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Res. 09421-2025 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 28/03/2025
OutcomeResultado
The Chamber ordered relocation of the stormwater drainage, hydrogeological monitoring of the area, and an environmental-fragility study, denied the petition as to SENARA, and ordered the State and Municipality to pay costs and damages.La Sala ordenó reubicar el drenaje pluvial, monitorear hidrogeológicamente la zona y estudiar su fragilidad ambiental, rechazó el amparo respecto de SENARA y condenó al Estado y a la Municipalidad al pago de costas, daños y perjuicios.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber partially granted the amparo because several springs in Alajuela were not adequately protected against risks associated with a residential development and a stormwater discharge channel near the Lankaster and Gutiérrez sources. It ordered the Municipality of Alajuela to relocate the drainage infrastructure within six months. It also directed AyA to establish, within ten months, a monitoring system covering the entire area identified in SENARA’s hydrogeological study of the El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada, and Bogantes springs. Within the same period, SETENA must coordinate with SENARA to determine whether the protection areas surrounding four springs and the Gutiérrez spring capture zone qualify as environmentally fragile areas. The petition was denied as to SENARA. The State and the Municipality were also ordered to pay costs and compensation for the resulting damages, with the amounts to be determined during enforcement proceedings before the administrative courts.La Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar el amparo por la insuficiente protección de varios manantiales de Alajuela ante los riesgos asociados con un proyecto residencial y un canal de desfogue pluvial cercano a las fuentes Lankaster y Gutiérrez. Ordenó a la Municipalidad de Alajuela reubicar el drenaje en un plazo máximo de seis meses. También dispuso que el AyA, dentro de diez meses, establezca un sistema de monitoreo para toda la zona delimitada por el estudio hidrogeológico de SENARA sobre los manantiales El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada y Bogantes. En el mismo plazo, SETENA deberá coordinar con SENARA un estudio para determinar si las áreas de protección de cuatro manantiales y la zona de captura del manantial Gutiérrez constituyen áreas ambientalmente frágiles. El recurso fue rechazado respecto de SENARA. Además, el Estado y la Municipalidad fueron condenados al pago de costas, daños y perjuicios, cuya cuantificación corresponde a la ejecución contencioso-administrativa.
Key excerptExtracto clave
The petition is partially granted solely with respect to the Municipality of Alajuela, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, and the National Environmental Technical Secretariat (SETENA). 1) Humberto Soto Herrera and Randall Barquero Piedra, respectively mayor and president of the Council of the Municipality of Alajuela, or whoever holds those offices, are ordered to issue the appropriate directives and undertake all actions within their authority so that, within no more than SIX MONTHS, the stormwater drainage facility (discharge channel) located near the Lankaster and Gutiérrez sources is relocated. 2) Juan Manuel Quesada Espinoza, as executive president of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, or whoever holds that office, is also ordered to promptly and timely arrange the necessary actions and coordination so that, within TEN MONTHS from notice of this judgment, a monitoring system is developed for the entire area defined in the “Hydrogeological Study for the Protection of the El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada and Bogantes Springs, Alajuela,” issued by SENARA. 3) Ulises Álvarez Acosta, as secretary general of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), or whoever holds that office, is also ordered to promptly and timely arrange the necessary actions and coordination so that, within TEN MONTHS from notice of this judgment, a study is developed to determine whether the protection areas of the Lankaster, Bogantes, Gutiérrez and Pasito springs and the Gutiérrez spring capture zone are environmentally fragile areas, for which purpose direct coordination with the appropriate SENARA authorities is required.Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente en cuanto a la Municipalidad de Alajuela, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). 1) Se ordena a Humberto Soto Herrera y a Randall Barquero Piedra, por su orden alcalde y presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Alajuela, o a quienes en su lugar ocupen esos cargos, que giren las órdenes pertinentes y lleve a cabo todas las actuaciones que estén dentro del ámbito de sus competencias, para que en un plazo no mayor a SEIS MESES, se reubique el drenaje pluvial (canal de desfogue) que se encuentra cerca de las fuentes de Lankaster y Gutiérrez. 2) Asimismo, se ordena a Juan Manuel Quesada Espinoza, en su condición de presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, o a quien ocupe ese cargo, disponer de manera pronta y oportuna las acciones y coordinaciones necesarias, para que en el plazo de DIEZ MESES, contado a partir de la notificación de la presente sentencia, deberá desarrollarse un sistema de monitoreo de toda la zona definida en el “Estudio hidrogeológico para la protección de los manantiales El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada y Bogantes. Alajuela” emitido por SENARA. 3) Asimismo, se ordena a Ulises Álvarez Acosta, en su condición de secretario general de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), o a quien ocupe ese cargo, disponer de manera pronta y oportuna las acciones y coordinaciones necesarias, para que en el plazo de DIEZ MESES, contado a partir de la notificación de la presente sentencia, se desarrolle un estudio que permita determinar si el área de protección de los Manantiales Lankaster, Bogantes, Gutiérrez y Pasito y la zona de captura de Manantial Gutiérrez, son áreas ambientalmente frágiles, para lo cual deberá coordinarse directamente con las autoridades correspondientes de SENARA.
Pull quotesCitas destacadas
"La Licencia Ambiental no es un permiso de construcción, tal y como está establecido en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, la Evaluación de Impacto Ambiental es un requisito previo al inicio de las actividades, obras o proyectos y una vez que el desarrollador obtiene la Viabilidad ambiental debe continuar la tramitación de permisos, autorizaciones, concesiones, según corresponda para llevar a cabo el proyecto."
"An environmental license is not a construction permit. As established in Article 17 of the Organic Environmental Law, environmental impact assessment is a prerequisite for beginning activities, works, or projects, and once the developer obtains environmental approval, it must continue processing the permits, authorizations, and concessions required to carry out the project."
Informe de SETENA
"La Licencia Ambiental no es un permiso de construcción, tal y como está establecido en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, la Evaluación de Impacto Ambiental es un requisito previo al inicio de las actividades, obras o proyectos y una vez que el desarrollador obtiene la Viabilidad ambiental debe continuar la tramitación de permisos, autorizaciones, concesiones, según corresponda para llevar a cabo el proyecto."
Informe de SETENA
"Ninguna resolución de esta Secretaría, le crea derecho alguno en el caso de que la Municipalidad Local u otra dependencia, no le otorgue los permisos correspondientes."
"No resolution issued by this Secretariat creates any right if the local municipality or another agency does not grant the corresponding permits."
Resolución 2082-2018-SETENA citada en el informe
"Ninguna resolución de esta Secretaría, le crea derecho alguno en el caso de que la Municipalidad Local u otra dependencia, no le otorgue los permisos correspondientes."
Resolución 2082-2018-SETENA citada en el informe
"Se condena al Estado y a la Municipalidad de Alajuela al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
"The State and the Municipality of Alajuela are ordered to pay the costs and damages caused by the events underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement proceedings before the administrative courts."
Por tanto
"Se condena al Estado y a la Municipalidad de Alajuela al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
Por tanto
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Document Review Case: 24-005224-0007-CO Decision No. 2025009421 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine fifteen a.m. on veintiocho de marzo de dos mil veinticinco.
Amparo action (recurso de amparo) processed under case N° 24-005224-0007-CO, filed by Nombre01, identity card NFP05, against the MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA, LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL, SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO Y INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS.
Background:
Land-use certificate (uso del suelo) MA-ACC-05300-2017 states in relevant part as follows: “… Consequently, based on the documentation submitted, the intended use is: PERMITTED On the understanding that it must comply with: Subdivision and Construction Conditions For the area located between Dirección04 and the beltway surrounding the principal urban area of Alajuela, that is, the same area identified in the Residential Subzones, the requirements are:
THIS IS BASED ON THE TECHNICAL OPINION ISSUED IN OFFICIAL LETTER MA-AAP-821-2016.” Additionally, the analysis set forth in official letter SETENA-SG-719-2020 of 19 de mayo de 2020, addressed to ARESEP, is reiterated: “(…) “The technical assessment of the stormwater discharge (desfogue pluvial) was conducted in accordance with Article 7 and Annex 5 of DE-32712-MINAE and its amendments, applicable to the project submitted for environmental assessment (evaluación ambiental) using the Sworn Declaration of Environmental Commitments (Declaración Jurada de Compromisos Ambientales) instrument: “(…) Activities, works, or projects whose stormwater is discharged into a drainage ditch or public collector operated by an entity authorized under applicable legislation shall not be required to submit section A) of the hydrological study (estudio hidrológico) to SETENA. Instead, the professional responsible for designing the activity, work, or project shall certify to this Technical Secretariat, by means of a written statement, the manner in which such stormwater will be disposed of and the commitment to comply with the applicable legislation governing this matter.” The administrative record (expediente administrativo) included the justification for not submitting section A of the hydrological study required by DE-32712, stating as follows: “(…) preparation of the study entitled ‘Basic hydrological data for the watercourse’ for the micro-watershed in which the project area is located is omitted.
This is based on the fact that the project has authorization for its stormwater discharge, as indicated in official letter MA-SCM-2487-2017 from Municipalidad de Alajuela, dated 13 de diciembre del 2016.” Eng. Gabriel Vargas Morales, ID NFP12, environmental consultant SETENA-CI-159-14, valid through 01/11/2020. Additionally, approval for the project’s stormwater discharge was submitted, as evidenced by the certified copy of Official Letter MA-SCM-2487-2016, dated 13 de diciembre del 2016, issued by Corporación Municipal de Alajuela, Subproceso de Secretaría del Concejo. “(…) Site plans, Condominium Plans (2), comprising the Lankaster development, Folio Real 2-488367-000, cadastral plan No A-1809367-2015, Folio Real 2-488366-000, cadastral plan No A-1809365-2015. NOTICE: MR. Nombre04, LEGAL REPRESENTATIVE OF INDUSTRIAS ALIMENTICIAS DE COSTA RICA… IT IS HEREBY DECIDED TO APPROVE 1- AUTHORIZE THE STORMWATER DISCHARGES INTO THE CONDOMINIO COLINAS DEL VIENTO LAGOON, GIVEN THAT, ACCORDING TO THE TECHNICAL STUDIES SUBMITTED, IT HAS CAPACITY FOR THE NEW INFLOW.
THIS IS BASED ON THE TECHNICAL OPINION ISSUED IN OFFICIAL LETTER MA-AAP-821-2016.” In conclusion, Municipalidad de Alajuela approved the discharge of stormwater into the stormwater retention pond (laguna de retención pluvial) through Official Letter MA-SCM-2487-2016, dated 13 de diciembre del 2016; this was submitted by the project developer to SETENA as part of the requirements duly included in Decreto Ejecutivo 32712, prior to the granting of environmental feasibility (viabilidad ambiental). FOURTH: Concerning encroachment upon two springs (nacientes) at the site. Regarding this matter, it is clarified that this Secretariat will address the forest protection areas (áreas de protección forestal) of the Lankester and Gutiérrez springs, which are duly defined in subsection a of Article 33 of Ley Forestal, Ley 7575, which reads verbatim: “(…) ARTICLE 33.- Protection areas (Áreas de protección).
The following are declared protection areas: a) Areas surrounding permanent springs, defined by a radius of one hundred meters measured horizontally.” According to the topographic survey (levantamiento topográfico) submitted by Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which is precise, the components of project D1-21307-2017-SETENA that underwent the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) process are located outside the forest protection area of the aforementioned springs. Pursuant to Ley Forestal, the forest protection area must encompass a radius of 100m measured horizontally. The topographic analysis showed that there was no interference between the project area and the forest protection area of the springs, together with the absolute bacteriological protection area (área de protección bacteriológica absoluta), determined based on an analysis of contaminant transport (tránsito de contaminantes) upstream from the springs, which was established as a radius of 134 m by AyA on the basis of science and technical expertise, as addressed in official letter PRE-2019-01536 of 27 de noviembre del 2019, which includes Figures 3 and 4 attached below.
(Images attached) …”. “… It is important to reiterate that SETENA consulted AyA regarding the project in relation to Article 31 of Ley de Aguas and the analysis of the Annulment (Nulidad) rejected by the minister, and official letter UEN-GA-2019-01457 stated that, within the 200 meters, a bacteriological protection area is established upstream from the water springs for a distance of 134 meters, constituting an absolute reserve area (área de reserva absoluta) within which only activities related to water use may be permitted. The environmental measures (medidas ambientales) considered by this Secretariat for the technical closure (cierre técnico) of the project include the following. 1. The use of an enhanced Bionest-type septic tank as an environmental measure for the treatment of ordinary wastewater (aguas residuales ordinarias). Consistent with the findings of the contaminant transport study conducted in the AP: “(…) Regarding the bacterial transport study and based on the results obtained, it may be stated that a potential impact on groundwater resources (recursos hídricos subterráneos) as a result of the project IS NOT ANTICIPATED, because the value obtained (148,83 días) greatly exceeds the baseline parameter suggested by Nombre02 (1994), which is 100 días.” Folio 209 of expediente D1-21307-2017. 2.
The project is located outside the 134 metros established by AYA as the bacteriological protection area upstream from the springs, as shown in Figure 4 of Official Letter PRE-2019-01536 dated 27 de noviembre del 2019, based on the topographic survey conducted by survey engineer Arturo Apu Bolaños IT-1856, using the CRT05 map projection. FIFTH: Concerning Resolution No. 2021024616 of Sala Constitucional. It is important to indicate that, through Resolution No. 2021024616 of trece horas cuarenta y tres minutos del 29 de octubre del 2021, Sala Constitucional granted the amparo proceeding (Recurso de Amparo) in expediente 21-009728-0007-CO against SETENA and Municipalidad de Alajuela concerning expediente D1-21307-2017 for Condominio Horizontal Residencial de FFPI Lankaster, and set forth the following in the Por Tanto: “The petition is granted against SETENA and Municipalidad de Alajuela. It is ordered that a) Humberto Soto Herrera, in his capacity as Alcalde de Alajuela, or whoever holds that office in his stead, issue the pertinent orders and carry out all actions falling within the scope of his authority so that, within a period not exceeding ONE MONTH, he addresses and resolves the recommendations issued in Report 5-2020 and provides notice of the decision; b) likewise, Patricia Quirós Quirós, in her capacity as Gerente del Servicio de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, or whoever holds that office, is ordered, within a period not exceeding two months from notice of this judgment, to conduct a study at the Lankaster project to determine whether there is an impact on groundwater and on the Pasito and Gutiérrez-Lankaster springs, for which purpose she shall issue the recommendations necessary to guarantee a healthy and ecologically balanced environment, coordinate the pertinent matters with the appropriate institutions, and ensure compliance therewith; c) finally, Cynthia Barzuna Gutiérrez, in her capacity as Secretaría General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or whoever holds that office, is ordered not to repeat the acts that gave rise to the granting of this petition and to take the measures necessary to comply with the recommendations issued by SENARA in its study within the period specified therein.
The respondent authorities are warned that, pursuant to Article 71 of Ley de la Jurisdicción Constitucional, imprisonment of tres a dos años or a fine of veinte a sesenta días shall be imposed upon anyone who receives an order issued in an amparo proceeding that they are required to comply with or enforce and fails to comply with or enforce it, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. In all other respects, the petition is denied…”. Additionally, on 23 diciembre de 2022, Sala Constitucional was notified of official letter SETENA-SG-1177-2022 concerning the report on the allegation of disobedience in Recurso de Amparo No.22-009728-0007-CO, as requested by the resolution issued at doce horas cincuenta y siete minutos del 12 de diciembre de dos mil veintidós …”. It requests that the petition be denied.
Katya Cubero Montoya issued an opinion to the Comisión de Asuntos Jurídicos del Concejo Municipal concerning the case at issue. This occurred when Licda. Cubero was serving as Legal Advisor to the Concejo Municipal, Official Letter No.: 80-ALCM-12, dated August 24, 2012, in which she stated the following: “In response to Official Letter 21-CAJ-2012, requesting an opinion in accordance with the ruling of the Procuraduría General de la República regarding the legislation applicable to protection zones (zonas de protección) for springs (nacientes), I hereby state the following: Let us recall that, in the first instance, the Concejo Municipal’s intention was to submit the inquiry to the Procuraduría so that it could clarify our doubts concerning the legislation applicable to spring protection zones. For that purpose, the undersigned was asked to provide a legal opinion (criterio legal), as a requirement to be fulfilled before the Ente Procurador; that opinion was issued through Official Letter 18-ALCM-12 and will be revisited below.
Upon a comprehensive reading and analysis of the Procuraduría’s ruling, Official Letter C-148-2012, it focuses its attention on the Ley Forestal, even including, in support of the opinion issued, an excerpt from a judgment that, insofar as relevant, reads: ‘Regarding the prohibitions referred to in Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, the Sala Primera, in Judgment No. 199 at 15:30 hrs. on February 4, 2010, held: “II... As a second ground, it considers that sections 33 and 34 of the Ley Forestal were infringed through erroneous interpretation; it states that they must be analyzed jointly, as must their improper application, thereby violating section III.3.7.6 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones... V.-... given the significance of the subject, it is important to address the protection regime (régimen de protección) governing springs, which provides for different circumstances that share the establishment of an area surrounding them upon which the corresponding protection applies.
The legal system’” law provides for two scenarios: either the designation of that strip as part of the public domain (demanio público) (section 7 of the Ley de Tierras y Colonización and section 31 of the Ley de Aguas), or the retention of the property as private but protected property (Articles 33 and 34 of the Ley Forestal). The Office of the Attorney General does not determine which law is applicable to the matter; instead, it simply refers to the Ley de Aguas of 1942 and then proceeds with an extensive analysis of Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, even stating: “Regardless of the nature of the land in question (which is not disputed in these proceedings), even under the scenario providing the least protection—that is, where it is a protected area (área protegida) on private property—the consequences arising from this legal classification, which entail a series of restrictions on property, cannot be disregarded.” In a system governed by law, legal certainty is of great importance, because it guarantees the principle of legality.
It is precisely this matter that must be clarified in relation to the restrictions to be imposed in protection zones (zonas de protección). Therefore, once again, I respectfully reiterate the considerations set forth in official letter 18-ALCM-12, as follows: “A law is not abrogated or repealed except by a subsequent law (Article 129 of the Political Constitution): ‘Repeal may be express or implied, depending on whether it is stated explicitly or results from the incompatibility of the new law with a prior law, since it is an indisputable principle that new laws supersede prior laws in all respects in which they conflict ...’ (Office of the Attorney General of the Republic, C-059-1989). In this regard, the Ley de Aguas, law 276, dates from 1942, whereas the Ley Forestal, Ley 7575, dates from 1996. Therefore, in the opinion of this Legal Advisory Office, Article 33 of the latter prevails, which states: ‘Article 33.—Protection areas.
The following are declared protection areas: a) Areas bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally.’ Hierarchy of laws: in this regard, the Reglamento Plan Regulador clearly cannot contravene the provisions of the law. Since the applicable law is the Ley Forestal, the Regulations must therefore be consistent with the protection radius established in that body of law.” In addition to the foregoing considerations, there are clear opinions issued by the public institutions with jurisdiction over the matter that cannot be disregarded: In official letter SG-ASA-2992008-SETENA, the Environmental Technical Secretariat states: “ARTICLE 129.—Laws shall be mandatory and take effect on the date they specify; in the absence of such a provision, ten days after their publication in the Official Gazette. No one may claim ignorance of the law, except in cases authorized by the law itself.
Neither a general waiver of laws nor a specific waiver of laws concerning matters of public interest shall have effect. Acts and agreements contrary to prohibitory laws shall be null and void unless those laws provide otherwise. A law is not abrogated or repealed except by a subsequent law, and disuse, custom, or contrary practice may not be invoked against its enforcement.” Accordingly, the protection area that must be preserved has a radius of 100 meters, not 200 meters (this opinion is signed by the secretary general, two Environmental Analysts, and the Legal Advisor, all from SETENA’s Environmental Audit and Monitoring Department). The Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the governing authority in this area, has emphatically stated that INVU has exclusive authority to issue alignment determinations (alineamientos) for rivers, streams, irrigation ditches, lagoons, and springs (Official Letter PU-C-D-955-2011).
This is recorded by means of a stamp placed on the respective plans, stating: “River channel or spring alignment No. … pursuant to Articles 33 and 34 of Ley Forestal No.7575.” Likewise, the Environmental Management Subprocess of the Municipalidad de Alajuela, the municipal department with jurisdiction over this matter, has responded to inquiries on this issue by stating that the applicable standard is that contained in Article 33 of the Ley Forestal, namely, one hundred meters of protection (Official Letter 430-GA-2007 and Official Letter 354-SGA-2011). There is no doubt that the public interest must be protected and that the constitutional principle of environmental protection must likewise be respected; to that end, the Ley Forestal establishes a protection radius of 100 meters in the areas concerned. Nevertheless, imposing a larger protection radius places a burden on private property that restricts the owner’s rights, as the Constitutional Chamber itself has held …” “...
In addition, the Legal Department of this Municipality informed the Mayor’s Office, Eng. Roy Delgado Alpízar, Director and Coordinator of Infrastructure Planning and Construction, Arch. Edwin Bustos Ávila, Urban Planning Coordinator, and Arch. Marvin Barberena Ríos, Construction Control Activity Coordinator, through Official Letter N" MA-PSJ-0721-2-18 dated 03 de abril de 2018, that: ‘This Office received Resolution N° 133-2018, issued at 10:00 hours on 23 de marzo de 2018 by the Third Section of the Administrative Litigation Court of the II Judicial Circuit of San José, acting as a non-hierarchical appellate authority (jerarca impropio), whereby that hierarchical review body granted the appeal filed by Mr. Nombre10, annulled the resolution issued at 11:00 hours on 12 de diciembre de 2016 by the Mayor’s Office of the Municipalidad de Alajuela and, by extension, Resolution MA-ACC-1074-2015 issued by the responsible official of the Construction Control Department.
In its place, it ordered the Municipality to issue a new land-use certificate (certificado de uso de suelo) …’” “... In conclusion, the decision adopted by the Concejo Municipal was upheld by the Administrative Litigation Court, acting as a Non-Hierarchical Appellate Authority, which AFFIRMED it through Resolution number 557-2014 of nine hours and ten minutes on twenty de noviembre of the year two thousand fourteen (see attached evidence, Official Letter N° MA-PSJ-2079-2014); consequently, the land-use certificate was issued on the basis of that judicial decision …” “... Subsequently, the Administrative Litigation Court issued another judgment in a similar case involving Mr. Nombre10, in which it AFFIRMED the position previously expressed in the case of Industria Alimentaria JE SA. The opinion was even broader, and the judges admonished this Municipality for continuing to engage in the same conduct, while reaffirming the position already issued …”
See Figures 1 and 3 (images attached) …”. “… 2-Statement: That the permit issued by the Municipalidad de Alajuela to construct parking areas and part of the project’s internal road over the municipal easement (servidumbre municipal) (Plano 2-1508623-2011) was authorized through Municipal Resolution MA-SCM-542-2018 and is unlawful, considering that said site is municipal real property registered under PRN04; therefore, it is public-domain property (bien demanial), and a complaint has been filed with the Public Prosecutor’s Office concerning that unlawful act carried out by the Concejo Municipal de Alajuela. -Analysis. Fact 3. Regarding the construction of a security booth on a property other than the one for which the permit was granted. 3-Statement: See Report 05-2020 of the Municipal Audit Office. According to the observations, the security booth was constructed on the property identified under Plano A-1809367-2015, and the Developer submitted construction permit MA- ACC-7193-2018 issued by the Municipalidad de Alajuela. -Furthermore, it is important to clarify that Tribunal de Juicio de Alajuela issued the SETTLEMENT RECORD (ACTA DE CONCILIACION), authorizing Mr.
Nombre04 to perform work on and clean the Stormwater Drainage Canal of the residential development Colinas del Viento; therefore, because it is municipal property, on 24 de enero del presente año Mr. Nombre04 submitted to the Concejo Municipal, under filing 8553-2024, a request for authorization to perform the work and cleaning ordered by Judge Kenneth Monge Palma. 4-Statement: -That by agreeing to settle, Mr. Nombre04 implicitly acknowledges the encroachment upon the protection zones (zonas de protección) of the Gutiérrez and Lankaster springs (nacientes) caused by the construction of the retention pond’s discharge canal, with respect to which the petitioner, Nombre05, alleges in his complaint an encroachment upon the protection area (área de protección) based on ART.33 of Ley 7575. This Municipality considers it important to clarify to the Sala Constitucional that, in 2012, Licda. Katya Cubero Montoya issued a legal opinion to the Comisión de Asuntos Jurídicos del Concejo Municipal concerning the case at issue.
She did so while serving as Legal Adviser to the Concejo Municipal, in Official Letter N° 80-ALCM-12, dated 24 de agosto de 2012, which stated as follows: -That opinion was CONFIRMED by the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO in a judgment cited in 2018, through Official Letter N° MA-PSJ-2079-2014 dated 04 de diciembre de 2014, which stated as follows: 4 “This is to inform you and bring to your attention, and in turn to inform the Concejo Municipal de Alajuela, that in improper hierarchical appeal proceeding (proceso de Jerarquía Impropia) number 13-008296-1027-CA, in which INDUSTRIA ALIMENTICIA J E DE COSTA RICA S.A. appears as the petitioner, the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera del II Circuito Judicial de San José, Goicoechea, through resolution number 557-2014, issued at nine hours and ten minutes on veinte de noviembre del año dos mil catorce, a copy of which is attached, stated, in summary, as follows: (…) CONSIDERANDO V. This Court finds that both the challenged resolution (Article 4, Chapter V, of ordinary session number 45-2013 of cinco de noviembre del dos mil trece) and the resolution contained in Article 2, Chapter 6, of ordinary session number 13-2013 of veintiséis de marzo del dos mil trece, adopted by the Concejo Municipal de Alajuela, are manifestly contrary to the principles of legality and statutory reservation (reserva de Ley) regarding fundamental rights.
In that regard, it should be recalled that, pursuant to subsection 1) of Article 11 of Law number 6227, ‘… 1. The Public Administration shall act subject to the legal system and may perform only those acts or provide those public services authorized by that legal system, according to the hierarchical order of its sources…’. For that reason, and contrary to what was resolved in ordinary session 13-2013 of veintiséis de marzo del dos mil trece and confirmed in ordinary session number 45-2013 of cinco de noviembre de ese mismo año, this Court finds that the provision established in Article 33 of Ley Forestal must prevail over the regulatory provision contained in section 43 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela because the latter is hierarchically subordinate to the former and expressly contradicts it by introducing greater limitations than those provided for in the statutory text regarding the delineation of spring protection areas (see, to similar effect, resolution number 421-2014, issued at fourteen hours and forty minutes on veintinueve de agosto de dos mil catorce by the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo).
In addition, it should be recalled that Fundamental Rights may be restricted only by a provision having the force of law (doctrine of Articles 29 subsection 2) of the Universal Declaration of Human Rights, 30 of the American Convention on Human Rights, and 19 subsection 1) of the Ley General de la Administración Pública), and not through a subordinate regulation (norma infra legal); furthermore, such restrictions must be reasonable and proportionate to the purpose sought through their application and must not result in the emptying of the essential content of the right or in discriminatory treatment detrimental to particular persons or groups (Articles 28 and 33 of the Constitución Política). This is relevant in the present case because, through the challenged act, the Concejo Municipal de Alajuela confirmed that a regulatory provision introducing clearly greater limitations than those provided for in the statutory text concerning the delineation of spring protection areas must prevail.
This entails not only a violation of Articles 6, 11 subsection 1) in fine, and 19 subsection 1 of the Ley General de la Administración Pública, but also a manifest defect of incompatibility with international conventions (inconvencionalidad). In that regard, this Court has found that ‘… a few years after its creation and to date, that Chamber has maintained the position that Municipalities may enact Regulatory Plans and related regulations that may validly restrict the Fundamental Right to Property (establishing restrictions based on the social function of property), because, in its view, those provisions are true laws in the substantive sense (in this regard, see the ruling of the Sala Constitucional number 6364-2012 of 14:30 on 16 de mayo de 2012). Notwithstanding the foregoing, the Inter-American Court of Human Rights, within the framework of its case law binding upon Costa Rica, which even has sufficient authority and force to review constitutional judgments, has determined that Human Rights may be restricted only through laws in both the formal and substantive sense.
Specifically, in the context of international contentious proceedings reviewing a decision of the Sala Constitucional, the aforementioned regional Court stated, insofar as relevant: “273. In this regard, this Court has established in its case law that States may restrict a right provided that the interferences are not abusive or arbitrary; therefore, they must be prescribed by law in both the formal and substantive sense, pursue a legitimate aim, and satisfy the requirements of suitability, necessity, and proportionality.” (Emphasis not in the original). Inter-American Court of Human Rights, Case of Nombre06 et al. (“in vitro fertilization”) v. Costa Rica, judgment of 28 de noviembre de 2012 (Preliminary Objections, Merits, Reparations, and Costs)…’ (resolution number 170-2013, issued at fifteen hours and thirty minutes on veinticinco de abril del dos mil trece by the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).
That said, it should be clarified that, contrary to the assertion of the representative of the aggrieved company, the imposition per se of restrictions relating to spring protection areas through a law in the formal and substantive sense does not, in principle, entail an emptying of the right to private property, without prejudice, of course, to factors that could produce such an effect, such as the dimensions of the land, the type of restriction imposed, among others, which may prevent the owner of the real property from using the remaining area not affected by the protection zone. In light of all the foregoing, the appeal filed is granted and, consequently, the resolution contained in Article 4, Chapter V, of ordinary session number 45-2013 of cinco de noviembre del dos mil trece, adopted by the Concejo Municipal de Alajuela, is annulled insofar as it was challenged, as is, by reason of its connection thereto, the resolution contained in Article 2, Chapter 6, of ordinary session number 13-2013 of veintiséis de marzo del dos mil trece, adopted by the Concejo Municipal de Alajuela.
Administrative remedies are deemed exhausted (…)”. In the POR TANTO, insofar as relevant, the following was stated: (…) the appeal filed is granted and, consequently, the resolution contained in Article 4, Chapter V, of ordinary session number 45-2013 of cinco de noviembre del dos mil trece, adopted by the Concejo Municipal de Alajuela, is annulled insofar as it was challenged, as is, by reason of its connection thereto, the resolution contained in Article 2, Chapter 6, of ordinary session number 13-2013 of veintiséis de marzo del dos mil trece, adopted by the Concejo Municipal de Alajuela. Administrative remedies are deemed exhausted (…)”. As may be seen, the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera del II Circuito Judicial de San José, Goicoechea, found in the cited resolution that, contrary to what was resolved in ordinary session 13-2013 of veintiséis de marzo del dos mil trece and confirmed in ordinary session number 45-2013 of cinco de noviembre de ese mismo año, the provision established in Article 33 of Ley Forestal must prevail over the regulatory provision contained in section 43 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela because the latter is hierarchically subordinate to the former and expressly contradicts it by introducing greater limitations than those provided for in the statutory text regarding the delineation of spring protection areas.
For that reason, it annulled the resolution contained in Article 4, Chapter V, of ordinary session number 45-2013 of cinco de noviembre del dos mil trece, adopted by the Concejo Municipal de Alajuela, insofar as it was challenged, as well as, by reason of its connection thereto, the resolution contained in Article 2, Chapter 6, of ordinary session number 13-2013 of veintiséis de marzo del dos mil trece, adopted by the Concejo Municipal de Alajuela. Based on the aforementioned resolution, the Proceso de Servicios Jurídicos recommends as follows: That application of the regulatory provision contained in section 43 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela be suspended so that, from this time forward, the provision established in Article 33 of Ley Forestal shall apply, which reads: “Article 43.-Absolute reserve subzone for springs and their flow area. The areas where springs and their flow areas are located are absolute reserves in which construction shall not be permitted; these zones are indicated on the Zoning Map.
