicomiso, estará sujeto al control posterior de la Contraloría General de la República, según lo dispone el artículo 41 de la Ley Forestal, modificado por las disposiciones transitorias de la Ley de Biodiversidad que dice:

"El Fondo Forestal queda autorizado para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo requerido para la debida administración de los recursos de su patrimonio, incluyendo la constitución de fideicomisos. La administración financiera y contable del Fondo podrá ser contratada con uno o varios bancos del Sistema Bancario Nacional. Corresponderá a la Contraloría General de la República el control posterior de esta administración." Como ya fue indicado, estos órganos-persona cuentan con presupuesto, precisamente por las razones de rapidez y celeridad administrativa que les dieron origen, de manera que necesitan contratar ágilmente, recursos materiales y humanos para cumplir sus competencias. Los fines que han sido encomendados a la CONAGEBIO y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, están vinculados a la preservación, el uso ecológicamente sostenible y a la restauración del ambiente.

Este Tribunal en reiteradas ocasiones (ver sentencias No. 2004-9927 y 2003-6322) ha señalado que los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo.

Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies.

Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación. La declaración que se hizo en la Cumbre de la Tierra en 1992, se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta, ello significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sostenibilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano.

Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o áreas más allá de los límites de su jurisdicción nacional. Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Dentro de ese contexto de protección se estableció en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, el principio precautorio:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental, la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Es en razón de lo anterior, que resulta plenamente justificable la administración financiera que le ha sido otorgada a estos órganos persona, especializados en la materia de ambiente, toda vez que según quedó expuesto, tanto las políticas de prevención, como de restauración, deben ser oportunas y eficaces, de manera que se debe propiciar un ágil manejo presupuestario de sus recursos, con el fin de evitar un daño ambiental que por el transcurso del tiempo o por razones administrativas, pueda ser eventualmente irreparable e incidir gravemente en la afectación de otros derechos fundamentales, como en la salud.

VI.Por otro lado, señala el accionante que la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, está dotada de competencias específicas para formular políticas nacionales y coordinarlas en torno a los aspectos propios de la ley (incisos 1, 2, 3, 4 y 5 del artículo 14), así como para agotar la vía administrativa en alzada, sobre las decisiones adoptadas por la Oficina Técnica (inciso 6 del artículo 14), lo cual excede la competencia de un órgano desconcentrado. Según el artículo 14 cuestionado, la CONAGEBIO tiene las siguientes atribuciones:

"1.- formular las políticas nacionales referentes a la conservación, el uso ecológicamente sostenible la restauración de la biodiversidad, sujetándose a la convención sobre la biodiversidad biológica y otros convenios y tratados internaciones correspondientes, así como a los intereses nacionales.

1. 2formular políticas y responsabilidades establecidas en los capítulos IV, V, y VI de esta ley, y coordinarlos con los diversos organismos responsables de la materia.
2. 3formular y coordinar las políticas para el acceso de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado que asegure la adecuada transferencia científico-técnica y la distribución justa de los beneficios que, para los efectos del títulos V de esta ley, se denominarán normas generales.
3. 4formular la estrategia nacional de biodiversidad y darle seguimiento.
4. 5Coordinar y facilitar la realización de un amplio proceso de divulgación, con sectores políticos, económicos y sociales del país, en torno a las políticas de conservación, el uso ecológicamente sostenible y la restauración de la biodiversidad.
5. 6revocar las resoluciones de la oficina técnica de la Comisión y del servicio de protección fitosanitario en materia de las solicitudes de acceso a los elementos de la biodiversidad, materia en la que agotará la vía administrativa.
6. 7Asesorar a otros órganos del Poder Ejecutivo, instituciones autónomas y entes privados, a fin de normar las acciones para el uso, ecológicamente sostenible, de los elementos de la biodiversidad.
7. 8Velar porque las acciones públicas y privadas relativas al manejo de los elementos de la biodiversidad cumplan con las políticas establecidas en esta Comisión.
8. 9Nombrar al Secretario de la Comisión, a su vez, Director Ejecutivo de la Oficina Técnica, de ese mismo Órgano.
9. 10Proponer, ante el Ministro de Ambiente y Energía, con criterios de identidad, a los representantes del país ante las reuniones internacionales relacionadas con la biodiversidad."

El accionante considera que las potestades otorgadas a la CONAGEBIO son aquellas que fueron reservadas exclusivamente al Poder Ejecutivo, específicamente en lo que respecta a la fijación y formulación de políticas nacionales. No obstante, visto este artículo en relación con el artículo 39 de esta misma ley que dice: "…excepto el ejercicio de las responsabilidades que esta y otras leyes le encomienden, exclusivamente al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, tales como la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los presupuestos de las Áreas de Conservación.", la Sala considera que la CONAGEBIO en realidad lo que está facultada, como órgano especializado y consultor, según el mismo artículo 21 de la Ley de Biodiversidad, es recomendar cuáles políticas deben fijarse y formularse en materia de biodiversidad, por cuanto la ley en cuestión reconoce claramente que la fijación definitiva de las mismas es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo y su respectivo Ministro.

Aunado a lo anterior, la facultad de agotar la vía administrativa, -lo que en todo caso ya no es un requisito para acudir a la vía judicial, con excepción en materia municipal-, no está establecido en ninguna norma constitucional. De modo que, si la ley le quiso conferir tal potestad a la CONAGEBIO por estar adscrita la Oficina Técnica a ésta, es un asunto de legalidad, que no afecta derecho constitucional alguno. Bajo estos razonamientos, la Sala considera que la norma de estudio no es inconstitucional.

VIII.Igual observación plantea el accionante respecto a las competencias del Consejo Nacional establecidas en el artículo 25 incisos 1, 3, 4, 5 y 8 que dicen:

"Artículo 25.- Serán funciones de este Consejo:

1. 1Definir la ejecución de las estrategias y políticas tendientes a la consolidación y desarrollo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y vigilar que se ejecuten.
2. 2(...)
3. 3Coordinar, en forma conjuntamente con la Comisión, la elaboración y actualización de la Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, la cual deberá ser ampliamente consultada con la sociedad civil y coordinada con todo el sector público, dentro del marco de cada una de las Áreas de Conservación.
4. 4Definir estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales, así como supervisar su manejo.
5. 5aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación.
6. 6(...)
7. 7(...)
8. 8Establecer los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación."

Para resolver este punto resulta importante señalar de previo, que este Consejo Nacional es uno de los órganos que conforma el Sistema Nacional de Areas de Conservación el que según el artículo 24, se encuentra integrado por:

1. 1El Ministro del Ambiente y Energía, quien lo preside.
2. 2El Director Ejecutivo del Sistema, que actúa como secretario del consejo.
3. 3El Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión.
4. 4Los directores de cada Área de Conservación.
5. 5Un representante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación, designado del seno de cada Consejo.

Nótese que el Ministro del ramo forma parte de él y es quien lo preside, y según las funciones establecidas en el artículo 25, este Concejo debe intentar, coordinar, definir y aprobar estrategias y políticas relacionadas con la conservación y el uso sostenible de las áreas protegidas, lo que resulta afín con su función, que es lo esperado de un órgano especializado. Debe formular posibles soluciones a los problemas que se visualizan en su campo, lo que de ningún modo puede ser equiparado al dictado de las políticas nacionales reservadas exclusivamente al Presidente de la República y a su Ministro. De ahí que este Tribunal, tampoco advierte la violación acusada en este sentido.

IX.Se cuestiona también la constitucionalidad del artículo 39 de la Ley en cuestión, en tanto se autoriza al Consejo Nacional de Áreas de Conservación para aprobar contratos y concesiones, lo cual señala el accionante es una potestad exclusiva del Presidente y el Ministro respectivo. El artículo impugnado dispone:

"Artículo 39.- Autorizase al Consejo Nacional de Áreas de Conservación para aprobar los contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, excepto el ejercicio de las responsabilidades que esta y otras leyes le encomienden, exclusivamente al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, tales como la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los presupuestos de las Áreas de Conservación. Estas concesiones y contratos en ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a los elementos de la biodiversidad a favor de terceros; tampoco la construcción de edificaciones privadas.

