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Res. 21258-2010 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 22/12/2010
OutcomeResultado
Articles 4.3 and 10 of the 2001 Mora Zoning Regulation are annulled as unconstitutional for affecting the Escazú Hills Protective Zone, and Article 13 of the 1993 Regulation is interpreted in compliance with the Constitution.Se anulan por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación de Mora (2001) en tanto afectan la Zona Protectora Cerros de Escazú, y se interpreta conforme a la Constitución el artículo 13 del Reglamento de 1993.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber upheld an unconstitutionality action against articles of the Mora Regulatory Plan Zoning Regulation (2001) that changed land use within the Escazú Hills Protective Zone, established by Executive Decree. The Chamber held that municipalities lack jurisdiction to modify land use in Protected Wilderness Areas, which are subject to national and international public interest. Only the Legislative Assembly or the State Forest Administration may authorize changes, pursuant to the Organic Environmental Law and the Forestry Law. The municipal amendment shifted from a restrictive Agricultural Zone to a Low-Density Residential Zone allowing subdivisions and condominiums, increasing coverage, density, and reducing minimum lot sizes, thereby undermining environmental protection. Articles 4.3 and 10 of the 2001 Regulation were annulled, and Article 13 of the 1993 Regulation was interpreted in compliance with the Constitution. Effects were tailored to protect buildings completed or licensed before the lawsuit notice (17/08/2009), permitting only remodeling without expansion.La Sala Constitucional declaró con lugar una acción de inconstitucionalidad contra artículos del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora (2001) que cambiaron el uso de suelo dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú, declarada por Decreto Ejecutivo. La Sala determinó que las municipalidades carecen de competencia para modificar el régimen de uso de suelo en Áreas Silvestres Protegidas, ya que estos terrenos están sujetos a un interés público nacional e incluso internacional. Solo el Poder Legislativo o la Administración Forestal del Estado pueden autorizar cambios, conforme a la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley Forestal. La reforma municipal pasó de una Zona Agrícola restrictiva a una Zona Residencial de Baja Densidad que permitía urbanizaciones y condominios, aumentando cobertura, densidad y reduciendo lotes mínimos, lo que desmejoró la protección ambiental. Se anularon los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de 2001, y se interpretó el artículo 13 de 1993 conforme a la Constitución. Los efectos se dimensionaron para proteger construcciones terminadas o con licencia previa al aviso de la demanda (17/08/2009), permitiendo solo remodelaciones sin ampliación.
Key excerptExtracto clave
Indeed, this Chamber finds that the alteration of land use through the amendment to the Zoning Regulation in areas designated as the Escazú Hills Protective Zone is unconstitutional, because it involves a modification of Agricultural Zones compatible with that use to make way for Low-Density Residential Zones with Restrictions (Z.R.B.D.R.); consequently, what had been regulated in 1993 as an Agricultural Zone was considerably modified in 2001. (...) Pursuant to the regulations cited above, municipal corporations do not have the authority to adopt and implement regulatory plans that contradict or nullify the special protection zones or Protected Wilderness Areas decreed by the Executive Branch. Accordingly, municipalities must comply with the protective zones defined in Article 32 of the Organic Environmental Law as Protected Wilderness Areas, whether they already exist or are decreed.Efectivamente, estima esta Sala que resulta inconstitucional la afectación del uso de suelo con la reforma al Reglamento de Zonificación, en las áreas determinadas como la Zona Protectora Cerros de Escazú, porque lo que ocurre es una modificación de Zonas Agrícolas compatible con aquel uso, para dar paso a Zonas Residenciales de Baja Densidad con Restricciones (Z.R.B.D.R), en consecuencia lo que anteriormente había sido regulado en el año 1993 como Zona Agrícola, en el año 2001 ese régimen se modificó considerablemente. (...) De conformidad con la normativa indicada arriba, las corporaciones municipales no tienen la competencia para elaborar y poner en marcha planes reguladores que contradigan o dejen sin efecto las zonas especiales de protección o Áreas Silvestres Protegidas, decretadas por el Poder Ejecutivo. En tal sentido, las municipalidades deben ajustarse a las zonas protectoras definidas en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente como Áreas Silvestres Protegidas, según existan o se decreten.
Pull quotesCitas destacadas
"la Sala declara con lugar la demanda, dado que únicamente a través del Poder Legislativo, es que se puede variar el uso de suelo decretado con anterioridad por el Poder Ejecutivo de las Áreas Silvestre Protegidas, y en este sentido, las Municipalidades no pueden modificar el uso de suelo mediante los Reglamentos de Zonificación, ni cambiar ni afectar el ordenamiento municipal sin contar con los estudios técnicos y científicos que vayan a modificar la Zona Agrícola por otra que implique mayor impacto ambiental, especialmente si existe declaratoria formal como Área Silvestre Protegida en los términos del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente."
"the Chamber grants the action, given that only the Legislative Branch may vary the land use previously decreed by the Executive Branch for Protected Wilderness Areas; in this regard, Municipalities may not modify land use through Zoning Regulations, nor alter or affect municipal zoning without technical and scientific studies that would convert an Agricultural Zone into one with a greater environmental impact, especially when there is a formal declaration as a Protected Wilderness Area pursuant to Article 32 of the Organic Environmental Law."
Considerando IX.—Conclusión
"la Sala declara con lugar la demanda, dado que únicamente a través del Poder Legislativo, es que se puede variar el uso de suelo decretado con anterioridad por el Poder Ejecutivo de las Áreas Silvestre Protegidas, y en este sentido, las Municipalidades no pueden modificar el uso de suelo mediante los Reglamentos de Zonificación, ni cambiar ni afectar el ordenamiento municipal sin contar con los estudios técnicos y científicos que vayan a modificar la Zona Agrícola por otra que implique mayor impacto ambiental, especialmente si existe declaratoria formal como Área Silvestre Protegida en los términos del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente."
Considerando IX.—Conclusión
"En otras ocasiones esta Sala ha reafirmado la competencia de los entes y órganos nacionales sobre los entes locales, en la protección y conservación de áreas del territorio nacional, especialmente cuando están en conflicto los intereses nacionales dentro de las circunscripciones territoriales de las municipalidades o, incluso cuando las desborda. La competencia de las municipalidades para dictar disposiciones reglamentarias es muy específica y focalizada territorialmente, en tal sentido la normativa dictada por el legislador, no puede afectar la autonomía política y administrativa de las Municipalidades en materia local. Aunque la distribución del territorio costarricense esta en los 81 cantones, una vez sometido un determinado territorio a un régimen legal especial (o incluso como sucede en el caso, la afectación de diversas circunscripciones territoriales municipales), de protección ambiental quedan vinculados a un interés público que trasciende las consideraciones meramente locales..."
"On previous occasions, this Chamber has reaffirmed the jurisdiction of national entities and bodies over local entities in protecting and conserving areas of national territory, especially when national interests conflict within municipal territorial boundaries or even transcend them. The authority of municipalities to issue regulatory provisions is very specific and territorially focused; in that sense, regulations enacted by the legislature cannot affect the political and administrative autonomy of Municipalities in local matters. Although Costa Rican territory is divided into 81 cantons, once a given territory is subjected to a special legal regime for environmental protection (or, as in this case, affecting several municipal jurisdictions), it becomes linked to a public interest that transcends merely local considerations..."
Considerando VI.—Sobre la infracción al interés general tutelado por la legislación ambiental y el artículo 50 de la Constitución Política
"En otras ocasiones esta Sala ha reafirmado la competencia de los entes y órganos nacionales sobre los entes locales, en la protección y conservación de áreas del territorio nacional, especialmente cuando están en conflicto los intereses nacionales dentro de las circunscripciones territoriales de las municipalidades o, incluso cuando las desborda. La competencia de las municipalidades para dictar disposiciones reglamentarias es muy específica y focalizada territorialmente, en tal sentido la normativa dictada por el legislador, no puede afectar la autonomía política y administrativa de las Municipalidades en materia local. Aunque la distribución del territorio costarricense esta en los 81 cantones, una vez sometido un determinado territorio a un régimen legal especial (o incluso como sucede en el caso, la afectación de diversas circunscripciones territoriales municipales), de protección ambiental quedan vinculados a un interés público que trasciende las consideraciones meramente locales..."
Considerando VI.—Sobre la infracción al interés general tutelado por la legislación ambiental y el artículo 50 de la Constitución Política
"queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses –públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. ... sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto."
"it is clear that once a given area is declared a protective zone by an act of the State, the State cannot simply disaffect it, in whole or in part, to protect other interests—whether public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, pursuant to Article 50 of the Constitution. ... however, it must be kept in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, constitutes a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, any reduction in size must not impair that right, a situation that must be assessed in each specific case."
Considerando VI (citando sentencia No. 1998-7294)
"queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses –públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. ... sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto."
Considerando VI (citando sentencia No. 1998-7294)
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Date of the Resolution: December 22, 2010 at 2:00 p.m.
Type of matter: Action of unconstitutionality Constitutional control: Estimatory judgment Judgment with Dissenting Vote Relevance Indicators Relevant judgment Related Judgments Judgment with protected data, in accordance with current regulations Content of Interest:
Strategic Themes: Environmental, Economic, Social, Cultural and Environmental Rights Type of content: Majority vote Branch of Law: PRIOR TOPICS Topic: Action of unconstitutionality Subtopics:
COMPREHENSIVE REFORM MADE TO THE ZONING REGULATIONS OF THE REGULATORY PLAN OF THE CANTON OF MORA. SOLELY IN RELATION TO THE CERROS DE ESCAZÚ PROTECTIVE ZONE..
Topic: Right to a healthy and ecologically balanced environment Subtopics:
Executive Decrees declaring the Cerros de Escazú as Protective Zones..
Topic: Right to state protection Subtopics:
Lands with forest vocation.
21258-10. REGULATORY PLAN. CERROS DE ESCAZÚ PROTECTIVE ZONE. Comprehensive Reform made to the Zoning Regulations of the Regulatory Plan of the canton of Mora, solely in relation to the Cerros de Escazú protective zone.
Content of Interest:
Type of content: Majority vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL Topic: ENVIRONMENT Subtopics:
NOT APPLICABLE.
21258-10. REGULATORY PLAN. CERROS DE ESCAZÚ PROTECTIVE ZONE. Comprehensive Reform made to the Zoning Regulations of the Regulatory Plan of the canton of Mora, solely in relation to the Cerros de Escazú protective zone.
Res. No. 2010-021258 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours on December twenty-second, two thousand ten.
Action of unconstitutionality brought by Gilberto Monge Pizarro, of legal age, single, resident of Mora, Colón, attorney, identity card No. 1-734-346, in his capacity as MUNICIPAL MAYOR OF MORA, against the COMPREHENSIVE REFORM MADE TO THE ZONING REGULATIONS OF THE REGULATORY PLAN OF THE CANTON OF MORA. SOLELY IN RELATION TO THE CERROS DE ESCAZÚ PROTECTIVE ZONE.
Whereas:
It is not recorded that the provisions of Article 17 of the Planning Law, the public hearing prior to the adoption and implementation of local urban regulations or their modifications, were followed. In a comparison between the 1993 Regulating Plan and the 2001 modification, showing the changes in zoning and regulations, a radical change is produced to the east and west of Ciudad Colón, from a Protection Zone to Medium-Density Residential Zone restrictions. It points out that for such a change, no evidence is reported of the technical-environmental and legal studies that would support them. Despite the modification having the endorsement of the Urban Planning Directorate, the technical, environmental, and legal foundations that the official in charge at that time had for granting such approval are unknown.