For all developed and undeveloped springs, whether identified or unidentified and with or without a hydrological study, a protection radius extending 200 meters from the springs, in addition to the flow area, is designated under categories 1 and 2…” (Emphasis not in the original). 5-Statement: -That to date Art.43 has not been repealed and therefore remains in force. 6-Statement: -That through official letter SENARA-DIGH-0028-2022 of 28 de febrero del 2022, in response to the application for constitutional relief (Recurso de Amparo), Case File Nro.21-009728-007-CO, the study requested by this Chamber was issued, and to date it has not complied with it; its conclusions were: 1.
The Municipalidad de Alajuela must relocate the stormwater drainage system (drenaje pluvial) (outfall channel) located near the Lankaster and Gutiérrez sources (see A y A figure). The detention pond (laguna de retardo) is an engineering structure that reduces the peak flow generated by maximum rainfall. However, the quality of the water produced by runoff (escorrentía) and collection in this type of pond results in a series of groundwater contaminants being conveyed through the stormwater drainage system, creating a risk of contamination. 2. The Municipalidad de Alajuela must consider the density and coverage established in the current Regulatory Plan (Plan Regulador Vigente) and propose substantive land-use (usos del suelo) changes in the new Regulatory Plan (lower density and coverage); in areas that have not yet been developed, it must coordinate with the Instituto Costarricense de Acueducto y Alcantarillados A y A and SENARA to conduct analyses of the risk of contamination of their public water-supply sources.
This applies to the entire area covered by the “Hydrogeological Study for the Protection of the El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada and Bogantes Springs. Alajuela, Costa Rica” (“Estudio hidrogeológico para la protección de los manantiales El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada y Bogantes. Alajuela, Costa Rica”), as well as the capture zone (zona de captura) of the Manantial Gutiérrez and the 200-meter radius around each spring (manantial) or spring system. 3. A y A must develop a monitoring system for the entire area defined in the studies prepared by Nombre08 and Nombre02 Hugo V. 1995. “Hydrogeological Study for the Protection of the El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada and Bogantes Springs. Alajuela, Costa Rica” (“Estudio hidrogeológico para la protección de los manantiales El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada y Bogantes. Alajuela, Costa Rica”), together with the Gutiérrez capture zone and the 200-meter radius around each spring. This system must address three aspects:
Justice Hess Herrera authored the opinion; and,
Considering:
The petitioner claims that in 2017 the Municipalidad de Alajuela began issuing construction permits for the “Proyecto Condominio Horizontal Residencial FFP1 Lankaster,” owned by Industria Alimenticia de J.E. Costa Rica S.A. and located in Desamparados de Alajuela. For clarity, it is noted that the petitioner submitted documentation showing that the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), acting on behalf of the Comisión Plenaria, issued resolution 2082-2018-SETENA at 11:45 horas on 11 de septiembre de 2018, by which environmental approval was granted to the construction project for a residential condominium comprising 18 individual condominium properties (fincas filiales) intended as lots, with common green areas, a recreational area, and a children’s playground. It was stated that stormwater from the houses would be channeled to the detention pond, which belongs to the municipality and is used to manage stormwater from Proyecto Colinas del Viento, adjacent to the protection area at that location.
It was stated that the Municipalidad de Alajuela had authorized the stormwater discharge into that pond and subsequently into the municipal sewer system, and that wastewater would be managed using septic tanks. Regarding the protection area, it was stated that the aquifer’s vulnerability was high and recharge was low; it was therefore classified as posing a medium risk, meaning that wastewater treatment systems could be used in view of the low population density per hectare. That resolution provided that environmental approval was granted subject to compliance with the fundamental environmental-commitment clause, with a five-year period for commencement of the work. The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados filed an application for review and annulment (recurso de revisión y nulidad) against resolution 2082-2018-SETENA at 11:45 horas on 11 de septiembre de 2018. It alleged that the Condominio Horizontal Residencial FFP1 Lankaster is located near the water intakes supplying the population, which, in its view, constitutes an encroachment upon the protection zone of the Gutiérrez and Lankaster springs, posing risks of contamination to the sources and interference with the conveyance pipelines.
It was stated that the encroachment upon the protection zone resulted from unauthorized work performed by the developer of Proyecto Urbanización Colinas del Viento. It requested that the developer of the Lankaster project be ordered to cease immediately the discharge of stormwater into the detention pond of Proyecto Colinas del Viento and to find another discharge route that would not affect the springs or the Acueductos y Alcantarillados infrastructure in that sector. The petitioner notes that Área Rectora de Salud Alajuela 1 issued health order (orden sanitaria) PV-0117-2018 after deficiencies were confirmed in the treatment plant of Urbanización Colinas del Viento due to wastewater contamination in the retention pond, and stated that the wastewater discharge into the protection zone of the Lankaster and Gutiérrez springs had to be eliminated. The petitioner also submitted a copy of official letter GG-2019-02381 of 17 de julio de 2019, addressed to the Concejo Municipal de Alajuela, notifying it of the application to annul resolution 2082-2018-SETENA and noting the incompatibility of discharging into the same detention pond used to manage water from Proyecto Colinas del Viento. AyA expressed its categorical opposition to the channel constructed by the developer because it encroaches upon the springs’ protection zone and interferes with the pipelines.
The following facts relevant to the resolution of this matter are deemed duly proven:
Regarding the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).
The total area is 14.155m2. However, an area constituting an easement (servidumbre) belonging to the Municipalidad will be used, which is included within the site design. Earthworks (Movimiento de tierras): To carry out the project, earthworks involving 600m³ of cut material must be performed, which will be used to form fills. Lot subdivision (Lotificación): 3 blocks will be developed, comprising a total of18 lots, with an average area of 554,22m2 per lot. The total developable area will be 9.975,98m2. Roadways (Vialidad): The Project will have access in the southwest and eastern sectors of the project area (área del proyecto, AP). The Project’s roadway area will be approximately 2755,57m2. Common areas (Áreas comunes): The Project’s green areas will cover 668,11m². The Project will also have a children’s playground covering a total area of 358,61m². These areas will be located north of the Project.
In addition, there will be a recreational area of 741,56m2 located east of the AP. Collection center (Centro de acopio): The Project will have a collection center located at the Project’s main entrance in the southwest sector, measuring 15,35 m2 in the western sector. Stormwater network (Red pluvial): Stormwater will be channeled toward the Detention Lagoon (Laguna de Retardo) (which is located in the middle of one of the cadastral plans but outside its legal boundaries because it belongs to the Municipalidad), which manages stormwater from the Colinas del viento Project adjacent to the AP …” (see sworn report and attached evidence).
It is important to mention that the presence of this natural drainage morphology means that, in the event of wastewater or stormwater overflowing from the channel, such waters would be directed toward the intake used to supply the population.” Por tanto, to guarantee the quality of the water emerging from the Lankaster and Gutiérrez springs, the UEN de Gestión Ambiental - Área Funcional de Hidrogeología requests that the discharge channel passing through the immediate bacteriological protection zone (zona de protección inmediata bacteriológica) of the Lankaster and Gutiérrez springs be decommissioned, as only activities related to the use of water for human supply are permitted there.” (see sworn report and attached evidence).
This is the case with the vulnerability value obtained using the GOD methodology, which was 0.176 (low). The methods show that the aquifer’s vulnerability to contamination is low. This situation confirms that the project is indeed feasible within the area’s hydrogeological context, and therefore the use of treatment plants is recommended, as this is a method that could be implemented given the hydrogeological characteristics of the site of interest. All these factors and parameters indicate that the aquifer is less likely to suffer damage from construction of the project. It must be considered that the area contains various spring and well intakes, and therefore their protection zones must be respected, and construction must also be undertaken in a more environmentally friendly manner.” (see sworn report and attached evidence).
Based on the technical knowledge defined for the special protection zone, it has been requested that the discharge channel passing through this zone be decommissioned, as only activities related to the use of water for human supply should be permitted there.” (see sworn report and attached evidence).
• Regarding the Municipalidad de Alajuela.
Regarding the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA).
With respect to the preventive and precautionary principles (principios preventivo y precautorio), in judgment no. 2021024807 issued at 9:20 a.m. on 5 de noviembre de 2021, this Chamber specified:
“In this regard, specialized legal scholarship has indicated that the preventive principle (principio preventivo) requires that, when there is certainty regarding potential environmental damage, the activity causing the impact must be prohibited, restricted, or made conditional upon compliance with certain requirements. In general, this principle applies when risks are clearly defined and identified as at least probable; likewise, this principle is useful when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but sufficient grounds exist to anticipate possible adverse impacts. In contrast, the precautionary principle (principio precautorio) provides that, where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.
It follows from the foregoing that the principle is based on reasonable scientific uncertainty coupled with the threat of serious and irreversible environmental damage. In general terms, a relevant difference between the preventive principle and the precautionary principle lies in the degree of knowledge and certainty regarding the risks posed by an activity or project. Whereas such certainty exists under the former, the latter involves a state of doubt resulting from scientific information or technical studies (…)” (boldface added).
Indeed, the precautionary principle must be understood as set forth in Principle XV of the Rio Declaration on Environment and Development: “Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In other words, it does not require scientific studies establishing “absolute certainty” that an activity is harmless to the environment (as a matter of principle, complete assurance is scarcely attainable); rather, even when the danger of serious or irreversible environmental damage has not been fully established, such uncertainty can never justify or excuse delaying the implementation of effective measures to prevent environmental degradation. In this respect, it should be noted, on the one hand, that this does not concern just any kind of threat—it must plausibly involve a serious danger—and, on the other, that the measure requires the effective and efficient use of the resources employed.
Accordingly, although the precautionary principle is linked to a certain degree of scientific uncertainty, this does not mean that it may be invoked without restriction on the grounds that any activity could cause environmental damage—which would undermine its very purpose. Rather, there must be some degree of identification of the dangers of serious or irreversible damage that could occur, the determination of which varies according to the particular circumstances of each specific case. Thus, when a situation requires application of the precautionary principle, public entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification that reasonably entails a serious risk; they are even required to suspend activities already under way. At the same time, they must efficiently and effectively adopt all measures required to preserve a healthy and ecologically balanced environment.
That principle is likewise embodied in a source of hard law, since Principle 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change—ratified by Costa Rica through Law No. 7414 of June 13, 1994, and by all OAS Member States—provides:
“3. The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures to address climate change should be cost-effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost. To achieve this, such policies and measures should take into account different socioeconomic contexts, be comprehensive, cover all relevant sources, sinks and reservoirs of greenhouse gases, and encompass all economic sectors. Efforts to address climate change may be carried out cooperatively by interested Parties” (emphasis added).
The precautionary principle is also provided for in the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, which has been ratified by 32 OAS Member States, including Costa Rica—see Law No. 8538 of August 23, 2006—which states:
“ARTICLE 1 Objective Mindful of the precautionary approach set forth in Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, the objective of this Convention is to protect human health and the environment from persistent organic pollutants (…)”.
Likewise, this principle is contemplated in the Convention on Biological Diversity, ratified by 34 OAS Member States, including Costa Rica, through Law No. 7416 of June 30, 1994, whose preamble provides: “(…) Noting that it is vital to anticipate, prevent and attack the causes of significant reduction or loss of biological diversity at source. Noting also that where there is a threat of significant reduction or loss of biological diversity, lack of unequivocal scientific evidence should not be used as a reason for postponing measures to avoid or minimize such a threat (…)”.
Consistent with the aforementioned legislation in force in the country, the Inter-American Court of Human Rights also addressed the precautionary principle in Advisory Opinion OC 23/17 of November 15, 2017:
“180. (…) Therefore, this Court understands that States must act in accordance with the precautionary principle in order to protect the rights to life and personal integrity in cases where there are plausible indications that an activity could cause serious and irreversible damage to the environment, even in the absence of scientific certainty. Therefore, States must act with due caution to prevent possible damage. Indeed, in the context of protecting the rights to life and personal integrity, the Court considers that States must act in accordance with the precautionary principle and must therefore adopt measures that are ‘effective’ in preventing serious or irreversible damage, even in the absence of scientific certainty” (emphasis added).
Following that decision, in a judgment in Indigenous Communities Members of the Lhaka Honhat (Our Land) Association v. Argentina, the Inter-American Court of Human Rights ruled on February 6, 2020, as follows: “the right to a healthy environment ‘must be deemed included among the rights [...] protected by Article 26 of the American Convention,’ given the obligation of States to achieve the ‘integral development’ of their peoples, which arises from Articles 30, 31, 33 and 34 of the Charter.” Of particular significance, it must be emphasized that, in this ruling, the Inter-American Court refers to Advisory Opinion No. OC-23/17 in order to develop the content and scope of that right, by virtue of which the legal considerations in the latter have logically acquired the legally binding force inherent in a judgment. In this regard, the international court reiterates “that the right to a healthy environment ‘constitutes a universal interest’ and ‘is a fundamental right for the existence of humanity,’ and that ‘as an autonomous right [...] it protects the components of the [...] environment, such as forests, seas, rivers and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence regarding risks to individual persons.
This entails protecting nature,’ not only because of its ‘usefulness’ or ‘effects’ for human beings, ‘but because of its importance to the other living organisms with which the planet is shared.’ The foregoing does not preclude, of course, the possibility that other human rights may be violated as a consequence of environmental damage.” Specifically, in developing the conceptualization of the right to the environment, the Inter-American Court clearly details States’ obligations in the face of potential environmental damage, such as the duty of prevention, the precautionary principle, the duty to cooperate, and access to information.
In short, application of the precautionary principle means that, where there are indications that a particular activity could plausibly cause serious and irreversible environmental damage, the lack of absolute scientific certainty or evidence in that regard does not relieve the obligation to adopt all efficient and effective measures to prevent harm to the environment.
Regarding the preventive principle, the first UN report on the state of international environmental law, document A/73/419 of November 30, 2018, prepared by its Secretary-General pursuant to the General Assembly resolution of May 10, 2018 (No. A/72/L.51), conceptualizes it as a normative standard of customary international law “confirmed by relevant practice in numerous environmental treaties and major codification projects.” Although the aforementioned report emphasizes the prevention of transboundary harm, this general principle of law, as duly stated in the document “95 Environmental Legal Principles for Ecologically Sustainable Development” (approved at the XIX Edition of the Ibero-American Judicial Summit‑2018 and by the Corte Plena in Article XIX of session No. 28-2020 of May 25, 2020), has a far broader scope because, as a hermeneutical guide, it dictates that “the causes and sources of environmental problems shall be addressed as a priority and in an integrated manner, seeking to prevent the adverse effects that may be produced in the environment.
The prevention criterion shall therefore prevail over any other criterion in the public and private management of the environment and natural resources.” The foregoing makes perfect sense, since it is consistent with the duty to prevent environmental damage from occurring rather than merely deciding on reparation for harmful consequences that have already been verified, including by ordering the cessation of harmful effects.
This legal doctrine (instituto) is reflected, among other provisions, in Articles 194.1 of the United Nations Convention on the Law of the Sea (ratified by Costa Rica through Law No. 7291) and 5 and Annex II of the United Nations Fish Stocks Agreement (ratified through Law No. 8059), as well as in constitutional case law (see Judgments Nos. 2021024807 at 9:20 a.m. on November 5, 2021, and 2018016383 at 5:00 p.m. on September 28, 2018, among many others) and treaty-based case law, for example Advisory Opinion No. OC-23/17 of November 15, 2017, paragraphs 127 to 174 and subparagraphs a) and b) of paragraph 242, and the judgment of November 24, 2022, Nombre07 v. Chile. Indeed, in the latter, the Inter-American Court expressly states:
“208. Without prejudice to the foregoing, specifically in environmental matters, it should be emphasized that the principle of prevention of environmental harm is part of customary international law and entails the obligation of States to implement the necessary measures prior to the occurrence of environmental harm, bearing in mind that, due to its particular characteristics, it will frequently be impossible to restore the pre-existing situation after such harm has occurred. By virtue of the duty of prevention, the Court has stated that ‘States are required to use all means at their disposal to prevent activities carried out under their jurisdiction from causing significant harm to the […] environment’200. This obligation must be fulfilled in accordance with a due-diligence standard that is appropriate and proportionate to the degree of risk of environmental harm201. Moreover, although it is impossible to provide a detailed enumeration of all the measures that States could take to fulfill this duty, some measures relating to potentially harmful activities may be identified: i) regulating; ii) supervising and monitoring compliance; iii) requiring and approving environmental impact studies (estudios de impacto ambiental); iv) establishing contingency plans; and v) mitigating harm when environmental damage occurs202.” For its part, according to the ‘World Declaration of the International Union for Conservation of Nature (IUCN) on the Environmental Rule of Law,’ the in dubio pro natura principle means that “in cases of doubt, all proceedings before courts, administrative bodies, and other decision-makers shall be resolved in a manner that favors the protection and conservation of the environment, giving preference to the least harmful alternatives. No actions shall be undertaken when their potential adverse effects are disproportionate or excessive in relation to the benefits derived from them” (see principle V).
In this regard, according to the document ‘95 Environmental Legal Principles for Ecologically Sustainable Development’ (approved at the XIX Edition of the Ibero-American Judicial Summit‑2018 and by the Corte Plena in article XIX of session no. 28-2020 of May 25, 2020), “Every person applying environmental laws shall always bear in mind the pro-nature principle, under which risks shall be avoided, general collective interests shall take precedence over private interests, the preservation of the environment shall be favored, and, in cases of doubt, preference shall be given to the interpretation that most broadly protects the environment.” The in dubio pro natura principle, therefore, does not depend on the existence of a danger of serious or irreversible harm—as is the case with the precautionary principle (principio precautorio)—but instead entails a “general rule of conduct governing the relationship of the State—and society in general—with the environment, applicable to all areas of decision-making in which there is a risk of adversely affecting the environment, and which requires us to refrain from choosing conduct that may harm the environment when other options exist” (Olivares and Lucero, 2018).
Furthermore, in judgment no. 2012013367, issued at 11:33 on September 21, 2012, this Constitutional Court referred to the principles of progressivity and non-regression in environmental matters as follows:
“V. On the principles of progressivity and non-regression in environmental protection. The principle of progressivity of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is embodied in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these provisions, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent permitted by its capabilities and development, the levels of human-rights protection, with special consideration for rights that, like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple affirmative actions by the State for their protection and full enjoyment by all rights holders.
The principle of non-regression or irreversibility of benefits or protection already attained derives from the principle of progressivity of human rights and the principle that laws may not apply retroactively to the detriment of vested rights and settled legal situations, embodied in section 34 of the Constitution. The principle stands as a substantive safeguard of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—by virtue of which the State is required not to adopt measures or policies, or approve legal provisions, that, without reasonable and proportionate justification, worsen the level of protection of rights attained up to that point. This principle does not entail absolute irreversibility, since all States experience domestic circumstances of an economic, political, or social nature, or caused by natural events, that negatively affect the achievements attained up to that point and require a downward reassessment of the new level of protection.
In such cases, Constitutional Law and the principles under examination require any reduction in levels of protection to be justified in light of the constitutional standards of reasonableness and proportionality. In this regard, the Sala Constitucional has stated in its case law concerning the right to health: ‘…pursuant to the PRINCIPLE OF NON-REGRESSION, the adoption of measures that diminish the protection of fundamental rights is prohibited. Accordingly, if the Costa Rican State, in order to protect the right to health and the right to life, has a policy of open access to medicines, it cannot—much less through an International Treaty—reduce such access and make it more restrictive under the pretext of protecting trade. (Judgment of the Sala Constitucional No. 9469-07).’ With respect to the right to the environment, it stated: ‘The foregoing constitutes an evolving interpretation of environmental protection in accordance with Constitutional Law, which does not permit regression to its detriment.’ (Judgment of the Sala Constitucional No. 18702-10).” (Emphasis not in the original).
(To the same effect, judgments 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745, and 2019-017397).” Thus, under the principle of progressivity, the State assumes the obligation to increase, to the extent possible, the levels of human-rights protection, including the right to a healthy and ecologically balanced environment. For its part, application of the principle of non-regression constitutes a safeguard that compels the State to refrain from adopting measures, policies, or provisions that, without reasonable and proportionate justification, worsen the level of protection already attained for fundamental rights and, where applicable, requires the corresponding compensatory measures to be weighed.
Finally, this Court explained the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) in the following terms:
“With respect to the environment, which is the object of the fundamental right set forth above, our Constitution also requires that it be ‘healthy.’ The ‘healthy’ requirement leads us to ‘regenerative capacity’ and ‘successional capacity’ as means of ensuring life. These two requirements—‘healthy’ and ‘balanced’—give rise to the need for sustainable development; quality of life and environmental quality depend on it. Now, by introducing the concepts of ‘environment,’ ‘healthy,’ and ‘ecologically balanced,’ the constitutional provision incorporated science and technology into environmental decisions, whether legislative or administrative, such that, under sections 16 of the Ley General de la Administración Pública and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, State actions in environmental matters must be grounded in, and may not contradict, the unequivocal rules of science and technology, in order to achieve the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, furthermore, ‘greater well-being for all inhabitants of the country.’ With regard to subjecting legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technology, the Sala has termed this the principle of objectification of environmental protection: ‘The objectification of environmental protection (…) is a principle that must in no way be confused with the preceding principle [the precautionary principle or “principle of prudent avoidance”], since, as a consequence of the provisions of articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it entails the need to substantiate decision-making in this area through technical studies, both in relation to individual acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory—which gives rise to the requirement of adherence to science and technology, thereby constraining the Administration’s discretion in this area.
Consequently, in view of the results of those technical studies—such as environmental impact studies—if an objective technical assessment demonstrates the probability of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, works, or activity must be rejected; and, where there is “reasonable doubt,” decisions must be made in favor of the environment (pro-nature principle), which may entail the adoption of both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately.’ (Judgments of the Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05)” (emphasis added). (Decision no. 2012-13367, issued at 11:33 on September 21, 2012).
Coordination, insofar as it ensures administrative efficiency and effectiveness, is a virtual or implicit constitutional principle that permeates the entire body of administrative law and binds all public entities. It may be inter-organizational—among the various bodies comprising a public entity that are not subject to a hierarchical relationship—or intersubjective, that is, among public entities, each possessing legal personality, its own budget, autonomy, and specific powers. The administrative or other degree of autonomy vested in public entities requires them to coordinate their actions, since, given their inter-organizational nature, they cannot be reciprocally subject to hierarchical relationships. The purpose of administrative coordination is to prevent duplication and omissions in the performance of each public entity’s administrative functions—that is, to ensure that they are performed rationally and systematically—and it is achieved by establishing fluid and permanent levels or channels of information among public entities, all of which may be accomplished through meetings, reports, or the creation of formal coordination bodies. In environmental matters, this principle assumes a distinct character, and this Court’s statement in Judgment No. 2012-008892, issued at 16:03 on June 27, 2012, is particularly relevant:
“(…) “III.- Coordination among public agencies must guarantee environmental protection. On various occasions, constitutional case law has indicated that environmental protection is a task for which everyone is equally responsible; that is, the State—as a whole—is obligated to take the measures necessary to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed population. For purposes of this task, the term public institution must be understood to include both the Central Government—Ministries such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, which, by virtue of their subject matter, have extensive involvement and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment and which act, in most cases, through their specialized agencies in this field, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)—and decentralized institutions, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, the Instituto Costarricense de Turismo, or the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Municipalities, of course, also bear significant responsibility for this task within their territorial jurisdiction. It might therefore be thought that this multiple allocation of responsibility would cause chaos in administrative management, but this is not the case. To avoid the simultaneous coexistence of spheres of power having different origins and natures, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding rights and obligations among the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordinating relationships among the various agencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between those institutions and the municipalities, so that they may perform the functions entrusted to them. This Chamber has previously—and quite clearly—addressed the principle of coordination between public agencies and municipalities in pursuing common purposes—which must obviously be extended to the relationship between Central Government institutions and decentralized institutions in carrying out this important function—and therefore refers to what was stated on that occasion (judgment number 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):
“Accordingly, coordination is the organization of the relationships among these various independent activities, accounting for their convergence upon the same purpose or entity so as to make it useful to an overall public plan, without eliminating the mutual independence of the acting entities. Because neither the decentralized institutions nor the State itself stand in a hierarchical relationship to the municipalities, specific conduct cannot be imposed upon the latter. This gives rise to the indispensable interinstitutional ‘concerted action,’ strictly understood, whereby autonomous and independent centers of action reach agreement on that preventive and comprehensive framework, within which each performs its role in view of the mission entrusted to the others. Thus, relations between municipalities and other public entities may be conducted only on a basis of equality, resulting in agreed forms of coordination and excluding any mandatory arrangement detrimental to municipal autonomy that would subject corporate entities to a coordination framework without or against their consent.
This does, however, permit the necessary subordination of these entities to the State and in the State’s interest—through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), and specifically through its function of reviewing legality, which entails powers of general supervision over the entire sector.” Moreover, failures to fulfill the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are constitutionally significant because administrative inaction in this area can cause harm to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those arising from administrative action. Examples include authorizing land-use plans (planes reguladores) or construction projects without approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; failing to control and oversee the implementation of management plans (planes de manejo) for protected areas by the Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía; allowing businesses to operate without health permits concerning the treatment of sewage or wastewater (Acueductos y Alcantarillados and Ministerio de Salud); or failing to verify noise controls in bars, karaoke establishments, and nightclubs (municipalities and Ministerio de Salud), among others (see in this regard judgment number 2006-005159 de las trece horas cuatro minutos del siete de abril del dos mil seis).” In other words, what matters is the technical cooperation that the various entities can provide to one another, the technical information they can contribute, and respect for each entity’s powers, so as to guarantee beyond doubt that the impact of the projects under evaluation will not be adverse and thereby ensure the sustainable management of water resources and full enjoyment of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as enshrined in the constitutional provision.
Thus, the precautionary principle (principio precautorio)—which seeks to prevent or suspend any activity that could adversely affect such management—requires the Government, first, to give notice to affected and interested parties and to institutions that may be involved. This allows them to submit the corresponding arguments and technical opinions and ensures the effective participation of the competent bodies in the field for the purpose of protecting and preserving the environment and water resources. Second, it requires consideration of warnings issued by an institution legally empowered to protect water resources concerning the risk of pollution (…)”.
The petitioner alleges that the Condominio Horizontal Residencial FFP1 Lankaster is located near public water-supply intakes (captaciones de abastecimiento poblacional), which, in his view, constitutes an encroachment upon the protection zone of the Gutiérrez and Lankaster springs (nacientes), posing risks of contamination of the water sources and interference with the conveyance pipelines (tuberías de conducción). He requests an order requiring the Lankaster project to cease discharging stormwater (aguas pluviales) into the detention pond (laguna de retardo) of the Colinas del Viento project and to find another outflow route (ruta de desfogue) that does not affect the springs or the Acueductos y Alcantarillados infrastructure in that area. He adds that the constructed channel encroaches upon the springs’ protection zone and interferes with the installed pipelines.
It must be recalled that the State has an obligation to protect the environment adequately through preventive measures intended to ensure that alterations caused by human activity do not constitute environmental harm and, consequently, that where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—the guiding principles of Environmental Law (Derecho al Ambiente) require the adoption of such precautionary measures as are deemed appropriate to prevent that harm from occurring.
In this regard, it is appropriate to recall what this Court stated in judgment N° 2021024807, issued at 9:20 on 05 de noviembre de 2021, concerning the preventive and precautionary principles (principios preventivo y precautorio): “… In this connection, specialized legal scholarship has stated that the preventive principle requires that, when there is certainty regarding potential environmental harm, the harmful activity must be prohibited, restricted, or made subject to compliance with certain requirements. In general, this principle applies when risks are clearly defined and identified as at least probable. It is also useful when no technical reports or administrative permits guarantee the sustainability of an activity, but sufficient grounds exist to anticipate potential adverse impacts. The precautionary principle, on the other hand, provides that where there is a threat of serious and irreversible harm, a lack of absolute scientific certainty must not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.
It follows that the principle is based on reasonable scientific uncertainty coupled with the threat of serious and irreversible environmental harm. Generally speaking, a relevant distinction between the preventive principle and the precautionary principle lies in the degree of knowledge and certainty concerning the risks posed by an activity or project. Whereas such certainty exists under the former, the latter involves a state of uncertainty resulting from scientific information or technical studies …” (emphasis not in the original).
Accordingly, application of the precautionary principle means that when there are indications that a particular activity could plausibly cause serious and irreversible environmental harm, the lack of absolute scientific certainty or evidence in that regard does not relieve the obligation to adopt all efficient and effective measures necessary to prevent harm to the environment.
In addition, in judgment N° 2008-12583 of 15:02 on 19 de agosto de 2008, this Chamber stated the following concerning groundwater (aguas subterráneas): “…
The issue of groundwater is closely linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human rights instruments. Article 50 of our Political Constitution establishes the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and to maintain the ecological balance of flora and fauna habitats (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Likewise, access to drinking water (agua potable) safeguards the rights to life—“without water, life is not possible,” states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on 6 de mayo de 1968—and to personal health—for which it is essential for food, drink, and hygiene—(Article 21 of the Political Constitution); and, of course, it is associated with the socioeconomic development and growth of peoples so as to ensure every individual a dignified level of well-being and quality of life (Article 33 of the Political Constitution and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights).
The scarcity, lack of access to or availability of, and contamination of this precious resource impoverish peoples and severely limit social development. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation for preserving human life and health and, of course, for the proper development of any people. In 1995, it was estimated that 1000 million inhabitants lacked access to drinking water, and it is estimated that by 2025 approximately 5.500 million people will face water scarcity, while between 5 and 10 million people die each year from using untreated water. In a related vein, the duty to preserve for future generations conditions of existence at least equal to those inherited has now been recognized—sustainable development (desarrollo sostenible)—and therefore present needs must be met without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972).
In essence, from both an economic and ecological perspective, water is a precious resource because it is indispensable to every human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constituent element in maintaining natural ecosystems—non-polluting or environmentally compatible water use.” The foregoing demonstrates the importance of groundwater as a means of ensuring access to drinking water for a large portion of the national population. Accordingly, the State is under an obligation to guarantee its protection through the exercise of the powers granted to it for that purpose by the Legal System (Ordenamiento Jurídico), in order to comply with Article 50 of the Constitution. (…)” For its part, in Judgment No. 2017006340, issued at 09:15 hours on 05 de mayo de 2017, this Constitutional Chamber emphasized the role of Senara in approving development projects, such as urban-development projects:
“IV.- On the protection of groundwater. In Judgment No. 2004-1923, issued at 14:55 hours on 25 de febrero de 2004, the Chamber addressed the protection of groundwater as an essential part of our ecosystem, as follows:
“V.- GROUNDWATER. In contrast to water referred to as surface water (aguas superficiales), insofar as it flows over the Earth’s crust and may be subject to common or special uses, there is groundwater. Groundwater is water found beneath the Earth’s surface, occupying empty spaces in soil or rock; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, in turn, consists of the following two levels: a) an upper level, or aeration zone (zona de aireación), in which the empty spaces are occupied by air and infiltrated water descending by gravity; and b) another level beneath it, known as the saturation zone (zona de saturación), in which the empty spaces are filled with slowly moving water and whose upper level is known as the water table (tabla de agua), hydrostatic level (nivel hidrostático), or phreatic level (nivel freático). Water contained in the porous spaces of the saturation zone, within geological formations, is known as aquifers (mantos acuíferos) or groundwater bodies.
The hydraulic gradient (gradiente hidráulico) is the difference in elevation between two points on the same water table—phreatic level—in relation to the horizontal distance between them; the velocity of groundwater movement depends essentially on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle (ciclo hidrológico): of all the water in the hydrosphere, 2,4% is freshwater; of that amount, 78,1% is frozen, 21,5% is groundwater, and 0,4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, groundwater is the principal source of public water supply, as opposed to surface water, which is notably exposed to contamination and degradation by harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. In the particular case of our country, the potential annual groundwater recharge (recarga potencial anual de aguas subterráneas) has been estimated at approximately 47 000 million cubic meters per year, equivalent to 20% of precipitation.