Los servicios y las actividades no esenciales serán: los estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación.

Estas concesiones o los contratos podrán otorgarse a personas jurídicas, con su personería jurídica vigente, que sean organizaciones sin fines de lucro y tengan objetivos de apoyo a la conservación de los recursos naturales; se les dará prioridad a las organizaciones regionales.

Los concesionarios o permisionarios deberán presentar auditorías externas satisfactorias, realizadas en el último año; todo a juicio del Consejo Regional del Área de Conservación." Según se indicó anteriormente, el Consejo Nacional está adscrito al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, órgano persona que cuenta con personalidad jurídica instrumental y presupuesto, precisamente por las razones de rapidez y celeridad administrativa que como ya se indicó, requiere para el cumplimiento de sus fines. De manera que, también necesitan contratar ágilmente recursos materiales y humanos para cumplir eficientemente sus competencias. Esta capacidad de contratar fue reconocida por la Sala en la sentencia No. 2005-3629:

"…De lo anteriormente expuesto, es claro que este Tribunal ya se había pronunciado respecto a los alegatos del accionante y que en aquella oportunidad, cuyo criterio aún sostiene, determinó que no es inconstitucional que al Consejo Técnico de Aviación Civil se le otorgue una personería jurídica instrumental a través de la cual pueda administrar fondos y consecuentemente contratar, en los términos y delimitaciones que este Tribunal indicó. La titularidad de un patrimonio implica autonomía patrimonial y, consecuentemente, de gestión para llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Desconocer su capacidad para contratar como pretende el accionante, sería irrazonable, pues carecería de todo sentido la obtención de fondos sin la posibilidad de administrarlos, lo cual implica necesariamente la capacidad de contratar. Con la autonomía patrimonial, el ente podrá realizar los actos y contratos necesarios que impliquen la gestión de dicho patrimonio con las delimitaciones legales y constitucionales ya establecidas, pues por la naturaleza de algunas contrataciones, éstas estarán reservadas al Presidente y Ministro respectivo, ya que se trata de una contratación meramente instrumental y no esencial.

La contratación administrativa del Estado no puede concebirse actualmente, entendiendo que toda contratación con el fin de cumplir la gestión pública sea formalizada por el Presidente y el Ministro respectivo como pretende el accionante, pues ello implicaría una paralización administrativa, atendiendo al crecimiento del sector público y a las necesidades de los administrados. Sobre este aspecto, la Sala en sentencia No. 2660-01 manifestándose respecto a la rigurosidad formal de la contratación administrativa señaló:

"A juicio de esta Sala, existen una serie de elementos que no pueden dejarse de lado en el análisis de la validez constitucional de las normas cuestionadas. En primer término, no puede partirse de un análisis simplista o formal, pues la contratación administrativa es una materia sumamente compleja que se desenvuelve en un entorno de cambios constantes, muchas veces con un ritmo vertiginoso. En efecto, el proceso de adquisición de bienes y servicios está inmerso y a la vez determinado por las condiciones y reglas del mercado, cuyas variables difícilmente pueden aprehenderse en la rigidez de una norma. Por esa razón, y tomando en cuenta que, como bien señaló la Procuraduría, los procedimientos de contratación tienen un carácter instrumental de frente a la satisfacción de los intereses públicos, nunca podrían verse convertidos en un fin en sí mismo, sino que deben conservar su naturaleza de simples medios para la consecución del fin superior.

Bajo este razonamiento, cabe preguntarse entonces si es factible prever en un cuerpo normativo todos los posible motivos de excepción que en determinado momento pudieran requerir de un procedimiento como la contratación directa. La función de un tribunal constitucional, al que se le encomienda la labor de descubrir, aclarar y declarar el significado del ordenamiento primario del Estado, no puede desentenderse del entorno, y, en este caso, de las realidades y problemas que puede enfrentar el Estado en su actividad contractual. Esa perspectiva, claro está, debe guardar en justo equilibrio con la preservación y defensa de la supremacía Constitucional. De ahí que en esta difícil tarea de extraer el sentido lógico y espíritu de las normas constitucionales, éstas deben ser situadas en su contexto, pues de otra forma podrían llegar a convertirse en disposiciones de un carácter muy limitado o inoperante, de poca actualidad y que puede incluso llegar a impedir la satisfacción del interés público que debe perseguir el Estado." La ley ha tenido que ir desplegando mecanismos que han establecido mayor agilidad en la contratación, tal es el caso de la Ley de Administración Financiera de la República, la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento. La Ley de Administración Financiera y presupuestos públicos, que por ejemplo, dispone en el artículo 106:

"Los jerarcas de los órganos o entes del sector público podrán delegar la suscripción de los contratos asociados al proceso de contratación, de conformidad con la reglamentación que se establezca para el efecto." Por supuesto, entendiendo que dicha contratación se trata de una actividad instrumental. En el caso del Consejo Técnico de Aviación Civil, esa capacidad contractual es de orden instrumental y está sujeta al ordenamiento jurídico, por ende también a la fiscalización de la Contraloría General de la República." En este caso, la misma norma delimita los contratos y concesiones que podrá aprobar el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, a aquellos servicios y actividades que no sean esenciales: estacionamientos, servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación.

Incluso el artículo indica que de dicha potestad de contratación están excluidas aquellas materias que impliquen el ejercicio de las responsabilidades que esta y otras leyes, le encomienden exclusivamente, al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, tales como la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los presupuestos de las Áreas de Conservación. En consecuencia, no se constata la violación constitucional acusada.

X.La Procuraduría estima además contrario al numeral 191 de la Carta Política, la disposición 17 de la ley de la Biodiversidad que permite a la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Biodiversidad contar con el personal "…indicado en el Reglamento de esta ley...", de lo que según su entender puede derivar, por la forma de nombramiento establecida para el Director Ejecutivo (artículo 18 del mismo cuerpo normativo) un tratamiento diferenciado para ese personal, lo que se aparta de los principios establecidos por el numeral 192 Constitucional. Efectivamente esta Sala ya ha indicado en la sentencia No. 1993-6240, que la descentralización ni la desconcentración, supone, la construcción de un régimen de servicio público segregado y que ello potencia dentro de una misma cartera, una desigualdad inadmisible para la ideología constitucional. Sin embargo, este Tribunal no considera que por la redacción de la norma, el personal de la Oficina Técnica esté excluido del Régimen de Servicio Civil.

De hecho, el mismo Presidente de la Comisión, al contestar la audiencia a este Tribunal, señaló que la contratación de su personal, se ha tramitado a través de la Oficina del Servicio Civil y de la Autoridad Presupuestaria, a quienes se les ha solicitado la aprobación de las plazas. De conformidad con lo expuesto, no considera la Sala que se esté produciendo violación constitucional alguna en este sentido.

XI.Finalmente, el accionante cuestiona la constitucionalidad del artículo 17 inciso 1, en tanto se establece que una de las funciones de la Oficina Técnica es tramitar, aprobar, rechazar y fiscalizar las solicitudes de acceso a los recursos de biodiversidad, lo que considera también una potestad exclusiva del Poder Ejecutivo y su respectivo Ministro. Ahora bien, la ley de Biodiversidad en el artículo 7 indica que esta ley deberá ser interpretada según las definiciones que da, por lo que es importante citar dos de interés:

"1.- Acceso a los elementos bioquímicos y genéticos: Acción de obtener muestras de los elementos de la biodiversidad silvestre o domesticada existentes, en condiciones ex situ o in situ y obtención del conocimiento asociado, con fines de investigación básica, bioprospección o aprovechamiento económico.

2. Biodiversidad: Variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se encuentren en ecosistemas terrestres, aéreos, marinos, acuáticos o en otros complejos ecológicos. Comprende diversidad dentro de cada especie, así como entre las especies y los ecosistemas de los que forma parte.

