Appeal against the increase in daily visitation to Manuel Antonio National ParkAmparo contra el aumento de visitación diaria del Parque Nacional Manuel Antonio

Constitutional Chamber Date of Resolution: June 7, 2024 at 09:30 Case File: 24-006660-0007-CO Type of Matter: Amparo appeal Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER Judgment with Separate Note Relevance Indicators Relevant judgment Judgment with protected data, in accordance with current regulations Content of Interest:

Strategic Themes: Environmental, Economic Social Cultural and Environmental Rights Type of Content: Majority vote Branch of Law: 4. GUARANTEE MATTERS Theme: ENVIRONMENT Sub-themes:

PROTECTED AREA.

015693-24. ENVIRONMENT. IT IS CLAIMED THAT THE AUTHORITIES OF MANUEL ANTONIO NATIONAL PARK ARE DISREGARDING THE MAXIMUM CARRYING CAPACITY (AFORO MÁXIMO), THEREBY FAILING TO COMPLY WITH JUDGMENT 11233-23. THE APPEAL IS DECLARED WITHOUT MERIT, AS IT IS DEMONSTRATED, BASED ON THE IMPROVEMENTS MADE, THAT IT WAS A TECHNICAL DECISION, WHICH MUST BE DISCUSSED IN THE ORDINARY JURISDICTION. VCG06/2024 "(…) III.- Jurisprudential precedents. In the jurisprudence of this Tribunal, it is observed that the problem of the carrying capacity (aforo) of Manuel Antonio National Park has already been raised in this venue. In this regard, in judgment number 2023011233 of 14:00 hours on May 12, 2023, it stated the following:

"Regarding the specific case. In the sub examine, the appellant points out that Manuel Antonio National Park (PNMA) receives approximately 3000 people daily. He claims that such a quantity of visitors deteriorates the ecosystem and the sustainability of the park. He notes that there are no scientific studies to support that tourist load, as the last one is from 2010 and only justified a maximum daily visitation of 600 people. He considers that the right to a healthy and ecologically balanced environment is violated.

After analyzing the record, the Chamber held as proven that, by agreement no. 12 of the ordinary session no. 06-2014 of June 23, 2014, the National Council of Conservation Areas approved the 'Tool for Managing Visitation Flows in the SINAC's Protected Wilderness Areas' and instructed the executive director to formalize it. In 2016, the first field work was carried out on beaches and trails in the PNMA sector to identify possible indicators to monitor and create the baseline in the required cases. In 2018, the Technical Scientific Committee of the Central Pacific Conservation Area agreed to the implementation of the tool for the protected wilderness areas of that conservation area. Regarding the daily visitation of the PNMA, by resolution no. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 of 15:05 hours on April 30, 2021, the respondent established a maximum of 1500 daily visitors. Later, by resolution no. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 of 15:20 hours on August 5, 2021, the appealed authority increased the carrying capacity (aforo) to a maximum of 2000 daily visitors. Likewise, it was held as an uncontested fact - which is also derived from the evidence provided with the rendered report (see, for example, official letters SINAC-ACOPAC-D-201-2023 and SINAC-ACOPAC-D-190-2023) - that the respondent authorities increased this year the permitted carrying capacity (aforo) to 3000 daily visitors. As a consequence of the above, several days in April 2023 registered visitation numbers exceeding 2000 people: April 2, 2592 people; April 3, 2867 people; April 5, 2765; April 6, 2754 people; April 7, 2734 people; April 8, 2755 people; April 9, 2746 people. Pertaining to this issue, the respondent Administration estimates that the PNMA's visitation currently corresponds to 267.9% of the installed capacity. For this reason, by official letter no. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of March 16, 2023, the regional director and the director of Protected Wilderness Areas of the Central Pacific Conservation Area expressed to the executive director of SINAC their concern regarding the hierarchical decisions concerning the visitation of the PNMA. Regarding the impact on the ecosystem, that official letter stated: '…Without a doubt, and as indicated above, having increased the carrying capacity (capacidad de carga) to 3000 visitors (50% more than the limit that had been managed) represents a total gross load of more than 200%, as indicated in the first section, above what should actually be received at this time; which poses an imminent risk of deterioration to the environmental and sustainability conditions of the sector enabled for visitors. It must be remembered that tourists wish to visit the PNMA for its scenic beauty and biodiversity, largely for the opportunity to observe wildlife, which if we overexploit, perhaps future visitors would not have the opportunity to observe in the short or medium term, hence the balance between protection and tourism development that we must promote as the authority in the matter…' In the same vein, by official letter no. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 of April 17, 2023, the regional director of the Central Pacific Conservation Area communicated to the executive director of SINAC: 'For all of the above, and in accordance with the functions entrusted by Law, article 50 of our political constitution, articles 31 and 61 of the Biodiversity Law and 25 of the Regulation to the Biodiversity Law, and the in dubio pro natura principle, under the responsibility in the exercise of my position to apply the legal order that governs the matter, likewise, to implement national policies and all those indicated in the binding legal and technical order, as well as the hierarchical duty in the geographical area under my charge to implement, evaluate and systematize, the internal policies, guidelines, methodologies, norms and strategies; for all the above, it is my duty that in the absence of formal and written instructions and directives directly from my superiors regarding the change and application of a carrying capacity (capacidad de carga), superior to that established through the application of the carrying capacity tool and not having been formalized by any administrative resolution, this direction has no legal and technical basis, as well as budgetary and personnel capacity, to continue receiving 3000 daily visitors within the PNMA, therefore, in adherence to the duty of conservation and sustainable use of biodiversity and ecosystem services that ensure all citizens an ecologically balanced environment, you are hereby informed that as of April 30, 2023, the conservation area will be formally requesting the person in charge of the SICORE inspection to apply resolution SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 of fifteen hours twenty minutes on August fifth, two thousand twenty-one, currently in force, to reduce the reservation capacity to two thousand people.' Additionally, it is of utmost relevance for the resolution of the sub iudice that the Chamber could not verify the application of the respective technical tools to increase the visitation of the PNMA.

The foregoing facts demonstrate that the visitation volume of the PNMA exceeds the capacity of that park to the detriment of a healthy and ecologically balanced environment. Even beyond the reproach put forth by the claimant, such a situation is evident from the statements of the informants themselves. For example, said authorities estimated that the current visitation of the PNMA corresponds to 267.9% of the installed capacity. It is observed that, according to the visitor flow model carried out in December 2022, the carrying capacity (capacidad de carga) is 1120 daily visitors. However, at that time, the daily carrying capacity (aforo) greatly exceeded that amount, as the PNMA received an average of over 2500 people daily during the first days of April 2023.

On a normative level, firstly, the Chamber highlights the 'Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America' (Law No. 3763):

'The American Governments, desirous of protecting and conserving in their natural environment, specimens of all species and genera of their indigenous flora and fauna, including migratory birds, in sufficient numbers and in regions vast enough to avoid their extinction by any means within man's reach; and Desirous of protecting and conserving landscapes of incomparable beauty, extraordinary geological formations, regions and natural objects of aesthetic interest or historical or scientific value, and places where primitive conditions exist within the cases to which this Convention refers; and Desirous of concluding a convention on the protection of flora, fauna, and natural scenic beauties within the purposes set forth above, have agreed upon the following articles:

ARTICLE 1 Definition of the terms and expressions used in this Convention.

1.- National Parks shall be understood as: The regions established for the protection and conservation of natural scenic beauties and flora and fauna of national importance, which the public can better enjoy when placed under official supervision.

(…)

ARTICLE 3 (…)

The Contracting Governments further agree to provide the national parks with facilities for public recreation and education, in accordance with the purposes pursued by this Convention.' In accordance with the above, the Regulation to the Biodiversity Law (Decreto Ejecutivo No. 34433) provides:

'Article 70.- Management Categories of ASP [Protected Wilderness Areas]. For the purposes of classifying the different management categories of protected wilderness areas, the following technical criteria are established for each of them:

(…)

• c)National Parks: Geographical areas, terrestrial, marine, coastal-marine, freshwater, or a combination thereof, of national importance, established for the protection and conservation of natural beauties and biodiversity, as well as for public enjoyment. These areas feature one or more ecosystems in which the species, habitats, and geomorphological sites are of special scientific, cultural, educational, and recreational interest or contain a natural landscape of great beauty. (…)

In the particular case of the PNMA, the Chamber emphasizes that it has its own specific regulation, specifically, the Regulation for the Public Use of Manuel Antonio National Park (Decreto Ejecutivo No. 22482-MIRENEM). Regarding the object of this proceeding, that decree provides:

'Considering:

(…)

3º- That in accordance with an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) carried out on Manuel Antonio National Park, uncontrolled visitation is causing its accelerated deterioration, creating a serious risk for its future preservation.

4º- That the administration of the State-owned lands that make up this National Park corresponds to the Servicio de Parques Nacionales of the Ministerio de Recursos Nacionales, Energía y Minas, and it must ensure that a true balance exists between visitation and the conservation of the Park's resources, in order to ensure the perpetual preservation of this wilderness area. Therefore,

DECREE:

Article 1- The purpose of this regulation is to improve the quality of the visitor's experience at Manuel Antonio National Park and to ensure its perpetual preservation.

(…)

Article 3: On the carrying capacity (capacidad de carga) of the public use zone (high intervention): Based on the results of the application of the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC will determine the increase, decrease, or regulation of visitation to the different authorized sites, via administrative resolution. (…)' (Emphasis added).

Based on the provisions just transcribed, the Chamber establishes that the primary purpose of national parks (including the PNMA) is the conservation of the ecosystems present in their respective areas or zones. A secondary objective is to enable people's recreation and enjoyment of the nature within them. This order of priority does not derive solely from the regulations but is the consequence of the dependency that the latter has on the former. That is, the requirement for people to enjoy nature is inexorably the conservation of nature; if it is not conserved, what is intended to be visited disappears. In the case of the PNMA, the ratio of the Regulation for the Public Use of Manuel Antonio National Park was clear in pointing out that visitation was causing '…its accelerated deterioration, creating a serious risk for its future preservation,' and therefore it was necessary to '…ensure that a true balance exists between visitation and the conservation of the Park's resources, in order to ensure the perpetual preservation of this wilderness area.' In that same line of thought, a measure contemplated by that regulatory body to achieve the cited balance and ensure the park's conservation is the regulation of the number of visitors in the park's public use zones. Thus, the determination of visitation will be based '…on the results of the application of the technical tools established by SINAC…' (article 3). The Chamber endorses this requirement, as it is an expression of the objectification principle of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental):

'Regarding the environment, the object of the fundamental right expressed, our Magna Carta also requires that it be 'healthy.' The 'healthy' requirement leads us to the 'regenerative capacity' and the 'succession capacity' to guarantee life. From both requirements: 'healthy' and 'ecologically balanced,' the need for sustainable and lasting development emerges; quality of life and environmental quality depend on it. Now, with the concepts of 'environment,' 'healthy,' 'ecologically balanced,' the constitutional norm introduced science and technique into environmental decisions, whether legislative or administrative, in such a way that, under the terms of articles 16 of the General Law of Public Administration and 38 of the Organic Law of the Environment, state actions in environmental matters must be based on and cannot contradict the unequivocal rules of science and technique in order to achieve the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, furthermore, a 'greater well-being for all the inhabitants of the country.' Regarding the subordination of legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technique, the Chamber has called this the objectification principle of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental): 'The objectification of environmental protection (…) is a principle that can in no way be confused with the previous one [precautionary principle or 'principle of prudent avoidance'], insofar as, as derived from articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both regarding specific acts and general provisions - both legal and regulatory -, from which derives the requirement of being bound by science and technique, thereby conditioning the discretion of the Administration in this matter. Therefore, in light of the results derived from those technical studies - such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) -, if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it is obligatory to reject the proposed project, work, or activity; and in the case of "reasonable doubt," it is obligatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment.' (Judgment of the Constitutional Chamber Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05)." (Resolution no. 2012-13367 of 11:33 hours on September 21, 2012, reiterated in resolution no. 2022-012509 of 12:10 hours on May 31, 2022).

Furthermore, the application of the preventive principle in environmental matters also compels the Chamber to take measures to prevent the reproached administrative conduct from having a negative impact on the ecosystems protected by the PNMA. As indicated supra, this principle states:

'…the preventive principle demands that, when there is certainty of possible damage to the environment, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned upon fulfilling certain requirements. In general, this principle applies when there are risks clearly defined and identified as at least probable; likewise, this principle is useful when there are no technical reports or administrative permits that guarantee the sustainability of an activity, but there are sufficient elements to foresee eventual negative impacts.' The statements of the respondent party reveal that there is a clear risk to the ecosystems of the PNMA if visitation is not regulated using technical tools that allow establishing the load that the park can sustainably manage. What was stated in official letter no. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of March 16, 2023, is reiterated:

'…Without a doubt, and as indicated above, having increased the carrying capacity (capacidad de carga) to 3000 visitors (50% more than the limit that had been managed) represents a total gross load of more than 200%, as indicated in the first section, above what should actually be received at this time; which poses an imminent risk of deterioration to the environmental and sustainability conditions of the sector enabled for visitors. It must be remembered that tourists wish to visit the PNMA for its scenic beauty and biodiversity, largely for the opportunity to observe wildlife, which if we overexploit, perhaps future visitors would not have the opportunity to observe in the short or medium term, hence the balance between protection and tourism development that we must promote as the authority in the matter…' (Emphasis added).

In conclusion, the result of the study carried out by the Chamber demonstrates that the respondent authorities increased the permitted visitation to the PNMA without applying the respective technical tools, even when it was evident that the installed capacity of the park would be insufficient to guarantee the balance between the conservation of nature and its enjoyment by visitors. By virtue of the foregoing, the appeal is declared with merit. Given that the flow model applied in December 2022 indicates a carrying capacity (capacidad de carga) of 1120 daily visitors, it is ordered to reduce the daily visitation to that amount, without prejudice to a new technical study determining such capacity under the current conditions of the park.' What was resolved was reiterated in judgment number 2023016088 of 10:10 hours on July 4, 2024.

Subsequently, in judgment number 2023028275 of 9:45 hours on November 3, 2023, it resolved the following:

'REGARDING THE SPECIFIC CASE. In the sub examine, the appellant states that the Chamber issued judgments 2023011233 and 2023016088, in which the permitted daily entry into Manuel Antonio National Park was set at 1200 people. He clarifies that the above was to protect the natural resources in that area. He complains that, to the detriment of what was ordered by the Chamber, on July 14, 2023, the Intervention Commission for Manuel Antonio National Park (Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio) issued resolution no. R-CI PNMA, which allows the entry of a maximum of 1568 visitors to the park. He requests the Chamber's intervention.

In this regard, the Chamber holds as demonstrated that by Decreto Ejecutivo No. 44046-MINAE of May 23, 2023, the President of the Republic and the Minister of Environment and Energy created the Intervention Commission for Manuel Antonio National Park (Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio) (CIPNMA), for the purpose of executing the administrative intervention of the park. By official letter SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-063-2023 of July 14, 2023, addressed to the coordinator of the Intervention Commission for Manuel Antonio National Park, Rosa Montero Salas, an official of Manuel Antonio National Park, stated: 'In response to your request received on Wednesday 7/12/2023 at 14:58 via email, attached is the Monitoring Report, prepared on July 14, 2023, by the Tourism Program of Manuel Antonio National Park with the support of Lic. Francisco Jimenez and Licda. Lilliana Rubí (virtual meeting held at 3 pm on 07/13/2023). This report contains the current results of the Technical Tool for Managing Visitation Flows in the Protected Wilderness Area Manuel Antonio National Park as of July 14, 2023. To date, several improvements have been achieved in Manuel Antonio National Park, (verifying official letter SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-069-2023), which affect the carrying capacity (capacidad de carga) of the tourist activity in the Manuel Antonio sector, among these: - Attention to sectors with flooding on the El Perezoso vehicular road. - Attention to spontaneous trails identified on the seasonal Catarata, parallel to El Perezoso, Miradores Punta Serrucho, and Playa Manuel Antonio trails. - Attention to widening in some sites of the seasonal Catarata, Miradores Punta Serrucho, Los Congos, and Playas Gemelas trails. - Attention to solid waste (garbage) on trails and beaches. - Attention to erosion on the Playa Espadilla Sur trail. - Beach cleaning (removal of debris generated by tides). - Repair of damaged wooden parts in railings, handrails, and steps in some sectors of the seasonal Catarata, parallel to El Perezoso, and Miradores Punta Serrucho trails. - Repair of sanitary service modules and showers. 100% enabled. - Attention to sites for supplying water for human consumption. - Water collection tanks; storage capacity was expanded (the installation of 4 tanks in the PNMA is in process). - Trail cleaning equipment, operational. - Computer equipment working properly (maintenance was provided). - Communication equipment; 6 walkie-talkies were obtained, 4 still needed to reach the required 100%. The above results in the possibility of increasing daily visitation to one thousand five hundred sixty-eight (1,568). However, six officials are required operating daily for the adequate attention and management of the flow of visitors in the Manuel Antonio sector of the PNMA, that is, the tool was applied in projection to a management capacity of 0.64, obtained from the result of improvements in infrastructure and equipment, plus human resources. Other infrastructure improvements are still pending, identified in the Sheet "Monitoring progress of improvements for the management and attention of visitors in the Manuel Antonio sector," as of July 13, 2023. To achieve a greater increase in carrying capacity (capacidad de carga) that could help mitigate the problems of the tourism sector associated with Manuel Antonio National Park, it is recommended, once the pending infrastructure improvements are made and the required human resources are provided, among others, to apply the tool again.' (The highlighting is not from the original).

Thus, based on the above, by resolution R-CI-PNMA of July 14, 2023, the Intervention Commission for Manuel Antonio National Park ordered: '(…) SIXTH: That the Intervention Commission for Manuel Antonio National Park took into account the recent results of applying the Technical Tool for Managing Visitation Flows in the Protected Wilderness Area Manuel Antonio National Park, which indicated a maximum visitation under the current conditions of the PNMA of 1568 people daily. THEREFORE THE INTERVENTION COMMISSION FOR MANUEL ANTONIO NATIONAL PARK RESOLVES FIRST: That as of July 14, 2023, the Protected Wilderness Area, Manuel Antonio National Park, shall receive daily up to a maximum of 1568 visitors. SECOND: Proceed to carry out, through the information media of MINAE and SINAC, the dissemination of the update of the maximum daily visitors allowed in the Protected Wilderness Area, Manuel Antonio National Park. THIRD: Effective as of July 15, 2023. FIFTH (sic): Against this resolution, the appeals for reconsideration and appeal in subsidy are available in accordance with article 342 and following of the General Law of Public Administration (…)'. (The highlighting is not from the original).

Now, it is necessary to warn that, contrary to the appellant's interpretation, what the Chamber ordered in judgment no. 2023011233 of 14:12 hours on May 12, 2023, is not that definitively and immovably only the entry of 1120 people daily to Manuel Antonio National Park should be allowed, but rather what was stated in the referenced pronouncement was: "In conclusion, the result of the study carried out by the Chamber demonstrates that the respondent authorities increased the permitted visitation to the PNMA without applying the respective technical tools, even when it was evident that the installed capacity of the park would be insufficient to guarantee the balance between the conservation of nature and its enjoyment by visitors. By virtue of the foregoing, the appeal is declared with merit. Given that the flow model applied in December 2022 indicates a carrying capacity (capacidad de carga) of 1120 daily visitors, it is ordered to reduce the daily visitation to that amount, without prejudice to a new technical study determining such capacity under the current conditions of the park.' That is, the ratio decidendi in that matter was that the visitation flow to Manuel Antonio National Park cannot be arbitrary - as was done at the time by allowing the entry of 3000 people without any justification - but rather that such flow must be set precisely based on the respective technical tools and, at the time of issuing the referenced pronouncement, the applied flow model allowed a carrying capacity (capacidad de carga) of 1120 daily visitors.

In this sense, note that in the aforementioned resolution, it was clarified that the order to decrease the carrying capacity (aforo) was made without prejudice to a new technical study determining a new capacity. Thus, in the sub examine, note that precisely the increase in the carrying capacity (aforo) claimed by the appellant to 1568 daily visitors was due to a new technical study, namely, the application of the Technical Tool for Managing Visitation Flows in the Protected Wilderness Area Manuel Antonio National Park, which established the feasibility of that capacity, and not an arbitrary decision by the respondents.

As such, in the terms in which the appeal was filed, no situation is found that would warrant the intervention of this Tribunal.' IV.- Specific case. In accordance with the report under oath, with the consequences, including criminal ones, provided for in article 44 of the Law governing this Jurisdiction, and the documentation provided, it is verified that, on June 23, 2014, the National Council of Conservation Areas (CONAC), through Agreement No. 12, of Ordinary Session No. 06-2014, acknowledges and approves the 'Tool for Managing Visitation Flows in the SINAC's Protected Wilderness Areas,' and instructs the Executive Director to formally officialize said tool. This tool was developed by the National System of Conservation Areas (SINAC) with financial support from the Project Removing Barriers for the Sustainability of Costa Rica's Protected Areas System, GEF/UNDP/SINAC Project. It establishes the methodology or technical instrument used to define the number of visitors in a protected wilderness area. The 'Tool for Managing Visitation Flows in the SINAC's Protected Wilderness Areas' was presented to the Technical Scientific Committee of the Central Pacific Conservation Area (ACOPAC) in the session of 11-22-2018, where its implementation was endorsed for the Protected Wilderness Areas of ACOPAC, including Manuel Antonio National Park. Based on the application of the methodology established by the indicated tool, the corresponding technical procedure was carried out (using the 18 established indicators) and it was determined, based on the results of the field work and applying the relative weights or particular weightings of each element, the level of visitation that Manuel Antonio National Park can have at a specific time. In the specific case study of July 2023, it was found that the park had adequate conditions for tourism attention, which allowed it to support 1568 visitors, and subsequently, in the month of November, it was determined, based on the same official methodology, that said capacity was 1806 visitors.

Based on the application of individual studies, for each of the indicators provided by the cited tool (a process in which park officials, guides, and other local actors participated), it was possible to determine a value for each of those indicators, which, together and based on the application of the relative weights that had been scientifically and technically defined when the visitation calculation instrument was built, allowed the visitation capacity level of up to 1806 visitors per day to be established. Through official communication SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080-2023 dated November 29, 2023, the report containing the results of applying the “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida” was presented to the Interventor Commission of the Parque Nacional Manuel Antonio. This report indicates that, based on the improvements made to some of the elements used to determine visitation capacity, it was determined that the current carrying capacity is 1806 visitors per day. Finally, through resolution R-CI-PNMA-06 of November 29, 2023, issued by the Interventor Commission of the Parque Nacional Manuel Antonio, it resolved the following:

“CONSIDERANDO PRIMERO: That Constitutional Vote No. 11233-2023, of May 12, 2023, regarding visitation within the Parque Nacional Manuel Antonio, establishes importantly:

() “Article 3: Regarding the carrying capacity of the public-use zone (high intervention): Based on the results of the application of the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC will determine the increase, decrease, or regulation of visitation of the different authorized sites, via administrative resolution (...)” (Underlining is added).

Based on the provisions just transcribed, the Chamber establishes that the primary purpose of national parks (among them, the PNMA) is the conservation of the ecosystems present in their respective areas or zones. A secondary objective is to enable people's recreation and enjoyment of the nature within them. This order of priority does not derive solely from the regulations, but is the consequence of the second's dependence on the first. That is, the requirement for people to be able to enjoy nature is inexorably the conservation of nature; if it is not conserved, what is intended to be visited disappears.