Drafted by Magistrate Castillo Víquez; and,
Considering:
I.On admissibility. Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction regulates the preconditions that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a matter pending resolution in an administrative or judicial venue in which the unconstitutionality is invoked as a reasonable means to protect the right invoked there, a requirement that is not necessary in the exceptional cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when by the nature of the norm there is no individual or direct injury; when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole, or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, or the Ombudsperson, in these latter cases, within their respective spheres of competence.
Based on the foregoing, the general rule points to the need to have a prior matter, the possibilities of directly resorting to the Constitutional Chamber being exceptional. According to the first of the scenarios provided for by paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the challenged norm must not be susceptible to concrete application, which would later allow the challenge of the applicative act and its consequent use as a base matter. The text in question stipulates that it proceeds when "by the nature of the matter, there is no individual and direct injury," that is, when by that same nature, the injury is collective (antonym of individual) and indirect. This would be the case of acts that injure the interests of certain groups or corporations as such, and not properly those of their members directly. Secondly, the possibility of resorting in defense of "diffuse interests" is provided for; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in the judgment of this court number 03750-93, at three o'clock in the afternoon on July thirty, nineteen ninety-three.
"… Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be, in our law—as this Chamber has already stated—merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that against them, determined or easily identifiable persons, or personalized groups, are identified, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate interests that concern a community as a whole. It is, therefore, a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of people who share an interest and, therefore, receive an injury, actual or potential, more or less equal for all, so it is rightly said that they are equal interests of the groups found in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, as they are simultaneously collective—being common to a generality—and individual, for which they can be claimed in such character." In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united by a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is blurred, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects.
In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors could make under the protection of paragraph 2 of Article 75 must necessarily refer to provisions that affect them as such. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualification of "diffuse," such as the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the sound management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the referred assets transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups thereof; an environmental harm does not only affect the residents of a region or the consumers of a product, but injures or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of humanity; likewise, the defense of the sound management of public funds authorized in the Republic's Budget is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not just of any one group of them.
On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber does not go beyond a simple description proper to its obligation—as a jurisdictional body—to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible in any way to come to understand that only those the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights; the foregoing implies an undesirable overturning in the scope of the Rule of Law, and its correlative "State of rights," which—as in the case of the Costa Rican model—starts from the premise that what must be express are the limits to freedoms, since these underlie the human condition itself and therefore do not require official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction speaks of interests "that concern the community as a whole," it refers to the legal assets explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests with the very holders of sovereignty, in each of the inhabitants of the Republic.
It is not, therefore, a matter of any person being able to resort to the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that every individual can act in defense of the assets that affect the entire national community, without it being valid in this field either to attempt any attempt at an exhaustive enumeration (see in this same sense the judgment of this Chamber number 2001-07391, at four hundred and seven minutes past four o'clock in the afternoon on August fourteen, two thousand one).
II.The standing of the plaintiffs. The action is admissible in accordance with the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction. The plaintiff Gilberto Monge Pizarro files the claim in his capacity as Municipal Mayor of the Canton of Mora, but even though he does not prove that he is authorized by the Council of the Canton of Mora, this Chamber considers that he is sufficiently legitimized to directly resort to this constitutional jurisdiction in defense of the environment, as an inhabitant of the Republic of Costa Rica and a resident of the Canton of Mora, since harm to it is imputed not only to the residents, but to the generality of the inhabitants of the central valley and the country.
III.On the merits. The Executive Decrees declaring the Cerros de Escazú as Protective Zones. The filing brief of the action, like the reports of the authorities, indicates the background of the Cerros de Escazú Protective Zone, created by Executive Decree No. 6112-A of June 23, 1976 with 3600 hectares, later expanded by means of Executive Decree No. 14672 of June 20, 1983, to include the communities of Piedades, Brasil, Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal, among other places, whereby an area of protection of approximately 7060 hectares was finally established. What was intended to be conserved and protected? In accordance with Executive Decree No. 6112-A, it seeks to fulfill the State's obligation to ensure forest cover (cobertura boscosa) on lands of forest vocation (vocación forestal), insofar as its preservation helps maintain a suitable environment. It is considered vitally important for the populations of the Central Intermontane Valley.
Executive Decree No. 14672 points out the preservation of forested areas as vital for the populations of Piedades, Brasil, Río Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal, and other surrounding places, with more specific purposes such as soil protection and regulation of waters for irrigation and human consumption, also as regulators of climate and environment. Hence, the Cerros de Escazú Protective Zone protects lands of forest vocation (vocación forestal) with which it must be determined whether the Municipalities on whose lands the protective zones are located can directly or indirectly modify this regime. Protected Wilderness Areas declared by the Executive Branch are assets subject to the regime of the Natural Heritage of the State, because they have high value for ecosystems, threatened species, or from a scientific point of view are delimited by the Executive Branch; from their declaration, it is intended to endow these geographical zones with a conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function.
As this Chamber has interpreted it, this Heritage reaches both public and private lands, subject to a special legal regime even if they belong to a public or private law subject. In accordance with the legislation contained in the Organic Law of the Environment and the Forestry Law, these assets of the Natural Heritage of the State bear interests and restrictions that exceed the limits proper to the cantons, giving rise to a national and even international interest of protection. In the case of Municipalities, as minor entities decentralized by reason of territory, Protected Wilderness Areas constitute a limit of action for the autonomy they enjoy, especially because this is circumscribed to political, administrative, and tax autonomy, and translates into the regulatory power subject to the administration of local interests and services in each canton. Judgment No. 1999-05445 is clear in establishing that:
"… the public power of the territorial entity is not unlimited or exclusive; its definition is received from the State, generally by constitutional means, and it holds it together with other entities of the same nature and of greater or lesser spatial scope, with respect to which it is harmonized through the distribution of competencies. Therefore, it is said that the municipal is a true decentralization of the political function in local matters, which includes the capacity to issue norms with regulatory value, which are superior in the reserved field, that is, in the administration of local interests and services. In other words, in matters pertaining to the local sphere, regulations by any other public entity are not permissible, unless the law provides otherwise, which implies a founded reason to issue the regulation; or what is the same, the municipality is not coordinated with State policy and only through law can matters that may be linked to local affairs be regulated, but on the condition that said legal norm is reasonable, according to the ends pursued." Consequently, this Chamber must point out that the discussion raised in this claim lies in the power and strength of municipal provisions, especially those issued under a law strictly designed for urban development, as these find their legitimacy in the local interests and services they aim to regulate in the respective canton. Evidently, it also results that said competence yields when what is intended to be regulated are other interests of a national character empowered in legal provisions.
IV.On the planning and control of urban development. In the precedents of this Chamber, it has been derived from the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution, Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law, the primary municipal ownership in urban planning matters through the adoption and entry into force of regulating plans. These provisions constitute only a part of the normative resources that the municipalities have within their territorial circumscription, which must be deemed with binding and general effects for all the residents, their spatial scope is focused on their territorial jurisdiction, so that the urban planning control of the canton is referred to the municipal entities as part of the administration of the local interests of each canton. Thus, the Urban Planning Law grants the definition of land use (uso del suelo) to the respective cantons; Article 24 of the Urban Planning Law orders the cantonal urban area into use zones, in accordance with the lands, buildings, and structures, indicating the respective purposes, lot surfaces and dimensions, setbacks, coverage per lot, parking, among other things.
Notwithstanding the foregoing, in this territorial ordering, Article 25 of the Urban Planning Law indicates, regarding zonings, that: "In said regulation, the zones that bear some reserve regarding their use and development shall figure as special zones, as in the case of airports, sites with historical importance or conservable natural resources, and areas demarcated as floodable, dangerous, or necessary for the purpose of containing peripheral urban growth." Hence, despite the recognition this Chamber makes of municipal competence on the subject, urban planning legislation and local legislation yield before State provisions that regulate the protection of reserved sites geographically delimited by the Executive Branch as Protected Wilderness Areas. Stated in the classification of Article 32 of the Organic Law of the Environment, it also establishes that "The municipalities must collaborate in the preservation of these areas," which means that by legal provisions, there are obligations of the State's minor entities to protect areas against damage or dangers or to ensure their integrity, not only in the identification of areas but also in prevention. It is important to highlight from judgment No. 2007-17552 that:
"e-The coordination among public agencies must guarantee the protection of the environment. On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that corresponds to all equally, that is, that there is an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inappropriate use of natural resources, which endanger the health of the administered persons. In this task, 'public institution' must be understood to include both the Central Administration—Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which by reason of subject matter, have broad participation and responsibility regarding environmental conservation and preservation; which act, most of the time, through their specialized agencies in the matter, such as, for example, the General Directorate of Wildlife, the Forestry Directorate, and the National Environmental Technical Secretariat (SETENA); as well as decentralized institutions, such as the National Institute of Housing and Urbanism, SENARA, the Costa Rican Tourism Institute, or the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers; a task in which, of course, the municipalities have great responsibility, with respect to their territorial jurisdiction.
For this reason, one might think that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, which is not true, because in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various involved parties, it becomes necessary to establish a series of coordination relationships among the various agencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions that have been entrusted to them. This Chamber previously—and in a fairly clear manner—referred to the principle of coordination of public agencies with municipalities in the pursuit of common ends—which, obviously, must be extended to the relationship that the institutions of the Central Administration and the decentralized ones carry out in this important function—for which reference is made to what was stated on that occasion (judgment number 1999-5445, at two thirty in the afternoon on July fourteen, nineteen ninety-nine):
'So that coordination is the ordering of relationships among these various independent activities, which addresses that concurrence on a same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the agent subjects. Since there is no hierarchical relationship of the decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, the imposition of certain conduct on the latter is not possible, whereby the essential inter-institutional 'concert' arises, in a strict sense, insofar as the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of the municipalities with the other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed forms of coordination, with the exclusion of any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting the corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the State's interest (through the State's 'administrative oversight,' and specifically, in the function of legality control that corresponds to it, with general oversight powers over the entire sector).' On the other hand, omissions of the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are of constitutional relevance, because as a consequence of the Administration's inertia in this matter, damage to the environment and natural resources can be produced, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the Administration's actions; such as the authorization of regulating plans, or constructions without the approval of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) by the National Environmental Technical Secretariat, or the lack of control and supervision in the execution of management plans for protected areas by the General Directorate of Wildlife of the Ministry of Environment and Energy, or allowing companies to operate without health permits regarding the treatment of black or wastewater (Aqueducts and Sewers and Ministry of Health), or not verifying sonic controls in bars, karaokes, and discotheques (municipalities and Ministry of Health), etc." Due to the logical need for coexistence among the different State bodies and decentralized entities with specialized purposes, the legal obligation to coordinate their actions must be reiterated, and in accordance with legal imperatives, as in issues related to the environment and the fundamental rights of the inhabitants of the Republic, in the case of Municipalities, they must—in addition—collaborate in the preservation of Protected Wilderness Areas.
V.On the Zoning Regulations of the Canton of Mora. Preliminary issues. The Office of the Attorney General of the Republic, when rendering its report in its capacity as an advisory body to this Chamber, stated the difficulty of providing the Zoning Regulation in question, as well as the publications in La Gaceta. Said difficulty was confirmed by this Chamber; regarding the 1993 Zoning Regulation, only an edict of the Municipality of Mora exists, published in La Gaceta No. 205 of October 27, 1993, with which it is published that, by means of session No. 254 of August 27, 1993, it was agreed to approve the Regulating Plan of Ciudad Colón in all its parts. Similarly, the Office of the Attorney General of the Republic reaffirmed said difficulty at the hearing held on December 2 last, including the Zoning maps of the Regulating Plan. Now, it must be taken into account that both Article 47 of the repealed Municipal Code published in Supplement No. 36 to La Gaceta No. 121 of June 2, 1970, and numeral 43 of the current Municipal Code (Law No. 7794 of April 30, 1998), published in La Gaceta No. 94 of May 18, 1998, established that "Every regulatory provision shall be published in La Gaceta and shall take effect from its publication or from the later date indicated therein." Both norms turn out to be identical, in that "Diario Oficial" is replaced by "La Gaceta" and "later date that it indicates" by "later date indicated therein," but the meaning of both norms does not change, since they require, for the effectiveness of the regulatory provisions of the municipalities, their publication in La Gaceta.