Para los efectos de esta ley, se entenderán como comprendidos en el término biodiversidad, los elementos intangibles, como son: el conocimiento, la innovación y la práctica tradicional, individual o colectiva, con valor real o potencial asociado a recursos bioquímicos y Genéticos, protegidos o no por los sistemas de propiedad intelectual o sistemas sui generis de registro." De conformidad con los conceptos dados, la Oficina Técnica lo que estaría tramitando y eventualmente aprobando, son meras autorizaciones de obtención de muestras de elementos de la biodiversidad, no la suscripción de contratos administrativos, que tengan por objeto, la explotación de los recursos o riquezas naturales propiamente, los cuales efectivamente están reservados como competencia constitucional, al Presidente de la República y al Ministro del ramo respectivo. Bajo esta perspectiva, la norma no resulta inconstitucional según el vicio acusado.

XII.Conclusión.- Como corolario de todo lo expuesto y al no haberse constatado los vicios de inconstitucionalidad alegados, procede desestimar la acción, como en efecto se ordena. Los Magistrados Solano, Mora y Vargas salvan el voto y declaran con lugar la acción con sus consecuencias.

.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción Los Magistrados Solano, Mora y Vargas la declaran con lugar con sus consecuencias.

Luis Fernando Solano C.

Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Jorge Araya G.

VOTO SALVADO de los Magistrados Solano, Mora y Vargas, con redacción del primero.

Los suscritos disentimos del voto de mayoría y declaramos con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada, con todas sus consecuencias.

Sustentamos nuestro voto en las siguientes consideraciones:

I.Objeto de la impugnación. La Procuraduría General de la República solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 14, 17 inciso 1),19,20,22,25 incisos 1),3,4),5) y 8), 36, 38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 del 30 de abril de 1998 en tanto estima que la creación de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación como órganos desconcentrados y personas jurídicas distintas a la Administración a la que se adscriben, a los que se otorgan potestades de dirección y manejo de políticas nacionales, contraría el esquema organizativo y competencial del Poder Ejecutivo. También encuentra roces de constitucionalidad en la posibilidad otorgada a estos órganos de manejar recursos públicos y en la de suscribir contratos sobre bienes de dominio público, lo que corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Agrega que las relaciones de servicio de la Comisión, al margen del Estatuto del Servicio Civil, desconoce los principios recogidos en los numerales 191 y 192 de la Carta Política. .

II.Síntesis de los alegatos de las partes intervinientes. La Procuraduría General de la República señala que existe un exceso legislativo al crear la Comisión Nacional de la Gestión de Biodiversidad (artículo 14) y el Sistema Nacional de Conservación (artículo 22), bajo el esquema de órganos desconcentrados de la administración, pero funcionando como una verdadera persona jurídica que asume competencias propias del Poder Ejecutivo. Agrega que es inconstitucional otorgarle a la Comisión Nacional la coordinación en materia de políticas nacionales ambientales, así como dotarla de autonomía presupuestaria y permitirle perfeccionar contratos administrativos para disponer de bienes demaniales. En punto al régimen de empleo público, estima que la ley se distancia de los principios recogidos en los numerales 191 y 192 de la Carta Fundamental.

El Ministro de Ambiente y Energía sostiene que lleva razón la Procuraduría en sus reparos de constitucionalidad, a los que se adhiere.

Por su parte, el Presidente de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONGEBIO) sostiene que es importante mantener la actividad del órgano, lo que podrá hacer la Sala con una interpretación conforme al orden fundamental.

III.De las normas impugnadas. Precisados los motivos de la acción, de seguido se analizan los cuestionamientos que se formulan en torno a los artículos 14, 17 inciso 1), 19, 20, 22, 25 incisos 1),3,4),5) y 8), 36, 38 párrafo tercero y 39 de la Ley de Biodiversidad N° 7788. El primer grupo de normas impugnadas está relacionado con la creación de órganos desconcentrados como personas jurídicas independientes del ente al que están adscritos; el segundo grupo se relaciona con el otorgamiento a esos órganos de competencias que son propias del Poder Ejecutivo, concretamente de la cartera de Ambiente y Energía; el tercero con el manejo de recursos públicos y la posibilidad de que órganos menores de la administración perfeccionen contratos relacionados con bienes demaniales; por último se cuestiona la conformación de un régimen de empleo público que no se ajusta a los principios constitucionales del Estatuto del Servicio Civil.

Para una mejor comprensión del alcance de la impugnación, se transcriben los artículos impugnados, con destacados que no son propios del texto legal.

De la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad:

"Artículo 14.- Créase la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad con personería Jurídica instrumental, como órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía. Tendrá las siguientes atribuciones:

1. 1formular las políticas nacionales referentes a la conservación, el uso ecológicamente sostenible la restauración de la biodiversidad, sujetándose a la convención sobre la biodiversidad biológica y otros convenios y tratados internaciones correspondientes, así como a los intereses nacionales.
2. 2formular políticas y responsabilidades establecidas en los capítulos IV, V, y VI de esta ley, y coordinarlos con los diversos organismos responsables de la materia.
3. 3formular y coordinar las políticas para el acceso de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado que asegure la adecuada transferencia científico-técnica y la distribución justa de los beneficios que, para los efectos del títulos V de esta ley, se denominarán normas generales.
4. 4formular la estrategia nacional de biodiversidad y darle seguimiento.
5. 5Coordinar y facilitar la realización de un amplio proceso de divulgación, con sectores políticos, económicos y sociales del país, en torno a las políticas de conservación, el uso ecológicamente sostenible y la restauración de la biodiversidad.
6. 6revocar las resoluciones de la oficina técnica de la Comisión y del servicio de protección fitosanitario en materia de las solicitudes de acceso a los elementos de la biodiversidad, materia en la que agotará la vía administrativa.
7. 7Asesorar a otros órganos del Poder Ejecutivo, instituciones autónomas y entes privados, a fin de normar las acciones para el uso, ecológicamente sostenible, de los elementos de la biodiversidad.
8. 8Velar porque las acciones públicas y privadas relativas al manejo de los elementos de la biodiversidad cumplan con las políticas establecidas en esta Comisión.
9. 9Nombrar al Secretario de la Comisión, a su vez, Director Ejecutivo de la Oficina Técnica, de ese mismo Órgano.
10. 10Proponer, ante el Ministro de Ambiente y Energía, con criterios de identidad, a los representantes del país ante las reuniones internacionales relacionadas con la biodiversidad."

Sobre la Oficina Técnica:

"Artículo 17.- La Oficina Técnica de apoyo a la Comisión estará integrada por un Director Ejecutivo y el personal indicado en el reglamento de esta ley. Para el cumplimiento de sus funciones, podrá designar comités de expertos ad hoc como asesores.

Serán funciones de la Oficina Técnica:

1. 1Tramitar, aprobar, rechazar y fiscalizar las solicitudes de acceso a los recursos de la biodiversidad.
2. 2(...)
3. 3(...)
4. 4(...)"

En punto al financiamiento de la Comisión y la Oficina Técnica:

"Artículo 19.- La Comisión y su Oficina Técnica, contarán con los siguientes recursos:

1. 1Las partidas que se le asignen anualmente en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.
2. 2Los legados y las donaciones de las personas físicas o jurídicas, organizaciones nacionales e internacionales, privadas o públicas y los aportes del Estado o sus instituciones.
3. 3Los ingresos por concepto de registros, trámites de solicitudes y fiscalización.
4. 4Las recaudaciones por multas debidas al incumplimiento de compromisos adquiridos en la ejecución de los proyectos de acceso.
5. 5Un porcentaje de los beneficios que se establezcan en los permisos, y las concesiones relativas a la biodiversidad.
6. 6El diez por ciento (10%) del Timbre de Parques Nacionales."

De la Administración Financiera:

"Artículo 20.- Lo recaudado según el artículo anterior se destinará exclusivamente a la operación de la Comisión y su Oficina Técnica de apoyo. Será administrado por el Director Ejecutivo, mediante un fideicomiso u otras mecanismos financieros que se establezcan en el reglamento de esta ley." Sobre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación preceptúa la ley:

"Artículo 22.- Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación ,en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.

Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos".