It has likewise been calculated that, of the 750 000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% (500 000 cubic meters per day) comes from groundwater abstractions (captaciones de aguas subterráneas). The consumption and use of groundwater, as compared with surface water, offers clear and evident qualitative and quantitative advantages, including the following: a) investment in the abstraction and exploitation of potable groundwater is made gradually, depending on increased demand for the service, and abstraction areas may be located near the place where demand arises, all of which reduces conveyance, treatment, and storage costs; b) the natural physicochemical quality of groundwater is more consistent than that of surface water, and it is potable with little or no treatment; c) because soil or rock lies above groundwater, it is better protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability during dry periods or periods of rainfall are minimal compared with those of surface water; and e) it constitutes a strategic reserve for addressing states of emergency caused by public calamity, internal unrest (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.
The issue of groundwater is closely linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human rights instruments. Article 50 of our Political Constitution establishes the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and to maintain the ecological balance of flora and fauna habitats (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Likewise, access to drinking water safeguards the rights to life—“without water, life is not possible,” states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on 6 de mayo de 1968—and to personal health—for which it is essential for food, drink, and hygiene—(Article 21 of the Political Constitution); and, of course, it is associated with the socioeconomic development and growth of peoples so as to ensure every individual a dignified level of well-being and quality of life (Article 33 of the Political Constitution and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights).
The scarcity, lack of access to or availability of, and contamination of this precious resource impoverish peoples and severely limit social development. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation for preserving human life and health and, of course, for the proper development of any people. In 1995, it was estimated that 1000 million inhabitants lacked access to drinking water, and it is estimated that by 2025 approximately 5.500 million people will face water scarcity, while between 5 and 10 million people die each year from using untreated water. In a related vein, the duty to preserve for future generations conditions of existence at least equal to those inherited has now been recognized—sustainable development—and therefore the (sic) present needs must be met without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972).
In essence, from both an economic and ecological perspective, water is a precious resource because it is indispensable to every human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constituent element in maintaining natural ecosystems—non-polluting or environmentally compatible water use—.
PUBLIC-DOMAIN PROPERTY. Our legal system lacks a single systematic and coherent body of law comprehensively regulating the protection, extraction, use, management, and efficient administration of water resources. Additionally, the limited existing legislation focuses primarily on surface water, overlooking groundwater. As is characteristic and inherent to Administrative Law, this field exhibits a dispersion of regulations and a fragmented, chaotic, and ambiguous body of sector-specific rules governing particular aspects, leaving serious gaps and conflicts of law, all of which also seriously hinders environmental management by the public entities responsible for the matter. Obviously, the scant regulation of groundwater is no exception to the foregoing rule. In Water Law, various theories have been advanced concerning its legal nature—the variations among them depending on historical developments.
Thus, groundwater has been regarded as (a) private property, and therefore as res nullius capable of appropriation by the person who brings it to the surface, that is, by the owner of the land where it emerges, following the Roman Law maxim under which ownership extends from the heavens to the depths below. Nineteenth-century regulations concerning water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American statutes, including our Water Law of 1942) characterized groundwater as (b) property of a mixed nature, such that water brought to the surface by the owner of private land was private, while water arising on public-domain land—or the former water after its owner had used it—was public. Finally, beginning in the twentieth century, many statutes came to classify all groundwater as (c) public-domain property, based on the unquestionable unity of the hydrological cycle, thereby making it part of what has been called the “public water domain,” as part of the natural rather than artificial domain; this position views water as a unitary resource subordinated to the public interest, and therefore no distinction should be made between surface water and groundwater, since they are closely interconnected in maintaining their quality and quantity.
Under this latter theory, groundwater cannot be appropriated by any private party, and its classification as public-domain property constitutes sufficient legal authority to subject it to a very strong and intensive administrative-intervention regime in order to guarantee its integrity and quality and to exclude it from the methods of acquisition and enjoyment characteristic of Private Law. In our legal system, the legal nature of groundwater can be determined from a series of scattered provisions, with evident variations according to historical and legislative developments. Water Law No. 276 of August 27, 1942, as amended, in Article 1, subsections IV, VIII, and IX, respectively classifies as public-domain waters “Those of (...) springs (...)”; “Those of springs emerging on beaches, in maritime zones, channels, basins, or banks owned by the State and, in general, all those arising on public-domain land”; and “Groundwater not brought to the surface by means of wells,” because Article 4, subsection III, of that statute regards as privately owned—and therefore belonging to the owner of the property—“Groundwater obtained by the owner from the owner’s own land by means of wells,” while any surplus—from wells operated under concession to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs—that leaves the property becomes public-domain water.
Evidently, the Water Law of 1942 follows a mixed theory regarding the legal nature of groundwater, since it combines its status as res nullius, and therefore capable of appropriation if brought to the surface on private land, with its public-domain status if it arises on land whose titleholder is a public entity. Two subsequent laws enacted during the final quarter of the last century tacitly amended or modified the provisions of Article 1, subsections IV, VIII, and IX, and Article 4, subsection III, of the Water Law. In fact, these two new legislative instruments follow the contemporary approach of viewing groundwater as public-domain property by virtue of the unity of the hydrological cycle, and therefore provide sufficient legal authority to permit a strong administrative-intervention regime to preserve the quantity and quality of water resources and ensure their rational and sustainable exploitation.
Thus, the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, as amended, provided in Article 4 as follows: “(...) mineral springs and waters, and groundwater and surface water, are reserved to the State and may be exploited only by the State, by private parties in accordance with the law, or under a special concession granted for a limited period and pursuant to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly (...)”; all groundwater in the country was thereby made public and nationalized, including water brought to the surface through a well located on private property for domestic uses or ordinary needs. Subsequently, the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 13, 1995, as amended, in Article 50—whose heading is “Public domain of water”—reinforced that declaration of public-domain status and prescribed that “Water is in the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest.” This legislative instrument expressly places inland waters (surface water and groundwater—because it does not distinguish between them) within the State’s public domain and classifies their protection, preservation or conservation, and sustainable or rational use as matters of social interest, thereby clearing the way for potential expropriations or restrictions on grounds of social interest (Article 45 of the Political Constitution).
An aquifer is a geological stratum or formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sand, gravel, mixtures of both, sedimentary rocks such as limestone, volcanic rocks, etc.) that allows water to circulate through its pores or fissures, enabling human beings to use it in economically significant quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers are geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two hydrogeological parameters used to define the functioning of an aquifer—the relationship between the recharge and extraction or discharge of water—are porosity or permeability—hydraulic conductivity—and the storage coefficient. There are a number of geological formations that should not be confused with aquifers. Thus, (a) aquicludes are geological formations that contain water within them but do not transmit it, thereby preventing its exploitation; with respect to the nonrenewable, fossil, dead, stagnant, or nonflowing groundwater contained in them, there can be no doubt that it too is in the public domain, because Articles 4 of the Mining Code and 50 of the Organic Environmental Law do not distinguish between groundwater and surface water, much less between renewable and nonrenewable groundwater; it therefore cannot be regarded as res nullius capable of appropriation by the private party who brings it to the surface.
An (b) aquitard, for its part, comprises a group of geological formations that contain appreciable quantities of water but transmit them very slowly. Finally, an (c) aquifuge is a geological formation that neither contains nor can transmit water. Regarding aquifer types, hydrogeology classifies them according to the hydrostatic pressure of the water contained in them as follows: (a) unconfined, non-confined, or water-table aquifers, in which a free surface of the enclosed water is in direct contact with the air, the water table is at atmospheric pressure, and the aquifer is not bounded by an impermeable layer; and (b) captive, confined, or pressurized aquifers, in which the water is subject to pressure greater than atmospheric pressure. There is also the subcategory of perched aquifers, which are unconfined aquifers with limited spatial distribution and temporary existence. The natural recharge of aquifers consists of the volume of water entering them during a period of time as a result of the infiltration of rainfall or water from a watercourse (e.g., influent rivers).
Recharge areas, accordingly, are all areas of the ground surface where rainfall infiltrates the soil until reaching the saturated zone and entering the aquifer. Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, in Article 3, subsection l), defines aquifer recharge areas as “The surfaces on which infiltration occurs that supplies aquifers and river channels (...)”. Natural discharge is the volume of water that, during a period of time, naturally leaves the aquifer through surface, subfluvial, or submarine springs, through evapotranspiration, or through vertical percolation toward lower aquifers. Artificial discharge occurs through the extraction of water by means of wells, ditches, trenches, or tunnels. Groundwater discharge areas comprise all points at which the water table or phreatic level intersects the ground surface—springs, headwaters, seepages—a river channel, or marine or lake beds.
Two types of aquifer families are recognized in our country: a) volcanic or fractured aquifers, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), which are the largest and of the highest quality; and b) sedimentary or granular aquifers in surficial formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks naturally lack permeability (permeabilidad); they possess secondary porosity (porosidad secundaria) resulting from fractures or fissures caused by cooling or tectonic events (areas associated with geological faults), thereby acquiring hydrogeological suitability (aptitud hidrogeológica). This type of aquifer arises in highland areas where precipitation is heavy and, in particular, volcanic rocks are present; well-known and studied examples include the aquifers of the Valle Central (e.g., Colima Superior e Inferior and Barva). From a hydrogeological perspective, our country has ideal and exceptional conditions for the rational and measured extraction of groundwater (aguas subterráneas), since the Cordillera Volcánica Central consists of volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided that they have not been compacted or eroded by human activities; they therefore perform an essential function by regulating surface-water runoff (escorrentía de las aguas superficiales) and aquifer recharge (recarga de los acuíferos).
The high permeability of fractured and brecciated lava formations and the conditions of heavy rainfall favor the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as low-permeability rocks that enable the formation of aquitards (acuitardos), which form the base of the aquifers and permit the vertical transfer of water between them. The location and geomorphology of the Cordillera Volcánica Central, with all its aquifers, make it a primary source of water for meeting the needs of at least half the country’s population, including the Gran Área Metropolitana and surrounding communities. Groundwater in this area is used through wells or the capture of springs (manantiales) for domestic, industrial, and agricultural and livestock uses. In the Cordillera Volcánica Central, as of 1996, SENARA had registered 3.460 wells used for various purposes and 353 springs used for public water supply by ICAA, municipal corporations, rural water-system administrative associations, and other entities.
Aquifers of this type have also been located in the Liberia and Bagaces formations (Provincia de Guanacaste). It is fully established that, because of their petrophysical characteristics, aquifers of this type are more vulnerable to contamination in their recharge areas (áreas de recarga) when they are not located in protected or reserved zones and are exposed to human activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural and livestock activities involving the use of pesticides and agrochemicals; they are therefore exposed to dangerous and gradual deterioration of their environmental quality. Surficial aquifers (acuíferos superficiales) consist of layers of recently formed, unconsolidated rock of various origins; they are alluvial deposits in certain valleys that may range in thickness from a few meters to one hundred meters. They are separated from the surface by a thin, permeable layer of soil and are therefore highly vulnerable to contamination, particularly when located beneath areas occupied by humans (urban, industrial, or agricultural development).
Aquifers of this type are exploited in the Pacífico Central region, including, for example, the alluvial deposits of the Valle del Río Barranca, which contain two coastal aquifers (acuíferos costeros): Barranca and El Roble.
Unlike surface-water contamination, which is generally apparent and visible and thus allows environmental measures to be taken to mitigate or eliminate it, groundwater contamination, by its very nature, generally goes unnoticed and becomes evident only after reaching significant proportions. Because of the slow circulation of water, the absorptive capacity of the ground, and other factors, aquifers may take a long time to show signs of contamination. In addition, the large volume of water they contain means that widespread contamination may take a prolonged period to become apparent, while localized contamination may be detected only when it flows into a site where the aquifer is being exploited. Such water does have some resistance to contamination; however, once contamination occurs, its regeneration can be extraordinarily slow and is sometimes irreversible because of the high cost of the methods required.
It has been demonstrated that attempts to repair the damage caused by contamination of an aquifer and restore the water to potable levels have been unsuccessful; cleanup technologies have done little to reduce the damage, and the methods are extremely costly. Compounding this is the lack of organizational infrastructure and material, financial, and human resources—the latter duly trained—to assess, measure, and generally monitor the quality of this water and the precise extent of its contamination. The degradation and contamination of aquifers impose upon the legislature and public administrations the urgent and unavoidable task of protecting them. Groundwater contamination may be direct or indirect: it is direct when pollutants are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspools (pozos negros) or injection wells (pozos de inyección); it is indirect when contamination occurs through dilution during natural recharge (recarga natural).
Pollutants may be of widely varying kinds, including mineral, degradable organic (excreta and liquid manure), slightly degradable or nondegradable organic [órganicos (sic)] (pesticides, detergents, hydrocarbons), biological (bacteria, viruses, algae), radioactive, and gaseous pollutants. Aquifer contamination depends on the geological, hydraulic, and chemical conditions of each place or site and therefore varies according to local factors, making knowledge of each area and the study of similar cases necessary. The sources of aquifer contamination may be of widely varying kinds, including the following: a) contamination from domestic activity, which is organic and biological and originates from septic tanks, sewer-system leaks, and sewage discharges, compounded by the increasing use of household chemicals such as detergents; b) contamination from agricultural activities, including the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash, or natural fertilizers based on manure, irrigation using wastewater and highly saline water, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and pest-control chemicals); c) contamination from livestock farming, which is essentially organic and biological and is similar to domestic contamination but more intense in the case of intensive farms; d) contamination from surface water when such water recharges aquifers and is itself contaminated; e) contamination through saltwater intrusion (intrusión salina), which occurs when marine and saline waters enter coastal regions as a result of the overexploitation of coastal aquifers through wells; f) contamination from mining activities—mineral contamination—associated with mine-water discharges and ore-washing facilities; g) contamination from industrial activities, which is as varied as the type of industry that causes it, with particularly harmful contamination being caused by heavy metals from the metallurgical industry, as well as by the chemical, petrochemical, food (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination from nuclear activities, which, although exceptional in our country, may originate from irradiated-fuel and radioactive-mineral treatment plants and from medical activities; i) contamination through poorly constructed wells, since wells may interconnect several aquifers and cause contamination when their casing is broken or corroded at levels containing poor-quality water or permits surface water to enter; j) contamination through the discharge of wastewater by means of cesspools, septic tanks, sewer-network leaks, or indiscriminate discharge into watersheds (cuencas hidrográficas); k) contamination through the dumping of solid waste, which occurs when a sanitary landfill is built on permeable or non-waterproofed ground and contaminants are carried through leachate (lixiviados); l) contamination caused by improperly designed, constructed, or used injection wells—a method of using the subsoil for waste storage.
The principal threats of contamination to aquifers in Costa Rica and, consequently, to groundwater arise from two factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas, phenomena that generate leachate from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, reduce the soil’s infiltration capacity, make recharge areas impermeable, and cause the overexploitation of aquifers; b) the use of agrochemicals in the intensive cultivation of coffee, bananas, cotton, and ornamental plants; and c) the impermeabilization of recharge areas due to land-use changes (cambios en el uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers that supply the Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad and Barva), evidence has been observed of some impact from bacteriological and industrial contamination and increased nitrate levels due to urban expansion and intensive agriculture in the recharge areas.
With regard to nitrates, despite the water’s good physicochemical and bacteriological quality, an upward trend in nitrate concentrations has been detected along the downgradient hydraulic direction (gradiente hidráulica abajo), indicating that groundwater is being affected, directly or indirectly, by discharges from septic tanks and the use of nitrogen-based fertilizers in vegetable crops and coffee plantations. Similarly, groundwater overexploitation caused by concentrated extraction has been detected, resulting in declining water levels and spring flow rates, as well as the potential impermeabilization of recharge areas because the aquifers are located in the areas experiencing the greatest urban growth, with rapidly accelerating residential development through housing subdivisions; it is estimated that the effects would be significant if more than 20% of the recharge area were rendered impermeable.
Because of the characteristics of contamination of aquifers (mantos acuíferos) intended for public supply and the difficulty of restoring them, measures to prevent contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in designated areas or by requiring safety measures for certain potentially polluting activities. Regrettably, our legal-administrative framework (legislation, regulations, and decrees) lacks precise, clear, and comprehensive regulations for the protection of aquifers, recharge zones (zonas de recarga), and groundwater catchment areas (áreas de captación de aguas subterráneas). Foreign legislation (e.g., Spanish Ley de Aguas 29/1985 of August 2) provides for certain extraordinary powers of administrative intervention in the water economy that directly concern the protection of aquifers, with a view to achieving the sustainable use of water resources, that is, to ensuring the availability of water in sufficient quantity and of the quality required to meet present and future human and ecological needs.
These extraordinary administrative powers, which must be recognized in our legal system—despite the lack of regulation—as implicit in the express and general authority for the protection and conservation of groundwater vested in the State and the decentralized entities of the water sector, are grounded in the need to achieve the rational and balanced use of water. The scarcity and degradation of the natural conditions of water resources make it necessary for the administrative authorities to have the ability to adopt such measures to prevent their depletion or irreversible deterioration and to overcome, temporarily, the harmful effects that a water crisis may cause. Measures of this kind entail various drastic restrictions and controls on the multiple uses or exploitation of water (aprovechamientos de agua)—particularly general or special private uses—and on pre-existing activities that may affect the resource; insofar as they are justified by a public interest, they do not impair the right to property or the integrity of the estate.
In essence, such measures must be regarded as limitations in the social interest (limitaciones de interés social) that neither deprive the right to property of its substance nor expand the public domain (dominio público) over groundwater without prior compensation, but instead shape its essential content. They must therefore be borne by all users as a general sacrifice or burden, since those users are ultimately the beneficiaries of the measures, which are intended to remedy a temporary situation of scarcity or imminent contamination affecting the water economy in a particular area. Such administrative intervention measures, implicitly contained in Article 32 of the Ley de Aguas of 1942 and Article 10° of the Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002), may include the following:
Clearly, the designation of perimeters by the national authorities—MINAE and ICAA—must be observed by local governments (Municipalidades) and INVU (given its residual authority over urban planning in the absence of local regulatory plans) so that the conditions established through the designation of protection perimeters are effectively harmonized, developed, and reflected in the rules contained in the respective Regulatory Plans (Planes Reguladores) concerning land uses or land-use planning (ordenación del territorio) (e.g., zoning and building regulations). Obviously, this must be supplemented by protection around catchment areas (wells—PPP: well protection perimeters (perímetros de protección de los pozos)—springs, spring sources (nacientes), etc.), through the designation of a surrounding zone in which certain human activities are prohibited or restricted by regulating or controlling land use.
The determination of the perimeter depends on the well capture or recharge zone (ZOC), and its extent depends on the characteristics and properties of the catchment area and recharge land, because the standards cannot be the same for permeable or fissured land as for land with impermeable formations. The designation of perimeters must be combined with vulnerability mapping (cartografía de vulnerabilidad), or mapping of the natural susceptibility of public-supply aquifers to anthropogenic pollution loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics in relation to anthropogenic contamination problems, which is accomplished by preparing maps. Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping—are suitable for enabling the timely relocation of a particular type of activity or supply source or, ultimately, the introduction of technical methods and instruments for treating and disposing of pollutants.
The measures to be adopted on the basis of protection perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether the area is: (a) an area without territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an already occupied area, in which case the natural vulnerability and areas most susceptible to contamination are mapped and, when faced with the threat of a high contamination rate, activities and supply sources may be relocated and technology introduced for the treatment and disposal of pollutants; (c) an already contaminated area, in which case alternative sources may be sought, the spread of contamination plumes (plumas de contaminación) may be prevented, and, if feasible given the high cost, water from the aquifer may be treated after extraction; or (d) an area for new catchments, in which case an inventory must be made of potentially polluting activities and the impact area of each.
In the event of aquifer overexploitation, the competent administrative authority may declare that condition in order to reverse the situation by regulating, restricting, and allocating pre-existing withdrawals or uses so as to achieve rational exploitation, and by immediately suspending applications then pending for new concessions or modifications to concessions. Measures for conservation and proper use of resources may, of course, also be implemented, such as treating and purifying wastewater so that it can be reused to irrigate certain crops, drip or nighttime irrigation systems to mitigate the effects of evapotranspiration, artificial recharge, etc.
“XIII.- LEGAL PROTECTION OF GROUNDWATER IN COSTA RICA. Article 31 of Ley de Aguas No. 246 of 27 de agosto de 1942 declares the following to be “reserved to the ownership of the Nation”: “a) Lands surrounding potable-water collection sites or supply intakes, within a perimeter having a radius of no less than two hundred meters; b) The forest zone that protects or must protect the group of lands where potable-water infiltration occurs (...)”. This declaration is of utmost importance because it gives rise to the State’s obligation, through its competent bodies, to establish and determine the perimeter protection areas of wells or collection areas—200 meters—and, naturally, the recharge areas (áreas de recarga) of aquifers (mantos acuíferos)—the zone where “potable-water infiltration occurs”—which have or must have forest cover (capa forestal) for their protection and are particularly sensitive in terms of their conservation and protection.
Likewise, by virtue of this express designation, the State may bring recovery-of-title and possessory actions (acciones reivindicatorias y posesorias) to guarantee the integrity of those zones and shield them from every form of contamination by subjecting them to a strict land-use control regime (régimen de control del uso del suelo), an authority that it has very likely failed to exercise promptly and properly. Section 32 of Ley de Aguas of 1942 establishes that “Whenever, in an area larger than that indicated above, there is a risk of contamination of surface water or groundwater, the Poder Ejecutivo, through the Sección de Aguas Potables—currently ICAA—(...) shall prescribe in said area such measures as it deems appropriate to prevent the risk of contamination”; this provision imposes an unavoidable duty of collaboration and cooperation upon the Poder Ejecutivo and ICAA to adopt all timely and appropriate administrative acts and measures necessary to avert the risk of contamination in an area larger than the protection perimeters of aquifer recharge areas and collection zones.
The content of the provision is extremely significant and far-reaching because it empowers the State to adopt any appropriate measure to prevent the irreversible damage and harm that could be caused by a state of emergency arising from a water crisis. Clearly, this is also a power that has not been exercised responsibly or has been underused. Ley General de Agua Potable, No. 1634 of 18 de septiembre de 1953, establishes in Article 2° that “All lands that both the Ministerio de Obras Públicas and the Ministerio de Salubridad Pública—bodies of the Poder Ejecutivo that were replaced by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados by virtue of its Ley de Creación No. 2726 of 14 de abril de 1961 and its amendments and, more specifically, Article 2°, subsection h), which entrusted it with enforcing Ley General de Agua Potable—deem indispensable for constructing or locating any part or parts of potable-water supply systems, as well as for ensuring their sanitary and physical protection and the necessary flow (...) shall be in the public domain”; this provision is clearly of enormous significance because it declares collection areas—which may include springs (manantiales or nacientes), a form of natural groundwater discharge—to be in the public domain and, more importantly, confers public-domain status (condición de bien demanial) upon all lands necessary to ensure their sanitary and physical protection and their flow.
This necessarily includes clearly delimited aquifer recharge areas, as established through the aforementioned perimeter-delineation activity (actividad perimetradora), because the lack of protection of these zones necessarily affects the quality—through contamination—and flow—through impermeabilization or overexploitation—of water for human consumption and use that emerges from a spring. Ley Forestal No. 7575 of 13 de febrero de 1996 provides in Article 33, subsections a) and d), respectively, that protection areas (áreas de protección) include those “(...) bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally” and “The recharge areas and aquifers of springs, whose boundaries shall be determined by the competent bodies established in the Reglamento of this Law”; clearly, these provisions provide a basis for administrative activity or intervention to define the protection perimeters of aquifers and collection zones.
Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of 13 de octubre de 1995 states in Article 51 that, for the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied: “a) Protect, conserve and, where possible, restore aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle,” “b) Protect the ecosystems that regulate the water regime,” and “c) Maintain the balance of the water system by protecting each component of the watersheds.” This establishes the need to protect and conserve the integrity and unity of the hydrological cycle without distinction, particularly including groundwater. Finally, Article 5°, subsection e), final paragraph, of Ley de Creación del ICAA (No. 2726 of 14 de abril de 1961 and its amendments) and Article 15 of Ley de Creación del SENARA (No. 6877 of 18 de julio de 1983 and its amendments) complete the regulatory framework for the institutional protection of groundwater by stating, respectively: “The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for any structures necessary for collection (...), are declared to be of public utility and social interest and may be expropriated”; and “The actions promoted by the State for the purpose of ensuring the protection and rational use of water (...) are hereby declared (sic) to be in the public interest.” Within the legal-administrative framework governing water, we also find a series of obligations and burdens imposed upon private parties and public-law entities—public entities and bodies—to ensure adequate protection of the underground and surface public water domain (dominio público hidráulico subterráneo y superficial).
Thus, Ley de Aguas of 1942 and other legislative enactments establish a series of prohibitions and obligations for the owners and users of springs—which are a component of an aquifer’s discharge area (área de descarga)—including the following: a) users or concession holders must comply with policing and public-health regulations concerning surplus water returned to a spring in order to prevent contamination or foul odors—failure to do so may result in loss of the special water-use right (aprovechamiento especial) and imposition of a fine—(Articles 57 and 166, subsection III, ibidem); similarly, Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 of 21 de octubre de 1992, in Article 132, paragraph 1°, prohibits “(...) discharging wastewater, sewage, waste, or any contaminating substance into springs, rivers, ravines, permanent or intermittent streams (...) lakes (...)” and imposes upon anyone who violates the provision a fine of 50.000 to 100.000 colones, convertible into a term of imprisonment of one to two years. b) The construction of fish-breeding ponds in springs used to supply communities is prohibited (Article 63 ibidem). c) Owners of lands containing springs around which the forests that sheltered them have been destroyed are required to plant trees along their banks at intervals not exceeding 5 meters (Article 148 ibidem). d) It is prohibited, in both national and private forests, to destroy trees located less than 60 meters from springs originating in the hills or less than 50 meters from those emerging on flat land (Article 149 ibidem); Ley Forestal, No. 7575 of 13 de febrero de 1996 likewise provides in Article 34 that “The cutting or removal of trees in protection areas bordering permanent springs and in recharge areas and aquifers of springs is prohibited.” e) Every application for the use (aprovechamiento) of natural, flowing waters and springs must be submitted to the Ministerio de Ambiente y Energía together with a series of required documents (Article 178 ibidem).
With regard to public entities and bodies having authority and responsibilities for groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, including the following: a) Municipalidades are prohibited from conveying, mortgaging or otherwise encumbering, leasing, sharecropping, lending, or exploiting on their own account—particularly where this entails deforestation—lands that they own or acquire along the banks of rivers, streams, or springs, or in watersheds or drainage basins in which springs emerge or rivers or streams originate (Articles 154 and 155 ibidem). b) Municipalidades are required to reforest such lands (Article 156 ibidem). c) Every Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social and, in general, every “public body” is required to consult the Ministerio de Agricultura and obtain the corresponding permit before conveying, mortgaging, leasing, sharecropping, or exploiting on its own account any lands that it owns or acquires and on which usable public-domain waters exist (Article 157 ibidem).
Ley General de Salud, No. 5395 of 30 de octubre de 1973 and its amendments, for its part, contains specific provisions for the effective protection and conservation of groundwater. Thus, Article 275 stipulates that “Every natural or legal person is prohibited from directly or indirectly contaminating surface water or groundwater (...) through drainage or through the voluntary or negligent discharge or storage of liquid, solid, or gaseous waste or refuse, whether radioactive or nonradioactive, sewage, or substances of any kind that, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, render it hazardous to human health or to terrestrial or aquatic wildlife, or unfit for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.” Section 276, in turn, establishes that drainage works may be performed, or solid or liquid waste or other matter that could contaminate surface, underground, or marine waters may be discharged, only with permission from the Ministerio, “(...) in compliance with regulatory safety standards and conditions and with any special procedures imposed by the Ministerio in the particular case to render them harmless.” Articles 285 and 291 of that body of law, respectively, require every person to dispose of excreta and sewage properly and in a sanitary manner so as to prevent the “contamination of soil and natural water sources intended for human use and consumption,” and prohibit the discharge of waste from industrial or healthcare establishments into the sewer system in order to “prevent contamination of water sources or watercourses.” Finally, Article 309 of that law establishes that the Ministerio de Salud shall approve a developer’s project, among other conditions, if it “(...) provides adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, sewage, and wastewater.”
DELIMITATION OF POWERS. The management of groundwater resources encompasses various aspects, such as researching their potential, identification, categorization, planning their uses, protection, rational utilization, prevention and punishment of environmental damage or pollution, and environmental monitoring and oversight of their use, among others. Accordingly, the ideal arrangement would be for an administrative entity to regulate and govern this field; however, powers relating to the integrated management of groundwater resources are dispersed and fragmented. Consequently, they are occasionally exclusive to a single entity, but most often concurrent, shared, or parallel, which requires a particular administrative coordination effort to ensure their sustainable use. Within the heterogeneous and dispersed group of administrative entities and bodies that make up Costa Rica’s public administration, it is possible to identify a sector whose members have been assigned by law or regulation a series of nonwaivable, nontransferable, and nonprescriptible powers concerning groundwater conservation and protection.
They may not decline to exercise these powers and must exercise them effectively in furtherance of the right of all inhabitants of the country to a healthy and ecologically balanced environment. Within this sector of the public apparatus, or service organizations intended to meet the needs of the entire community, one group belongs to the central administration or principal public entity—the State—and consists primarily of certain Ministries or their bodies; another consists of entities that are functionally or service-based decentralized—of a technical nature—and territorially decentralized—Municipalities.
a. Ministry of Environment and Energy and its bodies, the Water Department and the Water Advisory Body.
Article 3, subsection l), of Ley Forestal, Ley 7575 of February 13, 1996, imposes upon the Ministry of Environment and Energy the nonwaivable power to delimit aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera)—on its own initiative or at the request of interested organizations, and after consulting ICAA, SENARA, or any other entity technically competent in water matters.
Article 17, paragraph 1, of Ley de Conservación de la Vida Silvestre empowers and authorizes the Ministry of Environment and Energy to “(...) coordinate actions with centralized (sic) or decentralized entities that carry out agricultural programs for the conservation of soils, water, and forests, in order to achieve the ‘sustainable’ use of wildlife.” This Ministry plays a fundamentally important role in one aspect of water-resource administration: oversight and supervision of groundwater utilization and use to ensure its rational exploitation. Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002) provides in Article 1 that “Every drilling company must register (...) with the Water Department so that it may be issued the license authorizing it to conduct groundwater drilling and exploration activities.” These functions are shared with SENARA and ICAA, since the MINAE Water Department must refer the matter to them so that they may, respectively, issue a technical opinion, assign the well number, record it in the National Well Registry (Registro Nacional de Pozos)—SENARA—and determine whether or not it would be detrimental to water-supply sources intended for human consumption—ICAA—(Article 7).
This regulation establishes that a drilling permit shall be denied in areas that do not allow rational exploitation of the water resource, such as areas declared by the State or another competent institution to be aquifer protection and reserve areas; areas suffering from overexploitation; areas where the aquifer’s maximum exploitation capacity is vulnerable; areas susceptible to saltwater intrusion or pollution; areas where, in the judgment of MINAE and SENARA, other circumstances affect the aquifer and prevent its exploitation; and areas where interference with other wells or water springs (nacientes de agua) would occur (Article 10).
Special mention should be made of the Water Department, attached to Instituto Metereológico Nacional—a MINAE body—whose relevant functions include, pursuant to Article 3 of Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE of December 18, 1997, the following:
“a) Define national policies concerning water resources.
The powers of this Ministry are limited to enforcing the prohibitions established in Articles 275, 276, 285, and 291 of Ley General de Salud—direct and indirect pollution of surface water and groundwater and the discharge of industrial or healthcare waste into the sewer system—and penalizing violations thereof. It is also responsible for approving urban-development projects when they have adequate sanitation systems for disposing of excreta, sewage, and wastewater (Article 309 ibidem).
