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Res. 21258-2010 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 22/12/2010
OutcomeResultado
The Chamber invalidated Articles 4.3 and 10 of Mora's 2001 Zoning Regulation, conditioned the application of Article 13 of the 1993 regulation, and limited the ruling's effects to protect certain buildings, permits, and good-faith vested rights.La Sala anuló por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación de Mora de 2001, condicionó la aplicación del artículo 13 del reglamento de 1993 y dimensionó los efectos para proteger determinadas construcciones, licencias y derechos adquiridos de buena fe.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber invalidated Articles 4.3 and 10 of the 2001 Mora Regulatory Plan Zoning Regulation because they allowed residential uses, subdivisions, condominiums, and greater building coverage within the Cerros de Escazú Protected Zone, contrary to its forest vocation and Articles 50 and 89 of the Constitution. The Chamber held that municipal land-use planning authority is limited by the national environmental-protection regime: a municipality may not use zoning rules to alter the land use previously established for a protected wildlife area or replace it with a higher-impact use without legal authority and technical and scientific studies. Reduction of such protected areas is reserved to the legislature. The ruling annulled the provisions retroactively while preserving certain good-faith vested rights and excluding completed buildings and some previously issued construction permits. Until new regulations are adopted, only remodeling or maintenance of previously built areas may be authorized.La Sala Constitucional declaró inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora de 2001 porque permitían usos residenciales, urbanizaciones, condominios y una mayor cobertura constructiva dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú, contrariando su vocación forestal y los artículos 50 y 89 constitucionales. Determinó que la potestad municipal de planificación urbana está limitada por el régimen nacional de protección ambiental: una municipalidad no puede modificar mediante zonificación el uso del suelo previamente establecido para un área silvestre protegida ni sustituirlo por otro de mayor impacto sin competencia legal y estudios técnicos y científicos. La reducción de estas áreas corresponde al legislador. La sentencia anuló las normas con efecto retroactivo, preservó ciertos derechos adquiridos de buena fe y excluyó construcciones terminadas y algunas licencias ya otorgadas. Mientras no exista nueva normativa, únicamente se permiten remodelaciones o mantenimiento sobre áreas previamente construidas.
Key excerptExtracto clave
Finally, it is clear that, upon declaring the challenged provisions unconstitutional, the corresponding provisions of the 1993 Zoning Regulation concerning the Agricultural Zone (Article 11) and the Remaining District Zone (ZRD) (Article 13) do not automatically enter into force; they will do so only after publication, because only a notice appears in La Gaceta, as stated above in this judgment. In the absence of applicable regulations, Mora Canton's urban-planning framework must be supplemented with the corresponding regulations issued by the National Institute of Housing and Urban Development. IX.—Conclusion. For the foregoing reasons, the Chamber grants the action because land use previously decreed by the Executive Branch for Protected Wildlife Areas may be changed only through the Legislative Branch. Accordingly, municipalities may not modify land use through zoning regulations or change or affect municipal planning without the technical and scientific studies needed to replace an Agricultural Zone with another designation involving greater environmental impact, particularly when the area has been formally declared a Protected Wildlife Area under Article 32 of the Organic Environmental Law. In these cases, the municipality must act within the regulatory framework governing each management category and, in the case of a Protected Zone, must refrain from issuing rules detrimental to the established regime.Finalmente, es claro que al declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, las disposiciones respectivas del Reglamento de Zonificación de 1993, en cuanto a la Zona Agrícola (artículo 11) y las disposiciones del Resto de Distrito (ZRD) (artículo 13), no entran en vigor automáticamente, sino hasta que las mismas sean publicadas, dado que únicamente consta la reseña en La Gaceta, según se indicó supra en esta sentencia. Ante esta ausencia normativa, deberá integrarse el ordenamiento urbano del Cantón de Mora con la respectiva normativa dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. IX.- Conclusión. Por lo expuesto, la Sala declara con lugar la demanda, dado que únicamente a través del Poder Legislativo, es que se puede variar el uso de suelo decretado con anterioridad por el Poder Ejecutivo de las Áreas Silvestre Protegidas, y en este sentido, las Municipalidades no pueden modificar el uso de suelo mediante los Reglamentos de Zonificación, ni cambiar ni afectar el ordenamiento municipal sin contar con los estudios técnicos y científicos que vayan a modificar la Zona Agrícola por otra que implique mayor impacto ambiental, especialmente si existe declaratoria formal como Área Silvestre Protegida en los términos del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. En estos casos, la Municipalidad debe actuar dentro del marco normativo para cada una de las categorías, como en el caso de la Zona Protectora de no dictar normas que perjudiquen el régimen establecido.
Pull quotesCitas destacadas
"Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia se anulan por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001."
"The action is GRANTED. Consequently, Articles 4.3 and 10 of the Mora Regulatory Plan Zoning Regulation, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, are annulled as unconstitutional."
Por tanto
"Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia se anulan por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001."
Por tanto
"Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe."
"This judgment has declaratory and retroactive effect as of the date the annulled provision entered into force, without prejudice to good-faith vested rights."
Por tanto
"Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe."
Por tanto
"Hasta tanto la Municipalidad y el Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones no hayan promulgado la respectiva normativa, únicamente se deben admitir trabajos de remodelación o mantenimiento sobre las áreas previamente construidas."
"Until the Municipality and the Ministry of Energy, Environment and Telecommunications have enacted the corresponding regulations, only remodeling or maintenance work on previously built areas may be authorized."
Por tanto
"Hasta tanto la Municipalidad y el Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones no hayan promulgado la respectiva normativa, únicamente se deben admitir trabajos de remodelación o mantenimiento sobre las áreas previamente construidas."
Por tanto
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Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Gilberto Monge Pizarro, of legal age, single, resident of Mora, Colón, attorney, identity card No. 1-734-346, in his capacity as MUNICIPAL MAYOR OF MORA, against the COMPREHENSIVE AMENDMENT TO THE ZONING REGULATIONS OF THE REGULATORY PLAN (Plan Regulador) OF THE CANTON OF MORA, SOLELY WITH RESPECT TO THE ZONA PROTECTORA CERROS DE ESCAZÚ.
Background:
Justice Castillo Víquez drafts the opinion; and, Whereas (Considerando):
I.Admissibility (admisibilidad). Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), requiring the existence of a pending administrative or judicial matter in which unconstitutionality is invoked as a reasonable means of protecting the right asserted therein. This requirement is not necessary in the exceptional cases provided for in the second and third paragraphs of that article: namely, when the nature of the rule does not give rise to individual or direct injury; when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.
Based on the foregoing, the general rule is that a prior matter is required, while the possibilities for applying directly to the Sala Constitucional are exceptional. Under the first circumstance provided for in paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged rule must not be susceptible to concrete application that would subsequently allow the implementing act to be challenged and then used as the underlying matter (asunto base). The relevant text provides that such an action is appropriate when “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury,” that is, when, by that same nature, the injury is collective—the opposite of individual—and indirect. This would include acts that injure the interests of particular groups or organizations as such, rather than directly injuring their individual members. Second, it provides for the possibility of applying in defense of “diffuse interests”; this concept, the meaning of which has gradually been delineated by the Sala, may be summarized in the terms used in judgment number 03750-93 of this court, issued at quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres.
“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Sala has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from the organizational interests (intereses corporativos) concerning a community as a whole, can be identified or readily identified in relation to them. They are, therefore, individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore correctly said that these are shared interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, the interests of each person within them.
In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are at once collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted in that capacity.” In summary, diffuse interests (intereses difusos) are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, physical characteristic, ethnic origin, personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, any challenge that a member of one of these sectors might bring under the second paragraph of Article 75 must necessarily concern provisions that affect that person in such capacity. This Chamber has identified various rights as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, and proper management of public expenditures, among others.
Two clarifications must be made in this regard: first, those legal interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests, because in principle they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but rather damages or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of humanity; likewise, ensuring the proper management of public funds authorized in the Budget of the Republic is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. Second, the enumeration made by the Constitutional Chamber amounts to no more than a simple description arising from its obligation—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases submitted to it, and it can in no way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as such; to hold otherwise would entail an undesirable reversal in the scope of the rule of law and its correlative “State of rights,” which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that restrictions on freedoms must be expressly stated, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition.
Finally, when the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “that concern the community as a whole,” it refers to the legal interests described above, namely, those held by the very holders of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic. This does not mean that any person may petition the Constitutional Chamber to protect any interests whatsoever (citizen action (acción popular)); rather, every individual may act in defense of legal interests affecting the entire national community, and in this field as well, any attempt to establish an exhaustive list would be invalid (see, to the same effect, this Chamber’s judgment number 2001-07391, of sixteen hours and seven minutes on the fourteenth of August of two thousand one).
II.Standing (legitimación) of the claimants. The action is admissible pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The claimant, Gilberto Monge Pizarro, filed the action in his capacity as Municipal Mayor of the Cantón de Mora; although he has not shown that he was authorized by the Concejo del Cantón de Mora, this Chamber considers that he has sufficient standing to petition this constitutional jurisdiction directly in defense of the environment, as an inhabitant of the República de Costa Rica and a resident of the Cantón de Mora, because harm to the environment is deemed to affect not only local residents but the inhabitants of the Valle Central and the country as a whole.
III.Merits. The Executive Decrees declaring the Cerros de Escazú to be Protective Zones (Zonas Protectoras).- The pleading initiating the action, as well as the reports submitted by the authorities, describes the background of the Zona Protectora de los Cerros de Escazú, created by Decreto Ejecutivo No. 6112-A de 23 de junio de 1976 with 3600 hectares and subsequently expanded by Decreto Ejecutivo No. 14672 de 20 de junio de 1983 to include the communities of Piedades, Brasil, Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal, among other places, thereby ultimately establishing a protected area of approximately 7060 hectares. What was intended to be conserved and protected? Pursuant to Decreto Ejecutivo No. 6112-A, the objective is to fulfill the State’s obligation to ensure forest cover (cobertura boscosa) on land suitable for forestry (terrenos de vocación forestal), insofar as its preservation helps maintain an adequate environment.
It is considered vitally important to the populations of the Valle Central Intermontano. Decreto Ejecutivo No. 14672 identifies the preservation of forested areas as vital to the populations of Piedades, Brasil, Río Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal, and other surrounding areas, for more specific purposes such as soil protection and the regulation of water for irrigation and human consumption, as well as climate and environmental regulation. Thus, the Zona Protectora Cerros de Escazú encompasses land suitable for forestry, in relation to which it must be determined whether the municipalities whose territories contain the protective zones may directly or indirectly modify this regime. Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) declared by the Executive Branch are assets subject to the State Natural Heritage regime (régimen del Patrimonio Natural del Estado); because of their high value to ecosystems and threatened species, or from a scientific standpoint, they are delimited by the Executive Branch.