Given that the Municipal Mayor himself in his initial brief also points out the material impossibility of reproducing the Zoning Regulation of the Regulating Plan of the Canton of Mora of 1993, a hearing was ordered with the National Institute of Housing and Urbanism and the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications as evidence for a better resolution, and so that the Institute would provide, among other things, the background of the Zoning Regulation of the Regulating Plan of the Canton of Mora of 1993. The Mayor only provided as evidence a copy of the project that was subject to changes (some handwritten) (folios 21 to 29), and transcribes a text similar to what is regulated by both versions of the Regulation. In this sense, although the full publication of the Regulation was omitted, only a summary in La Gaceta No. 205 of October 27, 1993, it is not in force given that it has not met the legal and constitutional requirement of its publication, the moment from which the norm would take effect.
The constitutional requirement is that persons cannot claim ignorance of the formal and substantive regulations that govern them, but for this, the Political Constitution itself establishes for the effectiveness of laws (in the broad sense), that they must be given publicity so that they can have effects; on the contrary, they lack efficacy. Moreover, in accordance with the provisions of Article 140 of the General Law of Public Administration, regulatory norms that are not effective due to lack of publication do not cease to be valid given their approval by the corresponding authorities: INVU and the Council of the Canton of Mora (subsection 1 of Article 10 of the Urban Planning Law). In principle, the absence of publicity would only imply the lack of effectiveness, which, at this time, is not a relevant legal problem given that two of the challenged norms correspond to the 2001 Regulation (duly published).
Consequently, this Chamber must pronounce itself taking into consideration the only official documentation that exists in the records of the National Institute of Housing and Urbanism, provided when responding to the hearing and that was provided as evidence for a better resolution, despite the fact that the regulations were not published as required by the repealed Municipal Code.
Additionally, between the 1993 version provided by the Municipal Mayor and the one provided by the Institute, there are also variations, some of them very minor. Consequently, since what the Municipal Mayor provided is a draft, the documentation on which the Court will rely to resolve will be that provided by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the entity in charge of giving final approval to the Regulatory Plans, and given the Mayor's statement that he cannot produce the original text.
VI.On the Zoning of the Regulatory Plans of the Canton of Mora.- Regarding the subject of the action, the challenged Zoning Regulation of the Regulatory Plan of the Canton of Mora (2001) establishes that:
"Article 4.3. Low-density residential zone with restrictions (Z.R.B.D.R): This zone corresponds to lands located to the East and West of the Ciudad Colón quadrant, in which to develop any project it will be necessary to carry out studies and analyses that establish that the future buildings will not have problems due to landslides, subsidence, or soil erosion.
1. Permitted uses: Single-family and multi-family housing, in subdivisions (urbanizaciones) and condominiums, minor commerce, and communal public services. All agricultural, livestock, or forestry activities or those related to them. 2. Non-conforming uses: All those not included in permitted uses. 3. Requirements: 3.1. Hydrological and Geological studies demonstrating that there are no problems of landslides, subsidence, or soil erosion. 3.2. Minimum lot area: 1,000 square meters. 3.3. Minimum lot frontage: 20.00 meters. 3.4. Setbacks: Front 5.00 meters, Sides 3.00 meters on each side or 5.00 meters on one side only. Rear 3.00 meters For buildings of 2 or more stories, what is indicated in this regard in the Construction Regulation shall apply. 3.5. Maximum height: 2 stories for single-family housing. 6 stories for multi-family housing; from 4 stories onward, the approval of Civil Aviation must be obtained. 3.6. Maximum coverage: 30% for single-family housing 15% for multi-family housing. 3.7. Permitted density: 30 inhabitants per hectare 6 dwellings per hectare." The only modification made to the Zoning Regulation (of 2001) corresponds to the one approved by agreement of the Municipal Council in ordinary session No. 19-2008-2010, which reforms point "3. Requirements" of Article 10. Now, the numeral indicates that:
"Article 10.—Agricultural Zone (Z.A.): This zone corresponds to lands generally located on the periphery, which retain an agricultural use, which is intended to be protected and at the same time provide a buffer cushion to urban development, as a limit. 1. Permitted uses. In addition to the facilities necessary for agricultural activity, only the housing of the owner or the farm laborers is permitted, provided that minimum services exist. For the Zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, an exception is made within these sectors since there is a high rate of housing mixed with agricultural activity and vegetative growth must be accommodated; therefore, it is established that housing is permitted and with the same requirements as the already defined residential zone. Vegetative growth occurs on the periphery of public streets and with access to easements (servidumbres) or new public streets no longer than 150 meters in length in the case of a public street and no longer than 60 meters in the case of an easement (servidumbre), comply with the Construction Regulation, and lot sizes will depend on infiltration tests. 2.
Requirements. 2.1. Minimum area: 1 hectare. 2.2. Minimum frontage: 20.00 meters, 2-3. Maximum coverage: 10% of the farm area, including constructions related to agricultural use. (*)3. Requirements: For the zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, in accordance with the provisions of the first point of this article, residential development is permitted with the following requirements: 1. Maximum density of 250 inhabitants per hectare. 2. Maximum height of 6 stories. 3. Maximum coverage of 30%. 4. Conforming and non-conforming uses as established in the Residential Zone. 5. All lands in this zone must present studies analyzing soil stability, erosion, landslides, and contamination of rivers and streams (quebradas), as well as water sources. (*)(Thus added the previous point through session No. 19 of September 8, 2008)" The comprehensive reform of the 1993 Zoning Regulation was published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001; however, some provisions survive the reform. The amendment to the Mora Regulatory Plan, in its Zoning Regulation, of 2001, states in the heading that:
"This Regulation is complemented by the Zoning and Viability plans, as well as all legal and regulatory norms on urban development that do not oppose it." In this sense, the 2001 Zoning Regulation is complemented by the previous one from 1993, meaning that for the purposes of resolving the action, Article 13 of this latter Regulation survives the reform, which is taken from the documentation provided by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Said norm coincides with numeral 11 of the Regulation indicated by the plaintiff, which refers to the following:
"ARTICLE 13. REST OF THE DISTRICT ZONE (Z.R.D.). Given that the scope of action of the Regulatory Plan is delimited by the urban area and the immediate area of influence for expansion, the rest of the First District must be included to have a basic political limit. Developments that occur within the rest of the district will be for agricultural purposes and are therefore governed by the same requirements as the Agricultural Zone. In the cases of small communities that intend some development of subdivision (fraccionamiento), urbanization, or residential complex in their locality through a Development Association, the general norms of the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations may be applied, and it will enter into joint study by the Municipality and the Dirección de Urbanismo I.N.V.U., to define if the project is permitted." In contrast with the previous regulations, from where the plaintiff's claims arise, it is evident that from the information provided by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, what is regulated in Article 11 of the 1993 Zoning Regulation of the Regulatory Plan of the Canton of Mora corresponds to the Agricultural Zone (Z.A.), which established that:
"Article 11. AGRICULTURAL ZONE (Z.A.) This zone corresponds to lands generally located on the periphery, which retain an agricultural use, which is intended to be protected and at the same time provide a buffer cushion to urban development, as a limit. <![if !supportLists]>1. <![endif]>Permitted uses. In addition to the facilities necessary for agricultural activity, only the housing of the owner or the farm laborers is permitted, provided that minimum services exist. For the Zone of Brasil, an exception is made within this sector since there is a high rate of housing mixed with agricultural activity and vegetative growth must be accommodated; therefore, it is established that housing is permitted and with the same requirements as the already defined residential zone. <![if !supportLists]>2. <![endif]>Requirements. <![if !supportLists]>1. <![endif]>Minimum area: 1 hectare. <![if !supportLists]>2. <![endif]>Minimum frontage: 20.00 meters. <![if !supportLists]>3. <![endif]>Maximum coverage: 10% of the farm area, including constructions related to agricultural use." Regarding the Rest of the District Zone (Z.R.D.), the same wording as transcribed above is maintained, as it was not modified with the comprehensive reform of 2001, as was explained.
VI.On the infringement of the general interest protected by environmental legislation and Article 50 of the Political Constitution. The Mayor challenges Articles 4.3, 10, and 11 of the current Regulation (or what, according to the text of the 1993 Regulation, corresponds to numeral 13) considering them contrary to the provisions of Articles 50 and 89 of the Political Constitution, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001. The Procuraduría General de la República points out in its report that the problem lies in the illegitimate modification of the land-use regulations by the Municipality of the Canton of Mora. From the hearing granted to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications, problems of constitutional relevance with the modification of land use by the 2001 Zoning Regulation are indeed evident, for affecting the regime of the Zona Protectora Cerros de Escazú, without the municipal competence to decree those modifications. From the relationship of Articles 32, 37, and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, it corresponds to the Executive Branch to establish protected zones and according to the Ley Forestal it is regulated that:
"Article 19.- Authorized activities. On lands covered by forest, land-use change (cambio del uso del suelo) shall not be permitted, nor shall forest plantations be established. However, the State Forestry Administration may grant permission in those areas for the following purposes: <![if !supportLists]>a. <![endif]>Build dwelling houses, offices, stables, corrals, nurseries (viveros), roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other analogous improvements on privately owned lands and farms where the forests are located. <![if !supportLists]>b. <![endif]>…".
For its part, another norm of the Ley Forestal establishes:
"Article 33.- Protection areas. The following are declared protection areas: a)… … <![if !supportLists]>c. <![endif]>The recharge areas and aquifers of springs (manantiales), whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law." In accordance with the regulations indicated above, municipal corporations do not have the competence to elaborate and implement regulatory plans that contradict or nullify the special protection zones or Protected Wild Areas, decreed by the Executive Branch. In this sense, municipalities must adjust to the protective zones defined in Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente as Protected Wild Areas, as they exist or are decreed. On other occasions, this Court has reaffirmed the competence of national entities and bodies over local entities in the protection and conservation of areas of the national territory, especially when national interests are in conflict within the territorial circumscriptions of the municipalities or, even when it overflows them.
The competence of municipalities to issue regulatory provisions is very specific and territorially focused; in this sense, the regulations issued by the legislator cannot affect the political and administrative autonomy of the Municipalities in local matters. Although the distribution of the Costa Rican territory is in the 81 cantons, once a certain territory is subjected to a special legal regime (or even as happens in the case, the affectation of various municipal territorial circumscriptions), of environmental protection, they become linked to a public interest that transcends merely local considerations, for those national and even international (as in the case of National Monuments), and in this sense, they are called to collaborate in its preservation. As is clear, the competence of the municipalities is limited to the collaboration established by Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente itself, which is immersed in the State's obligation to fulfill the constitutional purposes indicated in Article 50 of the Constitution, since evidently, as the doctrine of this Court has repeatedly pointed out, the right to a healthy and ecologically balanced environment radiates throughout the entire legal system, vertically and horizontally, so it is not possible to conceive that its entities and bodies deviate from the finalist content of environmental law, which is the protection and conservation of the environment.
Consequently, if the Executive Branch is empowered to declare protection zones by regulatory means, complying with the requirements demanded by legislation, the municipalities cannot disregard said powers over the areas of the State's Natural Heritage, because as decentralized entities by reason of their territory, they only correspond with the State where the constituent granted them political, administrative, and tax autonomy (in local interests and services), but not when national or local entities and bodies must exercise national competencies to establish, safeguard, conserve, and protect the natural resources present in the environment.
