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Res. 15693-2024 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 07/06/2024
OutcomeResultado
The Chamber denied the amparo because the increase to 1,806 daily visitors was supported by a new technical assessment and was not shown to be arbitrary.La Sala rechazó el amparo porque el aumento a 1.806 visitantes diarios se apoyó en una nueva evaluación técnica y no se demostró que fuera arbitrario.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied the amparo challenging the increase in the daily visitor limit at Manuel Antonio National Park from 1,120 to 1,806 people. It clarified that judgment 2023011233 did not permanently establish a 1,120-person cap: it required that figure while it reflected the December 2022 technical model, without preventing a new study from determining a different capacity under the park’s current conditions. Here, the increase was supported by the Technical Tool for Managing Visitor Flows, applied in November 2023 after improvements to infrastructure, services, and staffing. The Chamber therefore found that the administrative decision was not arbitrary. Disputes concerning the study’s scientific validity must be litigated in ordinary proceedings with the appropriate expert evidence, rather than through summary amparo proceedings. Nor was the Chamber empowered in this proceeding to require an open tender or public competition whenever the park’s visitor capacity is reconsidered.La Sala Constitucional declaró sin lugar el amparo que cuestionaba el aumento del aforo diario del Parque Nacional Manuel Antonio de 1.120 a 1.806 visitantes. Aclaró que la sentencia 2023011233 no fijó permanentemente el límite de 1.120 personas: ordenó aplicar esa cifra mientras correspondiera al modelo técnico de diciembre de 2022, sin impedir que un nuevo estudio determinara otra capacidad conforme a las condiciones actuales del parque. En este caso, el aumento se sustentó en la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación, aplicada en noviembre de 2023 después de mejoras en infraestructura, servicios y personal. Por ello, la Sala no consideró arbitraria la decisión administrativa. Las controversias sobre la corrección científica del estudio deben discutirse en la vía ordinaria con las pericias pertinentes, no en el proceso sumario de amparo. Tampoco corresponde ordenar mediante amparo una licitación o concurso público cada vez que se revise el aforo.
Key excerptExtracto clave
It follows from the ruling that visitor flow at Manuel Antonio National Park may not be arbitrary—as occurred when 3,000 people were admitted without any justification—but must instead be established on the basis of the corresponding technical tools. In judgment No. 2023028275 at 9:45 a.m. on November 3, 2023 (also cited), this Court reiterated that criterion. In the case under review, it was demonstrated that the increase in capacity resulted from the November 2023 application of the “Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Protected Wildlife Area.” As established, the improvements that had been made justified increasing the capacity to 1,806 visitors per day, as the park’s Intervention Commission ultimately decided. The technical criterion may certainly be challenged in ordinary proceedings, either to confirm or refute it through the relevant technical expert evidence. However, because of its technical nature, that dispute falls outside this Chamber’s jurisdiction.De lo resuelto se concluye que el flujo de visitación del Parque Nacional Manuel Antonio no puede ser arbitrario -como en su momento se hizo al permitir la entrada de 3000 personas sin justificación alguna-, sino que tal flujo debe ser fijado justamente con base en las herramientas técnicas respectivas. En sentencia número 2023028275 de las 9:45 horas del 3 de noviembre del 2023 (también citada), este Tribunal reiteró el criterio expuesto. Ahora bien, en el caso bajo estudio, se demostró que el aumento del aforo obedeció a la aplicación, en noviembre del 2023, de la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”. Conforme se tuvo por demostrado, con base en las mejoras que se realizaron, sí era procedente aumentar el aforo hasta 1806 visitantes por día, como, finalmente, resolvió la Comisión Interventora del parque. Ciertamente, el criterio técnico puede bien ser cuestionado en la vía ordinaria, ya sea para confirmarlo o desvirtuarlo con base en las pericias técnicas pertinentes. Sin embargo, tal discusión, por su propia naturaleza técnica, escapa de las competencias de esta Sala.
Pull quotesCitas destacadas
"Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque."
"Given that the visitor-flow model applied in December 2022 indicates a carrying capacity of 1,120 visitors per day, daily visitation is ordered reduced to that number, without prejudice to a new technical study determining that capacity under the park’s current conditions."
Criterio de la sentencia 2023011233 citado por la Sala
"Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque."
Criterio de la sentencia 2023011233 citado por la Sala
"Esta Sala interviene en la medida en que la modificación de la cantidad es arbitraria, como se demostró que lo era, en aquel momento, en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas del 12 de mayo del 2023."
"This Chamber intervenes insofar as the modification of the visitor number is arbitrary, as was shown to be the case at that time in judgment No. 2023011233 at 2:00 p.m. on May 12, 2023."
Análisis de fondo
"Esta Sala interviene en la medida en que la modificación de la cantidad es arbitraria, como se demostró que lo era, en aquel momento, en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas del 12 de mayo del 2023."
Análisis de fondo
"Al contrario, en esta nueva oportunidad, no hay razón para considerar arbitrario el aumento en la cantidad de visitantes. Por ende, el recurso debe desestimarse."
"By contrast, on this new occasion there is no reason to regard the increase in the number of visitors as arbitrary. The appeal must therefore be denied."
Análisis de fondo
"Al contrario, en esta nueva oportunidad, no hay razón para considerar arbitrario el aumento en la cantidad de visitantes. Por ende, el recurso debe desestimarse."
Análisis de fondo
"Se declara sin lugar el recurso."
"The appeal is denied."
Por tanto
"Se declara sin lugar el recurso."
Por tanto
Full documentDocumento completo
Document Review Case File: 24-006660-0007-CO Decision No. 2024015693 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty a.m. on siete de junio de dos mil veinticuatro.
Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by [Nombre01 001], identity card number [CED01], and on behalf of [Nombre01 002], legal entity identification number [Valor 002], against the Ministry of Environment and Energy (MINAE).
BACKGROUND:
“I, [Nombre01 001], identity card # [CED02], acting on behalf of [Nombre01 002], legal entity identification # [Valor 002], petition the Constitutional Chamber in exercise of my rights as a citizen due to the administration’s failure—specifically that of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, hereinafter SINAC, and the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, hereinafter CI-PNMA—to comply with Constitutional Chamber decision number 2023011233, contained in case file 23-006531-0007CO, which sets the maximum daily visitor capacity (aforo máximo diario de visitantes) at Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) at 1120 people.
THE FACTS The aforementioned case file and decision clearly state that PNMA’s biodiversity and ecosystems have been subjected to relentless pressure as a result of tourist visitation, which has continued to increase even after that judgment, without impartial and objective scientific criteria that accurately determine—while considering various sources of knowledge with experience in scientific research at PNMA—the number of people who may be admitted daily without harming the condition of its ecosystems and biodiversity.
The administration, represented by SINAC and CI-PNMA, has not only failed to comply with that judgment but has increased the visitor capacity authorized therein to a current total of 1806 (one thousand eight hundred six) people, representing more than 65% above the figure established by the honorable Justices in the aforementioned judgment.
The argument put forward by the administration in official letter R-CI-PNMA dated 14 de julio de 2023 states that the criteria used to increase visitor capacity arose from the application of the ‘Tool for Managing Visitor Flows in SINAC Protected Wildlife Areas.’ In response to an initial inquiry, CI-PNMA stated that, at that time (julio 2023), capacity had already been increased to 1526 (one thousand five hundred twenty-six) people. Subsequently, in an email dated 14 de diciembre de 2023, sent by Lic. Álvaro Francisco Conejo Arias, administrator of CI-PNMA, to Mr. Christian Mata Bonilla, who filed the amparo proceeding that led to the aforementioned judgment, a further increase in capacity to 1806 (one thousand eight hundred six) people was reported, in violation of the Constitutional Chamber’s previous judgment and without applying a reliable methodology safeguarded against political manipulation by the authorities in office.
THE MERITS In view of the aforementioned failure to comply with the previous judgment and the repeated application of methodologies that still fail to incorporate the scientific criteria of research whose conclusive findings favor responsible regulation more closely aligned with technical criteria, I respectfully request that the honorable Justices order the complete suspension of the administrative act (acto administrativo) challenged herein—namely, the increase in visitor capacity—and restore it to the figure set forth in the previous judgment. I further request that, consistent with legal, scientific, and administrative criteria, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación be required to ensure that any study or research aimed at a possible increase in tourist visitation to this protected area is conducted through an open public competition and procurement process in which national and international entities specializing in tourism carrying-capacity studies (estudios de capacidad de carga turística) and limits of acceptable change (límites de cambio aceptable) may participate, in accordance with the principles of respect for scientific safeguards, the State’s legal responsibility for the conservation of protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), the legal principle of ‘in dubio pro natura,’ and the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Political Constitution of Costa Rica.”
“SECOND: In amparo proceedings and other cases whose central issue concerns visitation at Parque Nacional Manuel Antonio, its carrying capacity (capacidad de carga), and variations in visitor capacity, SINAC has argued that, as a result of the Decree entitled ‘Administrative Intervention of Parque Nacional Manuel Antonio and Declaration of the Public Interest of the Administrative Intervention of Parque Manuel Antonio,’ N° 44045-MINAE, authority to administer that Protected Wildlife Area was entrusted to the Comisión Interventora created for that purpose. Accordingly, it is this commission that is currently responsible for setting visitor capacity, rather than SINAC’s Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC). In this regard, it is appropriate to reproduce Article 3 of that Decree:
‘Article 3°—Powers of the Comisión Interventora Administrativa. The Comisión Interventora Administrativa shall possess all powers vested in the Regional Director of Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) and the General Administrator of the National Park, specifically with respect to its functioning, development, and operation. It shall therefore exercise all financial, administrative, procurement, operational, and managerial authority over activities conferred by the legal system upon the aforementioned national park, without extending to the exclusive powers of the National Park’s Board of Directors, pursuant to Ley 5100.
Once constituted, the Comisión Interventora Administrativa may recommend to the Minister any administrative, operational, human-resources, and financial measures it considers appropriate for proper performance.’ The boldface and underlining do not appear in the original.
Accordingly, ACOPAC’s territorial jurisdiction, as assigned under the Reglamento de la Ley de Biodiversidad N°34433, Articles 20 through 25, does not currently apply to the specific case of Parque Nacional Manuel Antonio.
THIRD: Article 5 of Decreto N° 44045-MINAE established an operating term of 4 months for the Comisión Interventora. Nevertheless, the Minister’s Office, by official letter DM-064-2024 dated 6 de febrero del 2024, extended that term until 31 de agosto del current year:
‘Álvaro Conejo, President Johnny Alvarado, DAJ Rosny Barquero, SE-SINAC Comisión Interventora Parque Nacional Manuel Antonio Dear Sirs:
In compliance with the provisions of the Executive Decree on the Administrative Intervention of Parque Nacional Manuel Antonio, No.44045 of 23 de mayo, 2023, and pursuant to Article 5 thereof, the term of your duties is extended for six months so that, by 31 de agosto, 2024, the Administrative Intervention may be concluded and the Administrative, Financial, and Operational Reports may be issued, together with their recommendations regarding the activities to be undertaken.’ FOURTH: In view of the foregoing, and with due respect for the Constitutional Court, this body recommends referring the proceeding to the Comisión Interventora created by Decreto No.44045 so that it may address the merits of the petitioner’s allegations concerning the increase in visitor capacity at Parque Nacional Manuel Antonio and the technical tools and instruments used in making these operational decisions.”
“II. Legal Considerations:
FIRST: An amparo proceeding is a judicial process heard by the Constitutional Chamber and forms part of what is known as the constitutional jurisdiction for the protection of liberty (jurisdicción constitucional de la libertad). Its existence guarantees the continued protection of the fundamental rights established in the Political Constitution and in the international human-rights treaties in force in the country. Article 29 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes that an amparo proceeding protects the fundamental rights and freedoms referred to in that law, except those protected through habeas corpus. It further establishes that such a proceeding may be brought against any provision, agreement, or decision and, in general, against any action, omission, or mere material conduct not grounded in an effective administrative act by public officials or bodies that has violated, violates, or threatens to violate any such right. It may be brought not only against arbitrary acts, but also against actions or omissions based on incorrectly interpreted or improperly applied rules.
SECOND: In the Costa Rican legal system, the Amparo Proceeding derives from Articles 10 and 48 of the Political Constitution, which establish that every person has the right to seek amparo in order to preserve or restore the enjoyment of the rights enshrined in the Constitution, as well as fundamental rights established in international human-rights instruments applicable in the Republic. This body of law contains an entire title establishing a series of individual rights and guarantees, such as the right to life under Article 21; the rights to privacy and freedom and the secrecy of communications under Article 24; the right to equality enshrined in Article 33; the right of consumers and users of public services to environmental protection under Article 46; and many others established among the social rights and guarantees, such as the right to a healthy and ecologically balanced environment and the corresponding duty of the State to protect it under Article 50, as well as the State’s duty to protect natural beauty, which entails at least indirect or partial protection of the environment insofar as it concerns one of its constituent aspects—natural landscapes—under Article 89.
THIRD: The Constitutional Chamber is subject only to the Constitution and the Law, and its case law and precedents are binding ‘erga omnes,’ except upon itself. This provision is important because the Chamber’s decisions are binding on all other public bodies, both administrative and judicial, as well as on all private parties.
Regarding the appellant’s allegations, this report is submitted in the following terms:
FIRST: That through Executive Decree No. 22482-MIRENEM, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 173, dated 9 de setiembre de 1993, the Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio was made official; it is the official instrument governing permitted activities and uses, and one of the purposes for which it was issued is to control visitation in order to prevent the accelerated deterioration of biodiversity and the serious risk to its future preservation.
SECOND: That the tourism activity conducted in Parque Nacional Manuel Antonio is highly important to the socioeconomic development of the surrounding communities; therefore, visitation has been adjusted to a sustainable model in order to prevent and reduce the risk of negative impacts on biodiversity. Accordingly, visitation is monitored and adjusted on the basis of scientific and technical parameters to ensure the proper safeguarding and conservation of biodiversity.
THIRD: That, in order to make tourism activities compatible with the protection and conservation of biodiversity within Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas), several principles and criteria were established, including the Quality of Experience Principle and the Principle of Integrity of Ecosystems and Their Resources, as well as the criterion of minimizing the negative environmental impacts caused by tourism activity in Protected Wildlife Areas, particularly in Parque Nacional Manuel Antonio.
FOURTH: That on 23 de junio del 2014, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), through Resolution N°12 adopted at Ordinary Session N°06-2014, reviewed and approved the “Tool for Managing Visitation Flows in SINAC Protected Wildlife Areas” (“Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC”), and instructed the Executive Director, or whoever holds that office, to formally make that tool official. Its application was to be prioritized during 2014 in the Protected Wildlife Areas (ASP) covered by the Proyecto BID Turismo and, beginning in 2015, was to be prioritized gradually according to the capacities and tourism potential of the Protected Wildlife Areas.
FIFTH: That the “Tool for Managing Visitation Flows in SINAC Protected Wildlife Areas” was presented to the Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) at its session of 22-11-2018, where its implementation in the ACOPAC Protected Wildlife Areas, including Parque Nacional Manuel Antonio, was endorsed. This is the official instrument and, consequently, the instrument that must be applied to calculate visitation, pursuant to the Principle of Legality (Principio de Legalidad) governing the Public Administration.
SIXTH: That Executive Decree N°42496-MINAE amended Decree N°22482-MlRENEM, Reglamento de Uso Público del Parque Nacional Manuel Antonio, Article 3 of which provides:
“Article 3: Regarding the carrying capacity (capacidad de carga) of the public-use zone (high intervention): Based on the results obtained through application of the technical tools established by SINAC, the ACOPAC Regional Directorate shall determine, by administrative decision, any increase, decrease, or regulation of visitation at the various authorized sites.” (Emphasis added)SEVENTH: That through official communication SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080- 2023 dated 29 de noviembre de 2023, issued by Rosa Montero Salas, the report containing the results of applying the “Technical Tool for Managing Visitation Flows in the Protected Wildlife Area” (“Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”) at Parque Nacional Manuel Antonio was submitted. Among other matters, the report states that, based on improvements made to some of the elements used to determine the visitation capacity (capacidad de visitación) of Parque Nacional Manuel Antonio, the current carrying capacity was determined to be 1806 visitors per day.