Their designation is intended to confer upon these geographic areas the conservation and protection status necessary for them to fulfill their function. As this Chamber has interpreted it, this Heritage encompasses both public and private land, which is subject to a special legal regime regardless of whether it belongs to a public-law or private-law entity. Pursuant to the legislation contained in the Ley Orgánica del Ambiente and the Ley Forestal, these State Natural Heritage assets are subject to interests and restrictions that extend beyond cantonal boundaries, giving rise to a national and even international interest in their protection. In the case of municipalities, as decentralized subordinate entities defined by territory, Protected Wild Areas constitute a limit on the exercise of their autonomy, particularly because that autonomy is confined to political, administrative, and taxation matters and is reflected in regulatory authority subject to the administration of local interests and services within each canton. Judgment No. 1999-05445 clearly establishes that:
“… the public authority of the territorial entity is neither unlimited nor exclusive; it is defined by the State, generally through constitutional provisions, and is exercised alongside other entities of the same nature and of greater or lesser geographic scope, with which it is harmonized through the allocation of powers. Municipal government is therefore described as a true decentralization of the political function in local matters, including the authority to issue rules having regulatory force, which take precedence within the reserved field, namely, the administration of local interests and services. In other words, with respect to local matters, regulations by any other public entity are impermissible unless otherwise provided by law, which requires a well-founded reason for issuing the regulation; stated differently, the municipality is not coordinated with State policy, and matters that may be connected with local affairs may be regulated only by law, provided that such legal rule is reasonable in light of the objectives pursued.” Consequently, this Chamber must note that the dispute raised in this action concerns the force and resistance of municipal provisions, particularly those issued under a law strictly designed for urban development, because those provisions derive their legitimacy from the local interests and services they seek to regulate within the respective canton. It is also evident that such authority yields when the matters sought to be regulated involve other interests of a national character governed by statutory provisions.
IV.Urban-development planning and control.- In this Chamber’s precedents, Articles 169 and 170 of the Political Constitution and Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana have been construed as granting municipalities primary authority over urban planning through the adoption and implementation of regulatory plans (planes reguladores). These provisions constitute only part of the regulatory resources available to municipalities within their territorial boundaries and must be regarded as generally binding upon all municipal residents; their geographic scope is limited to the relevant territorial jurisdiction, such that oversight of urban development within the canton falls to municipal entities as part of the administration of each canton’s local interests. Accordingly, the Ley de Planificación Urbana assigns the respective cantons responsibility for defining land use (uso del suelo); Article 24 of the Ley de Planificación Urbana organizes the cantonal urban area into use zones based on land, buildings, and structures, specifying their respective purposes, lot areas and dimensions, setbacks, lot coverage, parking, among other matters.
Notwithstanding the foregoing, with respect to zoning (zonificaciones), Article 25 of the Ley de Planificación Urbana provides in this territorial planning framework that: “The regulations shall designate as special zones those subject to any restriction concerning their use and development, such as airports, sites of historical importance, conservable natural resources, and areas demarcated as flood-prone, hazardous, or necessary for containing peripheral urban growth.” Thus, notwithstanding this Chamber’s recognition of municipal authority in this area, urban-planning and local legislation yield to State provisions governing the protection of sites reserved and geographically delimited by the Executive Branch as Protected Wild Areas. In setting forth the classification under Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, it is also established that “Municipalities must cooperate in preserving these areas,” which means that statutory provisions impose obligations upon the State’s subordinate entities to protect such areas against harm or hazards and safeguard their integrity, involving not only the identification of areas but also prevention. It is important to emphasize the following from judgment No. 2007-17552:
“e-Coordination among public agencies must ensure environmental protection. On various occasions, constitutional case law (jurisprudencia constitucional) has held that protecting the environment is a task for which everyone is equally responsible; that is, the State—as a whole—is under an obligation to take the measures necessary to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed. For purposes of this task, the term public institution must be understood to encompass both the Central Administration—Ministries such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, which, by reason of their subject matter, have extensive involvement and responsibility with respect to environmental conservation and preservation; these generally act through their specialized agencies in the field, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)—and decentralized institutions, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, SENARA, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Municipalities, of course, bear significant responsibility for this task within their territorial jurisdictions. One might therefore think that this multiple allocation of responsibility would cause chaos in administrative management, but this is not the case. To prevent the simultaneous coexistence of spheres of authority having different origins and characteristics, the duplication of national and local efforts, and confusion concerning the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination arrangements among the various agencies of the Executive Branch and decentralized institutions, and between them and the municipalities, so that they may perform the functions entrusted to them. This Chamber previously—and quite clearly—addressed the principle of coordination between public agencies and municipalities in pursuing common purposes—which must obviously be extended to the relationship between Central Administration institutions and decentralized institutions in performing this important function—and therefore refers to what it held on that occasion (judgment number 1999-5445, at fourteen hours thirty minutes on the fourteenth of July, nineteen ninety-nine):
“Thus, coordination is the ordering of relations among these various independent activities, taking account of their convergence upon the same subject or entity, so as to make it useful to an overall public plan without eliminating the reciprocal independence of the acting entities. Because there is no hierarchical relationship among decentralized institutions, or between the State itself and the municipalities, particular forms of conduct cannot be imposed upon them. This gives rise to the indispensable interinstitutional ‘agreement,’ in the strict sense, whereby autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and comprehensive framework, within which each performs a role with a view to a mission entrusted to the others. Accordingly, relations between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, resulting in mutually agreed forms of coordination and excluding any mandatory arrangement detrimental to their autonomy that would subject corporate entities to a coordination framework without or against their consent; this does, however, permit the necessary subordination of such entities to the State and in its interest (through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), specifically including its function of reviewing legality, with general supervisory powers over the entire sector).” Moreover, failures to discharge the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are constitutionally significant because administrative inaction in this area may cause harm to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those arising from administrative actions.
Examples include the authorization of regulatory plans (planes reguladores) or construction without approval of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; failure by the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministerio del Ambiente y Energía to monitor and supervise implementation of management plans (planes de manejo) for protected areas; allowing businesses to operate without health permits concerning the treatment of sewage or wastewater (Acueductos y Alcantarillados and Ministerio de Salud); and failure to verify noise controls in bars, karaoke establishments, and discotheques (municipalities and Ministerio de Salud), etc.” Given the logical need for coexistence among the different State bodies and decentralized entities having specialized purposes, their legal obligation to coordinate their actions must be reiterated.
In accordance with statutory requirements, including those relating to the environment and the fundamental rights of the inhabitants of the Republic, Municipalities must also cooperate in preserving Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas).
V.Regarding the Zoning Regulations (Reglamentos de Zonificación) of the Cantón de Mora.- Preliminary matters. In submitting its report as an advisory body to this Chamber, the Procuraduría General de la República stated that it was difficult to provide the Zoning Regulations at issue, as well as the publications in La Gaceta. This Chamber confirmed that difficulty. With respect to the 1993 Zoning Regulations, the record contains only a notice from the Municipalidad de Mora, published in La Gaceta No. 205 of 27 October 1993, announcing that, at session No. 254 of 27 August 1993, approval of the Plan Regulador de la Ciudad Colón in its entirety had been resolved. Likewise, the Procuraduría General de la República reaffirmed that difficulty at the hearing held on 2 December last, including with respect to the Zoning maps of the Regulatory Plan. It must now be taken into account that both Article 47 of the repealed Código Municipal, published in Supplement No. 36 to La Gaceta No. 121 of 2 June 1970, and section 43 of the current Código Municipal (Ley No. 7794 of 30 April 1998), published in La Gaceta No. 94 of 18 May 1998, provided that “Every regulatory provision shall be published in La Gaceta and shall take effect upon its publication or on the later date specified therein.” Both provisions are identical except that “Diario Oficial” is replaced by “La Gaceta” and “later date that it specifies” by “later date specified therein”; however, the meaning of the provisions does not change, because publication in La Gaceta is required for municipal regulatory provisions to take effect.
Because the Alcalde Municipal himself also stated in his initial filing that it was materially impossible to reproduce the 1993 Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones were ordered to participate in a hearing as a measure to obtain additional evidence (prueba para mejor resolver), and the Instituto was directed to provide, among other things, the background records of the 1993 Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora. As evidence, the Alcalde submitted only a copy of the draft that had undergone changes, some handwritten (folios 21 to 29), and transcribed text similar to that governed by both versions of the Regulations. Accordingly, although full publication of the Regulations was omitted and only a summary appeared in La Gaceta No. 205 of 27 October 1993, they are not in force because the statutory and constitutional publication requirement has not been met, and the provision would take effect only upon such publication.
The constitutional requirement is that persons may not claim ignorance of the formal and substantive regulations governing them; for that purpose, however, the Constitución Política itself establishes that laws, in the broad sense, must be publicized before they may take effect; otherwise, they are ineffective. Furthermore, pursuant to Article 140 of the Ley General de la Administración Pública, regulatory provisions that are ineffective due to lack of publication do not thereby cease to be valid, given their approval by the competent authorities: the INVU and the Concejo del Cantón de Mora (subsection 1 of Article 10 of the Ley de Planificación Urbana). In principle, the lack of publication would entail only that the provisions are not in force, which is not currently a material legal issue because two of the challenged provisions are contained in the 2001 Regulations, which were duly published.
Consequently, this Chamber must rule by taking into consideration the only official documentation contained in the records of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which was submitted in response to the hearing and admitted as additional evidence, even though the regulations were not published as required by the repealed Código Municipal. Additionally, the 1993 version submitted by the Alcalde Municipal and the version submitted by the Instituto also contain variations, some of them very minor. Consequently, because the document submitted by the Alcalde Municipal is a draft, the Chamber will base its decision on the documentation submitted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the entity responsible for granting final approval to Regulatory Plans, and in view of the Alcalde’s statement that he cannot produce the original text.
VI.Regarding the Zoning of the Regulatory Plans of the Cantón de Mora.- With respect to the subject matter of this action, the challenged Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora (2001) provides:
“Article 4.3. Low-density residential zone with restrictions (Zona residencial de baja densidad con restricciones, Z.R.B.D.R): This zone comprises land located east and west of the Ciudad Colón grid, in which studies and analyses establishing that future buildings will not experience problems due to landslides, subsidence, or soil erosion must be conducted before any project may be developed.
1. Permitted uses (usos permitidos): Single-family and multifamily housing in residential developments and condominiums, small-scale commercial establishments, and community public services. Any agricultural, livestock, forestry, or related activity.
2. Nonconforming uses (usos no conformes): All uses not included among permitted uses.
3. Requirements:
3.1. Hydrological and geological studies demonstrating that there are no problems involving landslides, subsidence, or soil erosion.
3.2. Minimum lot area: 1.000 square meters.
3.3. Minimum lot frontage: 20.00 meters.
3.4. Setbacks (retiros): Front 5.00 meters, Side 3.00 meters on each side or 5.00 meters on one side only.
Rear 3.00 meters For buildings of 2 or more stories, the applicable provisions of the Reglamento de Construcciones shall apply.
3.5. Maximum height: 2 stories for single-family housing.
6 stories for multifamily housing; buildings of 4 or more stories must obtain approval from Aviación Civil.
3.6. Maximum lot coverage (cobertura máxima): 30% for single-family housing 15% for multifamily housing.
3.7. Permitted density: 30 inhabitants per hectare 6 dwellings per hectare.” The only amendment made to the Zoning Regulations (from 2001) is the one approved by resolution of the Municipal Council at ordinary session No. 19-2008-2010, which amends item “3. Requirements” of Article 10. The provision states:
“Article 10.—Agricultural Zone (Z.A.): This zone comprises land generally located on the periphery that retains an agricultural use, which is intended to be protected while also providing a buffer limiting urban development.