In the case of the PNMA, the ratio of the Reglamento de Uso Público for the Parque Nacional Manuel Antonio was manifest in pointing out that visitation caused "...its deterioration in an accelerated manner, creating a serious risk for its future preservation," for which reason it was necessary to "...ensure that there is a true balance between visitation and the conservation of the Park's resources, in order to ensure the perpetual preservation of this wild area." In that same line of thought, a measure contemplated by that regulatory body to achieve the cited balance and ensure the park's conservation is the regulation of the number of visitors in the park's public-use zones. Thus, the determination of visitation will be based "...on the results of the application of the technical tools established by SINAC..." (article 3). The Chamber endorses this requirement, given that it is an expression of the principle of objectification of environmental protection. (…)

SEGUNDO: That upon the presentation of the cited amparo appeal, the Constitutional Chamber, based on the reports provided, reduced the visitation from three thousand visitors per day to one thousand one hundred and twenty; considering that the visitation level of three thousand visitors occurred without having conducted the technical studies and the application of the technical tool for the Manejo de los Flujos de Visitación in the PNMA, noting that the foregoing is "without prejudice to a new technical study determining such capacity under the park's current conditions." TERCERO: That through Decreto Ejecutivo N°40045-MINAE, published in La Gaceta number 95, supplement 99, of May 30, 2023, the President of the Republic and the Minister of Environment and Energy determined the urgency of intervening in the PNMA, in order to correct aspects that do not allow its optimal functioning, having among its considerations the following:

“( ) “XI.—That, in response to the inconsistencies and shortcomings reported in the administrative management, the Ministerio de Ambiente y Energía considers it necessary and urgent to establish an administrative intervention to review and evaluate the management development and processes carried out internally at the Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), under a direct and effective approach, in order to detect and correct any situation or activity that allows the functioning and service of the National Park to be raised to an acceptable standard.

XII.—That, in compliance with the legal obligations of the Executive Branch, and given the fact that the Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) faces a serious organizational, operational-administrative, and management crisis, the State requires an immediate intervention that allows for an effective and timely restructuring and reorientation of this national park, so that it strictly fulfills its fundamental objective of creation.

XIII.—That, due to the degree of complexity of the matter and by virtue of the Executive Branch's legal obligations, and for reasons of public interest, it is appropriate to constitute a Commission to proceed to administratively intervene in the Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), so that it has, as soon as possible, an adequate structure, a high technical-professional level, the rational use of resources is guaranteed, and efficient operational execution in accordance with its attributions.” CUARTO: That through Decreto Ejecutivo N°44045-MINAE, in its article 2, the powers granted to the Interventor Commission of the PNMA are established, which literally states:

() “Article 3°—On the Powers of the Administrative Interventor Commission. The Administrative Interventor Commission shall have all the powers corresponding to the Regional Director of the Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) and to the General Administrator of the National Park, specifically regarding its functioning, development, and operation, thereby exercising all financial, administrative, contracting, operational, and management attributions for activities conferred by the legal system to said national park, without extending to the exclusive powers of the Junta Directiva of the National Park, in accordance with Ley 5100.

The Administrative Interventor Commission, once constituted, may recommend to the Minister the administrative, operational, human resources, and financial actions it deems pertinent for good performance.” QUINTO: That through Decreto Ejecutivo N°42496-MINAE, a reform of Decreto N°22482-MlRENEM, Reglamento de Uso Público del Parque Nacional Manuel Antonio was made, and in its article 3 establishes: Regarding the carrying capacity of the public-use zone (high intervention):

“Based on the results of the application of the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC will determine the increase, decrease, or regulation of visitation of the different authorized sites, via administrative resolution. “ SEXTO: That the Interventor Commission of the Parque Nacional Manuel Antonio took into account the recent results of applying the Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio, which indicated a maximum visitation under the current conditions of the PNMA of 1806 people per day.

POR TANTO

THE INTERVENTOR COMMISSION OF THE PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESOLVES:

PRIMERO: That starting from November 29, 2023, the Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, shall receive up to a maximum of 1806 (one thousand eight hundred six) visitors daily.

SEGUNDO: Proceed to disseminate, through the information channels of MINAE and SINAC, the new maximum number of daily visitors permitted in the Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio.

TERCERO: Effective as of November 29, 2023.

CUARTO: Against this resolution, appeals for reconsideration and subsidiary appeal are admissible in accordance with the provisions of article 342 and following of the Ley General de la Administración Pública.

QUINTO: Notify”.

In this new amparo, the appellant alleges that the respondent authorities disregard the maximum number of daily visitors to the Parque Nacional Manuel Antonio that, in his judgment, this Chamber had set in judgment number 2023011233 at 2:00 p.m. on May 12, 2023 (previously cited) at 1120. Certainly, this Chamber ordered the number of visitors be reduced to the flow model applied in December 2022, which, at that time, recommended such a number. On the other hand, it also specified the following:

“Given that the flow model applied in December 2022 indicates a carrying capacity of 1120 daily visitors, it is ordered that daily visitation be reduced to that number, without prejudice to a new technical study determining such capacity under the park's current conditions.” From what was resolved, it is concluded that the visitation flow of the Parque Nacional Manuel Antonio cannot be arbitrary—as was done at the time by allowing the entry of 3000 people without any justification—but rather that such flow must be established precisely based on the respective technical tools.

In judgment number 2023028275 at 9:45 a.m. on November 3, 2023 (also cited), this Court reiterated the stated criterion. Now, in the case under study, it was demonstrated that the increase in capacity was due to the application, in November 2023, of the “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”. As was demonstrated, based on the improvements that were made, it was indeed appropriate to increase the capacity to up to 1806 visitors per day, as the park's Interventor Commission finally resolved. Certainly, the technical criterion may well be questioned in the ordinary jurisdiction, either to confirm it or refute it based on the pertinent technical expert reports. However, such discussion, by its very technical nature, falls outside the jurisdiction of this Chamber. Likewise, it is not appropriate in this venue to determine whether a public contest or open tender should be conducted (as the appellant suggests) each time the number of visitors to the park is to be set. This Chamber intervenes to the extent that the modification of the number is arbitrary, as was demonstrated it was, at that time, in judgment number 2023011233 at 2:00 p.m. on May 12, 2023. On the contrary, on this new occasion, there is no reason to consider the increase in the number of visitors to be arbitrary. Therefore, the appeal must be dismissed. (…)” ... See more Related Judgments Content of Interest:

Content type: Separate note Branch of Law: 4. GUARANTEE MATTERS Topic: ENVIRONMENT Subtopics:

PROTECTED AREA.

V.- DIFFERENT REASONS OF JUDGE SALAZAR ALVARADO. With due respect, I concur with the majority vote that dismisses the appeal; however, I base it on the following reasons:

The protection of a healthy and ecologically balanced environment, in the Costa Rican Legal System, is protected not only in article 50 of the Constitución Política, but also in a series of current laws and executive decrees (regulations), such as the Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 of October 4, 1995; the Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 of April 30, 1998; the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 of October 21, 1992; and the Decreto Ejecutivo N° 31849 of May 24, 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), to name just a few. This makes it necessary, in environmental matters, to separate constitutional control from legality control. In this sense, it is my criterion that this Chamber, through the amparo proceeding, should only hear a case in which a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment is alleged, if the Administration has not yet intervened and when the violation of that right is manifest and evident, easily verifiable, of certain importance or seriousness, and directly affects a specific person or community. Otherwise, the issue must be raised and discussed in the ordinary legality jurisdiction. Therefore, the mere non-compliance with obligations and duties legally imposed on various public administrations in environmental matters is properly heard in the jurisdiction of legality – administrative or judicial – where, with much greater latitude, the alleged non-compliance or omissions may be scrutinized. It should be borne in mind that the amparo appeal is a summary, informal, simple, and rapid process, such that from the very moment the Administration intervenes in an environmental matter, in the exercise of its powers, and processes a procedure, with the issuance of administrative acts, its hearing falls outside the scope of action of this specialized jurisdiction. Therefore, the review of administrative actions carried out concerning an environmental issue that requires, for its proper assessment, a full knowledge process, is only possible in the ordinary jurisdiction, since the design of the amparo process is incompatible with the contrasting or review of technical or legal criteria developed under current legal or regulatory norms, or with the evacuation of new and additional elements of conviction necessary for the contrasting or review of criteria already found in the administrative file of the case. The opposite would imply transforming the amparo into an ordinary process of full knowledge, thereby denaturing it and rendering nugatory the purposes for which it was designed, thus losing its condition as an instrument for the effective protection of fundamental rights. As a consequence of the foregoing, I consider that when a public entity or body has intervened, in various forms, or has issued administrative acts in relation to an environmental matter, its hearing and supervision correspond to the jurisdiction of administrative litigation. It is precisely the verification of the existence of that administrative intervention that determines that the matter falls under the jurisdiction of legality. Consequently, this appeal should have been rejected out of hand, since its object is a matter properly to be discussed, analyzed, and resolved in the jurisdiction of legality. However, since it was not done so, the appropriate course is to dismiss it, without making any pronouncement on the merits of the issue raised, as it falls to the ordinary jurisdiction, specifically the administrative litigation court, to determine whether the administrative actions and conduct complained of conform or not, in substance, to the provisions of the legal system at the statutory level, concerning the protection, guardianship, and conservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VCG06/2024 ... See more  Res. Nº 2024015693 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine thirty hours on June seven, two thousand twenty-four.

Amparo appeal filed by [Name 001], identity card number [Value 001], and representing [Name 002], legal ID number [Value 002], against the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).

RESULTANDO:

1.- By written brief presented before this Chamber on February 21, 2024, added to case file number 23-006531-0007-CO, the appellant stated the following:

“The undersigned, [Name 001], identity card # [Value 003] and representing [Name 002] with legal ID # [Value 002] I appeal to the Constitutional Chamber in my citizen right before the non-compliance of the administration, specifically the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, hereinafter SINAC, and the Interventor Commission of the Parque Nacional Manuel Antonio, hereinafter CI-PNMA, with the Constitutional Chamber resolution number 2023011233 contained in case file 23-006531-0007CO that defines the maximum daily visitor capacity in the Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) at 1120 people.

THE FACTS In the aforementioned case file and resolution, clear reference is made that the biodiversity and ecosystems of the PNMA have been under incessant pressure as a result of tourist visitation that has been increasing even after said judgment, without impartial and objective scientific criteria that precisely determine, and considering various sources of knowledge with experience in scientific research in the PNMA, the number of people that can be allowed daily without damaging the state of the ecosystems and biodiversity.

The administration, represented by SINAC and the CI-PNMA, has not only not complied with said judgment, but has increased the capacity permitted in that resolution to a total today of 1806 (one thousand eight hundred six) people, representing more than 65% of what the judges established in the aforementioned judgment.

The argument put forth by the administration in official communication R-CI-PNMA of July 14, 2023, indicates that the criteria used to increase capacity come from the application of the “Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC”. In an initial inquiry, it is indicated by the CI-PNMA that at that time (July 2023) it had already been increased to 1526 (one thousand five hundred twenty-six) people, and then in an email dated December 14, 2023, sent by Lic. Álvaro Francisco Conejo Arias, interventor of the CI-PNMA, to Mr. Christian Mata Bonilla, who filed the amparo appeal that resulted in the aforementioned judgment, a new increase in capacity to 1806 (one thousand eight hundred six) people is indicated, violating the previous judgment of the Constitutional Chamber without applying a reliable methodology shielded against political manipulation by the authorities in office.

MERITS OF THE CASE Given the non-compliance with the previous judgment already indicated and the recurrence of applying methodologies that continue without adapting the scientific criterion of research with conclusive results in favor of regulating responsibly and more closely aligned with technical criteria, I respectfully request the most excellent judges the absolute suspension of the administrative act challenged here, namely the increase in visitor capacity, and that it be returned to the number stated in the previous judgment, and that, consistent with legal, scientific, and administrative criteria, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación be compelled to ensure that any study or research aimed at a possible increase in tourist visitation in this protected area be done under the model of public contest and open tender for the participation of national and international entities specialized in the topic of tourist carrying capacity studies and limits of acceptable change, appealing to the principles of respect for scientific guidance, the State's legal responsibility for the conservation of protected wild areas, the legal principle of "in dubio pro natura," and the right to a healthy and ecologically balanced environment, supported by article 50 of the Constitución Política de Costa Rica”.

2.- By resolution number 2024006188 at 9:15 a.m. on March 6, 2024, issued in case 23-006531-0007-CO, it was ordered to process the petition as a new matter.

3.- By resolution at 1:37 p.m. on March 13, 2024, the process was given proceeding and an audience was granted to the Executive Director and the Regional Director of the Área de Conservación Pacífico Central, both of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

4.- By written brief added to this case file on March 20, 2024, David Chavarría Morales, Acting Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), and Jeffrey Hernández Espinoza, Regional Director of the Área de Conservación Pacífico Central of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, submitted the report. They indicated the following:

“SEGUNDO: That SINAC, in amparo appeals and other processes whose core issue concerns the visitation of the Parque Nacional Manuel Antonio, its carrying capacity, and variations in capacity, has alleged that, as a result of the Decree named: “Intervención Administrativa del Parque Nacional Manuel Antonio y declaratoria de interés público de la intervención administrativa del Parque Manuel Antonio” N° 44045-MINAE, the competence to administer said Área Silvestre Protegida was entrusted to the Interventor Commission created for such purposes, being that it is this commission which is currently responsible for defining the capacity and not the Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) of SINAC. In this regard, it is worth transcribing article 3 of said Decree:

“Article 3°-On the Powers of the Administrative Interventor Commission. The Administrative Interventor Commission shall have all the powers corresponding to the Regional Director of the Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) and to the General Administrator of the National Park, specifically regarding its functioning, development, and operation, thereby exercising all financial, administrative, contracting, operational, and management attributions for activities conferred by the legal system to said national park, without extending to the exclusive powers of the Junta Directiva of the National Park, in accordance with Ley 5100.

The Administrative Interventor Commission, once constituted, may recommend to the Minister the administrative, operational, human resources, and financial actions it deems pertinent for good performance.” Bold and underline do not belong to the original.

Thus, the territorial competence of ACOPAC attributed in the Reglamento de la Ley de Biodiversidad N°34433, articles 20 to 25, currently does not operate for the specific case of the Parque Nacional Manuel Antonio.

TERCERO: That Decreto N° 44045-MINAE in its numeral 5 contemplated an operation period for the Interventor Commission of 4 months; notwithstanding the foregoing, the Ministerial Office, through official communication DM-064-2024 dated February 6, 2024, extended this period until August 31 of the current year:

“Álvaro Conejo, President Johnny Alvarado, DAJ Rosny Barquero, SE-SINAC Interventor Commission Parque Nacional Manuel Antonio Dear Sirs In compliance with the provisions of the Decreto Ejecutivo de Intervención Administrativa del Parque Nacional Manuel Antonio, No.44045 of May 23, 2023, in accordance with article 5 of this rule, the term of your functions is extended for a term of six months, so that by August 31, 2024, the closure of the Administrative Intervention will proceed and the Administrative, Financial, and Operational Reports with their recommendations for activities to follow will be issued.” CUARTO: That according to the foregoing and with respect to the Constitutional Court, this instance recommends forwarding the appeal to the Interventor Commission created by Decreto No.44045, with the purpose that it may address the merits of the allegations made by the appellant regarding the increase in capacity in the Parque Nacional Manuel Antonio and the technical tools and instruments used to make these operational decisions”.

5.- By resolution at 10:07 a.m. on May 3, 2021, a report was requested from the Minister of Environment and Energy and the President or Coordinator of the Administrative Interventor Commission of the Parque Nacional Manuel Antonio.

6.- By written brief added to this case file on May 13, 2024, Franz Tattenbach Capra, Minister of Environment and Energy and President of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and Álvaro Conejo Arias, President of the Intervention Commission of the Parque Nacional Manuel Antonio, submitted the report. They indicated the following:

“II. Legal Considerations:

PRIMERO: The amparo appeal is a judicial process processed in the Constitutional Chamber that constitutes the so-called constitutional jurisdiction of freedom; its existence guarantees the validity of the fundamental rights established in the Constitución Política and in the international human rights treaties in force in the country. The Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes in its numeral 29 that the amparo appeal guarantees the fundamental rights and freedoms referred to in this law, except those protected by habeas corpus; it also establishes that it proceeds against any provision, agreement, or resolution and, in general, against any action, omission, or simple material act not based on a valid administrative act, by public servants and bodies, that has violated, violates, or threatens to violate any of those rights. It proceeds not only against arbitrary acts but also against actions or omissions based on erroneously interpreted or improperly applied norms.

SEGUNDO: In the Costa Rican legal system, the Amparo Appeal derives from constitutional norms 10 and 48 of the Constitución Política, which establish that every person has the right to the amparo appeal to maintain or restore the enjoyment of the rights enshrined in the Constitution, as well as those of a fundamental nature, established in international human rights instruments applicable in the Republic. There is an entire title within this normative body, where a series of individual rights and guarantees are established, such as the right to life in article 21, the right to intimacy, freedom, and secrecy of communications in article 24, the right to equality enshrined in article 33, the right of consumers and users (of public services) to the protection of the environment in article 46, and many others, established within social rights and guarantees, such as the right to a healthy and ecologically balanced environment and the correlative state duty to protect it in article 50, and the state duty to protect natural beauties, which implies at least indirect protection of the environment or partial protection of it as it points to an aspect that composes it: natural landscapes, in article 89.

TERCERO: The Constitutional Chamber is subject only to the Constitution, the Law, and its jurisprudence and precedents are binding “erga omnes” except for itself. This provision is important given that what is resolved by the Chamber is binding for other public bodies, both administrative and judicial, as well as for all individuals.

III. Regarding the Argumentation of the Amparo Appeal

In relation to the appellant's allegations, a report is hereby submitted in the following terms:

PRIMERO: That through Decreto Ejecutivo No. 22482-MIRENEM, which was published in the Official Gazette La Gaceta No.

173, of September 9, 1993, the Public Use Regulations for Manuel Antonio National Park were made official, which is the official instrument for permitted activities and uses, one of its issuance objectives being the control of visitation in order to avoid the accelerated deterioration of biodiversity and the serious risk to its future preservation.

SECOND: That the tourism activity carried out in Manuel Antonio National Park is very important for the socioeconomic development of the surrounding communities; therefore, visitation has been adjusted to a sustainable model in order to avoid and reduce the risk of negative repercussions on biodiversity, for which visitation is monitored and adjusted based on scientific and technical parameters, in order to ensure the adequate safeguarding and conservation of biodiversity.

THIRD: That, in order to achieve the compatibility of tourism activities and the protection and conservation of biodiversity within the Protected Wilderness Areas, several principles and criteria were established, among these the Principle of Quality of Experience and the Principle of Integrity of Ecosystems and their Resources, as well as the criterion of minimizing the negative impacts on the environment caused by tourism activity in the Protected Wilderness Areas, and especially, in Manuel Antonio National Park.

FOURTH: That on June 23, 2014, the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC) through agreement No. 12, of the Ordinary Session No. 06-2014, reviews and approves the “Tool for the management of visitation flows in the SINAC Protected Wilderness Areas,” and instructs the Executive Director or whoever holds the position, to formally make said tool official, which would be applied on a priority basis for the year 2014 in the Protected Wilderness Areas covered by the BID Turismo Project, and starting in 2015 would gradually be prioritized according to the capacities and tourism potential of the Protected Wilderness Areas.

FIFTH: That the “Tool for the management of visitation flows in the SINAC Protected Wilderness Areas” was presented to the Technical Scientific Committee of the Central Pacific Conservation Area (Área de Conservación Pacífico Central, ACOPAC) in the session of 22-11-2018, where its implementation for the Protected Wilderness Areas of ACOPAC was endorsed, including Manuel Antonio National Park, this instrument being the official one, and consequently, the one that must be applied for calculating visitation, based on the Principle of Legality that governs the Public Administration.

SIXTH: That through Executive Decree No. 42496-MINAE, an amendment was made to Decree No. 22482-MlRENEM, Public Use Regulations for Manuel Antonio National Park, which in its Article 3 establishes:

“Article 3: Regarding the carrying capacity (capacidad de carga) of the public use area (high intervention area): Based on the results of the application of the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC shall determine the increase, decrease, or regulation of visitation to the different authorized sites, via administrative resolution.” (Emphasis is ours) SEVENTH: That through official communication SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080-2023 dated November 29, 2023, issued by Rosa Montero Salas, the report was presented containing the results of applying the “Technical Tool for the Management of Visitation Flows in the Protected Wilderness Area,” Manuel Antonio National Park. A report that indicates, among other aspects, that based on the improvements made to some of the elements used to determine visitation capacity in Manuel Antonio National Park, it was determined that the current carrying capacity is 1806 visitors per day.

Due to the foregoing, the actions of the Intervention Commission (Comisión Interventora) of Manuel Antonio National Park in no case disobeyed the directives of this honorable Constitutional Chamber, proceeding to demonstrate that the increases in visitation capacity that were authorized comply with the current legal powers. Attached to this response as illustrative evidentiary material are photographs that show several of the improvements in services and infrastructure for tourist services and ecosystem protection, which were carried out in the last year and that have allowed, based on the technical criteria contemplated in the “Technical Tool for the Management of Visitation Flows in the Protected Wilderness Area,” the increase in tourist visitation to be made, conserving the desired balance. Additionally, among the elements used by the Technical Tool is the amount of human resources for managing visitor flow and safeguarding biodiversity, an aspect that was improved by incorporating new professional and technical personnel into the park; who were dedicated precisely to tourism services and control and protection tasks. Attached as evidentiary material, are several of the documents through which said personnel transfers to the PNMA were made: (DM-954-2023, DM-1051-2023, DM-1047-2023 and Resolution SINAC-ACOPACD-061-2024) EIGHTH: That through resolution R-CI-PNMA-06 of November 29, 2023, issued by the Intervention Commission of Manuel Antonio National Park, it was ordered in the First Por Tanto: That as of November 29, 2023, the Protected Wilderness Area, Manuel Antonio National Park, shall receive daily up to a maximum of 1806 (one thousand eight hundred six) visitors. Number of visitors that is maintained to date.

NINTH: That through official communication DM-064-2024, of February 6, 2024, in compliance with the provisions of Executive Decree of Administrative Intervention of Manuel Antonio National Park, No. 44045 of May 23, 2023, in accordance with Article 5 of that regulation, the term of its functions was extended for a period of six months, until August 31, 2024. Attached as evidentiary material is official communication DM-064-2024.

ON THE MERITS Our honorable Chamber establishes that the primary purpose of national parks (among them, the PNMA) is the conservation of the ecosystems present in their respective areas or zones. A secondary objective is to enable people's recreation and enjoyment of the nature within them. This order of precedence is not derived solely from the regulations, but is the consequence of the dependence of the second on the first. That is, the prerequisite for people to enjoy nature is inexorably the conservation of nature; if it is not conserved, what is intended to be visited disappears.

In this regard, through official communication No. SINAC-DE-1850 of November 7, 2017, issued by the then Executive Director of SINAC, the head of the Department of Prevention, Protection, and Control was instructed to coordinate with the Regional Directors of the Conservation Areas to carry out prevention, protection, and control (PPC) plans for the protected wilderness areas, therefore, a general summary of the actions taken to fulfill the assigned task is provided:

* The Methodological Guide for Developing Comprehensive Plans for Prevention, Protection, and Control in Protected Wilderness Areas was prepared and made official, according to the agreement signed with the Asociación Costa Rica por Siempre. Said guide was made official in March 2017. * With authorization from the General Comptroller of the Republic (Contraloría General de la República), FUNDECOR was hired so that said foundation could train officials of the Conservation Areas to develop specific PPC guides, since said foundation was the one that prepared the methodological guide mentioned in the previous point. The foregoing for the period from September 24, 2018, to September 24, 2019. * After the training period, through official communication SINAC-DE-1565 of October 14, 2019, the Regional Directors were instructed to finalize the regional prevention, protection, and control plans before December 16, 2019, and the specific ones for the Protected Wilderness Areas before June 26, 2020. After these instruments were made official, they were to enter into immediate execution. * The Department of Prevention, Protection, and Control of the SINAC Executive Secretariat also developed an instrument to monitor the implementation of the PPC plans, evaluating the percentage of their execution.