In light of the foregoing, the actions of the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio did not under any circumstances disregard the directives of this honorable Constitutional Chamber; instead, it demonstrated that the authorized increases in visitation capacity were consistent with the applicable legal powers. Attached to this response as illustrative evidence are photographs showing several improvements to the services and infrastructure used to serve tourists and protect the ecosystem. These improvements were made during the past year and, based on the technical criteria contained in the “Technical Tool for Managing Visitation Flows in the Protected Wildlife Area,” have allowed tourism visitation to be increased while maintaining the desired balance. Additionally, the factors used by the Technical Tool include the quantity of human resources available to manage visitor flows and safeguard biodiversity.
This factor was improved by adding new professional and technical personnel to the park, who were assigned specifically to tourism services and to monitoring and protection duties. Several documents through which those personnel transfers to PNMA were carried out are attached as evidence: (DM-954- 2023, DM-1051-2023, DM-1047-2023 and Resolution SINAC-ACOPACD-061-2024) EIGHTH: That through Resolution R-CI-PNMA-06 dated 29 de noviembre de 2023, issued by the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, it was ordered under FIRST in the Operative Provisions (Por Tanto): That beginning on 29 de noviembre del 2023, the Protected Wildlife Area, Parque Nacional Manuel Antonio, shall receive up to a maximum of 1806 (one thousand eight hundred six) visitors daily. That number of visitors remains in effect to date.
NINTH: That through official communication DM-064-2024, dated 6 de febrero del 2024, in compliance with Administrative Intervention Executive Decree No.44045 for Parque Nacional Manuel Antonio, dated 23 de mayo de 2023, and pursuant to Article 5 of that provision, the term of the Commission’s duties was extended for six months, until 31 de agosto, 2024. Official communication DM-064-2024 is attached as evidence.
ON THE MERITS Our honorable Chamber has established that the primary purpose of national parks, including PNMA, is the conservation of the ecosystems present in their respective areas or zones. A secondary purpose is to enable people to enjoy recreation and the nature found within them. This order of priority arises not only from the applicable rules but also from the second purpose’s dependence on the first. In other words, the indispensable prerequisite for people to enjoy nature is the conservation of nature; if nature is not conserved, that which people seek to visit disappears.
In this regard, through official communication N°SINAC-DE-1850 dated 07 de noviembre del 2017, issued by the then Executive Director of SINAC, the head of the Departamento de Prevención, Protección y Control was instructed to coordinate with the Regional Directors of the Áreas de Conservación in preparing prevention, protection, and control plans (planes de prevención, protección y control, PPC) for the Protected Wildlife Areas. Accordingly, the following is a general summary of the actions taken to fulfill the assigned duty:
•The Guía Metodológica para Elaborar Planes Integrales de Prevención, Protección y Control en Áreas Silvestres Protegidas was prepared and made official pursuant to the agreement signed with the Asociación Costa Rica por siempre. That guide was made official in marzo del 2017.
•With authorization from the Contraloría General de la República, FUNDECOR was retained to train officials from the Áreas de Conservación in preparing specific PPC guides, because that foundation had prepared the methodological guide referred to in the preceding paragraph. This occurred during the period from 24 de setiembre del 2018 to 24 de setiembre del 2019.
•After the training period, through official communication SINAC-DE-1565 dated 14 de octubre del 2019, the Regional Directors were instructed to complete the regional prevention, protection, and control plans by 16 de diciembre del 2019 and the specific plans for the Protected Wildlife Areas by 26 de junio del 2020. Once these instruments had been made official, they were to be implemented immediately.
•The Departamento de Prevención, Protección y Control of the Secretaría Ejecutiva del SINAC also developed an instrument for monitoring the implementation of the PPC plans and assessing their percentage of completion.
All Áreas de Conservación have regional or specific prevention, protection, and control plans for their Protected Wildlife Areas and subregional offices. It is important to emphasize that all the plans are currently being implemented and that the Secretaría Ejecutiva del SINAC, through the Departamento de Prevención, Protección y Control, continues to monitor compliance with them using the tool developed for that purpose, as stated above.
The Departamento de Prevención, Protección y Control prepared a report detailing all the foregoing matters through official communication N°SINAC-SE-DPPC-096-2024 dated 6 de mayo 2024.
In the case of PNMA, the rationale (ratio) of the Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio expressly states that visitation caused “…its accelerated deterioration, creating a serious risk to its future preservation…” and that it was therefore necessary to “…ensure a genuine balance between visitation and conservation of the Park’s resources, in order to secure the perpetual preservation of this protected wildlife area.” Along the same lines, one measure contemplated by that body of rules to achieve this balance and ensure the park’s conservation is regulation of the number of visitors in the park’s public-use zones. Thus, visitation shall be determined “…based on the results obtained through application of the technical tools established by SINAC…” (Article 3). The Chamber endorses this requirement because it constitutes an expression of the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental). (…)
In Voto 2023011233, based on the reports submitted, the Sala Constitucional reduced visitation from three thousand visitors per day to one thousand one hundred twenty, finding that the level of three thousand visitors had been established without conducting the technical studies or applying the Technical Tool for Managing Visitation Flows at PNMA, while noting that the foregoing was “without prejudice to a new technical study determining that capacity under the park’s current conditions.” “…Given that the flow model applied in diciembre de 2022 indicates a carrying capacity of 1120 visitors per day, daily visitation is ordered to be reduced to that number, without prejudice to a new technical study determining that capacity under the park’s current conditions.” (Emphasis added) Consistent with the foregoing, through Voto 2023028275 in expediente 23- 018389-0007-CO, this honorable Chamber stated that the holding (ratio decidendi) in this matter was that the visitation flow at Parque Nacional Manuel Antonio cannot be arbitrary; rather, that flow must be established precisely on the basis of the corresponding technical tools.
“In this regard, it should be noted that the above-cited decision clarified that the order to reduce the visitor capacity (aforo) was issued without prejudice to a new technical study determining a new capacity.
Thus, in the case under review (sub examine), it should be noted that the challenged increase in visitor capacity (aforo) was due precisely to a new technical study, namely, the application of the Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Protected Wildlife Area (Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida) Parque Nacional Manuel Antonio, which determined the feasibility of that capacity, and not to an arbitrary decision by the respondents.” (Emphasis added) Through Decreto ejecutivo N°44045-MINAE, Article 3° establishes the powers granted to the PNMA Intervention Commission (Comisión Interventora), which reads verbatim as follows:
() “Article 3°—Powers of the Administrative Intervention Commission. The Administrative Intervention Commission shall have all the powers vested in the Regional Director of the Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) and the General Administrator of the National Park, specifically with respect to its functioning, development, and operation, and shall therefore exercise all financial, administrative, contracting, operational, and managerial powers over the activities granted by the legal system to the aforementioned national park, without extending to the exclusive powers of the National Park’s Board of Directors pursuant to Ley 5100. Once constituted, the Administrative Intervention Commission may recommend to the Minister such administrative, operational, human-resources, and financial measures as it considers appropriate for proper performance.” Consistent with official communication (oficio) DM-406-2023, the members of the Parque Nacional Manuel Antonio Intervention Commission are appointed for the purpose of ensuring compliance with the provisions of Decreto Ejecutivo No.44045, published in the Diario La Gaceta of 30 de mayo, 2023, Alcance No.99. In this same instrument, Mr. Álvaro Conejo is appointed Coordinator of the Intervention Commission.
Based on the facts and grounds set forth above, it is determined that MINAE, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, in compliance with the rulings of the Sala Constitucional in Voto No. 2023011233 and 2023016088, and with the body of applicable law (bloque de legalidad) governing protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), as demonstrated by voto 2023028275, has duly applied the official instrument used by the Costa Rican State—the “Tool for Managing Visitor Flows in SINAC Protected Wildlife Areas” (“Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC”)—to determine the increase in visitation to 1806 persons per day.
Although various methodologies exist for determining and regulating visitor management in protected areas, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), with financial support from the Proyecto Removiendo Barreras para la Sostenibilidad del Sistema de Áreas Protegidas de Costa Rica, Proyecto GEF/PNUD/SINAC, formulated and officially adopted the methodology or technical instrument that is considered to employ the most advanced and appropriate criteria and procedures for defining the number of visitors in a protected wildlife area.
This tool enables interaction between conservation standards and visitor levels, thereby allowing ecosystems to be preserved, particularly because it is a methodology whose indicators must be adapted through review and adjustment processes. This methodology was officially adopted by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), SINAC’s highest administrative body, on 23 de junio del 2014, through acuerdo N°12 Sesión Ordinaria N°06-2014, at which the application of the “Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” was considered and approved for managing visitor flows in SINAC protected wildlife areas. At Parque Nacional Manuel Antonio, use of this procedure began in 2016 with the assistance of key stakeholders, when the first fieldwork was conducted on beaches and trails in the National Park’s tourist visitation sector to identify the indicators to be monitored and establish the baseline for applying the tool and, based on the results, determine visitor capacity.
Based on the application of the methodology established by the Tool for Managing Visitor Flows, the corresponding technical procedure was carried out using the 18 indicators. Based on the fieldwork results and the application of the relative weights, or specific weightings, assigned to each element, the level of visitation that PNMA can accommodate at a specific time was determined. In the specific case study conducted in julio de 2023, it was found that PNMA had adequate conditions for accommodating tourists, allowing it to support 1568 visitors. Subsequently, in noviembre, the same official methodology was used to determine that this capacity was 1806 visitors. In both cases, the protection and conservation of the ecosystems were not endangered, because the necessary and desired balance was maintained.
The methodology and technical details of the tool may be consulted in the SINAC publication: “SINAC. 2015. Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC. Sistema Nacional de Áreas de Conservación. San José-Costa Rica.56 págs.”, which may be accessed at the following electronic address.
https://www.sinac.go.cr/ES/transprncia/Programa%20de%20Turis mo%20Sostenible/Herramienta%20Manejo%20Flujos%20de%20Vi sitacion%20en%20ASP%20SINAC%202015.pdf The 18 indicators applied to determine PNMA’s visitor capacity are as follows:
1. Damage to flora caused by visitors.
2. Disturbance of wildlife.
3. Accumulation of water on trails.
4. Emergence of informal trails.
5. Damage to the trail base involving exposed roots, rocks, and other features.
6. Trail expansion—widening.
7. Negative visual impact caused by the presence of solid waste.
8. Availability of drinking water for visitors.
9. Human resources for managing visitor flows.
10. Infrastructure available for tourist use.
11. Equipment available for serving tourists.
12. Visitors’ perception of overcrowding.
13. Level of satisfaction with the visitor experience.
14. Visitors’ perception of the condition and functioning of tourism infrastructure.
15. Visitors’ perception of the guiding services received.
16. Frequency of crimes against visitors.
17. Frequency of accidents involving visitors within the Park.
18. Vandalism of tourism infrastructure open for use.
Based on the individual studies conducted for each of the indicators listed above—a process involving PNMA officials, guides, and other local stakeholders—a value was determined for each indicator. Taken together, and applying the relative weights scientifically and technically defined when the visitation-calculation instrument was developed, specifically on the basis of the corresponding technical tools, these values made it possible to establish a visitor-capacity level of up to 1806 visitors per day. Attached to this response is supporting evidence containing images of infrastructure improvements made to accommodate tourists, as well as documents evidencing the staffing increases implemented at PNMA in 2023, which improved service and safety for PNMA visitors. Furthermore, it is important to add that improvement processes are ongoing, both to expand and enhance the conditions for accommodating tourists and to provide additional staff. Particularly noteworthy among these measures is the forthcoming reopening of the Punta Catedral trail, the largest in the park, which was completely reconstructed.
Accordingly, appropriate follow-up will be conducted to update the various elements comprising the Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC.
The foregoing demonstrates that the petitioner is incorrect, because, through an amparo proceeding (Amparo), he seeks to change the official methodology used by the State to evaluate and determine visitation levels in the country’s protected wildlife areas, claiming that the supporting technical studies should be conducted by organizations selected through a public tendering process (concurso público de licitación). This is unacceptable: conducting a public tender to determine visitation levels in a protected wildlife area has no technical or scientific basis establishing that the option advocated by Mr. Nombre02 is superior to the instrument currently used by MINAE. The petitioner presents his idea without any scientific support, provides neither evidence nor expert opinion, and demonstrates that he neither knows nor understands the Tool used by MINAE-SINAC, simply discrediting it without any basis whatsoever.
The petitioner provides no scientifically rigorous documentary evidence demonstrating “that the respondent authority lacks impartial and objective scientific criteria that accurately determine… the number of persons who may enter each day,” nor does he provide any probative evidence that would discredit the instrument currently in use. Therefore, Mr. Nombre02’s statements amount merely to an expression of disagreement with the methodology; his assertions do not constitute conclusive evidence warranting MINAE’s adoption of a different methodology or use of a public tendering process to obtain scientific information each time it must review visitation levels in Costa Rica’s many protected wildlife areas. The scientific source relied upon by Mr. Nombre02 to determine that a public tender is the best option is unknown.
Your Honorable Authority should note that the petitioner’s underlying claim is that an Amparo should be used to endorse tendering—that is, a public competition—to determine visitation levels, although this has no scientific or administrative basis, unless the petitioner has some personal interest in such a competition.
In another respect, the official tool currently used by the State through MINAE-SINAC to calculate visitation levels in all protected wildlife areas meets scientific standards, is technically applied correctly, and does not violate the body of applicable law or constitutional law (bloque de constitucionalidad). In any event, Mr. Nombre02 has not demonstrated through scientific evidence that the use of this officially formulated, formal, and technical tool employed by the State violates constitutional provisions.
Although your Honorable Authority indicated in resolutions no. 11233-2023 and no. 16088-2023 that the visitor limit (aforo) at PNMA was 1120 persons per day, it also expressly stated—and reaffirmed to the State in voto 2023-028275—that “daily visitation is ordered to be reduced to that number, without prejudice to the possibility that a new technical study may determine such capacity under the park’s current conditions”; it was clarified that the order to reduce the visitor limit was issued without prejudice to the possibility that a new technical study might determine a new capacity. Thus, in the matter under review (sub examine), it should be noted that the increase challenged by the petitioner in the visitor limit to 1568 visitors per day was attributable precisely to a new technical study, namely, the application of the Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida) of Parque Nacional Manuel Antonio, which determined that such capacity was feasible, and not to an arbitrary decision by the respondents.” Accordingly, the increase in PNMA’s visitor capacity from 1120 to 1568 and subsequently to 1806 visitors per day was based on the instrument created precisely to ensure a balance between nature conservation and visitors’ enjoyment thereof, all within the possibility granted by the Sala Constitucional to our Ministry to produce new technical visitation studies, as has been done and for which evidence has been submitted.
The foregoing also makes clear that, because the increase in visitation at PNMA was implemented using this technically supported Tool, the condition ordered by the Tribunal Constitucional was satisfied and the right to a healthy and ecologically balanced environment was not infringed.
Furthermore, this Honorable Chamber is hereby informed that, as indicated in voto 2023-028275, additional human resources are required to properly assist and manage visitors in order to conserve the park, and that, through official letter MH-STAP-ACDO-042-2024 dated 29 de abril de 2024 from the Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria, agreement N°13946 authorizes SINAC to fill positions. Accordingly, official letter SINAC-SE-DE-651 details the positions authorized to be filled and assigned to Parque Nacional Manuel Antonio, which are as follows:
[…]
It should also be stated that, as the entity responsible for safeguarding the protection of our country’s natural resources, thereby helping improve the inhabitants’ quality of life by promoting the management, conservation, and sustainable development of environmental and natural elements, assets, services, and resources, in accordance with article 50 of our Constitution, the State (MINAE-SINAC) must seek the greatest well-being of all the country’s inhabitants by guaranteeing the right to a healthy and ecologically balanced environment, with due respect for the right to the protection of human health arising from the right to life. Therefore, because the primary objective of using and protecting the environment is to achieve development and evolution favorable to human beings in harmony with it, in which environmental quality and economic means are fundamental parameters for individuals, a photographic record of the improvements being made at Parque Nacional Manuel Antonio will be submitted to this Honorable Court, demonstrating better conditions for visitors as well as improvements in biodiversity protection.
In accordance with the provisions of this report, the Honorable Justices are respectfully requested to DISMISS the application for amparo relief (recurso de amparo) insofar as it concerns the Ministerio de Ambiente y Energía and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of MINAE, represented by the Ministro de Ambiente y Energía and President of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, and by the President of the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, located within the Área de Conservación Pacífico Central. Our Ministry should be exempted from any award of costs.”