1. Permitted uses. In addition to the facilities necessary for agricultural activity, only housing for the owner or farmworkers is permitted, provided that minimum services are available.
An exception is made within the Zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad because these sectors have a high proportion of housing interspersed with agricultural activity and allowance must be made for natural growth; therefore, housing is permitted subject to the same requirements already established for the residential zone. Natural growth shall occur along the periphery of public roads, with access to easements (servidumbres) or new public roads no longer than 150 meters in the case of a public road and no longer than 60 meters in the case of an easement, provided that they comply with the Construction Regulations and that lot sizes are determined by infiltration tests.
2. Requirements.
2.1. Minimum area: 1 hectare.
2.2. Minimum frontage: 20.00 meters, 2-3. Maximum coverage: 10% of the farm area, including structures related to agricultural use.
(*)3. Requirements:
For the zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, in accordance with item one of this article, residential development is permitted subject to the following requirements:
1. Maximum density of 250 inhabitants per hectare.
2. Maximum height of 6 stories.
3. Maximum coverage of 30%.
4. Conforming and nonconforming uses as established for the Residential Zone.
5. All properties in this zone must submit studies analyzing soil stability, erosion, landslides, and contamination of rivers and streams, as well as water sources.
(*)(The preceding item was added at session N° 19 del 8 de septiembre de 2008)” The comprehensive amendment to the 1993 Zoning Regulations was published in La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001; however, certain provisions survived the amendment. The heading of the 2001 amendment to the Mora Regulatory Plan (Plan Regulador de Mora), in its Zoning Regulations, states:
“These Regulations are supplemented by the Zoning and Feasibility maps, as well as by all statutory and regulatory provisions concerning urban development that do not conflict with them.” Accordingly, the 2001 Zoning Regulations are supplemented by the previous 1993 regulations. Therefore, for purposes of deciding this action, Article 13 of the latter Regulations survived the amendment, as shown by the documentation submitted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. That provision corresponds to provision 11 of the Regulations cited by the petitioner, which states:
“ARTICLE 13. ZONE OF THE REMAINDER OF THE DISTRICT (Z.R.D.).
Because the scope of the Regulatory Plan is bounded by the urban area and the immediately surrounding area of influence for expansion, the remainder of the First District must be included in order to establish a basic political boundary.
Developments within the remainder of the district shall be for agricultural purposes and shall therefore be governed by the same requirements as the Agricultural Zone.
In cases where small communities seek to undertake a subdivision (fraccionamiento), urban development (urbanización), or residential-complex development in their locality through a Development Association, the general provisions of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones may be applied, and the Municipality and the Urban Planning Directorate of I.N.V.U. shall jointly review the matter to determine whether the project may be permitted.” In contrast with the preceding regulations, which form the basis of the petitioner’s claims, the information submitted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo shows that the Agricultural Zone (Z.A.) was governed by Article 11 of the Zoning Regulations of the 1993 Plan Regulador del Cantón de Mora, which provided:
“Article 11. AGRICULTURAL ZONE (Z.A.)
This zone comprises land generally located on the periphery that retains an agricultural use, which is intended to be protected while also providing a buffer limiting urban development.
1. Permitted uses.
In addition to the facilities necessary for agricultural activity, only housing for the owner or farmworkers is permitted, provided that minimum services are available.
An exception is made for the Zone of Brasil because this sector has a high proportion of housing interspersed with agricultural activity and allowance must be made for natural growth; therefore, housing is permitted subject to the same requirements already established for the residential zone.
2. Requirements.
1. Minimum area: 1 hectare.
2. Minimum frontage: 20.00 meters.
3. Maximum coverage: 10 % of the farm area, including structures related to agricultural use.” As for the zone of the remainder of the district (Z.R.D.), the wording transcribed above remains unchanged because, as explained, it was not modified by the comprehensive 2001 amendment.
VI.Concerning the infringement of the public interest protected by environmental legislation and Article 50 of the Political Constitution. The Mayor challenges Articles 4.3, 10, and 11 of the current Regulations (or what, under the text of the 1993 Regulations, corresponds to provision 13), considering them contrary to Articles 50 and 89 of the Political Constitution, published in La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001. The Procuraduría General de la República states in its report that the problem lies in the illegitimate amendment of land-use (uso de suelo) regulations by the Municipalidad del Cantón de Mora. The submissions made by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones during the hearing granted to them confirm the existence of issues of constitutional significance arising from the changes to land use made by the 2001 Zoning Regulations, because they affect the protected-zone regime (régimen de zona protectora) of the Zona Protectora Cerros de Escazú, without the Municipality having authority to enact those changes. Under Articles 32, 37, and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, the Executive Branch is responsible for establishing protected zones (zonas protegidas), and the Ley Forestal provides that:
“Article 19.- Authorized activities. On forested land, neither land-use change (cambio de uso del suelo) nor the establishment of forest plantations shall be permitted. Nevertheless, the State Forestry Administration may grant permits in such areas for the following purposes:
a. To construct dwellings, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other similar improvements on privately owned land and farms where forests are located.
b. …”.
Another provision of the Ley Forestal states:
“Article 33.- Protection areas (áreas de protección). The following are declared protection areas:
a)…
…
c. The recharge areas and aquifers of springs (manantiales), whose boundaries shall be determined by the competent bodies established in the regulations implementing this law.” In accordance with the regulations cited above, municipal corporations lack authority to prepare and implement regulatory plans (planes reguladores) that contradict or nullify special protection zones or Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas) decreed by the Executive Branch. Accordingly, municipalities must conform to the protected zones defined in Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente as Protected Wilderness Areas, whether already existing or subsequently decreed. On other occasions, this Chamber has reaffirmed the authority of national entities and bodies over local entities with respect to the protection and conservation of areas of the national territory, particularly when national interests conflict with interests within the municipalities’ territorial jurisdictions or even extend beyond them.
The authority of municipalities to issue regulatory provisions is highly specific and territorially focused; accordingly, regulations enacted by the legislature may not affect the political and administrative autonomy of the Municipalities in local matters. Although Costa Rican territory is divided among 81 cantons, once a particular territory is made subject to a special legal regime—or, as in this case, when several municipal territorial jurisdictions are affected—for environmental protection, those jurisdictions become bound by a public interest that transcends merely local considerations in favor of national and even international considerations, as in the case of National Monuments, and they are therefore required to cooperate in its preservation. As is clear, municipal authority is limited to the cooperation provided for in Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, which forms part of the State’s obligation to fulfill the constitutional purposes set forth in Article 50 of the Constitution.
Indeed, as the case law of this Chamber has repeatedly emphasized, the right to a healthy and ecologically balanced environment permeates the entire legal system, both vertically and horizontally, such that its entities and bodies cannot be conceived as departing from the ultimate purpose of environmental law, namely, the protection and conservation of the environment. Consequently, if the Executive Branch is empowered to declare protection zones through regulations, upon compliance with the requirements imposed by law, municipalities may not disregard those powers over areas belonging to the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), because, as entities decentralized on a territorial basis, their relationship with the State is limited to those areas in which the constituent authority granted them political, administrative, and taxation autonomy—local interests and services—but does not extend to circumstances in which national or local entities and bodies must exercise national powers to establish, safeguard, conserve, and protect the natural resources present in the environment.
Indeed, this Chamber finds that the alteration of land use (uso de suelo) through the amendment to the Zoning Regulations is unconstitutional in the areas designated as the Zona Protectora Cerros de Escazú, because what occurs is the modification of Agricultural Zones compatible with that use, making way for Low-Density Residential Zones with Restrictions (Zonas Residenciales de Baja Densidad con Restricciones, Z.R.B.D.R.); consequently, the regime previously established in 1993 as an Agricultural Zone was substantially modified in 2001. It is enough to observe that Article 4.3.1 of the challenged 2001 Zoning Regulations authorizes, both east and west of the Ciudad Colón quadrant, single-family and multifamily housing, residential developments and condominiums, among other uses, and even buildings ranging from 2 to 6 stories, in addition to other significant changes. The Agricultural Zone was confined to the areas surrounding Ciudad Colón; its permitted uses included the construction of buildings related to agriculture, such as housing for owners and workers, as well as other facilities connected with agricultural activity, provided that site coverage (cobertura) did not exceed 10% of the property’s area.
Under the 2001 regulations, however, there are other important changes, including maximum site coverage of 30% for single-family housing and 15% for multifamily housing. Even if these developments were subject to the approval of technical requirements, municipalities do not have jurisdiction to modify land use by increasing site coverage and replacing the prohibitions established for Protective Zones (Zonas Protectoras) with other types of construction authorizations that are more flexible than those previously in effect. Likewise, the regulations changed from minimum one-hectare parcels for agricultural purposes, with 20 meters of frontage, to minimum lot areas of 1000 square meters with the same frontage (20 meters), as well as other setbacks (retiros) according to the type of building and other restrictions, such as 30 inhabitants per hectare and 6 dwellings per hectare. Consequently, insofar as the Protective Zone is concerned, all of this entails a reduction of the Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas).
Furthermore, although the 2001 Agricultural Zone establishes agricultural use for the outlying areas of Ciudad Colón, it excludes various localities in order to permit housing development in the Zones of Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, some of which contain sectors that the Municipality could not modify. Only Brasil de Mora had been excepted under the 1993 Zoning Regulations, with the other communities being added beginning in 2001. The Chamber does not disregard the need for cantons to evolve in accordance with demographic demands, but this cannot occur to the detriment of these Protective Zones or any other prohibited land use without the corresponding studies supporting the Regulatory Plan (Plan Regulador), whose protective purpose transcends the development of a locality, since, as the Minister of Environment, Energy and Telecommunications himself states: “… the function performed by the Zona Protectora Cerros de Escazú […] is of fundamental importance to the processes that sustain life on the planet, because the quality of life of all inhabitants—especially those of the Gran Área Metropolitana—as well as that of all residents supplied by water originating in that Protected Wild Area depends on its protection and proper management.
For these reasons, this Ministry considers the concern expressed by the Mayor of the Municipalidad del Cantón de Mora, as well as the matters he has presented through this Constitutional Challenge, to be entirely well-founded, since it is plainly evident that the amendment made to the Zoning Regulations of the Plan Regulador de Mora with respect to the Zona Protectora Cerros de Escazú would contribute to degrading the environmental quality of that area.” In this regard, the 2001 Zoning Regulations permit natural growth (crecimiento vegetativo) along the periphery of the public roads in the aforementioned communities, where utilities or new public roads exist, up to 150 meters from a public road or 60 meters from an easement (servidumbre), require compliance with the Construction Regulations, and provide that lot size will depend on infiltration tests. Thus, within the communities of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, natural growth is regulated through a maximum density of 250 inhabitants per hectare, maximum building heights of 6 stories, maximum site coverage of 30%, conforming and nonconforming uses (usos conformes y no conformes) in the Residential Zone, and various technical studies concerning soils, erosion, landslides, pollution of rivers and streams, and water sources.
The fundamental constitutional issue raised by the Municipal Mayor lies precisely in the fact that, with respect to communities previously designated as a Protective Zone, only the legislature may change their land use, provided that the protective standards of environmental law and the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) have first been strictly observed, such that no modification may be made unless authorized by statute (Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente). For all these reasons, the Chamber finds that this line of precedent should remain settled, based on the existence of a clear environmental interest in maintaining the formal protection of Protected Wild Areas. This rule should be modified only through the procedure established by environmental legislation, and this Chamber has no interest in weakening a doctrine that has been strengthened over many years.