Indeed, this Court considers that the affectation of land use with the reform of the Zoning Regulation, in the areas determined as the Zona Protectora Cerros de Escazú, is unconstitutional, because what occurs is a modification of Agricultural Zones compatible with that use, to give way to Low-Density Residential Zones with Restrictions (Z.R.B.D.R); consequently, what had previously been regulated in 1993 as an Agricultural Zone, in 2001 that regime was considerably modified. It suffices to observe that the challenged 2001 Zoning Regulation, in Article 4.3.1, establishes that both to the East and West of the Ciudad Colón quadrant, it is authorized to use single-family and multi-family housing, subdivisions (urbanizaciones) and condominiums, among others, and even buildings of 2 to 6 stories, in addition to other significant changes. The Agricultural Zone was confined to the surroundings of Ciudad Colón, had as permitted uses the building of constructions related to agriculture, such as the housing of owners and workers, as well as other facilities related to agricultural activity, without exceeding a coverage of 10% of the farm area.
However, under the 2001 regulations, there are other important changes, among them the maximum coverage of 30% for family housing and 15% for multi-family housing. Although these developments were subject to the approval of technical requirements, it is not a municipal competence to modify land use by increasing coverage and determining the substitution of the prohibitions established for Protective Zones with other, more flexible construction authorizations than those previously existing. Similarly, a shift occurs from minimum parcels for agricultural purposes of one hectare with 20 meters of frontage to minimum lot areas of 1,000 square meters with the same frontage (20 meters), as well as other setbacks depending on the type of building and other restrictions, such as 30 inhabitants per hectare and 6 dwellings per hectare. Consequently, in what corresponds to the Protective Zone, all this implies the reduction of the Protected Wild Areas.
On the other hand, despite the fact that the 2001 Agricultural Zone establishes an agrarian use for the peripheral zones of Ciudad Colón, it excludes different localities to allow the development of housing in the Zones of Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, some with sectors that the Municipality could not modify. Only the case of Brasil de Mora had been exempted in the 1993 Zoning Regulation, with the other communities being added starting in 2001. The Court does not ignore the need of the cantons to evolve according to demographic demands, but precisely this cannot be to the detriment of these Protective Zones or any other prohibited land use, if the respective studies that support the Regulatory Plan do not exist, which have a protectionist purpose that overflows the development of a locality, since as the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications himself affirms: “… the function performed by the Zona Protectora Cerros de Escazú, [...] fulfills a transcendental function regarding the processes that sustain life on the planet, since the quality of life of all inhabitants depends on its protection and adequate management, especially the inhabitants of the Greater Metropolitan Area, as well as all the neighbors who are supplied by water coming from said Protected Wild Area.
For these reasons, this Ministry finds the concern of the Mayor of the Municipality of the Canton of Mora quite correct, as well as what he has set forth through this Unconstitutionality Action, since, in all lights, it is evident that the modification made to the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of Mora, in relation to the Zona Protectora Cerros de Escazú, would be contributing to deteriorating the environmental quality of said area". In this sense, the 2001 Zoning Regulation allows vegetative growth on the periphery of the public streets of the listed communities, when services or new public streets exist up to 150 meters of public street or 60 meters of easement (servidumbre), to comply with the Construction Regulation, and regarding the size of lots, it will depend on the infiltration tests. So, within these communities of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, vegetative growth is regulated with the maximum density of 250 inhabitants per hectare, maximum heights of 6 stories, maximum coverage of 30%, conforming and non-conforming uses of the Residential Zone, and various technical studies of soils, erosion, landslides, contamination of rivers and streams (quebradas), and water sources.
The fundamental constitutional problem raised by the Municipal Mayor lies precisely in the fact that for the communities previously affected as a Protective Zone, only the legislator would be entitled to the land-use change (cambio de uso de suelo), if strict observance of the protective criteria of environmental law and the principle of legal reserve has previously occurred, so that any modification cannot be made if it is not authorized by a law (Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente). For all these reasons, the Court considers that the jurisprudential line must remain stable, founded on the fact that there is a clear environmental interest in maintaining the formal protection of Protected Wild Areas. The modification to this rule should only occur through the procedure established in environmental legislation, and it is not in this Court's interest to weaken a doctrine that has been strengthened over many years. The State must safeguard, once it has created and subjected different areas to the Ley Orgánica del Ambiente and other special laws, the formalities established in that normative body.
… it is clear that once a certain area has been declared a protective zone by an act of the State, the latter cannot simply declassify it in whole or in part, to protect other interests –public or private– to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a certain area as a protective zone does not imply the constitution of a petrified zone, in the sense that, in no way, its area can be reduced by a later regulation. However, it must be kept in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with the provisions of Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of its area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case.
The fact that by means of a later law the area of a protective zone, a forest reserve, a National Park, or any other sites of environmental interest is reduced is not necessarily unconstitutional, as long as it is justified in that it does not imply a violation of the right to the environment. It could be that, due to various circumstances, a certain site has lost, at least in part, the environmental interest that originally provoked it, which, after the relevant studies have been carried out, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness. Likewise, the initial delimitation of a protective zone –or of another nature– could, in the long run, prove insufficient and, for this reason, motivate the approval of a reform to expand the area. These aspects are those that, in the judgment of this Court, must be examined in the specific case of Article 71 of Law No. 7575." (Judgment No. 1998-7294).
These reasons support the requested declaration of unconstitutionality regarding the Low-Density Residential Zone with Restrictions (ZRBDR) regulated in Article 4.3 and the Agricultural Zone provided for in numeral 10, both of the Zoning Regulation, insofar as they apply to the Zona Protectora Cerros de Escazú due to its forestry vocation, notwithstanding what will be stated in the following recital. Finally, regarding the Rest of the District Zone (regulated in Article 13 of the 1993 Regulation), it must be interpreted only that it would be unconstitutional if the third paragraph is intended to be applied to lands declared a Protective Zone. For the moment, without prejudice to the sizing of this action that will be done, it is important to demarcate this part of the pronouncement only over the areas that coincide with the Protected Wild Areas or some other legal regime, although, due to the manner of resolving, the other communities not affected as protective zones are reached.
Precisely, municipal competence remains in force in its territorial scope, provided that when enacting its urban regulations, it complies with the requirements of validity and efficacy, such as the norms related to the respective technical and scientific studies. But in the same order of ideas, it is strange to this Court that even since the issuance of the Executive Decrees of the Zona Protectora de los Cerros de Escazú, the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications has not complied with the respective Management Plan for these areas to guarantee that they are used both for environmental protection purposes and for the rational use of human beings, framed under those purposes.
VII.Additional reasons that determine the unconstitutionality of the challenged norms. Even though it has been alleged that even the poor management that may occur in agricultural or livestock activities in agricultural zones can damage the environment and water resources, a land-use change (cambio de uso de suelo) for another human activity that also does not demonstrate environmental protection is not justified, especially when it comes from a Zoning Regulation of a Regulatory Plan. As this Court developed in Judgment No. 2006-17126, one of the principles that condition the State's action in the guardianship of the environment is:
"4.- On the objectification of environmental protection: which, as this Tribunal indicated in judgment number 14293-2005, of fourteen fifty-two hours on October nineteenth, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the previous one [precautionary principle or "principle of prudent avoidance"], insofar as, as derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Public Administration Law, it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which the requirement of "linkage to science and technique" is derived, with which, the Administration's discretion in this matter is conditioned. So that, in light of the results derived from those technical studies –such as environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental)–, if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it is obligatory to reject the proposed project, work, or activity; and in the case of a \"reasonable doubt\", it is obligatory to make decisions in favor of the environment (principle pro-natura), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment." (the highlighting in bold is from the original).
This Court, upon reviewing the documentation provided by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, is able to determine another problem of constitutional relevance that lies in the absence of technical and scientific studies within the administrative file of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, to support the modification of land uses in what was previously an Agricultural Zone and later a Low-Density Residential Zone (Z.R.B.D.R), apart from what was indicated for the Zona Protectora Cerros de Escazú. Precisely, there is no evidence whatsoever that reveals the manner in which a Hydrological Study of Ciudad Colón was corrected, which motivated the rejection of the approval of the modifications to the Regulatory Plan by the Acting Director of Urbanism, given that in light of subsection 1) of Article 10 of the Urban Planning Law, it corresponds to him to review and approve the regulatory plans and their regulations, before their adoption by the municipalities.
In said study, it was indicated “… something that is clear and is from our experience of some time and has been corroborated on multiple occasions, the estimation of waterproofing that is made is below the values used and verified for low-density subdivisions (urbanizaciones), points that make us differ in an estimation of flows of up to one hundred percent of the values obtained in the urbanization process that will be permitted.” (certified copy from the Acting Director of Urbanism, MSc. Leonel Rosales Maroto, from the administrative file of the Modification of the Mora Regulatory Plan). Hence, through official communication PU-C-D-243-2001 of May 17, 2001, approval was not granted to the proposed modification to the regulatory plan, due to the need to adjust the prior studies to the estimates indicated in low-density subdivision (urbanización) zones, such as those at hand. Notwithstanding the above, the position was reversed, but it is not demonstrated that those studies were carried out, and despite their relevance for judging the proposed changes viable, the approval of the challenged Regulatory Plan of the Canton of Mora was authorized through official communication PU-C-D-495-2001 of August 17, 2001.
In this sense, it is notorious that such a procedure presents several defects of constitutionality due to the absence of a procedure based on studies guaranteeing the environment; when approving the change from Agricultural Zone to another land-use regime outside the Protective Zone, the content of Article 50 of the Constitution and all the environmental regulations for the protection of lands subject to special protection was emptied, in addition, because it is reliably verified that the procedure for modifying land uses did not comply with the requirements of the Urban Planning Law.
VIII.Sizing the effects of the judgment. Drafted by Magistrate Calzada Miranda. In accordance with Article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law, the declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect to the effective date of the act or norm, all without prejudice to rights acquired in good faith. The constitutional annulment judgment may graduate and dimension in space, time, or matter, its retroactive effect, and shall dictate the necessary rules to prevent this from producing severe dislocations of social security, justice, or peace. In the case at hand, this Court must take into account that the challenge of the Zoning Regulation, according to the publication in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, was made approximately eight years after it came into effect. The notice of the filing and course of the lawsuit was published on August 17, 2009. In the judgment of this Court, even though the challenged provisions of the Urban Planning Regulation issued by the Municipality of Mora have had force and permanence, this has occurred especially within the sector of the Zona Protectora Cerros de Escazú that precedes it.
In this sense, the creation of the mentioned Protective Zone by Decree 6112-A is from June 23, 1976, and its expansion by Decree No. 14672 of June 20, 1983, came into effect with greater precedence than the regulatory plans, so it could not be considered that those national provisions were ignored by the Municipality and by the residents of the Canton and other protective areas that affect the Canton of Mora in its entirety. Therefore, the Court considers that the judgment must be accompanied by a special dimensioning in order to cover only constructions that are fully completed, or those that were initiated and have the respective construction licenses and were initiated before the first notice of August 17, 2009.
In the Chamber’s judgment, two specific conditions must be taken into account: first, when the interested party who has fulfilled all the necessary requirements effectively began construction before the publication of the aforementioned notice, since they acted under the protection of the urban regulations issued by the Municipality. Second, if dwellings in such locations require remodeling that does not involve additional construction area or maintenance, this must be admitted as rights acquired in good faith, under the condition of preserving the same previously constructed area. All of the foregoing, without prejudice to the Municipality of Mora promulgating new urban provisions that guarantee human development in balance with the environment, complying with the provisions of the Urban Planning Law, without modifying the soil regime of the respective Protected Zones, and the respective technical environmental impact studies (estudios técnicos de impacto ambiental). Likewise, in the areas within the purview of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, when it complies with the respective Management Plan for the respective protected zones that also affect the Canton of Mora and others, from which the Ministry cannot abstain given the pressure these zones receive from adjacent communities.