En torno a las funciones del Consejo Nacional la ley señala:

"Artículo 25.- Serán funciones de este Consejo:

1. 1Definir la ejecución de las estrategias y políticas tendientes a la consolidación y desarrollo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y vigilar que se ejecuten.
2. 2(...)
3. 3Coordinar, en forma conjuntamente con la Comisión, la elaboración y actualización de la Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, la cual deberá ser ampliamente consultada con la sociedad civil y coordinada con todo el sector público, dentro del marco de cada una de las Áreas de Conservación.
4. 4Definir estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales, así como supervisar su manejo.
5. 5aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación.
6. 6(...)
7. 7(...)
8. 8Establecer los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación.
9. 9(...)
10. 10(...)
11. 11(...)"

El numeral 35 -no impugnado- se ocupa del financiamiento en los siguientes términos:

"El Sistema Nacional de Áreas de Conservación deberá diseñar mecanismos de financiamiento que le permitan ejercer sus mandatos con agilidad y eficiencia. Dichos mecanismos incluirán transferencias de los presupuestos de la República, o de cualquier persona física o jurídica, así como los fondos propios que generen las áreas protegidas, incluyendo las tarifas de ingreso, el pago de servicios ambientales, los canjes de deuda, los cánones establecidos por ley, el pago por las actividades realizadas dentro de las áreas protegidas y las donaciones." Sobre los instrumentos financieros se dispone: (aspecto no impugnado); "Artículo 36.- Para los efectos del artículo anterior, se autoriza al Sistema para administrar fondos que ingresen al Sistema por cualquier concepto, por medio de fideicomisos u otros instrumentos, ya sean estos para todo el sistema, o específicos para cada Área de Conservación. El Fondo de Parques Nacionales, creado por la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, N° 6084 del 24 de agosto de 1977, se transforma en el Fideicomiso de áreas protegidas, dedicado exclusivamente a los fines para los que fue creado, a partir de ahora incluso al financiamiento de actividades de protección y consolidación en otras categorías de áreas protegidas de propiedad estatal." En relación con el autofinanciamiento dice:

Artículo 38.- El Sistema utilizará en las Áreas de Conservación, para su funcionamiento, la totalidad de los fondos que generen sus actividades tales como las tarifas de ingreso a las áreas protegidas o las concesiones de servicios no esenciales.

Estos serán administrados por medio del Fideicomiso de áreas protegidas. Los fondos que generen las áreas protegidas serán exclusivamente para su protección y desarrollo, en ese orden de prioridad.

El Consejo Nacional de Áreas de Conservación será el órgano que definirá los presupuestos anuales, de manera que el Sistema se fortalezca en su integridad.

Sobre concesiones y contratos se dispone:

Artículo 39.- Autorízase al Consejo Nacional de Áreas de Conservación para aprobar los contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, excepto el ejercicio de las responsabilidades que esta y otras leyes le encomienden, exclusivamente al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, tales como la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los presupuestos de las Áreas de Conservación. Estas concesiones y contratos en ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a los elementos de la biodiversidad a favor de terceros; tampoco la construcción de edificaciones privadas.

Los servicios y las actividades no esenciales serán: los estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación.

Estas concesiones o los contratos podrán otorgarse a personas jurídicas, con su personería jurídica vigente, que sean organizaciones sin fines de lucro y tengan objetivos de apoyo a la conservación de los recursos naturales; se les dará prioridad a las organizaciones regionales.

Los concesionarios o permisionarios deberán presentar auditorías externas satisfactorias, realizadas en el último año; todo a juicio del Consejo Regional del Área de Conservación." Por su conexidad con las normas impugnadas es importante transcribir, en lo conducente, el artículo 41 de la Ley Forestal que fue modificado por las disposiciones transitorias de la Ley de Biodiversidad e indica:

" El Fondo Forestal queda autorizado para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo requerido para la debida administración de los recursos de su patrimonio, incluyendo la constitución de fideicomisos. La administración financiera y contable del Fondo podrá ser contratada con uno o varios bancos del Sistema Bancario Nacional. Corresponderá a la Contraloría General de la República el control posterior de esta administración."(...)

La ley de biodiversidad también modificó el artículo 11 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, que en lo conducente preceptúa:

" Con el objeto de hacer cumplir los fines de esta ley y atender los gastos que de ello se deriven, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía y la Comisión contarán con el cincuenta por ciento (50%) de los recursos del Fondo de Vida Silvestre, los cuales estarán constituidos por:

1. 1el monto resultante del timbre de Vida Silvestre.
2. 2Los montos percibidos por concepto de permisos y licencias.
3. 3Los legados y donaciones de personas físicas y jurídicas, organizaciones nacionales e internacionales, privadas o públicas, y los aportes del Estado y sus instituciones.
4. 4El monto de las multas los comisos que perciba de conformidad con la presente ley.

El fondo de Vida Silvestre queda autorizado para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo, requerido para la debido administración de los recursos de su patrimonio, incluso la constitución de fideicomisos. La Administración financiera contable del Fondo podrá ser contratada con uno a varios bancos del Sistema Bancario Nacional. El control posterior de esa administración corresponderá a la Contraloría General de la República(...)"

IV.Sobre el fondo. La estructura constitucional de los órganos y entes públicos. En cuanto al régimen de personas jurídicas definido por el constituyente, la Sala ya se ha pronunciado en el sentido de que la estructura del Estado quedó determinada originariamente, y aunque aquella estructura no es cerrada o "números clausus" el legislador ordinario debe ajustarse, en relación con la creación de entes y órganos y públicos, a los principios de ese orden fundamental. Lo que está en la Constitución es lo que el constituyente ha querido que aparezca en el texto fundamental y por tanto, tiene un rango y valor de orden supremo. Lo demás, si puede ser regulado por el legislador mediante ley ordinaria, o por la Administración, según se trate, siempre y cuando el resultado sea compatible con principios y valores fundamentales.

La doctrina del Derecho Público diferencia entre descentralización y desconcentración administrativas. La primera conformada por personas jurídicas públicas -con personalidad jurídica plena- que buscan fines públicos específicos y que tienen aptitud legal para administrarse a sí mismas; y las segundas, como el fenómeno que se produce dentro de una misma persona jurídica -sin crear un nuevo ente- con una tarea competencial concreta y dependiente, en lo no desconcentrado, de la jerarquía del ente al que pertenece. Existe desconcentración administrativa cuando por norma legal se atribuye a un órgano inferior del ente una competencia exclusiva, con algún grado de autonomía, con lo que se produce la pérdida de la competencia por parte del superior jerárquico; sin embargo, su condición nunca puede ser igual a la del superior, aún cuando se trate del grado máximo de la desconcentración. En la Constitución Política hay ejemplos de descentralización administrativa en las instituciones autónomas, semiautónomas y las corporaciones municipales y ejemplos de desconcentración en la Tesorería Nacional (186), el Consejo Superior de Educación (81), el Departamento especializado de presupuesto (artículo 177) y el Registro Civil (102 inciso 4), si bien la carta fundamental no utiliza una definición respecto de los términos doctrinarios que se han expuesto.

Debe recalcarse que el Poder Ejecutivo -Presidente y Ministro del ramo- es para el Derecho de la Constitución un órgano constitucional, en tanto su actividad -y la de los otros Poderes que funcionan en torno al principio de pesos y contrapesos-, es esencial para la organización y existencia del Estado, lo que siempre va a suponer dirección en la actividad del Estado. Es en atención a lo que se ha expuesto que la Sala estimó inconstitucional el "... configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-; bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a lo sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental..." (sentencia de esta Sala número 1993-06240).

El Poder Ejecutivo posee potestades que le permiten dirigir la actividad diaria del Estado, lo que se conoce doctrinariamente como "dirección política" , comprendiendo las de planificación, dirección y coordinación, tanto políticas -de definición-, como administrativas -de actuación-. Entonces es en el Presidente y sus Ministros en los que descansa la dirección política, y dentro del esquema administrativo es el Ministro el máximo titular de una cartera, con responsabilidades específicas frente al Presidente en razón de la materia cuyo conocimiento le ha sido encomendado (artículos. 130,139 inciso 2 de la Carta Política). Consiguientemente, el otorgamiento de competencias a órganos desconcentrados de la administración para formular, dirigir y coordinar políticas nacionales, así como la de emitir directrices, como es el caso que nos ocupa, contraría el esquema constitucional de organización del Poder Ejecutivo. En este sentido la Sala advirtió en la sentencia 1993-06240, que:

"...el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo" que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (art. 189 Constitución Política)), en razón, precisamente, de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponden al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que repugna a la ideología constitucional." Por ello, si se pretende redistribuir competencias del Poder Ejecutivo, como bien se desprende del contenido de la normativa impugnada, dada su intencionalidad, el legislador debe optar por crear una institución autónoma con personalidad jurídica plena, es decir, con capacidad para administrarse a sí misma, para lo cual obligatoriamente debe seguir el procedimiento establecido en el numeral 189 de la Carta Política, procedimiento que a todas luces el constituyente instauró con el fin de proteger un sistema organizativo determinado.