Drafted by Justice Alvarado Paniagua; and,
Considering:
The petitioner alleged that the respondent authorities decided, without technical criteria, to increase the number of daily visitors to Parque Nacional Manuel Antonio, disregarding the maximum visitor limit that, according to his allegation, this Chamber established in judgment number 2023011233 at 14:00 hours on 12 de mayo de 2023.
The following facts are deemed duly proven and relevant to the disposition of this matter:
“1. Damage to flora caused by visitors.
2. Disturbance of wildlife.
3. Accumulation of water on trails.
4. Emergence of informal trails.
5. Damage to the trail bed, with exposure of roots, rocks, and other materials.
6. Trail expansion or widening.
7. Negative visual impact caused by the presence of solid waste.
8. Availability of drinking water for visitor use.
9. Human resources for managing visitor flows.
10. Infrastructure available for tourist use.
11. Equipment available for assisting tourists.
12. Visitors’ perception of overcrowding.
13. Level of satisfaction with the visitor experience.
14. Visitors’ perception of the condition and operation of tourism infrastructure.
15. Visitors’ perception of the guiding service received.
16. Frequency of offenses committed against visitors.
17. Frequency of accidents involving visitors within the Park.
18. Vandalism of tourism infrastructure available for use” (report submitted).
“CONSIDERING FIRST: That Voto Constitucional No. 11233-2023, of 12 de mayo del 2023, establishes the following relevant provisions regarding visitation within Parque Nacional Manuel Antonio:
() “Article 3: Regarding the carrying capacity of the public-use zone (zona de uso público) (high intervention): Based on the results obtained by applying the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC shall determine, by administrative resolution, any increase, decrease, or regulation of visitation at the various authorized sites (...)” (Underlining added).
Based on the provisions transcribed above, the Chamber establishes that the primary purpose of national parks, including PNMA, is the conservation of the ecosystems present within their respective areas or zones. A secondary purpose is to enable people to enjoy recreation and the nature found within them. This order of priority arises not only from the applicable rules but also from the dependence of the latter purpose on the former. In other words, the indispensable prerequisite for people to enjoy nature is the conservation of nature; if nature is not conserved, that which people seek to visit disappears.
In the case of PNMA, the rationale (ratio) of the Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio expressly stated that visitation was causing “...its accelerated deterioration, creating a serious risk to its future preservation,” and that it was therefore necessary to “...ensure that a genuine balance exists between visitation and the conservation of the Park’s resources, in order to guarantee the perpetual preservation of this protected wildlife area.” Along those same lines, one measure contemplated by that body of rules to achieve such balance and ensure the park’s conservation is the regulation of the number of visitors within the park’s public-use zones. Thus, the determination of visitation shall be based “...on the results obtained by applying the technical tools established by SINAC...” (article 3). The Chamber endorses this requirement because it is an expression of the principle that environmental protection must be based on objective criteria (principio de objetivación de la tutela ambiental). (…)
SECOND: That, following the filing of the aforementioned application for amparo relief, the Sala Constitucional, based on the reports submitted, reduced visitation from three thousand visitors per day to one thousand one hundred twenty, finding that the visitation level of three thousand visitors had been established without conducting the technical studies or applying the Technical Tool for Managing Visitor Flows at PNMA, while noting that the foregoing was “without prejudice to the possibility that a new technical study may determine such capacity under the park’s current conditions.” THIRD: Whereas, through Executive Decree N°40045-MINAE, published in La Gaceta number 95, supplement 99, dated May 30, 2023, the President of the Republic and the Minister of Environment and Energy determined that intervention in the PNMA was urgently required in order to correct matters preventing its optimal operation, including the following considerations:
“( ) “XI.—Whereas, in view of the inconsistencies and shortcomings alleged in its administrative management, the Ministry of Environment and Energy considers it necessary and urgent to establish an administrative intervention (intervención administrativa) to review and evaluate the management activities and processes carried out within Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), through a direct and effective approach, in order to detect and correct any situation or activity and thereby bring the operation and services of the National Park up to an acceptable standard.
XII.Whereas, in fulfillment of the Executive Branch’s legal obligations, and given that Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) is facing a serious organizational, operational-administrative, and management crisis, the State requires an immediate intervention that will enable the effective and timely restructuring and reorientation of this national park so that it strictly fulfills the fundamental purpose for which it was created.
XIII.Whereas, given the complexity of the matter, the Executive Branch’s legal obligations, and reasons of public interest, it is appropriate to establish a Commission to carry out an administrative intervention in Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), so that, as soon as possible, it will have an appropriate structure and a high level of technical and professional expertise, the rational use of resources will be ensured, and operations will be conducted efficiently and in accordance with its powers.”
FOURTH: Whereas, Article 2° of Executive Decree N°44045-MINAE establishes the powers granted to the PNMA Intervention Commission, and reads verbatim as follows:
() “Article 3°—Powers of the Administrative Intervention Commission. The Administrative Intervention Commission shall possess all powers vested in the Regional Director of Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) and the General Administrator of the National Park, specifically with respect to its operation, development, and functioning. It shall therefore exercise all financial, administrative, contracting, operational, and activity-management powers conferred on the aforementioned national park by the legal system, without extending to the exclusive powers of the National Park’s Board of Directors pursuant to Ley 5100.
Once constituted, the Administrative Intervention Commission may recommend to the Minister such administrative, operational, human-resources, and financial measures as it deems appropriate for proper performance.” FIFTH: Whereas, through Executive Decree N°42496-MINAE, Decreto N°22482-MlRENEM, Public Use Regulations for Parque Nacional Manuel Antonio, was amended, and Article 3 thereof provides as follows concerning the carrying capacity (capacidad de carga) of the public-use zone (high-intervention area):
“Based on the results obtained through application of the technical tools established by SINAC, the ACOPAC Regional Directorate shall determine, by administrative decision (resolución administrativa), any increase, decrease, or regulation of visitation at the various authorized sites.” SIXTH: Whereas the Intervention Commission of Parque Nacional Manuel Antonio took into account the recent results of applying the Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Parque Nacional Manuel Antonio Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida), which indicated that, under the PNMA’s current conditions, the maximum visitation level is 1806 persons per day.
THEREFORE
THE INTERVENTION COMMISSION OF PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESOLVES:
FIRST: As of November 29, 2023, the Parque Nacional Manuel Antonio Protected Wilderness Area shall receive no more than 1806 (one thousand eight hundred six) visitors per day.
SECOND: The MINAE and SINAC information channels shall publicize the new maximum number of daily visitors permitted in the Parque Nacional Manuel Antonio Protected Wilderness Area.
THIRD: This decision shall take effect on November 29, 2023.
FOURTH: This decision may be challenged through a motion for reconsideration (recurso de revocatoria), with a subsidiary appeal (apelación en subsidio), in accordance with Article 342 et seq. of the General Law of Public Administration.
FIFTH: Let notice be given” (report submitted and copy provided).
III.Judicial precedents. The case law of this Court shows that the issue of visitor capacity (aforo) at Parque Nacional Manuel Antonio has already been raised before this Court. In this regard, judgment number 2023011233, issued at 14:00 hours on May 12, 2023, stated as follows:
“Regarding the specific case. In the sub examine, the petitioner states that Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) receives approximately 3000 persons per day. He alleges that this number of visitors harms the park’s ecosystem and sustainability. He notes that there are no scientific studies supporting that level of tourist use, since the most recent study dates from 2010 and supported a maximum daily visitation level of only 600 persons. He considers the right to a healthy and ecologically balanced environment to have been violated.
After reviewing the record, the Chamber found it proven that, through agreement no. 12 adopted at ordinary session no. 06-2014 on June 23, 2014, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación approved the ‘Tool for Managing Visitor Flows in SINAC Protected Wilderness Areas’ and instructed the executive director to make it official. In 2016, the first fieldwork was conducted on beaches and trails in the PNMA sector to identify potential indicators for monitoring and to establish a baseline where required. In 2018, the Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central agreed to implement the tool in the protected wilderness areas of that conservation area. With respect to daily visitation at the PNMA, through decision no. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021, issued at 15:05 hours on April 30, 2021, the respondent established a maximum of 1500 visitors per day. Subsequently, through decision no. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021, issued at 15:20 hours on August 5, 2021, the respondent authority increased visitor capacity to a maximum of 2000 visitors per day.
It was likewise deemed an undisputed fact—which also follows from the evidence submitted with the report provided (see, for example, official communications SINAC-ACOPAC-D-201-2023 and SINAC-ACOPAC-D-190-2023)—that the respondent authorities increased the permitted visitor capacity this year to 3000 visitors per day. Consequently, on several days in April 2023, visitation exceeded 2000 persons: April 2, 2592 persons; April 3, 2867 persons; April 5, 2765; April 6, 2754 persons; April 7, 2734 persons; April 8, 2755 persons; April 9, 2746 persons. Regarding this issue, the respondent Administration estimates that current visitation at the PNMA amounts to 267.9% of installed capacity. For this reason, through official communication no. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 dated March 16, 2023, the regional director and the director of Protected Wilderness Areas of Área de Conservación Pacífico Central expressed to SINAC’s executive director their concern regarding decisions by higher authorities concerning visitation at the PNMA.
Regarding the impact on the ecosystem, that official communication stated: ‘…There is no doubt that, as stated above, increasing carrying capacity to 3000 visitors (50% above the limit previously applied) represents a total gross load of more than 200%, as indicated in the first section, above what should currently be received; this creates an imminent risk of deterioration of the environmental conditions and sustainability of the sector open to visitors. It must be remembered that tourists wish to visit the PNMA because of its scenic beauty and biodiversity, largely because of the opportunity to observe wildlife. If we overexploit that wildlife, future visitors might no longer have the opportunity to observe it in the short or medium term. We, as the competent authority, must therefore promote a balance between protection and tourism development…’ Similarly, through official communication no. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 dated April 17, 2023, the regional director of Área de Conservación Pacífico Central informed SINAC’s executive director: ‘In light of all the foregoing, and in compliance with the duties assigned by law, Article 50 of our Political Constitution, Articles 31 and 61 of the Biodiversity Law and Article 25 of the Regulations to the Biodiversity Law, and the in dubio (sic) pro natura principle, under my responsibility in performing the duties of my office to apply the legal framework governing this matter, as well as to implement national policies and all provisions set forth in the binding legal and technical framework, and in fulfillment of my hierarchical duty within the geographical area under my authority to implement, evaluate, and systematize internal policies, guidelines, methodologies, rules, and strategies; for all the reasons stated above, it is my duty, given the absence of direct, formal, and written instructions and directives from my superiors concerning the change and application of a carrying capacity greater than that established through application of the carrying-capacity tool, which furthermore has not been formalized through any administrative decision, to state that this directorate lacks the legal and technical basis, as well as the budgetary and staffing capacity, to continue receiving 3000 persons per day within the PNMA.
Accordingly, in compliance with the duty to conserve and sustainably use biodiversity and ecosystem services so as to ensure an ecologically balanced environment for all citizens, you are hereby advised that, as of April 30, 2023, the conservation area will formally request that the official responsible for SICORE oversight apply decision SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021, issued at fifteen hours and twenty minutes on August fifth, two thousand twenty-one, which remains in force, by reducing reservation capacity to two thousand persons.’ Additionally, it is highly relevant to the resolution of the sub iudice that the Chamber was unable to verify the application of the corresponding technical tools used to increase visitation at the PNMA.
The foregoing facts demonstrate that the number of visitors to the PNMA exceeds the park’s capacity, to the detriment of a healthy and ecologically balanced environment. Indeed, beyond the complaint raised by the petitioner, this situation follows from the reporting officials’ own statements. For example, those authorities estimated that current visitation at the PNMA amounts to 267.9% of installed capacity. It should be noted that, according to the visitor-flow model prepared in December 2022, carrying capacity is 1120 visitors per day. Nevertheless, during the period at issue, daily visitor capacity far exceeded that number, since the PNMA received an average of more than 2500 persons per day during the first days of April 2023.
At the regulatory level, the Chamber first highlights the ‘Convention for the Protection of the Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of America’ (law no. 3763):
“The American Governments, desirous of protecting and preserving in their natural habitats representatives of all species and genera of their native flora and fauna, including migratory birds, in sufficient numbers and over areas extensive enough to prevent their extinction through any means within man’s power; and Desirous of protecting and preserving landscapes of incomparable beauty, extraordinary geological formations, regions and natural objects of aesthetic, historical, or scientific interest, and places where primitive conditions exist in the cases covered by this Convention; and Desirous of entering into a convention for the protection of flora, fauna, and natural scenic beauty within the purposes stated above, have agreed upon the following articles:
ARTICLE 1 Definition of the terms and expressions used in this Convention.
(…)
ARTICLE 3 (…)
The Contracting Governments further agree to provide national parks with facilities for public recreation and education, in accordance with the purposes pursued by this Convention.” Consistent with the foregoing, the Reglamento a la Ley de Biodiversidad (executive decree no. 34433) provides:
“Article 70.-Management categories (categorías de manejo) for protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas, ASP). For purposes of classifying the various management categories of protected wildlife areas, the following technical criteria are established for each:
(…)
“Whereas:
(…)
3º-That, pursuant to an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) conducted concerning Parque Nacional Manuel Antonio, uncontrolled visitation is (sic) causing its accelerated deterioration, creating a serious risk to its future preservation.
4º-That the administration of the State-owned lands comprising this National Park is the responsibility of the Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Nacionales, Energía y Minas, which must ensure a genuine balance between visitation and conservation of the Park’s resources, in order to ensure the perpetual preservation of this protected wildlife area. Therefore, THEY DECREE:
Article 1º-The purpose of these regulations is to improve the quality of visitors’ experience at Parque Nacional Manuel Antonio and to pursue its perpetual preservation.
(…)
Article 3: Regarding the carrying capacity (capacidad de carga) of the public-use zone (high intervention): Based on the results obtained from applying the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC shall determine, by administrative decision (resolución administrativa), whether visitation at the various authorized sites is to be increased, decreased, or regulated. (…)” (Emphasis added).
Based on the provisions just transcribed, the Sala establishes that the primary purpose of national parks (including PNMA) is to conserve the ecosystems within their respective areas or zones. A secondary objective is to enable people to enjoy recreation and the nature found within them. This order of priority derives not only from the applicable regulations, but also from the fact that the second objective depends upon the first. In other words, the essential prerequisite for people to enjoy nature is the conservation of nature; if it is not conserved, that which people intend to visit disappears. In the case of PNMA, the rationale (ratio) of the Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio expressly stated that visitation was causing “…its accelerated deterioration, creating a serious risk to its future preservation,” and that it was therefore necessary to “…ensure a genuine balance between visitation and conservation of the Park’s resources, in order to ensure the perpetual preservation of this protected wildlife area.” Along the same lines, one measure contemplated by those regulations to achieve that balance and ensure conservation of the park is regulating the number of visitors in its public-use zones.
Thus, visitation levels shall be determined on the basis of “…the results obtained from applying the technical tools established by SINAC…” (Article 3). The Sala endorses this requirement because it is an expression of the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental):
“As for the environment, which is the subject of the fundamental right described above, our Constitution additionally requires that it be ‘healthy.’ The requirement that it be ‘healthy’ leads us to ‘regenerative capacity’ and ‘successional capacity’ as means of guaranteeing life. From both requirements—‘healthy’ and ‘balanced’—arises the need for sustainable development; quality of life and environmental quality depend upon it. Furthermore, by incorporating the concepts of ‘environment,’ ‘healthy,’ and ‘ecologically balanced,’ the constitutional provision introduced science and technology into environmental decisions, whether legislative or administrative, such that, under sections 16 of the Ley General de la Administración Pública and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, State action in environmental matters must be based upon, and may not contradict, the unequivocal rules of science and technology, in order to achieve full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, moreover, ‘greater well-being for all inhabitants of the country.’ Regarding the subjection of legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technology, the Sala has referred to this as the principle of objectification of environmental protection: ‘The objectification of environmental protection (…) is a principle that must in no way be confused with the preceding principle [the precautionary principle (principio precautorio), or “principle of prudent avoidance”], because, as a principle derived from Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it entails the need to substantiate decision-making in this field through technical studies, both with respect to individual measures and provisions of general application—whether statutory or regulatory.