MAG actually has a secondary or residual role in this field, since Article 21 of Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 of April 30, 1998, imposes upon it the duty, in water matters, to coordinate with SENARA and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country’s watersheds, as well as soil-improvement, conservation, and protection practices within those watersheds (...).”
Such approval is mandatory, under penalty of nullity, in the case of the construction of subdivisions (fraccionamientos), urban developments, or lot divisions. Finally, Article 22 of its founding law establishes that “Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado is required to bear the expenses incurred in conserving, expanding, and safeguarding the forests that serve to maintain water sources on the properties of those Municipalities where it assumes responsibility for water and sewer services.” Under Article 2, subsection h), of the law creating this decentralized entity (No. 2726 of April 14, 1961, as amended), its powers include enforcing Ley de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953. Article 16 of the latter statute prohibits installations, buildings, or work within “areas near supply sources (...) that in any way adversely affect (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these areas shall be established by the Ministry of Public Works and Public Health”—bodies that, as already noted, were replaced for all legal purposes by ICAA.
Consequently, ICAA is also responsible for defining protection areas for supply sources, such as springs or natural water sources, which are a natural means by which groundwater is discharged. Article 34, final paragraph, of Ley Forestal assigns responsibility for establishing the boundary lines (alineamientos) of protection areas to INVU. In fact, this power is not exclusive to either ICAA or INVU, but rather concurrent or shared; accordingly, both public entities have a duty to exercise it.
Article 3 of the General Drinking Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, imposes on ICAA the obligation to “(...) select and locate the waters intended for the water-supply service (...),” whereby this entity is responsible for preparing a detailed inventory of the springs (nacientes) that may be used to provide drinking water to the population, regardless of whether the supply and distribution are handled by a Municipality in a particular canton.
Although its jurisdiction appears to be limited to irrigation, drainage, and flood-control districts—technical-administrative physical units of an agricultural nature intended to achieve socioeconomic development, established by Decreto Ejecutivo at the request of this entity (Articles 17 and 18 of its Founding Law No. 6877 of July 18, 1983, as amended)—the fact is that its founding law assigns it significant authority over groundwater, which clearly has a nationwide scope and, consequently, is not confined merely to irrigation districts. This is corroborated by the history of this public entity, since Law No. 5438 of December 17, 1973—which ratified and superseded Decreto Ejecutivo No. 1878-P of July 22, 1972—and which has since been repealed, created the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) with a clearly nationwide mandate for the planning, research, and provision of advice concerning all matters in this field.
Thus, among other objectives, SENARA is charged with seeking the optimal and equitable use of (...) water resources—both surface water and groundwater—in agricultural activities (...) in irrigation districts” (Article 2). Its functions include “Researching, protecting, and promoting the use of the country’s water resources, both surface water and groundwater” and “Conducting, coordinating, promoting, and keeping hydrological and hydrogeological research up to date (...)” (Article 3, subsections d and e). Article 4 provides that SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities having jurisdiction over matters such as the “Prevention, correction, and elimination of all forms of water pollution in irrigation districts,” the “Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as the assessment of their potential use for utilization in irrigation districts,” and the “Construction and maintenance of the works necessary for the conservation and replenishment of aquifers (mantos acuíferos) that may be used for agricultural activities in irrigation districts” (subsections c, ch, and f).
The powers of the Board of Directors include issuing resolutions requesting the recovery, expropriation, or purchase of “(...) lands on or beneath which water resources are located (...)” (Articles 6 and 7).
Article 34, paragraph 2, of the Ley Forestal provides that the boundary alignments (alineamientos) of the protection areas (áreas de protección) contemplated in Article 33 thereof—including those bordering permanent springs, recharge areas (áreas de recarga), and spring aquifers—shall be established by INVU. Additionally, Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, charges that entity with oversight of the “Urban Development Control Area,” which encompasses certain districts of the Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, whenever the Municipal Government has not enacted Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación); within the “special protection zone,” every building must be constructed under strict controls, an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) must be approved by MINAE, and a wastewater treatment plant authorized by ICAA and the Ministerio de Salud must be constructed to prevent “(...) contamination of the aquifers and the waterways into which they (sic.) discharge.” d) MUNICIPALITIES.
Municipal corporations play a leading role in protecting and conserving groundwater through a series of indirect instruments. Thus, more than 35 years ago, the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968), on the basis of Article 169 of the Constitución Política—insofar as they are responsible for “The administration of local interests and services in each Canton”—imposed upon them the duty to enact a regulatory plan (plan regulador) to plan and control urban development, together with the related urban-development regulations (Articles 15 et seq.). Within that regulatory plan and the zoning regulations, the Municipalities must identify areas or zones that are reserved because they contain an aquifer or its recharge or discharge area, for the purpose of regulating, controlling, and restricting human activities (industrial, urban-development, agricultural, etc.). Pursuant to the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política) and to human life and health (Article 21 ibidem), and in furtherance of sustainable development, cantons whose geomorphological characteristics include within their jurisdiction lands containing aquifers, their recharge and discharge areas, springs (manantiales), and springs are particularly called upon and obligated to regulate and govern such matters responsibly, efficiently, and effectively, since groundwater sometimes supplies not only the population of the canton for consumption and use, but also various other cantons, demonstrating a clear supra-local or national interest.
The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and utilization of land and water arising from the determination and designation of such protected areas, since this benefits them, the inhabitants of the other cantons supplied by the waters flowing through the aquifer and surfacing or discharging in other cantons, and, of course, future generations.” In particular, SENARA’s involvement has been strengthened in the case of projects whose impacts could affect groundwater. In that regard, in Judgment No. 2010-20988, issued at 16:51 on December 15, 2010, this Court stated as follows:
“III.- CONCERNING THE SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO. As the Chamber previously stated in Judgment 2004-01923, issued at fourteen hours fifty-five minutes on February twenty-fifth, two thousand four, SENARA’s authority extends beyond matters concerning irrigation districts, as it has a nationwide scope derived from its own institutional history. It is evident that, by express provision of the SENARA Founding Law, Law Number 6877, Article 3, subsections ch and h), SENARA has authority to protect the country’s water resources; accordingly, its decisions regarding their exploitation, maintenance, and protection shall be final and mandatorily binding. This statutory provision must be interpreted and applied in accordance with Article twenty-one of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils—from which it follows that the Ministerio de Agricultura y Ganadería (or Departamento de Agricultura, in the terminology used by the Water Law) retains secondary or residual authority in this field.
Thus, the combined interpretation of the recently cited provisions establishes that, for the utilization of public-domain waters, every public entity—without distinction—is obligated to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that duly reasoned decisions adopted by SENARA in this regard shall be final and mandatorily binding. This determination is far from being a rhetorical pronouncement by the Chamber; rather, it results from the responsible integration of the broad legal framework governing the subject, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent in the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this clarification places SENARA in a particularly significant position regarding the management of national water resources, which is important in view of the eminently technical nature of this administrative body—a position that must be reinforced and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others.”
V.Concerning the delineation and use of areas vulnerable to aquifer contamination. As has been repeatedly noted (see Judgment No. 2012-8892, issued at 16:03 on June 27, 2012), since Judgment Number 2004-01923 was issued, particular characteristics of groundwater contamination have been identified that demonstrate its special vulnerability: “1) Contamination may go unnoticed for a long time because the water is underground. 2) Once contaminated, the water regenerates very slowly, or the cost of doing so is so high that the contamination becomes irreversible. 3) There is a shortage of technical and human resources for monitoring groundwater quality and determining the precise extent of any contamination. These factors, in turn, influence the type of protection required for aquifers, which must necessarily be preventive, since by the time the damage—the contamination—is detected, it is often already too late to reverse the situation.
Such measures, the Chamber noted in the cited judgment, include prohibiting certain human activities in specified areas and imposing safety measures on potentially polluting activities. The judgment also lists, without limitation, the establishment of protection perimeters around aquifers, the declaration of an aquifer as overexploited, the declaration of an aquifer as undergoing saltwater intrusion, and the declaration of a state of necessity and water crisis as protective measures.”
In light of the foregoing, mechanisms that may be established to delineate the existence of aquifers and their degree of vulnerability, such as land-use criterion matrices (matrices de criterio de uso de suelo) and hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos), take on particular importance. These were distinguished by the Chamber in Judgment No. 2012-8892, issued at 16:03 on June 27, 2012, referred to above, as follows:
“On the application of the ‘Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources.’ For purposes of this amparo proceeding (recurso de amparo), it is appropriate to emphasize the first of the measures described in the preceding recital (considerando). It consists, first, of projecting and tracing on the surface a boundary beneath which an aquifer, or part thereof, lies; and, second, of establishing a specific regime governing the use of the hydraulic public domain (dominio hidráulico)—regulation and restriction of preexisting water concessions and a prohibition on granting new ones—and controlling the activities and facilities that may affect it—through authorizations—(e.g., mines and quarries; urban activities involving septic tanks, cemeteries, and landfills—storage, transportation, and treatment of solid and liquid waste—; agricultural and livestock activities involving the storage and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater, and farms; industrial activities involving the storage, transportation, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food-processing industries and slaughterhouses, etc.).
In summary, the Chamber refers to the issuance of documents such as hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos)—which trace or demarcate the surface beneath which an aquifer lies—and land-use matrices based on the vulnerability of aquifers to contamination—which establish a specific regime for the use or encumbrance of land in relation to groundwater—whose protection perimeters (perímetros de protección) are mandatory and must be reflected in regulatory plans (planes reguladores) concerning land use and territorial planning (e.g., zoning or construction regulations) by municipal corporations or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, given the latter’s residual jurisdiction over urban planning in the absence of local regulatory plans. In this regard, judgment number 2004-01923 states verbatim:
‘The definition of perimeters must be coordinated with the mapping of the natural vulnerability or susceptibility of water-supply aquifers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics in the face of anthropogenic contamination problems, which is accomplished through the preparation of maps. Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping (cartografía de vulnerabilidad)—are suitable for enabling the timely relocation of a particular type of activity or the supply source, or, ultimately, the introduction of technical methods and instruments for treating and disposing of contaminants. The measures to be taken on the basis of protection perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether the area is: (a) an area with no territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an already occupied area, in which case the natural vulnerability and the areas most susceptible to contamination are mapped, and, where there is a threat of a high level of contamination, activities and supply sources may be relocated and technology for the treatment and disposal of contaminants may be introduced; (c) an already contaminated area, in which case alternative sources may be sought, the spread of contaminant plumes may be prevented, and, if feasible given the high cost, water from the aquifer may be treated after extraction; or (d) an area for new water intakes (captaciones), in which case an inventory must be made of potentially contaminating activities and the impact area of each one.’ Accordingly, there is a substantial difference between a hydrogeological map of groundwater and a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination.
A hydrogeological map fundamentally contains geological and hydrological information and belongs to the scientific field of hydrogeological mapping. This scientific field addresses both phenomena occurring on the surface of the land and those occurring below ground. In the case of aquifers, hydrogeological maps compile relevant data such as the depth of water levels, the thickness of saturated zones or impermeable materials, the vertical zoning of aquifers, etc. Among other characteristics, hydrogeological mapping is highly dynamic because, although certain phenomena have a high degree of permanence (hydraulic works and water points), other phenomena vary over time, such as the depth of the water level or certain hydrochemical data. It is also spatially conditioned, since the objects of mapping are specific zones or surfaces that clearly differ from one another depending on the geographic location to be mapped.
The time variable adds further complexity to cartographic representation and renders the map outdated if its publication is delayed. Likewise, depending on the objectives pursued, hydrogeological maps may be general or directed toward specific objectives, such as maps of vulnerability to groundwater contamination. By contrast, although a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination is not permanent and may change as a result of various factors—such as advances in scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies—it is much more stable and is not subject to the high degree of spatial and temporal variability inherent in hydrogeological phenomena. For that reason, consistently with the technical opinion of the Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, this Chamber observes that the protective measures and land-use regulations contained in a matrix of this kind may properly be applied generally throughout the national territory, because what changes are the hydrogeological characteristics of each area, rather than the specification of protective measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same category of aquifer vulnerability.
In other words, an aquifer’s hydrogeological and hydrochemical characteristics, and therefore its vulnerability to contamination, vary from one place to another; nevertheless, the protective measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, because they are based on the variables inherent in the aquifer’s hydrogeological behavior within the physical environment evaluated. Thus, the prohibition on using highly toxic agrochemicals—a factor in a land-use vulnerability matrix based on the aquifer’s vulnerability to contamination—must invariably apply in highly vulnerable aquifer zones—a factor in a hydrogeological map—regardless of where those zones are located. Therefore, in the case under examination (sub examine), an indication of a particular land-use measure in a contamination-vulnerability matrix is a constant variable, whereas the hydrogeological and hydrochemical conditions of the aquifer in each specific region are dependent variables.
This criterion is also supported by the precautionary principle (athy principio precautorio) or in dubio pro natura principle (in dubio pro natura), duly explained in the judgment transcribed in the preceding recital. Consistently with the foregoing, the State’s obligation to take any cost-effective measures to prevent the degradation of aquifers arises as an essential legal imperative even where there is no absolute scientific certainty regarding such measures, because that obligation is triggered merely by the existence of a risk of serious or irreversible harm to aquifers. Judgment number 2004-01923 states that:
‘in the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura principle means that, when there are no studies or reports prepared in accordance with the unequivocal and exact rules of science and technology that make it possible to reach a state of absolute certainty concerning the harmlessness of the activity proposed for the environment, or when such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the centralized and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or allowing any new application or application for modification; suspend those currently under consideration until the uncertainty has been resolved; and, concurrently, adopt all measures aimed at protecting and preserving such groundwater in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.’ Based on the distinction described above, the Chamber clearly established that a Land-Use Criteria Matrix issued for the protection of water resources, such as the one initially issued for the canton of Poás, is mandatorily applicable in every canton or area for which vulnerability maps approved or prepared by SENARA are available.
Nevertheless, it also emphasized that, in cantons where no hydrogeological maps are available, that matrix must serve as technical guidance and direction for developing land-use policies until SENARA, with the participation of the other institutions involved, prepares a specific matrix that guarantees the same or a higher level of protection for water resources. This Court so ruled based on the application of the precautionary principle, which must govern the protection of water resources, and in consideration of SENARA’s technical knowledge regarding this type of water. In judgment No. 2004-01923, cited above, this Chamber stated:
‘Consequently, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento cannot simply content itself with issuing recommendations and disclaim responsibility for their implementation—merely because another administrative entity shares responsibility in that area—because doing so would constitute a failure to fulfill its duty to protect groundwater and would violate the aforementioned principle of inter-administrative coordination (principio de coordinación interadministrativa). In other words, although authority for the integrated management of groundwater resources is divided among several entities (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalities, and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento itself), it is equally true that the latter, by virtue of the subsurface hydrological information it manages and its experience and specialized knowledge in the field of groundwater, possesses overriding technical expertise in that area.
Accordingly, on the one hand, its contamination warnings and the corresponding preventive measures cannot be unilaterally disregarded by the rest of the Public Administration; and, on the other, warnings concerning the risk of contamination issued by an institution legally empowered to protect water resources cannot be ignored (see, to that effect, judgment number 2008-004790 of 12:39 hours on March 27, 2008).’” In conclusion, although there are cantons or areas that still do not have vulnerability maps (mapas de vulnerabilidad) approved or prepared by SENARA, the matrix issued by SENARA for the canton of Poás since May 2012, and currently the generic aquifer protection matrix (matriz genérica de protección acuífera) approved by SENARA at Board of Directors session N° 702-16 of November 7, 2016, must serve as a technical guide and framework for developing land-use (uso del suelo) policies until such cantons or areas have their own matrix prepared by SENARA with the participation of the competent institutions and guaranteeing the same or a higher level of protection for water resources (recurso hídrico).
It bears reiterating that the protection measures and land-use regulations contained in a matrix of this type are fully applicable throughout the national territory, since what varies are the hydrogeological characteristics (características hidrogeológicas) of each area, not the specification of protection measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same vulnerability category of an aquifer formation (manto acuífero). In other words, the hydrogeological and hydrochemical characteristics (características hidroquímicas) of an aquifer and, therefore, its vulnerability to contamination (vulnerabilidad a la contaminación) vary from one site to another; however, the protection measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, because they are based on variables inherent to the hydrogeological behavior of an aquifer within the physical environment evaluated. Accordingly, in the aforementioned judgment No. 2012-8892, the Por tanto ordered, insofar as relevant, as follows:
“The application for relief (amparo) is hereby partially granted. Consequently, Gloria Abraham Peralta and Bernal Soto Zúñiga, President and General Manager of SENARA, respectively, or whoever holds those positions, are ordered to immediately notify Vianney Saborío Hernández, or whoever represents Simen Mountain Business in his stead, as well as the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and all municipalities, that the ‘Land-Use Criteria Matrix Based on Aquifer Contamination Vulnerability for the Protection of Water Resources in the Canton of Poás’ (‘Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás’) is mandatorily applicable in all cantons or areas for which vulnerability maps approved or prepared by SENARA are available and, in all cases, must serve as a technical guide and framework for developing land-use policies until such cantons or areas have their own matrix prepared by SENARA with the participation of the other institutions that prepared the matrix and guaranteeing the same or a higher level of protection for water resources.”
VI.Regarding SENARA’s involvement in the approval of development projects. In light of the foregoing, the Land-Use Matrix (Matriz de Uso de Suelos) and the Vulnerability Maps issued by SENARA provide important information for determining whether to authorize projects to be developed within the country’s territory. Hence the importance of the other public authorities applying them mandatorily wherever hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos) exist and adopting them as guidelines in cantons where no such maps exist when determining whether to approve development projects, such as urban development projects (proyectos urbanísticos). SENARA is not correct, however, in stating in the report submitted in this application for relief that, in judgment No. 2016-18352 at 9:05 a.m. on December 16, 2016, this Court ordered it to provide prior authorization for all future urban development projects anywhere in the country.
SENARA must take into consideration that the ruling in that judgment was issued for a highly specific case, namely the canton of Poás, where various specific judgments had already established the risk posed to the area’s water resources by the manner in which housing projects (proyectos habitacionales) had been authorized, even though the corresponding Matrix had been issued (see, to that effect, judgments No. 2004-1923, 2004-5181, NFP15 2011-5548). On that occasion, therefore, the Mayor of Poás was ordered as follows:
“1-To refrain from granting new construction permits (permisos de construcción) in the projects Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Dirección07, Dirección05, Urbanización Don Manuel, and Dirección03 until detailed hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) covering the entire project have been conducted by the interested parties and approved by SENARA, in order to determine the condition and quality of the water resources, the risk of future impacts, and, if necessary, the measures to be implemented to mitigate existing effects; 2- Not to issue any construction permit in Urbanización Residencial Don Manuel and Dirección01 without first requiring the installation of individual treatment systems (sistemas de tratamiento individualizados), a treatment plant (planta de tratamiento), or a sanitary sewer system (red de alcantarillado sanitario), taking into account the minimum lot size; 3- To undertake the respective procedures and actions within the scope of its authority so that, within 2 years from service of this judgment, an individual treatment system that complies with the wastewater discharge regulations (reglamento de vertidos) and is equivalent to a treatment plant is implemented in the housing projects Dirección01 and Finca Erick Lonis (finca 1 y 2). 4- To refrain from granting construction permits or authorizing future housing projects without first verifying compliance with the Generic Aquifer Protection Matrix (Matriz Genérica de Protección Acuífera) approved by SENARA.” In application of the precautionary principle (principio precautorio), this Court considers that, to determine whether an urban development project to be built on land beneath which confined groundwater (aguas subterráneas confinadas) lies in aquifers should or should not be exempted from implementing a treatment plant or permitted to use a septic tank (tanque séptico), the developer must conduct the corresponding hydrogeological study and obtain SENARA’s prior approval (visto bueno), so that this technical agency necessarily verifies, within a reasonable period, whether the study complies with the guidelines of the matrix currently in force and with the methodology used to assess impacts on that aquifer.
This requirement is established on the basis of the precautionary principle governing environmental matters, particularly the protection of water resources, which was clearly outlined by this Court in judgment No. 2004-1923 at 2:55 p.m. on February 25, 2004:
“XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle, also known as the principle of prudent avoidance (evitación prudente). This principle is embodied in the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration, which states verbatim: ‘Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Within the domestic legal system, the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) (No. 7788 of April 30, 1998), in Article 11, establishes the following principles as interpretive parameters (parámetros hermenéuticos): ‘1.- Preventive approach (Criterio preventivo): It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats to it are of vital importance. 2.- Precautionary or in dubio pro natura approach (Criterios precautorio o indubio pro natura): Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protective measures.’ In this Chamber’s Voto No. 1250-99 at 11:24 a.m. on February 19, 1999 (reiterated in Votos Nos. 9773-00 at 9:44 a.m. on November 3, 2000, 1711-01 at 4:32 p.m. on February 27, 2001, and 6322-03 at 2:14 p.m. on July 3, 2003), this Court held as follows: ‘(...) Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.
Consequently, the guiding principle of prevention is grounded in the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity in question. This is because, in environmental matters, ex post facto enforcement is ineffective: once socially harmful biological consequences have occurred, punishment may have moral significance but is unlikely to compensate for the environmental damage caused.’ Subsequently, in Voto No. 3480-03 at 2:02 p.m. on May 2, 2003, this Court stated that ‘Properly understood, the precautionary principle refers to adopting measures not because the facts giving rise to a risk are unknown, but because there is no certainty that those facts will actually have harmful effects on the environment.’ In the case of groundwater contained in aquifer formations and recharge and discharge areas (áreas de carga y descarga), the precautionary or in dubio pro natura principle entails that, when there are no studies or reports conducted in accordance with the unequivocal and precisely applicable rules of science and technology that make it possible to attain absolute certainty regarding the harmlessness of the activity proposed for the environment, or when such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the centralized and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or allowing any new application or application for modification; suspend those already in process until the uncertainty has been resolved; and, concurrently, adopt all measures aimed at protecting and preserving those waters in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, the sound environmental management of groundwater requires protecting the resource before it becomes contaminated or degraded.”
VII.Regarding the specific case. In the case under review (sub examine), the appellant considers that the fundamental right to the environment and water protection has been violated, because the Conjunto Residencial D’Milagros project was exempted from compliance with SENARA’s hydrogeological vulnerability matrix (matriz de vulnerabilidad hidrogeológica), as no hydrogeological maps exist for Naranjo; and because ICAA exempted the urban developer from constructing a treatment plant and its corresponding sanitary sewer system, allowing the use of a septic tank, with the resulting risk to the protection of groundwater. In this regard, the Chamber finds it established that, by administrative resolution N° 0378-2015-SETENA of February 17, 2015, SETENA did in fact grant environmental approval (viabilidad ambiental) for the “Condominios D’Milagros” project, approving that work ab initio subject to the requirement that a wastewater treatment plant be constructed.
Subsequently, the project was changed from a condominium ownership regime (propiedad horizontal) to a social-interest residential development, and its name was changed from “Condominios D´Milagros” to “Conjunto Residencial D´Milagros.” On July 11, 2016, through official letter SG-ASA-0626-2016, SETENA authorized the project’s name change to Conjunto Residencial D´Milagros, and on February 17, 2017, the developer requested an extension of the project’s environmental approval, which was granted by Resolution N° 130-2017 under the name Conjunto Residencial D´Milagros. It was also established that, on September 12, 2016, the developer filed with ICAA an application for exemption from the sewer network requirement for that project. In connection with that application, official letter N° SB-AID-2016-00291 of October 7, 2016, signed by ICAA’s Deputy Manager for Environmental Affairs, informed the developer of the decision adopted by the Institutional Commission for Exemptions from Sanitary Sewer Networks (Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario), whereby the Conjunto Habitacional D’Milagros project was exempted from the sewer network requirement.
This decision was based on ICAA’s determination that sufficient technical and scientific evidence existed to show that the proposed project could use a septic tank as its wastewater treatment system without posing a danger to the environment or water resources, and on the fact that no hydrogeological map exists for the canton of Naranjo. According to that study, 4 soil infiltration tests were conducted on the property, establishing that the infiltration rate fell within a range suitable for the use of individual treatment systems involving disposal of treated wastewater. Nevertheless, although that same study identified a confined aquifer (acuífero confinado) within the project area, ICAA did not require SENARA’s prior approval (visto bueno). The hydrogeological study prepared by Asesorías Geotec S.A. and submitted by the developer concludes, for example, at folio 31, as follows:
“a) The minimum thickness of the pyroclastic deposits drilled during the geotechnical study, which overlie the ignimbrites, which in turn overlie the area’s aquifer (pyroclastic flows and fallout deposits), is sufficient to eliminate the plume of bacterial contaminants generated by the septic tanks and drainage systems. The maximum survival time of pathogenic bacteria in a porous medium is 70 days, while the calculation yields 287.21 days, 410 times the required period; it is emphasized that only the thickness drilled during the geotechnical study is considered.
Consequently, based on the results of this study, it has been determined that infiltration by the organic decomposition bacteria generated by the septic tanks and drainage systems does not pose a risk of contaminating the aquifer closest to the surface. Por tanto, construction of the Proyecto Condominio D’Milagro is considered environmentally feasible from a hydrogeological standpoint, and it may be concluded that the subsoil will allow bacterial contamination to degrade rapidly and completely.” Although this Court does not disregard the fact that ICAA’s technical opinion is indispensable for evaluating the effects that proposed projects may have on water resources, the fact remains that, in its case law, the Chamber has emphasized the necessary involvement of SENARA when impacts on groundwater are being evaluated. Once the administrative authority became aware, upon reviewing the hydrogeological study submitted by the developer, that the proposed urban development would be established over an aquifer or within its area of influence, that study should have been brought to SENARA’s attention so that, within its area of technical expertise, it could also verify that the study had been properly prepared and confirm its results.
This is justified by application of the precautionary principle (principio precautorio), because it enables the institutions involved in authorizing projects of this type to ensure that the waters flowing beneath the project area will not be harmed if the project is developed as proposed and exempted from the requirement to have a treatment plant. As established above, adverse effects on water sources may go unnoticed for a long time because the waters are underground; once contaminated, water regenerates very slowly, or the cost of doing so is so high that the contamination becomes irreversible; and there is a shortage of technical and human resources for monitoring groundwater quality and determining the precise extent of any contamination. Such precautionary protection is therefore required because, by the time the damage is detected, it is frequently already too late to reverse the situation.
For this reason, an opinion such as SENARA’s is indispensable in such circumstances. In this regard, it is appropriate to reiterate what was stated above in judgment No. 2010-20988, issued at 16:51 on December 15, 2010, concerning SENARA’s powers:
“… It is evident that, by express provision of Ley de Creación del SENARA, law number 6877, Article 3, subsections ch and h), SENARA has authority to protect the country’s water resources, and therefore its decisions concerning their exploitation, maintenance, and protection shall be final and mandatory. This statutory provision must be interpreted and applied in accordance with Article twenty-one of Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos—which establishes that the Ministerio de Agricultura y Ganadería (or Departamento de Agricultura, in the terminology used by Ley de Aguas) retains secondary or residual authority in this area. Accordingly, the combined interpretation of the provisions just cited establishes that, for the use of public-domain waters, every public entity—without distinction—is required to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that duly reasoned decisions adopted by SENARA in this regard shall be final and mandatory.
This definition is far from being a rhetorical statement by the Chamber; on the contrary, it arises from a responsible harmonization of the broad statutory framework governing the subject, which, as stated, requires the progressive development and recognition inherent in the field of human rights, because the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this clarification places SENARA in a particularly significant position with respect to the management of the nation’s water resources, which is important given the eminently technical nature of this administrative agency, a position that must be strengthened and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others” Accordingly, this Court considers that ICAA violated the precautionary principle in environmental matters by exempting the Conjunto Residencial D´Milagros project from implementing a wastewater treatment plant without SENARA first reviewing the hydrogeological study submitted by the company, so that the projected impacts on the aquifer studied within the project area could be assessed.
It should be noted that ICAA currently continues to apply, as its institutional procedure for processing applications of this type, the provisions adopted by the Board of Directors in recital 9 of agreement AN-2002-114, ICAA Article 2, subsection d), from ordinary session 2002-024 of March 25, 2002. Those provisions establish that, in places where sanitary sewer systems do not exist, where hydrogeological technical studies show no danger of groundwater contamination, and where lot density permits, the interested party must expressly request that ICAA Management exempt it from constructing sanitary sewer networks; for that purpose, the interested party must submit technical studies prepared by a professional in Sanitary and Environmental Engineering together with the corresponding hydrogeological studies; that professional shall issue the relevant recommendations, after which the Board of Directors shall decide by absolute majority.
It is evident from the foregoing that, notwithstanding this Court’s repeated subsequent rulings and their erga omnes binding effect pursuant to Article 13 of Ley de la Jurisdicción Constitucional, ICAA has not modified that procedure since 2002 to incorporate SENARA’s technical opinion into the process, despite its importance where the protection of groundwater is concerned. The procedure therefore lacks an essential technical requirement that must be incorporated in order to protect the environment in accordance with the precautionary principle governing environmental matters.
Likewise, this Court found it established that the developer did not notify SETENA of ICAA’s authorization to replace the treatment plant with the use of a septic tank, even though the environmental approval for the project at issue had initially been granted subject to that condition; a modification of such magnitude required a new evaluation. Indeed, SETENA clarified to this Court that the replacement of one wastewater treatment system with another that was not contemplated during the initial environmental impact assessment process (proceso inicial de evaluación de impacto ambiental), and consequently was not included in the environmental approval granted, must be processed as a modification request before SETENA, so that SETENA, through its Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), may evaluate the proposal, determine whether additional technical studies or supplementary information are required, and communicate the Secretariat’s decision regarding the change through a Resolution of the Full Commission (Resolución de Comisión Plenaria); none of this occurred in the case at hand. Moreover, this means that, if the developer intends to carry out the project by relying on the exemption from the requirement to use a water treatment plant, the project currently lacks valid environmental approval.
Consequently, this Court considers that the appropriate course of action is to grant the amparo action (recurso de amparo) solely against ICAA and to order the suspension of the urban development project in question until 2 conditions have been met: 1-that SENARA issue a determination regarding the hydrogeological study conducted, within a period not to exceed one month from notification of this judgment; and 2-that, once the preceding requirement has been satisfied, the developer request that SETENA modify the environmental viability (viabilidad ambiental), and that the Plenary Commission approve the current conditions under which the Conjunto Residencial D´Milagros is intended to be developed. As to the other respondents, the amparo action is dismissed because the exemption of the project in question from the treatment-plant requirement originated solely from the Instituto de Acueductos y Alcantarillados and was never brought to the attention of SETENA for proper analysis (…)”.
The ruling cited ut supra was reiterated in judgments Nos. 2017017353 at 9:20 a.m. on 31 October 2017 and 20170200057 at 9:20 a.m. on 15 December 2017. In addition, more recently, in judgment No. 2021024616 at 1:43 p.m. on 29 October 2021, this Chamber held:
“V.- THE SPECIFIC CASE. The petitioner considers that their fundamental rights were infringed because the Municipalidad de Alajuela granted construction permit No. MA-ACC-6806-2019 to the project known as "Condominio Horizontal Residencial FFPI Lankaster", in violation of Article 43 of the Regulatory Plan (Plan Regulador), since the project is located within a 200-meter protection radius of the Lankaster and Gutiérrez springs (nacientes). The petitioner adds that the permit authorized the use of septic tanks in an area through which the Barva aquifer (acuífero) runs; despite this, by resolution No. 2082-2018-SETENA, SETENA granted environmental viability to the project without complying with the provisions of resolution No. 6340-2017 of this Chamber concerning the development of an urban development project. The petitioner further states that an anonymous complaint was filed concerning Condominio Lankaster because it is located within the 200-meter protection zone established in Article 43 of the Municipal Regulatory Plan and the Ley de Aguas, which resulted in Audit Report No. 005-2020, but the respondent Mayor’s Office has not acted upon the recommendations issued.