V.El fenómeno de la personalidad jurídica instrumental, la creación y funcionamiento en la ley de la biodiversidad. La Ley de la Biodiversidad desconcentra del Ministerio de Ambiente y Energía dos órganos: la Comisión Nacional para la gestión de la biodiversidad y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Al primero le otorga "personería jurídica instrumental" (artículo 14) y al segundo "personería jurídica propia"(artículo 22).

La doctrina predominante sostiene que lo que permite diferenciar a un ente público descentralizado de un órgano desconcentrado es precisamente el otorgamiento -necesariamente por ley - de personalidad jurídica y ello tiene como presupuesto indiscutible la existencia de un claro interés público en el desarrollo de una actividad específica, distinta de la del Estado. Por su naturaleza, el otorgamiento de personalidad jurídica plena es incompatible con la dependencia jerárquica, fenómeno que sería el de descentralización administrativa. La desconcentración, como ya se adelantó, es una técnica de distribución de competencias específicas en favor de órganos de la misma persona jurídica. Dentro de la desconcentración administrativa es posible encontrar diversos grados (desde mínima hasta máxima), ocupándose de esa determinación la Ley General de la Administración Pública (El artículo 83.2 se ocupa de la desconcentración mínima, en tanto el 83.3 y 4 de la máxima).

La desconcentración supone un cambio en el ejercicio ordinario de las competencias que, sin embargo, no afecta la titularidad de las mismas. La norma jurídica que desconcentra un órgano debe delimitar la materia desconcentrada y los poderes que se le han encomendado, y ya esta Sala ha señalado que no es constitucionalmente admisible llevar el fenómeno de la desconcentración al grado de una equiparación genérica y funcional del órgano con el jerarca del ente, el que conserva los poderes relacionados con la materia no desconcentrada. Algunos cuerpos normativos han venido otorgando personalidad jurídica instrumental a los órganos desconcentrados, y este es el caso de la Comisión Nacional de la Biodiversidad. En las sentencias de esta Sala 1993-06240 y 1994-03513 se señaló que es constitucionalmente posible otorgarle a órganos desconcentrados de la administración, personalidad jurídica instrumental para recibir donaciones, es decir, la Sala admitió en esa oportunidad que el patrimonio que pueda conformar un órgano desconcentrado, en razón de la liberalidad de particulares o de otros Estados u organismos internacionales, puede tener un trato diverso, justificable por el origen de los recursos.

Este fenómeno implica otorgar a la personalidad jurídica instrumental efectos limitados y en modo alguno equivalentes a la personalidad jurídica plena propia de los entes de la descentralización administrativa. En la medida en que el legislador asuma que la personalidad jurídica instrumental conlleva la facultad de administrar fondos públicos de manera independiente, al modo de una "personificación presupuestaria", estamos ante una concepción abiertamente inconstitucional. En efecto, la personería jurídica instrumental no puede suponer una gestión presupuestaria autónoma en relación con recursos públicos, ni es una autorización para actuar al margen de los principios constitucionales de caja única, de universalidad presupuestaria y de control previo, como tampoco implica una autorización para desaplicar los principios de contratación ordinarios. Es cierto que los recursos que las personas o entes jurídicos no estatales donan a los órganos menores de la administración, se convierten en recursos públicos al ingresar a sus arcas, sin embargo, para la Sala aquella liberalidad les otorga un destino específico que el Estado debe garantizar al someter estos recursos a los principios de transparencia y al fiscalizar su uso razonable.

En relación con estos "fondos" la Contraloría General de la República, con fundamento en las disposiciones de su ley orgánica, puede dictar regulaciones que aseguren la vigencia de aquellos principios, a manera de ejemplo, puede dictar normas que obliguen a estos órganos a informar, tanto al particular que hizo la donación como a las autoridades encargadas del presupuesto y la planificación nacional, sobre el monto de la liberalidad y el empleo de los recursos. A las autoridades públicas la información permitirá excluir o disminuir del Presupuesto Nacional aquellas partidas que se cubren con los recursos donados, los que podrán destinarse a satisfacer las necesidades no cubiertas y siempre crecientes del Estado.

VI.Del manejo hacendario y el control de los recursos públicos. Con el advenimiento del Estado Constitucional, el Presupuesto adquiere importancia en los planos jurídicos, políticos y de control. El presupuesto es, en sí mismo, una manifestación del ejercicio democrático y del sistema de pesos y contrapesos, lo que se manifiesta en la aprobación legislativa del plan financiero de la Hacienda Pública. Con la aprobación se autorizan los ingresos y gastos que la administración podrá realizar durante el ejercicio, así como el destino de los recursos y sus reglas de gestión. Por ello, la intervención del órgano representativo del pueblo en la aprobación del presupuesto, le otorga a este instrumento un innegable significado político. El Poder Legislativo no solo interviene en las decisiones fundamentales sobre hacienda pública, sino que, además, ejerce un control político de la actuación del Ejecutivo, lo que es interés general en tanto referido a la forma en que se manejan los recursos que, por disposición del legislador (principio de legalidad tributaria), deben sufragar los costarricenses.

La aprobación presupuestaria por parte de la Asamblea Legislativa asegura el control democrático de la actividad financiera y de la actividad política del gobierno, puesto que es en el presupuesto donde se encuentran los instrumentos para el desarrollo y los recursos para la consecución de los objetivos propuestos, que no deben buscar otra cosa más que el desarrollo de la Nación. El control previo por parte de la Asamblea Legislativa sobre el presupuesto nacional materializa la vigencia de diversos principios: Así, el principio constitucional de unidad presupuestaria exige un presupuesto único para todos los órganos del Estado; el de universalidad, obliga a la inclusión dentro del presupuesto de todos los ingresos y gastos públicos; el de especialidad señala un destino específico para cada gasto y el de temporalidad está referido a la vigencia anual del presupuesto. Finalmente el principio de equilibrio asegura la necesaria igualdad entre ingresos y gastos.

Estos principios se erigen como poderosos instrumentos de control por parte del Poder Legislativo, al que corresponde -como ya se indicó- procurar al Ejecutivo los ingresos y autorizarle los gastos de su obrar administrativo. A los mismos principios están vinculados los presupuestos de la administración descentralizada y de las municipalidades, cuya aprobación la realiza la Contraloría General de la República como órgano auxiliar del Poder Legislativo.

Los artículos 176,180 y 185 de la Constitución Política determinan principios claros en torno al manejo de la "Hacienda Pública"; el numeral 176 dispone a la letra:

"El presupuesto de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.

El Presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre" En este artículo encontramos el mandato de incorporar en el Presupuesto de la República, todos los ingresos recibidos y a este principio deben ajustar su actividad tanto los entes descentralizados (Municipalidades e instituciones autónomas en términos constitucionales) como los órganos desconcentrados. Por ende, la atribución de competencias hacendarias a un órgano desconcentrado de la administración es abiertamente inconstitucional.

La Carta Política también tiene reglas claras en torno a la preparación del presupuesto por parte del Poder Ejecutivo. En este sentido el numeral 177 dispone:

"La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializados en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años.

Este Departamento tendrá autorizado para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestos por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo.

En el proyecto se le asignará al Poder Judicial una suma no menor del seis por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el año económico. Sin embargo, cuando esta suma resultare inferior a la requerida para cubrir las necesidades fundamentales presupuestarias por ese Poder, el Departamento mencionado incluirá la diferencia como exceso, con un plan de inversión adicional, para que la Asamblea Legislativa determine lo que corresponda.

Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense del Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado.