This gives rise to the requirement that such decisions be tied to science and technology, thereby constraining the Administration’s discretion in this field. Accordingly, in light of the results of such technical studies—such as environmental impact studies—if objective technical criteria demonstrate the probability of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and where there is “reasonable doubt,” decisions must be made in favor of the environment (the pro-nature principle (principio pro-natura)), which may entail adopting both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately.’ (Judgments of the Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Decision no. 2012-13367 at 11:33 on 21 de setiembre de 2012, reiterated in decision no. 2022-012509 at 12:10 on 31 de mayo de 2022).
Furthermore, application of the preventive principle (principio preventivo) in environmental matters also requires the Sala to take measures to prevent the challenged administrative conduct from adversely affecting the ecosystems protected by PNMA. As stated supra, that principle provides:
“…the preventive principle requires that, when there is certainty regarding possible environmental harm, the activity causing the impact must be prohibited, limited, or made subject to compliance with certain requirements. In general, this principle applies when clearly defined and identified risks exist and are at least probable; it is also useful when no technical reports or administrative permits guarantee the sustainability of an activity, but sufficient grounds exist to anticipate potential adverse impacts.” The statements made by the respondent party (parte recurrida) reveal a clear risk to PNMA’s ecosystems if visitation is not regulated through technical tools capable of establishing the load that the park can sustainably accommodate. The contents of official communication no. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of 16 de marzo de 2023 are reiterated:
“…Without a doubt, and as stated above, increasing carrying capacity to 3000 visitors (50% above the limit previously in use) represents a total gross load of more than 200%, as stated in the first section, above the number that should instead be admitted at this time; this poses an imminent risk of deterioration of the environmental conditions and sustainability of the area open to visitors. It must be remembered that tourists wish to visit PNMA because of its scenic beauty and biodiversity, largely because of the opportunity to observe wildlife; if we overexploit that wildlife, future visitors might no longer have the opportunity to observe it in the short or medium term. This is why, as the competent authority, we must promote a balance between protection and tourism development…” (Emphasis added).
In conclusion, the study conducted by the Sala demonstrates that the respondent authorities increased the permitted visitation at PNMA without applying the relevant technical tools, even though it was evident that the park’s installed capacity (capacidad instalada) would be insufficient to guarantee a balance between conserving nature and allowing visitors to enjoy it. In view of the foregoing, the application for relief (recurso) is granted. Given that the flow model applied in diciembre de 2022 specifies a carrying capacity of 1120 visitors per day, daily visitation is ordered to be reduced to that number, without prejudice to a new technical study determining that capacity under the park’s current conditions.” The ruling was reiterated in judgment number 2023016088 at 10:10 on 4 de julio del 2024.
Subsequently, in judgment number 2023028275 at 9:45 on 3 de noviembre del 2023, it ruled as follows:
“REGARDING THE SPECIFIC CASE. In the matter under consideration (sub examine), the petitioner states that the Sala issued judgments 2023011233 and 2023016088, which set the permitted daily admission to Parque Nacional Manuel Antonio at 1200 persons. He clarifies that this was done to protect the natural resources in that area. He complains that, contrary to the Sala’s order, on 14 de julio de 2023 the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio issued decision no. R-CI PNMA, permitting a maximum of 1568 visitors to enter the park. He requests the intervention of the Sala.
In this regard, the Chamber finds it proven that, through Executive Decree No. 44046-MINAE of 23 de mayo de 2023, the President of the Republic and the Minister of Environment and Energy created the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio (CIPNMA) for the purpose of carrying out the administrative intervention of the park. By official letter SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-063-2023 of 14 de julio de 2023, addressed to the coordinator of the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, Rosa Montero Salas, an official of Parque Nacional Manuel Antonio, stated: “In response to your request received on Wednesday, 12/7/2023, at 14:58 via email, I am attaching the Monitoring Report prepared on 14 de julio del 2023 by the Programa de Turismo del Parque Nacional Manuel Antonio, with the support of Lic. Francisco Jimenez and Licda. Lilliana Rubí (virtual meeting held at 3 pm on 13/07/2023).
This report contains the current results, as of 14 de julio del 2023, of the Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Parque Nacional Manuel Antonio Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida). To date, several improvements have been made at Parque Nacional Manuel Antonio (verification through official letter SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-069-2023), which affect the carrying capacity (capacidad de carga) of tourism activity in the Manuel Antonio sector, including: -Addressing flooding along the El Perezoso vehicle road. -Addressing informal trails identified along the Catarata estacional, paralelo al Perezoso, Miradores Punta Serrucho, and playa Manuel Antonio trails. -Addressing widening at certain locations along the Catarata estacional, Miradores Punta Serrucho, Los Congos, and Playas Gemelas trails. -Addressing solid waste (trash) on trails and beaches. -Addressing erosion on the Playa Espadilla Sur trail. -Cleaning beaches (removing debris generated by the tides). -Repairing damaged wooden sections of railings, handrails, and steps in certain areas of the Catarata estacional, paralelo al Perezoso, and Miradores Punta Serrucho trails. -Repairing restroom and shower facilities. 100% operational. -Addressing sites that supply water for human consumption. -Water-collection tanks; storage capacity was successfully expanded (the installation of 4 tanks in the PNMA is underway). -Trail-cleaning equipment, operational. -Computer equipment functioning properly (maintenance was performed). -Communications equipment; 6 walkie-talkies are now available, with 4 still needed to reach the required 100%.
The foregoing makes it possible to increase daily visitation to one thousand five hundred sixty-eight (1 568). Nevertheless, six officials are required to operate daily in order to properly attend to and manage visitor flows in the Manuel Antonio sector of the PNMA; that is, the tool was applied based on a projected management capacity of 0.64, resulting from improvements to infrastructure and equipment, together with human resources. Other infrastructure improvements identified in the Sheet ‘Monitoring Progress of Improvements for Visitor Management and Services in the Manuel Antonio Sector,’ as of 13 de julio 2023, remain pending. To achieve a greater increase in carrying capacity that could help mitigate the problems affecting the tourism sector associated with Parque Nacional Manuel Antonio, it is recommended that, once the pending infrastructure improvements have been completed and the required human resources have been provided, among other measures, the tool be applied again.” (Emphasis not in the original).
Thus, based on the foregoing, through resolution R-CI-PNMA of 14 de julio de2023, the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio ordered: “(…) SIXTH: The Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio took into account the recent results of applying the Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Parque Nacional Manuel Antonio Protected Wildlife Area, which indicated a maximum visitation level, under the PNMA’s current conditions, of 1568 persons per day. THEREFORE, THE COMISIÓN INTERVENTORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESOLVES FIRST: As of 14 de julio del 2023, the Parque Nacional Manuel Antonio Protected Wildlife Area shall receive up to a maximum of 1568 visitors per day. SECOND: MINAE and SINAC shall, through their information channels, publicize the updated maximum number of daily visitors permitted in the Parque Nacional Manuel Antonio Protected Wildlife Area. THIRD: This shall take effect on 15 de julio del 2023. FIFTH (sic): This resolution may be challenged by motions for reconsideration (recursos de revocatoria), with a subsidiary appeal (apelación en subsidio), pursuant to Article 342 et seq. of the Ley General de la Administración Pública (…)”. (Emphasis not in the original).
It is necessary to note, however, that contrary to the claimant’s interpretation, the Chamber’s ruling in judgment No. 2023011233 at 14:12 on 12 de mayo de 2023 did not definitively and immutably require that only 1120 persons per day be admitted to Parque Nacional Manuel Antonio. Rather, that ruling stated: “In conclusion, the results of the study conducted by the Chamber demonstrate that the respondent authorities increased the permitted visitation to the PNMA without applying the corresponding technical tools, even though it was evident that the park’s installed capacity would be insufficient to ensure a balance between nature conservation and visitors’ enjoyment thereof. In view of the foregoing, the action is granted. Given that the flow model applied in diciembre de 2022 indicates a carrying capacity of 1120 visitors per day, daily visitation is ordered to be reduced to that number, without prejudice to a new technical study determining that capacity under the park’s current conditions.” In other words, the ratio decidendi in that matter was that visitor flows at Parque Nacional Manuel Antonio cannot be arbitrary—as they were when 3000 persons were allowed to enter without any justification—but must instead be established precisely on the basis of the corresponding technical tools; when that ruling was issued, the applied flow model permitted a load of 1120 visitors per day.
In this regard, it should be noted that the aforementioned ruling clarified that the order to reduce maximum occupancy (aforo) was issued without prejudice to a new technical study determining a new capacity. Thus, in the case under examination (sub examine), it should be noted that the increase challenged by the claimant, to a maximum occupancy of 1568 visitors per day, resulted precisely from a new technical study—namely, the application of the Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Parque Nacional Manuel Antonio Protected Wildlife Area—which determined that such capacity was viable, and not from an arbitrary decision by the respondents.
Accordingly, under the terms in which the action was filed, no situation warranting the intervention of this Court has been established.”
IV.Specific case. In accordance with the report submitted under oath, subject to the consequences, including criminal consequences, provided for in Article 44 of the Law governing this Jurisdiction, and the documentation submitted, it has been established that, on 23 de junio del 2014, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), through Agreement No. 12 adopted at Ordinary Session No. 06-2014, considered and approved the “Tool for Managing Visitor Flows in SINAC Protected Wildlife Areas” and instructed the Executive Director to formally adopt that tool. The tool was developed by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), with financial support from the Proyecto Removiendo Barreras para la Sostenibilidad del Sistema de Áreas Protegidas de Costa Rica, Proyecto GEF/PNUD/SINAC. It establishes the methodology or technical instrument used to define the number of visitors permitted in a protected wildlife area.
The “Tool for Managing Visitor Flows in SINAC Protected Wildlife Areas” was presented to the Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) at its session of 22-11-2018, where its implementation was endorsed for ACOPAC Protected Wildlife Areas, including Parque Nacional Manuel Antonio. Based on the application of the methodology established by that tool, the corresponding technical procedure was carried out (using the 18 established indicators), and the level of visitation that Parque Nacional Manuel Antonio could accommodate at a specific time was determined on the basis of the fieldwork results and the application of the relative weights, or specific weightings, assigned to each element. In the specific case study conducted in julio de 2023, the park was found to have adequate conditions for serving tourists, enabling it to accommodate 1568 visitors; subsequently, in noviembre, it was determined on the basis of the same official methodology that its capacity was 1806 visitors.
Based on individual studies conducted for each indicator specified by the cited tool—a process involving park officials, guides, and other local stakeholders—a value was determined for each indicator. Taken together, and applying the relative weights that had been scientifically and technically defined when the visitation-calculation instrument was created, these values established a visitation-capacity level of up to 1806 visitors per day. Through official letter SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080- 2023 dated 29 de noviembre de 2023, the report containing the results of applying the “Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Protected Wildlife Area” was submitted to the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio. The report states that, based on improvements made to certain elements used to determine visitation capacity, the current carrying capacity was determined to be 1806 visitors per day. Finally, through resolution R-CI-PNMA-06 of 29 de noviembre de 2023, issued by the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, the following was resolved:
“WHEREAS FIRST: Constitutional Decision No. 11233-2023 of 12 de mayo del 2023 establishes the following relevant points regarding visitation within Parque Nacional Manuel Antonio:
() “Article 3: Regarding the carrying capacity of the public-use zone (high intervention): Based on the results obtained from applying the technical tools established by SINAC, the ACOPAC Regional Directorate shall determine, by administrative resolution, whether to increase, decrease, or regulate visitation at the various authorized sites (...)" (Underlining added).
Based on the provisions transcribed above, the Chamber establishes that the primary purpose of national parks (including the PNMA) is to conserve the ecosystems present within their respective areas or zones. A secondary objective is to allow people recreation and enjoyment of the nature found therein. This order of priority derives not only from the applicable rules, but also from the fact that the second objective depends upon the first. In other words, the indispensable prerequisite for people to enjoy nature is the conservation of nature; if it is not conserved, that which people seek to visit disappears.
In the case of the PNMA, the rationale of the Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio expressly stated that visitation was causing “...its accelerated deterioration, creating a serious risk to its future preservation,” and therefore it was necessary to “...ensure that a genuine balance exists between visitation and the conservation of the Park’s resources, in order to guarantee the perpetual preservation of this protected wilderness area (área silvestre).” Along the same lines, one measure contemplated by that body of regulations to achieve the aforementioned balance and ensure the conservation of the park is the regulation of the number of visitors in the park’s public-use areas (zonas de uso público). Thus, visitation levels shall be determined “...based on the results obtained from applying the technical tools established by SINAC...” (Article 3). The Sala endorses this requirement because it embodies the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental). (…)
SECOND: Whereas, following the filing of the aforementioned constitutional protection action (recurso de amparo), the Sala Constitucional, based on the reports submitted, reduced visitation from three thousand visitors per day to one thousand one hundred and twenty, because it found that the visitation level of three thousand visitors had been established without conducting the technical studies or applying the technical tool for Managing Visitor Flows at the PNMA, while noting that the foregoing was “without prejudice to a new technical study determining such capacity under the park’s current conditions.” THIRD: Whereas, through Decreto Ejecutivo N°40045-MINAE, published in La Gaceta number 95, supplement 99, dated 30 de mayo del 2023, the Presidente de la República and the Ministro de Ambiente y Energía determined that intervention in the PNMA was urgently required to correct issues preventing its optimal operation, setting forth, among other considerations, the following:
“( ) “XI.—Whereas, in view of the reported inconsistencies and shortcomings in administrative management, the Ministerio de Ambiente y Energía considers it necessary and urgent to establish an administrative intervention (intervención administrativa) enabling the review and evaluation of the management, operations, and processes conducted within Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), through a direct and effective approach, to identify and correct any situation or activity as necessary to bring the Parque Nacional’s operation and service up to an acceptable standard.
XII.Whereas, in fulfillment of the Poder Ejecutivo’s legal obligations, and given that Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) is facing a serious organizational, operational-administrative, and management crisis, the State requires immediate intervention to enable the effective and timely restructuring and reorientation of this national park so that it strictly fulfills the fundamental purpose for which it was created.
XIII.Whereas, due to the complexity of the subject matter, by virtue of the Poder Ejecutivo’s legal obligations, and for reasons of public interest, it is appropriate to establish a Commission to conduct an administrative intervention in Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), so that it may promptly have an appropriate structure and a high technical and professional standard, ensure the rational use of resources, and achieve efficient operations consistent with its powers.”
FOURTH: Whereas, Article 2 of Decreto Ejecutivo N°44045-MINAE establishes the powers granted to the Comisión Interventora del PNMA and reads verbatim as follows:
() “Article 3.—Powers of the Comisión Interventora Administrativa. The Comisión Interventora Administrativa shall have all powers vested in the Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) and the Administrador General del Parque Nacional, specifically with respect to its functioning, development, and operation, and shall therefore exercise all financial, administrative, contracting, operational, and activity-management powers conferred on the aforementioned national park by the legal system, except for the exclusive powers of the Junta Directiva del Parque Nacional pursuant to Ley 5100.
Once constituted, the Comisión Interventora Administrativa may recommend to the Minister any administrative, operational, human-resources, and financial actions it considers appropriate for proper performance.” FIFTH: Whereas, Decreto Ejecutivo N°42496-MINAE amended Decreto N°22482-MlRENEM, Reglamento de Uso Público del Parque Nacional Manuel Antonio, Article 3 of which establishes the following regarding the carrying capacity (capacidad de carga) of the public-use area (high intervention):
“Based on the results obtained from applying the technical tools established by SINAC, the Dirección Regional del ACOPAC shall determine, by administrative decision (resolución administrativa), whether visitation at the various authorized sites is to be increased, reduced, or regulated.” SIXTH: Whereas, the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio took into account the recent results from applying the Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio, which indicated a maximum visitation level of 1806 persons per day under the PNMA’s current conditions.
THEREFORE
THE COMISIÓN INTERVENTORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO HEREBY RESOLVES:
FIRST: Effective 29 de noviembre del 2023, the Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, shall receive a maximum of 1806 (one thousand eight hundred and six) visitors per day.
SECOND: The MINAE and SINAC media channels shall publicize the new maximum number of visitors permitted per day in the Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio.
THIRD: This decision shall take effect on 29 de noviembre del 2023.
FOURTH: A motion for reconsideration (recurso de revocatoria), with an appeal in the alternative (apelación en subsidio), may be filed against this decision pursuant to Article 342 et seq. of the Ley General de la Administración Pública.