Once the State has created and subjected various areas to the Ley Orgánica del Ambiente and other special statutes, it must safeguard them in accordance with the formal requirements established in that body of law.
“… it is clear that once a particular area has been declared a protective zone by an act of the State, the State cannot simply remove that designation, in whole or in part, to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a provision, whatever its rank, has declared a particular area to be a protective zone does not mean that it has created an immutable zone, in the sense that its area may under no circumstances be reduced by subsequent legislation. It must be borne in mind, however, that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, entails the protection of the fundamental right to the environment and that, accordingly, a reduction in its area must not impair that right, a matter that must be determined in each specific case.
The reduction, by means of a subsequent statute, of the area of a protective zone, forest reserve (reserva forestal), National Park, or any other site of environmental interest is not necessarily unconstitutional, provided that it is justified insofar as it does not violate the right to the environment. It may be that, due to various circumstances, a particular site has lost, at least in part, the environmental significance that originally led to its protection, which, after the relevant studies have been conducted, would justify its modification or reduction, all pursuant to the principle of constitutional reasonableness. Similarly, the initial delimitation of a protective zone—or a zone of another kind—could ultimately prove insufficient and, for that reason, warrant the approval of an amendment expanding its area. In the judgment of this Chamber, these are the matters that must be examined in the specific case of Article 71 of Law No. 7575.” (Judgment No. 1998-7294).
These reasons support the requested declaration that the Low-Density Residential Zone with Restrictions (Zona Residencial de Baja Densidad con Restricciones, ZRBDR), regulated in Article 4.3, and the Agricultural Zone, established in Article 10, both of the Zoning Regulations, are unconstitutional insofar as they apply to the Zona Protectora Cerros de Escazú because of its forest vocation (vocación forestal), notwithstanding what will be stated in the following recital (considerando). Finally, with respect to the Zone Covering the Remainder of the District (Zona Resto del Distrito), regulated in Article 13 of the 1993 Regulations, that provision must be interpreted solely to mean that it would be unconstitutional if its third paragraph were intended to apply to land declared a Protective Zone. For the time being, without prejudice to the determination of the scope of relief (dimensionamiento) that will be made in this action, it is important to limit this portion of the ruling solely to the areas that overlap with Protected Wild Areas or some other legal regime, although, because of the manner in which the matter is decided, the ruling extends to the other communities not designated as protective zones.
Municipal jurisdiction remains in effect within the municipality’s territory, provided that, when promulgating its urban regulations, it complies with the requirements for validity and effectiveness, including the provisions concerning the corresponding technical and scientific studies. In the same vein, however, this Chamber finds it remarkable that, even since the issuance of the Executive Decrees concerning the Zona Protectora de los Cerros de Escazú, the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones has failed to adopt the corresponding Management Plan (Plan de Manejo) for these areas to ensure that they are used both for environmental-protection purposes and for rational human use within the framework of those purposes.
VII.Additional reasons establishing the unconstitutionality of the challenged provisions. Although it has been argued that even improper management of agricultural or livestock activities in agricultural zones may harm the environment and water resources, this does not justify changing the land use to another human activity that likewise fails to demonstrate environmental protection, especially when the change originates in the Zoning Regulations of a Regulatory Plan. As this Chamber explained in Judgment No. 2006-17126, one of the principles governing State action in protecting the environment is:
“4.—The principle of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental): As this Court stated in Judgment No. 14293-2005, at fourteen hours and fifty-two hours on the nineteenth of October of the year two thousand five, this principle can in no way be confused with the preceding principle [the precautionary principle or ‘principle of prudent avoidance’], since, as a principle derived from Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it entails the need for decisions in this field to be supported by technical studies, both with respect to individual acts and provisions of general application—whether statutory or regulatory—giving rise to the requirement of ‘adherence to science and technology,’ thereby constraining the Administration’s discretion in this field. Accordingly, based on the results of those technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—where an objective technical assessment indicates the probability of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and where there is ‘reasonable doubt,’ decisions must be made in favor of the environment (the pro-nature principle (principio pro-natura)), which may entail the adoption of both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately.” (bold emphasis in the original).
This Chamber, upon reviewing the documentation submitted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, has identified another issue of constitutional significance, namely the absence of technical and scientific studies in the administrative record (expediente administrativo) of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to support the modification of land uses (usos de suelo) in what was formerly the Agricultural Zone (Zona Agrícola) and subsequently became the Low-Density Residential Zone (Zona Residencial de Baja Densidad, Z.R.B.D.R), apart from what has been stated regarding the Zona Protectora Cerros de Escazú. Specifically, there is no evidence whatsoever showing how a Hydrological Study (Estudio Hidrológico) of Ciudad Colón was corrected; that study had prompted the Acting Director of Urban Planning to reject approval of the amendments to the Development Plan (Plan Regulador), since, under subsection 1) of article 10 of the Ley de Planificación Urbana, he is responsible for reviewing and approving development plans and their regulations before their adoption by the municipalities.
That study stated: “…something that is indeed clear, based on our experience over time and corroborated on multiple occasions, is that the estimated impervious-surface coverage is below the values used and verified for low-density residential developments, which leads us to differ in our flow-rate estimate by as much as one hundred percent from the values obtained in the urban development process that will be permitted.” (certified copy from the Acting Director of Urban Planning, MSc. Leonel Rosales Maroto, from the administrative record concerning the Amendment to the Mora Development Plan). Accordingly, through official letter PU-C-D-243-2001 of May 17, 2001, approval was not granted to the proposed amendment to the development plan because the prior studies needed to be adjusted to the estimates indicated for low-density residential development zones, such as the one at issue here. Notwithstanding the foregoing, that position was reversed without any showing that those studies had been conducted, and despite their importance in determining the feasibility of the proposed changes, approval of the challenged Development Plan for the Canton of Mora was authorized through official letter PU-C-D-495-2001 of August 17, 2001.
In this regard, it is evident that this course of action contains several constitutional defects because no procedure based on studies safeguarding the environment was followed. By approving the change from an Agricultural Zone to another land-use regime outside the Protected Zone (Zona Protectora), the substance of article 50 of the Constitution and all environmental legislation protecting land subject to special protection was nullified. Moreover, it has been conclusively established that the procedure for modifying land uses did not comply with the requirements of the Ley de Planificación Urbana.
VIII.Tailoring of the effects of the judgment. Opinion authored by Justice Calzada Miranda. Pursuant to article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the act or provision, without prejudice to rights acquired in good faith. A constitutional judgment of annulment may calibrate and tailor its retroactive effect as to place, time, or subject matter and shall establish the rules necessary to prevent serious disruption of social security, justice, or peace. In the case before us, this Chamber must take into account that the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), as published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, were challenged approximately eight years after taking effect. Notice of the filing and acceptance of the action was published on August 17, 2009. In this Chamber’s judgment, although the challenged provisions of the Urban Planning Regulations (Reglamento de Planificación Urbana) issued by the Municipalidad de Mora have remained in force, this has occurred particularly within the area of the previously established Zona Protectora Cerros de Escazú.
In this regard, the aforementioned Protected Zone was created by Decreto 6112-A of June 23, 1976, and expanded by Decreto No. 14672 of June 20, 1983; both took effect well before the development plans, and it therefore cannot be presumed that those national provisions were unknown to the Municipalidad or to the residents of the Canton and of other protected areas encompassing the Canton of Mora in its entirety. Accordingly, the Chamber finds that the judgment must include special tailoring so as to cover only fully completed buildings, or buildings whose construction had begun and for which the respective building permits had been obtained before the first notice of August 17, 2009. In the Chamber’s judgment, two specific circumstances must be considered: first, where an interested party who had fulfilled all necessary requirements actually began construction before publication of the aforementioned notice, having acted in reliance on the urban-planning regulations issued by the Municipalidad; and second, where homes in those locations require remodeling that does not increase the built area, or require maintenance.
Such circumstances must be recognized as rights acquired in good faith, subject to the condition that the previously constructed area remain unchanged. All of the foregoing is without prejudice to the Municipalidad de Mora enacting new urban-planning provisions that guarantee human development in balance with the environment, comply with the provisions of the Ley de Planificación Urbana, do not modify the land regime of the respective Protected Zones, and are supported by the corresponding technical environmental-impact studies. Likewise, in areas falling within the jurisdiction of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, once it adopts the corresponding Management Plan (Plan de Manejo) for the respective Protected Zones similarly affecting the Canton of Mora and others, the Ministerio cannot disregard the pressure placed on those zones by neighboring communities.
Finally, it is clear that, upon the challenged provisions being declared unconstitutional, the corresponding provisions of the 1993 Zoning Regulations concerning the Agricultural Zone (article 11) and the provisions governing the Remainder of the District (Resto de Distrito, ZRD) (article 13) do not automatically take effect, but will do so only once they have been published, since, as stated supra in this judgment, only a summary appears in La Gaceta. In the absence of such regulations, the urban-planning framework for the Canton of Mora must be supplemented by the corresponding regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
IX.Conclusion. For the foregoing reasons, the Chamber grants the action because only the Legislative Branch may alter a land use previously decreed by the Executive Branch for Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas). Accordingly, municipalities may not modify land use through Zoning Regulations, nor alter or affect municipal planning without technical and scientific studies supporting a change from an Agricultural Zone to another category involving greater environmental impact, particularly where there is a formal designation as a Protected Wildlife Area under article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente. In such cases, the Municipalidad must act within the regulatory framework applicable to each category, as in the case of a Protected Zone, by refraining from issuing provisions that undermine the established regime.
X.Dissenting opinion.- Justice Castillo Víquez dissents solely with respect to the tailoring of the effects of this judgment.
Therefore:
The action is GRANTED. Consequently, articles 4.3 and 10 of the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, are annulled as unconstitutional. Article 13 of the 1993 Zoning Regulations is not unconstitutional provided that, following its publication in the Diario La Gaceta, it is not applied to Protected Wildlife Areas. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith. Nevertheless, pursuant to article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, its effects are tailored such that the declaration of unconstitutionality does not affect fully completed buildings or owners holding the corresponding building permits granted by the Municipalidad, except for buildings whose construction had not yet begun as of the date the notice was published. Until the Municipalidad and the Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones have enacted the corresponding regulations, only remodeling or maintenance work on previously constructed areas may be permitted. This decision shall be communicated to the Executive Branch. A summary of this decision shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the decision shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given.
Justice Castillo Víquez dissents solely with respect to the tailoring of the effects of this judgment.
Ana Virginia Calzada M.
Chief Justice Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Enrique Ulate Ch. José Paulino Hernández G.
ORODRIGUEZ Dissenting Opinion of Justice Castillo Víquez I concur with the majority of this Chamber in declaring Articles 4.3 and 10 of the Zoning Regulations of the Mora Regulatory Plan unconstitutional, in the conforming interpretation (interpretación conforme) of Article 13 of the 1993 Zoning Regulations (Article 11 of the 2001 Zoning Regulations), and in the provisions of the final paragraph of Considerando VIII of the judgment. However, I depart from the opinion regarding the modulation of the judgment’s effects (dimensionamiento de la sentencia). The Constitutional Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Constitucional) provides that the judgment is declaratory and retroactive to the effective date of the provision, while also empowering this Chamber to mitigate the impact of constitutional violations committed by public officials when enacting provisions of general scope and effect, so that those effects may be calibrated—that is, adjusted to prevent serious harm to social justice or peace.