All Conservation Areas have prevention, protection, and control plans in a regional or specific modality for their protected wilderness areas and subregional offices. It is important to highlight that all plans are in the execution phase and that the SINAC Executive Secretariat, through the Department of Prevention, Protection, and Control, continues to monitor their compliance, according to the tool developed for that purpose, as indicated above.

The Department of Prevention, Protection, and Control prepared a report detailing all the points mentioned above, through official communication No. SINAC-SE-DPPC-096-2024 dated May 6, 2024.

In the case of the PNMA, the rationale of the Public Use Regulations for Manuel Antonio National Park states that visitation caused "...its accelerated deterioration, creating a serious risk for its future preservation...", therefore it was necessary to "...ensure that a true equilibrium exists between visitation and the conservation of the Park's resources, in order to ensure the perpetual preservation of this wilderness area." In that same vein, a measure contemplated by that regulatory body to achieve the cited equilibrium and ensure the park's conservation is the regulation of the number of visitors in the public use areas (zonas de uso público) of the park. Thus, the determination of visitation shall be based "...on the results of the application of the technical tools established by SINAC..." (Article 3). The Chamber endorses this requirement, given that it is an expression of the principle of objectification of environmental protection. (...)

The Constitutional Chamber, in Voto 2023011233, based on the reports provided, reduced visitation from three thousand visitors per day to one thousand one hundred twenty; considering that the visitation level of three thousand visitors occurred without having carried out the technical studies and the application of the technical tool for the Management of Visitation Flows in the PNMA, noting that the foregoing was "without prejudice to a new technical study determining such capacity under the current conditions of the park." "...Given that the flow model applied in December 2022 indicates a carrying capacity of 1120 daily visitors, it is ordered to reduce daily visitation to that number, without prejudice to a new technical study determining such capacity under the current conditions of the park" (Emphasis is ours) A corollary to the foregoing, through Voto 2023028275 in case file 23-018389-0007-CO, this honorable Chamber indicated that the ratio decidendi in this matter was that the visitation flow of Manuel Antonio National Park cannot be arbitrary, but rather that such flow must be set precisely based on the respective technical tools.

"In this sense, note that in the aforementioned resolution, it was clarified that the order to reduce capacity was issued without prejudice to a new technical study determining a new capacity.

Thus, in the sub examine, note that precisely the claimed increase in capacity was due to a new technical study, that is, the application of the Technical Tool for the Management of Visitation Flows in the Protected Wilderness Area Manuel Antonio National Park, which established the viability of that capacity and not an arbitrary decision by the respondents." (Emphasis is ours) Through Executive Decree No. 44045-MINAE, its Article 3 establishes the powers granted to the PNMA Intervention Commission, which literally states:

(...)

“Article 3.—Of the Powers of the Administrative Intervention Commission. The Administrative Intervention Commission shall have all the powers corresponding to the Regional Director of the Central Pacific Conservation Area (ACOPAC) and to the General Administrator of the National Park, specifically with respect to its functioning, development, and operation, thereby exercising all financial, administrative, contracting, operational, and management attributions of the activities conferred by the legal system to said national park, without extending to the exclusive powers of the Board of Directors of the National Park, pursuant to Ley 5100. The Administrative Intervention Commission, once integrated, may recommend to the Minister the administrative, operational, human resources, and financial actions it deems pertinent for good performance.” In accordance with official communication DM-406-2023, it designates the members of the Intervention Commission of Manuel Antonio National Park, in order to comply with the provisions of Executive Decree No. 44045, published in the Official Gazette La Gaceta of May 30, 2023, Scope No. 99. In this same act, Mr. Álvaro Conejo is designated as Coordinator of the Intervention Commission.

Based on the facts and grounds presented, it is determined that MINAE, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, in adherence to what was ordered by the Constitutional Chamber in Voto No. 2023011233 and 2023016088, and to the body of law regulating protected wilderness areas, as demonstrated through Voto 2023028275, has complied with the application of the official instrument used by the Costa Rican State, which is the “Tool for the Management of Visitation Flows in the SINAC Protected Wilderness Areas” to determine the increase in visitation to 1806 persons daily.

While various methodologies exist for determining and regulating visitor management in protected areas, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), with the financial support of the Project Removing Barriers for the Sustainability of the Costa Rican System of Protected Areas, GEF/UNDP/SINAC Project, formulated and made official the methodology or technical instrument considered to use the most advanced and appropriate criteria and procedures to define the number of visitors in a protected wilderness area.

Said tool allows an interaction between conservation standards and the level of visitors, which makes it possible to preserve the ecosystems, especially because it is a methodology whose indicators must be adapted based on review and adjustment processes. Said methodology was officially adopted by the National Council of Conservation Areas (CONAC), the highest administrative body of SINAC, on June 23, 2014, through agreement No. 12 Ordinary Session No. 06-2014, in which the application of the “Tool for the Management of Visitation Flows in the SINAC Protected Wilderness Areas” for the management of visitation flows in the SINAC Protected Wilderness Areas was reviewed and approved. In Manuel Antonio National Park, the use of said procedure began in 2016, with the help of key actors, conducting the first fieldwork on beaches and trails for the tourist visitation sector of the National Park, to identify the indicators to be monitored and create the baseline for applying the tool and, based on the results, determine the visitation capacity.

Based on the application of the methodology established by the Tool for the Management of Visitation Flows, the corresponding technical procedure was carried out (using the 18 indicators) and it was determined, based on the results of the fieldwork and applying the relative weights or particular weightings of each element, the level of visitation that the PNMA can have at a specific time. In the specific case study of July 2023, it was found that the PNMA had adequate conditions for tourism services, which allowed it to support 1568 visitors, and subsequently, in November, it was determined based on the same official methodology, that said capacity was 1806 visitors. In both cases, without endangering the protection and conservation of the ecosystems, as it maintains the necessary desired equilibrium.

In the SINAC publication: “SINAC. 2015. Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC. Sistema Nacional de Áreas de Conservación. San José-Costa Rica. 56 pp.” one can consult the methodology and technical details of the tool, which can be accessed at the following web address.

https://www.sinac.go.cr/ES/transprncia/Programa%20de%20Turis mo%20Sostenible/Herramienta%20Manejo%20Flujos%20de%20Vi sitacion%20en%20ASP%20SINAC%202015.pdf The 18 indicators applied to determine the visitation capacity in the PNMA are the following:

1. Impact on flora by visitors. 2. Disturbance of fauna. 3. Accumulation of water on trails. 4. Appearance of spontaneous trails. 5. Impact on the trail base with exposure of roots, rocks, and others. 6. Expansion of the trail – widening. 7. Negative visual impact due to the presence of solid waste. 8. Availability of drinking water for visitor use. 9. Human resources for visitor flow management. 10. Infrastructure available for tourism use. 11. Equipment available for tourism services. 12. Perception of crowding by the visitor. 13. Level of satisfaction with the visit experience. 14. Visitor perception of the state and functioning of tourism infrastructure. 15. Visitor perception of the guide service received. 16. Frequency of crimes against visitors. 17. Frequency of visitor accidents within the Park. 18. Vandalism on enabled tourism infrastructure.

Based on the application of individual studies for each of the indicators listed above (a process that included the participation of PNMA officials, guides, and other local stakeholders), a value for each of those indicators was determined, which together, and based on the application of the relative weights scientifically and technically defined when the visitation calculation instrument was built (precisely based on the respective technical tools), established the visitation capacity level of up to 1806 visitors per day. Attached to this response are evidentiary elements with images of infrastructure improvements for tourism services, as well as documents evidencing the increases in personnel that were carried out in the PNMA in 2023, improving visitor services and security to the PNMA. Furthermore, it is considered important to add that improvement processes continue to be carried out, both in expanding and conditioning conditions to serve tourists, and in the contribution of more officials; highlighting among these aspects, that the reopening of the Punta Catedral trail, the largest in the park, which was completely rebuilt, is about to take place.

Therefore, due follow-up will be conducted for the updating of the different elements that make up the Tool for the Management of Visitation Flows in the SINAC Protected Wilderness Areas.

The foregoing demonstrates that the appellant is incorrect, as he seeks, through the use of an Amparo action, to change the official methodology used by the State for the evaluation and determination of visitation in the country's protected wilderness areas, seeking for the supporting technical studies to be carried out by organizations that win a public tender (concurso público de licitación). This is not acceptable; conducting a public tender to determine visitation in a protected wilderness area has no technical or scientific support that determines that this option promoted by Mr. Marín is better than the current instrument used by MINAE. The appellant presents his idea without any scientific basis, provides no evidence, nor expert opinion, and demonstrates that he does not know or understand the Tool used by MINAE-SINAC, and simply discredits it without any support.

The appellant makes no contribution of documentary evidence with scientific rigor that demonstrates “that the respondent authority lacks impartial and objective scientific criteria that accurately determine… the number of people who can enter daily,” he provides no valuable evidence that diminishes the instrument currently used; therefore, what Mr. Marín says remains a mere expression of disagreement with the methodology, his saying is not reliable proof that warrants MINAE promoting a change in methodology or promoting the use of a public tender figure to obtain scientific information every time it must review visitation in the large number of protected wilderness areas that Costa Rica has. It is unknown which scientific source Mr. Marín uses to determine that a public tender is the best option.

Note, your honorable authority, that the appellant's underlying claim is to have the bidding figure, that is, the public tender, endorsed through an Amparo to determine visitation, which has no scientific or administrative basis, except that the appellant has some personal aspiration in such a tender.

In another aspect, the use of the official tool currently used by the State, through MINAE-SINAC, for calculating visitation in all protected wilderness areas, complies with scientific rigor, and its technical application is carried out correctly and does not violate the body of legality or constitutionality. In any case, Mr. Marín does not demonstrate with scientific evidence that the use of this formulated official, formal, and technical tool, used by the State, violates constitutional norms.

While your honorable authority indicated in resolutions No. 11233-2023 and No. 16088-2023, that the visitation limit in the PNMA was 1120 people per day, it also expressly stated, ratified in Voto 2023-028275 to the State, that “it is ordered to reduce daily visitation to that number, without prejudice to a new technical study determining such capacity under the current conditions of the park”; it was clarified that the order to reduce capacity was issued without prejudice to a new technical study determining a new capacity. Thus, in the sub examine, note that precisely the increase in capacity claimed by the petitioner to 1568 daily visitors was due to a new technical study, that is, the application of the Technical Tool for the Management of Visitation Flows in the Protected Wilderness Area Manuel Antonio National Park, which established the viability of that capacity and not an arbitrary decision by the respondents. This being the case for the increase in the visitation capacity of the PNMA from 1120 to 1568 and subsequently to 1806 daily visitors; based on the instrument that was precisely created to guarantee the equilibrium between nature conservation and its enjoyment by visitors, all framed within the possibility granted by the Constitutional Chamber to our Ministry, to generate new technical visitation studies, as has been done and whose evidence has been provided. The foregoing also makes it clear that, by making the increase in visitation in the PNMA using this Tool with technical support, the condition ordered by the Constitutional Court was fulfilled, and the right to a healthy and ecologically balanced environment is not harmed.

Furthermore, this Honorable Chamber is informed that, as indicated in Voto 2023-028275, more human resources are needed for the proper visitor service and management for its conservation, and it is through official communication MH-STAP-ACDO-042-2024 dated April 29, 2024, from the Technical Secretariat of the Budgetary Authority, that by agreement No. 13946, it authorizes the use of positions for SINAC. Therefore, through official communication SINAC-SE-DE-651, the positions authorized for use are detailed, which have been assigned to Manuel Antonio National Park, which are the following:

[...]

It is not omitted to state that, as the entity responsible for ensuring the protection of our country's natural resources, contributing to the improvement of the quality of life of the inhabitants by promoting the management, conservation, and sustainable development of environmental and natural elements, goods, services, and resources, in accordance with what is contemplated in Article 50 of our Constitution, that the State (MINAE-SINAC) must procure the greatest well-being for all the inhabitants of the country, guaranteeing the right to a healthy and ecologically balanced environment, respecting the right to the protection of human health derived from the right to life; thus, since the primary objective of the use and protection of the environment is to obtain development and favorable evolution for human beings in harmony with it, in which environmental quality and economic means prove to be fundamental parameters for people, a photographic record of the improvements that have been being carried out in Manuel Antonio National Park will be sent to this honorable Tribunal, evidencing the improved conditions for visitors, as well as improvements in biodiversity protection.

V. PETITION

In accordance with the stipulations of this report, the Honorable Judges are respectfully requested to DECLARE WITHOUT MERIT the amparo appeal (recurso de amparo) as it pertains to the Ministry of Environment and Energy, the MINAE Sistema Nacional de Áreas de Conservación, in the persons of the Minister of Environment and Energy and President of the National Council of Conservation Areas, and the President of the Intervention Commission of Manuel Antonio National Park, located in the Central Pacific Conservation Area. Our Ministry should be exonerated from the award of costs." 7.- In the proceedings followed, the legal prescriptions have been observed.

Drafted by Magistrate Alvarado Paniagua; and,

Considering:

I.- OBJECT. The appellant alleged that the respondent authorities ordered, without technical criteria, an increase in the number of daily visitors to Manuel Antonio National Park, disrespecting the maximum capacity that, he alleges, this Chamber indicated in judgment number 2023011233 of 2:00 p.m. on May 12, 2023.

II.- PROVEN FACTS. Of importance for the decision of this matter, the following facts are considered duly demonstrated:

• 1)On June 23, 2014, the National Council of Conservation Areas (CONAC), through agreement No. 12, of Ordinary Session No. 06-2014, reviews and approves the “Tool for the management of visitation flows in the SINAC Protected Wilderness Areas,” and instructs the Executive Director to formally make said tool official (rendered report).
• 2)Said tool was developed by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) with the financial support of the Project Removing Barriers for the Sustainability of the Costa Rican System of Protected Areas, GEF/UNDP/SINAC Project. It establishes the methodology or technical instrument used to define the number of visitors in a protected wilderness area (rendered report).
• 3)The “Tool for the management of visitation flows in the SINAC Protected Wilderness Areas” was presented to the Technical Scientific Committee of the Central Pacific Conservation Area (ACOPAC) in the session of 22-11-2018, where its implementation for the Protected Wilderness Areas of ACOPAC was endorsed, including Manuel Antonio National Park (rendered report).
• 4)Based on the application of the methodology established by the indicated tool, the corresponding technical procedure was carried out (using the 18 established indicators) and it was determined, based on the results of the fieldwork and applying the relative weights or particular weightings of each element, the level of visitation that Manuel Antonio National Park can have at a specific time. In the specific case study of July 2023, it was found that the park had adequate conditions for tourism services, which allowed it to support 1568 visitors, and subsequently, in November, it was determined based on the same official methodology, that said capacity was 1806 visitors (rendered report).
• 5)The 18 indicators applied to determine the visitation capacity in Manuel Antonio National Park are the following:

“1. Impact on flora by visitors.

2. Disturbance of fauna.

3. Accumulation of water on trails.

4. Appearance of spontaneous trails.

5. Impact on the trail base with exposure of roots, rocks, and others.

6. Expansion of the trail – widening.

7. Negative visual impact due to the presence of solid waste.

8. Availability of drinking water for visitor use.

9. Human resources for visitor flow management.

10. Infrastructure available for tourism use.

11.

Equipment available for tourist services.

12. Visitor perception of overcrowding.

13. Level of satisfaction with the visit experience.

14. Visitor perception of the condition and functioning of the tourist infrastructure.

15. Visitor perception of the guiding service received.

16. Frequency of crimes against visitors.

17. Frequency of visitor accidents within the Park.

18. Vandalism of enabled tourist infrastructure” (report rendered).

• 6)Based on the application of individual studies for each of the indicators (a process in which park officials, guides, and other local stakeholders participated), a value for each of those indicators was determined. Collectively, and based on the application of the relative weights that had been scientifically and technically defined when the visitation calculation instrument was built, the visit capacity level of up to 1806 visitors per day was established (report rendered).
• 7)Through official communication SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080-2023 dated November 29, 2023, the report containing the results of applying the “Technical Tool for the Management of Visitor Flows in the Protected Wild Area” was submitted to the Intervention Commission of the Manuel Antonio National Park. This report indicates that, based on the improvements made to some of the elements used to determine visit capacity, it was determined that the current carrying capacity is 1806 visitors per day (report rendered).
• 8)Through resolution R-CI-PNMA-06 of November 29, 2023, issued by the Intervention Commission of the Manuel Antonio National Park, the following was resolved:

“WHEREAS FIRST: That Constitutional Vote No. 11233-2023, of May 12, 2023, regarding visitation within the Manuel Antonio National Park, establishes as important:

() “Article 3: On the carrying capacity of the public use zone (high intervention): Based on the results of the application of the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC shall determine the increase, decrease, or regulation of visitation to the different authorized sites, via administrative resolution (...)” (Emphasis added).

Based on the provisions just transcribed, the Chamber establishes that the primary purpose of national parks (among them, PNMA) is the conservation of the ecosystems present in their respective areas or zones. A secondary objective is to enable people's recreation and enjoyment of the nature within them. This order of priority derives not only from the regulations but is the consequence of the dependence the second has on the first. That is, the requirement for people to enjoy nature is inexorably the conservation of nature; if it is not conserved, what is intended to be visited disappears.

In the case of PNMA, the ratio of the Reglamento de Uso Público for the Manuel Antonio National Park was manifest in pointing out that visitation was causing “...its accelerated deterioration, creating a serious risk for its future preservation,” for which it was necessary to “...ensure that a true balance exists between visitation and the conservation of the Park's resources, in order to guarantee the preservation in perpetuity of this wild area.” In that same vein, a measure contemplated by that regulatory body to achieve the aforementioned balance and ensure the park's conservation is the regulation of the number of visitors in the park's public use zones. Thus, the determination of visitation shall be based “...on the results of the application of the technical tools established by SINAC...” (Article 3). The Chamber endorses this requirement, given that it is an expression of the principle of objectification of environmental protection. (…)

SECOND: That upon the filing of the cited amparo action, the Constitutional Chamber, based on the reports provided, reduced visitation from three thousand visitors per day to one thousand one hundred and twenty; considering that the visitation level of three thousand visitors occurred without having conducted the technical studies and the application of the technical tool for the Management of Visitor Flows in the PNMA, noting that the foregoing is “without prejudice to a new technical study determining such capacity under the current conditions of the park.” THIRD: That through Executive Decree No. 40045-MINAE, published in La Gaceta number 95, supplement 99, of May 30, 2023, the President of the Republic and the Minister of Environment and Energy determine the urgency of intervening PNMA, in order to correct aspects that do not allow its optimal functioning, having within its considerations the following:

“() “XI.—That, in attention to the inconsistencies and shortcomings denounced in the administrative management, the Ministry of Environment and Energy considers it necessary and urgent to establish an administrative intervention that allows reviewing and evaluating the development, management, and processes carried out internally at the Manuel Antonio National Park (PNMA), under a direct and effective approach, in order to detect and correct any situation or activity that allows raising the functioning and service of the National Park to an acceptable standard.

XII.—That, in compliance with the legal obligations of the Executive Branch, and given the fact that the Manuel Antonio National Park (PNMA) faces a serious organizational, operational-administrative, and management crisis, the State requires an immediate intervention that allows an effective and timely restructuring and reorientation of this national park, so that it strictly complies with its fundamental objective of creation.

XIII.—That, due to the degree of complexity of the matter and by virtue of the legal obligations of the Executive Branch, and for reasons of public interest, it is convenient to constitute a Commission to proceed with the administrative intervention of the Manuel Antonio National Park (PNMA), so that it promptly has an adequate structure, a high technical-professional level, guarantees the rational use of resources, and efficient operational execution in accordance with its attributions.” FOURTH: That through Executive Decree No. 44045-MINAE, its Article 2 establishes the powers granted to the Intervention Commission of PNMA, which literally states:

() “Article 3°—On the powers of the Administrative Intervention Commission. The Administrative Intervention Commission shall have all the powers that correspond to the Regional Director of the Central Pacific Conservation Area (ACOPAC) and to the General Administrator of the National Park, specifically with respect to its functioning, development, and operation, therefore exercising all the financial, administrative, contracting, operational, and direction attributions of the activities conferred by the legal system to the cited national park, without extending to the exclusive powers of the Board of Directors of the National Park, pursuant to Law 5100.

The Administrative Intervention Commission, once integrated, may recommend to the Minister the administrative, operational, human resources, and financial actions it deems pertinent for good performance.” FIFTH: That through Executive Decree No. 42496-MINAE, a reform of Decree No. 22482-MIRENEM, Reglamento de Uso Público of the Manuel Antonio National Park was made, and its Article 3 establishes: On the carrying capacity of the public use zone (high intervention):

“Based on the results of the application of the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC shall determine the increase, decrease, or regulation of visitation to the different authorized sites, via administrative resolution.” SIXTH: That the Intervention Commission of the Manuel Antonio National Park took into account the recent results of applying the Technical Tool for the Management of Visitor Flows in the Protected Wild Area Manuel Antonio National Park, which indicated a maximum visitation under the current conditions of PNMA of 1806 people daily.

THEREFORE

THE INTERVENTION COMMISSION OF THE MANUEL ANTONIO NATIONAL PARK RESOLVES:

FIRST: That as of November 29, 2023, the Protected Wild Area, Manuel Antonio National Park, shall receive daily up to a maximum of 1806 (one thousand eight hundred six) visitors.

SECOND: Proceed to disseminate, through the information media of MINAE and SINAC, the new maximum number of daily visitors allowed in the Protected Wild Area, Manuel Antonio National Park.

THIRD: Effective as of November 29, 2023.

FOURTH: The remedies of reconsideration and subsidiary appeal are available against this resolution in accordance with the provisions of Article 342 and following of the Ley General de la Administración Pública.

FIFTH: Notify” (report rendered and copy provided).

III.- Jurisprudential precedents. In the jurisprudence of this Court, it is observed that the issue of the capacity of the Manuel Antonio National Park has already been raised in this venue. In this regard, in judgment number 2023011233 of 2:00 p.m. on May 12, 2023, it indicated the following:

“On the specific case. In the sub examine, the petitioner states that the Manuel Antonio National Park (PNMA) receives about 3000 people daily. He accuses that such a number of visitors deteriorates the ecosystem and the park's sustainability. He points out that there are no scientific studies supporting that tourist load, as the last one is from 2010 and only justified a maximum daily visitation of 600 people. He considers that the right to a healthy and ecologically balanced environment is violated.