FIFTH: Notice shall be given.” In this new constitutional protection action, the petitioner (recurrente) alleges that the respondent authorities (autoridades recurridas) are disregarding the maximum number of daily visitors to Parque Nacional Manuel Antonio, which, in his view, this Sala had set at 1120 in judgment number 2023011233 at 14:00 hours on 12 de mayo del 2023 (previously cited). The Sala did, indeed, order that the number of visitors be reduced to the level specified by the flow model applied in diciembre del 2022, which, at that time, recommended that number. It also specifically stated the following:
“Given that the flow model applied in diciembre de 2022 indicates a carrying capacity of 1120 visitors per day, daily visitation is ordered reduced to that number, without prejudice to a new technical study determining such capacity under the park’s current conditions.” It follows from the ruling that the visitor flow at Parque Nacional Manuel Antonio may not be set arbitrarily—as occurred when 3000 people were allowed to enter without any justification—but must instead be established on the basis of the corresponding technical tools.
In judgment number 2023028275 at 9:45 hours on 3 de noviembre del 2023 (also cited), this Tribunal reiterated the foregoing standard. In the case under review, however, it was demonstrated that the increase in visitor capacity (aforo) resulted from the application, in noviembre del 2023, of the “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida.” As established by the evidence, based on the improvements made, it was appropriate to increase the capacity to 1806 visitors per day, as the Comisión Interventora del parque ultimately decided. The technical opinion may, of course, be challenged in ordinary proceedings (vía ordinaria), either to confirm or refute it based on the relevant expert technical evidence (pericias técnicas). However, by its very technical nature, that dispute falls outside this Sala’s jurisdiction. Similarly, these proceedings are not the proper forum for determining whether, as the petitioner suggests, a public competition or open bidding process must be conducted whenever the number of visitors to the park is to be established.
This Sala intervenes when a change in the number is arbitrary, as was shown to have been the case at that time in judgment number 2023011233 at 14:00 hours on 12 de mayo del 2023. By contrast, on this occasion, there is no reason to consider the increase in the number of visitors arbitrary. The action must therefore be dismissed.
With all due respect, I concur with the majority decision dismissing the action; however, my concurrence is based on the following reasons:
The protection of a healthy and ecologically balanced environment under the Costa Rican Legal System is safeguarded not only by article 50 of the Constitución Política, but also by a series of laws and executive decrees (regulations) currently in force, such as the Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; the Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; and Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), to name only a few. This makes it necessary, in environmental matters, to distinguish constitutional review (control de constitucionalidad) from legality review (control de legalidad). In this regard, it is the undersigned’s view that this Chamber, through an amparo proceeding (recurso de amparo), should hear a matter alleging a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment only if the Administration has not yet intervened and the violation of that right is manifest and evident, readily ascertainable, of some importance or seriousness, and directly affects a specific person or community.
Otherwise, the issue must be raised and discussed through legality proceedings (vía de legalidad). Therefore, mere noncompliance with obligations and duties legally imposed on the various public administrations in environmental matters is properly addressed through legality proceedings—whether administrative or judicial—where the alleged instances of noncompliance or omissions may be reviewed much more comprehensively. It must be borne in mind that an amparo proceeding is summary, informal, simple, and expeditious; accordingly, from the very moment the Administration intervenes in an environmental matter in the exercise of its powers and conducts a proceeding culminating in the issuance of administrative acts (actos administrativos), review of that matter falls outside the scope of this specialized jurisdiction. Thus, review of administrative actions undertaken in connection with an environmental matter that, for proper assessment, requires full adjudicatory proceedings (proceso de conocimiento pleno) is possible only before the ordinary courts, because the design of the amparo proceeding is incompatible with comparing or reviewing technical or legal criteria developed pursuant to the legal or regulatory provisions in force, or with admitting additional and more extensive evidence necessary to compare or review the criteria already contained in the administrative record (expediente administrativo) for the case.
Holding otherwise would transform the amparo proceeding into ordinary proceedings involving full adjudication, thereby distorting its nature and frustrating the purposes for which it was designed; as a result, it would lose its status as an instrument for the effective protection of fundamental rights. Consequently, I consider that when a public entity or body has intervened in various ways or has issued administrative acts concerning an environmental matter, its review and oversight fall within the jurisdiction of the contentious-administrative courts (jurisdicción de lo contencioso administrativo). It is precisely verification of the existence of such administrative intervention that determines that the matter falls within the competence of legality proceedings. Accordingly, this proceeding should have been summarily dismissed, because its subject matter is an issue properly discussed, analyzed, and resolved through legality proceedings.
However, because that was not done, the appropriate course is to declare it without merit, without issuing any ruling on the merits of the issue raised, since it is for the ordinary courts—specifically, the contentious-administrative courts—to determine whether the challenged administrative actions and conduct substantively comply with the provisions of the legal system having the force of law as regards the protection, safeguarding, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
The petitioner is hereby advised that, if any paper document, object, or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies was submitted, it must be collected from the Clerk’s Office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session número 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI and published in the Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
The amparo proceeding is declared without merit. Magistrate Salazar Alvarado states different reasons, finding that it is for the ordinary courts—specifically, the contentious-administrative courts—to determine whether the challenged administrative actions and conduct substantively comply with the provisions of the legal system having the force of law as regards the protection, safeguarding, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Fernando Castillo V.
Presiding Magistrate Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
Alexandra Alvarado P.
Jose Roberto Garita N.
CASE FILE N° 24-006660-0007-CO Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01, Dirección02, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Receipt of matters involving vulnerable groups: Dirección03, San José, Distrito Catedral, Dirección04, calles 19 y 21, Dirección05
Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del siete de junio de dos mil veinticuatro .
Recurso de amparo interpuesto por [Nombre01 001], cédula de identidad número [CED01], y en representación de [Nombre01 002], cédula jurídica número [Valor 002], contra el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).
RESULTANDO:
“El suscrito, [Nombre01 001], cédula de identidad # [CED02] y en representación de la [Nombre01 002] con la cédula jurídica # [Valor 002] recurro a la Sala Constitucional en mi derecho ciudadano ante el incumplimiento de la administración específicamente del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante SINAC, y de la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, en adelante CI-PNMA, de la resolución de la Sala Constitucional número 2023011233 contenida en el expediente 23-006531-0007CO que define el aforo máximo diario de visitantes en el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) a 1120 personas.
LOS HECHOS En el expediente y resolución antes mencionados, se hace clara referencia de que la biodiversidad y los ecosistemas del PNMA se han visto bajo una incesante presión producto de la visitación turística que ha ido en aumento aún luego de dicha sentencia sin contar con criterios científicos imparciales y objetivos que determinen con precisión y considerando diversas fuentes de conocimiento con experiencia en la investigación científica en el PNMA, la cantidad de personas que diariamente se puedan permitir sin vulnerar el estado de los ecosistemas y la biodiversidad.
La administración, representada por el SINAC y la CI-PNMA, no solo no han cumplido con dicha sentencia, sino que ha aumentado el aforo permitido en tal resolución a un total hoy en día de 1806 (un mil ochocientas seis) personas representando más del 65% de lo que los señores magistrados establecieron en la sentencia mencionada.
El argumento esgrimido por la administración en oficio R-CI-PNMA del 14 de julio de 2023, se indica que los criterios utilizados para aumentar el aforo, provienen de la aplicación de la “Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC”. En una primer consulta, se indica por parte del CI-PNMA que en ese momento (julio 2023) que ya se ha aumentado a 1526 (un mil quinientas veintiséis) personas y luego en un correo electrónico fechado el 14 de diciembre de 2023, enviado por el Lic. Álvaro Francisco Conejo Arias, interventor de la CI-PNMA, al Sr. Christian Mata Bonilla, quien planteó el recurso de amparo que implicó la sentencia antes mencionada, indica un nuevo aumento del aforo a 1806 (un mil ochocientas seis) personas violentando la sentencia previa de la Sala Constitucional sin que se aplique una metodología confiable y blindada contra la manipulación política de las autoridades de turno.
EL FONDO Ante el incumplimiento de la sentencia previa ya indicado y la recurrencia en la aplicación de metodologías que siguen sin adaptar el criterio científico de investigaciones con un contundente resultado a favor de regular de manera responsable y más apegado a criterios técnicos, solicito respetuosamente a los excelentísimos señores magistrados la suspensión absoluta del acto administrativo aquí impugnado como es el aumento en el aforo de visitantes y sea devuelto al número esgrimido en la sentencia previa y que concordante con criterios legales, científicos y administrativos, se obligue al Sistema Nacional de Áreas de Conservación a que cualquier estudio o investigación tendiente a un eventual aumento de la visitación turística en esta área protegida, se haga bajo el modelo de concurso público y licitación abiertas para la participación de entidades nacionales e internacionales especializadas en el tema de los estudios de capacidad de carga turística y límites de cambio aceptable apelando a los principios de respeto a la tutela científica, la responsabilidad legal del Estado de la conservación de las áreas silvestres protegidas, el principio jurídico de "in dubio pro natura” y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sustentado en el artículo 50 de la Constitución Política de Costa Rica”.
“SEGUNDO: Que el SINAC en recursos de amparo y otros procesos cuyo tema medular versa sobre la visitación del Parque Nacional Manuel Antonio, su capacidad de carga y variaciones en el aforo, ha alegado que producto del Decreto denominado: “Intervención Administrativa del Parque Nacional Manuel Antonio y declaratoria de interés público de la intervención administrativa del Parque Manuel Antonio” N° 44045-MINAE, la competencia para administrar dicha Área Silvestre Protegida fue encomendada a la Comisión Interventora creada para tales efectos, siendo que es esta comisión la que se encarga en la actualidad de definir el aforo y no el Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) del SINAC. Al respecto vale la pena transcribir el artículo 3 de dicho Decreto:
“Artículo 3°-De las facultades de la Comisión Interventora Administrativa. La Comisión Interventora Administrativa contará con todas las facultades que correspondan al Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) y al Administrador General del Parque Nacional, específicamente en lo que respecta a su funcionamiento, desarrollo y operación, ejerciendo por lo tanto, todas las atribuciones financieras, de administración, contratación, operativas y dirección de las actividades conferidas por el ordenamiento jurídico al citado parque nacional, sin extenderse a las facultades exclusivas de la Junta Directiva del Parque Nacional, conforme a la Ley 5100.
La Comisión Interventora Administrativa, una vez integrada, podrá recomendar al Ministro las acciones administrativas, operativas, de recursos humanos y financieras, que considere pertinentes, para el buen desempeño.” La negrita y subrayado no pertenecen al original.
Así las cosas, la competencia territorial del ACOPAC atribuida en el Reglamento de la Ley de Biodiversidad N°34433, artículos del 20 al 25, en la actualidad no opera para el caso específico del Parque Nacional Manuel Antonio.
TERCERO: Que el Decreto N° 44045-MINAE en su numeral 5 contempló un plazo de operación de la Comisión Interventora de 4 meses, no obstante lo anterior, el Despacho Ministerial mediante el oficio DM-064-2024 de fecha 6 de febrero del 2024 prorrogó este plazo hasta el 31 de agosto del año en curso:
“Álvaro Conejo, Presidente Johnny Alvarado, DAJ Rosny Barquero, SE-SINAC Comisión Interventora Parque Nacional Manuel Antonio Estimados señores En cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo de Intervención Administrativa del Parque Nacional Manuel Antonio, No.44045 del 23 de mayo, 2023, de conformidad con en el artículo 5 de esta norma, se amplía el plazo de sus funciones por el término de seis meses, a efecto que al 31 de agosto, 2024, se proceda con el cierre de la Intervención Administrativa y se emitan los Informes Administrativos, Financieros y Operativos con sus recomendaciones de las actividades a seguir.” CUARTO: Que según lo expuesto y con respeto al Tribunal Constitucional, la presente instancia recomienda brindar traslado del recurso a la Comisión Interventora creada mediante el Decreto No.44045, lo anterior con la finalidad de que la misma pueda referirse al fondo de los alegatos manifestados por el recurrente en cuanto al aumento del aforo en el Parque Nacional Manuel Antonio y las herramientas e instrumentos técnicos utilizados para tomar estas decisiones operativas”.
“II. Consideraciones Jurídicas:
PRIMERO: El recurso de amparo es un proceso judicial que se tramita en la Sala Constitucional y que constituye la denominada jurisdicción constitucional de la libertad, su existencia garantiza la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política y en los tratados internacionales de derechos humanos vigentes en el país. La Ley de la Jurisdicción Constitucional establece en su numeral 29 que el recurso de amparo garantiza los derechos y libertades fundamentales a que se refiere esta ley, salvo los protegidos por el de hábeas corpus, establece además que procede contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos. No sólo procede contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas.
SEGUNDO: En el ordenamiento jurídico costarricense, el Recurso de Amparo se desprende de las normas constitucionales 10 y 48 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho al recurso de amparo para mantener o restablecer el goce de los derechos consagrados en la Constitución, así como de los de carácter fundamental, establecidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, aplicables en la República. Existe todo un título dentro de este cuerpo normativo, donde se establecen una serie de derechos y garantías individuales tales como el derecho a la vida en el artículo 21, el derecho a la intimidad, libertad y secreto de las comunicaciones del artículo 24, el derecho de igualdad que se consagra en el artículo 33, derecho que tienen los consumidores y usuarios (de servicios públicos) a la protección del ambiente en el artículo 46 y muchos otros, establecidos dentro de los derechos y garantías sociales, tales como derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el correlativo deber estatal de tutelarlo artículo 50 y deber estatal de proteger las bellezas naturales, lo que supone una tutela por lo menos indirecta del ambiente o parcial de éste en tanto apunta a un aspecto que lo integra: los paisajes naturales, en el artículo 89 TERCERO: La Sala Constitucional sólo está sometida a la Constitución, a la Ley y su jurisprudencia y precedentes son vinculantes “erga omnes” salvo para sí misma. Esta disposición es importante dado que lo resuelto por la Sala es vinculante para los demás órganos públicos, tanto administrativos como judiciales, así como para todos los particulares.
En relación con los alegatos del recurrente, se procede a rendir informe en los siguientes términos:
PRIMERO: Que mediante el Decreto Ejecutivo No. 22482-MIRENEM, que se publicó en el Diario Oficial La Gaceta No. 173, del 9 de setiembre de 1993, se oficializa el Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio, el cual es el instrumento oficial para las actividades y usos permitidos, siendo uno de sus objetivos de emisión el control de la visitación a efecto de evitar el deterioro de la biodiversidad en forma acelerada y el grave riesgo para su preservación futura.
SEGUNDO: Que la actividad turística que se realiza en el Parque Nacional Manuel Antonio tiene mucha importancia para el desarrollo socioeconómico de las comunidades aledañas; por lo que se ha procedido a ajustar la visitación a un modelo sostenible con el fin de evitar y reducir el riesgo en las repercusiones negativas sobre la biodiversidad, por lo que la visitación se monitorea y ajusta con base en parámetros científicos y técnicos, con el fin de asegurar el resguardo adecuado y la conservación de la biodiversidad.
TERCERO: Que, con el fin de lograr la compatibilidad de las actividades turísticas y la protección y conservación de la biodiversidad dentro de las Áreas Silvestres Protegidas, se establecieron varios principios y criterios, entre estos el Principio de Calidad de la Experiencia y el Principio de Integridad de los Ecosistemas y sus Recursos, así como el criterio de minimizar los impactos negativos para el ambiente, que provoca la actividad turística en las Áreas Silvestres Protegidas, y especialmente, en el Parque Nacional Manuel Antonio.
CUARTO: Que el 23 de junio del 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) mediante el acuerdo N°12, de la Sesión Ordinaria N°06-2014, conoce y aprueba la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC”, e instruye al Director Ejecutivo o quien ejerza el cargo, para que oficialice formalmente dicha herramienta, la cual sería de aplicación prioritaria para el año 2014 en las ASP cubiertas por el Proyecto BID Turismo, y a partir del año 2015 paulatinamente se priorizara de acuerdo con las capacidades y el potencial turístico de las Áreas Silvestres Protegidas.
QUINTO: Que la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” fue presentada en el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) en la sesión del 22-11-2018, donde se avaló su implementación para las Áreas Silvestres Protegidas del ACOPAC, incluido el Parque Nacional Manuel Antonio, siendo este instrumento el oficial, y por consiguiente, el que debe aplicarse para el cálculo de la visitación, con base en el Principio de Legalidad que rige la Administración Pública.