In my judgment, this ruling affects an indeterminate number of persons and their families from various social and economic backgrounds, not only those who live in the areas directly affected by the Cerros de Escazú Protected Zone (Zona Protectora Cerros de Escazú), but undoubtedly other communities as well. By declaring the provisions unconstitutional, particularly Article 10 of the Zoning Regulations, many lot owners and family groups will be affected. Therefore, in my view, the best criterion for modulating the effects of the judgment should relate to the ultimate beneficiaries, both in residential developments (urbanizaciones) and on lots resulting from natural population growth (crecimiento vegetativo), who acquired their land in reliance on regulations that had been in force for a long period. In my view, it is clear that the decision before us should not disregard these important social considerations.
The challenged provisions have been in force since September 10, 2001, and their constitutional legitimacy was not questioned until the filing of the action on August 17, 2009. It may therefore be concluded that a great many legal acts and transactions involving real property were carried out in reliance on the challenged regulations, and these must be protected by the principle of the legitimate expectations of the governed (principio de la confianza legítima del administrado), under which, in accordance with the principles of good faith and legal certainty, private parties acted pursuant to provisions reasonably presumed to be valid and effective. Thus, the principle prohibits public administrative authorities and the State generally from acting contrary to the reasonable expectation they created among private parties through their own conduct and fostered through confidence in the permanence of government actions.
In this regard, if the publication of a Regulatory Plan (Plan Regulador) originates from a Municipality, which is authorized to enact urban-planning legislation within the canton, and received the approval of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, that provides, in my opinion, sufficient grounds to conclude that any individual could act securely and confidently in reliance on the land-use provisions (disposiciones de uso de suelo) issued since 2001 and, consequently, could have incurred expenditures to purchase lots or to construct homes, residential developments, and even condominium buildings, since such activities were regulated. As can be seen, the regulations originated from the Municipalidad del Cantón de Mora, based on the statutory and constitutional provisions that ostensibly granted it authority to issue them, and the “proper” validity of the Zoning Regulations remained in place for approximately eight years, until publication of the notice announcing the filing of the action.
Accordingly, for purposes of modulating the judgment’s effects, I consider that legal transactions evidenced by a legally sufficient document (documento idóneo) showing the date on which the respective land was acquired for consideration or gratuitously should be preserved; in such cases, the annulled provisions shall remain in force solely for those cases through August 17, 2009, the date on which the first notice announcing the filing of the action was published. In this regard, any single-family or multi-family housing project must always undergo the studies and analyses necessary to establish that future buildings will not encounter problems caused by landslides, subsidence, or soil erosion. All of the foregoing applies, of course, until other provisions are issued, provided that buildings have not yet been constructed at the site. Finally, I likewise consider that, because the judgment would have less social impact, its economic impact on municipal coffers would clearly be lower and would not threaten the fragile municipal finances when the Municipality must face compensation claims from owners of land that was subdivided (segregado) when it met the requirements of the 2001 Regulatory Plan but will now be left in a wholly precarious and uncertain condition. For all the foregoing reasons, I depart from the opinion of the majority of this Chamber concerning the modulation of the effects of this judgment.
Fernando Castillo Víquez Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional
rbadillaa ggarrof 4 3 2011-04-07T13:31:00Z 2015-08-26T21:36:00Z 1 14957 82264 Poder Judicial 685 194 97027 11.6505 BestFit Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 ES-CR X-NONE X-NONE Res. Nº 2010-021258 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas del veintidós de diciembre de dos mil diez.
Acción de inconstitucionalidad promovida por Gilberto Monge Pizarro, mayor, soltero, vecino de Mora, Colón, abogado, cédula de identidad No. 1-734-346, en su condición de ALCALDE MUNICIPAL DE MORA, contra REFORMA INTEGRAL EFECTUADA AL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN DEL PLAN REGULADOR DEL CANTÓN DE MORA. ÚNICAMENTE EN RELACIÓN CON LA ZONA PROTECTORA CERROS DE ESCAZÚ.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho allí invocado, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.
A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 03750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres.
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implica dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, a aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (verse en este mismo sentido la sentencia de esta Sala número 2001-07391, de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto de dos mil uno).
II.La legitimación de los accionantes. La acción resulta admisible de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El accionante Gilberto Monge Pizarro, interpone la demanda en su condición de Alcalde Municipal del Cantón de Mora, pero aunque no acredita que se encuentra autorizado por el Concejo del Cantón de Mora, estima esta Sala que está suficientemente legitimado para acudir directamente ante esta jurisdicción constitucional en defensa del medio ambiente, como habitante de la República de Costa Rica y munícipe del Cantón de Mora, por cuanto un daño a éste se reputa no solo a los vecinos, sino a la generalidad de los habitantes del valle central y del país.
III.Sobre el fondo. Los Decretos Ejecutivos que declaran Zonas Protectoras los Cerros de Escazú.- El libelo de interposición de la acción, como los informes de las autoridades señalan los antecedentes de la Zona Protectora de los Cerros de Escazú, creada por Decreto Ejecutivo No. 6112-A de 23 de junio de 1976 con 3600 hectáreas, posteriormente ampliada por medio del Decreto Ejecutivo No. 14672 de 20 de junio de 1983, para incluir las comunidades de Piedades, Brasil, Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal, entre otros lugares, con lo cual finalmente quedó establecido un área de protección de 7060 hectáreas aproximadamente. ¿Qué es lo que se pretendía conservar y proteger? De conformidad con el Decreto Ejecutivo No. 6112-A se busca cumplir con la obligación del Estado de asegurar cobertura boscosa sobre los terrenos de vocación forestal, en el tanto su preservación ayuda a mantener un medio ambiente adecuado.
Se le considera de vital importancia para las poblaciones del Valle Central Intermontano. El Decreto Ejecutivo No. 14672 señala como vital la preservación de las áreas boscosas a las poblaciones de Piedades, Brasil, Río Oro, Salitral, Ciudad Colón, Tabarcia, Palmichal y otros lugares aledaños, con finalidades más específicas como la protección de suelos y regulación de las aguas para riego y consumo humano, también como reguladores del clima y el ambiente. De ahí que la Zona Protectora Cerros de Escazú ampara terrenos de vocación forestal con los cuales debe determinarse si los Municipios en cuyos terrenos se encuentran las zonas protectoras, pueden modificar directa o indirectamente este régimen. Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo; a partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función.
Como lo ha interpretado esta Sala, este Patrimonio alcanza tanto los terrenos públicos como los privados, sometidos a un régimen jurídico especial aunque pertenezca a un sujeto derecho público o de derecho privado. De conformidad con la legislación contenida en la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley Forestal, estos bienes del Patrimonio Natural del Estado, soportan intereses y restricciones que superan los límites propios de los cantones, para dar lugar a un interés nacional e incluso internacional de protección. Para el caso de las Municipalidades, como entes menores descentralizados por razón del territorio, las Áreas Silvestres Protegidas se constituyen en un límite de acción para la autonomía que gozan sobre todo porque ésta se circunscribirá a la autonomía política, administrativa y tributaria, y se traduce en la potestad reglamentaria sujeta a la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón. La sentencia No. 1999-05445, es clara en establecer que:
“… el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen”.
Consecuentemente, esta Sala debe señalar que la discusión que se plantea en esta demanda, radica en la potencia y resistencia de las disposiciones municipales, especialmente las dictadas al amparo de una ley estrictamente diseñada para el desarrollo urbano, pues estas encuentran su legitimación en los intereses y servicios locales que pretenden regular en el respectivo cantón. Evidentemente, resulta también que dicha competencia cede cuando lo que se pretende regular son otros intereses de carácter nacional facultadas en disposiciones legales.
IV.Sobre la planificación y control del desarrollo urbano.- En los precedentes de esta Sala, se ha derivado de lo dispuesto por los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, la titularidad primaria municipal en materia de planificación urbana mediante la adopción y puesta en vigencia de los planes reguladores. Estas disposiciones constituyen solo una parte de los recursos normativos que tienen las municipalidades dentro de su circunscripción territorial, que deben reputarse con efectos vinculantes y generales a todos los munícipes, su ámbito espacial está focalizado en su jurisdicción territorial, de manera que el control urbanístico del cantón está referido a los entes municipales como parte de la administración de los intereses locales de cada cantón. De esta manera, la Ley de Planificación Urbana otorga la definición del uso del suelo a los respectivos cantones, en el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, ordena el área urbana cantonal en zonas de uso, de conformidad con los terrenos, edificios y estructuras, señalando los fines respectivos, superficies y dimensiones de lotes, retiros, cobertura por lotes, estacionamientos, entre otras cosas.
No obstante lo anterior, en esta ordenación territorial el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana señala, en lo referente a las zonificaciones que: “En dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico.” De ahí que, pese al reconocimiento que hace esta Sala de la competencia municipal en el tema, la legislación de planificación urbana y la local ceden frente a las disposiciones del Estado que regulan, la protección de sitios reservados y delimitados geográficamente por el Poder Ejecutivo como Áreas Silvestres Protegidas. Enunciados en la clasificación del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente se establece también que “Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”, lo cual significa que por disposiciones legales, existen obligaciones de los entes menores del Estado de proteger las áreas contra daños o peligros o velar por su integridad, no solo de identificación de áreas, sino de prevención. Es importante resaltar de la sentencia No. 2007-17552 que:
“e-La coordinación entre las dependencias públicas, debe garantizar la protección del medio ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado -como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central -Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.
Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad -y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 1999-5445, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):
"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discotheques (municipalidades y Ministerio de Salud), etc.” Por la lógica necesidad de co-existencia entre los diferentes órganos del Estado y entes descentralizados con fines especializados, se debe reiterar la obligación jurídica de coordinar sus acciones, y conforme a los imperativos legales, como en los temas relacionados con el medio ambiente y los derechos fundamentales de los habitantes de la República, en el caso de las Municipalidades deben –además- colaborar en la preservación de las Áreas Silvestres Protegidas.
V.Sobre los Reglamentos de Zonificación del Cantón de Mora.- Cuestiones preliminares. La Procuraduría General de la República al rendir su informe en calidad de órgano asesor de esta Sala, manifestó la dificultad de aportar el Reglamento de Zonificación en cuestión, como las publicaciones en La Gaceta. Dicha dificultad fue constatada por esta Sala, sobre el Reglamento de Zonificación de 1993, solo consta un edicto de la Municipalidad de Mora, publicado a La Gaceta No. 205 del 27 de octubre de 1993, con el que se publica que, mediante la sesión No. 254 del 27 de agosto de 1993, se acuerda aprobar el Plan Regulador de la Ciudad Colón en todas sus partes. De igual forma, la Procuraduría General de la República reafirmó dicha dificultad en la audiencia celebrada el 2 de diciembre pasado, incluidos los mapas de Zonificación del Plan Regulador. Ahora bien, se debe tomar en cuenta que tanto el artículo 47 del derogado Código Municipal publicado en el Alcance No. 36 a La Gaceta No. 121 de 2 de junio de 1970, como el numeral 43 del vigente Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998), publicado a La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de 1998, se estableció que “Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella”.