After analyzing the case file, the Chamber established as proven that, through agreement no. 12 of ordinary session no. 06-2014 of June 23, 2014, the National Council of Conservation Areas approved the “Tool for the management of visitor flows in the SINAC Protected Wild Areas” and instructed the executive director to formalize it. In 2016, the first fieldwork was carried out on beaches and trails of the PNMA sector to identify possible indicators to monitor and create the baseline in the required cases. In 2018, the Technical Scientific Committee of the Central Pacific Conservation Area agreed to implement the tool for the protected wild areas of that conservation area. Regarding the daily visitation of PNMA, through resolution no. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 of 3:05 p.m. on April 30, 2021, the respondent party established a maximum of 1500 daily visitors. Then, by resolution no. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 of 3:20 p.m. on August 5, 2021, the appealed authority increased the capacity to a maximum of 2000 daily visitors. Likewise, it was taken as an uncontroverted fact —which is also derived from the evidence provided with the rendered report (see, for example, official communications SINAC-ACOPAC-D-201-2023 and SINAC-ACOPAC-D-190-2023)— that the respondent authorities increased this year the permitted capacity to 3000 daily visitors. As a consequence of the foregoing, several days in April 2023 registered visitation numbers exceeding 2000 people: April 2, 2592 people; April 3, 2867 people; April 5, 2765; April 6, 2754 people; April 7, 2734 people; April 8, 2755 people; April 9, 2746 people. Regarding this issue, the respondent Administration estimates that the PNMA's visitation currently corresponds to 267.9% of the installed capacity. For this reason, through official communication no. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of March 16, 2023, the regional director and the director of Protected Wild Areas of the Central Pacific Conservation Area expressed to the executive director of SINAC their concern about the hierarchical decisions concerning PNMA visitation. Regarding the impact on the ecosystem, that official communication indicated: “…Without a doubt, and as indicated above, having increased the carrying capacity to 3000 visitors (50% more than the limit that had been managed) represents a total gross load of more than 200%, as stated in the first section, above what should rather be received at this time; which poses an imminent risk of deterioration to the environmental and sustainability conditions of the sector enabled for visitors. It must be remembered that tourists wish to visit PNMA for its scenic beauty and biodiversity, largely for the opportunity to observe wildlife, which if we overexploit, future visitors might not perhaps have the opportunity to observe in the short or medium term, hence the balance between protection and tourism development that we must promote as the authority on the matter…” In the same sense, by official communication no. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 of April 17, 2023, the regional director of the Central Pacific Conservation Area informed the executive director of SINAC: “For all the above, and in adherence to the functions entrusted by Law, Article 50 of our political constitution, Articles 31 and 61 of the Ley de Biodiversidad and 25 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, and the principle indubio (sic) pro natura, under the responsibility in the exercise of my position to apply the legal system governing the matter, likewise, to implement national policies and all those indicated in the binding legal and technical system, as well as the hierarchical duty in the geographical area under my charge to implement, evaluate, and systematize the policies, guidelines, methodologies, norms, and internal strategies; for all the above, it is my duty that in the absence of formal and written instructions and directives from my superiors regarding the change and application of a carrying capacity higher than that established through the application of the carrying capacity tool, and it not being formalized by any administrative resolution, this directorate has no legal and technical basis, as well as budgetary and personnel capacity, to continue receiving visitation of 3000 people daily within PNMA, therefore, in adherence to the duty of conservation and sustainable use of biodiversity and ecosystem services that ensure all citizens an ecologically balanced environment, you are informed that as of April 30, 2023, the conservation area will be formally requesting the person in charge of SICORE oversight to apply resolution SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 of three twenty p.m. on August five, two thousand twenty-one, in force to date, in the sense of reducing the reservation capacity to two thousand people.” Additionally, it is of utmost relevance for the resolution of the sub iudice that the Chamber could not verify the application of the respective technical tools to increase the PNMA's visitation.

The foregoing facts demonstrate that the PNMA's visitation amount exceeds the capacity of that park to the detriment of a healthy and ecologically balanced environment. Indeed, beyond the reproach raised by the claimant, such a situation emerges from the informants' own statements. For example, said authorities estimated that the PNMA's current visitation corresponds to 267.9% of the installed capacity. Observe that, according to the visitor flow model, carried out in December 2022, the carrying capacity is 1120 daily visitors. However, at this time, the daily capacity far exceeds that amount, since the PNMA received an average of over 2500 people daily during the first days of April 2023.

On the regulatory level, firstly, the Chamber highlights the ‘Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the American Countries’ (Law No. 3763):

“The American Governments, desirous of protecting and conserving in their natural habitat examples of all species and genera of their indigenous flora and fauna, including migratory birds, in sufficient numbers and in regions sufficiently vast to prevent their extinction by any means within man's reach; and Desirous of protecting and conserving landscapes of incomparable beauty, extraordinary and geological formations, regions and natural objects of aesthetic interest or historical or scientific value, and places where primitive conditions exist within the cases to which this Convention refers; and Desirous of concluding a convention on the protection of flora, fauna, and natural scenic beauties within the purposes stated above, have agreed upon the following articles:

ARTICLE 1 Definition of the terms and expressions used in this Convention.

1.- National Parks shall be understood as: Regions established for the protection and conservation of the natural scenic beauties and flora and fauna of national importance, which the public may best enjoy when placed under official supervision.

(…)

ARTICLE 3 (…)

The Contracting Governments further agree to provide the national parks with facilities for public recreation and education, in accordance with the purposes pursued by this Convention.” In line with the above, the Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Executive Decree No. 34433) provides:

“Article 70.-Management categories of ASP. For the purposes of classifying the different management categories of protected wild areas, the following technical criteria are established for each of them:

(…)

• c)National Parks: Geographical areas, terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater, or a combination of these, of national importance, established for the protection and conservation of natural beauties and biodiversity, as well as for public enjoyment. These areas present one or several ecosystems in which species, habitats, and geomorphological sites are of special scientific, cultural, educational, and recreational interest or contain a natural landscape of great beauty. (…)” In the particular case of PNMA, the Chamber highlights that it has its own regulation, specifically, the Reglamento de Uso Público for the Manuel Antonio National Park (Executive Decree No. 22482-MIRENEM). In what is of interest to the object of this process, that decree provides:

“Considering:

(…)

3rd-That in accordance with an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), carried out on the Manuel Antonio National Park, uncontrolled visitation is causing its accelerated deterioration, creating a serious risk for its future preservation.

4th-That the administration of the State-owned lands that make up this National Park corresponds to the Servicio de Parques Nacionales of the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines, having to ensure that a true balance exists between visitation and the conservation of the Park's resources, in order to guarantee the preservation in perpetuity of this wild area. Therefore, THEY DECREE:

Article 1st-The purpose of this regulation is to improve the quality of the visitor experience at the Manuel Antonio National Park and to ensure its preservation in perpetuity.

(…)

Article 3: On the carrying capacity of the public use zone (high intervention): Based on the results of the application of the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC shall determine the increase, decrease, or regulation of visitation to the different authorized sites, via administrative resolution. (…)” (Emphasis added).

Based on the provisions just transcribed, the Chamber establishes that the primary purpose of national parks (among them, PNMA) is the conservation of the ecosystems present in their respective areas or zones. A secondary objective is to enable people's recreation and enjoyment of the nature within them. This order of priority derives not only from the regulations but is the consequence of the dependence the second has on the first. That is, the requirement for people to enjoy nature is inexorably the conservation of nature; if it is not conserved, what is intended to be visited disappears. In the case of PNMA, the ratio of the Reglamento de Uso Público for the Manuel Antonio National Park was manifest in pointing out that visitation was causing “…its accelerated deterioration, creating a serious risk for its future preservation,” for which it was necessary to “…ensure that a true balance exists between visitation and the conservation of the Park's resources, in order to guarantee the preservation in perpetuity of this wild area.” In that same vein, a measure contemplated by that regulatory body to achieve the aforementioned balance and ensure the park's conservation is the regulation of the number of visitors in the park's public use zones. Thus, the determination of visitation shall be based “…on the results of the application of the technical tools established by SINAC…” (Article 3). The Chamber endorses this requirement, given that it is an expression of the principle of objectification of environmental protection:

“Regarding the environment, object of the stated fundamental right, our Magna Carta also requires it to be ‘healthy.’ The ‘healthy’ requirement leads us to ‘regenerative capacity’ and ‘succession capacity’ to guarantee life. From both requirements: ‘healthy’ and ‘balanced,’ the need for sustainable and sustentable development arises; quality of life and environmental quality depend on it. Now, with the concepts of ‘environment,’ ‘healthy,’ ‘ecologically balanced,’ the constitutional norm introduced science and technique into environmental decisions, be they legislative or administrative, in such a way that, in terms of ordinals 16 of the Ley General de la Administración Pública and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, state actions in environmental matters must be based on and cannot contradict the unequivocal rules of science and technique in order to achieve the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, furthermore, a ‘greater well-being for all the inhabitants of the country.’ Regarding the submission of legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technique, the Chamber has called it the principle of objectification of environmental protection: ‘From the objectification of environmental protection (…) it is a principle that in no way can be confused with the previous one [precautionary principle or “principle of prudent avoidance”], as, derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and general provisions -both legal and regulatory-, from which derives the requirement of linkage to science and technique, thereby conditioning the Administration's discretion in this matter. So that, in attention to the results derived from those technical studies -such as environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental)-, if an objective technical criterion is evidenced denoting the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it is mandatory to reject the proposed project, work, or activity; and in case of a “reasonable doubt,” it is mandatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment.’ (Judgment of the Constitutional Chamber Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Resolution no. 2012-13367 of 11:33 a.m. on September 21, 2012, reiterated in resolution no. 2022-012509 of 12:10 p.m. on May 31, 2022).

On the other hand, the application of the preventive principle in environmental matters also obliges the Chamber to take measures to prevent the reproached administrative conduct from negatively impacting the ecosystems that PNMA protects. As indicated supra, that principle states:

“…the preventive principle demands that, when there is certainty of possible damage to the environment, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned upon compliance with certain requirements. In general, this principle applies when there are clearly defined and identified risks, at least as probable; likewise, this principle is useful when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but there are sufficient elements to foresee eventual negative impacts.” The statements of the respondent party reveal that there is a clear risk to the PNMA's ecosystems if visitation is not regulated through technical tools that allow establishing the load that this park can manage sustainably. What was indicated in official communication no. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of March 16, 2023, is reiterated:

“…Without a doubt, and as indicated above, having increased the carrying capacity to 3000 visitors (50% more than the limit that had been managed) represents a total gross load of more than 200%, as stated in the first section, above what should rather be received at this time; which poses an imminent risk of deterioration to the environmental and sustainability conditions of the sector enabled for visitors. It must be remembered that tourists wish to visit PNMA for its scenic beauty and biodiversity, largely for the opportunity to observe wildlife, which if we overexploit, future visitors might not perhaps have the opportunity to observe in the short or medium term, hence the balance between protection and tourism development that we must promote as the authority on the matter…” (Emphasis added).

In conclusion, the result of the study carried out by the Chamber demonstrates that the respondent authorities increased the permitted visitation to PNMA without applying the respective technical tools, even when it was evident that the park's installed capacity would be insufficient to guarantee the balance between nature conservation and its enjoyment by visitors. By virtue of the foregoing, the appeal is granted. Given that the flow model applied in December 2022 indicates a carrying capacity of 1120 daily visitors, it is ordered to reduce daily visitation to that amount, without prejudice to a new technical study determining such capacity under the current conditions of the park.” What was resolved was reiterated in judgment number 2023016088 of 10:10 a.m. on July 4, 2024.

Subsequently, in judgment number 2023028275 of 9:45 a.m. on November 3, 2023, it resolved the following:

“ON THE SPECIFIC CASE. In the sub examine, the petitioner states that the Chamber issued judgments 2023011233 and 2023016088, in which the permitted daily entry to the Manuel Antonio National Park was set, corresponding to 1200 people. He clarifies that the foregoing was to protect the natural resources in that area. He claims that, to the detriment of what was ordered by the Chamber, on July 14, 2023, the Intervention Commission of the Manuel Antonio National Park issued resolution no. R-CI PNMA, in which the entry of a maximum of 1568 visitors to the park is permitted. He requests the Chamber's intervention.

In this regard, the Chamber has proven that through Executive Decree no. 44046-MINAE of May 23, 2023, the President of the Republic and the Minister of Environment and Energy created the Intervention Commission of the Manuel Antonio National Park (CIPNMA), for the purpose of executing the administrative intervention of the park. Through official communication SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-063-2023 of July 14, 2023, addressed to the coordinator of the Intervention Commission of the Manuel Antonio National Park, Rosa Montero Salas, an official of the Manuel Antonio National Park, indicated: “In response to your request received on Wednesday 7/12/2023 at 2:58 p.m. via email, attached is the Monitoring Report, prepared on July 14, 2023, by the Tourism Program of the Manuel Antonio National Park and with the support of Lic. Francisco Jimenez and Licda. Lilliana Rubí (virtual meeting held at 3 p.m. on 07/13/2023). This report contains the current results of the Technical Tool for the Management of Visitor Flows of the Protected Wild Area Manuel Antonio National Park as of July 14, 2023. To date, several improvements have been achieved in the Manuel Antonio National Park, (verify official communication SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-069-2023), which intervene in the carrying capacity of the tourist activity in the Manuel Antonio sector, among these: -Attention to sectors with flooding of the vehicular road El Perezoso. -Attention to spontaneous trails identified on the trails Catarata Estacional, parallel to El Perezoso, Miradores Punta Serrucho, and Playa Manuel Antonio.

- Attention to widening at some sites on the Seasonal Waterfall, Punta Serrucho Viewpoints, Los Congos, and Gemelas Beaches trails. - Attention to solid waste (trash) on trails and beaches. - Attention to erosion on the Playa Espadilla Sur trail. - Beach cleaning (removal of debris generated by tides). - Repair of damaged wooden parts on railings, handrails, and steps in some sectors of the Seasonal Waterfall, parallel to Perezoso, and Punta Serrucho Viewpoints trails. - Repair of restroom and shower modules. 100% operational. - Attention to water supply sites for human consumption. - Water collection tanks; storage capacity was expanded (the installation of 4 tanks in the PNMA is in process). - Trail cleaning equipment, functioning. - Computer equipment functioning properly (maintenance was performed). - Communication equipment; 6 walkie-talkies were obtained, 4 are missing to reach the required 100%. The above results in the possibility of increasing daily visitation to one thousand five hundred sixty-eight (1,568). However, six staff members operating daily are required for the proper attention and management of visitor flow in the Manuel Antonio sector of the PNMA, meaning the tool was applied in projection to a management capacity of 0.64, obtained as a result of infrastructure and equipment improvements, plus human resources. Other infrastructure improvements are still pending, identified in the Sheet "Monitoring progress of improvements for visitor management and attention in the Manuel Antonio sector," as of July 13, 2023. To achieve a greater increase in carrying capacity that could help mitigate the problems of the tourism sector associated with Manuel Antonio National Park, it is recommended, once the pending infrastructure improvements are made and the required human resources are provided, among other things, to apply the tool again." (The highlighting is not from the original).

Thus, based on the foregoing, by resolution R-CI-PNMA of July 14, 2023, the Intervention Commission of Manuel Antonio National Park ordered: "(…) SIXTH: That the Intervention Commission of Manuel Antonio National Park took into account the recent results of applying the Technical Tool for the Management of Visitation Flows in the Protected Wild Area Manuel Antonio National Park, which indicated a maximum visitation under the current conditions of the PNMA of 1568 people per day. THEREFORE THE INTERVENTION COMMISSION OF MANUEL ANTONIO NATIONAL PARK RESOLVES FIRST: That starting July 14, 2023, the Protected Wild Area, Manuel Antonio National Park, shall receive up to a maximum of 1568 visitors daily. SECOND: Proceed to disseminate, through the information media of MINAE and SINAC, the update of the maximum daily visitors allowed in the Protected Wild Area, Manuel Antonio National Park. THIRD: Effective as of July 15, 2023. FIFTH (sic): The remedies of revocation and appeal in subsidy may be filed against this resolution in accordance with the provisions of Article 342 and following of the General Law of Public Administration (…)". (The highlighting is not from the original).

Now, it is necessary to warn that, contrary to the petitioner's interpretation, what the Court ordered in judgment No. 2023011233 of 2:12 p.m. on May 12, 2023, is not that only the entry of 1120 people per day to Manuel Antonio National Park should be definitively and immovably permitted, but rather what was stated in the referenced pronouncement was: "In conclusion, the result of the study conducted by the Court demonstrates that the respondent authorities increased the allowed visitation to the PNMA without applying the respective technical tools, even when it was evident that the park's installed capacity would be insufficient to guarantee the balance between nature conservation and its enjoyment by visitors. By virtue of the foregoing, the appeal is granted. Considering that the flow model applied in December 2022 indicates a carrying capacity of 1120 daily visitors, it is ordered to reduce daily visitation to that amount, without prejudice to a new technical study determining such capacity under the current conditions of the park." That is, the ratio decidendi in that matter was that the visitation flow of Manuel Antonio National Park cannot be arbitrary—as was done at the time by allowing the entry of 3000 people without any justification—but rather such flow must be set precisely based on the respective technical tools and, at the time of the issuance of the referenced pronouncement, the applied flow model allowed for a load of 1120 daily visitors.

In this sense, note that in the aforementioned resolution, it was clarified that the order to reduce the capacity was made without prejudice to a new technical study determining a new capacity. Thus, in the case at hand, note that precisely the increase in capacity claimed by the petitioner to 1568 daily visitors was due to a new technical study, that is, the application of the Technical Tool for the Management of Visitation Flows in the Protected Wild Area Manuel Antonio National Park which provided for the viability of that capacity and not to an arbitrary decision by the respondents.

Thus, in the terms in which the appeal was filed, no situation is verified that warrants the intervention of this Tribunal." IV.- Specific Case. In accordance with the sworn report with consequences, including criminal ones, provided for in Article 44 of the Law governing this Jurisdiction, and the documentation provided, it is verified that, on June 23, 2014, the National Council of Conservation Areas (CONAC), through agreement No. 12, of Ordinary Session No. 06-2014, heard and approved the "Tool for the management of visitation flows in the Protected Wild Areas of SINAC," and instructed the Executive Director to formally officialize said tool. This tool was developed by the National System of Conservation Areas (SINAC) with financial support from the Removing Barriers for the Sustainability of Costa Rica's Protected Area System Project, GEF/UNDP/SINAC Project. It establishes the methodology or technical instrument used to define the number of visitors in a protected wild area. The "Tool for the management of visitation flows in the Protected Wild Areas of SINAC" was presented to the Technical Scientific Committee of the Central Pacific Conservation Area (ACOPAC) in the session of November 22, 2018, where its implementation for the Protected Wild Areas of ACOPAC, including Manuel Antonio National Park, was endorsed. Based on the application of the methodology established by the indicated tool, the corresponding technical procedure was carried out (using the 18 indicators established) and, based on the results of the field work and applying the relative weights or specific weightings of each element, the level of visitation that Manuel Antonio National Park could have at a specific moment was determined. In the specific case study of July 2023, it was found that the park had adequate conditions for tourism attention, allowing it to support 1568 visitors, and subsequently, in November, it was determined based on the same official methodology that said capacity was 1806 visitors. Based on the application of individual studies, for each of the indicators provided by the cited tool (a process involving the participation of park officials, guides, and other local stakeholders), a value for each of these indicators was determined, which, together and based on the application of the relative weights that had been scientifically and technically defined when the visitation calculation instrument was built, established a visitation capacity level of up to 1806 visitors per day. By official communication SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080-2023 dated November 29, 2023, the report containing the results of applying the "Technical Tool for the Management of Visitation Flows in the Protected Wild Area" was submitted to the Intervention Commission of Manuel Antonio National Park, which indicates that, based on the improvements made to some of the elements used to determine visitation capacity, it was determined that the current carrying capacity is 1806 visitors per day. Finally, through resolution R-CI-PNMA-06 of November 29, 2023, issued by the Intervention Commission of Manuel Antonio National Park, it resolved the following:

"CONSIDERING FIRST: That Constitutional Vote No. 11233-2023, of May 12, 2023, regarding visitation within Manuel Antonio National Park, states importantly:

() "Article 3: On the carrying capacity of the public use zone (high intervention): Based on the results of the application of the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC shall determine the increase, decrease, or regulation of visitation for the different authorized sites, via administrative resolution(...)" (The underlining is added).

Based on the provisions just transcribed, the Court establishes that the priority purpose of national parks (among them, the PNMA) is the conservation of the ecosystems present in their respective areas or zones. A secondary objective is to enable people's recreation and enjoyment of the nature within them. This order of precedence is derived not only from the regulations but is the consequence of the second's dependence on the first. That is, the requirement for people to enjoy nature is inexorably the conservation of nature; if it is not conserved, what is intended to be visited disappears.

In the case of the PNMA, the ratio of the Public Use Regulation for Manuel Antonio National Park was manifest in pointing out that visitation was causing "...its accelerated deterioration, creating a grave risk for its future preservation," therefore it was necessary to "...ensure that there is a true balance between visitation and the conservation of the Park's resources, in order to ensure the perpetuity preservation of this wild area." In that same line of thought, a measure contemplated by that regulatory body to achieve the cited balance and ensure the conservation of the park is the regulation of the number of visitors in the park's public use zones. Thus, the determination of visitation shall be based "...on the results of the application of the technical tools established by SINAC... " (Article 3). The Court endorses this requirement, given that it is an expression of the principle of objectification of environmental protection. (…)

SECOND: That upon the filing of the referenced amparo appeal, the Constitutional Court, based on the reports provided, reduced visitation from three thousand visitors per day to one thousand one hundred twenty; considering that the visitation level of three thousand visitors occurred without having conducted the technical studies and applying the technical tool for the Management of Visitation Flows in the PNMA, noting that the foregoing was "without prejudice to a new technical study determining such capacity under the current conditions of the park." THIRD: That through Executive Decree No. 40045-MINAE, published in La Gaceta number 95, supplement 99, of May 30, 2023, the President of the Republic and the Minister of Environment and Energy determined the urgency of intervening in the PNMA, in order to correct aspects that do not allow its optimal functioning, having within its considerations the following:

"( ) "XI.—That, in view of the inconsistencies and shortcomings denounced in the administrative management, the Ministry of Environment and Energy deems it necessary and urgent to establish an administrative intervention to review and evaluate the development, management, and processes carried out within Manuel Antonio National Park (PNMA), under a direct and effective approach, in order to detect and correct any situation or activity that allows raising the functioning and service of the National Park to an acceptable standard.

XII.—That, in compliance with the legal obligations of the Executive Branch, and faced with the fact that Manuel Antonio National Park (PNMA) is facing a grave organizational, operational-administrative, and management crisis, the State requires an immediate intervention to allow an effective and timely restructuring and reorientation of this national park, so that it strictly complies with its fundamental objective of creation.

XIII.—That, due to the degree of complexity of the matter and by virtue of the legal obligations of the Executive Branch, and for reasons of public interest, it is advisable to constitute a Commission to proceed to administratively intervene in Manuel Antonio National Park (PNMA), so that it may promptly have an adequate structure, a high technical-professional level, guarantee the rational use of resources, and efficient operational execution in accordance with its attributions." FOURTH: That through Executive Decree No. 44045-MINAE, in its Article 2, the powers granted to the Intervention Commission of the PNMA are established, which literally states:

() "Article 3°—Of the faculties of the Administrative Intervention Commission. The Administrative Intervention Commission shall have all the faculties corresponding to the Regional Director of the Central Pacific Conservation Area (ACOPAC) and to the General Administrator of the National Park, specifically regarding its functioning, development, and operation, thus exercising all financial, administrative, contracting, operational, and management attributions of the activities conferred by the legal system to the cited national park, without extending to the exclusive faculties of the Board of Directors of the National Park, in accordance with Law 5100.

The Administrative Intervention Commission, once integrated, may recommend to the Minister the administrative, operational, human resources, and financial actions it deems pertinent for good performance." FIFTH: That through Executive Decree No. 42496-MINAE, an amendment was made to Decree No. 22482-MIRENEM, Public Use Regulation for Manuel Antonio National Park, and its Article 3 establishes: On the carrying capacity of the public use zone (high intervention):

"Based on the results of the application of the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC shall determine the increase, decrease, or regulation of visitation for the different authorized sites, via administrative resolution." SIXTH: That the Intervention Commission of Manuel Antonio National Park took into account the recent results of applying the Technical Tool for the Management of Visitation Flows in the Protected Wild Area Manuel Antonio National Park, which indicated a maximum visitation under the current conditions of the PNMA of 1806 people per day.

THEREFORE

THE INTERVENTION COMMISSION OF MANUEL ANTONIO NATIONAL PARK RESOLVES:

FIRST: That starting November 29, 2023, the Protected Wild Area, Manuel Antonio National Park, shall receive up to a maximum of 1806 (one thousand eight hundred six) visitors daily.

SECOND: Proceed to disseminate, through the information media of MINAE and SINAC, the new maximum daily visitors allowed in the Protected Wild Area, Manuel Antonio National Park.

THIRD: Effective as of November 29, 2023.

FOURTH: The remedies of revocation and appeal in subsidy may be filed against this resolution in accordance with the provisions of Article 342 and following of the General Law of Public Administration.