This Court now finds, with respect to the actions taken by the Municipalidad de Alajuela, that an anonymous complaint was filed, as a result of which Report 5-2020 was issued concerning the approval of the development of the Condominio Lankaster Urban Development Project and was forwarded to the Contraloría General de la República; however, that entity closed the matter and returned it with certain comments, which are still being addressed so that the complaint filed with the Auditoria Interna may be deemed resolved. Subsequently, on 07 September 2020, official letter N° 0181-Al-09- 2020, signed by the Acting Internal Auditor, was received, through which Report 05-2020 was delivered. It is also verified that, by official letter MA-SCM-2065-2020 of 25 November 2020, signed by the Acting Coordinator of the Sub-process of the Secretaría del Concejo Municipal, Report 05-2020 was forwarded to the Mayor’s Office.
On 8 December 2020, a meeting was convened to analyze Report 05-2020, at which the Coordinator of the Infrastructure Planning and Construction Process requested from the Coordinator of the Fiscal and Urban Control Process a copy of the documentation addressed to the Works Commission of the Concejo Municipal concerning the construction of the condominium in question. On 08 December 2020, the Coordinator of the Infrastructure Planning and Construction Process requested that the Coordinator of the Municipal Water Supply and Sewerage Sub-process provide a copy of the documentation addressed to the Works Commission of the Concejo Municipal de Alajuela concerning the construction of Condominio Lankaster, in response to which official letter MA-SASM-399-20 was submitted. By official letter MA-PPCI-0826-2020 of 11 December 2020, the Coordinator of the Construction Control Activity was asked to provide a detailed report on the Construction Permit Approval Process for the Condominio Lankaster urban development project; that request originated from the Mayor’s Office through official letter MA-A-5049-2020, dated 08 December 2020.
On 19 January 20212, official letter No. MA-ACC-0236-2021, which addressed Report 05-2020, was forwarded to the Mayor’s Office. On 25 March 2021, a meeting was convened to conduct the corresponding follow-up on Report 05-2020. It is stated that a new meeting was scheduled for 28 July 2021 in order to provide a definitive response to the recommendation in Report 05-2020. Finally, it has been established that the respondent municipality has not provided a definitive response concerning the recommendations issued in Report 05-2020. Accordingly, this Court considers that the respondent did in fact infringe the protected party’s fundamental rights, because the period of almost one year that has elapsed since the recommendations were received, without the reported situation having been definitively resolved, is excessive. Consequently, the appropriate course of action is to grant the action, subject to the order set forth in the operative portion (parte dispositiva).
It has been established that, in 1995, SENARA, together with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, conducted the “Hydrogeological Study for the Protection of the El Pasito, Gutiérrez, Lánkaster, Quesada and Bogantes Springs, Alajuela, Costa Rica,” which defined the following zones: (1) (absolute protection) and (2) (regulation of a density of 69 persons per hectare). Under the Interinstitutional Coordination Regulations for the Protection of Groundwater Resources No. (sic) 42015 MAG-MINAE-MIVAH, the risks of groundwater contamination generated by activities, works, and projects are not assessed by SENARA because the assessment, verification, and approval of groundwater-resource conditions were assigned to the Secretaria Técnica Nacional Ambiental. It is further verified that the latter body granted environmental viability (viabilidad ambiental) to the FFPI Lankaster Horizontal Residential Condominium project under Resolution No.2082-2018SETENA, which established that “(...) Ordinary wastewater: During the operational stage, wastewater will be managed using improved Bionest-type septic tanks.” Subsequently, by official letter UENGA-2018-01791 dated 23 de octubre 2018, the Environmental Management UEN–Hydrogeology Functional Area stated: “a) The location of the Gutiérrez spring (naciente) is verified at coordinates NFP06 and NFP09, Lambert North projection. b) There is a retention lagoon (coordinates NFP11 and NFP02), which is drained by a channel that crosses beneath the road through a culvert (NFP07 and NFP13, Lambert NOr19 projection).
The lagoon lies in the direction of the groundwater flow that supplies the Gutiérrez spring. From the culvert crossing, the channel runs southwest for approximately 180 meters and changes direction toward the southeast at coordinates NFP14 and NFP10, discharging 30 meters to the west (coordinates NFP01 and NFP08) of the Gutiérrez springs. c) The discharge channel encroaches upon the protection zone defined in the hydrogeological study. d) The land located upstream exhibits a morphology associated with a natural runoff depression that channels flow toward the intake site of the Gutiérrez spring. It is important to note that the presence of this natural drainage morphology means that, in the event of wastewater or stormwater overflowing from the channel, it would be directed toward the intake used to supply the population.” Por tanto, to ensure the quality of the water emerging from the Lankaster and Gutiérrez springs, the Environmental Management UEN–Hydrogeology Functional Area requests that the discharge channel passing through the springs’ immediate bacteriological protection zone be decommissioned, because only activities related to the use of water for human supply are permitted there.” SETENA assessed and considered the hydrogeological studies provided by the project developer, as established by current environmental regulations through the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual), Part II, N°32712-MINAE, which stated: “Locally, within a radius of 700 meters from the reference coordinates, there are 29 wells and 19 springs, and the nearest spring is less than 200 m away.
The maximum well depth is 159 meters, which is considered deep; however, for purposes of the analysis, the depth at which the static levels are found is of greatest interest. The wells nearest the property are wells BA-489, BA-763, BA-109-BA-682 and Dirección06, located along the property’s western boundary; therefore, those protection zones must be respected. Based on information from SENARA’s well database and the general map of springs, wells, and protection zones for the canton of Belén (...) The fact that most wells exhibit intermediate-to-deep values makes them relatively invulnerable to various sources of contamination. This is reflected in the vulnerability value obtained using the GOD methodology, which was 0.176 (low). The methods show that the aquifer’s vulnerability to contamination is low. This situation confirms that the project is indeed viable within the hydrogeological context of the area; consequently, the use of treatment plants is recommended, because this method could be implemented under the hydrogeological characteristics of the site in question.
All these factors and parameters indicate that the aquifer is less likely to be damaged by construction of the project. It must be considered that the area contains various spring and well intakes; their protection zones must therefore be respected, and construction must also be carried out in a more environmentally friendly manner.” At the time administrative file D1-21307-2017-SETENA was assessed, the Generic Aquifer Protection Matrix was in force, having been published (sic) in Supplement N° 245 to La Gaceta 193 of jueves 12 de octubre de 2017. It provided that, for medium-risk projects, septic-tank wastewater-treatment systems may be used because the project’s population density does not exceed 52 inhabitants per hectare and, consequently, consultation with SENARA was not required. It further reported that, with respect to the bacterial transit study and in accordance with the results obtained, it was stated that no potential impact on groundwater resources IS ANTICIPATED as a result of the project, because the value obtained (148.83 días) far exceeds the baseline parameter suggested by Nombre0 (1994), which is 100 días.
This result also supports a preliminary conclusion that conventional septic tanks and drainage trenches may be used as the actual wastewater-treatment system for the wastewater generated by the project. Nevertheless, given the project’s proximity to springs rather than wells, it would be advisable to consider and/or assess the possibility of using another, safer alternative system, such as the Tanque Diez (TIO) or the Sistema FAFA, which provide dual wastewater treatment and further purification, thereby ensuring a lower degree of impact. It also contends that, through memorandum UENGA2019- 01457 dated 23 de julio del 2019, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados stated that a hydrogeological study had determined that the upstream bacteriological protection area for the springs was 134 m. 5. By email dated 18 de octubre de 2018, AyA’s Environmental Legal Area asked the Environmental Management UEN to issue an opinion concerning official letter ADP-1966-2018, issued by the Procuraduría General de le República with reference to case number 11-412-305-PE, Proyecto Colinas del Viento, in order to ensure the quality of the water emerging from the Lánkaster and Gutiérrez springs.
This was because a stormwater and wastewater discharge channel from the retention lagoon, which receives water from the Proyecto Colinas del Viento and Lankaster, crosses the protection zone. Subsequently, through official letter GG-2019-02381 from the General Management, it informed the Municipalidad de Alajuela as follows: “Through this communication, AyA expresses its categorical rejection of the route of the channel constructed by the developer, because it encroaches upon the protection zone of the Gutiérrez springs, which AyA uses on a permanent basis, and interferes with the conveyance pipelines entering the Juan León and Borbón storage tanks and those leaving the intake structures of the Lankaster and Gutiérrez springs. The appropriate course of action is to find another route for discharging the project’s stormwater.” Por tanto, the Environmental Management UEN–Hydrogeology Functional Area states as follows: 1.
The Lankaster and Gutiérrez springs are groundwater springs that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados uses to supply drinking water for human consumption. 2. The technical study commissioned by AyA recommends a special protection zone grounded in science and technology in order to provide greater protection for the quality and quantity of water in this area, based on knowledge of the hydrogeological model, the aquifer’s hydraulic parameters, flow direction, and other factors. 3. Based on this technical knowledge defining the special protection zone, it has been requested that the discharge channel passing through that zone be decommissioned, because only activities related to the use of water for human supply should be permitted there.” Through Resolution No. 2993-2019-SETENA of 19 de setiembre de 2019, SETENA authorized the project logbook and, at the same time, imposed a no-construction zone within the 134-meter bacteriological protection area established by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Subsequently, through Resolution No. 0559-2020-SETENA of 26 de marzo de 2020, it lifted the measure because, based on AyA’s topographic survey, the Environmental Assessment Department determined that the project was outside the 134-meter bacteriological protection area and that the measure had been imposed using QGIS software (open-source Geographic Information System). Through Resolution No.2129-2020-SETENA of 16 de diciembre de 2020, the technical closure was reviewed and approved, and the file was archived because the construction phase had been completed. The respondent argues that the hydrogeological studies conducted for the project’s environmental assessment, as well as the scientific and technical studies submitted by AyA, demonstrated that project D1-21307-2019- SETENA causes no impact because it is located outside the special protection zone defined by the competent institution.
Although hydrogeological studies are essential for assessing the impact that proposed projects may have on water resources, the Chamber has, in its case law, emphasized the necessary involvement of SENARA when groundwater impacts are assessed. Once the Administration became aware, upon reviewing the hydrogeological study submitted by the developer, that the development project crossed a protection zone, that study should have been referred to SENARA so that, within its technical area of expertise, it could also verify that the study had been properly prepared and confirm its results. This enables the institutions involved in authorizing projects of this kind to ensure that the water flowing beneath the project area will not be harmed, given that adverse effects on water sources may go unnoticed for a long time because the water is underground; the regeneration of water once contaminated is very slow, or else so costly that the contamination becomes irreversible; and there is a shortage of technical and human resources to monitor groundwater quality and determine the precise extent of any potential contamination.
For that reason, an opinion such as SENARA’s is indispensable in such cases. In this regard, it is appropriate to reiterate what was stated above in judgment No. 2010-20988, issued at 16:51 hours on 15 de diciembre de 2010, concerning SENARA’s powers:
“…It is evident that, by express provision of the Law Creating SENARA, Law No. 6877, Article 3, subsections ch) and h), SENARA has authority to protect the country’s water resources (recursos hídricos); consequently, its decisions concerning their exploitation, maintenance, and protection shall be final and mandatory. This statutory provision must be interpreted and applied in accordance with Article twenty-one of the Law on Soil Use, Management, and Conservation—from which it is established that the Ministerio de Agricultura y Ganadería (or Departamento de Agricultura, in the terminology used by the Water Law) retains secondary or residual authority in this matter. Accordingly, the combined reading of the aforementioned provisions establishes that, for the use of public-domain waters (aguas de dominio público), every public entity—without distinction—is required to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that reasoned decisions adopted by SENARA in this regard shall be final and mandatory.
This determination is far from a rhetorical statement by the Chamber; on the contrary, it derives from the responsible harmonization of the broad regulatory framework governing the matter, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent in the field of human rights, given that the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado) are fundamental human rights. The Chamber notes that this clarification places SENARA in a particularly important position regarding the management of the nation’s water resources, which is significant considering the eminently technical nature of this administrative agency, a position that must be reinforced and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, among others.” Accordingly, this Court observes that, in the case under review, there are no hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) issued by SENARA, or at least approved by that entity, for the granting of environmental feasibility (viabilidad ambiental) to the Proyecto Lankaster, which, in this Court’s view, is an essential technical requirement that must be incorporated in order to protect the environment.
Although SETENA had a study prepared by the developer, it is equally true that it did not submit it to SENARA for review and approval, which it should have done because, as the public authority responsible for monitoring the country’s surface and groundwater resources, any possible implications arising from the development of projects must be submitted for its consideration. Consequently, the appropriate course is to grant the appeal, with the consequences to be specified in the operative portion. It should be clarified that this Chamber does not find that SENARA’s actions caused a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, since SETENA never made it a party to the proceeding or requested any study to determine the project’s feasibility; nevertheless, to prevent further harm to the environment, the appropriate course is to order its intervention” (emphasis added).
Now, given that the challenged matter in the sub judice case affects the precautionary principle (principio precautorio), it is appropriate to clarify that concept. First, the preventive principle (principio preventivo) must not be confused with the precautionary principle, since they possess characteristics that distinguish them from each other, as reflected in judgment No. 2021024807, issued at 9:20 a.m. on November 5, 2021, in which this Chamber explained: “In this regard, specialized legal scholarship has indicated that the preventive principle requires that, when there is certainty of potential environmental harm, the activity causing the harm must be prohibited, limited, or made subject to compliance with certain requirements. In general, this principle applies when risks are clearly defined and identified as at least probable; likewise, it is useful when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but sufficient grounds exist to anticipate possible adverse impacts.
By contrast, the precautionary principle provides that, where there is a threat of serious and irreversible harm, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. It follows that the principle is based on reasonable scientific uncertainty together with the threat of serious and irreversible environmental harm. Generally speaking, a relevant distinction between the preventive and precautionary principles lies in the level of knowledge and certainty regarding the risks posed by an activity or project. Whereas such certainty exists under the former, the latter involves a state of doubt resulting from scientific information or technical studies (…)” (boldface supplied).
Second, the precautionary principle must be understood precisely as set forth in principle XV of the Rio Declaration on Environment and Development: “Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In other words, it does not require scientific studies establishing “absolute certainty” that an activity is harmless to the environment (in principle, total certainty is rarely attainable); rather, even if the danger of serious or irreversible environmental harm is not fully established, such uncertainty must never justify or excuse delaying the implementation of effective measures to prevent environmental degradation. In this regard, it should be noted, first, that not just any threat is sufficient—it must plausibly involve a serious danger—and, second, that the measure requires the effective and efficient use of the resources employed.
In this sense, although the precautionary principle is linked to a certain level of scientific uncertainty, this does not mean that it may be applied without restriction on the ground that any activity could harm the environment, which would distort its purpose. Rather, there must be some degree of identification of the dangers of serious or irreversible harm that could arise, the determination of which varies according to the particular circumstances of each specific case. Thus, when a situation requires application of the precautionary principle, public entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or modification that reasonably entails a serious risk; they are even required to suspend activities already underway and, in parallel, must efficiently adopt all measures required to preserve a healthy and ecologically balanced environment.
The aforementioned principle is likewise embodied in a source of hard law, since principle 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change—ratified by Costa Rica through Law No. 7414 of June 13, 1994, and by all OAS Member States—provides:
“3. The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent, or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures to address climate change should be cost-effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost. To this end, such policies and measures should take into account different socioeconomic contexts, be comprehensive, cover all relevant sources, sinks, and reservoirs of greenhouse gases, and encompass all economic sectors. Efforts to address climate change may be carried out cooperatively by interested Parties” (emphasis added).
The precautionary principle is also established in the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, which has been ratified by 32 OAS Member States, including Costa Rica—see Law No. 8538 of August 23, 2006—which provides:
“ARTICLE 1 Objective Mindful of the precautionary approach set forth in principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, the objective of this Convention is to protect human health and the environment from persistent organic pollutants (…)”.
Likewise, this principle is contemplated in another instrument of international human rights law, the Convention on Biological Diversity, ratified by 34 OAS Member States, including Costa Rica, through Law No. 7416 of June 30, 1994, whose preamble provides: “(…) Noting that it is vital to anticipate, prevent, and address at their source the causes of significant reduction or loss of biological diversity. Noting also that where there is a threat of significant reduction or loss of biological diversity, lack of unequivocal scientific evidence should not be invoked as a reason for postponing measures aimed at avoiding or minimizing such a threat (…)”.
Consistent with the aforementioned legislation in force in the country, the Inter-American Court of Human Rights also addressed the precautionary principle in Advisory Opinion OC 23/17 of November 15, 2017:
“180. (…) Therefore, this Court understands that States must act in accordance with the precautionary principle in order to protect the rights to life and personal integrity in cases where there are plausible indications that an activity could cause serious and irreversible harm to the environment, even in the absence of scientific certainty. Therefore, States must act with due caution to prevent potential harm. Indeed, in the context of protecting the rights to life and personal integrity, the Court considers that States must act in accordance with the precautionary principle and, accordingly, even in the absence of scientific certainty, must adopt measures that are ‘effective’ in preventing serious or irreversible harm” (emphasis added).
Subsequent to that decision, in a judgment in Indigenous Communities Members of the Lhaka Honhat (Our Land) Association v. Argentina, the Inter-American Court of Human Rights ruled on 06 February 2020 as follows: “the right to a healthy environment ‘must be deemed included among the rights [...] protected by Article 26 of the American Convention,’ given the obligation of States to achieve the ‘integral development’ of their peoples, arising from Articles 30, 31, 33, and 34 of the Charter.” Of great significance, it should be emphasized that, in this ruling, the Inter-American Court of Human Rights refers to Advisory Opinion No. OC-23/17 for the purpose of developing the content and scope of that right, as a result of which the legal considerations in the latter have logically acquired the legally binding force of a judgment. In this regard, the international court reiterates “that the right to a healthy environment ‘constitutes a universal interest’ and ‘is a fundamental right for the existence of humankind,’ and that ‘as an autonomous right [...] it protects the components of the [...] environment, such as forests, seas, rivers, and others, as legal interests in and of themselves, even in the absence of certainty or evidence regarding the risk to individual persons.
This entails protecting nature,’ not only because of its ‘usefulness’ or ‘effects’ with respect to human beings, ‘but also because of its importance to the other living organisms with which the planet is shared.’ The foregoing does not preclude, of course, the possibility that other human rights may be violated as a consequence of environmental harm.” Specifically, in developing the conceptualization of the right to the environment, the Inter-American Court of Human Rights sets out with complete clarity the obligations of the State in the face of potential environmental harm, such as the duty of prevention (deber de prevención), the precautionary principle (principio de precaución), the duty to cooperate (obligación de cooperación), and access to information (acceso a la información).
In short, application of the precautionary principle means that when there are indications that a particular activity could plausibly cause serious and irreversible harm to the environment, the lack of absolute scientific certainty or evidence in that regard does not relieve the obligation to adopt all efficient and effective measures to prevent harm to the environment. By virtue of the theory of the third-party effect of fundamental rights (Drittwirkung der Grundrechte), this principle extends its guiding function to the conduct of both public-law and private-law persons.
In view of the foregoing, it should be recalled that, in the aforementioned judgment No. 2017006340 at 9:15 hours on 5 May 2017, this Chamber emphatically held that: “in application of the precautionary principle, this Court considers that, in order to determine whether an urban development project to be carried out on land beneath which confined groundwater (aquifers) lies should or should not be exempted from installing a treatment plant or be permitted to use a septic tank, the developer must conduct the corresponding hydrogeological study (estudio hidrogeológico) and obtain SENARA’s prior approval, so that this technical agency may necessarily verify, within a reasonable period, whether the study conducted complies with the guidelines of the matrix currently in force and with the methodology used to assess impacts on that aquifer.” Thus, although not all urban development projects must submit the corresponding hydrogeological study to SENARA for its approval, this Court has emphatically held that when such projects are intended to be carried out over an aquifer or within its area of influence (zona de afectación), the hydrogeological study must necessarily be brought to SENARA’s attention so that, within its technical area of expertise, it may verify that the study was properly prepared and confirm its findings, particularly because an impact on groundwater could be caused.
VI.In the case under review (sub examine), it is established that, through official communication GG-2019-02381 from ICAA, the Municipalidad de Alajuela was informed as follows: “By means of this communication, AyA states its categorical rejection of the route of the channel constructed by the developer, since it encroaches upon the protection zone (zona de protección) of the Gutiérrez springs (nacientes), which are permanently used by AyA, and interferes with the conveyance pipelines entering the Juan León and Borbón storage tanks and with those leaving the intake works (obras de captación) at the Lankaster and Gutiérrez springs. The appropriate course of action is to find another route for the project’s stormwater discharge (desfogue de las aguas pluviales).” Therefore, the UEN de Gestión Ambiental - Área Funcional de Hidrogeología states the following: 1. The Lankaster and Gutiérrez springs are groundwater springs used by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to supply drinking water for human consumption. 2.
The technical study commissioned by AyA recommends a special protection zone based on science and technical expertise to provide greater protection for this area in terms of water quality and quantity, based on knowledge of the hydrogeological model, the aquifer’s hydraulic parameters, flow direction, among other factors. 3. Based on this technical knowledge defined for the special protection zone, a request has been made to disable the discharge channel that passes through this area, where only activities related to the use of water for human consumption should be permitted.” In addition, it is verified that expert report DE-1859-11-09 prepared by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, Report SG-GSP-RC-2018-02296 of AyA’s Región Central Oeste, hydrogeological technical opinion UEN-GA-2018-01791, and official communication UEN-GA-2019-00128 of AyA’s Dirección UEN Gestión Ambiental confirm, in the case of Proyecto Lankaster, that the discharge of stormwater into the existing detention pond (laguna de retardo) of Condominio Colinas del Viento, which is also used by Proyecto Lankaster, is incompatible with AyA’s water intakes (captaciones).
In addition, it is established that, on 28 February 2019, the Municipalidad de Alajuela issued the construction permit decision—official communication MA-ACC-1834-2019. It is further established that, during the environmental feasibility (viabilidad ambiental) process, SETENA did not consult SENARA regarding the projects’ impact on the quality of the underground water resources contained in the aquifers that gave rise to the system of springs known as Lankaster, Gutiérrez, and Pasito. It is likewise established that the developer has permission from the Municipalidad de Alajuela to construct parking areas and part of the project’s internal road within the municipal easement (servidumbre municipal) (Plan 2-1508623-2011); this was authorized through Municipal Resolution MA-SCM-542-2018.
Furthermore, it is verified that an anonymous complaint was filed, resulting in the issuance of report 5-2020 concerning the approval of the development of Proyecto Urbanístico Condominio Lankaster, which the respondent local government forwarded to the Contraloría General de la República; however, that entity closed the matter and returned it with certain annotations, which are still being addressed so that the complaint filed with the Auditoria Interna may be deemed resolved. On 07 September 2020, official communication N° 0181-Al-09- 2020, signed by the acting internal auditor, was received, through which report 05-2020 was delivered. By official communication MA-SCM-2065-2020 dated 25 November 2020, signed by the acting coordinator of the Sub-proceso de Secretaría del Concejo Municipal, report 05-2020 was forwarded to the Alcaldía. On 08 December 2020, a meeting was convened to analyze report 05-2020, at which the coordinator of the Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura requested from the coordinator of the Proceso de Control Fiscal y Urbano a copy of the documentation submitted to the Comisión de Obras del Concejo Municipal concerning construction of the aforementioned condominium.
In addition, on 08 December 2020, the coordinator of the Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura asked the coordinator of the Subproceso de Acueducto y Alcantarillado Municipal to provide a copy of the documentation submitted to the Comisión de Obras del Concejo Municipal de Alajuela concerning the construction of Condominio Lankaster, in response to which official communication MA-SASM-399-20 was submitted. In turn, through official communication MA-PPCI-0826-2020 dated 11 December 2020, the coordinator of the Actividad de Control Constructivo of the respondent municipal entity was asked to provide a detailed report on the process for approving construction permits for Proyecto Urbanístico Condominio Lankaster. That request originated with the Alcaldía through official communication MA-A-5049-2020 dated 08 December 2020 (see report submitted under oath and attached evidence).
Furthermore, it should be noted that, through official communication SENARA-DIGH-0028-2022 dated 28 February 2022, entitled “Hydrogeological Investigation of the Gutiérrez, Lankaster, and Poasito Springs, Alajuela,” SENARA issued recommendations to the Municipalidad de Alajuela in the following terms: “1. The Municipalidad de Alajuela must relocate the stormwater drainage system (discharge channel) located near the Lankaster and Gutiérrez springs (see A y A figure). The detention pond is an engineering structure that reduces the peak flow generated by maximum rainfall. However, the quality of the water generated by runoff and collection in this type of pond results, as it travels through the stormwater drainage system, in a series of groundwater pollutants that create a risk of groundwater contamination. (image attached) …” “… 2. The Municipalidad de Alajuela must consider the density and site coverage (cobertura) provided for in the Current Regulatory Plan (Plan Regulador Vigente) and propose substantive changes to the land-use designations (usos del suelo) in the new Regulatory Plan (lower density and site coverage); in areas that have not yet been developed, it must coordinate with the Instituto Costarricense de Acueducto y Alcantarillados A y A and SENARA to conduct analyses of the contamination risk to their public water-supply sources; this applies to the entire area. ‘Hydrogeological study for the protection of the El Pasito, Gutiérrez, and Lankaster springs.’” Likewise, by means of official letter SENARA-GG-0132-2022, signed by Patricia Quirós Quirós in her capacity as general manager of SENARA, the following recommendations were issued to the executive president of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados: “… 1. it must develop a monitoring system for the entire area defined in the Study prepared by Nombre08 and Nombre02 Hugo V. 1995.
“Hydrogeological Study for the Protection of the El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada and Bogantes Springs. Alajuela, Costa Rica,” together with the capture zone (zona de captura) of Gutiérrez and the 200-meter radius surrounding each spring (manantial). This system must address three aspects:
As regards the local government, it should be recalled that in judgment No. 2021024616 at 13:43 hours on 29 de octubre de 2021, this Chamber held: “For purposes of assessing the effects that projects to be developed may have on water resources (recurso hídrico), it is essential; indeed, in its case law the Chamber has emphasized the necessary involvement of SENARA when impacts on groundwater are to be assessed. When the administration becomes aware, upon reviewing the hydrogeological study (estudio hidrogeológico) submitted by the developer, that the urban-development project crosses a protection zone (zona de protección), that study should have been referred to SENARA so that, within its technical area of expertise, it could also verify that the study had been properly prepared and confirm its results. This enables the institutions involved in authorizing projects of this type to ensure that the waters flowing beneath the project area will not be harmed, given that adverse effects on water sources may remain unnoticed for a long time because the water is underground; the regeneration of water once contaminated is very slow, or else so costly that the contamination becomes irreversible; and there is a shortage of technical and human resources for monitoring groundwater quality and determining the precise extent of any contamination.
This is why an opinion such as SENARA’s is indispensable in such circumstances” (emphasis added). In other words, this Constitutional Chamber does not consider it proven that, before the respondent local government issued various permits—such as land-use authorization (uso de suelo) and water availability (disponibilidad hídrica)—the relevant hydrogeological study was referred to SENARA so that it could assess whether the study “complies with the guidelines of the matrix currently in force and the methodology used to assess impacts on that aquifer.” Separately, the Ley Constitutiva del ICAA (No. 2726 of 14 de abril de 1961, as amended) assigns it, insofar as relevant, the following powers (article 2°): a) To direct and oversee all matters concerning the provision to the inhabitants of the republic of drinking-water services and the collection and disposal of sewage and liquid industrial waste and stormwater in urban areas (...) c) To promote watershed conservation and ecological protection, as well as the control of water pollution (...) d) To advise other State agencies and coordinate public and private activities in all matters relating to (...) the control of water-resource pollution (...), consultation with it being mandatory in all cases and compliance with its recommendations being compulsory (...) f) To exploit, use, manage, or oversee, as applicable, all public-domain waters essential for proper compliance with the provisions of this law, in exercise of the rights held by the State over them pursuant to law number 276 of 27 de agosto de 1942, for which purpose the Instituto shall be deemed the body succeeding to the powers conferred by that law upon the State, ministries, and municipalities.” For its part, article 5° of that law authorizes ICAA to “c) Acquire ownership of movable and immovable property” and “e) Process the expropriations necessary to fulfill its purposes”; the second paragraph of that same subsection declares to be of public utility and social interest, and therefore subject to expropriation, “(...) the land necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for any structures required for water collection (captación) (...).” Article 21 of its founding law grants ICAA the authority to approve or reject any project for the construction, expansion, or modification of public or private sewage and stormwater disposal systems; such approval is mandatory, under penalty of nullity, in the case of the construction of subdivisions (fraccionamientos), urban developments (urbanizaciones), or lot divisions (lotificaciones).
Finally, article 22 of its founding law provides that “The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado is obligated to pay the expenses required for the conservation, expansion, and protection of forests that serve to maintain water sources on the properties of those Municipalities in which it assumes responsibility for water and sewerage services.” Pursuant to article 2°, subsection h), of the founding law of this decentralized entity (No. 2726 of 14 de abril de 1961, as amended), its powers include enforcing the Ley de Agua Potable, No. 1634 of 18 de septiembre de 1953. Article 16 of the latter statute prohibits facilities, buildings, or work within “areas near supply sources (...) that in any way impair (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these areas shall be designated by the Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública”—bodies that, as already stated, were replaced for all legal purposes by ICAA. Consequently, ICAA is also responsible for defining protection areas for supply sources, such as springs or natural springs, which constitute a natural form of groundwater discharge.
Article 3° of the Ley General de Agua Potable, No. 1634 of 18 de septiembre de 1953, imposes on ICAA the obligation to “(...) select and locate the waters intended for the water-supply system (...),” and therefore this entity is responsible for preparing a detailed inventory of the natural springs that may be used to provide drinking water for human consumption to the population, regardless of whether supply and distribution are handled by a Municipality in a particular canton.
Finally, SETENA, as the technical body competent to determine the environmental feasibility of urban-development projects, is legally required to verify and monitor compliance with all environmental commitments (compromisos ambientales) undertaken during the environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental) and with environmental legislation generally, insofar as directly related to its functional powers.
Thus, it is evident that, by express provision of the Law Creating SENARA, law number 6877, Article 3, subsections ch) and h), SENARA has jurisdiction to protect the country’s water resources, and therefore its decisions concerning their exploitation, maintenance, and protection shall be final and mandatory. Accordingly, the combined interpretation of the provisions cited above indicates that, for the use of public-domain waters (aguas de dominio público), every public entity—without distinction—is required to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that the decisions SENARA adopts in this regard, supported by reasons, shall be final and mandatory. This determination is far from being a rhetorical statement by the Chamber; on the contrary, it derives from the responsible integration of the broad regulatory framework governing the matter, which requires the progressive advancement and recognition inherent in the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights.
The Chamber notes that this clarification places SENARA in a particularly important position with respect to the management of the nation’s water resources, which is significant given the eminently technical nature of this administrative agency. That position must be strengthened and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved in this case—ICAA, SETENA, and the Municipalidad de Alajuela.
Thus, this Court finds that the case under review must be partially granted, in accordance with the considerations stated in the operative portion (parte dispositiva) of this judgment.
Finally, with respect to the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), it is established that it issued recommendations to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). In addition, through official letter SENARA-DIGH-0028-2022 dated February 28, 2022, entitled “Hydrogeological Investigation of the Gutiérrez and Lankaster Springs, Poasito, Alajuela,” SENARA issued recommendations to the Municipalidad de Alajuela. Likewise, through official letter SENARA-GG-0132-2022, recommendations were issued to the executive president of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. All of the foregoing concerned the case at issue and sought to ensure the effective protection of groundwater (aguas subterráneas); consequently, no harmful conduct by SENARA is established.