Ambas normas resultan ser idénticas, en el tanto se sustituye “Diario Oficial” por “La Gaceta” y “fecha posterior que ella indique” por “fecha posterior indicada en ella”, pero el sentido de ambas normas no cambia, pues exige para la vigencia de las disposiciones reglamentarias de las municipalidades, de su publicación en La Gaceta.
Dado que el propio Alcalde Municipal en su escrito inicial señala también la imposibilidad material de reproducir el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora de 1993, es que se ordenó darle audiencia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones como prueba para mejor resolver, y para que el Instituto aportara, entre otras cosas, los antecedentes del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora del año 1993. El Alcalde solo aportó como prueba la copia del proyecto que fue objeto de cambios (unos escritos a mano) (folios 21 a 29), y transcribe un texto similar a lo regulado por ambas versiones del Reglamento. En tal sentido, aunque se omitió la publicación integral del Reglamento, únicamente una reseña en La Gaceta No. 205 del 27 de octubre de 1993, no se encuentra vigente dado que no ha cumplido con la exigencia legal y constitucional de su publicación, momento a partir del cual regiría la norma.
La exigencia constitucional es que las personas no pueden alegar desconocimiento de la normativa formal y substancial que le rige, pero para ello, la propia Constitución Política establece para la vigencia de las leyes (en sentido lato), que debe dárseles publicidad para que puedan surtir los efectos, por el contrario, carecen de eficacia. Por otra parte, de conformidad con lo que dispone el artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública, la normativa reglamentaria que no resulte eficaz por falta de publicación, no deja de tener validez dada su aprobación por las autoridades correspondientes: el INVU y el Concejo del Cantón de Mora (inciso 1 del artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana). En principio, la ausencia de publicidad solo implicaría la falta de vigencia, lo cual, en este momento no es un problema jurídico relevante dado que dos de las normas impugnadas corresponden al Reglamento del 2001 (debidamente publicado).
En consecuencia, esta Sala debe pronunciarse tomando en consideración la única documentación oficial que consta en los registros del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, aportada al contestar la audiencia y que se aportó como prueba para mejor resolver, pese a que la normativa no fue publicada como lo exigía el derogado Código Municipal. Adicionalmente, entre la versión de 1993 aportada por el Alcalde Municipal y la aportada por el Instituto también contiene variaciones, algunas de ellas muy pequeñas. Consecuentemente, al tratarse de un borrador lo aportado por el Alcalde Municipal, la documentación en la que se apoyará la Sala para resolver, será la aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como el ente encargado de darle aprobación final a los Planes Reguladores, y dada la afirmación del Alcalde de que no puede producir el texto original.
VI.Sobre la Zonificación de los Planes Reguladores del Cantón de Mora.- En lo que es objeto de la acción, el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora impugnado (2001), establece que:
“Articulo 4.3. Zona residencial de baja densidad con restricciones (Z.R.B.D.R): Esta zona corresponde a terrenos ubicados al Este y Oeste del cuadrante de Ciudad Colón, en la cual para desarrollar cualquier proyecto será necesario realizar estudios y análisis que establezcan que las futuras edificaciones no tendrán problemas debido a deslizamientos, hundimientos, ó erosión de los suelos.
1. Usos permitidos: Vivienda unifamiliar y multifamiliar, en urbanizaciones y condominio, comercio menor y servicios públicos comunales. Toda actividad agrícola, pecuaria v forestal o relacionada con estas.
2. Usos no conformes: Todos los no incluidos en usos permitidos.
3. Requisitos:
3.1. Estudios Hidrología y Geológicos que demuestran que no existen problemas de deslizamientos, hundimientos o erosión de los suelos.
3.2. Área lote mínimo: 1.000 metros cuadrados .
3.3. Frente mínimo de lote: 20.00 metros .
3.4. Retiros: Frontal 5.00 metros , Laterales 3.00 metros a cada lado ó 5.00 metros a un solo lado.
Posterior 3.00 metros En edificación de 2 ó más pisos se aplicará lo indicado al respecto en el Reglamento de Construcciones.
3.5. Altura máxima: 2 pisos en vivienda unifamiliar.
6 pisos en vivienda multifamiliar de 4 pisos en adelante se deberá contar con el visto bueno de Aviación Civil.
3.6. Cobertura máxima: 30% en vivienda unifamiliar 15% en vivienda multifamiliar.
3.7. Densidad permitida: 30 habitantes por hectárea 6 viviendas por hectárea.” La única modificación realizada al Reglamento de Zonificación (del año 2001) corresponde al aprobado por acuerdo del Concejo Municipal en sesión ordinaria No. 19-2008-2010 que reforma el punto “3. Requisitos” del artículo 10. Ahora bien, el numeral indica que:
“Articulo 10.—Zona Agrícola (Z.A.): Esta zona corresponde a terrenos ubicados generalmente en la periferia, que conservan un uso agrícola, el cual se pretende proteger y a la vez darle un colchón de amortiguamiento al desarrollo urbanos, como límite.
1. Usos permitidos. Además de las instalaciones necesarias para la actividad agrícola, se permite únicamente la vivienda del propietario o de los peones de la finca, siempre que existan los servicios mínimos.
Para las Zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, y Barrio La Trinidad, se hace la excepción dentro de estos sectores ya que existe un alto índice de vivienda mezcladas con la actividad agrícola y que debe darse lugar a un crecimiento vegetativo, por lo tanto se establece que la vivienda se permite y con los mismos requisitos de la zona residencial ya definidos. El crecimiento vegetativo se hace en la periferia de las calles públicas y con accesos a servidumbres o calles públicas nuevas no mayores a 150 metros de largo en el caso de calle pública y no mayor de 60 metros en el caso de servidumbre, cumplan con el Reglamento de Construcción y los tamaños de lote dependerán de las pruebas de infiltración.
2. Requisitos.
2.1. Arca mínima: 1 hectárea .
2.2. Frente mínimo: 20,00 metros , 2-3. Cobertura máxima- 10% del área de la finca, incluyendo las construcciones afines al uso agrícola.
(*)3. Requisitos:
Para las zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael y Barrio La Trinidad, de conformidad con lo establecido en el punto primero del presente artículo, se permite el desarrollo residencial con los siguientes requisitos:
1. Densidad máxima de 250 habitantes por hectárea.
2. Altura máxima de 6 pisos.
3. Cobertura máxima del 30%.
4. Los usos conformes y no conformes como se establecen en la Zona Residencial.
5. Todos los terrenos de esta zona deberán presentar estudios en que se analicen la estabilidad de suelos, erosiones, deslizamientos y contaminación de ríos y quebradas, así como fuentes de agua.
(*)(Así adicionado el punto anterior mediante sesión N° 19 del 8 de septiembre de 2008)” La reforma integral al Reglamento de Zonificación de 1993 fue publicada a La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001, sin embargo, algunas disposiciones subsisten la reforma. La enmienda al Plan Regulador de Mora, en su Reglamento de Zonificación, de 2001, en el encabezado se indica que:
“Complementan a este Reglamento, los planos de Zonificación y Viabilidad, así como todas las normas legales y reglamentarias sobre desarrollo urbano que no se le opongan”.
En tal sentido, el Reglamento de Zonificación del 2001 se complementa con el anterior de 1993, con lo que para efectos de resolver la acción subsiste a la reforma el artículo 13 de este último Reglamento, el cual se toma de la documentación aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Dicha norma coincide con el numeral 11 del Reglamento señalado por el accionante, el cual se refiere a lo siguiente:
“ARTICULO 13. ZONA DEL RESTO DEL DESTRITO (Z.R.D.).
Dado que el ámbito de acción del Plan Regulador está delimitado por el área urbana y el área inmediata de influencia para expansión, el resto del Distrito Primero debe ser incluido para tener un límite político básico.
Los desarrollos que se den dentro del resto del distrito, serán para fines agrícolas por lo cual se rigen por los mismos requisitos que la Zona Agrícola.
En los casos de pequeñas comunidades que se pretendan algún desarrollo de fraccionamiento, urbanización o conjunto residencial en su localidad a través de una Asociación de Desarrollo, pueden aplicarse las normas generales del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y entrara en estudio conjuntamente la Municipalidad y la Dirección de Urbanismo I.N.V.U., para definir si se permite el proyecto”.
En contraste con la anterior normativa, desde donde radican los reclamos del accionante se evidencia que de la información aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, corresponde a la Zona Agrícola (Z.A.) lo regulado en el artículo 11 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora de 1993, que establecía que:
“Artículo 11. ZONA AGRÍCOLA (Z.A.)
Esta zona corresponde a terrenos ubicados generalmente en la periferia, que conservan un uso agrícola, el cual se pretende proteger y a la vez darle un colchón de amortiguamiento al desarrollo urbano, como límite.
<![if !supportLists]>1. <![endif]>Usos permitidos.
Además de las instalaciones necesarias para la actividad agrícola, se permite únicamente la vivienda del propietario o de los peones de la finca, siempre que existan los servicios mínimos.
Para la Zona de Brasil, se hace la excepción dentro de este sector ya que existe un alto índice de viviendas mezcladas con la actividad agrícola y que debe darse lugar a un crecimiento vegetativo, por lo tanto se establece que la vivienda se permite y con los mismos requisitos de la zona residencial ya definidos.
<![if !supportLists]>2. <![endif]>Requisitos.
<![if !supportLists]>1. <![endif]>Área mínima: 1 hectárea.
<![if !supportLists]>2. <![endif]>Frente mínimo: 20.00 metros.
<![if !supportLists]>3. <![endif]>Cobertura máxima: 10 % del área de la finca, incluyendo las construcciones afines al uso agrícola.” En cuanto a la zona del resto de distrito (Z.R.D.), se mantiene la misma redacción que la trascrita arriba, pues la misma no fue modificada con la reforma integral de 2001, según se explicó.
VI.Sobre la infracción al interés general tutelado por la legislación ambiental y el artículo 50 de la Constitución Política. El Alcalde impugna los artículos 4.3, 10 y 11 del Reglamento vigente (o el que conforme al texto del Reglamento de 1993, corresponde al numeral 13) por considerarlos contrarios a lo dispuesto por los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001. La Procuraduría General de la República señala en su informe, que el problema radica en la modificación ilegítima de la normativa de uso de suelo por parte de la Municipalidad del Cantón de Mora. De la audiencia otorgada al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, efectivamente constan problemas de relevancia constitucional con la modificación al uso de suelo por parte del Reglamento de Zonificación de 2001, por afectar el régimen de la Zona Protectora Cerros de Escazú, sin la competencia municipal para decretar esas modificaciones. De la relación de los artículos 32, 37 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, corresponde al Poder Ejecutivo establecer las zonas protegidas y conforme a la Ley Forestal se regula que:
“Artículo 19.- Actividades autorizadas. En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:
<![if !supportLists]>a. <![endif]>Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado donde se localicen los bosques.
<![if !supportLists]>b. <![endif]>…”.
Por su parte, otra norma de la Ley Forestal, establece:
“Artículo 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:
a)…
…
<![if !supportLists]>c. <![endif]>Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley”.