El Poder Ejecutivo preparará, para el año económico respectivo, los proyectos de presupuesto extraordinarios, a fin de invertir los ingresos provenientes del uso del crédito público o de cualquier otra fuente extraordinaria." En relación con la modificación del presupuesto el texto constitucional señala:

"El Presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. Todo Proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo anterior. Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento".

De acuerdo con los textos transcritos corresponde al Poder Ejecutivo la elaboración del presupuesto y toda modificación de su contenido deberá ser hecha por ley de la misma naturaleza. En punto al giro de recursos el artículo 185 Constitucional dice:

"La tesorería nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir cantidades que a título de rentas o por cualquier otro motivo, deben ingresar a las arcas nacionales" Ahora bien, de forma paralela a la aprobación del presupuesto nacional por parte de la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República asumió, entre otros, la aprobación del presupuesto de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, al establecerse ahí que los entes públicos no estatales deberán cumplir con el requisito de que la Contraloría examine sus presupuestos para su aprobación o improbación, total o parcial. La administración de recursos por parte de órganos con personalidad jurídica instrumental, ha facilitado la creación de mecanismos y figuras jurídicas como fideicomisos, fundaciones, fondos, y otros, a los que se les vienen transfiriendo recursos públicos. Dispone el artículo 1 de la Ley de la Administración Financiera:

" La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

• a)la Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
• b)Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.
• b)La Administración descentralizada y las empresas públicas del Estado.
• c)Las universidades estatales, las municipalidades, y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerido por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En lo demás, se les exceptúa de los alcance y la aplicación de esta Ley.

También esta ley se aplicará, en lo concierna a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.

Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos, excepto en lo concerniente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como lo ordenado en los Artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley.

Las normas técnicas básicas para aplicar esta Ley serán dictadas por los órganos competentes del Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría General de la República, la cual dictará las correspondientes a las universidades, municipalidades y los bancos públicos.

En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este Artículo para el resto de las disposiciones establecidas." Por su parte, el artículo 14 de la ley de la misma ley preceptúa:

"los entes establecidos en el artículo 1 no podrán constituir fideicomisos con fondos provenientes del erario de no existir una ley especial que los autorice. Dicha ley regulará las condiciones generales que se incluirán en el contrato de fideicomiso".

En otro orden, el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República señala en el inciso b) una competencia facultativa sobre:

"...los sujetos privados, que sean custodios o administradores, por cualquier título, de fondos y actividades públicas que indica esta ley" El artículo 18 del mismo cuerpo normativo, en sus texto actual dispone en lo conducente:

"Corresponde a la Contraloría General de la República examinar para su aprobación o improbación, total o parcial, los presupuestos de los entes referidos en el artículo 184 de la Constitución Política, así como los del resto de la Administración Descentralizada, las instituciones semiautónomas y las empresas públicas. Los entes públicos no estatales deberán cumplir con tal requisito cuando una ley especial así lo exija.

(...)

Los órganos, las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de manera independiente igualmente deberán cumplir con lo dispuesto en este artículo. La Contraloría determinará, mediante resolución razonada para estos casos, los presupuestos que por su monto se excluyan de este trámite.

La Contraloría General de la República fiscalizará que los presupuestos sean formulados y presentados para cada ejercicio, de conformidad con las disposiciones legales y técnicas.

(...)

En cuanto a las disposiciones impugnadas que nos ocupan, el artículo 36 de la Ley de Biodiversidad reza:

"para los efectos del artículo anterior, se autoriza al Sistema para administrar los fondos que ingresen al Sistema por cualquier concepto, por medio de fideicomisos u otros instrumentos, ya sean estos para todo el sistema, o específicos para cada Area de Conservación. El fondo de Parques Nacionales, creado por la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales N° 6084 del 24 de agosto de 1977 se transforma en el fideicomiso de áreas protegidas, dedicado exclusivamente para los fines para los que fue creado...".

Por su conexidad es importante transcribir, en lo conducente, el contenido del artículo 41 de la Ley de Biodiversidad:

"...el sistema contará con los aportes de los presupuestos de la República y los recursos de los fondos ya existentes en el sistema, los cuales podrán administrarse bajo la figura de un fideicomiso o con los instrumentos financieros que se definan...".

La ley 7788 reformó el artículo 41 de la Ley Forestal N° 7575 en el siguiente sentido:

"Manejo de recursos: el Fondo Forestal queda autorizado para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo requerido para la debida administración de los recursos de su patrimonio, incluyendo la constitución de fideicomisos. La administración financiera y contable del Fondo podrá ser contratada con uno o varios bancos del Sistema Bancario Nacional. Corresponderá a la Contraloría General de la República el control posterior de esta administración. El Ministerio de Hacienda efectuará, trimestralmente, las transferencias o los desembolsos de todos los recursos recaudados para el Fondo Forestal(...) Los procedimientos relativos a la apertura y forma de llevar la contabilidad y operación en general de dicha cuenta, se indican en el reglamento de operación del Fondo que será aprobado por el Director Superior del Sistema Nacional de Areas de Conservación. La revisión y el control estarán a cargo de la Contraloría General de la República.".

Similar disposición se introdujo con una reforma al artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, la que, en relación con el "el Fondo de Vida Silvestre" , dispone :

"...queda autorizado para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo, requerido para la debido administración de los recursos de su patrimonio, incluso la constitución de fideicomisos..." Las disposiciones transcritas evidencian que los recursos obtenidos del presupuesto nacional para los órganos desconcentrados, son los únicos que en él se registran y los que provienen de otras fuentes -venta de servicios, tasas de ingreso, donaciones, timbres, legados etc.- se manejan de manera autónoma por esos órganos menores de la administración. Estos recursos se direccionan hacia figuras jurídicas como fideicomisos, fundaciones, cooperativas, etc. en los que el control previo cede por el control posterior facultativo del órgano auxiliar del Poder Legislativo al que -paradójicamente- el legislador ha venido limitando cada vez más; un ejemplo claro de ello es la condición de los entes públicos no estatales, en relación con los cuales la Contraloría solo puede intervenir en el control previo cuando de manera expresa la ley así lo indique.

La existencia de diversos presupuestos origina que el Poder Ejecutivo al elaborar el Presupuesto Nacional, desconozca el monto real de los recursos públicos que manejan sus órganos, para el cumplimiento de determinadas actividades específicas, situación que el constituyente quiso impedir con el sistema de Caja Unica que exige que todos los recursos del gobierno central sean depositados en la Tesorería Nacional, la que girará los recursos de acuerdo con las autorizaciones y necesidades presupuestarias.

No hay duda que corresponde al Poder Ejecutivo decidir -dentro de la autorización de la ley de presupuesto- la prioridad en la asignación de recursos, pero según lo expuesto, el Poder Ejecutivo puede ignorar los destinos específicos o dejar de asignar recursos a órganos que el legislador ha desconcentrado para que cumplan con la competencia específica que les ha asignado. La Procuraduría General de la República en un dictamen vinculante para el Ministerio de Hacienda (C-333-2001) señaló sobre este aspecto:

"..El Poder Ejecutivo no puede decidir no ejecutar las partidas de gastos que se presenten como ineludibles. Aspecto que es sumamente importante porque dentro de estas partidas deben ser consideradas las relativas a transferencias a los entes públicos, gastos corrientes destinados al funcionamiento continuo y normal de la Administración Pública. La discrecionalidad del Ejecutivo tiene como límite el funcionamiento normal de la Administración Pública y, por ende, la satisfacción del fin público que justfica su existencia".