Finally, it is clear that upon declaring the unconstitutionality of the challenged provisions, the respective provisions of the 1993 Zoning Regulation, regarding the Agricultural Zone (article 11) and the provisions of the Rest of the District (ZRD) (article 13), do not enter into force automatically, but only once they are published, given that only the summary appears in La Gaceta, as indicated supra in this judgment. In the face of this regulatory absence, the urban planning of the Canton of Mora must be integrated with the respective regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
IX.Conclusion. For the foregoing reasons, the Chamber grants the petition, given that only through the Legislative Branch can the land use (uso de suelo) previously decreed by the Executive Branch for Protected Wild Areas be changed, and in this sense, Municipalities cannot modify land use through Zoning Regulations, nor change or affect municipal planning without having the technical and scientific studies that would change the Agricultural Zone to another that implies greater environmental impact, especially if there is a formal declaration as a Protected Wild Area under the terms of article 32 of the Organic Environmental Law. In these cases, the Municipality must act within the regulatory framework for each of the categories, as in the case of the Protected Zone, by not issuing rules that harm the established regime.
Therefore:
It is declared WITH MERIT. Consequently, articles 4.3 and 10 of the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of Mora, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, are annulled as unconstitutional. As for article 13 of the 1993 Zoning Regulation, it is not unconstitutional if, after its publication in the Official Newspaper La Gaceta, it is not applied to Protected Wild Areas. This judgment has declaratory and retroactive effects to the date of validity of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith. However, in accordance with the provisions of article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law, the effects are modulated in the sense that the declared unconstitutionality does not affect fully completed constructions or owners holding the respective construction permits (licencias de construcción) granted by the Municipality, except those that had not yet begun as of the date of publication of the notice. Until such time as the Municipality and the Ministry of Energy, Environment, and Telecommunications have promulgated the respective regulations, only remodeling or maintenance work on previously constructed areas may be admitted. Let this pronouncement be communicated to the Executive Branch. Let this pronouncement be summarized in the Official Newspaper La Gaceta and published in full in the Judicial Bulletin. Let it be notified.
Judge Castillo Víquez dissents solely with respect to the modulation of this judgment.
Ana Virginia Calzada M.
President Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Enrique Ulate Ch. José Paulino Hernández G.
ORODRIGUEZ Dissenting Vote of Judge Castillo Víquez I concur with the majority of this Chamber regarding the declaration of unconstitutionality of articles 4.3 and 10 of the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of Mora, and the conforming interpretation of article 13 of the 1993 Zoning Regulation (article 11 of the 2001 Zoning Regulation), and with the provisions of the final paragraph of recital VIII of the judgment. However, I depart from the opinion regarding the modulation of the judgment. The Constitutional Jurisdiction Law provides that the judgment is declaratory and retroactive to the date of validity of the provision, while also enabling this Chamber to mitigate the impact of constitutional violations committed by public officials when promulgating provisions of general scope and effects, so that those effects are graduated, that is, adjusted to avoid serious problems for justice or social peace.
In my view, this judgment impacts an indeterminate number of people and their families, from various social and economic spheres, not only those living in areas directly affected by the Cerros de Escazú Protected Zone, but undoubtedly also other communities. By declaring the unconstitutionality, especially of article 10 of the Zoning Regulation, many lot owners and family groups will be affected, and therefore, in my opinion, the best criterion for modulating the effects of the judgment must be related to the final recipients, both in developments (urbanizaciones) and on lots resulting from natural population growth, who, under regulations in force for a long period, acquired their lands. In my view, it is clear that the decision before us must not disregard these important social elements. The challenged provisions have been in force since September 10, 2001, and it was not until August 17, 2009, with the filing of the complaint, that their constitutional legitimacy was questioned.
From the foregoing, it is possible to conclude that a large number of legal acts and transactions related to real estate have been carried out under the challenged regulations, and these must be protected by the principle of legitimate expectations (confianza legítima) of the administered party, since in accordance with the principles of good faith and legal certainty, private parties have acted under rules that are presumed reasonably valid and effective. Hence, the principle prohibits public administrations and the State in general from acting against the reasonable expectation that it has created in private parties through a specific behavior of its own, fostered by the confidence that public actions are permanent. In this sense, if the publication of a Regulatory Plan comes from a Municipality, which is an authorized source for issuing urban legislation in the canton’s territory, and which received the approval of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, it is in my opinion sufficient conviction to consider that any individual could act with security and confidence in the land-use provisions issued since 2001, and therefore have made expenditures in the purchase of lots, or to build houses, developments, and even condominium buildings, since this was regulated.
As can be seen, the regulation came from the Municipality of the Canton of Mora, based on the legal and constitutional norms that apparently granted it the competence to issue it, and the “correct” validity of the Zoning was maintained for approximately eight years until the publication of the edict of the filing of the complaint. Therefore, for the modulation of the judgment, I consider that legal transactions should be preserved, evidenced by a suitable document with the date of acquisition for valuable consideration or gratuitously of the respective lands, in which case the annulled provisions will remain in force solely for those cases until August 17, 2009, the day the first notice of the filing of the petition is published. In this sense, it will always be necessary for any single-family or multi-family housing project to require the studies and analyses establishing that the future constructions will not have problems due to landslides, subsidence, or soil erosion.
All of the foregoing, of course, until other provisions are issued if constructions have not materialized at the site. Finally, I also consider that since the judgment has a lesser social impact, its economic impact on municipal coffers will be clearly smaller, and it would not threaten the fragile municipal finances when they have to face indemnification claims from owners of lands that were subdivided (segregados) when they met the requirements of the 2001 Regulatory Plan, which will now be left in a totally precarious and uncertain condition. For all the foregoing reasons, I depart from the majority opinion of this Chamber on the issue of the modulation of this judgment.
Fernando Castillo Víquez Judge Telephones: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Electronic address: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.
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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
21258-10. PLAN REGULADOR. ZONA PROTECTORA DE LOS CERROS DE ESCAZÚ. Reforma Integral efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del cantón de Mora, únicamente en relación con la zona protectora Cerros de Escazú.
Res. Nº 2010-021258 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas del veintidós de diciembre de dos mil diez.
Acción de inconstitucionalidad promovida por Gilberto Monge Pizarro, mayor, soltero, vecino de Mora, Colón, abogado, cédula de identidad No. 1-734-346, en su condición de ALCALDE MUNICIPAL DE MORA, contra REFORMA INTEGRAL EFECTUADA AL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN DEL PLAN REGULADOR DEL CANTÓN DE MORA. ÚNICAMENTE EN RELACIÓN CON LA ZONA PROTECTORA CERROS DE ESCAZÚ.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho allí invocado, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.
A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 03750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres.
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implica dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, a aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (verse en este mismo sentido la sentencia de esta Sala número 2001-07391, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto de dos mil uno).
II.La legitimación de los accionantes. La acción resulta admisible de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El accionante Gilberto Monge Pizarro, interpone la demanda en su condición de Alcalde Municipal del Cantón de Mora, pero aunque no acredita que se encuentra autorizado por el Concejo del Cantón de Mora, estima esta Sala que está suficientemente legitimado para acudir directamente ante esta jurisdicción constitucional en defensa del medio ambiente, como habitante de la República de Costa Rica y munícipe del Cantón de Mora, por cuanto un daño a éste se reputa no solo a los vecinos, sino a la generalidad de los habitantes del valle central y del país.
III.Sobre el fondo. Los Decretos Ejecutivos que declaran Zonas Protectoras los Cerros de Escazú.- El libelo de interposición de la acción, como los informes de las autoridades señalan los antecedentes de la Zona Protectora de los Cerros de Escazú, creada por Decreto Ejecutivo No. 6112-A de 23 de junio de 1976 con 3600 hectáreas, posteriormente ampliada por medio del Decreto Ejecutivo No. 14672 de 20 de junio de 1983, para incluir las comunidades de Piedades, Brasil, Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal, entre otros lugares, con lo cual finalmente quedó establecido un área de protección de 7060 hectáreas aproximadamente. ¿Qué es lo que se pretendía conservar y proteger? De conformidad con el Decreto Ejecutivo No. 6112-A se busca cumplir con la obligación del Estado de asegurar cobertura boscosa sobre los terrenos de vocación forestal, en el tanto su preservación ayuda a mantener un medio ambiente adecuado.
Se le considera de vital importancia para las poblaciones del Valle Central Intermontano. El Decreto Ejecutivo No. 14672 señala como vital la preservación de las áreas boscosas a las poblaciones de Piedades, Brasil, Río Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal y otros lugares aledaños, con finalidades más específicas como la protección de suelos y regulación de las aguas para riego y consumo humano, también como reguladores del clima y el ambiente. De ahí que la Zona Protectora Cerros de Escazú ampara terrenos de vocación forestal con los cuales debe determinarse si los Municipios en cuyos terrenos se encuentran las zonas protectoras, pueden modificar directa o indirectamente este régimen. Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo; a partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función.
Como lo ha interpretado esta Sala, este Patrimonio alcanza tanto los terrenos públicos como los privados, sometidos a un régimen jurídico especial aunque pertenezca a un sujeto derecho público o de derecho privado. De conformidad con la legislación contenida en la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley Forestal, estos bienes del Patrimonio Natural del Estado, soportan intereses y restricciones que superan los límites propios de los cantones, para dar lugar a un interés nacional e incluso internacional de protección. Para el caso de las Municipalidades, como entes menores descentralizados por razón del territorio, las Áreas Silvestres Protegidas se constituyen en un límite de acción para la autonomía que gozan sobre todo porque ésta se circunscribirá a la autonomía política, administrativa y tributaria, y se traduce en la potestad reglamentaria sujeta a la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón. La sentencia No. 1999-05445, es clara en establecer que:
“… el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen”.
Consecuentemente, esta Sala debe señalar que la discusión que se plantea en esta demanda, radica en la potencia y resistencia de las disposiciones municipales, especialmente las dictadas al amparo de una ley estrictamente diseñada para el desarrollo urbano, pues estas encuentran su legitimación en los intereses y servicios locales que pretenden regular en el respectivo cantón. Evidentemente, resulta también que dicha competencia cede cuando lo que se pretende regular son otros intereses de carácter nacional facultadas en disposiciones legales.
IV.Sobre la planificación y control del desarrollo urbano.- En los precedentes de esta Sala, se ha derivado de lo dispuesto por los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, la titularidad primaria municipal en materia de planificación urbana mediante la adopción y puesta en vigencia de los planes reguladores. Estas disposiciones constituyen solo una parte de los recursos normativos que tienen las municipalidades dentro de su circunscripción territorial, que deben reputarse con efectos vinculantes y generales a todos los munícipes, su ámbito espacial está focalizado en su jurisdicción territorial, de manera que el control urbanístico del cantón está referido a los entes municipales como parte de la administración de los intereses locales de cada cantón. De esta manera, la Ley de Planificación Urbana otorga la definición del uso del suelo a los respectivos cantones, en el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, ordena el área urbana cantonal en zonas de uso, de conformidad con los terrenos, edificios y estructuras, señalando los fines respectivos, superficies y dimensiones de lotes, retiros, cobertura por lotes, estacionamientos, entre otras cosas.
No obstante lo anterior, en esta ordenación territorial el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana señala, en lo referente a las zonificaciones que: “En dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico.” De ahí que, pese al reconocimiento que hace esta Sala de la competencia municipal en el tema, la legislación de planificación urbana y la local ceden frente a las disposiciones del Estado que regulan, la protección de sitios reservados y delimitados geográficamente por el Poder Ejecutivo como Áreas Silvestres Protegidas. Enunciados en la clasificación del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente se establece también que “Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”, lo cual significa que por disposiciones legales, existen obligaciones de los entes menores del Estado de proteger las áreas contra daños o peligros o velar por su integridad, no solo de identificación de áreas, sino de prevención. Es importante resaltar de la sentencia No. 2007-17552 que:
“e-La coordinación entre las dependencias públicas, debe garantizar la protección del medio ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado -como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central -Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.
Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad -y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 1999-5445, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):
"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discotheques (municipalidades y Ministerio de Salud), etc.” Por la lógica necesidad de co-existencia entre los diferentes órganos del Estado y entes descentralizados con fines especializados, se debe reiterar la obligación jurídica de coordinar sus acciones, y conforme a los imperativos legales, como en los temas relacionados con el medio ambiente y los derechos fundamentales de los habitantes de la República, en el caso de las Municipalidades deben –además- colaborar en la preservación de las Áreas Silvestres Protegidas.
V.Sobre los Reglamentos de Zonificación del Cantón de Mora.- Cuestiones preliminares. La Procuraduría General de la República al rendir su informe en calidad de órgano asesor de esta Sala, manifestó la dificultad de aportar el Reglamento de Zonificación en cuestión, como las publicaciones en La Gaceta. Dicha dificultad fue constatada por esta Sala, sobre el Reglamento de Zonificación de 1993, solo consta un edicto de la Municipalidad de Mora, publicado a La Gaceta No. 205 del 27 de octubre de 1993, con el que se publica que, mediante la sesión No. 254 del 27 de agosto de 1993, se acuerda aprobar el Plan Regulador de la Ciudad Colón en todas sus partes. De igual forma, la Procuraduría General de la República reafirmó dicha dificultad en la audiencia celebrada el 2 de diciembre pasado, incluidos los mapas de Zonificación del Plan Regulador. Ahora bien, se debe tomar en cuenta que tanto el artículo 47 del derogado Código Municipal publicado en el Alcance No. 36 a La Gaceta No. 121 de 2 de junio de 1970, como el numeral 43 del vigente Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998), publicado a La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de 1998, se estableció que “Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella”.
Ambas normas resultan ser idénticas, en el tanto se sustituye “Diario Oficial” por “La Gaceta” y “fecha posterior que ella indique” por “fecha posterior indicada en ella”, pero el sentido de ambas normas no cambia, pues exige para la vigencia de las disposiciones reglamentarias de las municipalidades, de su publicación en La Gaceta.
Dado que el propio Alcalde Municipal en su escrito inicial señala también la imposibilidad material de reproducir el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora de 1993, es que se ordenó darle audiencia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones como prueba para mejor resolver, y para que el Instituto aportara, entre otras cosas, los antecedentes del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora del año 1993. El Alcalde solo aportó como prueba la copia del proyecto que fue objeto de cambios (unos escritos a mano) (folios 21 a 29), y transcribe un texto similar a lo regulado por ambas versiones del Reglamento. En tal sentido, aunque se omitió la publicación integral del Reglamento, únicamente una reseña en La Gaceta No. 205 del 27 de octubre de 1993, no se encuentra vigente dado que no ha cumplido con la exigencia legal y constitucional de su publicación, momento a partir del cual regiría la norma.
La exigencia constitucional es que las personas no pueden alegar desconocimiento de la normativa formal y substancial que le rige, pero para ello, la propia Constitución Política establece para la vigencia de las leyes (en sentido lato), que debe dárseles publicidad para que puedan surtir los efectos, por el contrario, carecen de eficacia. Por otra parte, de conformidad con lo que dispone el artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública, la normativa reglamentaria que no resulte eficaz por falta de publicación, no deja de tener validez dada su aprobación por las autoridades correspondientes: el INVU y el Concejo del Cantón de Mora (inciso 1 del artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana). En principio, la ausencia de publicidad solo implicaría la falta de vigencia, lo cual, en este momento no es un problema jurídico relevante dado que dos de las normas impugnadas corresponden al Reglamento del 2001 (debidamente publicado).
En consecuencia, esta Sala debe pronunciarse tomando en consideración la única documentación oficial que consta en los registros del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, aportada al contestar la audiencia y que se aportó como prueba para mejor resolver, pese a que la normativa no fue publicada como lo exigía el derogado Código Municipal. Adicionalmente, entre la versión de 1993 aportada por el Alcalde Municipal y la aportada por el Instituto también contiene variaciones, algunas de ellas muy pequeñas. Consecuentemente, al tratarse de un borrador lo aportado por el Alcalde Municipal, la documentación en la que se apoyará la Sala para resolver, será la aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como el ente encargado de darle aprobación final a los Planes Reguladores, y dada la afirmación del Alcalde de que no puede producir el texto original.
VI.Sobre la Zonificación de los Planes Reguladores del Cantón de Mora.- En lo que es objeto de la acción, el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora impugnado (2001), establece que:
“Articulo 4.3. Zona residencial de baja densidad con restricciones (Z.R.B.D.R): Esta zona corresponde a terrenos ubicados al Este y Oeste del cuadrante de Ciudad Colón, en la cual para desarrollar cualquier proyecto será necesario realizar estudios y análisis que establezcan que las futuras edificaciones no tendrán problemas debido a deslizamientos, hundimientos, ó erosión de los suelos.
1. Usos permitidos: Vivienda unifamiliar y multifamiliar, en urbanizaciones y condominio, comercio menor y servicios públicos comunales. Toda actividad agrícola, pecuaria v forestal o relacionada con estas.
2. Usos no conformes: Todos los no incluidos en usos permitidos.
3. Requisitos:
3.1. Estudios Hidrología y Geológicos que demuestran que no existen problemas de deslizamientos, hundimientos o erosión de los suelos.
3.2. Área lote mínimo: 1.000 metros cuadrados .
3.3. Frente mínimo de lote: 20.00 metros .
3.4. Retiros: Frontal 5.00 metros , Laterales 3.00 metros a cada lado ó 5.00 metros a un solo lado.
Posterior 3.00 metros En edificación de 2 ó más pisos se aplicará lo indicado al respecto en el Reglamento de Construcciones.
3.5. Altura máxima: 2 pisos en vivienda unifamiliar.
6 pisos en vivienda multifamiliar de 4 pisos en adelante se deberá contar con el visto bueno de Aviación Civil.
3.6. Cobertura máxima: 30% en vivienda unifamiliar 15% en vivienda multifamiliar.
3.7. Densidad permitida: 30 habitantes por hectárea 6 viviendas por hectárea.” La única modificación realizada al Reglamento de Zonificación (del año 2001) corresponde al aprobado por acuerdo del Concejo Municipal en sesión ordinaria No. 19-2008-2010 que reforma el punto “3. Requisitos” del artículo 10. Ahora bien, el numeral indica que:
“Articulo 10.—Zona Agrícola (Z.A.): Esta zona corresponde a terrenos ubicados generalmente en la periferia, que conservan un uso agrícola, el cual se pretende proteger y a la vez darle un colchón de amortiguamiento al desarrollo urbanos, como límite.
1. Usos permitidos. Además de las instalaciones necesarias para la actividad agrícola, se permite únicamente la vivienda del propietario o de los peones de la finca, siempre que existan los servicios mínimos.
Para las Zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, y Barrio La Trinidad, se hace la excepción dentro de estos sectores ya que existe un alto índice de vivienda mezcladas con la actividad agrícola y que debe darse lugar a un crecimiento vegetativo, por lo tanto se establece que la vivienda se permite y con los mismos requisitos de la zona residencial ya definidos. El crecimiento vegetativo se hace en la periferia de las calles públicas y con accesos a servidumbres o calles públicas nuevas no mayores a 150 metros de largo en el caso de calle pública y no mayor de 60 metros en el caso de servidumbre, cumplan con el Reglamento de Construcción y los tamaños de lote dependerán de las pruebas de infiltración.
2. Requisitos.
2.1. Arca mínima: 1 hectárea .
2.2. Frente mínimo: 20,00 metros , 2-3. Cobertura máxima- 10% del área de la finca, incluyendo las construcciones afines al uso agrícola.
(*)3. Requisitos:
Para las zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael y Barrio La Trinidad, de conformidad con lo establecido en el punto primero del presente artículo, se permite el desarrollo residencial con los siguientes requisitos:
1. Densidad máxima de 250 habitantes por hectárea.
2. Altura máxima de 6 pisos.
3. Cobertura máxima del 30%.
4. Los usos conformes y no conformes como se establecen en la Zona Residencial.
5. Todos los terrenos de esta zona deberán presentar estudios en que se analicen la estabilidad de suelos, erosiones, deslizamientos y contaminación de ríos y quebradas, así como fuentes de agua.
(*)(Así adicionado el punto anterior mediante sesión N° 19 del 8 de septiembre de 2008)” La reforma integral al Reglamento de Zonificación de 1993 fue publicada a La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001, sin embargo, algunas disposiciones subsisten la reforma. La enmienda al Plan Regulador de Mora, en su Reglamento de Zonificación, de 2001, en el encabezado se indica que:
“Complementan a este Reglamento, los planos de Zonificación y Viabilidad, así como todas las normas legales y reglamentarias sobre desarrollo urbano que no se le opongan”.
En tal sentido, el Reglamento de Zonificación del 2001 se complementa con el anterior de 1993, con lo que para efectos de resolver la acción subsiste a la reforma el artículo 13 de este último Reglamento, el cual se toma de la documentación aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Dicha norma coincide con el numeral 11 del Reglamento señalado por el accionante, el cual se refiere a lo siguiente:
“ARTICULO 13. ZONA DEL RESTO DEL DESTRITO (Z.R.D.).
Dado que el ámbito de acción del Plan Regulador está delimitado por el área urbana y el área inmediata de influencia para expansión, el resto del Distrito Primero debe ser incluido para tener un límite político básico.
Los desarrollos que se den dentro del resto del distrito, serán para fines agrícolas por lo cual se rigen por los mismos requisitos que la Zona Agrícola.
En los casos de pequeñas comunidades que se pretendan algún desarrollo de fraccionamiento, urbanización o conjunto residencial en su localidad a través de una Asociación de Desarrollo, pueden aplicarse las normas generales del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y entrara en estudio conjuntamente la Municipalidad y la Dirección de Urbanismo I.N.V.U., para definir si se permite el proyecto”.
En contraste con la anterior normativa, desde donde radican los reclamos del accionante se evidencia que de la información aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, corresponde a la Zona Agrícola (Z.A.) lo regulado en el artículo 11 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora de 1993, que establecía que:
“Artículo 11. ZONA AGRÍCOLA (Z.A.)
Esta zona corresponde a terrenos ubicados generalmente en la periferia, que conservan un uso agrícola, el cual se pretende proteger y a la vez darle un colchón de amortiguamiento al desarrollo urbano, como límite.
<![if !supportLists]>1. <![endif]>Usos permitidos.
Además de las instalaciones necesarias para la actividad agrícola, se permite únicamente la vivienda del propietario o de los peones de la finca, siempre que existan los servicios mínimos.
Para la Zona de Brasil, se hace la excepción dentro de este sector ya que existe un alto índice de viviendas mezcladas con la actividad agrícola y que debe darse lugar a un crecimiento vegetativo, por lo tanto se establece que la vivienda se permite y con los mismos requisitos de la zona residencial ya definidos.
<![if !supportLists]>2. <![endif]>Requisitos.
<![if !supportLists]>1. <![endif]>Área mínima: 1 hectárea.
<![if !supportLists]>2. <![endif]>Frente mínimo: 20.00 metros.
<![if !supportLists]>3. <![endif]>Cobertura máxima: 10 % del área de la finca, incluyendo las construcciones afines al uso agrícola.” En cuanto a la zona del resto de distrito (Z.R.D.), se mantiene la misma redacción que la trascrita arriba, pues la misma no fue modificada con la reforma integral de 2001, según se explicó.