SEXTO: Que mediante el Decreto Ejecutivo N°42496-MINAE, se realiza la reforma al Decreto N°22482-MlRENEM, Reglamento de Uso Público del Parque Nacional Manuel Antonio, que en su artículo 3 establece:
“Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa.” (El resaltado es nuestro)SÉPTIMO: Que mediante el oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080- 2023 con fecha 29 de noviembre de 2023, emitido por Rosa Montero Salas, se presentó el informe que contiene los resultados de aplicar la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”, Parque Nacional Manuel Antonio. Informe que señala entre otros aspectos que, con base en las mejoras que se realizaron en algunos de los elementos que se utilizan para determinar la capacidad de visitación en el Parque Nacional Manuel Antonio, se llegó a determinar que la capacidad de carga actual es de 1806 visitante por día.
Por lo anterior, las actuaciones de la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio en ningún caso desobedecieron los señalamientos de esta honorable Cámara Constitucional, procediendo a demostrar que los incrementos en la capacidad de visitación que se autorizaron, se apegan a las potestades legales vigentes. En anexo a esta respuesta se presenta como elemento probatorio ilustrativo, fotografías que evidencian varias de las mejoras en los servicios e infraestructura para la atención de los turistas y protección del ecosistema, que se realizaron en el último año y que han permitido, con base en los criterios técnicos que contempla la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida” realizar el aumento en la visitación turística, conservando el equilibrio deseado. Adicionalmente, dentro de los elementos que utiliza la Herramienta técnica, se encuentra la cantidad de recurso humano para el manejo de flujo de visitantes y resguardo de la biodiversidad, aspecto que se mejoró al incorporarse nuevo personal profesional y técnico al parque; el cual se dedicó precisamente a la atención del turismo y a labores de control y protección.
Se adjunta como elemento probatorio, varios de los documentos con que se realizaron dichos traslados de personal el PNMA: (DM-954- 2023, DM-1051-2023, DM-1047-2023 y Resolución SINAC-ACOPACD-061-2024) OCTAVO: Que por medio de la resolución R-CI-PNMA-06 del 29 de noviembre de 2023 emitida por la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, se dispuso en el Por Tanto PRIMERO: Que a partir del día 29 de noviembre del 2023, el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, reciba diariamente hasta un máximo de 1806 (mil ochocientos seis) visitantes. Cantidad de visitantes que se mantiene hasta la fecha.
NOVENO: Que por oficio DM-064-2024, del 6 de febrero del 2024, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo de Intervención Administrativa del Parque Nacional Manuel Antonio, No.44045 del 23 de mayo de 2023, de conformidad con en el artículo 5 de esa norma, se amplió el plazo de sus funciones por el término de seis meses, hasta el 31 de agosto, 2024. Se adjunta como elemento probatorio el oficio DM-064-2024.
SOBRE EL FONDO Nuestra honorable Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar.
Al respecto, mediante el oficio N°SINAC-DE-1850 del 07 de noviembre del 2017, emitido por el entonces Director Ejecutivo del SINAC, se instruyó a la jefatura del Departamento de Prevención, Protección y Control, para coordinar con los Directores Regionales de las Áreas de Conservación para efectuar planes de prevención, protección y control (PPC) de las áreas silvestres protegidas, por lo que, se efectúa un resumen general de las acciones efectuadas para cumplir con la labor encomendada:
•Se elaboró y oficializó la Guía Metodológica para Elaborar Planes Integrales de Prevención, Protección y Control en Áreas Silvestres Protegidas” según el convenio firmado con la Asociación Costa Rica por siempre. Dicha guía fue oficializada en marzo del 2017.
•Con la autorización de la Contraloría General de la República, se contrató a FUNDECOR, en aras de que dicha fundación procediera a capacitar a los funcionarios de las Áreas de Conservación para elaborar las guías específicas de PPC, lo anterior dado que dicha fundación fue la que elaboró la guía metodológica mencionada en el punto anterior. Lo anterior para el período 24 de setiembre del 2018 al 24 de setiembre del 2019.
•Posterior al período de capacitaciones, mediante el oficio SINAC-DE-1565 del 14 de octubre del 2019, se instruyó a los Directores Regionales a finalizar los planes regionales de prevención, protección y control antes del 16 de diciembre del 2019 y los específicos de las Áreas Silvestres Protegidas antes del 26 de junio del 2020. Posterior a la oficialización de estos instrumentos, los mismos debían entrar en ejecución de manera inmediata.
•El departamento de Prevención, protección y control de la Secretaría Ejecutiva del SINAC también elaboró un instrumento para brindar seguimiento a la implementación de los planes de PPC, valorando el porcentaje de su ejecución.
Todas las Áreas de Conservación cuentan con planes de prevención, protección y control en modalidad regional o específica para sus Áreas silvestres protegidas y oficinas subregionales. Es importante destacar que todos los planes se encuentran en fase de ejecución y que la Secretaría Ejecutiva del SINAC, a través del Departamento de Prevención, Protección y Control continúa monitoreando su cumplimiento, según la herramienta elaborada para tal fin, tal y como se indicó líneas arriba.
El departamento de prevención, protección y control efectuó un informe donde se detallan todos los puntos anteriormente mencionados, mediante el oficio N°SINAC-SE-DPPC-096-2024 de fecha 6 de mayo 2024.
En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio manifiesta en señalar que la visitación causaba "...su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura...", por lo que se debía “...velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre". En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará "...en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC... " (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental. (…)
La Sala Constitucional en el Voto 2023011233, con base en los informes aportados, redujo la visitación de tres mil visitantes por día, a mil ciento veinte; por considerar que el nivel de visitación de tres mil visitantes se dio sin haber realizado los estudios técnicos y la aplicación de la herramienta técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el PNMA, anotando que lo anterior “sin demerito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.
“…Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque” (El resaltado es nuestro) Colorario con lo anterior, mediante el voto 2023028275 del expediente 23- 018389-0007-CO, esta honorable Sala indicó que la ratio decidendi en este asunto fue que el flujo de visitación del Parque Nacional Manuel Antonio no puede ser arbitrario, sino que tal flujo debe ser fijado justamente con base en las herramientas técnicas respectivas.
¨En este sentido, nótese que en la supra citada resolución, se aclaró que la orden de disminuir el aforo se realizaba sin demérito de que un nuevo estudio técnico determinara una nueva capacidad.
Así, en el sub examine, adviértase que precisamente el aumento del aforo reclamado obedeció a un nuevo estudio técnico, sea, la aplicación de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio que dispuso la viabilidad de esa capacidad y no a una decisión arbitraria de los recurridos.¨ (El resaltado es nuestro) Mediante el Decreto ejecutivo N°44045-MINAE, en su artículo 3° se establecen las potestades otorgadas a la Comisión Interventora del PNMA, el cual a la letra indica:
() “Artículo 3°—De las facultades de la Comisión Interventora Administrativa. La Comisión Interventora Administrativa contará con todas las facultades que correspondan al Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) y al Administrador General del Parque Nacional, específicamente en lo que respecta a su funcionamiento, desarrollo y operación, ejerciendo por lo tanto, todas las atribuciones financieras, de administración, contratación, operativas y dirección de las actividades conferidas por el ordenamiento jurídico al citado parque nacional, sin extenderse a las facultades exclusivas de la Junta Directiva del Parque Nacional, conforme a la Ley 5100. La Comisión Interventora Administrativa, una vez integrada, podrá recomendar al Ministro las acciones administrativas, operativas, de recursos humanos y financieras, que considere pertinentes, para el buen desempeño.” En concordancia con el oficio DM-406-2023, designa a los miembros Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, a efecto de que se cumplan las disposiciones del Decreto Ejecutivo No.44045, publicado en el Diario La Gaceta del 30 de mayo, 2023, Alcance No.99. En este mismo acto, se designa al Sr. Álvaro Conejo, como Coordinador de la Comisión Interventora.
Con base en los hechos y fundamentos expuestos se determina que el MINAE, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en apego a lo dispuesto por la Sala Constitucional en el Voto No. 2023011233 y 2023016088, y al bloque de legalidad que regula las áreas silvestres protegidas, así demostrado mediante el voto 2023028275, ha cumplido con la aplicación del instrumento oficial que utiliza el Estado costarricense, que es la “Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” para determinar el aumento de la visitación a 1806 personas diarias.
Si bien, existen diversas metodologías para determinar y regular el manejo de visitantes en áreas protegidas, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) con el apoyo financiero del Proyecto Removiendo Barreras para la Sostenibilidad del Sistema de Áreas Protegidas de Costa Rica, Proyecto GEF/PNUD/SINAC, formuló y oficializó la metodología o instrumento técnico que se considera, utiliza los criterios y procedimientos más avanzados y apropiados para definir el número de visitantes en un área silvestre protegida.
Dicha herramienta permite una interacción entre los estándares de conservación y el nivel de visitantes, que permiten preservar los ecosistemas, en especial por ser una metodología cuyos indicadores se deben adaptar con base en procesos de revisión y ajuste. Dicha metodología se adoptó oficialmente por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) máximo órgano administrativo del SINAC, el 23 de junio del 2014, mediante el acuerdo N°12 Sesión Ordinaria N°06-2014, en la que se conoció y aprobó la aplicación de la “Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC. En el Parque Nacional Manuel Antonio, el uso de dicho procedimiento inició en el 2016, con ayuda de actores clave, efectuando el primer trabajo de campo en playas y senderos para el sector de visitación turística del Parque Nacional, para identificar los indicadores por monitorear y crear la línea base para aplicar la herramienta y con base en los resultados, determinar la capacidad de visitación.
Con base en la aplicación de la metodología que establece la herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación, se llevó a cabo el procedimiento técnico correspondiente (empleando los 18 indicadores) y se llegó a determinar con base en los resultados de los trabajos de campo y aplicando los pesos relativos o ponderaciones particulares de cada elemento, el nivel de visitación que puede tener en un momento específico el PNMA. En el caso estudio específico del mes de julio de 2023, se encontró que el PNMA contaba con condiciones adecuadas para atención de turismo, que le permitían soportar 1568 visitantes, y posteriormente, en el mes de noviembre, se determinó con base en la misma metodología oficial, que dicha capacidad fue de 1806 visitantes. En ambos casos, sin poner en peligro la protección y conservación de los ecosistemas, ya que mantiene el equilibrio necesario deseado.
En la publicación del SINAC: “SINAC. 2015. Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC. Sistema Nacional de Áreas de Conservación. San José-Costa Rica.56 págs.” se puede consultar la metodología y detalles técnicos de la herramienta, misma que se puede accesar en la siguiente dirección electrónica.
https://www.sinac.go.cr/ES/transprncia/Programa%20de%20Turis mo%20Sostenible/Herramienta%20Manejo%20Flujos%20de%20Vi sitacion%20en%20ASP%20SINAC%202015.pdf Los 18 indicadores que se aplican para determinar la capacidad de visitación en el PNMA son los siguientes:
1. Afectación de la flora por parte de visitantes.
2. Perturbación de la fauna.
3. Acumulación de agua en senderos.
4. Aparición de senderos espontáneos.
5. Afectación de la base del sendero con exposición de raíces, rocas y otros.
6. Expansión del sendero – ensanchamiento.
7. Impacto visual negativo debido a presencia de residuos sólidos.
8. Disponibilidad de agua potable para uso de la visita.
9. Recurso humano para el manejo de flujo de visitantes.
10. Infraestructura disponible para uso turístico.
11. Equipo disponible para atención turística.
12. Percepción de hacinamiento por parte del visitante.
13. Nivel de satisfacción de experiencia de la visita.
14. Percepción del visitante sobre el estado y funcionamiento de la infraestructura turística.
15. Percepción del visitante sobre el servicio de guiado recibido.
16. Frecuencia de delitos en contra del visitante.
17. Frecuencia de accidentes de los visitantes dentro del Parque.
18. Vandalismo en infraestructura turística habilitada.
Con base en la aplicación de estudios individuales, para cada uno de los indicadores que se indicaron con anterioridad (proceso en el que se contó con la participación de los funcionarios del PNMA, guías y otros actores locales) se logró determinar un valor de cada uno de esos indicadores, que en conjunto y con base en la aplicación de los pesos relativos que científica y técnicamente se habían definido cuando se construyó el instrumento de cálculo de visitación (justamente con base en las herramientas técnicas respectivas) se logró establecer el nivel de capacidad de visitación de hasta 1806 visitantes por día. En anexo a esta respuesta se presentan elementos probatorios con imágenes de las mejoras en infraestructura para atención del turismo, así como documentos que evidencian los aumentos de personal que se realizaron en el PNMA en el 2023, mejorando la atención y seguridad de los visitantes al PNMA. Por otra parte, se considera importante agregar que los procesos de mejora se continúan realizando, tanto en ampliar y acondicionar las condiciones para atender al turista, como en aporte de más funcionarios; resaltando entre estos aspectos, que se está por realizar la reapertura del sendero Punta Catedral, el más grande del parque, que se reconstruyó totalmente.
Por lo cual, se realizará el debido seguimiento para la actualización de los diferentes elementos que conforman la Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC.
Lo anteriormente expuesto demuestra que el recurrente no lleva razón, pues pretende a través del uso de la figura de un Amparo, cambiar la metodología oficial que utiliza el Estado para la evaluación y determinación de la visitación de las áreas silvestres protegidas del país, pretendiendo que los estudios técnicos de respaldo sean realizados por organizaciones que ganen un concurso público de licitación. Esta no es aceptable, el realizar un concurso público para determinar una visitación en un área silvestre protegida no tiene ningún respaldo técnico ni científico que determine que esa opción que promueve el señor Nombre02 es mejor al instrumento actual que se utiliza por parte del MINAE. El recurrente, expone su idea sin ningún sustento científico, no aporta pruebas, ni criterio de experto, y demuestra que no conoce ni entiende la Herramienta que utiliza el MINAE-SINAC, y simplemente la desacredita sin sustento alguno.
El recurrente, no hace ningún aporte de prueba documental con rigor científico que demuestre “que la autoridad recurrida no cuenta con criterios científicos imparciales y objetivos que determinen con precisión… la cantidad de personas que diariamente pueden ingresar”, no aporta ninguna prueba de valor que desmerite el instrumento que actualmente se utiliza; por lo tanto, lo dicho por el señor Nombre02 queda en una simple manifestación de inconformidad con la metodología, su dicho no es una prueba fehaciente que amerite que el MINAE promueva un cambio de metodología o promueva el uso de la figura de un concurso público de licitación para obtener información científica cada vez que debe revisar la visitación en la gran cantidad de áreas silvestre protegidas con las que cuenta Costa Rica. Se desconoce cuál es la fuente científica que usa el señor Nombre02 para determinar que el concurso público es la mejor opción.
Note su honorable autoridad, que el recurrente en el fondo de su pretensión lo que quiere es que por medio de un Amparo se avale la figura de la licitación, es decir, del concurso público para determinar una visitación, lo cual no tiene ningún sustento científico ni administrativo, salvo que el recurrente tenga alguna aspiración personal en tal concurso.
En otro aspecto, el uso de la herramienta oficial que actualmente utiliza el Estado, a través del MINAE-SINAC, para el cálculo de la visitación en todas las áreas silvestres protegidas, cumple con el rigor científico y su aplicación técnica se realiza en forma correcta y no violenta el bloque de legalidad ni de constitucionalidad. En todo, caso el señor Nombre02, no demuestra con pruebas científicas que el uso de esta herramienta oficial, formal y técnica formulada, que utiliza el Estado, violente normas constitucionales.
Si bien, su honorable autoridad indicó en las resoluciones no. 11233-2023 y no. 16088-2023, que el límite de visitación en el PNMA era de 1120 personas por día, también señaló de manera expresa ratificado en el voto 2023-028275 al Estado que, “se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que en nuevo estudio técnico, determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”; se aclaró que la orden de disminuir el aforo se realizaba sin demérito de que un nuevo estudio técnico determinara una nueva capacidad. Así, en el sub examine, adviértase que precisamente el aumento del aforo reclamado por el accionante a 1568 visitantes diarios obedeció a un nuevo estudio técnico, sea, la aplicación de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio que dispuso la viabilidad de esa capacidad y no a una decisión arbitraria de los recurridos¨.