With due respect, I dissent from the majority opinion partially granting the amparo proceeding (recurso de amparo), for the following reasons:
The protection of a healthy and ecologically balanced environment under the Costa Rican Legal System is safeguarded not only by Article 50 of the Political Constitution, but also by a series of laws and executive decrees (regulations) currently in force, such as the Organic Law of the Environment, Law No. 7554 of October 4, 1995; the Biodiversity Law, Law No. 7788 of April 30, 1998; the Wildlife Conservation Law, Law No. 7317 of October 21, 1992; and Executive Decree No. 31849 of May 24, 2004, General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), to name only a few. In environmental matters, this makes it necessary to distinguish constitutional review (control de constitucionalidad) from legality review (control de legalidad). In this regard, it is the undersigned’s position that this Chamber, in amparo proceedings, should hear a matter alleging a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment only if the Administration has not yet intervened and the violation of that right is manifest and evident, readily ascertainable, of a certain importance or seriousness, and directly affects a specific person or community.
Otherwise, the issue must be raised and litigated through legality proceedings (vía de legalidad). Therefore, a mere failure to comply with obligations and duties legally imposed on the various public administrations in environmental matters is properly heard through administrative or judicial legality proceedings, where the alleged failures or omissions may be reviewed much more extensively. It must be borne in mind that an amparo proceeding is a summary, informal, simple, and expeditious proceeding. Accordingly, from the moment the Administration intervenes in an environmental matter in the exercise of its powers and conducts a proceeding culminating in the issuance of administrative acts (actos administrativos), review of that matter falls outside the scope of this specialized jurisdiction. Consequently, review of administrative actions taken in connection with an environmental issue that, for their proper assessment, require full adjudicatory proceedings (proceso de conocimiento pleno) is possible only before the ordinary courts, since the design of amparo proceedings is incompatible with comparing or reviewing technical or legal opinions developed under the applicable statutory or regulatory provisions, or with the admission of new and additional evidence necessary to compare or review the opinions already contained in the administrative record (expediente administrativo) for the case.
To hold otherwise would transform amparo into ordinary full adjudicatory proceedings, thereby distorting its nature and frustrating the purposes for which it was designed, with the result that it would lose its status as an instrument for the effective protection of fundamental rights. As a consequence of the foregoing, I consider that when a public entity or body has intervened in various ways or has issued administrative acts concerning an environmental matter, its review and oversight fall within the jurisdiction of the administrative courts (jurisdicción de lo contencioso-administrativo). It is precisely the verification of the existence of such administrative intervention that determines that the matter falls within the jurisdiction of legality proceedings. Consequently, this proceeding should have been summarily dismissed, since its subject matter is an issue that must properly be litigated, analyzed, and resolved through legality proceedings.
However, because that was not done, the proceeding should be denied, without any ruling on the merits of the issue raised, because it is for the ordinary courts—specifically, the administrative courts—to determine whether the challenged administrative actions and conduct substantively comply with the provisions of the legal system having statutory rank concerning the protection, safeguarding, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Although I agree with the majority of the Chamber that the proceeding should be granted, I disagree as to the forum in which the enforcement phase (fase de ejecución) of the matter should be conducted, because the rules governing this constitutional jurisdiction do not provide adequate mechanisms for monitoring a judgment involving highly complex technical matters, such as, in this case, ensuring that within no more than six months the stormwater drain (drainage channel) located near the Lankaster and Gutiérrez water sources is relocated. Juan Manuel Quesada Espinoza, in his capacity as executive president of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, or whoever holds that office, is likewise ordered to promptly and timely arrange the necessary actions and coordination so that, within ten months from service of this judgment, a monitoring system is developed for the entire area defined in the “Hydrogeological Study for the Protection of the El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada, and Bogantes Springs.
Alajuela,” issued by SENARA. Ulises Álvarez Acosta, in his capacity as secretary general of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), or whoever holds that office, is likewise ordered to promptly and timely arrange the necessary actions and coordination so that, within ten months from service of this judgment, a study is prepared to determine whether the protection area (área de protección) of the Lankaster, Bogantes, Gutiérrez, and Pasito Springs and the capture zone (zona de captura) of the Gutiérrez Spring are environmentally fragile areas (áreas ambientalmente frágiles), for which purpose direct coordination must take place with the appropriate SENARA authorities. By contrast, the provisions governing enforcement in the Code of Administrative Procedure (Article 155 et seq.) offer clear advantages, such as the ability to require timetables, impose fines, establish liability, and oversee stages of compliance, among others.
Therefore, pursuant to Article 56 of the Law on Constitutional Jurisdiction, I consider that the enforcement phase should be conducted before the Enforcement Division of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, under the judgment-enforcement rules (ejecución de sentencia) of that Code.
This Chamber must advise the appellant that, if any paper documents, objects, or evidence stored on any additional device or on electronic, computer, magnetic, optical, or telematic media, or produced using new technologies, were submitted, they must be retrieved from the Court’s offices within 30 business days after receipt of notice of this judgment. Otherwise, all such materials shall be destroyed in accordance with the provisions of the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.
Por tanto:
The application is declared partially granted, solely with respect to the Municipalidad de Alajuela, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).
President Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2220-4607 / 2220-4844. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección02).
Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiocho de marzo de dos mil veinticinco .
Recurso de amparo que se tramita en expediente N° 24-005224-0007-CO, interpuesto por Nombre01, cédula de identidad NFP05, contra la MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA, LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL, SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO Y INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS.
Resultando:
jurídico dispone dos supuestos, una afectación de esa franja al demanio púbico (ordinales 7 de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas), o bien, mantener el inmueble como propiedad privada pero protegida (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal). La Procuraduría no llega a definir cuál ley es aplicable en la materia, siendo que, remite de manera simple a la Ley de Aguas de 1942, para luego extenderse en el análisis de los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, incluso e indicar: "Al margen de la naturaleza del terreno en cuestión (que no se encuentra en discusión en el presente proceso), aún en el supuesto de menor protección, es decir, tratándose de un área protegida en propiedad privada, no puede dejarse de lado las consecuencias que de esta calificación legal se desprenden una serie de imitaciones a la propiedad." . En un sistema de Derecho, la seguridad jurídica es de gran importancia, pues es la que garantiza el principio de legalidad.
Es precisamente este aspecto el que debe ser aclarado con relación a las limitaciones a imponer en zonas de protección, por lo que, una vez más, me permito respetuosamente retomar las consideraciones planteadas en el oficio18-ALCM-12, así: "La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior (artículo 129 de Constitución Política): "La derogación puede ser expresa o tácita, según que sea en términos explícitos o que resulte de la incompatibilidad de la Ley nueva con otra anterior, pues es principio inconcuso que las nuevas leyes destruyen las precedentes en todo aquello en que les fueren opuestas ... " (Procuraduría Generar de la República, C-059-1989). En este sentido, la Ley de Aguas, ley 276, es del año 1942, mientras que la Ley Forestal, Ley 7575, es del año 1996., por lo que, a criterio de esta Asesoría Legal, prevalece la aplicación del artículo 33 de esta última que dice: "Articulo 33.- Áreas de protección.
Se declaran áreas de protección las siguientes. a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un Radio de cien metros medidos de modo horizontal. Jerarquía de la ley: en este sentido, definitivamente el Reglamento Plan Regulador no puede contravenir lo dispuesto en la ley. Siendo la ley a aplicar, la Forestal, debe el Reglamento ser consecuentemente con el radio de protección dispuesto en ese cuerpo normativo.”. Sumado a las consideraciones expuestas, existen criterios claros emitidas por las Instituciones Públicas competentes en la materia, que no pueden ser obviados: Bajo oficio SG-ASA-2992008-SETENA, la Secretaría Técnica Ambiental expone: "ARTICULO 129.- Las leyes son obligatorias y sus efectos desde el día que ellas designan; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.
No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público. Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa. La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario". Es por lo anterior que el área de protección que debe preservarse es de 100 metros de radio y no de 200 metros (este criterio se encuentra firmado por el secretario general, dos analistas Ambientales y el Asesor legal, todos del departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental de SETENA). El instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como ente rector en esta materia, ha sido enfático en considerar que es competencia exclusiva del INVU el otorgamiento de alineamientos de ríos, quebradas, acequias, lagunas, nacientes (Oficio PU-C-D-955-2011), lo que consigna mediante un sello estampado en los pianos respectivos que indica: “Alineamiento de cause fluvial o naciente N° … según artículos 33 y 34 Ley Forestal No.7575.
De igual forma, el Subproceso de Gestión Ambiental de la Municipalidad de Alajuela, departamento municipal con competencia en esta materia, ante consultas realizadas en este sentido, considera que el criterio a aplicar es el contenido en el artículo 33 de la Ley Forestal, es decir, cien metros de protección (Oficio 430-GA-2007 y oficio 354-SGA-2011). Ahora bien, no cabe duda de que el interés público debe ser protegido y de igual forma debe respetarse el principio constitucional de protección al medio ambiente, para lo cual la Ley Forestal define el radio de protección de 100 metros en las zonas referidas; no obstante, el pretender un radio mayor de protección genera una carga a la propiedad privada que, limita el derecho del propietario, así lo ha considerado la propia Sata Constitucional …”. “… Además, el Departamento Legal de esta Municipalidad, informó mediante el oficio N" MA-PSJ-0721-2-18 de fecha 03 de abril de 2018, a la Alcaldía, al Ing. Roy Delgado Alpízar, director y coordinador de Planeamiento y Construcción de Infraestructura, al Arq. Edwin Bustos Ávila, coordinador de Planificación Urbana y al Arq. Marvin Barberena Ríos, coordinador de la Actividad de Control Constructivo, que: "Este Proceso recibió la resolución N° 133-2018 de las 10:00 horas del 23 de marzo de 2018, emitida por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo del II Circuito Judicial de San José, en su condición de jerarca impropio, con la cual ese órgano contralor jerárquico, declaró con lugar el recurso de apelación interpuesto por et Sr. Nombre10, anula la resolución de las 11:00 horas del 12 de diciembre de 2016 dictada por la Alcaldía Municipal de Alajuela y por conexidad la resolución MA-ACC-1074-2015 emitida por el funcionario responsable, del Departamento de Control Constructivo.
En su lugar; ordena que deberá la Municipalidad emitir un nuevo certificado de uso de suelo …”. “… En Conclusión, el acuerdo tomado por el Concejo Municipal fue ratificado por el Tribunal Contencioso Administrativo, en su condición de Jerarca Impropio, quien lo CONFIRMÓ mediante la resolución número 557-2014 de las nueve horas diez minutos del veinte de noviembre del año dos mil catorce (ver prueba adjunta oficio N° MA-PSJ-2079-2014), por lo que, el uso de suelo fue emitido con fundamento en dicha resolución judicial …”. “… posteriormente, se generó otra sentencia por parte del Tribunal Contencioso Administrativo, en un caso similar, del señor Nombre10, donde se RATIFICA el criterio ya externado en el caso de la empresa Industria Alimentaria JE SA., siendo incluso más amplio en el criterio, donde los juzgadores llamaron la atención de este Municipio, por el hecho de que se siguiera incurriendo en la misma situación, ratificando el criterio ya emitido …”.
Ver figuras 1 y 3 (se adjuntan imágenes) …”. “… 2-Manifiesto: Que el permiso de la Municipalidad de Alajuela para hacer obras de parqueos y parte de la calle internar del proyecto sobre la servidumbre municipal (Plano 2-1508623-2011), esto fue autorizado mediante Acuerdo Municipal MA-SCM-542-2018, es ilegal, considerando que dicho sitio es un bien inmueble municipal con matrícula PRN04, por tanto, es un bien demanial y existe una denuncia en la fiscalía por tal acto ilícito realizado por el concejo municipal de Alajuela. -Análisis. Hecho 3. Sobre la construcción de una caseta de seguridad en una propiedad distinta a la cual se le otorgó el permiso. 3-Manifiesto: Ver informe 05-2020 de la Auditoría Municipal. Según lo observado la caseta de seguridad fue construida sobre la propiedad bajo Plano A-1809367-2015, y el Desarrollador presento el permiso de construcción MA- ACC-7193-2018 emitido por la Municipalidad de Alajuela. -Además, es importante aclarar que Tribunal de Juicio de Alajuela, emitió el ACTA DE CONCILIACION, donde le aprueba al señor Nombre04, realizar trabajos y limpieza al Canal de Aguas Pluviales del residencial Colinas del Viento, por lo que, al ser propiedad municipal, el señor Nombre04, envió al Concejo Municipal el 24 de enero del presente año, mediante trámite 8553-2024, una solicitud de autorización para realizar los trabajos y limpieza ordenados por el Juez.
Kenneth Monge Palma. 4-Manifiesto: -Que el Sr. Nombre04 con esta acción de aceptar conciliar, implícitamente manifiesta el reconocer la invasión a la zonas de protección de las nacientes Gutiérrez y Lankaster por la construcción del canal de desfogue de la laguna de retención, cuyo recurrente, el Nombre05, alega en su demanda la invasión al área de protección basado en el.ART.33 de la Ley 7575. Para esta Municipalidad, resulta importante aclarar a la Sala Constitucional, que en el año 2012, la Licda. Katya Cubero Montoya, emitió un criterio a la Comisión de Asuntos Jurídicos del Concejo Municipal, relacionado con el caso en cuestión, lo anterior, cuando la Licda. Cubero como Asesora Legal del Concejo Municipal, N° Oficio: 80-ALCM-12, de fecha 24 de agosto de 2012 en donde se manifestó lo siguiente: -Dicho criterio fue CONFIRMADO por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO en una sentencia que se cita en el año 2018, mediante el oficio N° MA-PSJ-2079-2014 de fecha 04 de diciembre de 2014, donde manifestó lo siguiente: 4 “Sirva la presente para informarle y hacer de su conocimiento y que a su vez se informe al Concejo Municipal de Alajuela, que dentro del proceso de Jerarquía Impropia número 13-008296-1027-CA, donde figura como recurrente INDUSTRIA ALIMENTICIA J E DE COSTA RICA S.A., el Tribunal Contencioso Administrativo.
Sección Tercera del II Circuito Judicial de San José. Goicoechea, mediante resolución número 557-2014, de las nueve horas diez minutos del veinte de noviembre del año dos mil catorce, de la cual se adjunta copia, en resumen, indicó lo siguiente: (…) CONSIDERANDO V. Este tribunal considera que tanto el acuerdo impugnado (Artículo 4, Capítulo V, de la sesión ordinaria número 45-2013 del cinco de noviembre del dos mil trece), como el acuerdo contenido en el artículo 2, Capítulo 6 de la sesión ordinaria número 13-2013 del veintiséis de marzo del dos mil trece, adoptados por el Concejo Municipal de Alajuela resultan manifiestamente contrarios a los principios de legalidad y de reserva de Ley en materia de derecho fundamentales. En ese sentido, cabe recordar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 11 de la Ley número 6227, “… 1. La administración Pública actuará sometida a l ordenamiento jurídico y solo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes…”, razón por la cual y contrario a lo acordado en sesión ordinaria 13-2013 del veintiséis de marzo del dos mil trece y confirmado en sesión ordinaria número 45-2013 del cinco de noviembre de ese mismo año, considera este Tribunal que debe prevalecer la disposición regulada en el artículo 33 de la Ley Forestal, frente a la norma reglamentaria contenida en el numeral 43 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, por ser esta última jerárquicamente inferior a la primera y contradecirla expresamente, al introducir mayores limitaciones a las previstas en el texto legal, en cuanto a la delimitación de las áreas de protección de nacientes (ver en sentido similar, la resolución número 421-2014 de las catorce horas cuarenta minutos del veintinueve de agosto de dos mil catorce, dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo).
Aunado a lo anterior, cabe recordar que los Derechos Fundamentales únicamente pueden ser limitados mediante una norma de rango legal (doctrina de los artículos 29 inc. 2) de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 inc.
Redacta la Magistrada Hess Herrera; y,
Considerando:
El recurrente reclama que en el año 2017 la Municipalidad de Alajuela comenzó a otorgar permisos de construcción para el "Proyecto Condominio Horizontal Residencial FFP1 Lankaster" propiedad de Industria Alimenticia de J.E. Costa Rica S.A., ubicado en Desamparados de Alajuela. Para una mejor comprensión, se hace ver que el recurrente aportó documentación según la cual, el secretario general de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) emitió la resolución 2082-2018-SETENA de 11:45 horas de 11 de septiembre de 2018 en representación de la Comisión Plenaria, acto por medio de la cual otorgó viabilidad ambiental al proyecto de construcción para el condominio residencial con 18 fincas filiales para lotes con áreas verdes comunes, área recreativa y área de juegos infantiles. Se indicó que las aguas pluviales de las casas se canalizarán hacia la laguna de retardo, que pertenece a la municipalidad y con la cual se manejan las aguas pluviales del Proyecto Colinas del Viento, colindante con el área de protección en ese lugar.
Se indicó que la Municipalidad de Alajuela dio el visto bueno para realizar el desfogue pluvial en esa laguna y luego en el alcantarillado municipal; que las aguas residuales se manejarán mediante tanques sépticos. Sobre el área de protección se señaló que la vulnerabilidad del acuífero es alta y la recarga es baja, por lo que se calificó con riesgo medio, implica que se pueden utilizar sistemas de tratamiento de aguas residuales en vista de la baja densidad de población por hectárea. En esa resolución se estableció que se otorga la viabilidad ambiental en el entendido de cumplir la cláusula de compromiso ambiental fundamental, con un plazo de cinco años para el inicio de las obras. El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados planteó un recurso de revisión y nulidad contra esa resolución 2082-2018-SETENA de 11:45 horas de 11 de septiembre de 2018. Alegó que el Condominio Horizontal Residencial FFP1 Lankaster tiene cercanía con las captaciones de abastecimiento poblacional, lo que en su criterio significa una invasión de la zona de protección de las nacientes Gutiérrez y Lankaster, con riesgos de contaminación de las fuentes e interferencia con las tuberías de conducción.
Se indicó que la invasión de la zona de protección se produjo por obras no autorizadas y realizadas por el desarrollador del Proyecto Urbanización Colinas del Viento. Solicitó que se ordene al urbanizador del proyecto Lankaster cesar de inmediato la disposición de las aguas pluviales hacia la laguna de retardo del proyecto Colinas del Viento y busque otra ruta de desfogue que no afecte las nacientes, ni la infraestructura de Acueductos y Alcantarillados en ese sector. La parte recurrente observa que fue dictada por parte del Área Rectora de Salud Alajuela 1 la orden sanitaria PV-0117-2018 por haberse comprobado deficiencias en la planta de tratamiento de la urbanización Colinas del Viento por contaminación de aguas residuales en la laguna de retención y señaló que se debía eliminar la descarga de las aguas residuales en la zona de protección de las nacientes Lankaster y Gutiérrez. La parte recurrente también aportó copia del oficio GG-2019-02381 de 17 de julio de 2019 dirigido al Concejo Municipal de Alajuela en que les puso en conocimiento la gestión de nulidad de la resolución 2082-2018-SETENA y señaló la incompatibilidad del desfogue en la misma laguna de retardo con la que se manejan las aguas del proyecto Colinas del Viento. El AyA manifestó su rechazo categórico al canal construido por el urbanizador porque invade la zona de protección de las nacientes e interfiere con las tuberías.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
En cuanto a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).
Sin embargo, se tomará un área que es servidumbre de la Municipalidad el cual está contemplado dentro del diseño de sitio. Movimiento de tierras: Para llevar a cabo el proyecto deberá de realizarse un movimiento de tierra de 600m³ de corte que será utilizado para la conformación de rellenos. Lotificación: Se desarrollarán 3 bloques, para un total de18 lotes, con un área promedio de 554,22m2 por lote. El área total urbanizable será de 9.975,98m2 Vialidad: El Proyecto contará con un acceso en el sector suroeste y este del AP. El área de vialidad del Proyecto será de aproximadamente 2755,57m2. Áreas comunes: Las áreas verdes del Proyecto abarcarán una extensión de 668,11m². El Proyecto contará también con un área de juegos infantiles, y abarcará una extensión total de 358,61m². Estas áreas se ubicarán al norte del Proyecto. Además, se contará con un área recreativa de 741,56m2 ubicada al este del AP.
Centro de acopio: El Proyecto contará con un centro de acopio, que se ubicará en la entrada principal del Proyecto al sector suroeste, 15,35 m2 en el sector oeste. Red pluvial: Las aguas pluviales se canalizarán hacia la Laguna de Retardo (la cual se encuentran en el medio de uno de los planos catastros, pero fuera de sus límites legales puesto que pertenece a la Municipalidad) que maneja las aguas pluviales del Proyecto Colinas del viento que se encuentra colindante con el AP …” (ver informe rendido bajo juramento y prueba adjunta).
Es importante mencionar que la presencia de esta morfología de drenaje natural hace que, en el caso de desbordamientos de las aguas residuales o pluviales en el canal las mismas serían dirigidas hacia la captación la cual es empleada para el abastecimiento de la población. " Por tanto, a efectos de garantizar la calidad en el agua que aflora en las nacientes Lankaster y Gutiérrez, la UEN de Gestión Ambiental - Área Funcional de Hidrogeología solicita inhabilitar el canal de desfogue que pasa por la zona de protección inmediata bacteriológica de las nacientes Lankaster y Gutiérrez, donde solo se permiten actividades relacionadas con el aprovechamiento del agua para abastecimiento humano.” (ver informe rendido bajo juramento y prueba adjunta).
Este es el caso del valor de vulnerabilidad obtenido mediante la metodología GOD, que resultó ser de 0.176 (baja) Los métodos reflejan que la vulnerabilidad a la contaminación del acuífero es baja, Esta situación constata que efectivamente el proyecto es viable en el contexto hidrogeológico de la zona, por lo que se recomienda el uso de plantas de tratamientos, ya que es un método que podría desarrollarse en las características hidrogeológicas del sitio de interés, todos estos actores y parámetros indican que el acuífero tiene menos posibilidad de sufrir daño al construir el proyecto. Se debe considerar que en la zona existen distintas captaciones de nacientes y de pozos por lo que se debe respetar sus zonas de protección y además construir de una manera más amigable con el ambiente” (ver informe rendido bajo juramento y prueba adjunta).
El estudio técnico contratado por el AyA, recomienda una zona de protección especial basada en la ciencia y la técnica para tener una mayor protección de esta zona, en cuanto a la calidad y cantidad a partir del conocimiento del modelo hidrogeológico, parámetros hidráulicos del acuífero, dirección de flujo entre otros. 3. A partir de este conocimiento técnico definido en la zona de protección especial, se ha solicitado inhabilitar el canal de desfogue que pasa por esta zona, donde solo se deben permitir actividades relacionadas con el aprovechamiento del agua para abastecimiento humano." (ver informe rendido bajo juramento y prueba adjunta).
En cuanto a la Municipalidad de Alajuela.
En cuanto al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA).
Concerniente a los principios preventivo y precautorio, en la sentencia nro. 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021, esta Sala precisó:
“En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos. Por otra parte, el principio precautorio señala que, cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.
De lo anterior, se advierte que el principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible. En términos generales, una diferencia relevante entre el principio preventivo y el precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra provoque. Mientras que en el primero existe tal certeza, en el segundo lo que se advierte es un estado de duda resultado de informaciones científicas o estudios técnicos (…)” (la negrita fue suplida).
Justamente, el principio precautorio debe ser entendido como se contempla en el principio XV de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Es decir, no se trata de la exigencia de tener estudios científicos para arribar a la ‘certeza absoluta’ de la inocuidad de una actividad para con el ambiente (en tesis de principio una seguridad total difícilmente es alcanzable), sino, más bien, de que, aunque el peligro de un daño grave o irreversible al ambiente no esté del todo asegurado, tal incertidumbre jamás justificará ni excusará que se postergue la ejecución de medidas efectivas para impedir la degradación al ambiente. Al respecto, obsérvese, por un lado, que no se está ante cualquier tipo de amenaza ‑plausiblemente debe involucrar un peligro serio‑, y, por otro, que la medida demanda un uso eficaz y eficiente de los recursos empleados.
En el sentido expuesto, aun cuando el principio precautorio está ligado a un cierto nivel de incerteza científica, ello no implica que se pueda emplear de forma irrestricta con el argumento de que cualquier actividad podría generar daños al ambiente ‑lo que desnaturalizaría su razón de ser‑, sino que es menester que se cuente con cierto grado de identificación de los peligros de un daño grave o irreversible que se podría generar, cuya determinación varía en atención de las particularidades propias del caso concreto. Así, cuando se está ante una situación que exige la aplicación del principio precautorio, los entes y órganos públicos deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación que razonablemente conlleve un riesgo grave; incluso, se encuentran obligados a suspender las actividades que se estén desarrollando. Paralelamente tienen que adoptar con eficiencia y efectividad todas las medidas requeridas para la preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
El referido principio se recoge de igual modo en una fuente jurídica del hard law, toda vez que el principio 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ‑ratificada por Costa Rica mediante la ley nro. 7414 del 13 de junio de 1994 y por todos los estados miembros de la OEA- estatuye:
“3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, teniendo en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas” (el destacado fue incorporado).
El principio precautorio también se encuentra previsto en el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, el cual se encuentra ratificado por 32 Estados Miembros de la OEA, entre ellos, Costa Rica ‑véase ley nro. 8538 del 23 de agosto de 2006‑, en la que se lee:
“ARTÍCULO 1 Objetivo Teniendo presente el principio de precaución consagrado en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes (…)”.
Igualmente, tal principio está contemplado el Convenio sobre la Diversidad Biológica ratificado por 34 Estados Miembros de la OEA, incluido Costa Rica, por medio de la ley nro. 7416 del 30 de junio de 1994, en cuyo preámbulo se establece: “(…) Observando que es vital prever, prevenir y atacar en su fuente las causas de reducción o pérdida de la diversidad biológica. Observando también que cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza (…)”.
En consonancia con la referida normativa vigente en el país, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se refirió al principio precautorio en la OC 23/17 del 15 de noviembre de 2017:
“180. (…) Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza científica, deben adoptar las medidas que sean “eficaces” para prevenir un daño grave o irreversible” (el resaltado fue añadido).
Posterior a tal resolución y por medio de una sentencia, en Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, la Corte IDEH se pronunció el 6 de febrero de 2020 de esta forma: “el derecho a un medio ambiente sano “debe considerarse incluido entre los derechos [...] protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana”, dada la obligación de los Estados de alcanzar el “desarrollo integral” de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta”. De alta significación, se debe subrayar que, en este pronunciamiento, la Corte IDH remite a la opinión consultiva nro. OC-23/17 con la finalidad de desarrollar el contenido y alcance de tal derecho, merced a lo cual las consideraciones jurídicas de la última lógicamente han venido a alcanzar la obligatoriedad jurídica propia de una sentencia. En tal sentido, el órgano jurisdiccional internacional reitera “que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo [...] protege los componentes del [...] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales.
Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”. Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales”. Precisamente, en el desarrollo de la conceptualización del derecho al ambiente, la Corte IDH con toda claridad detalla las obligaciones estatales frente a posibles daños al ambiente, tales como el deber de prevención, el principio de precaución, la obligación de cooperación y el acceso a la información.
En suma, la aplicación del principio precautorio implica que cuando existan indicadores de que cierta actividad plausiblemente podría ocasionar daños graves e irreversibles al ambiente, la falta de certeza o evidencia científica absoluta al respecto no exime de la obligación de adoptar todas aquellas medidas eficientes y eficaces para impedir una vulneración al ambiente.
Concerniente al principio preventivo, en el primer informe de la ONU sobre el estado del derecho ambiental internacional, documento A/73/419 de 30 de noviembre de 2018 elaborado por su secretario general en cumplimiento de la resolución de la asamblea general de 10 de mayo de 2018 (nro. A/72/L.51), se le conceptualiza como pauta normativa del derecho internacional consuetudinario “confirmada por la práctica pertinente en muchos tratados relativos al medio ambiente y los principales proyectos de codificación”.
Ahora, si bien en el informe antedicho se subraya la prevención del daño transfronterizo, lo cierto es que este principio general de derecho, como bien se consigna en el documento ‘95 Principios Jurídicos Medioambientales para un Desarrollo Ecológicamente Sustentable’ (aprobados en la XIX Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana‑2018 y por la Corte Plena en el artículo XIX de la sesión nro. 28-2020 del 25 de mayo de 2020) , tiene un alcance mucho mayor, toda vez que, como guía hermenéutica, conduce a que “las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir. El criterio de prevención prevalecerá entonces, sobre cualquier otro en la gestión pública y privada del medio ambiente y los recursos naturales”. Lo anterior tiene todo sentido, pues es consecuente con el deber de prevenir la consumación de un daño ambiental, y no limitarse a decidir acerca de la reparación de las consecuencias perjudiciales ya corroboradas, incluso disponiendo la paralización de los efectos dañinos.
Tal instituto se refleja, entre otras normas, en los ordinales 194.1 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (ratificada por Costa Rica mediante ley nro. 7291) y 5 y Anexo II del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Peces Transzonales y Altamente Migratorios (ratificado mediante ley nro. 8059), así como en la jurisprudencia constitucional (ver sentencias nros. 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021 y 2018016383 de las 17:00 horas del 28 de setiembre de 2018, entre muchas otras) y en la convencional, verbigracia, e la opinión consultiva nro. OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, párrafos: 127 a 174 e incisos a) y b) del párrafo 242 y la sentencia de 24 de noviembre de 2022 Nombre07 vs. Chile. Justamente, en la última señala la Corte IDH de manera expresa:
“208. Sin perjuicio de lo anterior, en materia específica ambiental, debe destacarse que el principio de prevención de daños ambientales, forma parte del derecho internacional consuetudinario, y entraña la obligación de los Estados de llevar adelante las medidas que sean necesarias ex ante la producción del daño ambiental, teniendo en consideración que, debido a sus particularidades, frecuentemente no será posible, luego de producido tal daño, restaurar la situación antes existente. En virtud del deber de prevención, la Corte ha señalado que “los Estados están obligados a usar todos los medios a su alcance con el fin de evitar que las actividades que se lleven a cabo bajo su jurisdicción, causen daños significativos al […] ambiente”200. Esta obligación debe cumplirse bajo un estándar de debida diligencia, la cual debe ser apropiada y proporcional al grado de riesgo de daño ambiental201. Por otro lado, si bien no es posible realizar una enumeración detallada de todas las medidas que podrían tomar los Estados con el fin de cumplir este deber, pueden señalarse algunas, relativas a actividades potencialmente dañosas: i) regular; ii) supervisar y fiscalizar; iii) requerir y aprobar estudios de impacto ambiental; iv) establecer planes de contingencia, y v) mitigar en casos de ocurrencia de daño ambiental202”.
Por su parte, el principio in dubio pro natura significa, según la ‘Declaración Mundial de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) acerca del Estado de Derecho en materia ambiental’ que “en caso de duda, todos los procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales. No se emprenderán acciones cuando sus potenciales efectos adversos sean desproporcionados o excesivos en relación con los beneficios derivados de los mismos” (ver principio V).
En tal sentido, según el documento ‘95 Principios Jurídicos Medioambientales para un Desarrollo Ecológicamente Sustentable’ (aprobados en la XIX Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana‑2018 y por la Corte Plena en el artículo XIX de la sesión nro. 28-2020 del 25 de mayo de 2020), “Todo operador de las normas ambientales deberá tener siempre presente el principio pro naturaleza, conforme al cual se evitarán los riesgos, se privilegiarán los intereses colectivos generales sobre los particulares, se favorecerá la preservación del medio ambiente y en caso de duda se preferirá la interpretación que en forma más amplia proteja el entorno”.
El principio in dubio pro natura, entonces, no depende de que haya peligro de daño grave o irreversible -como sucede con el principio precautorio‑, sino que implica una “regla general de comportamiento, para la relación del Estado -y la sociedad en general- con el medio ambiente, aplicable a todos los ámbitos de decisiones en que exista un riesgo de afectación al medio ambiente, y que nos obliga a evitar optar por aquellas conductas que puedan causar daño al medio ambiente, cuando existan otras opciones” (Olivares y Lucero, 2018).
Por otra parte, en la sentencia nro. 2012013367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, este Tribunal Constitucional se refirió a los principios de progresividad y de no regresión en materia ambiental en este sentido:
“V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares.
Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección.
En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: “…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10)”. (Lo destacado no corresponde al original). (En el mismo sentido, las sentencias 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 y 2019-017397)”.
De este modo, de acuerdo con el principio de progresividad, el Estado asume la obligación de aumentar, en la medida de lo posible, los niveles de protección de los derechos humanos, incluido el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por su parte, la aplicación del principio de no regresión consiste en una garantía que constriñe al Estado a abstenerse de adoptar medidas, políticas o normas que empeoren, sin una justificación razonable y proporcionada, el grado de protección a los derechos fundamentales ya alcanzado, y que, dado el caso, se tienen que ponderar las medidas de compensación que correspondan.
Finalmente, este Tribunal explicó el principio de objetivación de la tutela ambiental en estos términos:
“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”.
En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05)” (el resaltado fue agregado). (Resolución nro. 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).
La coordinación, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional virtual o implícito que permea el entero ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. Esta puede ser interorgánica –entre los diversos órganos que conforman un ente público no sujetos a una relación de jerarquía– o intersubjetiva, esto es, entre los entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuesto propio, autonomía y competencias específicas. La autonomía administrativa o de otro grado de cuya titularidad gozan los entes públicos los obliga a coordinar sus acciones, puesto que, no pueden estar sometidos recíprocamente a relaciones de jerarquía por su naturaleza interorgánica. La coordinación administrativa tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones administrativas de cada ente público, esto es, que sean desempeñadas de forma racional y ordenada; y se logra a través del establecimiento de niveles o canales fluidos y permanentes de información entre los entes públicos, todo lo cual se puede lograr a través de reuniones, informes o la creación de instancias formales de coordinación. En materia ambiental, este principio toma un matiz diferenciado, siendo que resulta de relevancia lo dicho por este Tribunal en Sentencia No. 2012-008892 de las 16:03 horas de 27 de junio de 2012:
“(…) “III.- La coordinación entre las dependencias públicas debe garantizar la protección del ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que, por supuesto, tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.
Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):
"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discoteques (municipalidades y Ministerio de Salud), entre otros (ver al respecto sentencia número 2006-005159 de las trece horas cuatro minutos del siete de abril del dos mil seis).” En otras palabras, interesan la cooperación técnica que puedan brindarse los distintos entes, los elementos técnicos que éstos puedan aportar y el respeto a las competencias de cada uno; a fin de garantizar sin lugar a duda que la incidencia de los proyectos que se evalúen no sea negativa, y así garantizar la gestión sostenible de los recursos hídricos y el pleno derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como lo consagra la norma constitucional.
Así, el principio precautorio -que pretende evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en dicha gestión- obliga a la Administración, en primer lugar, a emplazar a los afectados e interesados, y a las instituciones que puedan verse involucradas. Ello para que puedan hacer las alegaciones correspondientes y presentar los criterios técnicos correspondientes, y asegurar una efectiva participación de los órganos competentes en la materia en aras de proteger y preservar el ambiente y el recurso hídrico. Y obliga, en segundo lugar, a tomar en consideración las advertencias que haga una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico sobre el peligro de contaminación (…)”.
El recurrente alega que el Condominio Horizontal Residencial FFP1 Lankaster tiene cercanía con las captaciones de abastecimiento poblacional, lo que en su criterio significa una invasión de la zona de protección de las nacientes Gutiérrez y Lankaster, con riesgos de contaminación de las fuentes e interferencia con las tuberías de conducción. Solicita que se ordene cesar en el proyecto Lankaster la disposición de las aguas pluviales hacia la laguna de retardo del proyecto Colinas del Viento y se busque otra ruta de desfogue que no afecte las nacientes, ni la infraestructura de Acueductos y Alcantarillados en ese sector. Añade que el canal construido invade la zona de protección de las nacientes e interfiere con las tuberías instaladas.
Ahora bien, es menester recordar la obligación que tiene el Estado en la protección adecuada del ambiente, a través de medidas preventivas para evitar que las alteraciones producidas por la actividad humana constituyan una lesión al medio ambiente y, de esa forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto- los principios rectores del Derecho al Ambiente exigen que se adopten las medidas de precaución que se estimen convenientes para que esa afectación no se produzca.
Al respecto, resulta oportuno traer a colación lo indicado por este Tribunal en la sentencia N° 2021024807 dictada a las 9:20 horas del 05 de noviembre de 2021, en relación con los principios preventivo y precautorio, en la que es indicó: “... En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos. Por otra parte, el principio precautorio señala que, cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.
De lo anterior, se advierte que el principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible. En términos generales, una diferencia relevante entre el principio preventivo y el precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra provoque. Mientras que en el primero existe tal certeza, en el segundo lo que se advierte es un estado de duda resultado de informaciones científicas o estudios técnicos ...” (el realce no es del original).
De modo que, la aplicación del principio precautorio implica que cuando existan indicadores de que cierta actividad plausiblemente podría ocasionar daños graves e irreversibles al ambiente, la falta de certeza o evidencia científica absoluta al respecto no exime de la obligación de adoptar todas aquellas medidas eficientes y eficaces para impedir una vulneración al ambiente.
Aunado a ello, mediante sentencia N° 2008-12583 de las 15:02 del 19 de agosto de 2008 esta Cámara en relación con las aguas subterráneas indicó lo siguiente: “...
El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972).
En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.”.
De lo expuesto anteriormente, se deduce la importancia que tienen las aguas subterráneas como medio de garantizar el acceso del agua potable a gran parte de la población nacional. Por lo anterior, el Estado se encuentra en la obligación de garantizar la protección de las mismas, mediante el uso de las potestades que al efecto le otorga el Ordenamiento Jurídico, ello con el fin de cumplir con lo dispuesto por el artículo 50 constitucional. (…)”.
Por su parte, la sentencia No. 2017006340 de las 09:15 horas del 05 de mayo de 2017, esta Cámara Constitucional resaltó el papel de Senara en la aprobación de proyectos de desarrollo, como los urbanísticos:
“IV.- Sobre la protección de las aguas subterráneas. En sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, la Sala se refirió a la tutela de las aguas subterráneas, como parte esencial de nuestro ecosistema, en el siguiente sentido:
“V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas.
El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% (500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas.
El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.
El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la (sic) necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972).
En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.
BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-.
Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad.
De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público.
Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos.
Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.
El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula. Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero –relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad –conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular.
El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal.
La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores.
La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo –manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres.
En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad, poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos.
La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y 353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes.
También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas).
Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble.
A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo.
Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural.
Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos (sic) poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.
La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva. En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga.
En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga.
Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras.
Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua –en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio.
En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes:
Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo.
La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes.
Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.
En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc..
“XIII.- PROTECCIÓN JURÍDICA DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN COSTA RICA. El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación –de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos –zona en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección.
De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables –actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación.
El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública –órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes –forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad –por contaminación- y caudal –por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial.
La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente, dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”, “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”.
Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas. Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y 15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” “Decláranse (sic) de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”.
En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público –entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales –que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez –de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem).
En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta –sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c) Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem).
La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”.
Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano” y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”.
XIV.ENTES Y ORGANOS (sic) ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS. La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible.
En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor –Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios –de carácter técnico- y territorialmente –Municipalidades-.
a. Ministerio de Ambiente y Energía y sus órganos el Departamento de Aguas y el Órgano Asesor de Aguas.
El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera –por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.
El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.
Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°).
Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°).
Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:
“a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.
Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud – contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem).
El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...).
De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”.
De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” –órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla.
El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.
A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia.
Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f).
Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).
El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico” que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental por el MINAE y construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”.
Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga.
Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.” Particularmente, la intervención de SENARA se ha potenciado cuando se trata de proyectos cuyo impacto podría recaer en aguas subterráneas. Al respecto, en sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, este Tribunal indicó lo siguiente:
“III.- SOBRE EL SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO. Como ya lo ha dicho la Sala en sentencia 2004-01923 de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cuatro, las competencias del SENARA trascienden lo concerniente a los distritos de riego, siendo así que las mismas resultan tener una vocación nacional derivada de sus mismos antecedentes institucionales. Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-.
De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras.”
V.Sobre la delimitación y uso de las zonas vulnerables por la contaminación de acuíferos. Tal como se ha indicado reiteradamente (ver sentencia No. 2012-8892 de las 16:03 horas del 27 de junio de 2012), desde la emisión de la sentencia número 2004-01923, se han evidenciado especiales características de la contaminación de las aguas subterráneas que ponen de manifiesto su particular vulnerabilidad: “1) La contaminación puede pasar inadvertida por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo. 2) La regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible. 3) Existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. Tales factores, a su vez, influyen en el tipo de protección requerida por los mantos acuíferos, que ineludiblemente debe ser preventiva, pues cuando el daño (la contaminación) se detecta, con frecuencia es ya demasiado tarde para una reversión de la situación.
Entre tales medidas, señala la Sala en la sentencia de cita, están la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas y la imposición de medidas de seguridad a actividades potencialmente contaminantes. También, con carácter enumerativo, se puntualizan como medidas de protección el establecimiento de perímetros de protección de los mantos acuíferos, la declaración de acuífero sobreexplotado, la declaración de acuífero en proceso de intrusión salina y el estado de necesidad y crisis hídrica.”
A partir de lo anterior, cobran especial relevancia los mecanismos que puedan establecerse para delimitar la existencia de los acuíferos y su grado de vulnerabilidad, tal como las matrices de criterio de uso de suelo y los mapas hidrogeológicos, los cuales fueron diferenciados por la Sala en la sentencia No. 2012-8892 de las 16:03 horas del 27 de junio de 2012, aludida anteriormente, en el siguiente sentido:
“Sobre la aplicación de la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico.” Ahora bien, para los efectos del presente recurso de amparo, conviene resaltar la primera de las medidas descritas en el considerando previo. Consiste, en primer lugar, en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de este; y en segundo lugar, se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones– (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.).
En resumen, la Sala hace referencia a la emisión de documentos tales como mapas hidrogeológicos –en los que se traza o demarca la superficie bajo la que se asienta un acuífero– y matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad de los mantos acuíferos a la contaminación –que fijan un régimen específico de utilización o afectación del suelo en relación con las aguas subterráneas–, cuyos perímetros de protección son de acatamiento obligatorio y deben verse reflejados en los planes reguladores sobre uso de suelos y ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación o de construcciones) por parte de las corporaciones municipales o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales. Al respecto, la sentencia número 2004-01923 dispone de manera literal:
“La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se deben inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.” Así las cosas, existe una diferencia sustancial entre un mapa hidrogeológico de aguas subterráneas y una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos.
El mapa hidrogeológico contiene, fundamentalmente, información geológica e hidrológica y está referido al campo científico de la cartografía hidrogeológica. Esta área científica se ocupa tanto de los fenómenos que suceden sobre la superficie del suelo, como de los que ocurren en el subsuelo. En el caso de los mantos acuíferos, los mapas hidrogeológicos recogen datos relevantes como la profundidad de los niveles de agua, los espesores saturados o de materiales impermeables, la zonificación vertical de los acuíferos, etc. Entre otras características, la cartografía hidrogeológica es muy dinámica dado que si bien existen fenómenos con alto grado de permanencia (obras hidráulicas, puntos de agua), también se dan fenómenos que varían con el tiempo, como la profundidad del nivel de agua o algunos datos de hidroquímica, amén del condicionamiento espacial pues el objeto de la cartografía son zonas o superficies concretas que evidentemente difieren unas de otras según el punto geográfico por cartografiar.
La variable tiempo introduce complejidad adicional a la representación cartográfica y acarrea una falta de actualización del mapa si se produce un retraso en su publicación; asimismo, según los objetivos que se persiguen, los mapas hidrogeológicos pueden ser generales o tender a objetivos específicos, como los mapas de vulnerabilidad a la contaminación de aguas subterráneas. Por el contrario, la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos, si bien no es permanente y puede cambiar por diversos factores –como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente–, es mucho más estable y no está supeditada a ese alto índice de mutabilidad espacial y temporal propio del fenómeno hidrogeológico. Por tal razón, en concordancia con el criterio técnico del Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, esta Sala advierte que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona pero no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero.
Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Así, la prohibición de usar agroquímicos de alta toxicidad (factor de una matriz de vulnerabilidad del uso del suelo según la vulnerabilidad del manto acuífero a la contaminación) será de inexorable aplicación en zonas acuíferas de alta vulnerabilidad (factor de un mapa hidrogeológico), sin importar en dónde estén ubicadas tales zonas; ergo, en el sub examine, una indicación de determinada medida de uso de suelo en una matriz de vulnerabilidad a la contaminación es una variable constante, mientras que las condiciones hidrogeológicas e hidroquímicas del manto acuífero en cada región concreta constituyen variables dependientes.
Este criterio también halla sustento en los principios precautorio o de indubio pro natura, debidamente explicados en la sentencia transcrita en el considerando anterior. En concordancia con lo anterior, la obligación del Estado de tomar cualesquiera medidas eficaces en función del costo para impedir la degradación de los mantos acuíferos, emerge como imperativo jurídico esencial aunque sobre tales medidas no exista absoluta certeza científica, pues el presupuesto de dicha obligación consiste en la mera existencia de un peligro de daño grave o irreversible a los mantos acuíferos. Señala la sentencia número 2004-01923, que “para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” A partir de la distinción señalada, la Sala dejó claramente establecido, que una Matriz de Criterios de Uso de Suelo emitida para la protección del recurso hídrico, tal como la que se emitió en un inicio para el cantón de Poás, es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se contara con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA.
No obstante, también se enfatizó, que en aquellos cantones donde no se contara con mapas hidrogeológicos, la matriz señalada debía servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras no existiera una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones involucradas, que garantizara el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico. Así lo dispuso este Tribunal partiendo de la aplicación del principio precautorio que debe regir en materia de tutela del recurso hídrico, y valorando el conocimiento técnico que SENARA tiene con respecto a este tipo de aguas. En sentencia No. 2012-8892, citada anteriormente, esta Sala señaló:
“Por consiguiente, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento no puede, simple y llanamente, conformarse con emitir recomendaciones y desentenderse de su implementación –por el mero hecho de que otra entidad de la Administración sea corresponsable en tal materia–, pues ello implicaría una omisión a su deber de protección a las aguas subterráneas y al principio de coordinación interadministrativa expuesto. En otras palabras, si bien las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran fragmentadas entre varias entidades (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalidades y el propio Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento), no menos cierto es que este último, por la información hidrológica subterránea que maneja y su experiencia y conocimiento especializado en el campo de las aguas subterráneas, ostenta una pericia técnica prevalente en dicha área, de modo que, por un lado, sus advertencias de contaminación y correlativas medidas para prevenirla no pueden ser desatendidas unilateralmente por el resto de la Administración Pública y, de otro, existe una imposibilidad de hacer caso omiso a las advertencias sobre el peligro de contaminación que emite una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico (ver en ese sentido la sentencia número 2008-004790 de las 12:39 horas del 27 de marzo de 2008).” En conclusión, si bien existen cantones o zonas todavía no disponen de mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por SENARA, la matriz emitida por SENARA para el cantón de Poás desde mayo de 2012, y actualmente, la matriz genérica de protección acuífera aprobada por SENARA en sesión de Junta Directiva N° 702-16 del 7 de noviembre de 2016, deben servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las instituciones competentes, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico.
Se reitera, que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo, perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona, no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero. Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, suvulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Por ello, en la sentencia No. 2012-8892 referida, se dispuso en el por tanto, en lo que interesa, lo siguiente:
“Se declara parcialmente con lugar el amparo. En consecuencia, se ordena a Gloria Abraham Peralta y Bernal Soto Zúñiga, por su orden Presidenta y Gerente General del SENARA, o a quienes ocupen esos cargos, que de inmediato comuniquen a Vianney Saborío Hernández, o a quien en su lugar represente a Simen Mountain Business, así como a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y todas las municipalidades, que la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás" es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA y, en todo caso, debe servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones que elaboraron la matriz, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico .”
VI.Sobre la intervención de SENARA en la aprobación de proyectos de desarrollo. Ahora bien, a partir de lo anterior, la Matriz de Uso de Suelos y los Mapas de Vulnerabilidad emitidos por SENARA, proporciona información importante para determinar la autorización de los proyectos a desarrollar en el territorio del país. De ahí la relevancia de que las demás autoridades públicas las apliquen obligatoriamente donde existan mapas hidrogeológicos, y se adopten como guías en aquellos cantones donde no existan dichos mapas al momento de determinar si aprueba o no proyectos de desarrollo, tal como los urbanísticos. Ahora bien, no lleva razón SENARA en el informe rendido en este amparo, al señalar que en la sentencia No. 2016-18352 de las 9:05 horas del 16 de diciembre de 2016, este Tribunal la conmino (sic) a autorizar previamente todos los proyectos urbanísticos futuros y en cualquier parte del país.
Debe tomar en consideración SENARA, que lo resuelto en dicha sentencia se emitió para un caso muy particular como es el cantón de Poás, en el que ya se había constatado por diversas sentencias específicas el riesgo producido al recurso hídrico de esa zona, dada la forma en que se habían autorizado los proyectos habitacionales, pese a haberse emitido incluso la Matriz respectiva (ver al efecto las sentencias No. 2004-1923, 2004-5181, NFP15 2011-5548), por lo que, en esa ocasión se ordenó al Alcalde de Poás lo siguiente:
“1-Abstenerse de otorgar nuevos permisos de construcción en los proyectos Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Dirección07, Dirección05, Urbanización Don Manuel, y Dirección03, hasta no contar con estudios hidrogeológicos detallados realizados por los interesados, aprobados por SENARA y que contemplen la totalidad del proyecto, a fin de determinar la condición de la calidad de los recursos hídricos, el riesgo de afectación futuro, y la definición en caso de ser necesario, de la implementación de medidas para mitigar los efectos actuales; 2- No emitir permiso de construcción alguno en la Urbanización Residencial Don Manuel y Dirección01, sin exigir previamente, la instalación de sistemas de tratamiento individualizados, planta de tratamiento o red de alcantarillado sanitario, atendiendo al tamaño de lote mínimo; 3- Diligenciar los procedimientos y actuaciones respectivas en el marco de sus competencias, a fin de que en un plazo de 2 años contado a partir de la notificación de esta sentencia, sea implementado un sistema de tratamiento individualizado que cumpla con el reglamento de vertidos, y que sea equiparable a una planta de tratamiento, en los proyectos habitacionales Dirección01 y Finca Erick Lonis (finca 1 y 2). 4- Abstenerse de otorgar permisos de construcción o autorizar proyectos habitacionales futuros, sin verificar de previo; el cumplimiento de lo dispuesto en la Matriz Genérica de Protección Acuífera aprobada por SENARA.” Ahora bien, en aplicación del principio precautorio, este Tribunal considera que para determinar si un proyecto urbanístico que se desarrollará en un terreno bajo el cual yacen aguas subterráneas confinadas (acuíferos), debe ser o no exonerado de la implementación de una planta de tratamiento o utilizar tanque séptico, el desarrollador debe realizar el estudio hidrogeológico respectivo, y contar previamente con el visto bueno de SENARA, a fin de que dicha dependencia técnica, verifique necesariamente pero dentro de un plazo razonable, si el estudio realizado se ajusta a los lineamientos de la matriz vigente y de la metodología empleada para valorar los impactos en dicho acuífero.
Esto se establece, con fundamento en el principio precautorio que rige en materia ambiental, especialmente en protección del recurso hídrico, el cual fue claramente esbozado por este Tribunal en la sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004:
“XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.
En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.
Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.”
VII.Sobre el caso concreto. En el sub examine , la parte recurrente estima lesionado el derecho fundamental al ambiente y protección al agua, toda vez que el proyecto Conjunto Residencial D’Milagros fue eximido de cumplir con la aplicación de la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica del SENARA, por no existir en Naranjo mapas hidrogeológicos; y porque el ICAA exoneró al desarrollador urbanístico de construir una planta de tratamiento y su respectivo acueducto sanitario, para hacer uso del tanque séptico, con el riesgo que ello implica para la protección de las aguas subterráneas. Al respecto, la Sala tiene por demostrado que, efectivamente, por resolución administrativa N° 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, SETENA dio la viabilidad ambiental para el proyecto “Condominios D’Milagros”, aprobando ab initio dicha obra con el requisito de construir una planta de tratamiento de aguas residuales.
Posteriormente, el proyecto se modificó de propiedad horizontal (condominio), a uno de urbanización residencial de interés social, modificando su nombre de “Condominios D´Milagros” a “Conjunto Residencial D´Milagros”. El 11 de julio de 2016, por oficio SG-ASA-0626-2016, SETENA autorizó el cambio de nombre del proyecto a Conjunto Residencial D´Milagros, y el 17 de febrero de 2017, el desarrollador solicitó una prórroga de la viabilidad ambiental del proyecto, la cual se concedió por Resolución N° 130-2017 como Conjunto Residencial D´Milagros. También se tuvo por demostrado, que el 12 de setiembre de 2016, el desarrollador tramitó ante el ICAA una solicitud de exoneración de red de alcantarillado para dicho proyecto. Con ocasión de dicha gestión, mediante oficio N° SB-AID-2016-00291 del 7 de octubre de 2016, suscrito por el Subgerente de Ambiente del ICAA, se informó al desarrollador lo resuelto por la Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario, donde se dispuso exonerar de la red de alcantarillado al proyecto Conjunto Habitacional D’Milagros.
Lo anterior se dio partiendo de que para el ICAA existe suficiente evidencia técnica y científica que demuestra que el proyecto a desarrollar puede utilizar tanque séptico como sistema de tratamiento de aguas residuales, sin que este represente un peligro para el ambiente o el recurso hídrico y a que en el cantón de Naranjo no hay mapa hidrogeológico. Según dicho estudio, se realizaron 4 pruebas de infiltración en el terreno, determinándose que la tasa de infiltración oscila en un rango apto para el uso de sistemas de tratamiento individual con disposición del agua residual tratada. No obstante, a pesar de que ese mismo estudio evidenció un acuífero confinado en el área del proyecto, no se requirió por parte del ICAA el visto bueno previo de SENARA. El estudio hidrogeológico elaborado por Asesorías Geotec S.A. aportado por el desarrollador, concluye, por ejemplo, en el folio 31, lo siguiente:
“a) El espesor mínimo perforado en el estudio geotécnico de los depósitos piroclásticos, los cuales recubren a las ignimbritas y estas a su vez al acuífero de la zona (flujos piroclásticos y de caída), es suficiente para la eliminación de la pluma de contaminantes bacterianos generados por los tanques sépticos y drenajes. El tiempo máximo de permanencia de las bacterias patógenas es de 70 días en un medio poroso y con el cálculo se alcanzan 287.21 días, 410 veces el necesario; se hace hincapié en que solo se considera el espesor perforado durante el estudio geotécnico.
En consecuencia, de conformidad con los resultados de este estudio, se ha encontrado que la infiltración de las bacterias orgánicas de descomposición que genere los tanques sépticos y drenajes, no representa un riesgo a la contaminación del acuífero más cercano a la superficie. Por tanto, la construcción del Proyecto Condominio D’Milagro se considera viable ambientalmente desde el punto de vista hidrogeológico y se puede concluir que el subsuelo permitirá una rápida y completa degradación de la contaminación bacteriana.” Aun cuando este Tribunal no desconoce que el criterio del ICAA es indispensable a los efectos de evaluar la afectación que los proyectos a desarrollar puedan producir al recurso hídrico, lo cierto es que la Sala en su jurisprudencia ha potenciado la necesaria intervención de SENARA cuando se trata de evaluar los impactos en las aguas subterráneas. En el momento en que la administración tiene conocimiento, al valorar el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, que el proyecto urbanístico a desarrollar se establecerá sobre un acuífero o en su zona de afectación, dicho estudio debió ser puesto en conocimiento de SENARA, a fin de que esta, en su especialidad técnica, también pudiera verificar su debida elaboración y resultados.
Lo anterior se justifica en aplicación del principio precautorio, pues de esa manera se aseguran las instituciones que intervienen en la autorización de este tipo de proyectos, de que no se dañaran las aguas que discurren bajo el área del proyecto, en los términos que pretende ser desarrollado, cuando la intención sea exonerarlo de la existencia de una planta de tratamiento, pues según quedó acreditado anteriormente, los efectos adversos producidos en las fuentes de agua pueden pasar inadvertidos por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo, la regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta, o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible, y existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. De ahí que se requiere tal protección precautoria, pues cuando el daño se detecta, con frecuencia es ya demasiado tarde para una reversión de la situación.
Es por ello que un criterio como el de SENARA resulta indispensable en dichos supuestos. Al respecto, procede reiterar lo supra señalado en la sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, respecto de las competencias de SENARA:
“… Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio.
Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras” Así las cosas, considera este Tribunal que el ICAA lesionó el principio precautorio en materia ambiental, al haber exonerado al proyecto Conjunto Residencial D´Milagros de la implementación de una planta de tratamiento de aguas residuales, sin la revisión previa por parte de SENARA del estudio hidrogeológico aportado por la empresa, a fin de que pudiesen valorar los impactos estimados sobre el acuífero estudiado en el área del proyecto.
Nótese que el ICAA mantiene actualmente como procedimiento institucional para tramitar este tipo de solicitudes, lo dispuesto por la Junta Directiva en el considerando 9 del acuerdo AN-2002-114 el ICAA artículo 2 inciso d) de la sesión ordinaria 2002-024 de 25 de marzo de 2002, el cual dispone que, aquellos lugares donde no existieran sistemas de alcantarillado sanitario, no hubiera peligro de contaminación de aguas subterráneas según estudios técnicos hidrogeológicos, y la densidad de los lotes lo permitiera, el interesado deberá someter de manera expresa a consideración de la Gerencia del ICAA que lo exonere de construir redes de alcantarillado sanitario; para tal efecto, le remitirá los estudios técnicos elaborados por un profesional en Ingeniería Sanitaria y Ambiental junto con los estudios hidrogeológicos que correspondan; dicho profesional emitirá las recomendaciones pertinentes para que luego la Junta Directiva resuelva por mayoría absoluta.
Es evidente a partir de lo anterior, que a pesar de los reiterados y posteriores pronunciamientos de este Tribunal y de su carácter vinculante erga omnes , según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, desde el año 2002, el ICAA no modificó dicho procedimiento, implementando en dicho trámite el criterio técnico de SENARA, a pesar de su relevancia cuando de la protección de aguas subterráneas se trata, por lo cual adolece de un requisito técnico esencial que debe ser incorporado, a fin de proteger el ambiente en atención al principio precautorio que rige en materia ambiental.
Asimismo, este Tribunal tuvo por demostrado, que el desarrollador no comunicó a SETENA la autorización por parte del ICAA para sustituir la planta de tratamiento por el uso de tanque séptico, a pesar de que la viabilidad ambiental del proyecto en cuestión, había sido otorgada inicialmente bajo dicha condición; y una modificación de tal magnitud requería ser nuevamente valorada. En efecto, SETENA aclaró a este Tribunal, que la sustitución de un sistema de tratamiento de aguas residuales por otro que no fue contemplado dentro del proceso inicial de evaluación de impacto ambiental, y por consiguiente, de la Viabilidad Ambiental otorgada, debe gestionarse como solicitud de modificación ante la SETENA, a fin de que sea esta, por medio del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), quien realice la valoración de la propuesta, defina la necesidad de estudios técnicos adicionales o información complementaria, y notifique, mediante Resolución de Comisión Plenaria, la decisión de la Secretaría en cuanto al cambio, lo cual se echa de menos en el caso de marras. Más aun, ello implica que si el desarrollador pretende llevar a cabo el proyecto aplicando la exoneración del uso de la planta de tratamiento de aguas, dicho proyecto carece, actualmente, de una viabilidad ambiental válida.
Por consiguiente, este Tribunal estima que lo procedente es acoger el recurso únicamente contra el ICAA, y ordenar la suspensión del proyecto urbanístico en cuestión, hasta tanto se produzcan 2 condiciones: 1-que SENARA se pronuncie respecto del estudio hidrogeológico realizado, en un plazo que no deberá superar el mes contado a partir de la notificación de esta sentencia; y 2- que una vez superado el requisito anterior, el desarrollador solicite la modificación de la viabilidad ambiental ante SETENA y que la Comisión Plenaria apruebe las condiciones actuales con que se pretende desarrollar el Conjunto Residencial D´Milagros. Respecto de los demás recurridos, se desestima el amparo, porque la exoneración de la planta de tratamiento al proyecto en cuestión, devino únicamente del Instituto de Acueductos y Alcantarillados, y nunca fue puesta en conocimiento de SETENA para su debido análisis (…)”.
El pronunciamiento citado ut supra fue reiterado en los votos Nos. 2017017353 de las 9:20 horas del 31 de octubre de 2017 y 20170200057 de las 9:20 horas del 15 de diciembre de 2017. Aunado a lo anterior, de forma más reciente, en la sentencia No. 2021024616 de las 13:43 horas del 29 de octubre de 2021, esta Sala dispuso:
“V.- SOBRE EL CASO EN CONCRETO. La parte recurrente estima lesionados sus derechos fundamentales, toda vez que la Municipalidad de Alajuela otorgó el permiso de construcción No. MA-ACC-6806-2019 al proyecto denominado "Condominio Horizontal Residencial FFPI Lankaster", contra el artículo 43 del Plan Regulador, dado que el proyecto se ubica dentro de un radio de protección de 200 metros de las nacientes Lankaster y Gutiérrez. Añade que en el permiso autorizó la utilización de tanques sépticos en un área donde discurre el acuífero de Barva, a pesar de ello por resolución No. 2082-2018-SETENA otorgó la viabilidad ambiental al proyecto, sin cumplir con lo dispuesto en la resolución No. 6340-2017 de esta Sala, para desarrollar un proyecto urbanístico. Por otra parte, refiere que se presentó una denuncia anónima sobre el Condominio Lankaster por estar dentro de la zona de protección de los 200 metros establecidos en el artículo 43 del Plan Regulador Municipal y la Ley de Aguas, lo que generó el informe de la Auditoría No. 005-2020, pero la Alcaldía recurrida no ha atendido las recomendaciones emitidas.
Ahora bien, este tribunal constata en relación con lo actuado por la Municipalidad de Alajuela, que se planteó una denuncia anónima, por la que se emitió el informe 5-2020 sobre la aprobación del desarrollo del Proyecto Urbanístico Condominio Lankaster, por lo que se remitió a la Contraloría General de la República; sin embargo, esa entidad lo archivó y lo devolvió con algunas anotaciones, las cuales aún se encuentran desarrollando para dar por atendida la denuncia presentada ante la Auditoria Interna. Posteriormente, el 07 de setiembre de 2020 se recibió el oficio N° 0181-Al-09- 2020, suscrito el Auditor interno a.i, mediante el cual se hace entrega del informe 05-2020. Asimismo, se verifica que por oficio MA-SCM-2065-2020 del 25 de noviembre del 2020, suscrito por la Coordinadora a.i. del Sub-proceso de Secretaría del Concejo Municipal, se trasladó a la Alcaldía el informe 05-2020. El 8 de diciembre de 2020 se convocó a una reunión para analizar el informe 05-2020, en la que el Coordinador del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura le solicitó al Coordinador del Proceso de Control Fiscal y Urbano, una copia de la documentación dirigida a la Comisión de Obras del Concejo Municipal en relación con la construcción del condominio indicado.
Ahora bien, el Coordinador del Proceso de Planeamiento y Construcción de infraestructura el día 08 de diciembre del 2020, solicitó a la Coordinadora del Subproceso de Acueducto y Alcantarillado Municipal, le remitiera copia de la documentación dirigida a la Comisión de Obras del Concejo Municipal de Alajuela relacionada con la Construcción del Condominio Lankaster, por lo que remitió el oficio MA-SASM-399-20. Mediante oficio MA-PPCI-0826-2020 del 11 de diciembre del 2020, se solicitó al Coordinador de la Actividad de Control Constructivo, un informe detallado sobre el Proceso de Aprobación de Permisos de Construcción para el Proyecto urbanístico Condominio Lankaster, dicho requerimiento fue originado por esta Alcaldía mediante el oficio MA-A-5049-2020, de fecha 08 de diciembre del 2020. El 19 de enero de 20212 se remitió a la Alcaldía el oficio No. MA-ACC-0236-2021 en el que se refirieron al informe 05-2020.