VI.Sobre la infracción al interés general tutelado por la legislación ambiental y el artículo 50 de la Constitución Política. El Alcalde impugna los artículos 4.3, 10 y 11 del Reglamento vigente (o el que conforme al texto del Reglamento de 1993, corresponde al numeral 13) por considerarlos contrarios a lo dispuesto por los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001. La Procuraduría General de la República señala en su informe, que el problema radica en la modificación ilegítima de la normativa de uso de suelo por parte de la Municipalidad del Cantón de Mora. De la audiencia otorgada al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, efectivamente constan problemas de relevancia constitucional con la modificación al uso de suelo por parte del Reglamento de Zonificación de 2001, por afectar el régimen de la Zona Protectora Cerros de Escazú, sin la competencia municipal para decretar esas modificaciones. De la relación de los artículos 32, 37 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, corresponde al Poder Ejecutivo establecer las zonas protegidas y conforme a la Ley Forestal se regula que:
“Artículo 19.- Actividades autorizadas. En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:
<![if !supportLists]>a. <![endif]>Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado donde se localicen los bosques.
<![if !supportLists]>b. <![endif]>…”.
Por su parte, otra norma de la Ley Forestal, establece:
“Artículo 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:
a)…
…
<![if !supportLists]>c. <![endif]>Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley”.
De conformidad con la normativa indicada arriba, las corporaciones municipales no tienen la competencia para elaborar y poner en marcha planes reguladores que contradigan o dejen sin efecto las zonas especiales de protección o Áreas Silvestres Protegidas, decretadas por el Poder Ejecutivo. En tal sentido, las municipalidades deben ajustarse a las zonas protectoras definidas en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente como Áreas Silvestres Protegidas, según existan o se decreten. En otras ocasiones esta Sala ha reafirmado la competencia de los entes y órganos nacionales sobre los entes locales, en la protección y conservación de áreas del territorio nacional, especialmente cuando están en conflicto los intereses nacionales dentro de las circunscripciones territoriales de las municipalidades o, incluso cuando las desborda. La competencia de las municipalidades para dictar disposiciones reglamentarias es muy específica y focalizada territorialmente, en tal sentido la normativa dictada por el legislador, no puede afectar la autonomía política y administrativa de las Municipalidades en materia local.
Aunque la distribución del territorio costarricense esta en los 81 cantones, una vez sometido un determinado territorio a un régimen legal especial (o incluso como sucede en el caso, la afectación de diversas circunscripciones territoriales municipales), de protección ambiental quedan vinculados a un interés público que trasciende las consideraciones meramente locales, por aquellas nacionales e incluso internacionales (como en el caso de Monumentos Nacionales), y en tal sentido están llamadas a colaborar en su preservación. Como está claro, la competencia de las municipalidades queda limitada a la colaboración que establece el propio artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, lo cual queda inmerso en la obligación del Estado de cumplir los fines constitucionales señalados en el artículo 50 constitucional, pues evidentemente, como lo ha puntualizado reiteradamente la doctrina de esta Sala, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado irradia a todo el ordenamiento jurídico, vertical y horizontalmente, de manera que, no es posible concebir que sus entes y órganos se aparten del contenido finalista del derecho ambiental, que es la protección y conservación del medio ambiente.
Consecuentemente, si el Poder Ejecutivo está facultado para declarar zonas de protección por vía reglamentaria, cumpliendo los requisitos exigidos por la legislación, las municipalidades no pueden desconocer dichas potestades sobre las áreas del Patrimonio Natural del Estado, porque como entes descentralizados por razón de su territorio, únicamente se corresponden con el Estado en donde el constituyente les otorgó autonomía política, administrativa y tributaria (en los intereses y servicios locales), pero no cuando los entes y órganos nacionales o locales deben ejercer competencias nacionales para establecer, tutelar, conservar y proteger los recursos naturales presentes en el medio ambiente.
Efectivamente, estima esta Sala que resulta inconstitucional la afectación del uso de suelo con la reforma al Reglamento de Zonificación, en las áreas determinadas como la Zona Protectora Cerros de Escazú, porque lo que ocurre es una modificación de Zonas Agrícolas compatible con aquel uso, para dar paso a Zonas Residenciales de Baja Densidad con Restricciones (Z.R.B.D.R), en consecuencia lo que anteriormente había sido regulado en el año 1993 como Zona Agrícola, en el año 2001 ese régimen se modificó considerablemente. Basta observar que el Reglamento de Zonificación de 2001 impugnado, en el artículo 4.3.1 establece que tanto al Este y Oeste del cuadrante de Ciudad Colón, queda autorizado a utilizar vivienda unifamiliar y multifamiliar, urbanizaciones y condominios, entre otros, e incluso edificios de 2 a 6 pisos, además de otros cambios significativos. La Zona Agrícola estaba circunscrita a los alrededores de Ciudad Colón, tenía como usos permitidos la edificación de construcciones afines a la agricultura, como la vivienda de los propietarios y de los trabajadores, así como otras instalaciones relacionadas con la actividad agrícola, sin que se pudiera exceder la cobertura de un 10% del área de la finca.
Sin embargo bajo la normativa de 2001, hay otros cambios importantes, entre ellos la cobertura máxima de un 30% para vivienda familiar y 15% para vivienda multifamiliar. Aunque estos desarrollos estuvieran sujetos a la aprobación de requisitos técnicos, no es municipal la competencia para modificar el uso de suelo aumentando la cobertura y determinando la sustitución de las prohibiciones establecidas para Zonas Protectoras por otro tipo de autorizaciones constructivas más flexibles que las previamente existentes. De igual forma se pasa de parcelas mínimas con fines agrícolas de una hectárea con 20 metros de frente a áreas de lote mínimo de 1000 metros cuadrados con el mismo frente (20 metros), así como otros retiros según el tipo de edificación y otras restricciones, como 30 habitantes por hectárea y 6 viviendas por hectárea. Consecuentemente, en lo que corresponde a la Zona Protectora, todo esto implica la reducción a las Áreas Silvestre Protegidas.
Por otra parte, a pesar de que la Zona Agrícola del año 2001 establece un uso agrario a las zonas periféricas de Ciudad Colón, excluye diferentes localidades para permitir el desarrollo de viviendas en las Zonas de Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, y Barrio La Trinidad, algunas con sectores que la Municipalidad no podría modificar. Únicamente el caso de Brasil de Mora se había excepcionado en el Reglamento de Zonificación de 1993, aumentándose las demás comunidades a partir del año 2001. La Sala no desconoce la necesidad de los cantones de evolucionar conforme a las exigencias demográficas, pero precisamente ello no puede ir en detrimento de estas Zonas protectoras o cualquier otro uso de suelo prohibido, si no existen los estudios respectivos que fundamenten el Plan Regulador, los cuales tienen una finalidad proteccionista que desborda al desarrollo de una localidad, pues como lo afirma el propio Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones: “… la función realizada por la Zona Protectora Cerros de Escazú, […] cumple con una función trascendental en cuanto a los procesos que dan sustento a la vida en el planeta, ya que de su protección y manejo adecuado depende la calidad de vida de todos los habitantes, en especial los habitantes del Gran Área Metropolitana, así como de todos los vecinos que son abastecidos por el agua proveniente de dicha Área Silvestre.
Por estas razones, a este Ministerio le parece bastante acertada la preocupación del Señor Alcalde de la Municipalidad del Cantón de Mora, así como lo que ha expuesto mediante la presente Acción de Inconstitucionalidad, toda vez que, a todas luces, es evidente que la modificación efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, en relación con la Zona Protectora Cerros de Escazú, estaría contribuyendo a desmejorar la calidad ambiental de dicha área”. En tal sentido, el Reglamento de Zonificación de 2001 permite el crecimiento vegetativo sobre la periferia de las calles públicas de las comunidades enunciadas, cuando existan servicios o calles públicas nuevas hasta 150 metros de calle pública o 60 metros de servidumbre, cumplir con el Reglamento de Construcciones y en cuanto al tamaño de lotes dependerá de las pruebas de infiltración. Entonces dentro de estas comunidades de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, los Altos de San Rafael y Barrio La Trinidad, se regula el crecimiento vegetativo con la densidad máxima de 250 habitantes por hectárea, alturas máximas de 6 pisos, coberturas máximas de 30%, usos conformes y no conformes de la Zona Residencial, y diversos estudios técnicos de suelos, erosiones, deslizamientos, contaminación de ríos y quebradas, y fuentes de agua.
El problema fundamental de constitucionalidad que plantea el Alcalde Municipal precisamente radica en que las comunidades previamente afectadas como Zona Protectora, solo le correspondería el cambio de uso de suelo al legislador, si antes ha mediado una estricta observancia de los criterios protectores del derecho ambiental y del principio de reserva legal, de modo que cualquier modificación no puede realizarse si no se encuentra autorizado mediante una ley (artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente). Por todo ello, la Sala estima que la línea jurisprudencial debe mantenerse estable, fundada en que existe un claro interés ambiental en mantener la protección formal de las Áreas Silvestres Protegidas. La modificación a esta regla no debe ocurrir sino solo mediante el procedimiento establecido en la legislación ambiental, y no está en el interés de esta Sala debilitar una doctrina que se ha visto fortalecida a lo largo de muchos años. El Estado debe resguardar una vez que ha creado y sometido distintas áreas a la Ley Orgánica del Ambiente y otras leyes especiales, a las formalidades establecidas en ese cuerpo normativo.
“… queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses –públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto.
No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquier otros sitios de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora – o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso concreto del artículo 71 de la ley No. 7575.” (Sentencia No. 1998-7294).
Estas razones abonan a la declaratoria de inconstitucionalidad solicitada sobre la Zona Residencial de Baja Densidad con Restricciones (ZRBDR) regulado en el artículo 4.3 y la Zona Agrícola dispuesto en el numeral 10, ambos del Reglamento de Zonificación, en cuanto se aplican a la Zona Protectora Cerros de Escazú por su vocación forestal, no obstante lo que se dirá en el siguiente considerando. Finalmente, en cuanto a la Zona Resto del Distrito (regulado en el artículo 13 del Reglamento de 1993), el mismo debe interpretarse, únicamente, que resultaría inconstitucional si con el tercer párrafo se pretende su aplicación a terrenos declarados Zona Protectora. Por el momento, sin perjuicio del dimensionamiento que se hará de esta acción, es importante deslindar esta parte del pronunciamiento únicamente sobre las áreas que coinciden con las Áreas Silvestres Protegidas o algún otro régimen legal, aunque, por la forma de resolver se alcanzan las otras comunidades no afectadas como zonas protectoras.
Precisamente, la competencia municipal sigue vigente en su ámbito territorial, siempre que al promulgar su normativa urbana cumpla con los requisitos de validez y eficacia, como las normas relacionadas a los estudios técnicos y científicos respectivos. Pero en el mismo orden de ideas, extraña a esta Sala, que aún desde la emisión de los Decretos Ejecutivos de la Zona Protectora de los Cerros de Escazú el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones no ha cumplido con el respectivo Plan de Manejo de estas áreas para garantizar que éstas se utilicen tanto para los fines de protección ambiental, como para el uso racional del ser humano, enmarcado bajo aquellos fines.
VII.Razones adicionales que determinan la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Aun cuando se ha alegado que incluso los malos manejos que pueda darse a la actividad agrícola o pecuaria en zonas agrícolas, pueden dañar el ambiente y el recurso hídrico, no se justifica un cambio de uso de suelo por otra actividad humana que tampoco demuestra la protección del ambiente, especialmente cuando proviene de un Reglamento de Zonificación de un Plan Regulador. Como lo desarrollo esta Sala en la sentencia No. 2006-17126, uno de los principios que condicionan la actuación del Estado en la tutela del ambiente es:
“4.- De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (lo resaltado en negrita es del original).