Siendo así para el aumento en la capacidad de visitación del PNMA de 1120 a 1568 y posteriormente a 1806 visitantes diarios; basado en el instrumento que precisamente se creó para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes, todo enmarcado en la posibilidad que otorgó la Sala Constitucional a nuestro Ministerio, de generar nuevos estudios técnicos de visitación, como se ha hecho y cuyas pruebas se han aportado. Lo anterior también deja claro que, al realizarse el aumento de la visitación en el PNMA, utilizando esta Herramienta con respaldo técnico, se cumplió con la condición ordenada por el Tribunal Constitucional y no se lesiona el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por otro lado, se pone en conocimiento a esta Honorable Sala, que como se indica en el voto 2023-028275 se requiere de más recurso humano para la atención y manejo adecuado de los visitantes para la conservación del mismo, y es mediante el oficio MH-STAP-ACDO-042-2024 de fecha 29 de abril de 2024, de la Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria, que por acuerdo N°13946, autoriza el uso de plazas para el SINAC. Por lo que mediante el oficio SINAC-SE-DE-651, se detalla las plazas autorizadas para su uso y que han sido asignadas al Parque Nacional Manuel Antonio, cuáles son las siguientes:
[…]
No se omite manifestar que, como ente encargado de velar por la protección del recurso natural de nuestro país, contribuyendo al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes mediante la promoción de manejo, conservación y desarrollo sostenible de los elementos, bienes, servicios y recursos ambientales y naturales, de conformidad con lo contemplado el artículo 50 de nuestra carta magna, que el Estado (MINAE-SINAC) debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, garantizando el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en respeto del derecho a la protección de la salud humana que se deriva del derecho a la vida; siendo entonces que el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano en armonía con este, en el que la calidad ambiental, y los medios económicos resultan ser de los parámetros fundamentales para las personas, es que se enviará a este honorable Tribunal, un registro fotográfico de las mejoras que se han estado realizando en el Parque Nacional Manuel Antonio, que evidencian las mejores condiciones para los visitantes, como mejoras en la protección de la biodiversidad.
De conformidad con lo estipulado en el presente informe, respetuosamente se solicita a los señores Magistrados, SE DECLARE SIN LUGAR el recurso de amparo en lo que corresponda al Ministerio de Ambiente y Energía, Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAE, en las personas del Ministro de Ambiente y Energía y Presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación y del Presiente de la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, localizado en el Área de Conservación Pacífico Central. Se exonere a nuestro Ministerio de la condenatoria de costas”.
Redacta la Magistrada Alvarado Paniagua; y,
Considerando:
El recurrente alegó que las autoridades recurridas dispusieron, sin criterio técnico, aumentar la cantidad de visitantes diarios al Parque Nacional Manuel Antonio irrespetando el aforo máximo que, según alega, indicó esta Sala en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas de 12 de mayo de 2023.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
“1. Afectación de la flora por parte de visitantes.
2. Perturbación de la fauna.
3. Acumulación de agua en senderos.
4. Aparición de senderos espontáneos.
5. Afectación de la base del sendero con exposición de raíces, rocas y otros.
6. Expansión del sendero – ensanchamiento.
7. Impacto visual negativo debido a presencia de residuos sólidos.
8. Disponibilidad de agua potable para uso de la visita.
9. Recurso humano para el manejo de flujo de visitantes.
10. Infraestructura disponible para uso turístico.
11. Equipo disponible para atención turística.
12. Percepción de hacinamiento por parte del visitante.
13. Nivel de satisfacción de experiencia de la visita.
14. Percepción del visitante sobre el estado y funcionamiento de la infraestructura turística.
15. Percepción del visitante sobre el servicio de guiado recibido.
16. Frecuencia de delitos en contra del visitante.
17. Frecuencia de accidentes de los visitantes dentro del Parque.
18. Vandalismo en infraestructura turística habilitada” (informe rendido).
“CONSIDERANDO PRIMERO: Que el Voto Constitucional No. 11233-2023, del 12 de mayo del 2023, respecto a la visitación dentro del Parque Nacional Manuel Antonio, establece de importancia:
() “Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa(...)"(El subrayado es agregado).
Con base en las disposiciones recién transcritas, la Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar.
En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio fue manifiesta en señalar que la visitación causaba ".. .su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura ", por 'lo que se debía ..velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre". En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará "...en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC... " (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental. (…)
SEGUNDO: Que ante la presentación del recurso de amparo de cita, la Sala Constitucional, con base en los informes aportados, redujo la visitación de tres mil visitantes por día, a mil ciento veinte; por considerar que el nivel de visitación de tres mil visitantes, se dio sin haber realizado los estudios técnicos y la aplicación de la herramienta técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el PNMA, anotando que lo anterior “sin demerito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.
TERCERO: Que mediante el Decreto Ejecutivo N°40045-MINAE, publicado en La Gaceta número 95, alcance 99, del 30 de mayo del 2023, el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Energía, determinan la urgencia de intervenir el PNMA, en aras de corregir aspectos que no permiten su óptimo funcionamiento, teniendo dentro de sus consideraciones las siguientes:
“( ) “XI.—Que, en atención a las inconsistencias y falencias que se denuncian en la gestión administrativa, el Ministerio de Ambiente y Energía considera necesario y urgente establecer una intervención administrativa que permita revisar y evaluar el desarrollo gestión y procesos que se realizan a lo interno del Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), bajo un abordamiento directo y efectivo, con el fin de detectar y corregir cualquier situación o actividad que permita elevar a un estándar aceptable el funcionamiento y servicio del Parque Nacional.
XII.Que, en cumplimiento de las obligaciones legales, del Poder Ejecutivo, y ante el hecho de que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) enfrenta una grave crisis organizativa, operativa-administrativa y de gestión, es que el Estado requiere de una inmediata intervención que permita una efectiva y oportuna reestructuración y reorientación de este parque nacional, para que cumpla estrictamente con su objetivo fundamental de creación.
XIII.Que, por el grado de complejidad de la materia y en virtud de las obligaciones legales del Poder Ejecutivo, y por razones de interés público, resulta conveniente constituir una Comisión que proceda a intervenir administrativamente el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), a fin de que éste cuente a la brevedad con una adecuada estructura, un alto nivel técnico-profesional, se garantice el uso racional de los recursos y una ejecución operativa eficiente y acorde a sus atribuciones.”
CUARTO: Que mediante el decreto ejecutivo N°44045-MINAE, en su artículo 2° se establecen las potestades otorgadas a la Comisión Interventora del PNMA, el cual a la letra indica:
() “Artículo 3°—De las facultades de la Comisión Interventora Administrativa. La Comisión Interventora Administrativa contará con todas las facultades que correspondan al Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) y al Administrador General del Parque Nacional, específicamente en lo que respecta a su funcionamiento, desarrollo y operación, ejerciendo por lo tanto, todas las atribuciones financieras, de administración, contratación, operativas y dirección de las actividades conferidas por el ordenamiento jurídico al citado parque nacional, sin extenderse a las facultades exclusivas de la Junta Directiva del Parque Nacional, conforme a la Ley 5100.
La Comisión Interventora Administrativa, una vez integrada, podrá recomendar al Ministro las acciones administrativas, operativas, de recursos humanos y financieras, que considere pertinentes, para el buen desempeño.” QUINTO: Que mediante Decreto Ejecutivo N°42496-MINAE, se realizó reforma del Decreto N°22482-MlRENEM, Reglamento de Uso Público del Parque Nacional Manuel Antonio y en su artículo 3 establece: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención):
“Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. “ SEXTO: Que la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, tomó en cuenta los resultados recientes de aplicar la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio, que indicaron un máximo de visitación en las condiciones actuales del PNMA de 1806 personas diarias.
POR TANTO
LA COMISIÓN INTERVENTORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESUELVE:
PRIMERO: Que a partir del día 29 de noviembre del 2023, el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, reciba diariamente hasta un máximo de 1806 (mil ochocientos seis) visitantes.
SEGUNDO: Proceder a realizar por parte de los medios de información del MINAE y del SINAC, la divulgación del nuevo máximo de visitantes diarios que se permite en el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio.
TERCERO: Rige a partir del día 29 de noviembre del 2023.
CUARTO: Contra la presente resolución caben los recursos de revocatoria apelación en subsidio de conformidad con lo que estable el artículo 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.
QUINTO: Notifíquese” (informe rendido y copia aportada).
III.Precedentes jurisprudenciales. En la jurisprudencia de este Tribunal se observa que la problemática del aforo del Parque Nacional Manuel Antonio, ya ha sido planteada en esta sede. Al respecto, en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas del 12 de mayo del 2023, indicó lo siguiente:
“Sobre el caso concreto. En el sub examine, el recurrente señala que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) recibe diariamente unas 3000 personas. Acusa que tal cantidad de visitantes deteriora el ecosistema y la sostenibilidad del parque. Apunta que no hay estudios científicos que respalden esa carga turística, pues el último es de 2010 y únicamente justificaba una visitación diaria máxima de 600 personas. Considera que se viola el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Luego de analizar los autos, la Sala tuvo por probado que, mediante acuerdo nro. 12 de la sesión ordinaria nro. 06-2014 del 23 de junio de 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación aprobó la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” e instruyó al director ejecutivo para que la oficializara. En 2016 se efectúo el primer trabajo de campo en playas y senderos del sector del PNMA para identificar posibles indicadores a monitorear y crear la línea base en los casos requeridos. En 2018, el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central acordó la implementación de la herramienta para las áreas silvestres protegidas de esa área de conservación. Con respecto a la visitación diaria del PNMA, mediante resolución nro. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2021, la parte accionada estableció un máximo de 1500 visitantes diarios.
Luego, por resolución nro. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las 15:20 horas del 5 de agosto de 2021, la autoridad recurrida aumentó el aforo a un máximo de 2000 visitantes diarios. Asimismo, se tuvo como hecho incontrovertido -lo que se deriva también de las pruebas aportadas con el informe rendido (véanse, por ejemplo, los oficios SINAC-ACOPAC-D-201-2023 y SINAC-ACOPAC-D-190-2023)- que las autoridades accionadas aumentaron este año el aforo permitido a 3000 visitantes diarios. Como consecuencia de lo anterior, varios días de abril de 2023 registraron cantidades de visitación superiores a las 2000 personas: 2 de abril, 2592 personas; 3 de abril, 2867 personas; 5 de abril, 2765; 6 de abril, 2754 personas; 7 de abril, 2734 personas; 8 de abril, 2755 personas; 9 de abril, 2746 personas. Atinente a este tema, la Administración recurrida estima que la visitación del PNMA corresponde actualmente a un 267.9% de la capacidad instalada.
Por este motivo, mediante oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023, el director regional y la directora de Áreas Silvestres Protegidas del Área de Conservación Pacífico Central externaron al director ejecutivo del SINAC su preocupación por las decisiones jerárquicas concernientes a la visitación del PNMA. En cuanto a la afectación al ecosistema, ese oficio indicó: “…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” En igual sentido, por oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 del 17 de abril de 2023, el director regional del Área de Conservación Pacífico Central comunicó al director ejecutivo del SINAC: “Por todo lo anterior, y en apego a las funciones encomendadas por Ley, artículo 50 de nuestra constitución política, artículos 31 y 61 de la Ley de Biodiversidad y 25 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, y al principio indubio (sic) pro natura, bajo la responsabilidad en el ejercicio de mi cargo de aplicar el ordenamiento jurídico que rigen la materia, asimismo, de implementar las políticas nacionales y todas las indicadas en el ordenamiento jurídico y técnico vinculante, así como el deber jerárquico en el ámbito geográfico a mi cargo de implementar, evaluar y sistematizar, las políticas, lineamientos, metodologías, normas y estrategias internas; por todo lo expuesto anteriormente, es mi deber que ante la ausencia de instrucciones y directrices directas de manera formal y escrita por parte de mis jerarquías en cuanto al cambio y aplicación de una capacidad de carga, superior a la establecida mediante la aplicación de la herramienta de capacidad de carga y no siendo además oficializada por resolución administrativa alguna, esta dirección no tiene base legal y técnica, así como capacidad presupuestaria y de personal, para continuar recibiendo la visitación de 3000 personas diarias dentro del PNMA, por lo anterior en apego al deber de conservación y uso sostenible de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos que permitan asegurarles a todos los ciudadanos un ambiente ecológicamente equilibrado, se le comunica que a partir del día 30 de abril del 2023, el área de conservación estará solicitando formalmente al encargado de la fiscalización del SICORE, se aplique la resolución SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las quince horas veinte minutos del cinco de agosto del dos mil veinte uno, vigente a la fecha, en el sentido de reducir la capacidad de reservaciones a dos mil personas”. Adicionalmente, es de suma relevancia para la resolución del sub iudice, que la Sala no pudo verificar la aplicación de las herramientas técnicas respectivas para aumentar la visitación del PNMA.
Los hechos anteriores evidencian que la cantidad de visitación del PNMA sobrepasa la capacidad de ese parque en detrimento de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Incluso, más allá del reproche esgrimido por el accionante, tal situación se desprende de las propias manifestaciones de los informantes. Verbigracia, dichas autoridades estimaron que la visitación actual del PNMA corresponde a un 267.9% de la capacidad instalada. Obsérvese que, según el modelo de flujo de visitantes, efectuado en diciembre de 2022, la capacidad de carga es de 1120 visitantes diarios. Empero, para esta época, el aforo diario supera por mucho esa cantidad, ya que el PNMA recibió un promedio superior a las 2500 personas diarias durante los primeros días de abril de 2023.
En el plano normativo, primeramente, la Sala destaca la ‘Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de américa’ (ley nro. 3763):
“Los Gobiernos Americanos deseosos de proteger y conservar en su medio ambiente natural, ejemplares de todas las especies y géneros de su flora y su fauna indígenas, incluyendo las aves migratorias, en número suficiente y en regiones lo bastante vastas para evitar su extinción por cualquier medio al alcance del hombre; y Deseosos de proteger y conservar los paisajes de incomparable belleza, las formaciones geológicas y extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor histórico o científico, y los lugares donde existen condiciones primitivas dentro de los casos a que esta Convención se refiere; y Deseosos de concertar una convención sobre la protección de la flora, la fauna, y las bellezas escénicas naturales dentro de los propósitos arriba enunciados han convenido en los siguientes artículos:
ARTICULO 1 Definición de los términos y expresiones empleados en esta Convención.
(…)
ARTICULO 3 (…)
Los Gobiernos Contratantes convienen además en proveer los parques nacionales de las facilidades para el solaz y la educación del público, de acuerdo con los fines que persigue esta Convención”.
En consonancia con lo anterior, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad (decreto ejecutivo nro. 34433) dispone:
“Artículo 70.-Categorías de manejo de ASP. Para efectos de la clasificación de las distintas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas se establecen los siguientes criterios técnicos para cada una de ellas:
(…)
“Considerando:
(…)
3º-Que de conformidad con un estudio de impacto ambiental, efectuado sobre el Parque Nacional Manuel Antonio, la visitación no controlada esta (sic) provocando su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura.
4º-Que administración de los terrenos propiedad del Estado que conforman este Parque Nacional, le corresponde al Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Nacionales, Energía y Minas, debiendo velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre. Por tanto,
DECRETAN:
Artículo 1º-EI presente reglamento tiene como finalidad mejorar la calidad de experiencia del visitante al Parque Nacional Manuel Antonio y procurar su preservación a perpetuidad.
(…)
Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. (…)” (El subrayado es agregado).
Con base en las disposiciones recién transcritas, la Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento y el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar. En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio fue manifiesta en señalar que la visitación causaba “…su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura”, por lo que se debía “…velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre”.
En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará “…en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC…” (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental:
“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”.
En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos -tales como los estudios de impacto ambiental-, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Resolución nro. 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, reiterada en la resolución nro. 2022-012509 de las 12:10 horas del 31 de mayo de 2022).
Por otro lado, la aplicación del principio preventivo en materia ambiental también obliga a la Sala a tomar medidas para evitar que la conducta administrativa reprochada incida de manera negativa en los ecosistemas que protege el PNMA. Según se indicó supra, ese principio señala:
“…el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.” Las manifestaciones de la parte recurrida revelan que existe un riesgo claro para los ecosistemas del PNMA, si la visitación no es regulada mediante herramientas técnicas que permitan establecer la carga que puede manejar ese parque de manera sostenible. Se reitera lo indicado en el oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023:
“…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” (El subrayado es agregado).
En conclusión, el resultado del estudio efectuado por la Sala demuestra que las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida al PNMA sin aplicar las herramientas técnicas respectivas, aun cuando se evidenciaba que la capacidad instalada del parque sería insuficiente para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes. En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso. Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.