FIFTH: Notify." In this new amparo appeal, the petitioner alleges that the respondent authorities are disrespecting the maximum number of daily visitors to Manuel Antonio National Park that, in their view, this Court had set in judgment number 2023011233 of 2:00 p.m. on May 12, 2023 (previously cited) at 1120. Certainly, this Court ordered the reduction of the number of visitors to the flow model applied in December 2022, which, at that time, recommended such a number. On the other hand, it also specified the following:

"Considering that the flow model applied in December 2022 indicates a carrying capacity of 1120 daily visitors, it is ordered to reduce daily visitation to that amount, without prejudice to a new technical study determining such capacity under the current conditions of the park." From the ruling, it is concluded that the visitation flow of Manuel Antonio National Park cannot be arbitrary—as was done at the time by allowing the entry of 3000 people without any justification—but rather such flow must be set precisely based on the respective technical tools.

In judgment number 2023028275 of 9:45 a.m. on November 3, 2023 (also cited), this Tribunal reiterated the stated criterion. Now, in the case under study, it was demonstrated that the increase in capacity was due to the application, in November 2023, of the "Technical Tool for the Management of Visitation Flows in the Protected Wild Area." As was proven, based on the improvements made, it was indeed appropriate to increase the capacity to 1806 visitors per day, as the park's Intervention Commission finally resolved. Certainly, the technical criterion can well be questioned in ordinary proceedings, whether to confirm it or refute it based on the pertinent technical expert reports. However, such a discussion, by its very technical nature, escapes the competencies of this Court. Similarly, it is not appropriate in this venue to determine whether a public tender or open bidding process must be carried out (as the petitioner suggests) every time the number of visitors to the park is to be set. This Court intervenes to the extent that the modification of the number is arbitrary, as was demonstrated it was, at that time, in judgment number 2023011233 of 2:00 p.m. on May 12, 2023. On the contrary, on this new occasion, there is no reason to consider the increase in the number of visitors arbitrary. Therefore, the appeal must be dismissed.

V.- DIFFERENT REASONS OF MAGISTRATE SALAZAR ALVARADO. With due respect, I concur with the majority vote that dismisses the appeal; however, I base it on the following reasons:

The protection of a healthy and ecologically balanced environment, in the Costa Rican Legal System, is protected not only in Article 50 of the Political Constitution but also in a series of current laws and executive decrees (regulations), such as the Organic Law of the Environment, Law No. 7554 of October 4, 1995; the Biodiversity Law, Law No. 7788 of April 30, 1998; the Wildlife Conservation Law, Law No. 7317 of October 21, 1992; and Executive Decree No. 31849 of May 24, 2004, General Regulation on the Procedures for environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), to cite only a few. This makes it necessary, in environmental matters, to separate constitutional review from legality review. In this sense, it is my criterion that this Court, via amparo, should only hear a matter in which a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment is alleged, if the Administration has not yet intervened and when the violation of that right is manifest and evident, easily verifiable, of certain importance or gravity, and directly affects a specific person or community. Otherwise, the matter must be raised and discussed in legality proceedings. Therefore, the simple non-compliance with legally imposed obligations and duties on the various public administrations in environmental matters is appropriate to be heard in legality proceedings—administrative or jurisdictional—where, with much greater scope, the alleged non-compliances or omissions can be inspected. It must be borne in mind that the amparo appeal is a summary, informal, simple, and rapid process, such that, from the very moment the Administration intervenes in an environmental matter, in exercise of its competencies, and processes a procedure, with the issuance of administrative acts, its knowledge is alien to the scope of action of this specialized jurisdiction. Therefore, the review of administrative actions carried out regarding an environmental matter that requires, for its proper evaluation, a full cognizance process, is only possible in the ordinary jurisdiction, since the design of the amparo process is incompatible with the contrasting or review of technical or legal criteria elaborated under existing legal or regulatory norms, or with the evacuation of new and greater elements of conviction necessary for the contrasting or review of criteria already on file in the administrative case record. The contrary would imply transforming the amparo into an ordinary full cognizance process, thereby denaturing it and rendering nugatory the purposes for which it has been designed, thus losing its condition as an instrument for the effective protection of fundamental rights. As a consequence of the foregoing, I consider that when a public entity or body has intervened, in various ways, or has issued administrative acts in relation to an environmental matter, its knowledge and oversight corresponds to the contentious-administrative jurisdiction. It is precisely the verification of the existence of that administrative intervention that determines that the matter falls under the competency of legality proceedings. Consequently, this appeal should have been rejected outright, since its object is a matter properly to be discussed, analyzed, and resolved in legality proceedings. However, as this was not done, the appropriate course is to dismiss it, without making any pronouncement regarding the merits of the question raised, as it corresponds to the ordinary jurisdiction, specifically the contentious-administrative jurisdiction, to determine whether the accused administrative actions and conducts are in accordance or not, in substance, with what is prescribed in the legal system of statutory rank, regarding the protection, safeguarding, and conservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VI.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The petitioner is warned that, if any document was provided on paper, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device, or one produced by new technologies, they must withdraw them from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, as provided in the "Regulation on the Electronic Case File before the Judicial Branch," approved by the Full Court in session number 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in session number 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

THEREFORE:

The appeal is dismissed. Magistrate Salazar Alvarado sets forth different reasons, considering that it corresponds to the ordinary jurisdiction, specifically the contentious-administrative jurisdiction, to determine whether the accused administrative actions and conducts are in accordance or not, in substance, with what is prescribed in the legal system of statutory rank, regarding the protection, safeguarding, and conservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Fernando Castillo V.

President Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Alexandra Alvarado P.

Jose Roberto Garita N.

Digitally Signed Document -- Verification Code --  Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental,Der Económicos sociales culturales y ambientales Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: AMBIENTE Subtemas:

AREA PROTEGIDA.

015693-24. AMBIENTE. SE ACUSA QUE LAS AUTORIDADES DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO, ESTÁN IRRESPETANDO EL AFORO MÁXIMO, INCUMPLIENDO CON ELLO, LA SENTENCIA 11233-23. SE DECLARA SIN LUGAR, AL DEMOSTRARSE, CON BASE EN LAS MEJORAS REALIZADAS, FUE UNA DECISIÓN TÉCNICA, LA CUAL, DEBE SER DISCUTIDA EN LA VÍA ORDINARIA. VCG06/2024 “(…) III.- Precedentes jurisprudenciales. En la jurisprudencia de este Tribunal se observa que la problemática del aforo del Parque Nacional Manuel Antonio, ya ha sido planteada en esta sede. Al respecto, en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas del 12 de mayo del 2023, indicó lo siguiente:

“Sobre el caso concreto. En el sub examine, el recurrente señala que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) recibe diariamente unas 3000 personas. Acusa que tal cantidad de visitantes deteriora el ecosistema y la sostenibilidad del parque. Apunta que no hay estudios científicos que respalden esa carga turística, pues el último es de 2010 y únicamente justificaba una visitación diaria máxima de 600 personas. Considera que se viola el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Luego de analizar los autos, la Sala tuvo por probado que, mediante acuerdo nro. 12 de la sesión ordinaria nro. 06-2014 del 23 de junio de 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación aprobó la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” e instruyó al director ejecutivo para que la oficializara. En 2016 se efectúo el primer trabajo de campo en playas y senderos del sector del PNMA para identificar posibles indicadores a monitorear y crear la línea base en los casos requeridos. En 2018, el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central acordó la implementación de la herramienta para las áreas silvestres protegidas de esa área de conservación. Con respecto a la visitación diaria del PNMA, mediante resolución nro. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2021, la parte accionada estableció un máximo de 1500 visitantes diarios. Luego, por resolución nro. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las 15:20 horas del 5 de agosto de 2021, la autoridad recurrida aumentó el aforo a un máximo de 2000 visitantes diarios. Asimismo, se tuvo como hecho incontrovertido -lo que se deriva también de las pruebas aportadas con el informe rendido (véanse, por ejemplo, los oficios SINAC-ACOPAC-D-201-2023 y SINAC-ACOPAC-D-190-2023)- que las autoridades accionadas aumentaron este año el aforo permitido a 3000 visitantes diarios. Como consecuencia de lo anterior, varios días de abril de 2023 registraron cantidades de visitación superiores a las 2000 personas: 2 de abril, 2592 personas; 3 de abril, 2867 personas; 5 de abril, 2765; 6 de abril, 2754 personas; 7 de abril, 2734 personas; 8 de abril, 2755 personas; 9 de abril, 2746 personas. Atinente a este tema, la Administración recurrida estima que la visitación del PNMA corresponde actualmente a un 267.9% de la capacidad instalada. Por este motivo, mediante oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023, el director regional y la directora de Áreas Silvestres Protegidas del Área de Conservación Pacífico Central externaron al director ejecutivo del SINAC su preocupación por las decisiones jerárquicas concernientes a la visitación del PNMA. En cuanto a la afectación al ecosistema, ese oficio indicó: “…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” En igual sentido, por oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 del 17 de abril de 2023, el director regional del Área de Conservación Pacífico Central comunicó al director ejecutivo del SINAC: “Por todo lo anterior, y en apego a las funciones encomendadas por Ley, artículo 50 de nuestra constitución política, artículos 31 y 61 de la Ley de Biodiversidad y 25 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, y al principio indubio (sic) pro natura, bajo la responsabilidad en el ejercicio de mi cargo de aplicar el ordenamiento jurídico que rigen la materia, asimismo, de implementar las políticas nacionales y todas las indicadas en el ordenamiento jurídico y técnico vinculante, así como el deber jerárquico en el ámbito geográfico a mi cargo de implementar, evaluar y sistematizar, las políticas, lineamientos, metodologías, normas y estrategias internas; por todo lo expuesto anteriormente, es mi deber que ante la ausencia de instrucciones y directrices directas de manera formal y escrita por parte de mis jerarquías en cuanto al cambio y aplicación de una capacidad de carga, superior a la establecida mediante la aplicación de la herramienta de capacidad de carga y no siendo además oficializada por resolución administrativa alguna, esta dirección no tiene base legal y técnica, así como capacidad presupuestaria y de personal, para continuar recibiendo la visitación de 3000 personas diarias dentro del PNMA, por lo anterior en apego al deber de conservación y uso sostenible de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos que permitan asegurarles a todos los ciudadanos un ambiente ecológicamente equilibrado, se le comunica que a partir del día 30 de abril del 2023, el área de conservación estará solicitando formalmente al encargado de la fiscalización del SICORE, se aplique la resolución SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las quince horas veinte minutos del cinco de agosto del dos mil veinte uno, vigente a la fecha, en el sentido de reducir la capacidad de reservaciones a dos mil personas”. Adicionalmente, es de suma relevancia para la resolución del sub iudice, que la Sala no pudo verificar la aplicación de las herramientas técnicas respectivas para aumentar la visitación del PNMA.

Los hechos anteriores evidencian que la cantidad de visitación del PNMA sobrepasa la capacidad de ese parque en detrimento de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Incluso, más allá del reproche esgrimido por el accionante, tal situación se desprende de las propias manifestaciones de los informantes. Verbigracia, dichas autoridades estimaron que la visitación actual del PNMA corresponde a un 267.9% de la capacidad instalada. Obsérvese que, según el modelo de flujo de visitantes, efectuado en diciembre de 2022, la capacidad de carga es de 1120 visitantes diarios. Empero, para esta época, el aforo diario supera por mucho esa cantidad, ya que el PNMA recibió un promedio superior a las 2500 personas diarias durante los primeros días de abril de 2023.

En el plano normativo, primeramente, la Sala destaca la ‘Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de américa’ (ley nro. 3763):

“Los Gobiernos Americanos deseosos de proteger y conservar en su medio ambiente natural, ejemplares de todas las especies y géneros de su flora y su fauna indígenas, incluyendo las aves migratorias, en número suficiente y en regiones lo bastante vastas para evitar su extinción por cualquier medio al alcance del hombre; y Deseosos de proteger y conservar los paisajes de incomparable belleza, las formaciones geológicas y extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor histórico o científico, y los lugares donde existen condiciones primitivas dentro de los casos a que esta Convención se refiere; y Deseosos de concertar una convención sobre la protección de la flora, la fauna, y las bellezas escénicas naturales dentro de los propósitos arriba enunciados han convenido en los siguientes artículos:

ARTICULO 1 Definición de los términos y expresiones empleados en esta Convención.

1.-Se entenderá por Parques Nacionales: Las regiones establecidas para la protección y conservación de las bellezas escénicas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional, de las que el público pueda disfrutar mejor al ser puestas bajo la vigilancia oficial.

(…)

ARTICULO 3 (…)

Los Gobiernos Contratantes convienen además en proveer los parques nacionales de las facilidades para el solaz y la educación del público, de acuerdo con los fines que persigue esta Convención”.

En consonancia con lo anterior, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad (decreto ejecutivo nro. 34433) dispone:

“Artículo 70.-Categorías de manejo de ASP. Para efectos de la clasificación de las distintas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas se establecen los siguientes criterios técnicos para cada una de ellas:

(…)

• c)Parques Nacionales: Áreas geográficas, terrestres, marinas, marino-costeras, de agua dulce o una combinación de éstas, de importancia nacional, establecidas para la protección y la conservación de las bellezas naturales y la biodiversidad, así como para el disfrute por parte del público. Estas áreas presentan uno o varios ecosistemas en que las especies, hábitat y los sitios geomorfológicos son de especial interés científico, cultural, educativo y recreativo o contienen un paisaje natural de gran belleza. (…)” En el caso particular del PNMA, la Sala resalta que cuenta con una regulación propia, en concreto, el Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio (decreto ejecutivo nro. 22482-MIRENEM). En lo que interesa al objeto de este proceso, ese decreto dispone:

“Considerando:

(…)

3º-Que de conformidad con un estudio de impacto ambiental, efectuado sobre el Parque Nacional Manuel Antonio, la visitación no controlada esta (sic) provocando su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura.

4º-Que administración de los terrenos propiedad del Estado que conforman este Parque Nacional, le corresponde al Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Nacionales, Energía y Minas, debiendo velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre. Por tanto,

DECRETAN:

Artículo 1º-EI presente reglamento tiene como finalidad mejorar la calidad de experiencia del visitante al Parque Nacional Manuel Antonio y procurar su preservación a perpetuidad.

(…)

Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. (…)” (El subrayado es agregado).

Con base en las disposiciones recién transcritas, la Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento y el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar. En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio fue manifiesta en señalar que la visitación causaba “…su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura”, por lo que se debía “…velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre”. En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará “…en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC…” (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental:

“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”. En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos -tales como los estudios de impacto ambiental-, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Resolución nro. 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, reiterada en la resolución nro. 2022-012509 de las 12:10 horas del 31 de mayo de 2022).

Por otro lado, la aplicación del principio preventivo en materia ambiental también obliga a la Sala a tomar medidas para evitar que la conducta administrativa reprochada incida de manera negativa en los ecosistemas que protege el PNMA. Según se indicó supra, ese principio señala:

“…el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.” Las manifestaciones de la parte recurrida revelan que existe un riesgo claro para los ecosistemas del PNMA, si la visitación no es regulada mediante herramientas técnicas que permitan establecer la carga que puede manejar ese parque de manera sostenible. Se reitera lo indicado en el oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023:

“…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” (El subrayado es agregado).

En conclusión, el resultado del estudio efectuado por la Sala demuestra que las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida al PNMA sin aplicar las herramientas técnicas respectivas, aun cuando se evidenciaba que la capacidad instalada del parque sería insuficiente para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes. En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso. Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.

Lo resuelto fue reiterado en sentencia número 2023016088 de las 10:10 horas del 4 de julio del 2024.

Posteriormente, en sentencia número 2023028275 de las 9:45 horas del 3 de noviembre del 2023, resolvió lo siguiente:

“SOBRE EL CASO CONCRETO. En el sub examine, el accionante expone que la Sala dictó las sentencias 2023011233 y 2023016088, en las que se fijó el ingreso diario permitido en el parque nacional Manuel Antonio y que corresponde a 1200 personas. Aclara que lo anterior fue para proteger los recursos naturales en esa área. Reclama que, en detrimento de lo ordenado por la Sala, el 14 de julio de 2023 la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio dictó la resolución nro. R-CI PNMA, en la que se permite el ingreso de un máximo de 1568 visitantes al parque. Solicita la intervención de la Sala.

Al respecto, la Sala tiene por demostrado que mediante decreto ejecutivo nro. 44046-MINAE del 23 de mayo de 2023, el presidente de la República y el ministro de Ambiente y Energía crearon la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio (CIPNMA), a los efectos de ejecutar la intervención administrativa del parque. Mediante oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-063-2023 del 14 de julio de 2023, dirigido al coordinador de la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, Rosa Montero Salas, funcionaria del Parque Nacional Manuel Antonio, indicó: “En atención de su solicitud recibida el día miércoles 12/7/2023 a las 14:58 vía correo electrónico, adjunto el Reporte del monitoreo, elaborado el día 14 de julio del 2023 por el Programa de Turismo del Parque Nacional Manuel Antonio y con el apoyo del Lic. Francisco Jimenez y la Licda. Lilliana Rubí (reunión modalidad virtual realizada a las 3 pm el 13/07/2023). Este reporte contiene los resultados actuales de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación del Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio al día 14 de julio del 2023. A la fecha, se ha logrado realizar varias mejoras en el Parque Nacional Manuel Antonio, (verificador oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-069-2023), las cuales intervienen en la capacidad de carga de la actividad turística del sector Manuel Antonio, entre estas: -Atención de los sectores con anegamiento del camino vehicular El Perezoso. -Atención de senderos espontáneos identificados en los senderos Catarata estacional, paralelo al Perezoso, Miradores Punta Serrucho y playa Manuel Antonio. -Atención de ensanchamiento en algunos sitios de los senderos Catarata estacional, Miradores Punta Serrucho, Los Congos y Playas Gemelas. -Atención de residuos sólidos (basura) en senderos y playas. -Atención de erosión del sendero Playa Espadilla Sur. -Limpieza de playas (remoción de escombros generados por las mareas). -Reparación de partes de madera dañadas en baranda, pasamanos y gradas en algunos sectores de los senderos Catarata estacional, paralelo al Perezoso, y Miradores Punta Serrucho. -Reparación de módulos de servicios sanitarios y duchas. El 100% habilitadas. -Atención de los sitios para abastecimiento de agua para consumo humano. -Tanques para captación de agua, se logró ampliar la capacidad de almacenamiento (está en proceso la instalación de 4 tanques en el PNMA). -Equipo para limpieza de senderos, funcionando. -Equipo de cómputo funcionando adecuadamente (se dio mantenimiento). -Equipo de comunicación, se logra contar con 6 walkie talkie, faltan 4 para alcanzar el 100% requerido. Lo anterior da como resultado, la posibilidad de pasar la visitación diaria a mil quinientos sesenta y ocho (1 568). No obstante, se requiere seis funcionarios operando diariamente en la atención y manejo adecuado del flujo de visitantes en el sector Manuel Antonio del PNMA, es decir, la herramienta se aplicó en proyección a una capacidad de manejo de 0,64 obtenida al resultado de mejoras en infraestructura y equipo, más recurso humano. Aún están pendientes otras mejoras a la infraestructura, identificadas en la Hoja “Seguimiento avance mejoras para el manejo y atención de visitantes en el sector Manuel Antonio”, al 13 de julio 2023. Para lograr un mayor aumento de capacidad de carga que podrían ayudar a mitigar los problemas del sector turístico asociado al Parque Nacional Manuel Antonio, se recomienda una vez realizadas las mejoras de infraestructura pendientes y dotación del recurso humano requerido, entre otros, aplicar nuevamente la herramienta”. (El resaltado no es del original).

Así, con base en lo anterior es que mediante resolución R-CI-PNMA del 14 de julio de2023, la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio dispuso: “(…) SEXTO: Que la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, tomó en cuenta los resultados recientes de aplicar la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio, que indicaron un máximo de visitación en las condiciones actuales del PNMA de 1568 personas diarias. POR TANTO LA COMISIÓN INTERVENTORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESUELVE PRIMERO: Que a partir del día 14 de julio del 2023, el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, reciba diariamente hasta un máximo de 1568 visitantes. SEGUNDO: Proceder a realizar por parte de los medios de información del MINAE y del SINAC, la divulgación de actualización del máximo de visitantes diarios permitidos en el Área Silvestre Protegida, Parque nacional Manuel Antonio. TERCERO: Rige a partir del día 15 de julio del 2023. QUINTO (sic): Contra la presente resolución caben los recursos de revocatoria apelación en subsidio de conformidad con lo que establece el artículo 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (…)”. (El resaltado no es del original).

Ahora bien, es necesario advertir que, contrario a la interpretación del accionante, lo dispuesto por la Sala en la sentencia nro. 2023011233 de las 14:12 horas del 12 de mayo de 2023 no es que de forma definitiva e inamovible se debía permitir únicamente el ingreso de 1120 personas diarias al Parque Nacional Manuel Antonio, sino que lo indicado en el referido pronunciamiento fue: “En conclusión, el resultado del estudio efectuado por la Sala demuestra que las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida al PNMA sin aplicar las herramientas técnicas respectivas, aun cuando se evidenciaba que la capacidad instalada del parque sería insuficiente para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes. En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso. Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”. Es decir, la ratio decidendi en ese asunto fue que el flujo de visitación del Parque Nacional Manuel Antonio no puede ser arbitrario -como en su momento se hizo al permitir la entrada de 3000 personas sin justificación alguna-, sino que tal flujo debe ser fijado justamente con base en las herramientas técnicas respectivas y, al momento del dictado del referido pronunciamiento, el modelo de flujo aplicado lo que permitía era una carga de 1120 visitantes diarios.

En este sentido, nótese que en la supracitada resolución, se aclaró que la orden de disminuir el aforo se realizaba sin demérito de que un nuevo estudio técnico determinara una nueva capacidad. Así, en el sub examine, adviértase que precisamente el aumento del aforo reclamado por el accionante a 1568 visitantes diarios obedeció a un nuevo estudio técnico, sea, la aplicación de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio que dispuso la viabilidad de esa capacidad y no a una decisión arbitraria de los recurridos.

De suerte tal, que en los términos en que fue planteado el recurso, no se constata situación alguna que amerite la intervención de este Tribunal”.

IV.- Caso concreto. De conformidad con el informe bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción, y la documentación aportada, se comprueba que, el 23 de junio del 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) mediante el acuerdo N.º 12, de la Sesión Ordinaria N.º 06-2014, conoce y aprueba la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC”, e instruye al Director Ejecutivo para que oficialice formalmente dicha herramienta. Dicha herramienta fue desarrollada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) con el apoyo financiero del Proyecto Removiendo Barreras para la Sostenibilidad del Sistema de Áreas Protegidas de Costa Rica, Proyecto GEF/PNUD/SINAC. Esta establece la metodología o instrumento técnico que se utiliza para definir el número de visitantes en un área silvestre protegida. La “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” fue presentada en el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) en la sesión del 22-11-2018, donde se avaló su implementación para las Áreas Silvestres Protegidas del ACOPAC, incluido el Parque Nacional Manuel Antonio. Con base en la aplicación de la metodología que establece la herramienta indicada, se llevó a cabo el procedimiento técnico correspondiente (empleando los 18 indicadores que se establecen) y se llegó a determinar, con base en los resultados de los trabajos de campo y aplicando los pesos relativos o ponderaciones particulares de cada elemento, el nivel de visitación que puede tener en un momento específico el Parque Nacional Manuel Antonio. En el caso estudio específico del mes de julio de 2023, se encontró que el parque contaba con condiciones adecuadas para atención de turismo, que le permitían soportar 1568 visitantes, y posteriormente, en el mes de noviembre, se determinó con base en la misma metodología oficial, que dicha capacidad fue de 1806 visitantes. Con base en la aplicación de estudios individuales, para cada uno de los indicadores que dispone la herramienta citada (proceso en el que se contó con la participación de los funcionarios del parque, guías y otros actores locales) se logró determinar un valor de cada uno de esos indicadores, que, en conjunto y con base en la aplicación de los pesos relativos que científica y técnicamente se habían definido cuando se construyó el instrumento de cálculo de visitación, se logró establecer el nivel de capacidad de visitación de hasta 1806 visitantes por día. Mediante el oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080- 2023 con fecha 29 de noviembre de 2023, se presentó ante la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, el informe que contiene los resultados de aplicar la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”, el cual señala que, con base en las mejoras que se realizaron en algunos de los elementos que se utilizan para determinar la capacidad de visitación, se llegó a determinar que la capacidad de carga actual es de 1806 visitante por día. Finalmente, por medio de la resolución R-CI-PNMA-06 del 29 de noviembre de 2023 emitida por la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, resolvió lo siguiente:

“CONSIDERANDO PRIMERO: Que el Voto Constitucional No. 11233-2023, del 12 de mayo del 2023, respecto a la visitación dentro del Parque Nacional Manuel Antonio, establece de importancia:

() “Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa(...)"(El subrayado es agregado).