De conformidad con la normativa indicada arriba, las corporaciones municipales no tienen la competencia para elaborar y poner en marcha planes reguladores que contradigan o dejen sin efecto las zonas especiales de protección o Áreas Silvestres Protegidas, decretadas por el Poder Ejecutivo. En tal sentido, las municipalidades deben ajustarse a las zonas protectoras definidas en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente como Áreas Silvestres Protegidas, según existan o se decreten. En otras ocasiones esta Sala ha reafirmado la competencia de los entes y órganos nacionales sobre los entes locales, en la protección y conservación de áreas del territorio nacional, especialmente cuando están en conflicto los intereses nacionales dentro de las circunscripciones territoriales de las municipalidades o, incluso cuando las desborda. La competencia de las municipalidades para dictar disposiciones reglamentarias es muy específica y focalizada territorialmente, en tal sentido la normativa dictada por el legislador, no puede afectar la autonomía política y administrativa de las Municipalidades en materia local.
Aunque la distribución del territorio costarricense esta en los 81 cantones, una vez sometido un determinado territorio a un régimen legal especial (o incluso como sucede en el caso, la afectación de diversas circunscripciones territoriales municipales), de protección ambiental quedan vinculados a un interés público que trasciende las consideraciones meramente locales, por aquellas nacionales e incluso internacionales (como en el caso de Monumentos Nacionales), y en tal sentido están llamadas a colaborar en su preservación. Como está claro, la competencia de las municipalidades queda limitada a la colaboración que establece el propio artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, lo cual queda inmerso en la obligación del Estado de cumplir los fines constitucionales señalados en el artículo 50 constitucional, pues evidentemente, como lo ha puntualizado reiteradamente la doctrina de esta Sala, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado irradia a todo el ordenamiento jurídico, vertical y horizontalmente, de manera que, no es posible concebir que sus entes y órganos se aparten del contenido finalista del derecho ambiental, que es la protección y conservación del medio ambiente.
Consecuentemente, si el Poder Ejecutivo está facultado para declarar zonas de protección por vía reglamentaria, cumpliendo los requisitos exigidos por la legislación, las municipalidades no pueden desconocer dichas potestades sobre las áreas del Patrimonio Natural del Estado, porque como entes descentralizados por razón de su territorio, únicamente se corresponden con el Estado en donde el constituyente les otorgó autonomía política, administrativa y tributaria (en los intereses y servicios locales), pero no cuando los entes y órganos nacionales o locales deben ejercer competencias nacionales para establecer, tutelar, conservar y proteger los recursos naturales presentes en el medio ambiente.
Efectivamente, estima esta Sala que resulta inconstitucional la afectación del uso de suelo con la reforma al Reglamento de Zonificación, en las áreas determinadas como la Zona Protectora Cerros de Escazú, porque lo que ocurre es una modificación de Zonas Agrícolas compatible con aquel uso, para dar paso a Zonas Residenciales de Baja Densidad con Restricciones (Z.R.B.D.R), en consecuencia lo que anteriormente había sido regulado en el año 1993 como Zona Agrícola, en el año 2001 ese régimen se modificó considerablemente. Basta observar que el Reglamento de Zonificación de 2001 impugnado, en el artículo 4.3.1 establece que tanto al Este y Oeste del cuadrante de Ciudad Colón, queda autorizado a utilizar vivienda unifamiliar y multifamiliar, urbanizaciones y condominios, entre otros, e incluso edificios de 2 a 6 pisos, además de otros cambios significativos. La Zona Agrícola estaba circunscrita a los alrededores de Ciudad Colón, tenía como usos permitidos la edificación de construcciones afines a la agricultura, como la vivienda de los propietarios y de los trabajadores, así como otras instalaciones relacionadas con la actividad agrícola, sin que se pudiera exceder la cobertura de un 10% del área de la finca.
Sin embargo bajo la normativa de 2001, hay otros cambios importantes, entre ellos la cobertura máxima de un 30% para vivienda familiar y 15% para vivienda multifamiliar. Aunque estos desarrollos estuvieran sujetos a la aprobación de requisitos técnicos, no es municipal la competencia para modificar el uso de suelo aumentando la cobertura y determinando la sustitución de las prohibiciones establecidas para Zonas Protectoras por otro tipo de autorizaciones constructivas más flexibles que las previamente existentes. De igual forma se pasa de parcelas mínimas con fines agrícolas de una hectárea con 20 metros de frente a áreas de lote mínimo de 1000 metros cuadrados con el mismo frente (20 metros), así como otros retiros según el tipo de edificación y otras restricciones, como 30 habitantes por hectárea y 6 viviendas por hectárea. Consecuentemente, en lo que corresponde a la Zona Protectora, todo esto implica la reducción a las Áreas Silvestre Protegidas.
Por otra parte, a pesar de que la Zona Agrícola del año 2001 establece un uso agrario a las zonas periféricas de Ciudad Colón, excluye diferentes localidades para permitir el desarrollo de viviendas en las Zonas de Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, y Barrio La Trinidad, algunas con sectores que la Municipalidad no podría modificar. Únicamente el caso de Brasil de Mora se había excepcionado en el Reglamento de Zonificación de 1993, aumentándose las demás comunidades a partir del año 2001. La Sala no desconoce la necesidad de los cantones de evolucionar conforme a las exigencias demográficas, pero precisamente ello no puede ir en detrimento de estas Zonas protectoras o cualquier otro uso de suelo prohibido, si no existen los estudios respectivos que fundamenten el Plan Regulador, los cuales tienen una finalidad proteccionista que desborda al desarrollo de una localidad, pues como lo afirma el propio Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones: “… la función realizada por la Zona Protectora Cerros de Escazú, […] cumple con una función trascendental en cuanto a los procesos que dan sustento a la vida en el planeta, ya que de su protección y manejo adecuado depende la calidad de vida de todos los habitantes, en especial los habitantes del Gran Área Metropolitana, así como de todos los vecinos que son abastecidos por el agua proveniente de dicha Área Silvestre.
Por estas razones, a este Ministerio le parece bastante acertada la preocupación del Señor Alcalde de la Municipalidad del Cantón de Mora, así como lo que ha expuesto mediante la presente Acción de Inconstitucionalidad, toda vez que, a todas luces, es evidente que la modificación efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, en relación con la Zona Protectora Cerros de Escazú, estaría contribuyendo a desmejorar la calidad ambiental de dicha área”. En tal sentido, el Reglamento de Zonificación de 2001 permite el crecimiento vegetativo sobre la periferia de las calles públicas de las comunidades enunciadas, cuando existan servicios o calles públicas nuevas hasta 150 metros de calle pública o 60 metros de servidumbre, cumplir con el Reglamento de Construcciones y en cuanto al tamaño de lotes dependerá de las pruebas de infiltración. Entonces dentro de estas comunidades de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, los Altos de San Rafael y Barrio La Trinidad, se regula el crecimiento vegetativo con la densidad máxima de 250 habitantes por hectárea, alturas máximas de 6 pisos, coberturas máximas de 30%, usos conformes y no conformes de la Zona Residencial, y diversos estudios técnicos de suelos, erosiones, deslizamientos, contaminación de ríos y quebradas, y fuentes de agua.
El problema fundamental de constitucionalidad que plantea el Alcalde Municipal precisamente radica en que las comunidades previamente afectadas como Zona Protectora, solo le correspondería el cambio de uso de suelo al legislador, si antes ha mediado una estricta observancia de los criterios protectores del derecho ambiental y del principio de reserva legal, de modo que cualquier modificación no puede realizarse si no se encuentra autorizado mediante una ley (artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente). Por todo ello, la Sala estima que la línea jurisprudencial debe mantenerse estable, fundada en que existe un claro interés ambiental en mantener la protección formal de las Áreas Silvestres Protegidas. La modificación a esta regla no debe ocurrir sino solo mediante el procedimiento establecido en la legislación ambiental, y no está en el interés de esta Sala debilitar una doctrina que se ha visto fortalecida a lo largo de muchos años. El Estado debe resguardar una vez que ha creado y sometido distintas áreas a la Ley Orgánica del Ambiente y otras leyes especiales, a las formalidades establecidas en ese cuerpo normativo.
“… queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses –públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto.
No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquier otros sitios de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora – o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso concreto del artículo 71 de la ley No. 7575.” (Sentencia No. 1998-7294).
Estas razones abonan a la declaratoria de inconstitucionalidad solicitada sobre la Zona Residencial de Baja Densidad con Restricciones (ZRBDR) regulado en el artículo 4.3 y la Zona Agrícola dispuesto en el numeral 10, ambos del Reglamento de Zonificación, en cuanto se aplican a la Zona Protectora Cerros de Escazú por su vocación forestal, no obstante lo que se dirá en el siguiente considerando. Finalmente, en cuanto a la Zona Resto del Distrito (regulado en el artículo 13 del Reglamento de 1993), el mismo debe interpretarse, únicamente, que resultaría inconstitucional si con el tercer párrafo se pretende su aplicación a terrenos declarados Zona Protectora. Por el momento, sin perjuicio del dimensionamiento que se hará de esta acción, es importante deslindar esta parte del pronunciamiento únicamente sobre las áreas que coinciden con las Áreas Silvestres Protegidas o algún otro régimen legal, aunque, por la forma de resolver se alcanzan las otras comunidades no afectadas como zonas protectoras.
Precisamente, la competencia municipal sigue vigente en su ámbito territorial, siempre que al promulgar su normativa urbana cumpla con los requisitos de validez y eficacia, como las normas relacionadas a los estudios técnicos y científicos respectivos. Pero en el mismo orden de ideas, extraña a esta Sala, que aún desde la emisión de los Decretos Ejecutivos de la Zona Protectora de los Cerros de Escazú el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones no ha cumplido con el respectivo Plan de Manejo de estas áreas para garantizar que éstas se utilicen tanto para los fines de protección ambiental, como para el uso racional del ser humano, enmarcado bajo aquellos fines.
VII.Razones adicionales que determinan la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Aun cuando se ha alegado que incluso los malos manejos que pueda darse a la actividad agrícola o pecuaria en zonas agrícolas, pueden dañar el ambiente y el recurso hídrico, no se justifica un cambio de uso de suelo por otra actividad humana que tampoco demuestra la protección del ambiente, especialmente cuando proviene de un Reglamento de Zonificación de un Plan Regulador. Como lo desarrollo esta Sala en la sentencia No. 2006-17126, uno de los principios que condicionan la actuación del Estado en la tutela del ambiente es:
“4.- De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (lo resaltado en negrita es del original).