Lo resuelto fue reiterado en sentencia número 2023016088 de las 10:10 horas del 4 de julio del 2024.
Posteriormente, en sentencia número 2023028275 de las 9:45 horas del 3 de noviembre del 2023, resolvió lo siguiente:
“SOBRE EL CASO CONCRETO. En el sub examine, el accionante expone que la Sala dictó las sentencias 2023011233 y 2023016088, en las que se fijó el ingreso diario permitido en el parque nacional Manuel Antonio y que corresponde a 1200 personas. Aclara que lo anterior fue para proteger los recursos naturales en esa área. Reclama que, en detrimento de lo ordenado por la Sala, el 14 de julio de 2023 la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio dictó la resolución nro. R-CI PNMA, en la que se permite el ingreso de un máximo de 1568 visitantes al parque. Solicita la intervención de la Sala.
Al respecto, la Sala tiene por demostrado que mediante decreto ejecutivo nro. 44046-MINAE del 23 de mayo de 2023, el presidente de la República y el ministro de Ambiente y Energía crearon la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio (CIPNMA), a los efectos de ejecutar la intervención administrativa del parque. Mediante oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-063-2023 del 14 de julio de 2023, dirigido al coordinador de la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, Rosa Montero Salas, funcionaria del Parque Nacional Manuel Antonio, indicó: “En atención de su solicitud recibida el día miércoles 12/7/2023 a las 14:58 vía correo electrónico, adjunto el Reporte del monitoreo, elaborado el día 14 de julio del 2023 por el Programa de Turismo del Parque Nacional Manuel Antonio y con el apoyo del Lic. Francisco Jimenez y la Licda. Lilliana Rubí (reunión modalidad virtual realizada a las 3 pm el 13/07/2023).
Este reporte contiene los resultados actuales de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación del Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio al día 14 de julio del 2023. A la fecha, se ha logrado realizar varias mejoras en el Parque Nacional Manuel Antonio, (verificador oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-069-2023), las cuales intervienen en la capacidad de carga de la actividad turística del sector Manuel Antonio, entre estas: -Atención de los sectores con anegamiento del camino vehicular El Perezoso. -Atención de senderos espontáneos identificados en los senderos Catarata estacional, paralelo al Perezoso, Miradores Punta Serrucho y playa Manuel Antonio. -Atención de ensanchamiento en algunos sitios de los senderos Catarata estacional, Miradores Punta Serrucho, Los Congos y Playas Gemelas. -Atención de residuos sólidos (basura) en senderos y playas. -Atención de erosión del sendero Playa Espadilla Sur. -Limpieza de playas (remoción de escombros generados por las mareas). -Reparación de partes de madera dañadas en baranda, pasamanos y gradas en algunos sectores de los senderos Catarata estacional, paralelo al Perezoso, y Miradores Punta Serrucho. -Reparación de módulos de servicios sanitarios y duchas.
El 100% habilitadas. -Atención de los sitios para abastecimiento de agua para consumo humano. -Tanques para captación de agua, se logró ampliar la capacidad de almacenamiento (está en proceso la instalación de 4 tanques en el PNMA). -Equipo para limpieza de senderos, funcionando. -Equipo de cómputo funcionando adecuadamente (se dio mantenimiento). -Equipo de comunicación, se logra contar con 6 walkie talkie, faltan 4 para alcanzar el 100% requerido. Lo anterior da como resultado, la posibilidad de pasar la visitación diaria a mil quinientos sesenta y ocho (1 568). No obstante, se requiere seis funcionarios operando diariamente en la atención y manejo adecuado del flujo de visitantes en el sector Manuel Antonio del PNMA, es decir, la herramienta se aplicó en proyección a una capacidad de manejo de 0,64 obtenida al resultado de mejoras en infraestructura y equipo, más recurso humano. Aún están pendientes otras mejoras a la infraestructura, identificadas en la Hoja “Seguimiento avance mejoras para el manejo y atención de visitantes en el sector Manuel Antonio”, al 13 de julio 2023.
Para lograr un mayor aumento de capacidad de carga que podrían ayudar a mitigar los problemas del sector turístico asociado al Parque Nacional Manuel Antonio, se recomienda una vez realizadas las mejoras de infraestructura pendientes y dotación del recurso humano requerido, entre otros, aplicar nuevamente la herramienta”. (El resaltado no es del original).
Así, con base en lo anterior es que mediante resolución R-CI-PNMA del 14 de julio de2023, la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio dispuso: “(…) SEXTO: Que la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, tomó en cuenta los resultados recientes de aplicar la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio, que indicaron un máximo de visitación en las condiciones actuales del PNMA de 1568 personas diarias. POR TANTO LA COMISIÓN INTERVENTORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESUELVE PRIMERO: Que a partir del día 14 de julio del 2023, el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, reciba diariamente hasta un máximo de 1568 visitantes. SEGUNDO: Proceder a realizar por parte de los medios de información del MINAE y del SINAC, la divulgación de actualización del máximo de visitantes diarios permitidos en el Área Silvestre Protegida, Parque nacional Manuel Antonio. TERCERO: Rige a partir del día 15 de julio del 2023. QUINTO (sic): Contra la presente resolución caben los recursos de revocatoria apelación en subsidio de conformidad con lo que establece el artículo 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (…)”. (El resaltado no es del original).
Ahora bien, es necesario advertir que, contrario a la interpretación del accionante, lo dispuesto por la Sala en la sentencia nro. 2023011233 de las 14:12 horas del 12 de mayo de 2023 no es que de forma definitiva e inamovible se debía permitir únicamente el ingreso de 1120 personas diarias al Parque Nacional Manuel Antonio, sino que lo indicado en el referido pronunciamiento fue: “En conclusión, el resultado del estudio efectuado por la Sala demuestra que las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida al PNMA sin aplicar las herramientas técnicas respectivas, aun cuando se evidenciaba que la capacidad instalada del parque sería insuficiente para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes. En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso. Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.
Es decir, la ratio decidendi en ese asunto fue que el flujo de visitación del Parque Nacional Manuel Antonio no puede ser arbitrario -como en su momento se hizo al permitir la entrada de 3000 personas sin justificación alguna-, sino que tal flujo debe ser fijado justamente con base en las herramientas técnicas respectivas y, al momento del dictado del referido pronunciamiento, el modelo de flujo aplicado lo que permitía era una carga de 1120 visitantes diarios.
En este sentido, nótese que en la supracitada resolución, se aclaró que la orden de disminuir el aforo se realizaba sin demérito de que un nuevo estudio técnico determinara una nueva capacidad. Así, en el sub examine, adviértase que precisamente el aumento del aforo reclamado por el accionante a 1568 visitantes diarios obedeció a un nuevo estudio técnico, sea, la aplicación de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio que dispuso la viabilidad de esa capacidad y no a una decisión arbitraria de los recurridos.
De suerte tal, que en los términos en que fue planteado el recurso, no se constata situación alguna que amerite la intervención de este Tribunal”.
IV.Caso concreto. De conformidad con el informe bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción, y la documentación aportada, se comprueba que, el 23 de junio del 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) mediante el acuerdo N.º 12, de la Sesión Ordinaria N.º 06-2014, conoce y aprueba la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC”, e instruye al Director Ejecutivo para que oficialice formalmente dicha herramienta. Dicha herramienta fue desarrollada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) con el apoyo financiero del Proyecto Removiendo Barreras para la Sostenibilidad del Sistema de Áreas Protegidas de Costa Rica, Proyecto GEF/PNUD/SINAC. Esta establece la metodología o instrumento técnico que se utiliza para definir el número de visitantes en un área silvestre protegida.
La “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” fue presentada en el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) en la sesión del 22-11-2018, donde se avaló su implementación para las Áreas Silvestres Protegidas del ACOPAC, incluido el Parque Nacional Manuel Antonio. Con base en la aplicación de la metodología que establece la herramienta indicada, se llevó a cabo el procedimiento técnico correspondiente (empleando los 18 indicadores que se establecen) y se llegó a determinar, con base en los resultados de los trabajos de campo y aplicando los pesos relativos o ponderaciones particulares de cada elemento, el nivel de visitación que puede tener en un momento específico el Parque Nacional Manuel Antonio. En el caso estudio específico del mes de julio de 2023, se encontró que el parque contaba con condiciones adecuadas para atención de turismo, que le permitían soportar 1568 visitantes, y posteriormente, en el mes de noviembre, se determinó con base en la misma metodología oficial, que dicha capacidad fue de 1806 visitantes.
Con base en la aplicación de estudios individuales, para cada uno de los indicadores que dispone la herramienta citada (proceso en el que se contó con la participación de los funcionarios del parque, guías y otros actores locales) se logró determinar un valor de cada uno de esos indicadores, que, en conjunto y con base en la aplicación de los pesos relativos que científica y técnicamente se habían definido cuando se construyó el instrumento de cálculo de visitación, se logró establecer el nivel de capacidad de visitación de hasta 1806 visitantes por día. Mediante el oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080- 2023 con fecha 29 de noviembre de 2023, se presentó ante la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, el informe que contiene los resultados de aplicar la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”, el cual señala que, con base en las mejoras que se realizaron en algunos de los elementos que se utilizan para determinar la capacidad de visitación, se llegó a determinar que la capacidad de carga actual es de 1806 visitante por día. Finalmente, por medio de la resolución R-CI-PNMA-06 del 29 de noviembre de 2023 emitida por la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, resolvió lo siguiente:
“CONSIDERANDO PRIMERO: Que el Voto Constitucional No. 11233-2023, del 12 de mayo del 2023, respecto a la visitación dentro del Parque Nacional Manuel Antonio, establece de importancia:
() “Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa(...)"(El subrayado es agregado).
Con base en las disposiciones recién transcritas, la Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar.
En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio fue manifiesta en señalar que la visitación causaba ".. .su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura ", por 'lo que se debía ..velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre". En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará "...en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC... " (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental. (…)
SEGUNDO: Que ante la presentación del recurso de amparo de cita, la Sala Constitucional, con base en los informes aportados, redujo la visitación de tres mil visitantes por día, a mil ciento veinte; por considerar que el nivel de visitación de tres mil visitantes, se dio sin haber realizado los estudios técnicos y la aplicación de la herramienta técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el PNMA, anotando que lo anterior “sin demerito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.
TERCERO: Que mediante el Decreto Ejecutivo N°40045-MINAE, publicado en La Gaceta número 95, alcance 99, del 30 de mayo del 2023, el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Energía, determinan la urgencia de intervenir el PNMA, en aras de corregir aspectos que no permiten su óptimo funcionamiento, teniendo dentro de sus consideraciones las siguientes:
“( ) “XI.—Que, en atención a las inconsistencias y falencias que se denuncian en la gestión administrativa, el Ministerio de Ambiente y Energía considera necesario y urgente establecer una intervención administrativa que permita revisar y evaluar el desarrollo gestión y procesos que se realizan a lo interno del Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), bajo un abordamiento directo y efectivo, con el fin de detectar y corregir cualquier situación o actividad que permita elevar a un estándar aceptable el funcionamiento y servicio del Parque Nacional.
XII.Que, en cumplimiento de las obligaciones legales, del Poder Ejecutivo, y ante el hecho de que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) enfrenta una grave crisis organizativa, operativa-administrativa y de gestión, es que el Estado requiere de una inmediata intervención que permita una efectiva y oportuna reestructuración y reorientación de este parque nacional, para que cumpla estrictamente con su objetivo fundamental de creación.
XIII.Que, por el grado de complejidad de la materia y en virtud de las obligaciones legales del Poder Ejecutivo, y por razones de interés público, resulta conveniente constituir una Comisión que proceda a intervenir administrativamente el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), a fin de que éste cuente a la brevedad con una adecuada estructura, un alto nivel técnico-profesional, se garantice el uso racional de los recursos y una ejecución operativa eficiente y acorde a sus atribuciones.”
CUARTO: Que mediante el decreto ejecutivo N°44045-MINAE, en su artículo 2° se establecen las potestades otorgadas a la Comisión Interventora del PNMA, el cual a la letra indica:
() “Artículo 3°—De las facultades de la Comisión Interventora Administrativa. La Comisión Interventora Administrativa contará con todas las facultades que correspondan al Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) y al Administrador General del Parque Nacional, específicamente en lo que respecta a su funcionamiento, desarrollo y operación, ejerciendo por lo tanto, todas las atribuciones financieras, de administración, contratación, operativas y dirección de las actividades conferidas por el ordenamiento jurídico al citado parque nacional, sin extenderse a las facultades exclusivas de la Junta Directiva del Parque Nacional, conforme a la Ley 5100.
La Comisión Interventora Administrativa, una vez integrada, podrá recomendar al Ministro las acciones administrativas, operativas, de recursos humanos y financieras, que considere pertinentes, para el buen desempeño.” QUINTO: Que mediante Decreto Ejecutivo N°42496-MINAE, se realizó reforma del Decreto N°22482-MlRENEM, Reglamento de Uso Público del Parque Nacional Manuel Antonio y en su artículo 3 establece: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención):
“Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. “ SEXTO: Que la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, tomó en cuenta los resultados recientes de aplicar la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio, que indicaron un máximo de visitación en las condiciones actuales del PNMA de 1806 personas diarias.
POR TANTO
LA COMISIÓN INTERVENTORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESUELVE:
PRIMERO: Que a partir del día 29 de noviembre del 2023, el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, reciba diariamente hasta un máximo de 1806 (mil ochocientos seis) visitantes.
SEGUNDO: Proceder a realizar por parte de los medios de información del MINAE y del SINAC, la divulgación del nuevo máximo de visitantes diarios que se permite en el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio.
TERCERO: Rige a partir del día 29 de noviembre del 2023.
CUARTO: Contra la presente resolución caben los recursos de revocatoria apelación en subsidio de conformidad con lo que estable el artículo 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.
QUINTO: Notifíquese”.
En este nuevo amparo, el recurrente alega que las autoridades recurridas irrespetan el número máximo de visitantes diarios al Parque Nacional Manuel Antonio que, a su juicio, esta Sala había fijado en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas del 12 de mayo del 2023 (anteriormente citada) en 1120. Ciertamente, esta Sala ordenó reducir la cantidad de visitantes al modelo de flujo aplicado en diciembre del 2022, que, en ese momento, recomendaba tal cantidad. De otra parte, también puntualizó lo siguiente:
“Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.
De lo resuelto se concluye que el flujo de visitación del Parque Nacional Manuel Antonio no puede ser arbitrario -como en su momento se hizo al permitir la entrada de 3000 personas sin justificación alguna-, sino que tal flujo debe ser fijado justamente con base en las herramientas técnicas respectivas.
En sentencia número 2023028275 de las 9:45 horas del 3 de noviembre del 2023 (también citada), este Tribunal reiteró el criterio expuesto. Ahora bien, en el caso bajo estudio, se demostró que el aumento del aforo obedeció a la aplicación, en noviembre del 2023, de la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”. Conforme se tuvo por demostrado, con base en las mejoras que se realizaron, sí era procedente aumentar el aforo hasta 1806 visitantes por día, como, finalmente, resolvió la Comisión Interventora del parque. Ciertamente, el criterio técnico puede bien ser cuestionado en la vía ordinaria, ya sea para confirmarlo o desvirtuarlo con base en las pericias técnicas pertinentes. Sin embargo, tal discusión, por su propia naturaleza técnica, escapa de las competencias de esta Sala. De igual forma, no procede en esta vía determinar si se debe realizar (como lo sugiere el recurrente) un concurso público o licitación abierta cada vez que se pretenda fijar la cantidad de visitantes del parque.
Esta Sala interviene en la medida en que la modificación de la cantidad es arbitraria, como se demostró que lo era, en aquel momento, en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas del 12 de mayo del 2023. Al contrario, en esta nueva oportunidad, no hay razón para considerar arbitrario el aumento en la cantidad de visitantes. Por ende, el recurso debe desestimarse.
Con el debido respeto, concuerdo con el voto de mayoría que declara sin lugar el recurso; sin embargo, lo fundamento con las siguientes razones:
La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto.
De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental es propio de ser conocido en la vía de legalidad –administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso.
Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Se previene a la parte recurrente que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, deberá retirarlos del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Salazar Alvarado consigna razones diferentes, al estimar que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
Alexandra Alvarado P.
Jose Roberto Garita N.
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