Con base en las disposiciones recién transcritas, la Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar.

En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio fue manifiesta en señalar que la visitación causaba ".. .su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura ", por 'lo que se debía ..velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre". En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará "...en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC... " (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental. (…)

SEGUNDO: Que ante la presentación del recurso de amparo de cita, la Sala Constitucional, con base en los informes aportados, redujo la visitación de tres mil visitantes por día, a mil ciento veinte; por considerar que el nivel de visitación de tres mil visitantes, se dio sin haber realizado los estudios técnicos y la aplicación de la herramienta técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el PNMA, anotando que lo anterior “sin demerito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.

TERCERO: Que mediante el Decreto Ejecutivo N°40045-MINAE, publicado en La Gaceta número 95, alcance 99, del 30 de mayo del 2023, el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Energía, determinan la urgencia de intervenir el PNMA, en aras de corregir aspectos que no permiten su óptimo funcionamiento, teniendo dentro de sus consideraciones las siguientes:

“( ) “XI.—Que, en atención a las inconsistencias y falencias que se denuncian en la gestión administrativa, el Ministerio de Ambiente y Energía considera necesario y urgente establecer una intervención administrativa que permita revisar y evaluar el desarrollo gestión y procesos que se realizan a lo interno del Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), bajo un abordamiento directo y efectivo, con el fin de detectar y corregir cualquier situación o actividad que permita elevar a un estándar aceptable el funcionamiento y servicio del Parque Nacional.

XII.—Que, en cumplimiento de las obligaciones legales, del Poder Ejecutivo, y ante el hecho de que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) enfrenta una grave crisis organizativa, operativa-administrativa y de gestión, es que el Estado requiere de una inmediata intervención que permita una efectiva y oportuna reestructuración y reorientación de este parque nacional, para que cumpla estrictamente con su objetivo fundamental de creación.

XIII.—Que, por el grado de complejidad de la materia y en virtud de las obligaciones legales del Poder Ejecutivo, y por razones de interés público, resulta conveniente constituir una Comisión que proceda a intervenir administrativamente el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), a fin de que éste cuente a la brevedad con una adecuada estructura, un alto nivel técnico-profesional, se garantice el uso racional de los recursos y una ejecución operativa eficiente y acorde a sus atribuciones.” CUARTO: Que mediante el decreto ejecutivo N°44045-MINAE, en su artículo 2° se establecen las potestades otorgadas a la Comisión Interventora del PNMA, el cual a la letra indica:

() “Artículo 3°—De las facultades de la Comisión Interventora Administrativa. La Comisión Interventora Administrativa contará con todas las facultades que correspondan al Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) y al Administrador General del Parque Nacional, específicamente en lo que respecta a su funcionamiento, desarrollo y operación, ejerciendo por lo tanto, todas las atribuciones financieras, de administración, contratación, operativas y dirección de las actividades conferidas por el ordenamiento jurídico al citado parque nacional, sin extenderse a las facultades exclusivas de la Junta Directiva del Parque Nacional, conforme a la Ley 5100.

La Comisión Interventora Administrativa, una vez integrada, podrá recomendar al Ministro las acciones administrativas, operativas, de recursos humanos y financieras, que considere pertinentes, para el buen desempeño.” QUINTO: Que mediante Decreto Ejecutivo N°42496-MINAE, se realizó reforma del Decreto N°22482-MlRENEM, Reglamento de Uso Público del Parque Nacional Manuel Antonio y en su artículo 3 establece: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención):

“Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. “ SEXTO: Que la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, tomó en cuenta los resultados recientes de aplicar la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio, que indicaron un máximo de visitación en las condiciones actuales del PNMA de 1806 personas diarias.

POR TANTO

LA COMISIÓN INTERVENTORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESUELVE:

PRIMERO: Que a partir del día 29 de noviembre del 2023, el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, reciba diariamente hasta un máximo de 1806 (mil ochocientos seis) visitantes.

SEGUNDO: Proceder a realizar por parte de los medios de información del MINAE y del SINAC, la divulgación del nuevo máximo de visitantes diarios que se permite en el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio.

TERCERO: Rige a partir del día 29 de noviembre del 2023.

CUARTO: Contra la presente resolución caben los recursos de revocatoria apelación en subsidio de conformidad con lo que estable el artículo 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

QUINTO: Notifíquese”.

En este nuevo amparo, el recurrente alega que las autoridades recurridas irrespetan el número máximo de visitantes diarios al Parque Nacional Manuel Antonio que, a su juicio, esta Sala había fijado en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas del 12 de mayo del 2023 (anteriormente citada) en 1120. Ciertamente, esta Sala ordenó reducir la cantidad de visitantes al modelo de flujo aplicado en diciembre del 2022, que, en ese momento, recomendaba tal cantidad. De otra parte, también puntualizó lo siguiente:

“Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.

De lo resuelto se concluye que el flujo de visitación del Parque Nacional Manuel Antonio no puede ser arbitrario -como en su momento se hizo al permitir la entrada de 3000 personas sin justificación alguna-, sino que tal flujo debe ser fijado justamente con base en las herramientas técnicas respectivas.

En sentencia número 2023028275 de las 9:45 horas del 3 de noviembre del 2023 (también citada), este Tribunal reiteró el criterio expuesto. Ahora bien, en el caso bajo estudio, se demostró que el aumento del aforo obedeció a la aplicación, en noviembre del 2023, de la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”. Conforme se tuvo por demostrado, con base en las mejoras que se realizaron, sí era procedente aumentar el aforo hasta 1806 visitantes por día, como, finalmente, resolvió la Comisión Interventora del parque. Ciertamente, el criterio técnico puede bien ser cuestionado en la vía ordinaria, ya sea para confirmarlo o desvirtuarlo con base en las pericias técnicas pertinentes. Sin embargo, tal discusión, por su propia naturaleza técnica, escapa de las competencias de esta Sala. De igual forma, no procede en esta vía determinar si se debe realizar (como lo sugiere el recurrente) un concurso público o licitación abierta cada vez que se pretenda fijar la cantidad de visitantes del parque. Esta Sala interviene en la medida en que la modificación de la cantidad es arbitraria, como se demostró que lo era, en aquel momento, en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas del 12 de mayo del 2023. Al contrario, en esta nueva oportunidad, no hay razón para considerar arbitrario el aumento en la cantidad de visitantes. Por ende, el recurso debe desestimarse. (…)” ... Ver más Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: AMBIENTE Subtemas:

AREA PROTEGIDA.

V.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. Con el debido respeto, concuerdo con el voto de mayoría que declara sin lugar el recurso; sin embargo, lo fundamento con las siguientes razones:

La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto. De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental es propio de ser conocido en la vía de legalidad –administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso. Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VCG06/2024 ... Ver más  Res. Nº 2024015693 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del siete de junio de dos mil veinticuatro .

Recurso de amparo interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad número [Valor 001], y en representación de [Nombre 002], cédula jurídica número [Valor 002], contra el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).

RESULTANDO:

1.- Por escrito presentado ante esta Sala el 21 de febrero del 2024, agregado al expediente número 23-006531-0007-CO, el recurrente expuso lo siguiente:

“El suscrito, [Nombre 001], cédula de identidad # [Valor 003] y en representación de la [Nombre 002] con la cédula jurídica # [Valor 002] recurro a la Sala Constitucional en mi derecho ciudadano ante el incumplimiento de la administración específicamente del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante SINAC, y de la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, en adelante CI-PNMA, de la resolución de la Sala Constitucional número 2023011233 contenida en el expediente 23-006531-0007CO que define el aforo máximo diario de visitantes en el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) a 1120 personas.

LOS HECHOS En el expediente y resolución antes mencionados, se hace clara referencia de que la biodiversidad y los ecosistemas del PNMA se han visto bajo una incesante presión producto de la visitación turística que ha ido en aumento aún luego de dicha sentencia sin contar con criterios científicos imparciales y objetivos que determinen con precisión y considerando diversas fuentes de conocimiento con experiencia en la investigación científica en el PNMA, la cantidad de personas que diariamente se puedan permitir sin vulnerar el estado de los ecosistemas y la biodiversidad.

La administración, representada por el SINAC y la CI-PNMA, no solo no han cumplido con dicha sentencia, sino que ha aumentado el aforo permitido en tal resolución a un total hoy en día de 1806 (un mil ochocientas seis) personas representando más del 65% de lo que los señores magistrados establecieron en la sentencia mencionada.

El argumento esgrimido por la administración en oficio R-CI-PNMA del 14 de julio de 2023, se indica que los criterios utilizados para aumentar el aforo, provienen de la aplicación de la “Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC”. En una primer consulta, se indica por parte del CI-PNMA que en ese momento (julio 2023) que ya se ha aumentado a 1526 (un mil quinientas veintiséis) personas y luego en un correo electrónico fechado el 14 de diciembre de 2023, enviado por el Lic. Álvaro Francisco Conejo Arias, interventor de la CI-PNMA, al Sr. Christian Mata Bonilla, quien planteó el recurso de amparo que implicó la sentencia antes mencionada, indica un nuevo aumento del aforo a 1806 (un mil ochocientas seis) personas violentando la sentencia previa de la Sala Constitucional sin que se aplique una metodología confiable y blindada contra la manipulación política de las autoridades de turno.

EL FONDO Ante el incumplimiento de la sentencia previa ya indicado y la recurrencia en la aplicación de metodologías que siguen sin adaptar el criterio científico de investigaciones con un contundente resultado a favor de regular de manera responsable y más apegado a criterios técnicos, solicito respetuosamente a los excelentísimos señores magistrados la suspensión absoluta del acto administrativo aquí impugnado como es el aumento en el aforo de visitantes y sea devuelto al número esgrimido en la sentencia previa y que concordante con criterios legales, científicos y administrativos, se obligue al Sistema Nacional de Áreas de Conservación a que cualquier estudio o investigación tendiente a un eventual aumento de la visitación turística en esta área protegida, se haga bajo el modelo de concurso público y licitación abiertas para la participación de entidades nacionales e internacionales especializadas en el tema de los estudios de capacidad de carga turística y límites de cambio aceptable apelando a los principios de respeto a la tutela científica, la responsabilidad legal del Estado de la conservación de las áreas silvestres protegidas, el principio jurídico de "in dubio pro natura” y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sustentado en el artículo 50 de la Constitución Política de Costa Rica”.

2.- Por resolución número 2024006188 de las 9:15 horas del 6 de marzo del 2024, dictada en el 23-006531-0007-CO se dispuso tramitar la gestión como un asunto nuevo.

3.- Por resolución de las 13:37 horas del 13 de marzo del 2024, se le dio curso al proceso y se le concedió audiencia al Director Ejecutivo y al Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central, ambos del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

4.- Por escrito agregado a este expediente el 20 de marzo del 2024, David Chavarría Morales, Director Ejecutivo a.i. del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), y Jeffrey Hernández Espinoza, Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, rindieron el informe. Indicaron lo siguiente:

“SEGUNDO: Que el SINAC en recursos de amparo y otros procesos cuyo tema medular versa sobre la visitación del Parque Nacional Manuel Antonio, su capacidad de carga y variaciones en el aforo, ha alegado que producto del Decreto denominado: “Intervención Administrativa del Parque Nacional Manuel Antonio y declaratoria de interés público de la intervención administrativa del Parque Manuel Antonio” N° 44045-MINAE, la competencia para administrar dicha Área Silvestre Protegida fue encomendada a la Comisión Interventora creada para tales efectos, siendo que es esta comisión la que se encarga en la actualidad de definir el aforo y no el Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) del SINAC. Al respecto vale la pena transcribir el artículo 3 de dicho Decreto:

“Artículo 3°-De las facultades de la Comisión Interventora Administrativa. La Comisión Interventora Administrativa contará con todas las facultades que correspondan al Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) y al Administrador General del Parque Nacional, específicamente en lo que respecta a su funcionamiento, desarrollo y operación, ejerciendo por lo tanto, todas las atribuciones financieras, de administración, contratación, operativas y dirección de las actividades conferidas por el ordenamiento jurídico al citado parque nacional, sin extenderse a las facultades exclusivas de la Junta Directiva del Parque Nacional, conforme a la Ley 5100.

La Comisión Interventora Administrativa, una vez integrada, podrá recomendar al Ministro las acciones administrativas, operativas, de recursos humanos y financieras, que considere pertinentes, para el buen desempeño.” La negrita y subrayado no pertenecen al original.

Así las cosas, la competencia territorial del ACOPAC atribuida en el Reglamento de la Ley de Biodiversidad N°34433, artículos del 20 al 25, en la actualidad no opera para el caso específico del Parque Nacional Manuel Antonio.

TERCERO: Que el Decreto N° 44045-MINAE en su numeral 5 contempló un plazo de operación de la Comisión Interventora de 4 meses, no obstante lo anterior, el Despacho Ministerial mediante el oficio DM-064-2024 de fecha 6 de febrero del 2024 prorrogó este plazo hasta el 31 de agosto del año en curso:

“Álvaro Conejo, Presidente Johnny Alvarado, DAJ Rosny Barquero, SE-SINAC Comisión Interventora Parque Nacional Manuel Antonio Estimados señores En cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo de Intervención Administrativa del Parque Nacional Manuel Antonio, No.44045 del 23 de mayo, 2023, de conformidad con en el artículo 5 de esta norma, se amplía el plazo de sus funciones por el término de seis meses, a efecto que al 31 de agosto, 2024, se proceda con el cierre de la Intervención Administrativa y se emitan los Informes Administrativos, Financieros y Operativos con sus recomendaciones de las actividades a seguir.” CUARTO: Que según lo expuesto y con respeto al Tribunal Constitucional, la presente instancia recomienda brindar traslado del recurso a la Comisión Interventora creada mediante el Decreto No.44045, lo anterior con la finalidad de que la misma pueda referirse al fondo de los alegatos manifestados por el recurrente en cuanto al aumento del aforo en el Parque Nacional Manuel Antonio y las herramientas e instrumentos técnicos utilizados para tomar estas decisiones operativas”.

5.- Por resolución de las 10:07 horas del 3 de mayo del 2021, se solicitó informe al Ministro de Ambiente y Energía y al Presidente o Coordinador de la Comisión Interventora Administrativa del Parque Nacional Manuel Antonio.

6.- Por escrito agregado a este expediente el 13 de mayo del 2024, Franz Tattenbach Capra, Ministro de Ambiente y Energía y Presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y Álvaro Conejo Arias, Presidente de la Comisión de Intervención del Parque Nacional Manuel Antonio, rindieron el informe. Indicaron lo siguiente:

“II. Consideraciones Jurídicas:

PRIMERO: El recurso de amparo es un proceso judicial que se tramita en la Sala Constitucional y que constituye la denominada jurisdicción constitucional de la libertad, su existencia garantiza la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política y en los tratados internacionales de derechos humanos vigentes en el país. La Ley de la Jurisdicción Constitucional establece en su numeral 29 que el recurso de amparo garantiza los derechos y libertades fundamentales a que se refiere esta ley, salvo los protegidos por el de hábeas corpus, establece además que procede contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos. No sólo procede contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas.

SEGUNDO: En el ordenamiento jurídico costarricense, el Recurso de Amparo se desprende de las normas constitucionales 10 y 48 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho al recurso de amparo para mantener o restablecer el goce de los derechos consagrados en la Constitución, así como de los de carácter fundamental, establecidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, aplicables en la República. Existe todo un título dentro de este cuerpo normativo, donde se establecen una serie de derechos y garantías individuales tales como el derecho a la vida en el artículo 21, el derecho a la intimidad, libertad y secreto de las comunicaciones del artículo 24, el derecho de igualdad que se consagra en el artículo 33, derecho que tienen los consumidores y usuarios (de servicios públicos) a la protección del ambiente en el artículo 46 y muchos otros, establecidos dentro de los derechos y garantías sociales, tales como derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el correlativo deber estatal de tutelarlo artículo 50 y deber estatal de proteger las bellezas naturales, lo que supone una tutela por lo menos indirecta del ambiente o parcial de éste en tanto apunta a un aspecto que lo integra: los paisajes naturales, en el artículo 89 TERCERO: La Sala Constitucional sólo está sometida a la Constitución, a la Ley y su jurisprudencia y precedentes son vinculantes “erga omnes” salvo para sí misma. Esta disposición es importante dado que lo resuelto por la Sala es vinculante para los demás órganos públicos, tanto administrativos como judiciales, así como para todos los particulares.

III. De la argumentación del Recurso de Amparo

En relación con los alegatos del recurrente, se procede a rendir informe en los siguientes términos:

PRIMERO: Que mediante el Decreto Ejecutivo No. 22482-MIRENEM, que se publicó en el Diario Oficial La Gaceta No. 173, del 9 de setiembre de 1993, se oficializa el Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio, el cual es el instrumento oficial para las actividades y usos permitidos, siendo uno de sus objetivos de emisión el control de la visitación a efecto de evitar el deterioro de la biodiversidad en forma acelerada y el grave riesgo para su preservación futura.

SEGUNDO: Que la actividad turística que se realiza en el Parque Nacional Manuel Antonio tiene mucha importancia para el desarrollo socioeconómico de las comunidades aledañas; por lo que se ha procedido a ajustar la visitación a un modelo sostenible con el fin de evitar y reducir el riesgo en las repercusiones negativas sobre la biodiversidad, por lo que la visitación se monitorea y ajusta con base en parámetros científicos y técnicos, con el fin de asegurar el resguardo adecuado y la conservación de la biodiversidad.

TERCERO: Que, con el fin de lograr la compatibilidad de las actividades turísticas y la protección y conservación de la biodiversidad dentro de las Áreas Silvestres Protegidas, se establecieron varios principios y criterios, entre estos el Principio de Calidad de la Experiencia y el Principio de Integridad de los Ecosistemas y sus Recursos, así como el criterio de minimizar los impactos negativos para el ambiente, que provoca la actividad turística en las Áreas Silvestres Protegidas, y especialmente, en el Parque Nacional Manuel Antonio.

CUARTO: Que el 23 de junio del 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) mediante el acuerdo N°12, de la Sesión Ordinaria N°06-2014, conoce y aprueba la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC”, e instruye al Director Ejecutivo o quien ejerza el cargo, para que oficialice formalmente dicha herramienta, la cual sería de aplicación prioritaria para el año 2014 en las ASP cubiertas por el Proyecto BID Turismo, y a partir del año 2015 paulatinamente se priorizara de acuerdo con las capacidades y el potencial turístico de las Áreas Silvestres Protegidas.

QUINTO: Que la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” fue presentada en el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) en la sesión del 22-11-2018, donde se avaló su implementación para las Áreas Silvestres Protegidas del ACOPAC, incluido el Parque Nacional Manuel Antonio, siendo este instrumento el oficial, y por consiguiente, el que debe aplicarse para el cálculo de la visitación, con base en el Principio de Legalidad que rige la Administración Pública.

SEXTO: Que mediante el Decreto Ejecutivo N°42496-MINAE, se realiza la reforma al Decreto N°22482-MlRENEM, Reglamento de Uso Público del Parque Nacional Manuel Antonio, que en su artículo 3 establece:

“Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa.” (El resaltado es nuestro)SÉPTIMO: Que mediante el oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080- 2023 con fecha 29 de noviembre de 2023, emitido por Rosa Montero Salas, se presentó el informe que contiene los resultados de aplicar la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”, Parque Nacional Manuel Antonio. Informe que señala entre otros aspectos que, con base en las mejoras que se realizaron en algunos de los elementos que se utilizan para determinar la capacidad de visitación en el Parque Nacional Manuel Antonio, se llegó a determinar que la capacidad de carga actual es de 1806 visitante por día.

Por lo anterior, las actuaciones de la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio en ningún caso desobedecieron los señalamientos de esta honorable Cámara Constitucional, procediendo a demostrar que los incrementos en la capacidad de visitación que se autorizaron, se apegan a las potestades legales vigentes. En anexo a esta respuesta se presenta como elemento probatorio ilustrativo, fotografías que evidencian varias de las mejoras en los servicios e infraestructura para la atención de los turistas y protección del ecosistema, que se realizaron en el último año y que han permitido, con base en los criterios técnicos que contempla la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida” realizar el aumento en la visitación turística, conservando el equilibrio deseado. Adicionalmente, dentro de los elementos que utiliza la Herramienta técnica, se encuentra la cantidad de recurso humano para el manejo de flujo de visitantes y resguardo de la biodiversidad, aspecto que se mejoró al incorporarse nuevo personal profesional y técnico al parque; el cual se dedicó precisamente a la atención del turismo y a labores de control y protección. Se adjunta como elemento probatorio, varios de los documentos con que se realizaron dichos traslados de personal el PNMA: (DM-954- 2023, DM-1051-2023, DM-1047-2023 y Resolución SINAC-ACOPACD-061-2024) OCTAVO: Que por medio de la resolución R-CI-PNMA-06 del 29 de noviembre de 2023 emitida por la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, se dispuso en el Por Tanto PRIMERO: Que a partir del día 29 de noviembre del 2023, el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, reciba diariamente hasta un máximo de 1806 (mil ochocientos seis) visitantes. Cantidad de visitantes que se mantiene hasta la fecha.

NOVENO: Que por oficio DM-064-2024, del 6 de febrero del 2024, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo de Intervención Administrativa del Parque Nacional Manuel Antonio, No.44045 del 23 de mayo de 2023, de conformidad con en el artículo 5 de esa norma, se amplió el plazo de sus funciones por el término de seis meses, hasta el 31 de agosto, 2024. Se adjunta como elemento probatorio el oficio DM-064-2024.

SOBRE EL FONDO Nuestra honorable Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar.

Al respecto, mediante el oficio N°SINAC-DE-1850 del 07 de noviembre del 2017, emitido por el entonces Director Ejecutivo del SINAC, se instruyó a la jefatura del Departamento de Prevención, Protección y Control, para coordinar con los Directores Regionales de las Áreas de Conservación para efectuar planes de prevención, protección y control (PPC) de las áreas silvestres protegidas, por lo que, se efectúa un resumen general de las acciones efectuadas para cumplir con la labor encomendada:

•Se elaboró y oficializó la Guía Metodológica para Elaborar Planes Integrales de Prevención, Protección y Control en Áreas Silvestres Protegidas” según el convenio firmado con la Asociación Costa Rica por siempre. Dicha guía fue oficializada en marzo del 2017.

•Con la autorización de la Contraloría General de la República, se contrató a FUNDECOR, en aras de que dicha fundación procediera a capacitar a los funcionarios de las Áreas de Conservación para elaborar las guías específicas de PPC, lo anterior dado que dicha fundación fue la que elaboró la guía metodológica mencionada en el punto anterior. Lo anterior para el período 24 de setiembre del 2018 al 24 de setiembre del 2019.

•Posterior al período de capacitaciones, mediante el oficio SINAC-DE-1565 del 14 de octubre del 2019, se instruyó a los Directores Regionales a finalizar los planes regionales de prevención, protección y control antes del 16 de diciembre del 2019 y los específicos de las Áreas Silvestres Protegidas antes del 26 de junio del 2020. Posterior a la oficialización de estos instrumentos, los mismos debían entrar en ejecución de manera inmediata.

•El departamento de Prevención, protección y control de la Secretaría Ejecutiva del SINAC también elaboró un instrumento para brindar seguimiento a la implementación de los planes de PPC, valorando el porcentaje de su ejecución.