Esta Sala, al revisar la documentación aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, logra determinar otro problema de relevancia constitucional que radica en la ausencia de los estudios técnicos y científicos dentro del expediente administrativo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, para sustentar la modificación de los usos de suelo en lo que antes fue Zona Agrícola y luego Zona Residencial de Baja Densidad (Z.R.B.D.R), aparte de lo señalado para la Zona Protectora Cerros de Escazú. Precisamente, no existe prueba alguna que revelara la forma en la cual se corrigió un Estudio Hidrológico de Ciudad Colón, que motivó el rechazo de la aprobación a la modificaciones del Plan Regulador, por parte del Director a.í. de Urbanismo, en cuanto a la luz del inciso 1) del artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana, le corresponde revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades, En dicho estudio, se señalo “… algo que si esta claro y es de nuestra experiencia de algún tiempo y ha sido corroborado en múltiples ocasiones, la estimación de impermeabilización que se hace esta por debajo de los valores usados y comprobados para urbanizaciones de baja densidad, puntos que nos hace diferir en una estimación de caudales de hasta un ciento por ciento de los valores obtenidos en el proceso de urbanización que se permitirá.” (copia certificada del Director a.i. de Urbanismo, MSc. Leonel Rosales Maroto, del expediente administrativo de la Modificación del Plan Regulador de Mora).
De ahí que, mediante el oficio PU-C-D-243-2001 del 17 de mayo de 2001, no se otorgó la aprobación a la propuesta de modificación al plan regulador, por la necesidad de ajustar los estudios previos a las estimaciones señaladas en zonas de urbanizaciones de baja densidad, como las que nos ocupa. No obstante lo anterior, la posición se revierte, pero no se demuestra que esos estudios se hayan realizado, y pese a lo relevante de los mismos para juzgar viables los cambios propuestos, se autorizó la aprobación del Plan Regulador del Cantón de Mora impugnado mediante el oficio PU-C-D-495-2001 del 17 de agosto de 2001. En tal sentido, es notorio que tal proceder presenta varios vicios de constitucionalidad por la ausencia de un procedimiento basado en estudios garantes del medio ambiente, al aprobar el cambio de Zona Agrícola por otro régimen de uso de suelos fuera de la Zona Protectora, se vació el contenido del artículo 50 constitucional y toda la normativa ambiental de protección de terrenos sujeto a una protección especial, además, porque se constata fehacientemente que el procedimiento para la modificación de los usos de suelo, no cumplió con los requisitos de la Ley de Planificación Urbana.
VIII.Dimensionamiento de los efectos de la sentencia. Redacta al Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que esto produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales. En el caso que nos ocupa, esta Sala debe tomar en cuenta que la impugnación del Reglamento de Zonificación, según la publicación a La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001, se realizó aproximadamente ocho años después de su puesta en vigencia. El aviso de la interposición y curso de la demanda se publicó el 17 de agosto de 2009.
A juicio de esta Sala, aún cuando las disposiciones impugnadas del Reglamento de Planificación Urbana expedidos por la Municipalidad de Mora han tenido vigor y permanencia, ello ha ocurrido especialmente dentro del sector de la Zona Protectora Cerros de Escazú que le antecede. En este sentido, la creación de la Zona Protectora mencionada por Decreto 6112-A es del 23 de junio de 1976 y su ampliación por Decreto No. 14672 del 20 de junio de 1983, entraron en vigencia con mayor antelación que los planes reguladores, por lo que no se podría estimar que aquellas disposiciones nacionales fueran ignoradas por la Municipalidad y por los vecinos del Cantón y otras áreas protectoras que afectan en su totalidad al Cantón de Mora. Por lo anterior, la Sala estima que la sentencia debe ir acompañada de un dimensionamiento especial con el fin de cubrir únicamente las construcciones plenamente terminadas, o a las iniciadas y que cuenten con las respectivas licencias de construcción e iniciadas antes del primer aviso del 17 de agosto de 2009.
A juicio de la Sala, habrán de tenerse en cuenta dos condiciones específicas, la primera cuando aquel interesado que ha cumplido con todos los requisitos necesarios inició efectivamente su edificación antes de la publicación del aludido aviso, pues actuó amparado a la normativa urbana emitida por la Municipalidad. La segunda si las viviendas en dichos lugares requieren remodelaciones que no impliquen más área de construcción o mantenimiento, ello debe admitirse como derechos adquiridos de buena fe, bajo la condición de conservar la misma área previamente construida. Todo lo anterior, sin perjuicio de que la Municipalidad de Mora promulgue nuevas disposiciones urbanas que garanticen el desarrollo humano en equilibrio con el medio ambiente, cumpliendo con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana, sin modificar el régimen de suelos de las respectivas Zonas Protectoras, así como los respectivos estudios técnicos de impacto ambiental.
De igual manera, en las áreas que le competen al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuando cumpla con el respectivo Plan de Manejo de las respectivas zonas protectoras que afecten de igual manera al Cantón de Mora y otros, de lo cual no podría abstraerse el Ministerio ante la presión que estas zonas reciben de las comunidades adyacentes.
Finalmente, es claro que al declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, las disposiciones respectivas del Reglamento de Zonificación de 1993, en cuanto a la Zona Agrícola (artículo 11) y las disposiciones del Resto de Distrito (ZRD) (artículo 13), no entran en vigor automáticamente, sino hasta que las mismas sean publicadas, dado que únicamente consta la reseña en La Gaceta, según se indicó supra en esta sentencia. Ante esta ausencia normativa, deberá integrarse el ordenamiento urbano del Cantón de Mora con la respectiva normativa dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
IX.Conclusión. Por lo expuesto, la Sala declara con lugar la demanda, dado que únicamente a través del Poder Legislativo, es que se puede variar el uso de suelo decretado con anterioridad por el Poder Ejecutivo de las Áreas Silvestre Protegidas, y en este sentido, las Municipalidades no pueden modificar el uso de suelo mediante los Reglamentos de Zonificación, ni cambiar ni afectar el ordenamiento municipal sin contar con los estudios técnicos y científicos que vayan a modificar la Zona Agrícola por otra que implique mayor impacto ambiental, especialmente si existe declaratoria formal como Área Silvestre Protegida en los términos del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. En estos casos, la Municipalidad debe actuar dentro del marco normativo para cada una de las categorías, como en el caso de la Zona Protectora de no dictar normas que perjudiquen el régimen establecido.
Por tanto:
Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia se anulan por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001. En cuanto al artículo 13 del Reglamento de Zonificación de 1993, no resulta inconstitucional si después de su publicación en el Diario La Gaceta no se aplica a Áreas Silvestres Protegidas. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos en el sentido de que la inconstitucionalidad declarada no afecta las construcciones plenamente terminadas o los propietarios que cuenten con las respectivas licencias de construcción otorgadas por la Municipalidad, salvo aquellas que aún no han iniciado a la fecha de publicación del aviso.
Hasta tanto la Municipalidad y el Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones no hayan promulgado la respectiva normativa, únicamente se deben admitir trabajos de remodelación o mantenimiento sobre las áreas previamente construidas. Comuníquese este pronunciamiento al Poder Ejecutivo. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.
El Magistrado Castillo Víquez salva el voto únicamente en cuanto al dimensionamiento de esta sentencia.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Enrique Ulate Ch. José Paulino Hernández G.
ORODRIGUEZ Voto Salvado del Magistrado Castillo Víquez Coincido con la mayoría de esta Sala, con la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, y de la interpretación conforme del artículo 13 del Reglamento de Zonificación de 1993 (artículo 11 del Reglamento de Zonificación de 2001), y con lo dispuesto en el párrafo final del considerando VIII de la sentencia. Sin embargo me separo de la opinión en cuanto al dimensionamiento de la sentencia. La Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que la sentencia es declaratoria y retroactiva a la fecha de vigencia de la norma, habilitando a su vez a esta Sala para mitigar el impacto de las infracciones constitucionales cometidas por los funcionarios públicos al promulgar disposiciones de alcances y efectos generales, de manera que se gradúen esos efectos, es decir se ajusten para evitar graves problemáticas a la justicia o a la paz sociales.
Esta sentencia a mi juicio impacta a una cantidad indeterminada de personas y sus familias, de diversos ámbitos sociales y económicos, no solo aquellos que viven en las zonas afectadas directamente por la Zona Protectora Cerros de Escazú, pero también otras comunidades indudablemente. Al declararse la inconstitucionalidad, especialmente del artículo 10 del Reglamento de Zonificación, muchos de los dueños de lotes y los grupos familiares serán afectados, por lo que en mi criterio, el mejor criterio para dimensionar los efectos de la sentencia debe estar relacionado con los destinatarios finales, tanto en urbanizaciones como en los lotes producto de un crecimiento vegetativo, que al amparo de una normativa vigente por un largo período adquirieron sus terrenos. En mi criterio, es claro que la decisión que nos ocupa no debe abstraerse de estos importantes elementos sociales. Las disposiciones impugnadas se encuentran vigentes desde el 10 de septiembre de 2001, y no es sino hasta el 17 de agosto de 2009, que con la interposición de la demanda es que se cuestiona la legitimidad constitucional.
De lo anterior, es posible concluir que gran cantidad de actos y negocios jurídicos relacionados con bienes inmuebles se han realizado al amparo de la normativa impugnada, y éstos deben estar protegidos por el principio de la confianza legítima del administrado, que conforme a los principios de buena fe y de seguridad jurídica, los particulares han actuado bajo normas que se presumen razonablemente válidas y eficaces. De ahí que, el principio prohíbe a las administraciones públicas y al Estado en general de actuar en contra de la esperanza razonable que ha creado en los particulares, por un determinado comportamiento suyo, y promovido por la confianza en que las actuaciones públicas son permanentes. En tal sentido, si la publicación de un Plan Regulador proviene de una Municipalidad, que es fuente autorizada para emitir legislación urbana en el territorio del cantón, y que recibió la aprobación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, resulta en mi opinión suficiente convicción para estimar que cualquier individuo podía actuar con seguridad y confianza en las disposiciones de uso de suelo emitidas desde el 2001, por ende haber realizado las erogaciones en la compra de lotes, o para construir viviendas, urbanizaciones e incluso edificios en condominio, dado que ello estaba regulado.
Como se ve, la normativa provino de la Municipalidad del Cantón de Mora, con fundamento en las normas legales y constitucionales que en apariencia le otorgaron la competencia para emitirlo, y que la “correcta” vigencia de la Zonificación se mantuvo por aproximadamente ocho años hasta la publicación del edicto de la interposición de la demanda. De ahí que, para el dimensionamiento de la sentencia, estimo que se deben conservar los negocios jurídicos, acreditados mediante documento idóneo con fecha de adquisición a título oneroso o gratuito de los respectivos terrenos, en cuyo caso, las disposiciones anuladas mantendrán vigencia únicamente para esos casos hasta el 17 de agosto de 2009, día en que se publica el primer aviso de la interposición de la acción. En tal sentido, siempre será necesario que cualquier proyecto de vivienda unifamiliar o multifamiliar requieran realizar los estudios y análisis que establezcan que las futuras edificaciones no tendrán problemas debidos a deslizamientos, hundimientos, o erosión de los suelos.
Todo lo anterior, claro está hasta que no se emita otras disposiciones si no se han materializado edificaciones en el lugar. Finalmente estimo de igual manera que al existir un menor impacto social de la sentencia, su impacto económico sobre las arcas municipales será claramente menores, y no amenazaría las frágiles finanzas municipales cuando tenga que enfrentar los reclamos indemnizatorios de los propietarios de terrenos que fueron segregados cuando cumplían con los requisitos del Plan regulador de 2001, los cuales ahora quedarán en una condición totalmente precaria e incierta. Por todo lo anterior, me separo de la opinión de la mayoría de esta Sala sobre el tema del dimensionamiento de la presente sentencia.
Fernando Castillo Víquez
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