De lo expuesto debe concluirse que las disposiciones de la ley de biodiversidad, que otorgan competencias hacendarias al Sistema Nacional de Áreas de Conservación -órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía- se enfrentan a aquellas disposiciones del orden fundamental. Por estar en total conexidad con el contenido del numeral 36 impugnado, debe declararse inconstitucional el artículo 35 del mismo cuerpo normativo que se permite al Sistema Nacional de Áreas de Conservación diseñar su propios mecanismos de financiamiento y realizar pagos y transferencias, en trasgresión a las normas del orden fundamental que se han citado. Además, por ser contrario al derecho de la constitución, los fondos que de manera autónoma han venido manejando los órganos con personalidad jurídica instrumental a través de diversos mecanismos deben nuevamente ingresar al presupuesto nacional, y serán asignados de acuerdo con la planificación y necesidades del órgano, al que debe garantizársele tanto su existencia como el cumplimiento eficiente de los fines que se le han encomendado

VII.El régimen de contratación del Estado. Ya esta Sala se expresó en el sentido de que el patrimonio nacional está conformado, básicamente, por los bienes definidos en los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política; sean las aguas territoriales, las costas, el espacio aéreo, la plataforma continental, el zócalo insular, los recursos y riquezas naturales del agua, del suelo y del subsuelo, las bellezas naturales -el entorno-, un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el patrimonio histórico y artístico de la Nación, las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional, los yacimientos de carbón, las fuentes o yacimientos de petróleo, sustancias hidrocarburadas, depósitos de minerales radioactivos, servicios inalámbricos -lo que modernamente se conoce como espacio electromagnético-, ferrocarriles, muelles y aeropuertos que estén en servicio.

También, se ha indicado que esos bienes gozan de especial protección, de manera que no son susceptibles de ser apropiados por particulares y ni siquiera por la Administración Pública de tal suerte que es al legislador al que corresponde indicar los casos en que puedan enajenarse o aplicarse a usos públicos, pero, solamente en los supuestos y por los medios que ella establece. Para la Sala algunos de estos bienes no podrán ser desafectados aún por ley y por ende están fuera del comercio de los hombres. Otros, sin embargo, sí pueden ser objeto de explotación racional, tanto por el Estado como por los particulares "de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo determinado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa" (inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política). La especial naturaleza del patrimonio nacional, tiene como consecuencia la necesaria e indisoluble vinculación al uso público de los bienes que el concesionario -sea público o privado- destine o requiera para su desarrollo y explotación, de manera tal que éstos se entienden definitivamente incorporados al demanio público y gozan, por tal razón, de las características propias de este régimen, de ser inembargables, imprescriptibles e inalienables.

Por disposición constitucional, se debe garantizar a todos los habitantes un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y cuando sea posible explotar el recurso debe buscarse que la misma sea racional, en tanto es el fundamento o razón de ser de la afectación constitucional. A estos bienes solamente por ley se les puede privar del régimen especial que los regula, desafectándolos, es decir, separándolos del fin público al que están vinculados. Ha dicho la Sala que la desafectación requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador en sacar del dominio público un bien determinado e individualizado. Por lo cual es imposible una desafectación genérica, ni mucho menos implícita.

En la Ley de Biodiversidad, en los artículos 2,3,6, se reconoce esa riqueza como un bien demanial de la Nación y, por el objeto de la regulación, es inconstitucional otorgar a un órgano menor de la administración la posibilidad de entregarlos en concesión -artículo 39 impugnado-, más aún, cuando ello se puede hacer sin acudir al procedimiento de licitación pública, tal y como se analizará a continuación.

En efecto, el marco constitucional al que debe sujetarse la contratación que realizan todos los órganos y entes públicos, así como la elección del concesionario, cuando se trata de la aplicación de esta modalidad de contratación o de los bienes que integran el patrimonio de la Nación, está regulado en lo dispuesto en los artículos 121 inciso 14) y 182 de la Constitución Política. Así deriva el principio esencial de que toda actividad publica que comprometa bienes o fondos públicos, debe hacerse por el procedimiento de licitación, que se rige por los principios del orden constitucional, que han sido desarrollados por la jurisprudencia de esta Sala. En la sentencia número 1998-00998 de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho se hizo un resumen de esos principios así:

"Primero: de la relación de los artículos 121 inciso 14) y el 182 de la Carta Fundamental, nace la exigencia de que toda contratación que promueva el Estado -concepto que se entiende en el sentido más amplio-, debe tramitarse por medio del procedimiento de la licitación, por constituir éste el medio elegido por el constituyente para el mejor control del uso de los bienes públicos y de la hacienda pública, así como para garantizar la correcta disposición de los recursos públicos y sobre todo, por constituir ese, el medio más idóneo para la selección del co-contratante o, en su caso, del concesionario. Es criterio reiterado en la jurisprudencia de esta Sala que la licitación es un procedimiento de garantía que juega en beneficio del interés público, que sometida al conocimiento general, asegura una efectiva participación de todos los interesados en contratar con el Estado, en virtud de los principios de publicidad, igualdad y libre concurrencia -entre otros- y que tienen la virtud de orientarlo.

Estos principios, de los que la jurisprudencia de la Sala ha dicho son de relevancia constitucional, resultan de obligado acatamiento y no requieren de norma expresa para su cumplimiento; resulta claro que para aplicarlos no se requiere de una ley que los desarrolle y en este sentido, el operador jurídico está obligado a implementarlos de manera directa, aún en el supuesto de que no existiera norma legal de desarrollo.

Segundo: Por licitación debe entenderse el mecanismo, modalidad, medio o conjunto de principios y normas a los que debe sujetarse la Administración - concepto utilizado en el sentido más amplio -, para poder realizar su actividad de contratación o concesión, por cuanto en ella se tienen que dar cumplimiento a los siguiente principios constitucionales: libre concurrencia, igualdad de trato entre los potenciales oferentes, publicidad, legalidad y transparencia de los procedimientos, seguridad jurídica, formalismo en los procedimientos, equilibrio de intereses, principio de buena fe, mutualidad del contrato y control de los procedimientos a cargo de la Contraloría General de la República, cuya intervención en este campo es forzosa e imprescindible. Se dice de contratación o concesión, en razón de que ha sido costumbre jurídica reiterada en nuestro medio, la de separar la concesión del régimen ordinario de contratación administrativa y remitir todo lo concerniente a esa institución, a lo que disponga la ley especial que la regule o, en su caso, a una ley que se constituya como marco general que, de todas formas, debe someterse a los principios generales a que se ha hecho referencia. En otras palabras, al hablarse de concesión en forma separada, no se desdice de su naturaleza de ser una modalidad de contratación administrativa.

Tercero: La obligación constitucional de acudir al procedimiento de licitación, comprende, en principio, toda la actividad contractual del Estado. La Sala ha admitido que en la norma constitucional está implícita, también, la autorización para acudir a vías diferentes de contratación, como por ejemplo la contratación directa, cuando las circunstancias de los casos específicos así lo aconsejen, en razón de los bajos montos económicos del negocio específico, de la seguridad del país, de la imposibilidad de encontrar más de un proveedor, etc.- Pero de todas formas, no puede excepcionarse libre o discrecionalmente, porque su resultado sería abiertamente inconstitucional, cuando se trata de la materia relacionada con el manejo, uso o explotación de los bienes de la Nación a que alude el inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política.

Cuarto: Todo límite económico fijado por ley, que convierta la licitación pública en excepción y no en la regla, resulta, por esa sola razón, en inconstitucional; ya que es claro que el constituyente reservó la licitación privada para las contrataciones cualitativa y cuantitativamente menores, determinación que delegó en el legislador, fijación que en todo caso debe hacer conforme a los principios y parámetros constitucionales señalados, de manera que el legislador, no puede, por vía de legislación ordinaria, originar una desconstitucionalización de esa garantía y tampoco podría hacerlo, con mucha mayor razón, la Administración por la vía del pliego de condiciones de una contratación específica.

Quinto: El constituye erigió un sólido sistema de control y de fiscalización de los bienes y de los recursos públicos, que está a cargo de la Asamblea Legislativa, artículo 121 inciso 14 y de la Contraloría General de la República, artículos 183 y 184, todos de la Constitución Política, otorgándole a ésta condición de auxiliar de aquélla, de manera tal que, toda actividad de la Administración que involucre uso o disposición de bienes públicos o que comprometa fondos también públicos, están sujetos a esos sistemas de control y fiscalización. Se aclara eso sí, que la primera norma (inciso 14, artículo 121) exige que la concesión o contratación sea aprobada por la Asamblea Legislativa, cuando no exista una ley marco en la que ésta haya previsto los principios, regulaciones y controles por lo que se deba tramitar; pero si existiere -y el proyecto de ley que se consulta tiene esa característica- entonces le corresponderá a la Contraloría General de la República ejercer su competencia constitucional, para que se garantice que las contrataciones o concesiones cumplan con esos principios, valores y regulaciones necesarios para proteger adecuadamente los bienes de la Nación.