Todas las Áreas de Conservación cuentan con planes de prevención, protección y control en modalidad regional o específica para sus Áreas silvestres protegidas y oficinas subregionales. Es importante destacar que todos los planes se encuentran en fase de ejecución y que la Secretaría Ejecutiva del SINAC, a través del Departamento de Prevención, Protección y Control continúa monitoreando su cumplimiento, según la herramienta elaborada para tal fin, tal y como se indicó líneas arriba.

El departamento de prevención, protección y control efectuó un informe donde se detallan todos los puntos anteriormente mencionados, mediante el oficio N°SINAC-SE-DPPC-096-2024 de fecha 6 de mayo 2024.

En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio manifiesta en señalar que la visitación causaba "...su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura...", por lo que se debía “...velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre". En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará "...en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC... " (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental. (…)

La Sala Constitucional en el Voto 2023011233, con base en los informes aportados, redujo la visitación de tres mil visitantes por día, a mil ciento veinte; por considerar que el nivel de visitación de tres mil visitantes se dio sin haber realizado los estudios técnicos y la aplicación de la herramienta técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el PNMA, anotando que lo anterior “sin demerito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.

“…Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque” (El resaltado es nuestro) Colorario con lo anterior, mediante el voto 2023028275 del expediente 23- 018389-0007-CO, esta honorable Sala indicó que la ratio decidendi en este asunto fue que el flujo de visitación del Parque Nacional Manuel Antonio no puede ser arbitrario, sino que tal flujo debe ser fijado justamente con base en las herramientas técnicas respectivas.

¨En este sentido, nótese que en la supra citada resolución, se aclaró que la orden de disminuir el aforo se realizaba sin demérito de que un nuevo estudio técnico determinara una nueva capacidad.

Así, en el sub examine, adviértase que precisamente el aumento del aforo reclamado obedeció a un nuevo estudio técnico, sea, la aplicación de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio que dispuso la viabilidad de esa capacidad y no a una decisión arbitraria de los recurridos.¨ (El resaltado es nuestro) Mediante el Decreto ejecutivo N°44045-MINAE, en su artículo 3° se establecen las potestades otorgadas a la Comisión Interventora del PNMA, el cual a la letra indica:

() “Artículo 3°—De las facultades de la Comisión Interventora Administrativa. La Comisión Interventora Administrativa contará con todas las facultades que correspondan al Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) y al Administrador General del Parque Nacional, específicamente en lo que respecta a su funcionamiento, desarrollo y operación, ejerciendo por lo tanto, todas las atribuciones financieras, de administración, contratación, operativas y dirección de las actividades conferidas por el ordenamiento jurídico al citado parque nacional, sin extenderse a las facultades exclusivas de la Junta Directiva del Parque Nacional, conforme a la Ley 5100. La Comisión Interventora Administrativa, una vez integrada, podrá recomendar al Ministro las acciones administrativas, operativas, de recursos humanos y financieras, que considere pertinentes, para el buen desempeño.” En concordancia con el oficio DM-406-2023, designa a los miembros Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, a efecto de que se cumplan las disposiciones del Decreto Ejecutivo No.44045, publicado en el Diario La Gaceta del 30 de mayo, 2023, Alcance No.99. En este mismo acto, se designa al Sr. Álvaro Conejo, como Coordinador de la Comisión Interventora.

Con base en los hechos y fundamentos expuestos se determina que el MINAE, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en apego a lo dispuesto por la Sala Constitucional en el Voto No. 2023011233 y 2023016088, y al bloque de legalidad que regula las áreas silvestres protegidas, así demostrado mediante el voto 2023028275, ha cumplido con la aplicación del instrumento oficial que utiliza el Estado costarricense, que es la “Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” para determinar el aumento de la visitación a 1806 personas diarias.

Si bien, existen diversas metodologías para determinar y regular el manejo de visitantes en áreas protegidas, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) con el apoyo financiero del Proyecto Removiendo Barreras para la Sostenibilidad del Sistema de Áreas Protegidas de Costa Rica, Proyecto GEF/PNUD/SINAC, formuló y oficializó la metodología o instrumento técnico que se considera, utiliza los criterios y procedimientos más avanzados y apropiados para definir el número de visitantes en un área silvestre protegida.

Dicha herramienta permite una interacción entre los estándares de conservación y el nivel de visitantes, que permiten preservar los ecosistemas, en especial por ser una metodología cuyos indicadores se deben adaptar con base en procesos de revisión y ajuste. Dicha metodología se adoptó oficialmente por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) máximo órgano administrativo del SINAC, el 23 de junio del 2014, mediante el acuerdo N°12 Sesión Ordinaria N°06-2014, en la que se conoció y aprobó la aplicación de la “Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC. En el Parque Nacional Manuel Antonio, el uso de dicho procedimiento inició en el 2016, con ayuda de actores clave, efectuando el primer trabajo de campo en playas y senderos para el sector de visitación turística del Parque Nacional, para identificar los indicadores por monitorear y crear la línea base para aplicar la herramienta y con base en los resultados, determinar la capacidad de visitación.

Con base en la aplicación de la metodología que establece la herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación, se llevó a cabo el procedimiento técnico correspondiente (empleando los 18 indicadores) y se llegó a determinar con base en los resultados de los trabajos de campo y aplicando los pesos relativos o ponderaciones particulares de cada elemento, el nivel de visitación que puede tener en un momento específico el PNMA. En el caso estudio específico del mes de julio de 2023, se encontró que el PNMA contaba con condiciones adecuadas para atención de turismo, que le permitían soportar 1568 visitantes, y posteriormente, en el mes de noviembre, se determinó con base en la misma metodología oficial, que dicha capacidad fue de 1806 visitantes. En ambos casos, sin poner en peligro la protección y conservación de los ecosistemas, ya que mantiene el equilibrio necesario deseado.

En la publicación del SINAC: “SINAC. 2015. Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC. Sistema Nacional de Áreas de Conservación. San José-Costa Rica.56 págs.” se puede consultar la metodología y detalles técnicos de la herramienta, misma que se puede accesar en la siguiente dirección electrónica.

https://www.sinac.go.cr/ES/transprncia/Programa%20de%20Turis mo%20Sostenible/Herramienta%20Manejo%20Flujos%20de%20Vi sitacion%20en%20ASP%20SINAC%202015.pdf Los 18 indicadores que se aplican para determinar la capacidad de visitación en el PNMA son los siguientes:

1. Afectación de la flora por parte de visitantes.

2. Perturbación de la fauna.

3. Acumulación de agua en senderos.

4. Aparición de senderos espontáneos.

5. Afectación de la base del sendero con exposición de raíces, rocas y otros.

6. Expansión del sendero – ensanchamiento.

7. Impacto visual negativo debido a presencia de residuos sólidos.

8. Disponibilidad de agua potable para uso de la visita.

9. Recurso humano para el manejo de flujo de visitantes.

10. Infraestructura disponible para uso turístico.

11. Equipo disponible para atención turística.

12. Percepción de hacinamiento por parte del visitante.

13. Nivel de satisfacción de experiencia de la visita.

14. Percepción del visitante sobre el estado y funcionamiento de la infraestructura turística.

15. Percepción del visitante sobre el servicio de guiado recibido.

16. Frecuencia de delitos en contra del visitante.

17. Frecuencia de accidentes de los visitantes dentro del Parque.

18. Vandalismo en infraestructura turística habilitada.

Con base en la aplicación de estudios individuales, para cada uno de los indicadores que se indicaron con anterioridad (proceso en el que se contó con la participación de los funcionarios del PNMA, guías y otros actores locales) se logró determinar un valor de cada uno de esos indicadores, que en conjunto y con base en la aplicación de los pesos relativos que científica y técnicamente se habían definido cuando se construyó el instrumento de cálculo de visitación (justamente con base en las herramientas técnicas respectivas) se logró establecer el nivel de capacidad de visitación de hasta 1806 visitantes por día. En anexo a esta respuesta se presentan elementos probatorios con imágenes de las mejoras en infraestructura para atención del turismo, así como documentos que evidencian los aumentos de personal que se realizaron en el PNMA en el 2023, mejorando la atención y seguridad de los visitantes al PNMA. Por otra parte, se considera importante agregar que los procesos de mejora se continúan realizando, tanto en ampliar y acondicionar las condiciones para atender al turista, como en aporte de más funcionarios; resaltando entre estos aspectos, que se está por realizar la reapertura del sendero Punta Catedral, el más grande del parque, que se reconstruyó totalmente.

Por lo cual, se realizará el debido seguimiento para la actualización de los diferentes elementos que conforman la Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC.

Lo anteriormente expuesto demuestra que el recurrente no lleva razón, pues pretende a través del uso de la figura de un Amparo, cambiar la metodología oficial que utiliza el Estado para la evaluación y determinación de la visitación de las áreas silvestres protegidas del país, pretendiendo que los estudios técnicos de respaldo sean realizados por organizaciones que ganen un concurso público de licitación. Esta no es aceptable, el realizar un concurso público para determinar una visitación en un área silvestre protegida no tiene ningún respaldo técnico ni científico que determine que esa opción que promueve el señor Marín es mejor al instrumento actual que se utiliza por parte del MINAE. El recurrente, expone su idea sin ningún sustento científico, no aporta pruebas, ni criterio de experto, y demuestra que no conoce ni entiende la Herramienta que utiliza el MINAE-SINAC, y simplemente la desacredita sin sustento alguno.

El recurrente, no hace ningún aporte de prueba documental con rigor científico que demuestre “que la autoridad recurrida no cuenta con criterios científicos imparciales y objetivos que determinen con precisión… la cantidad de personas que diariamente pueden ingresar”, no aporta ninguna prueba de valor que desmerite el instrumento que actualmente se utiliza; por lo tanto, lo dicho por el señor Marín queda en una simple manifestación de inconformidad con la metodología, su dicho no es una prueba fehaciente que amerite que el MINAE promueva un cambio de metodología o promueva el uso de la figura de un concurso público de licitación para obtener información científica cada vez que debe revisar la visitación en la gran cantidad de áreas silvestre protegidas con las que cuenta Costa Rica. Se desconoce cuál es la fuente científica que usa el señor Marín para determinar que el concurso público es la mejor opción.

Note su honorable autoridad, que el recurrente en el fondo de su pretensión lo que quiere es que por medio de un Amparo se avale la figura de la licitación, es decir, del concurso público para determinar una visitación, lo cual no tiene ningún sustento científico ni administrativo, salvo que el recurrente tenga alguna aspiración personal en tal concurso.

En otro aspecto, el uso de la herramienta oficial que actualmente utiliza el Estado, a través del MINAE-SINAC, para el cálculo de la visitación en todas las áreas silvestres protegidas, cumple con el rigor científico y su aplicación técnica se realiza en forma correcta y no violenta el bloque de legalidad ni de constitucionalidad. En todo, caso el señor Marín, no demuestra con pruebas científicas que el uso de esta herramienta oficial, formal y técnica formulada, que utiliza el Estado, violente normas constitucionales.

Si bien, su honorable autoridad indicó en las resoluciones no. 11233-2023 y no. 16088-2023, que el límite de visitación en el PNMA era de 1120 personas por día, también señaló de manera expresa ratificado en el voto 2023-028275 al Estado que, “se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que en nuevo estudio técnico, determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”; se aclaró que la orden de disminuir el aforo se realizaba sin demérito de que un nuevo estudio técnico determinara una nueva capacidad. Así, en el sub examine, adviértase que precisamente el aumento del aforo reclamado por el accionante a 1568 visitantes diarios obedeció a un nuevo estudio técnico, sea, la aplicación de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio que dispuso la viabilidad de esa capacidad y no a una decisión arbitraria de los recurridos¨. Siendo así para el aumento en la capacidad de visitación del PNMA de 1120 a 1568 y posteriormente a 1806 visitantes diarios; basado en el instrumento que precisamente se creó para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes, todo enmarcado en la posibilidad que otorgó la Sala Constitucional a nuestro Ministerio, de generar nuevos estudios técnicos de visitación, como se ha hecho y cuyas pruebas se han aportado. Lo anterior también deja claro que, al realizarse el aumento de la visitación en el PNMA, utilizando esta Herramienta con respaldo técnico, se cumplió con la condición ordenada por el Tribunal Constitucional y no se lesiona el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por otro lado, se pone en conocimiento a esta Honorable Sala, que como se indica en el voto 2023-028275 se requiere de más recurso humano para la atención y manejo adecuado de los visitantes para la conservación del mismo, y es mediante el oficio MH-STAP-ACDO-042-2024 de fecha 29 de abril de 2024, de la Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria, que por acuerdo N°13946, autoriza el uso de plazas para el SINAC. Por lo que mediante el oficio SINAC-SE-DE-651, se detalla las plazas autorizadas para su uso y que han sido asignadas al Parque Nacional Manuel Antonio, cuáles son las siguientes:

[…]

No se omite manifestar que, como ente encargado de velar por la protección del recurso natural de nuestro país, contribuyendo al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes mediante la promoción de manejo, conservación y desarrollo sostenible de los elementos, bienes, servicios y recursos ambientales y naturales, de conformidad con lo contemplado el artículo 50 de nuestra carta magna, que el Estado (MINAE-SINAC) debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, garantizando el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en respeto del derecho a la protección de la salud humana que se deriva del derecho a la vida; siendo entonces que el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano en armonía con este, en el que la calidad ambiental, y los medios económicos resultan ser de los parámetros fundamentales para las personas, es que se enviará a este honorable Tribunal, un registro fotográfico de las mejoras que se han estado realizando en el Parque Nacional Manuel Antonio, que evidencian las mejores condiciones para los visitantes, como mejoras en la protección de la biodiversidad.

V. PETITORIA

De conformidad con lo estipulado en el presente informe, respetuosamente se solicita a los señores Magistrados, SE DECLARE SIN LUGAR el recurso de amparo en lo que corresponda al Ministerio de Ambiente y Energía, Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAE, en las personas del Ministro de Ambiente y Energía y Presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación y del Presiente de la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, localizado en el Área de Conservación Pacífico Central. Se exonere a nuestro Ministerio de la condenatoria de costas”.

7.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada Alvarado Paniagua; y,

Considerando:

I.- OBJETO. El recurrente alegó que las autoridades recurridas dispusieron, sin criterio técnico, aumentar la cantidad de visitantes diarios al Parque Nacional Manuel Antonio irrespetando el aforo máximo que, según alega, indicó esta Sala en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas de 12 de mayo de 2023.

II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

• 1)El 23 de junio del 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) mediante el acuerdo N.º 12, de la Sesión Ordinaria N.º 06-2014, conoce y aprueba la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC”, e instruye al Director Ejecutivo para que oficialice formalmente dicha herramienta (informe rendido).
• 2)Dicha herramienta fue desarrollada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) con el apoyo financiero del Proyecto Removiendo Barreras para la Sostenibilidad del Sistema de Áreas Protegidas de Costa Rica, Proyecto GEF/PNUD/SINAC. Esta establece la metodología o instrumento técnico que se utiliza para definir el número de visitantes en un área silvestre protegida (informe rendido).
• 3)La “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” fue presentada en el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) en la sesión del 22-11-2018, donde se avaló su implementación para las Áreas Silvestres Protegidas del ACOPAC, incluido el Parque Nacional Manuel Antonio (informe rendido).
• 4)Con base en la aplicación de la metodología que establece la herramienta indicada, se llevó a cabo el procedimiento técnico correspondiente (empleando los 18 indicadores que se establecen) y se llegó a determinar, con base en los resultados de los trabajos de campo y aplicando los pesos relativos o ponderaciones particulares de cada elemento, el nivel de visitación que puede tener en un momento específico el Parque Nacional Manuel Antonio. En el caso estudio específico del mes de julio de 2023, se encontró que el parque contaba con condiciones adecuadas para atención de turismo, que le permitían soportar 1568 visitantes, y posteriormente, en el mes de noviembre, se determinó con base en la misma metodología oficial, que dicha capacidad fue de 1806 visitantes (informe rendido).
• 5)Los 18 indicadores que se aplican para determinar la capacidad de visitación en el Parque Nacional Manuel Antonio son los siguientes:

“1. Afectación de la flora por parte de visitantes.

2. Perturbación de la fauna.

3. Acumulación de agua en senderos.

4. Aparición de senderos espontáneos.

5. Afectación de la base del sendero con exposición de raíces, rocas y otros.

6. Expansión del sendero – ensanchamiento.

7. Impacto visual negativo debido a presencia de residuos sólidos.

8. Disponibilidad de agua potable para uso de la visita.

9. Recurso humano para el manejo de flujo de visitantes.

10. Infraestructura disponible para uso turístico.

11. Equipo disponible para atención turística.

12. Percepción de hacinamiento por parte del visitante.

13. Nivel de satisfacción de experiencia de la visita.

14. Percepción del visitante sobre el estado y funcionamiento de la infraestructura turística.

15. Percepción del visitante sobre el servicio de guiado recibido.

16. Frecuencia de delitos en contra del visitante.

17. Frecuencia de accidentes de los visitantes dentro del Parque.

18. Vandalismo en infraestructura turística habilitada” (informe rendido).

• 6)Con base en la aplicación de estudios individuales, para cada uno de los indicadores (proceso en el que se contó con la participación de los funcionarios del parque, guías y otros actores locales) se logró determinar un valor de cada uno de esos indicadores, que, en conjunto y con base en la aplicación de los pesos relativos que científica y técnicamente se habían definido cuando se construyó el instrumento de cálculo de visitación, se logró establecer el nivel de capacidad de visitación de hasta 1806 visitantes por día (informe rendido).
• 7)Mediante el oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080- 2023 con fecha 29 de noviembre de 2023, se presentó ante la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, el informe que contiene los resultados de aplicar la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”, el cual señala que, con base en las mejoras que se realizaron en algunos de los elementos que se utilizan para determinar la capacidad de visitación, se llegó a determinar que la capacidad de carga actual es de 1806 visitantes por día (informe rendido).
• 8)Por medio de la resolución R-CI-PNMA-06 del 29 de noviembre de 2023 emitida por la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, resolvió lo siguiente:

“CONSIDERANDO PRIMERO: Que el Voto Constitucional No. 11233-2023, del 12 de mayo del 2023, respecto a la visitación dentro del Parque Nacional Manuel Antonio, establece de importancia:

() “Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa(...)"(El subrayado es agregado).

Con base en las disposiciones recién transcritas, la Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar.

En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio fue manifiesta en señalar que la visitación causaba ".. .su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura ", por 'lo que se debía ..velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre". En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará "...en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC... " (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental. (…)

SEGUNDO: Que ante la presentación del recurso de amparo de cita, la Sala Constitucional, con base en los informes aportados, redujo la visitación de tres mil visitantes por día, a mil ciento veinte; por considerar que el nivel de visitación de tres mil visitantes, se dio sin haber realizado los estudios técnicos y la aplicación de la herramienta técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el PNMA, anotando que lo anterior “sin demerito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.

TERCERO: Que mediante el Decreto Ejecutivo N°40045-MINAE, publicado en La Gaceta número 95, alcance 99, del 30 de mayo del 2023, el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Energía, determinan la urgencia de intervenir el PNMA, en aras de corregir aspectos que no permiten su óptimo funcionamiento, teniendo dentro de sus consideraciones las siguientes:

“( ) “XI.—Que, en atención a las inconsistencias y falencias que se denuncian en la gestión administrativa, el Ministerio de Ambiente y Energía considera necesario y urgente establecer una intervención administrativa que permita revisar y evaluar el desarrollo gestión y procesos que se realizan a lo interno del Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), bajo un abordamiento directo y efectivo, con el fin de detectar y corregir cualquier situación o actividad que permita elevar a un estándar aceptable el funcionamiento y servicio del Parque Nacional.

XII.—Que, en cumplimiento de las obligaciones legales, del Poder Ejecutivo, y ante el hecho de que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) enfrenta una grave crisis organizativa, operativa-administrativa y de gestión, es que el Estado requiere de una inmediata intervención que permita una efectiva y oportuna reestructuración y reorientación de este parque nacional, para que cumpla estrictamente con su objetivo fundamental de creación.

XIII.—Que, por el grado de complejidad de la materia y en virtud de las obligaciones legales del Poder Ejecutivo, y por razones de interés público, resulta conveniente constituir una Comisión que proceda a intervenir administrativamente el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), a fin de que éste cuente a la brevedad con una adecuada estructura, un alto nivel técnico-profesional, se garantice el uso racional de los recursos y una ejecución operativa eficiente y acorde a sus atribuciones.” CUARTO: Que mediante el decreto ejecutivo N°44045-MINAE, en su artículo 2° se establecen las potestades otorgadas a la Comisión Interventora del PNMA, el cual a la letra indica:

() “Artículo 3°—De las facultades de la Comisión Interventora Administrativa. La Comisión Interventora Administrativa contará con todas las facultades que correspondan al Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) y al Administrador General del Parque Nacional, específicamente en lo que respecta a su funcionamiento, desarrollo y operación, ejerciendo por lo tanto, todas las atribuciones financieras, de administración, contratación, operativas y dirección de las actividades conferidas por el ordenamiento jurídico al citado parque nacional, sin extenderse a las facultades exclusivas de la Junta Directiva del Parque Nacional, conforme a la Ley 5100.

La Comisión Interventora Administrativa, una vez integrada, podrá recomendar al Ministro las acciones administrativas, operativas, de recursos humanos y financieras, que considere pertinentes, para el buen desempeño.” QUINTO: Que mediante Decreto Ejecutivo N°42496-MINAE, se realizó reforma del Decreto N°22482-MlRENEM, Reglamento de Uso Público del Parque Nacional Manuel Antonio y en su artículo 3 establece: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención):

“Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. “ SEXTO: Que la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, tomó en cuenta los resultados recientes de aplicar la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio, que indicaron un máximo de visitación en las condiciones actuales del PNMA de 1806 personas diarias.

POR TANTO

LA COMISIÓN INTERVENTORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESUELVE:

PRIMERO: Que a partir del día 29 de noviembre del 2023, el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, reciba diariamente hasta un máximo de 1806 (mil ochocientos seis) visitantes.

SEGUNDO: Proceder a realizar por parte de los medios de información del MINAE y del SINAC, la divulgación del nuevo máximo de visitantes diarios que se permite en el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio.

TERCERO: Rige a partir del día 29 de noviembre del 2023.

CUARTO: Contra la presente resolución caben los recursos de revocatoria apelación en subsidio de conformidad con lo que estable el artículo 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

QUINTO: Notifíquese” (informe rendido y copia aportada).