El 25 de marzo de 2021 se convocó una reunión para dar seguimiento respectivo al informe 05-2020. Comenta que se programó una nueva reunión para el 28 de julio de 2021, a fin de dar una respuesta definitiva a la recomendación del informe 05-2020. Finalmente, se comprueba que la municipalidad recurrida no ha dado una respuesta definitiva en relación con las recomendaciones emitidas en el informe 05-2020. Así las cosas, este Tribunal estima que el recurrido, en efecto lesionó los derechos fundamentales, del tutelado, dado que el plazo transcurrido de casi un año, desde que recibieron las recomendaciones, sin que se haya resulto de manera definitiva la situación denunciada deviene excesivo. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso, con la orden que se indicará en la parte dispositiva.
Ahora bien, se acredita que en el año 1995, el SENARA en conjunto con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, realizaron el “Estudio Hidrogeológico- para la protección de los Manantiales El Pasito, Gutiérrez, Lánkaster, Quesada y Bogantes, Alajuela, Costa Rica”, estudio que definió las zonas: (1) (protección absoluta) y (2) (regulación de una densidad de 69 de personas por hectárea). El Reglamento de Coordinación Interinstitucional para la Protección de los Recurso Hídricos Subterráneas N? (sic) 42015 MAG-MINAE-MIVAH, los riesgos de contaminación a las aguas subterráneas que generan las actividades, obras y proyectos no son evaluados por el SENARA, debido a que la evaluación, verificación y aprobación de las condiciones del recurso hídrico subterráneo se le asignó a Secretaria Técnica Nacional Ambiental. Ahora bien, se verifica que esa última instancia otorgó Viabilidad ambiental al proyecto Condominio Horizontal Residencial de FFPI Lankaster con el número Resolución No.2082-2018SETENA, en la que se estableció que (..) Aguas residuales ordinarias; Las aguas residuales durante la etapa operativa se manejarán por medio de tanques sépticos mejorados tipo Bionest." Posteriormente por oficio UENGA-2018-01791 con fecha 23 de octubre 2018 la UEN de Gestión Ambiental -Área Funcional de Hidrogeología indica " a) Se verifica la ubicación de la naciente Gutiérrez en las coordenadas NFP06 y NFP09 proyección Lambert Norte. b) Existe una laguna de retención (coordenadas NFP11 y NFP02 la cual es drenada por un canal cuyo paso por la carretera está dado por una alcantarilla (NFP07 y NFP13 proyección Lambert NOr19).
La Laguna se encuentra en la dirección de flujo del agua subterránea que abastece a la naciente Gutiérrez. El rumbo del canal desde el paso de la alcantarita es hacia el Suroeste con una longitud aproximada a los 180 metros y cambia de dirección hacia el Sureste en las coordenadas NFP14 y NFP10 descargando a 30 metros at Oeste (coordenadas NFP01 y NFP08 de las nacientes Gutiérrez. c) El canal de desfogue invade la zona de protección definida en el estudio hidrogeológico d) En el terreno ubicado aguas arriba se presenta una morfología asociada a una depresión natural de escorrentía la cual se canaliza nacía el sitio de captación de la naciente Gutiérrez. Es imponente mencionar que la presencia de esta morfología de drenaje natural hace que, en el caso de desbordamientos de las aguas residuales o pluviales en el canal las mismas serian dirigidas hacia la captación la cual es empleada para el abastecimiento de la población.
" Por tanto, a efectos de garantizar la calidad en el agua que aflora en las nacientes Lankaster y Gutiérrez, la UEN de Gestión Ambiental - Área Funcional de Hidrogeología solicita inhabilitar el canal de desfogue que pasa por la zona de protección inmediata bacteriológica de las nacientes Lankaster y Gutiérrez, donde solo se permiten actividades relacionadas con el aprovechamiento del agua para abastecimiento humano.” SETENA valoró y consideró los estudios hidrogeológicos suministrados por el desarrollador del proyecto tal y como lo establece la normativa ambiental vigente mediante el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) Parte ll N°32712-MINAE, en el que se indicó: “A nivel local y en un radio de 700 metros a partir de las coordenadas de referencia existen 29 pozos, y 19 nacientes y la naciente más próxima se encuentra a menos de 200 m. La profundidad máxima de los pozos es de 159 metros considerado como profundo, pero para efectos del análisis, lo que más interesa es la profundidad a la cual se encuentran los niveles estáticos.
Los pozos más cercanos a la propiedad son los pozos BA-489, BA-763, BA-109-BA-682 y Dirección06, situados en el lindero oeste de la propiedad, por lo que se deberá de respetar dichas zonas de protección. Basado en la información de la base de datos de pozos del SENARA y el mapa general de manantiales, pozos y zonas de protección del cantón de Belén (…) El hecho de que la mayoría de los pozos presenten valores intermedios a profundos hace que ellos mismos sean poco vulnerables ante distintos focos de contaminación. Este es el caso del valor de vulnerabilidad obtenido mediante la metodología GOD, que resultó ser de 0.176 (baja) Los métodos reflejan que la vulnerabilidad a la contaminación del acuífero es baja, Esta situación constata que efectivamente el proyecto es viable en el contexto hidrogeológico de la zona, por lo que se recomienda el uso de plantas de tratamientos, ya que es un método que podría desarrollarse en las características hidrogeológicas del sitio de interés, todos estos actores y parámetros indican que el acuífero tiene menos posibilidad de sufrir daño al construir el proyecto.
Se debe considerar que en la zona existen distintas captaciones de nacientes y de pozos por lo que se debe respetar sus zonas de protección y además construir de una manera más amigable con el ambiente” Al momento de evaluar el expediente administrativo D1-21307-2017-SETENA, se encontraba vigente la Matriz Genérica de Protección de Acuíferos que se público (sic) en el Alcance N° 245 de la Gaceta 193 del jueves 12 de octubre de 2017 donde se establecía que para proyectos en riesgo medio se puede utilizar sistemas de tratamiento de aguas residuales tipo tanque séptico ya que la densidad de población por hectárea del proyecto no supera los 52 habitantes y por ende, no requería consulta ante SENARA. Además informó que en relación al (sic) estudio de tránsito de bacterias y de acuerdo a (sic) los resultados obtenidos, se indicó que NO SE PREVE un eventual impacto a los recursos hídricos subterráneos a causa del proyecto esto dado que el valor obtenido (148.83 días) supera por mucho el parámetro base sugerido por Nombre0 (1994) que es de 100 días.
Este resultado también permite concluir de manera inicial sobre la posibilidad de que se pueda hacer uso de tanques sépticos y zanjas de drenaje convencionales como sistema de tratamiento propiamente dicho para las aguas residuales que vaya a generar el proyecto; no obstante, dada la cercanía del proyecto con respecto a nacientes más que pozos, sería recomendable considerar y/o valorar la posibilidad de utilizar algún otro sistema alternativo que sea más seguro como podría ser el uso del Tanque Diez (TIO) o bien del Sistema FAFA, que son sistemas que tratan de manera doble las aguas residuales y las purifican aún mas garantizando entonces una menor afectación. Asimismo, aduce que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados indicó mediante memorando UENGA2019- 01457 con fecha 23 de julio del 2019 que definió aguas mediante un estudio hidrogeológico que el área de protección bacteriológica arriba de las nacientes es de 134 m. 5.
Mediante correo electrónico con fecha 18 de octubre de 2018, el Área Legal Ambiental del AyA solicita a la UEN de Gestión Ambiental emitir criterio en relación al (sic) oficio ADP-1966-2018, emitido por la Procuraduría General de le República con referencia a la causa número 11-412-305-PE Proyecto Colinas del Viento indicando que a efectos de garantizar la calidad en el agua que aflora en las nacientes Lánkaster y Gutiérrez. Dado que hay un canal de desfogue de aguas pluviales y residuales de la Laguna de retención a la cual llegan las aguas del Proyecto Colinas del Viento y Lankaster y que atraviesa la zona de protección. Posteriormente, mediante oficio GG-2019-02381 de la Gerencia General, le indica a la Municipalidad de Alajuela lo siguiente: "Por medio de la Presente. El AyA manifiesta el rechazo categórico de la ruta del canal construido por el urbanizador toda vez que invade la zona de protección de las nacientes Gutiérrez, de aprovechamiento permanente por parte del AyA e interfiere con las tuberías de conducción que ingresan a los tanques de almacenamiento Juan León y Borbón y con las que salen de las obras de captación de las nacientes Lankaster y Gutiérrez.
Lo procedente es que se busque otra ruta para el desfogue de las aguas pluviales del proyecto. " Por tanto, desde la UEN de Gestión Ambiental - Área Funcional de Hidrogeología indica lo siguiente: 1. Las nacientes Lankaster y Gutiérrez son nacientes de aguas subterráneas que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados aprovecha para el abastecimiento de agua potable para consumo humano. 2. El estudio técnico contratado por el AyA, recomienda una zona de protección especial basada en la ciencia y la técnica para tener una mayor protección de esta zona, en cuanto a la calidad y cantidad a partir del conocimiento del modelo hidrogeológico, parámetros hidráulicos del acuífero, dirección de flujo entre otros. 3. A partir de este conocimiento técnico definido en la zona de protección especial, se ha solicitado inhabilitar el canal de desfogue que pasa por esta zona, donde solo se deben permitir actividades relacionadas con el aprovechamiento del agua para abastecimiento humano." La SETENA mediante la Resolución No. 2993-2019-SETENA del 19 de setiembre de 2019 habilitó la bitácora del proyecto y a la vez impuso una zona de no construcción en el área de protección bacteriológica de 134 metros que estableció el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y luego en la Resolución No. 0559-2020-SETENA del 26 de marzo de 2020 se levantó la medida en razón de que con base en el levantamiento topográfico del AyA el Departamento de Evaluación Ambiental determinó que el proyecto estaba fuera del área de protección bacteriológica de 134 metros y la medida se habla instaurado con el uso del software QGIS (Sistema de información Geográfica de código libre).
Mediante resolución No.2129-2020-SETENA del 16 de diciembre de 2020 se conoció y aprobó el cierre técnico archivándose el expediente, por culminar la fase contractiva. El recurrido argumenta que, se demostró mediante los estudios hidrogeológicos realizados para la evaluación ambiental del proyecto así como los estudios científicos y técnicos aportador por el A y A que el proyecto D1-21307-2019- SETENA no genera afectación al estar ubicado fuera de la zona de protección especial definida por la institución competente. Es indispensable a los efectos de evaluar la afectación que los proyectos a desarrollar puedan producir al recurso hídrico, lo cierto es que la Sala en su jurisprudencia ha potenciado la necesaria intervención de SENARA cuando se trata de evaluar los impactos en las aguas subterráneas. En el momento en que la administración tiene conocimiento, al valorar el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, que el proyecto urbanístico atraviesa una zona de protección, dicho estudio debió ser puesto en conocimiento de SENARA, a fin de que esta, en su especialidad técnica, también pudiera verificar su debida elaboración y resultados.
De esa manera se aseguran las instituciones que intervienen en la autorización de este tipo de proyectos, de que no se dañaran las aguas que discurren bajo el área del proyecto, dado que los efectos adversos producidos en las fuentes de agua pueden pasar inadvertidos por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo, la regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta, o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible, y existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. Es por ello que un criterio como el de SENARA resulta indispensable en dichos supuestos. Al respecto, procede reiterar lo supra señalado en la sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, respecto de las competencias de SENARA:
“…Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio.
Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras” Así las cosas, este Tribunal advierte que en el caso bajo estudio, no existen estudios hidrogeológicos emitidos por SENARA, o al menos aprobados por esa entidad, para el otorgamiento de la viabilidad ambiental del Proyecto Lankaster, el cual a criterio de este Tribunal es un requisito técnico esencial que debe ser incorporado, a fin de proteger el ambiente.
Si bien, SETENA contaba con un estudio elaborado por el desarrollador, no menos cierto es que no lo sometió a conocimiento de SENARA, para que contara con el visto bueno del mismo, lo cual debió efectuar, pues como autoridad pública encargada de la vigilancia de los recursos hídricos del país, superficiales como subterráneos, cualquier posible implicación en el desarrollo de proyectos debe ser sometido a su conocimiento. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso con las consecuencias que se indicaran en la parte dispositiva. Conviene aclarar que esta Sala no observa que se produjera una lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en relación con las actuaciones de SENARA, dado que SETENA nunca los hizo parte del proceso, ni solicitó estudio alguno para determinar la viabilidad del proyecto; empero, a fin de no causar mas lesiones al ambiente, lo procedente es ordenar su intervención” (el énfasis fue agregado).
Ahora bien, dado que en el sub lite lo acusado incide en el principio precautorio, conviene clarificar su noción. Primeramente, no se debe confundir el principio preventivo con el precautorio, toda vez que poseen particularidades que los diferencian entre sí, lo cual quedó reflejado en la sentencia nro. 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021, en la que esta Sala detalló: “En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.
Por otra parte, el principio precautorio señala que, cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. De lo anterior, se advierte que el principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible. En términos generales, una diferencia relevante entre el principio preventivo y el precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra provoque. Mientras que en el primero existe tal certeza, en el segundo lo que se advierte es un estado de duda resultado de informaciones científicas o estudios técnicos (…)” (la negrita fue suplida).
De segundo, el principio precautorio debe ser entendido justamente como lo contempla el principio XV de la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Es decir, no se trata de la exigencia de tener estudios científicos para arribar a la “certeza absoluta” de la inocuidad de una actividad para con el ambiente (en tesis de principio una seguridad total difícilmente es alcanzable), sino, más bien, de que, aunque el peligro de un daño grave o irreversible al ambiente no esté totalmente asegurado, tal incertidumbre jamás justifique o excuse que se postergue la ejecución de medidas efectivas para impedir la degradación del ambiente. Al respecto, nótese, por un lado, que no se trata de cualquier amenaza ‑plausiblemente debe involucrar un peligro serio‑, y, por otro, que la medida demanda un uso eficaz y eficiente de los recursos empleados.
En el sentido expuesto, aun cuando el principio precautorio está ligado a un cierto nivel de incerteza científica, ello no implica que se pueda emplear de forma irrestricta bajo el argumento de que cualquier actividad podría generar daños al ambiente, lo cual desnaturalizaría su razón de ser, sino que es menester que se cuente con cierto grado de identificación de los peligros de un daño grave o irreversible que se podría generar, cuya determinación varía en atención de las particularidades propias del caso concreto. Así, cuando se está ante una situación que exige la aplicación del principio precautorio, los entes y órganos públicos deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación que razonablemente implique un riesgo grave; incluso, se encuentran obligados a suspender las actividades que se encontrasen en curso, asimismo en paralelo tienen que adoptar con eficiencia todas las medidas requeridas para la preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
El referido principio se recoge de igual modo en una fuente jurídica del hard law, toda vez que el principio 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ‑ratificada por Costa Rica mediante la ley No. 7414 del 13 de junio de 1994 y por todos los estados miembros de la OEA- estatuye:
“3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, teniendo en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas” (el destacado fue incorporado).
El principio precautorio también se encuentra previsto en el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, el cual se encuentra ratificado por 32 Estados Miembros de la OEA, entre ellos, Costa Rica ‑véase ley nro. 8538 del 23 de agosto de 2006‑, en la que se lee:
“ARTÍCULO 1 Objetivo Teniendo presente el principio de precaución consagrado en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes (…)”.
Igualmente, tal principio está contemplado en otro instrumento del derecho internacional de los derechos humanos, como el Convenio sobre la Diversidad Biológica ratificado por 34 Estados Miembros de la OEA, incluido Costa Rica, por medio de la ley No. 7416 del 30 de junio de 1994, en cuyo preámbulo se establece: “(…) Observando que es vital prever, prevenir y atacar en su fuente las causas de reducción o pérdida de la diversidad biológica. Observando también que cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza (…)”.
En consonancia con la referida normativa vigente en el país, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se refirió al principio precautorio en la OC 23/17 del 15 de noviembre de 2017:
“180. (…) Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza científica, deben adoptar las medidas que sean “eficaces” para prevenir un daño grave o irreversible” (el resaltado fue añadido).
Posterior a tal resolución y por medio de una sentencia, en Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, la Corte IDEH se pronunció el 06 de febrero de 2020 de esta forma: “el derecho a un medio ambiente sano “debe considerarse incluido entre los derechos [...] protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana”, dada la obligación de los Estados de alcanzar el “desarrollo integral” de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta”. De alta significación, se debe subrayar que, en este pronunciamiento, la Corte IDH remite a la opinión consultiva nro. OC-23/17 con la finalidad de desarrollar el contenido y alcance de tal derecho, merced a lo cual las consideraciones jurídicas de la última lógicamente han venido a alcanzar la obligatoriedad jurídica propia de una sentencia. En tal sentido, el órgano jurisdiccional internacional reitera “que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo [...] protege los componentes del [...] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales.
Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”. Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales”. Justamente, en el desarrollo de la conceptualización del derecho al ambiente, la Corte IDH con toda claridad detalla las obligaciones estatales frente a posibles daños al ambiente, tales como el deber de prevención, el principio de precaución, la obligación de cooperación y el acceso a la información.
En suma, la aplicación del principio precautorio implica que cuando existan indicadores de que cierta actividad plausiblemente podría ocasionar daños graves e irreversibles al ambiente, la falta de certeza o evidencia científica absoluta al respecto no exime de la obligación de adoptar todas aquellas medidas eficientes y eficaces para impedir una vulneración al ambiente. En virtud de la teoría de la Drittwirkung der Grundrechte, tal principio extiende su función orientadora a las conductas de sujetos de derecho tanto público como privado.
Visto lo anterior, recuérdese que en la supracitada sentencia No. 2017006340 de las 9:15 horas del 5 de mayo de 2017, esta Cámara fue enfática al sostener que: “en aplicación del principio precautorio, este Tribunal considera que para determinar si un proyecto urbanístico que se desarrollará en un terreno bajo el cual yacen aguas subterráneas confinadas (acuíferos), debe ser o no exonerado de la implementación de una planta de tratamiento o utilizar tanque séptico, el desarrollador debe realizar el estudio hidrogeológico respectivo, y contar previamente con el visto bueno de SENARA, a fin de que dicha dependencia técnica, verifique necesariamente pero dentro de un plazo razonable, si el estudio realizado se ajusta a los lineamientos de la matriz vigente y de la metodología empleada para valorar los impactos en dicho acuífero”. De este modo, si bien no todos los proyectos urbanísticos deben remitir el estudio hidrogeológico respectivo a Senara para contar con su aval, este Tribunal ha sido enfático al sostener que cuando ese tipo de proyectos se pretenda realizar sobre un acuífero o su zona de afectación necesariamente el estudio hidrogeológico debe ser puesto en conocimiento de Senara, a fin de que esta, en su especialidad técnica, pueda verificar su debida elaboración y resultados, máxime que podría generarse un impacto en las aguas subterráneas.
VI.En el sub examine, se comprueba que mediante oficio GG-2019-02381 del ICAA se le indicó a la Municipalidad de Alajuela lo siguiente: "Por medio de la Presente. El AyA manifiesta el rechazo categórico de la ruta del canal construido por el urbanizador toda vez que invade la zona de protección de las nacientes Gutiérrez, de aprovechamiento permanente por parte del AyA e interfiere con las tuberías de conducción que ingresan a los tanques de almacenamiento Juan León y Borbón y con las que salen de las obras de captación de las nacientes Lankaster y Gutiérrez. Lo procedente es que se busque otra ruta para el desfogue de las aguas pluviales del proyecto. " Por tanto, desde la UEN de Gestión Ambiental - Área Funcional de Hidrogeología indica lo siguiente: 1. Las nacientes Lankaster y Gutiérrez son nacientes de aguas subterráneas que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados aprovecha para el abastecimiento de agua potable para consumo humano. 2.
El estudio técnico contratado por el AyA, recomienda una zona de protección especial basada en la ciencia y la técnica para tener una mayor protección de esta zona, en cuanto a la calidad y cantidad a partir del conocimiento del modelo hidrogeológico, parámetros hidráulicos del acuífero, dirección de flujo entre otros. 3. A partir de este conocimiento técnico definido en la zona de protección especial, se ha solicitado inhabilitar el canal de desfogue que pasa por esta zona, donde solo se deben permitir actividades relacionadas con el aprovechamiento del agua para abastecimiento humano." . Aunado a ello, se verifica que el informe pericial elaborado por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica DE-1859-11-09, el Informe SG-GSP-RC-2018-02296 de la Región Central Oeste del AyA, el criterio técnico hidrogeológico UEN-GA-2018-01791 y el oficio UEN-GA-2019-00128 de la Dirección UEN Gestión Ambiental del AyA, confirman en el caso del Proyecto Lankaster la incompatibilidad con las captaciones del AyA, del desfogue de las aguas pluviales a la laguna de retardo existente del Condominio Colinas del Viento y que también utiliza el Proyecto Lankaster.
Aunado a ello, se constata que el 28 de febrero de 2019, se expidió por parte de la Municipalidad de Alajuela la resolución del permiso de construcción -oficio MA-ACC-1834-2019-. Por otra parte se verifica que, la SETENA dentro del proceso de viabilidad ambiental no realizó ninguna consulta a SENARA sobre el impacto de los proyectos sobre la calidad de los recursos hídricos subterráneos albergado en los acuíferos que generaron el sistema de fuentes denominadas Lankaster, Gutiérrez, y Pasito. Asimismo, se comprueba que el desarrollador cuenta con permiso de la Municipalidad de Alajuela para hacer obras de parqueos y parte de la a calle interna del proyecto la servidumbre municipal (Plano 2-1508623-2011) esto fue autorizado mediante Acuerdo Municipal MA-SCM-542-2018.
Además, se verifica que se planteó una denuncia anónima, por la que se emitió el informe 5-2020 sobre la aprobación del desarrollo del Proyecto Urbanístico Condominio Lankaster, por lo que el gobierno local recurrido lo remitió a la Contraloría General de la República; sin embargo, esa entidad lo archivó y lo devolvió con algunas anotaciones, las cuales aún se encuentran desarrollando para dar por atendida la denuncia presentada ante la Auditoria Interna. El 07 de setiembre de 2020, se recibió el oficio N° 0181-Al-09- 2020, suscrito por el auditor interno a.i., mediante el cual se hizo entrega del informe 05-2020. Por oficio MA-SCM-2065-2020 del 25 de noviembre de 2020, suscrito por la coordinadora a.i. del Sub-proceso de Secretaría del Concejo Municipal, se trasladó a la Alcaldía el informe 05-2020. El 08 de diciembre de 2020, se convocó a una reunión para analizar el informe 05-2020, en la que el coordinador del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura le solicitó al coordinador del Proceso de Control Fiscal y Urbano una copia de la documentación dirigida a la Comisión de Obras del Concejo Municipal en relación con la construcción del condominio indicado.
Aunado a ello, el 08 de diciembre de 2020, el coordinador del Proceso de Planeamiento y Construcción de infraestructura solicitó a la coordinadora del Subproceso de Acueducto y Alcantarillado Municipal, le remitiera copia de la documentación dirigida a la Comisión de Obras del Concejo Municipal de Alajuela relacionada con la Construcción del Condominio Lankaster, por lo que remitió el oficio MA-SASM-399-20. A su vez, mediante oficio MA-PPCI-0826-2020 del 11 de diciembre de 2020, se solicitó al coordinador de la Actividad de Control Constructivo del ente municipal accionado, un informe detallado sobre el Proceso de Aprobación de Permisos de Construcción para el Proyecto urbanístico Condominio Lankaster, dicho requerimiento fue originado por la Alcaldía mediante el oficio MA-A-5049-2020 de fecha 08 de diciembre de 2020 (ver informe rendido bajo juramento y prueba adjunta).
Por otra parte, es menester indicar que mediante el oficio SENARA-DIGH-0028-2022 de fecha 28 de febrero de 2022, denominado “Investigación Hidrogeológica de los Manantiales Gutiérrez Lankaster, Poasito, Alajuela”, SENARA procedió a efectuar recomendaciones a la Municipalidad de Alajuela en los siguientes términos: “1. La Municipalidad de Alajuela debe reubicar el drenaje pluvial (canal de desfogue) que se encuentra cerca de las fuentes de Lankaster y Gutiérrez (ver figura de A y A). La laguna de retardo consiste en una obra de ingeniería que disminuye el caudal pico que se genera por las precipitaciones máximas. Sin embargo, la calidad de aguas generados por la escorrentía y captación en este tipo de laguna, genera en el tránsito del drenaje pluvial una serie de contaminantes de las aguas subterráneas con el peligro de contaminarlas. (se adjunta imagen) …”. “… 2. La Municipalidad de Alajuela debe considerar la densidad y la cobertura contemplada en el Plan Regulador Vigente y plantear cambios sustantivos a nivel de usos del suelo del nuevo Plan Regulador (densidad y coberturas más bajas), en las zonas que todavía no se han desarrollado coordinar con el Instituto Costarricense de Acueducto y Alcantarillados A y A y SENARA, para realizar análisis de peligro de contaminación de sus fuentes de abastecimiento público, esto aplica a toda la zona. “Estudio hidrogeológico para la protección de los manantiales El Pasito, Gutiérrez, Lankaster.”.
Asimismo, mediante el oficio SENARA-GG-0132-2022, suscrito por Patricia Quirós Quirós, en su condición de gerenta general de SENARA se giraron las siguientes recomendaciones al presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados: “… 1. debe desarrollar un sistema de monitoreo de toda la zona definida en el Estudios desarrollado por Nombre08 y Nombre02 Hugo V. 1995. “Estudio hidrogeológico para la protección de los manantiales El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada y Bogantes. Alajuela, Costa Rica”, más zona de captura de Gutiérrez, como los 200 metros de radio de cada manantial. En este sistema debe considerar tres aspectos:
Por su parte, en el caso del gobierno local, recuérdese que en la sentencia No. 2021024616 de las 13:43 horas del 29 de octubre de 2021, esta Cámara resolvió: “Es indispensable a los efectos de evaluar la afectación que los proyectos a desarrollar puedan producir al recurso hídrico, lo cierto es que la Sala en su jurisprudencia ha potenciado la necesaria intervención de SENARA cuando se trata de evaluar los impactos en las aguas subterráneas. En el momento en que la administración tiene conocimiento, al valorar el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, que el proyecto urbanístico atraviesa una zona de protección, dicho estudio debió ser puesto en conocimiento de SENARA, a fin de que esta, en su especialidad técnica, también pudiera verificar su debida elaboración y resultados. De esa manera se aseguran las instituciones que intervienen en la autorización de este tipo de proyectos, de que no se dañaran las aguas que discurren bajo el área del proyecto, dado que los efectos adversos producidos en las fuentes de agua pueden pasar inadvertidos por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo, la regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta, o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible, y existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación.
Es por ello que un criterio como el de SENARA resulta indispensable en dichos supuestos” (el resaltado fue incorporado). En otras palabras, esta Cámara Constitucional no tiene por demostrado que, previo a la emisión de diversos permisos por parte del gobierno local recurrido ‑verbigracia, el uso de suelo y la disponibilidad hídrica‑ se haya remitido el estudio hidrogeológico correspondiente a SENARA, a fin de que se valorara si este “se ajusta a los lineamientos de la matriz vigente y de la metodología empleada para valorar los impactos en dicho acuífero”.
En otro orden, la Ley Constitutiva del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) le atribuye, en lo que es de interés, las siguientes competencias (artículo 2°): a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas (...) c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas (...) d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al (...) control de la contaminación de los recursos de agua (...) siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones (...) f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades”.
De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”.
De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” -órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas.
El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.
Finalmente, SETENA, como órgano técnico competente para determinar la viabilidad ambiental de proyectos urbanísticos se encuentra obligado por imperativo legal a verificar y dar seguimiento de todos los compromisos ambientales adquiridos durante el proceso de evaluación ambiental y de la legislación ambiental en general, relacionado directamente con sus competencias funcionales.
Así las cosas, es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección serán definitivas y de acatamiento obligatorio. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita señala que, para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales.
La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas en este caso por –ICAA, SETENA y la Municipalidad de Alajuela-.
Así las cosas, este Tribunal advierte que en el caso bajo estudio, debe ser declarado parcialmente con lugar, según las consideraciones indicadas en la parte dispositiva de esta sentencia.
Finalmente, respeto al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) se constata que se le giró recomendaciones a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). Además, mediante oficio SENARA-DIGH-0028-2022 de fecha 28 de febrero de 2022, denominado “Investigación Hidrogeológica de los Manantiales Gutiérrez Lankaster, Poasito, Alajuela”, SENARA procedió a efectuar recomendaciones a la Municipalidad de Alajuela. Asimismo, mediante el oficio SENARA-GG-0132-2022, se giraron recomendaciones al presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, todo lo anterior relacionado con el caso de marras y en procura de tutelar de manera eficiente las aguas subterráneas, por lo no se constata ninguna conducta lesiva por parte del SENARA.
Con el debido respeto, disiento del voto de mayoría que declara parcialmente con lugar el recurso, con base en las siguientes razones:
La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto.
De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental es propio de ser conocido en la vía de legalidad –administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso.
Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Si bien coincido con la mayoría de la Sala en que el recurso se debe declarar con lugar, difiero sobre dónde residenciar la fase de ejecución del asunto, debido a la inexistencia de mecanismos adecuados previstos por la normativa que rige esta jurisdicción constitucional para dar seguimiento a una sentencia que reviste aspectos técnicos de gran complejidad, como es en este caso para que en un plazo no mayor a seis meses, se reubique el drenaje pluvial (canal de desfogue) que se encuentra cerca de las fuentes de Lankaster y Gutiérrez. Asimismo, se ordena a Juan Manuel Quesada Espinoza, en su condición de presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, o a quien ocupe ese cargo, disponer de manera pronta y oportuna las acciones y coordinaciones necesarias, para que en el plazo de diez meses, contado a partir de la notificación de la presente sentencia, deberá desarrollarse un sistema de monitoreo de toda la zona definida en el “Estudio hidrogeológico para la protección de los manantiales El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada y Bogantes.
Alajuela” emitido por SENARA. Asimismo, se ordena a Ulises Álvarez Acosta, en su condición de secretario general de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), o a quien ocupe ese cargo, disponer de manera pronta y oportuna las acciones y coordinaciones necesarias, para que en el plazo de diez meses, contado a partir de la notificación de la presente sentencia, se elaborare un estudio que permita determinar si el área de protección de los Manantiales Lankaster, Bogantes, Gutiérrez y Pasito y la zona de captura de Manantial Gutiérrez, son áreas ambientalmente frágiles, para lo cual deberá coordinarse directamente con las autoridades correspondientes de SENARA. En cambio, lo dispuesto por el Código Procesal Contencioso-Administrativo en materia de ejecución (artículo 155 y siguientes) tiene evidentes ventajas, como la posibilidad de pedir cronogramas, imponer multas, sentar responsabilidades, fiscalizar etapas de cumplimiento, etc. Por ello, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 56 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, estimo que la fase de ejecución debe realizarse ante el Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, bajo las reglas de ejecución de sentencia de dicho Código.
Debe prevenir esta Sala a la parte recurrente que de haber aportado algún documentos en papel, así como objetos o pruebas respaldadas por medio de cualquier dispositivo adicional, o por medio de soporte electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho, en un plazo de 30 días hábiles, después de recibida la notificación de esta sentencia, de lo contrario todo ello será destruido de conformidad con lo establecido en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión No. 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión No. 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente en cuanto a la Municipalidad de Alajuela, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).
Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
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