Esta Sala, al revisar la documentación aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, logra determinar otro problema de relevancia constitucional que radica en la ausencia de los estudios técnicos y científicos dentro del expediente administrativo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, para sustentar la modificación de los usos de suelo en lo que antes fue Zona Agrícola y luego Zona Residencial de Baja Densidad (Z.R.B.D.R), aparte de lo señalado para la Zona Protectora Cerros de Escazú. Precisamente, no existe prueba alguna que revelara la forma en la cual se corrigió un Estudio Hidrológico de Ciudad Colón, que motivó el rechazo de la aprobación a la modificaciones del Plan Regulador, por parte del Director a.í. de Urbanismo, en cuanto a la luz del inciso 1) del artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana, le corresponde revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades, En dicho estudio, se señalo “… algo que si esta claro y es de nuestra experiencia de algún tiempo y ha sido corroborado en múltiples ocasiones, la estimación de impermeabilización que se hace esta por debajo de los valores usados y comprobados para urbanizaciones de baja densidad, puntos que nos hace diferir en una estimación de caudales de hasta un ciento por ciento de los valores obtenidos en el proceso de urbanización que se permitirá.” (copia certificada del Director a.i. de Urbanismo, MSc. Leonel Rosales Maroto, del expediente administrativo de la Modificación del Plan Regulador de Mora).
De ahí que, mediante el oficio PU-C-D-243-2001 del 17 de mayo de 2001, no se otorgó la aprobación a la propuesta de modificación al plan regulador, por la necesidad de ajustar los estudios previos a las estimaciones señaladas en zonas de urbanizaciones de baja densidad, como las que nos ocupa. No obstante lo anterior, la posición se revierte, pero no se demuestra que esos estudios se hayan realizado, y pese a lo relevante de los mismos para juzgar viables los cambios propuestos, se autorizó la aprobación del Plan Regulador del Cantón de Mora impugnado mediante el oficio PU-C-D-495-2001 del 17 de agosto de 2001. En tal sentido, es notorio que tal proceder presenta varios vicios de constitucionalidad por la ausencia de un procedimiento basado en estudios garantes del medio ambiente, al aprobar el cambio de Zona Agrícola por otro régimen de uso de suelos fuera de la Zona Protectora, se vació el contenido del artículo 50 constitucional y toda la normativa ambiental de protección de terrenos sujeto a una protección especial, además, porque se constata fehacientemente que el procedimiento para la modificación de los usos de suelo, no cumplió con los requisitos de la Ley de Planificación Urbana.
VIII.Dimensionamiento de los efectos de la sentencia. Redacta al Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que esto produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales. En el caso que nos ocupa, esta Sala debe tomar en cuenta que la impugnación del Reglamento de Zonificación, según la publicación a La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001, se realizó aproximadamente ocho años después de su puesta en vigencia. El aviso de la interposición y curso de la demanda se publicó el 17 de agosto de 2009.
A juicio de esta Sala, aún cuando las disposiciones impugnadas del Reglamento de Planificación Urbana expedidos por la Municipalidad de Mora han tenido vigor y permanencia, ello ha ocurrido especialmente dentro del sector de la Zona Protectora Cerros de Escazú que le antecede. En este sentido, la creación de la Zona Protectora mencionada por Decreto 6112-A es del 23 de junio de 1976 y su ampliación por Decreto No. 14672 del 20 de junio de 1983, entraron en vigencia con mayor antelación que los planes reguladores, por lo que no se podría estimar que aquellas disposiciones nacionales fueran ignoradas por la Municipalidad y por los vecinos del Cantón y otras áreas protectoras que afectan en su totalidad al Cantón de Mora. Por lo anterior, la Sala estima que la sentencia debe ir acompañada de un dimensionamiento especial con el fin de cubrir únicamente las construcciones plenamente terminadas, o a las iniciadas y que cuenten con las respectivas licencias de construcción e iniciadas antes del primer aviso del 17 de agosto de 2009.
A juicio de la Sala, habrán de tenerse en cuenta dos condiciones específicas, la primera cuando aquel interesado que ha cumplido con todos los requisitos necesarios inició efectivamente su edificación antes de la publicación del aludido aviso, pues actuó amparado a la normativa urbana emitida por la Municipalidad. La segunda si las viviendas en dichos lugares requieren remodelaciones que no impliquen más área de construcción o mantenimiento, ello debe admitirse como derechos adquiridos de buena fe, bajo la condición de conservar la misma área previamente construida. Todo lo anterior, sin perjuicio de que la Municipalidad de Mora promulgue nuevas disposiciones urbanas que garanticen el desarrollo humano en equilibrio con el medio ambiente, cumpliendo con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana, sin modificar el régimen de suelos de las respectivas Zonas Protectoras, así como los respectivos estudios técnicos de impacto ambiental.
De igual manera, en las áreas que le competen al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuando cumpla con el respectivo Plan de Manejo de las respectivas zonas protectoras que afecten de igual manera al Cantón de Mora y otros, de lo cual no podría abstraerse el Ministerio ante la presión que estas zonas reciben de las comunidades adyacentes.
Finalmente, es claro que al declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, las disposiciones respectivas del Reglamento de Zonificación de 1993, en cuanto a la Zona Agrícola (artículo 11) y las disposiciones del Resto de Distrito (ZRD) (artículo 13), no entran en vigor automáticamente, sino hasta que las mismas sean publicadas, dado que únicamente consta la reseña en La Gaceta, según se indicó supra en esta sentencia. Ante esta ausencia normativa, deberá integrarse el ordenamiento urbano del Cantón de Mora con la respectiva normativa dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
IX.Conclusión. Por lo expuesto, la Sala declara con lugar la demanda, dado que únicamente a través del Poder Legislativo, es que se puede variar el uso de suelo decretado con anterioridad por el Poder Ejecutivo de las Áreas Silvestre Protegidas, y en este sentido, las Municipalidades no pueden modificar el uso de suelo mediante los Reglamentos de Zonificación, ni cambiar ni afectar el ordenamiento municipal sin contar con los estudios técnicos y científicos que vayan a modificar la Zona Agrícola por otra que implique mayor impacto ambiental, especialmente si existe declaratoria formal como Área Silvestre Protegida en los términos del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. En estos casos, la Municipalidad debe actuar dentro del marco normativo para cada una de las categorías, como en el caso de la Zona Protectora de no dictar normas que perjudiquen el régimen establecido.
Por tanto:
Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia se anulan por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001. En cuanto al artículo 13 del Reglamento de Zonificación de 1993, no resulta inconstitucional si después de su publicación en el Diario La Gaceta no se aplica a Áreas Silvestres Protegidas. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos en el sentido de que la inconstitucionalidad declarada no afecta las construcciones plenamente terminadas o los propietarios que cuenten con las respectivas licencias de construcción otorgadas por la Municipalidad, salvo aquellas que aún no han iniciado a la fecha de publicación del aviso.
Hasta tanto la Municipalidad y el Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones no hayan promulgado la respectiva normativa, únicamente se deben admitir trabajos de remodelación o mantenimiento sobre las áreas previamente construidas. Comuníquese este pronunciamiento al Poder Ejecutivo. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.
El Magistrado Castillo Víquez salva el voto únicamente en cuanto al dimensionamiento de esta sentencia.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Enrique Ulate Ch. José Paulino Hernández G.
ORODRIGUEZ Voto Salvado del Magistrado Castillo Víquez Coincido con la mayoría de esta Sala, con la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, y de la interpretación conforme del artículo 13 del Reglamento de Zonificación de 1993 (artículo 11 del Reglamento de Zonificación de 2001), y con lo dispuesto en el párrafo final del considerando VIII de la sentencia. Sin embargo me separo de la opinión en cuanto al dimensionamiento de la sentencia. La Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que la sentencia es declaratoria y retroactiva a la fecha de vigencia de la norma, habilitando a su vez a esta Sala para mitigar el impacto de las infracciones constitucionales cometidas por los funcionarios públicos al promulgar disposiciones de alcances y efectos generales, de manera que se gradúen esos efectos, es decir se ajusten para evitar graves problemáticas a la justicia o a la paz sociales.
Esta sentencia a mi juicio impacta a una cantidad indeterminada de personas y sus familias, de diversos ámbitos sociales y económicos, no solo aquellos que viven en las zonas afectadas directamente por la Zona Protectora Cerros de Escazú, pero también otras comunidades indudablemente. Al declararse la inconstitucionalidad, especialmente del artículo 10 del Reglamento de Zonificación, muchos de los dueños de lotes y los grupos familiares serán afectados, por lo que en mi criterio, el mejor criterio para dimensionar los efectos de la sentencia debe estar relacionado con los destinatarios finales, tanto en urbanizaciones como en los lotes producto de un crecimiento vegetativo, que al amparo de una normativa vigente por un largo período adquirieron sus terrenos. En mi criterio, es claro que la decisión que nos ocupa no debe abstraerse de estos importantes elementos sociales. Las disposiciones impugnadas se encuentran vigentes desde el 10 de septiembre de 2001, y no es sino hasta el 17 de agosto de 2009, que con la interposición de la demanda es que se cuestiona la legitimidad constitucional.
De lo anterior, es posible concluir que gran cantidad de actos y negocios jurídicos relacionados con bienes inmuebles se han realizado al amparo de la normativa impugnada, y éstos deben estar protegidos por el principio de la confianza legítima del administrado, que conforme a los principios de buena fe y de seguridad jurídica, los particulares han actuado bajo normas que se presumen razonablemente válidas y eficaces. De ahí que, el principio prohíbe a las administraciones públicas y al Estado en general de actuar en contra de la esperanza razonable que ha creado en los particulares, por un determinado comportamiento suyo, y promovido por la confianza en que las actuaciones públicas son permanentes. En tal sentido, si la publicación de un Plan Regulador proviene de una Municipalidad, que es fuente autorizada para emitir legislación urbana en el territorio del cantón, y que recibió la aprobación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, resulta en mi opinión suficiente convicción para estimar que cualquier individuo podía actuar con seguridad y confianza en las disposiciones de uso de suelo emitidas desde el 2001, por ende haber realizado las erogaciones en la compra de lotes, o para construir viviendas, urbanizaciones e incluso edificios en condominio, dado que ello estaba regulado.
Como se ve, la normativa provino de la Municipalidad del Cantón de Mora, con fundamento en las normas legales y constitucionales que en apariencia le otorgaron la competencia para emitirlo, y que la “correcta” vigencia de la Zonificación se mantuvo por aproximadamente ocho años hasta la publicación del edicto de la interposición de la demanda. De ahí que, para el dimensionamiento de la sentencia, estimo que se deben conservar los negocios jurídicos, acreditados mediante documento idóneo con fecha de adquisición a título oneroso o gratuito de los respectivos terrenos, en cuyo caso, las disposiciones anuladas mantendrán vigencia únicamente para esos casos hasta el 17 de agosto de 2009, día en que se publica el primer aviso de la interposición de la acción. En tal sentido, siempre será necesario que cualquier proyecto de vivienda unifamiliar o multifamiliar requieran realizar los estudios y análisis que establezcan que las futuras edificaciones no tendrán problemas debidos a deslizamientos, hundimientos, o erosión de los suelos.
Todo lo anterior, claro está hasta que no se emita otras disposiciones si no se han materializado edificaciones en el lugar. Finalmente estimo de igual manera que al existir un menor impacto social de la sentencia, su impacto económico sobre las arcas municipales será claramente menores, y no amenazaría las frágiles finanzas municipales cuando tenga que enfrentar los reclamos indemnizatorios de los propietarios de terrenos que fueron segregados cuando cumplían con los requisitos del Plan regulador de 2001, los cuales ahora quedarán en una condición totalmente precaria e incierta. Por todo lo anterior, me separo de la opinión de la mayoría de esta Sala sobre el tema del dimensionamiento de la presente sentencia.
Fernando Castillo Víquez Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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