III.- Precedentes jurisprudenciales. En la jurisprudencia de este Tribunal se observa que la problemática del aforo del Parque Nacional Manuel Antonio, ya ha sido planteada en esta sede. Al respecto, en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas del 12 de mayo del 2023, indicó lo siguiente:

“Sobre el caso concreto. En el sub examine, el recurrente señala que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) recibe diariamente unas 3000 personas. Acusa que tal cantidad de visitantes deteriora el ecosistema y la sostenibilidad del parque. Apunta que no hay estudios científicos que respalden esa carga turística, pues el último es de 2010 y únicamente justificaba una visitación diaria máxima de 600 personas. Considera que se viola el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Luego de analizar los autos, la Sala tuvo por probado que, mediante acuerdo nro. 12 de la sesión ordinaria nro. 06-2014 del 23 de junio de 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación aprobó la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” e instruyó al director ejecutivo para que la oficializara. En 2016 se efectúo el primer trabajo de campo en playas y senderos del sector del PNMA para identificar posibles indicadores a monitorear y crear la línea base en los casos requeridos. En 2018, el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central acordó la implementación de la herramienta para las áreas silvestres protegidas de esa área de conservación. Con respecto a la visitación diaria del PNMA, mediante resolución nro. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2021, la parte accionada estableció un máximo de 1500 visitantes diarios. Luego, por resolución nro. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las 15:20 horas del 5 de agosto de 2021, la autoridad recurrida aumentó el aforo a un máximo de 2000 visitantes diarios. Asimismo, se tuvo como hecho incontrovertido -lo que se deriva también de las pruebas aportadas con el informe rendido (véanse, por ejemplo, los oficios SINAC-ACOPAC-D-201-2023 y SINAC-ACOPAC-D-190-2023)- que las autoridades accionadas aumentaron este año el aforo permitido a 3000 visitantes diarios. Como consecuencia de lo anterior, varios días de abril de 2023 registraron cantidades de visitación superiores a las 2000 personas: 2 de abril, 2592 personas; 3 de abril, 2867 personas; 5 de abril, 2765; 6 de abril, 2754 personas; 7 de abril, 2734 personas; 8 de abril, 2755 personas; 9 de abril, 2746 personas. Atinente a este tema, la Administración recurrida estima que la visitación del PNMA corresponde actualmente a un 267.9% de la capacidad instalada. Por este motivo, mediante oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023, el director regional y la directora de Áreas Silvestres Protegidas del Área de Conservación Pacífico Central externaron al director ejecutivo del SINAC su preocupación por las decisiones jerárquicas concernientes a la visitación del PNMA. En cuanto a la afectación al ecosistema, ese oficio indicó: “…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” En igual sentido, por oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 del 17 de abril de 2023, el director regional del Área de Conservación Pacífico Central comunicó al director ejecutivo del SINAC: “Por todo lo anterior, y en apego a las funciones encomendadas por Ley, artículo 50 de nuestra constitución política, artículos 31 y 61 de la Ley de Biodiversidad y 25 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, y al principio indubio (sic) pro natura, bajo la responsabilidad en el ejercicio de mi cargo de aplicar el ordenamiento jurídico que rigen la materia, asimismo, de implementar las políticas nacionales y todas las indicadas en el ordenamiento jurídico y técnico vinculante, así como el deber jerárquico en el ámbito geográfico a mi cargo de implementar, evaluar y sistematizar, las políticas, lineamientos, metodologías, normas y estrategias internas; por todo lo expuesto anteriormente, es mi deber que ante la ausencia de instrucciones y directrices directas de manera formal y escrita por parte de mis jerarquías en cuanto al cambio y aplicación de una capacidad de carga, superior a la establecida mediante la aplicación de la herramienta de capacidad de carga y no siendo además oficializada por resolución administrativa alguna, esta dirección no tiene base legal y técnica, así como capacidad presupuestaria y de personal, para continuar recibiendo la visitación de 3000 personas diarias dentro del PNMA, por lo anterior en apego al deber de conservación y uso sostenible de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos que permitan asegurarles a todos los ciudadanos un ambiente ecológicamente equilibrado, se le comunica que a partir del día 30 de abril del 2023, el área de conservación estará solicitando formalmente al encargado de la fiscalización del SICORE, se aplique la resolución SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las quince horas veinte minutos del cinco de agosto del dos mil veinte uno, vigente a la fecha, en el sentido de reducir la capacidad de reservaciones a dos mil personas”. Adicionalmente, es de suma relevancia para la resolución del sub iudice, que la Sala no pudo verificar la aplicación de las herramientas técnicas respectivas para aumentar la visitación del PNMA.

Los hechos anteriores evidencian que la cantidad de visitación del PNMA sobrepasa la capacidad de ese parque en detrimento de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Incluso, más allá del reproche esgrimido por el accionante, tal situación se desprende de las propias manifestaciones de los informantes. Verbigracia, dichas autoridades estimaron que la visitación actual del PNMA corresponde a un 267.9% de la capacidad instalada. Obsérvese que, según el modelo de flujo de visitantes, efectuado en diciembre de 2022, la capacidad de carga es de 1120 visitantes diarios. Empero, para esta época, el aforo diario supera por mucho esa cantidad, ya que el PNMA recibió un promedio superior a las 2500 personas diarias durante los primeros días de abril de 2023.

En el plano normativo, primeramente, la Sala destaca la ‘Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de américa’ (ley nro. 3763):

“Los Gobiernos Americanos deseosos de proteger y conservar en su medio ambiente natural, ejemplares de todas las especies y géneros de su flora y su fauna indígenas, incluyendo las aves migratorias, en número suficiente y en regiones lo bastante vastas para evitar su extinción por cualquier medio al alcance del hombre; y Deseosos de proteger y conservar los paisajes de incomparable belleza, las formaciones geológicas y extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor histórico o científico, y los lugares donde existen condiciones primitivas dentro de los casos a que esta Convención se refiere; y Deseosos de concertar una convención sobre la protección de la flora, la fauna, y las bellezas escénicas naturales dentro de los propósitos arriba enunciados han convenido en los siguientes artículos:

ARTICULO 1 Definición de los términos y expresiones empleados en esta Convención.

1.-Se entenderá por Parques Nacionales: Las regiones establecidas para la protección y conservación de las bellezas escénicas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional, de las que el público pueda disfrutar mejor al ser puestas bajo la vigilancia oficial.

(…)

ARTICULO 3 (…)

Los Gobiernos Contratantes convienen además en proveer los parques nacionales de las facilidades para el solaz y la educación del público, de acuerdo con los fines que persigue esta Convención”.

En consonancia con lo anterior, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad (decreto ejecutivo nro. 34433) dispone:

“Artículo 70.-Categorías de manejo de ASP. Para efectos de la clasificación de las distintas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas se establecen los siguientes criterios técnicos para cada una de ellas:

(…)

• c)Parques Nacionales: Áreas geográficas, terrestres, marinas, marino-costeras, de agua dulce o una combinación de éstas, de importancia nacional, establecidas para la protección y la conservación de las bellezas naturales y la biodiversidad, así como para el disfrute por parte del público. Estas áreas presentan uno o varios ecosistemas en que las especies, hábitat y los sitios geomorfológicos son de especial interés científico, cultural, educativo y recreativo o contienen un paisaje natural de gran belleza. (…)” En el caso particular del PNMA, la Sala resalta que cuenta con una regulación propia, en concreto, el Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio (decreto ejecutivo nro. 22482-MIRENEM). En lo que interesa al objeto de este proceso, ese decreto dispone:

“Considerando:

(…)

3º-Que de conformidad con un estudio de impacto ambiental, efectuado sobre el Parque Nacional Manuel Antonio, la visitación no controlada esta (sic) provocando su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura.

4º-Que administración de los terrenos propiedad del Estado que conforman este Parque Nacional, le corresponde al Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Nacionales, Energía y Minas, debiendo velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre. Por tanto,

DECRETAN:

Artículo 1º-EI presente reglamento tiene como finalidad mejorar la calidad de experiencia del visitante al Parque Nacional Manuel Antonio y procurar su preservación a perpetuidad.

(…)

Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. (…)” (El subrayado es agregado).

Con base en las disposiciones recién transcritas, la Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento y el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar. En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio fue manifiesta en señalar que la visitación causaba “…su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura”, por lo que se debía “…velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre”. En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará “…en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC…” (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental:

“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”. En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos -tales como los estudios de impacto ambiental-, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Resolución nro. 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, reiterada en la resolución nro. 2022-012509 de las 12:10 horas del 31 de mayo de 2022).

Por otro lado, la aplicación del principio preventivo en materia ambiental también obliga a la Sala a tomar medidas para evitar que la conducta administrativa reprochada incida de manera negativa en los ecosistemas que protege el PNMA. Según se indicó supra, ese principio señala:

“…el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.” Las manifestaciones de la parte recurrida revelan que existe un riesgo claro para los ecosistemas del PNMA, si la visitación no es regulada mediante herramientas técnicas que permitan establecer la carga que puede manejar ese parque de manera sostenible. Se reitera lo indicado en el oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023:

“…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” (El subrayado es agregado).

En conclusión, el resultado del estudio efectuado por la Sala demuestra que las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida al PNMA sin aplicar las herramientas técnicas respectivas, aun cuando se evidenciaba que la capacidad instalada del parque sería insuficiente para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes. En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso. Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.

Lo resuelto fue reiterado en sentencia número 2023016088 de las 10:10 horas del 4 de julio del 2024.

Posteriormente, en sentencia número 2023028275 de las 9:45 horas del 3 de noviembre del 2023, resolvió lo siguiente:

“SOBRE EL CASO CONCRETO. En el sub examine, el accionante expone que la Sala dictó las sentencias 2023011233 y 2023016088, en las que se fijó el ingreso diario permitido en el parque nacional Manuel Antonio y que corresponde a 1200 personas. Aclara que lo anterior fue para proteger los recursos naturales en esa área. Reclama que, en detrimento de lo ordenado por la Sala, el 14 de julio de 2023 la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio dictó la resolución nro. R-CI PNMA, en la que se permite el ingreso de un máximo de 1568 visitantes al parque. Solicita la intervención de la Sala.

Al respecto, la Sala tiene por demostrado que mediante decreto ejecutivo nro. 44046-MINAE del 23 de mayo de 2023, el presidente de la República y el ministro de Ambiente y Energía crearon la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio (CIPNMA), a los efectos de ejecutar la intervención administrativa del parque. Mediante oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-063-2023 del 14 de julio de 2023, dirigido al coordinador de la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, Rosa Montero Salas, funcionaria del Parque Nacional Manuel Antonio, indicó: “En atención de su solicitud recibida el día miércoles 12/7/2023 a las 14:58 vía correo electrónico, adjunto el Reporte del monitoreo, elaborado el día 14 de julio del 2023 por el Programa de Turismo del Parque Nacional Manuel Antonio y con el apoyo del Lic. Francisco Jimenez y la Licda. Lilliana Rubí (reunión modalidad virtual realizada a las 3 pm el 13/07/2023). Este reporte contiene los resultados actuales de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación del Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio al día 14 de julio del 2023. A la fecha, se ha logrado realizar varias mejoras en el Parque Nacional Manuel Antonio, (verificador oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-069-2023), las cuales intervienen en la capacidad de carga de la actividad turística del sector Manuel Antonio, entre estas: -Atención de los sectores con anegamiento del camino vehicular El Perezoso. -Atención de senderos espontáneos identificados en los senderos Catarata estacional, paralelo al Perezoso, Miradores Punta Serrucho y playa Manuel Antonio. -Atención de ensanchamiento en algunos sitios de los senderos Catarata estacional, Miradores Punta Serrucho, Los Congos y Playas Gemelas. -Atención de residuos sólidos (basura) en senderos y playas. -Atención de erosión del sendero Playa Espadilla Sur. -Limpieza de playas (remoción de escombros generados por las mareas). -Reparación de partes de madera dañadas en baranda, pasamanos y gradas en algunos sectores de los senderos Catarata estacional, paralelo al Perezoso, y Miradores Punta Serrucho. -Reparación de módulos de servicios sanitarios y duchas. El 100% habilitadas. -Atención de los sitios para abastecimiento de agua para consumo humano. -Tanques para captación de agua, se logró ampliar la capacidad de almacenamiento (está en proceso la instalación de 4 tanques en el PNMA). -Equipo para limpieza de senderos, funcionando. -Equipo de cómputo funcionando adecuadamente (se dio mantenimiento). -Equipo de comunicación, se logra contar con 6 walkie talkie, faltan 4 para alcanzar el 100% requerido. Lo anterior da como resultado, la posibilidad de pasar la visitación diaria a mil quinientos sesenta y ocho (1 568). No obstante, se requiere seis funcionarios operando diariamente en la atención y manejo adecuado del flujo de visitantes en el sector Manuel Antonio del PNMA, es decir, la herramienta se aplicó en proyección a una capacidad de manejo de 0,64 obtenida al resultado de mejoras en infraestructura y equipo, más recurso humano. Aún están pendientes otras mejoras a la infraestructura, identificadas en la Hoja “Seguimiento avance mejoras para el manejo y atención de visitantes en el sector Manuel Antonio”, al 13 de julio 2023. Para lograr un mayor aumento de capacidad de carga que podrían ayudar a mitigar los problemas del sector turístico asociado al Parque Nacional Manuel Antonio, se recomienda una vez realizadas las mejoras de infraestructura pendientes y dotación del recurso humano requerido, entre otros, aplicar nuevamente la herramienta”. (El resaltado no es del original).

Así, con base en lo anterior es que mediante resolución R-CI-PNMA del 14 de julio de2023, la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio dispuso: “(…) SEXTO: Que la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, tomó en cuenta los resultados recientes de aplicar la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio, que indicaron un máximo de visitación en las condiciones actuales del PNMA de 1568 personas diarias. POR TANTO LA COMISIÓN INTERVENTORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESUELVE PRIMERO: Que a partir del día 14 de julio del 2023, el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, reciba diariamente hasta un máximo de 1568 visitantes. SEGUNDO: Proceder a realizar por parte de los medios de información del MINAE y del SINAC, la divulgación de actualización del máximo de visitantes diarios permitidos en el Área Silvestre Protegida, Parque nacional Manuel Antonio. TERCERO: Rige a partir del día 15 de julio del 2023. QUINTO (sic): Contra la presente resolución caben los recursos de revocatoria apelación en subsidio de conformidad con lo que establece el artículo 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (…)”. (El resaltado no es del original).

Ahora bien, es necesario advertir que, contrario a la interpretación del accionante, lo dispuesto por la Sala en la sentencia nro. 2023011233 de las 14:12 horas del 12 de mayo de 2023 no es que de forma definitiva e inamovible se debía permitir únicamente el ingreso de 1120 personas diarias al Parque Nacional Manuel Antonio, sino que lo indicado en el referido pronunciamiento fue: “En conclusión, el resultado del estudio efectuado por la Sala demuestra que las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida al PNMA sin aplicar las herramientas técnicas respectivas, aun cuando se evidenciaba que la capacidad instalada del parque sería insuficiente para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes. En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso. Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”. Es decir, la ratio decidendi en ese asunto fue que el flujo de visitación del Parque Nacional Manuel Antonio no puede ser arbitrario -como en su momento se hizo al permitir la entrada de 3000 personas sin justificación alguna-, sino que tal flujo debe ser fijado justamente con base en las herramientas técnicas respectivas y, al momento del dictado del referido pronunciamiento, el modelo de flujo aplicado lo que permitía era una carga de 1120 visitantes diarios.

En este sentido, nótese que en la supracitada resolución, se aclaró que la orden de disminuir el aforo se realizaba sin demérito de que un nuevo estudio técnico determinara una nueva capacidad. Así, en el sub examine, adviértase que precisamente el aumento del aforo reclamado por el accionante a 1568 visitantes diarios obedeció a un nuevo estudio técnico, sea, la aplicación de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio que dispuso la viabilidad de esa capacidad y no a una decisión arbitraria de los recurridos.

De suerte tal, que en los términos en que fue planteado el recurso, no se constata situación alguna que amerite la intervención de este Tribunal”.

IV.- Caso concreto. De conformidad con el informe bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción, y la documentación aportada, se comprueba que, el 23 de junio del 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) mediante el acuerdo N.º 12, de la Sesión Ordinaria N.º 06-2014, conoce y aprueba la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC”, e instruye al Director Ejecutivo para que oficialice formalmente dicha herramienta. Dicha herramienta fue desarrollada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) con el apoyo financiero del Proyecto Removiendo Barreras para la Sostenibilidad del Sistema de Áreas Protegidas de Costa Rica, Proyecto GEF/PNUD/SINAC. Esta establece la metodología o instrumento técnico que se utiliza para definir el número de visitantes en un área silvestre protegida. La “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” fue presentada en el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) en la sesión del 22-11-2018, donde se avaló su implementación para las Áreas Silvestres Protegidas del ACOPAC, incluido el Parque Nacional Manuel Antonio. Con base en la aplicación de la metodología que establece la herramienta indicada, se llevó a cabo el procedimiento técnico correspondiente (empleando los 18 indicadores que se establecen) y se llegó a determinar, con base en los resultados de los trabajos de campo y aplicando los pesos relativos o ponderaciones particulares de cada elemento, el nivel de visitación que puede tener en un momento específico el Parque Nacional Manuel Antonio. En el caso estudio específico del mes de julio de 2023, se encontró que el parque contaba con condiciones adecuadas para atención de turismo, que le permitían soportar 1568 visitantes, y posteriormente, en el mes de noviembre, se determinó con base en la misma metodología oficial, que dicha capacidad fue de 1806 visitantes. Con base en la aplicación de estudios individuales, para cada uno de los indicadores que dispone la herramienta citada (proceso en el que se contó con la participación de los funcionarios del parque, guías y otros actores locales) se logró determinar un valor de cada uno de esos indicadores, que, en conjunto y con base en la aplicación de los pesos relativos que científica y técnicamente se habían definido cuando se construyó el instrumento de cálculo de visitación, se logró establecer el nivel de capacidad de visitación de hasta 1806 visitantes por día. Mediante el oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-080- 2023 con fecha 29 de noviembre de 2023, se presentó ante la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, el informe que contiene los resultados de aplicar la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”, el cual señala que, con base en las mejoras que se realizaron en algunos de los elementos que se utilizan para determinar la capacidad de visitación, se llegó a determinar que la capacidad de carga actual es de 1806 visitante por día. Finalmente, por medio de la resolución R-CI-PNMA-06 del 29 de noviembre de 2023 emitida por la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, resolvió lo siguiente:

“CONSIDERANDO PRIMERO: Que el Voto Constitucional No. 11233-2023, del 12 de mayo del 2023, respecto a la visitación dentro del Parque Nacional Manuel Antonio, establece de importancia:

() “Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa(...)"(El subrayado es agregado).

Con base en las disposiciones recién transcritas, la Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar.

En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio fue manifiesta en señalar que la visitación causaba ".. .su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura ", por 'lo que se debía ..velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre". En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará "...en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC... " (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental. (…)

SEGUNDO: Que ante la presentación del recurso de amparo de cita, la Sala Constitucional, con base en los informes aportados, redujo la visitación de tres mil visitantes por día, a mil ciento veinte; por considerar que el nivel de visitación de tres mil visitantes, se dio sin haber realizado los estudios técnicos y la aplicación de la herramienta técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el PNMA, anotando que lo anterior “sin demerito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.

TERCERO: Que mediante el Decreto Ejecutivo N°40045-MINAE, publicado en La Gaceta número 95, alcance 99, del 30 de mayo del 2023, el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Energía, determinan la urgencia de intervenir el PNMA, en aras de corregir aspectos que no permiten su óptimo funcionamiento, teniendo dentro de sus consideraciones las siguientes:

“( ) “XI.—Que, en atención a las inconsistencias y falencias que se denuncian en la gestión administrativa, el Ministerio de Ambiente y Energía considera necesario y urgente establecer una intervención administrativa que permita revisar y evaluar el desarrollo gestión y procesos que se realizan a lo interno del Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), bajo un abordamiento directo y efectivo, con el fin de detectar y corregir cualquier situación o actividad que permita elevar a un estándar aceptable el funcionamiento y servicio del Parque Nacional.

XII.—Que, en cumplimiento de las obligaciones legales, del Poder Ejecutivo, y ante el hecho de que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) enfrenta una grave crisis organizativa, operativa-administrativa y de gestión, es que el Estado requiere de una inmediata intervención que permita una efectiva y oportuna reestructuración y reorientación de este parque nacional, para que cumpla estrictamente con su objetivo fundamental de creación.

XIII.—Que, por el grado de complejidad de la materia y en virtud de las obligaciones legales del Poder Ejecutivo, y por razones de interés público, resulta conveniente constituir una Comisión que proceda a intervenir administrativamente el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), a fin de que éste cuente a la brevedad con una adecuada estructura, un alto nivel técnico-profesional, se garantice el uso racional de los recursos y una ejecución operativa eficiente y acorde a sus atribuciones.” CUARTO: Que mediante el decreto ejecutivo N°44045-MINAE, en su artículo 2° se establecen las potestades otorgadas a la Comisión Interventora del PNMA, el cual a la letra indica:

() “Artículo 3°—De las facultades de la Comisión Interventora Administrativa. La Comisión Interventora Administrativa contará con todas las facultades que correspondan al Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) y al Administrador General del Parque Nacional, específicamente en lo que respecta a su funcionamiento, desarrollo y operación, ejerciendo por lo tanto, todas las atribuciones financieras, de administración, contratación, operativas y dirección de las actividades conferidas por el ordenamiento jurídico al citado parque nacional, sin extenderse a las facultades exclusivas de la Junta Directiva del Parque Nacional, conforme a la Ley 5100.

La Comisión Interventora Administrativa, una vez integrada, podrá recomendar al Ministro las acciones administrativas, operativas, de recursos humanos y financieras, que considere pertinentes, para el buen desempeño.” QUINTO: Que mediante Decreto Ejecutivo N°42496-MINAE, se realizó reforma del Decreto N°22482-MlRENEM, Reglamento de Uso Público del Parque Nacional Manuel Antonio y en su artículo 3 establece: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención):

“Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. “ SEXTO: Que la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, tomó en cuenta los resultados recientes de aplicar la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio, que indicaron un máximo de visitación en las condiciones actuales del PNMA de 1806 personas diarias.

POR TANTO

LA COMISIÓN INTERVENTORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESUELVE:

PRIMERO: Que a partir del día 29 de noviembre del 2023, el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, reciba diariamente hasta un máximo de 1806 (mil ochocientos seis) visitantes.

SEGUNDO: Proceder a realizar por parte de los medios de información del MINAE y del SINAC, la divulgación del nuevo máximo de visitantes diarios que se permite en el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio.

TERCERO: Rige a partir del día 29 de noviembre del 2023.

CUARTO: Contra la presente resolución caben los recursos de revocatoria apelación en subsidio de conformidad con lo que estable el artículo 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

QUINTO: Notifíquese”.

En este nuevo amparo, el recurrente alega que las autoridades recurridas irrespetan el número máximo de visitantes diarios al Parque Nacional Manuel Antonio que, a su juicio, esta Sala había fijado en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas del 12 de mayo del 2023 (anteriormente citada) en 1120. Ciertamente, esta Sala ordenó reducir la cantidad de visitantes al modelo de flujo aplicado en diciembre del 2022, que, en ese momento, recomendaba tal cantidad. De otra parte, también puntualizó lo siguiente:

“Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.

De lo resuelto se concluye que el flujo de visitación del Parque Nacional Manuel Antonio no puede ser arbitrario -como en su momento se hizo al permitir la entrada de 3000 personas sin justificación alguna-, sino que tal flujo debe ser fijado justamente con base en las herramientas técnicas respectivas.

En sentencia número 2023028275 de las 9:45 horas del 3 de noviembre del 2023 (también citada), este Tribunal reiteró el criterio expuesto. Ahora bien, en el caso bajo estudio, se demostró que el aumento del aforo obedeció a la aplicación, en noviembre del 2023, de la “Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida”. Conforme se tuvo por demostrado, con base en las mejoras que se realizaron, sí era procedente aumentar el aforo hasta 1806 visitantes por día, como, finalmente, resolvió la Comisión Interventora del parque. Ciertamente, el criterio técnico puede bien ser cuestionado en la vía ordinaria, ya sea para confirmarlo o desvirtuarlo con base en las pericias técnicas pertinentes. Sin embargo, tal discusión, por su propia naturaleza técnica, escapa de las competencias de esta Sala. De igual forma, no procede en esta vía determinar si se debe realizar (como lo sugiere el recurrente) un concurso público o licitación abierta cada vez que se pretenda fijar la cantidad de visitantes del parque. Esta Sala interviene en la medida en que la modificación de la cantidad es arbitraria, como se demostró que lo era, en aquel momento, en sentencia número 2023011233 de las 14:00 horas del 12 de mayo del 2023. Al contrario, en esta nueva oportunidad, no hay razón para considerar arbitrario el aumento en la cantidad de visitantes. Por ende, el recurso debe desestimarse.

V.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. Con el debido respeto, concuerdo con el voto de mayoría que declara sin lugar el recurso; sin embargo, lo fundamento con las siguientes razones:

La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto. De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental es propio de ser conocido en la vía de legalidad –administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso. Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a la parte recurrente que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, deberá retirarlos del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Salazar Alvarado consigna razones diferentes, al estimar que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Alexandra Alvarado P.

Jose Roberto Garita N.

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