Todo esto ha sido examinado por esta Sala en la sentencia 06240-93, en el examen del proyecto de ley que autoriza a la Administración Pública para otorgar concesiones específicas mediante una ley general reguladora (Ley Marco). El control o fiscalización a cargo de la Contraloría General de la República, ha sido examinado por la Sala, también, en la sentencia número 00998-98 antes referida. Se reitera, eso sí, que aun cuando no exista norma legal expresa y específica que establezca la intervención de la institución contralora creada en la Constitución -sea porque no se ha promulgado esa norma o porque la que la dispone resulta desaplicada por ley-, aquél órgano de la mayor relevancia constitucional tiene competencia otorgada por la Carta Superior para actuar en la efectiva vigilancia de la hacienda pública y el correcto uso y explotación de los bienes que conforman el demanio público. Su competencia en esta materia tiene rango constitucional y el desconocimiento de su competencia en materia de control, convierte los actos que así lo declaren o a la norma que lo exprese, en disposiciones inconstitucionales y todo ello, sin perjuicio de las ulteriores responsabilidades de otra índole.

En este sentido, toda norma, reforma o proyecto de orden legal tendente a suprimir, rebajar, disminuir o trasladar estas competencias a otros órganos, es inconstitucional, como lo indicó con anterioridad esta Sala en la tantas veces citada sentencia 00998-98.

Sexto: Tal y como se indicó en sentencia número 05445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, el sistema de control superior obliga a todos los órganos encargados del mismo, incluida desde luego la Contraloría General de la República, a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de constitucionalidad y legalidad aplicables, control que en sentencia número 05445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, fue entendido de la siguiente manera:

"En síntesis, este control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de mera conveniencia u oportunidad en la administración controlada, así como de la eficiencia y rentabilidad de la administración financiera; desde luego, mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de los cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente reconocidos respecto de los límites de la discrecionalidad..." De acuerdo con lo reseñado, es inconstitucional excluir a bienes que por destino están relacionados con la biodiversidad, del régimen de la contratación administrativa y por ello debe anularse el artículo 39 de la ley que le otorga al Consejo Nacional de Áreas de Conservación facultades para aprobar contratos y concesiones de servicios y actividades "no esenciales" dentro de las áreas silvestres protegidas.

Lo anterior, por cuanto se faculta a ese órgano menor para elegir al concesionario de manera directa y establece prioridades que, sin duda alguna, desaplican el régimen de contratación administrativa. Y, por otra parte, dado el establecimiento de una norma abierta sujeta a ser completada por el órgano menor, en términos de "..y otras que defina el Consejo Regional del Área de Conservación" potencia una desafectación implícita, para un número indeterminado de bienes y servicios que -por naturaleza o destino- integran el demanio.

VIII.Del régimen laboral. La Procuraduría estima contrario al numeral 191 de la Carta Política, la disposición 17 de la ley de la Biodiversidad que permite a la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Biodiversidad contar con el personal "..indicado en el Reglamento de esta ley..." , de lo que se puede derivar, por la forma de nombramiento establecida para el Director Ejecutivo (artículo 18 del mismo cuerpo normativo) un tratamiento diferenciado para ese personal, lo que se aparta de los principios recogidos por el numeral 192 Constitucional.

Esta Sala ya ha indicado (ver sentencia 1993-06240) que ni la descentralización, ni la desconcentración suponen la construcción de un régimen de servicio público segregado y que ello potencia dentro de una misma cartera, una desigualdad inadmisible para la ideología constitucional. Sobre este mismo extremo debe declararse inconstitucional la remisión reglamentaria de materia que es reserva de ley. En desarrollo del numeral 192 constitucional el legislador dictó el Estatuto del Servicio Civil que se encuentra debidamente reglamentado por el Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo N° 21 del 16 de enero de 1955), y en esta materia no es posible una regulación reglamentaria autónoma para los entes desconcentrados, razón por la cual la frase "y el personal indicado en el reglamento de esta ley" introducida en el numeral 17 de la Ley de biodiversidad es inconstitucional y así se declara.

IX.De otras disposiciones impugnadas inconstitucionales por conexidad. Los incisos 7,8, y 10 del artículo 14 de la Ley de Biodiversidad impugnados en esta acción, otorgan a un órgano desconcentrado funciones de asesoría especializada y de vigilancia en el cumplimiento de la normativa ambiental. Además, la posibilidad de proponer al Ministro del ramo a los representantes del país que podrán asistir a reuniones internacionales; la que se le otorga de resolver, en razón de su especialidad técnica, sobre el acceso a los recursos de la biodiversidad (artículo 17 inciso a); el artículo 19 impugnado en tanto establece "destinos específicos" para el financiamiento de estos órganos menores, son todas estas normas que por conexidad evidente deben igualmente declararse inconstitucionales, en el tanto sobrepasan las funciones propias de un órgano menor, incluso por encima de la autoridad máxima de una cartera, pues aquellos entes, con estas facultades legales, podrían imponerse al ámbito competencial que por su propia naturaleza le corresponden al ministro del ramo.

X. Conclusiones. Sustentado en lo mencionado con anterioridad, se arriba a las siguientes conclusiones

• a)Son inconstitucionales los incisos 1, 2, 3, 4, 6, 9 del artículo 14 de la Ley de Biodiversidad, en el tanto dichas funciones deben recaer solo en el Ministro del ramo, siendo imposible constitucionalmente que le sean retiradas dichas competencias para serle otorgadas a un órgano desconcentrado.
• b)Es inconstitucional el artículo 17 de la Ley de Biodiversidad en cuanto permite la promulgación de un reglamento de servicio autónomo e independiente del régimen del Servicio Civil. Se anula por inconstitucional la frase de ese artículo que señala "y el personal indicado en el reglamento de esta ley". Las plazas que requieran estos órganos menores de la administración deberán integrarse a ese régimen y el personal, así como la contratación de asesorías, será seleccionado de acuerdo con los principios constitucionales atrás reseñados.
• c)Son inconstitucionales las facultades hacendarias que los artículos 20 y 38 párrafo 3) que otorgan a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación; por conexidad y consecuencia se declaran inconstitucionales los artículos 35 y 36 y 41 del mismo cuerpo normativo, así como las disposiciones transitorias que introducen modificaciones al artículo 41 de la Ley Forestal y al numeral 11 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre en tanto autoriza a un órgano menor de la administración para "...realizar cualquier negocio jurídico no especulativo requerido para la debida administración de los recursos de su patrimonio, incluyendo la constitución de fideicomisos ".
• d)Se anula el artículo 22 impugnado, declarando la inconstitucionalidad de la plenitud de la personalidad jurídica otorgada al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por no ser ello compatible con el sistema de desconcentración administrativa.
• e)Es incompatible con la condición subalterna de la desconcentración administrativa, la facultad de dictar políticas y otras establecidas en el artículo 25 incisos 1),3),4),5) y 8) del mismo cuerpo normativo, en tanto ello corresponde al órgano constitucional Presidente de la República y Ministro del ramo.
• f)Es inconstitucional el artículo 39 de la ley en tanto permite a un órgano menor de la administración, sin acudir al procedimiento de concurso, otorgar concesiones sobre bienes de la Nación.
• g)Son inconstitucionales los incisos 5, 7, 8, y 10 del artículo 14 de la Ley de Biodiversidad, en tanto otorgan a un órgano desconcentrado funciones de asesoría especializada y de vigilancia en el cumplimiento de la normativa ambiental que no le son propias.
• h)Asimismo, es inconstitucional la posibilidad de proponer al Ministro del ramo los representantes del país que podrán asistir a reuniones internacionales, y la posibilidad que se le otorga para resolver, en razón de su especialidad técnica, sobre el acceso a los recursos de la biodiversidad (artículo 17 inciso a). El artículo 19 impugnado es inconstitucional, en tanto establece "destinos específicos" para el financiamiento de estos órganos menores, en los términos en que se indicó en los considerandos de esta sentencia.

Luis Fernando Solano Carrera Luis Paulino Mora Mora Adrián Vargas Benavidez