Setting port and cabotage tariffs: MOPT or ARESEP jurisdictionFijación de tarifas portuarias y de cabotaje: competencia de MOPT o ARESEP

Opinion : 047 of 19/03/1998 C-047-98 19 March 1998 Mr. Eng. Jorge Hernández Chavarría Director General of Maritime Transport Ministry of Public Works and Transport S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to address the consultative request contained in your official communication No. 970743 of 13 October 1997, through which you request "... to determine the effect of the new Law No. 7593 on the functions of the General Directorate of Maritime Transport regarding the study and approval of cabotage tariffs and port service tariffs..., in addition to clarifying if there is a conflict of jurisdiction in this regard with the new functions of the ARESEP [Regulatory Authority for Public Services]".

It is worth noting that through official communication No. 970589, of the following 22 October, the Minister of Public Works and Transport (MOPT) endorsed the petitioner's request, since - as this Tax Attorney's Office indicated in note No. PF-036-97 - that superior is the only official of that Ministry with standing to request our intervention in this field.

We also record that through official communication No. PF-037-97 we granted a hearing to the General Regulator of ARESEP, which was addressed by means of official communication No. 2297-RG-97 (11270) of 10 November 1997. This contains a serious and well-founded study on the question under discussion and sets out premises for analysis and conclusions that, as will be seen, this senior consultative body shares.

I. INTRODUCTORY CONSIDERATIONS REGARDING THE NOTION OF PUBLIC SERVICE

On a previous occasion, the Attorney General's Office theorized about the notion of public service as follows:

"Regarding public service, we find various rules, both in the General Law of Public Administration and the Law on Administrative Procurement, as well as in the recent Law of the Regulatory Authority for Public Services.

Thus, Article 4 of that General Law enunciates, but does not develop, the fundamental principles of public service, traditionally accepted, such as: continuity, efficiency, adaptation to legal changes or to the need they satisfy, and equal treatment of recipients, users, or beneficiaries (on such principles, the following rulings of the Constitutional Chamber may be consulted: 2101-91, 1700-94, 1539-94). Some authors add the principle of 'regularity' and of 'service at cost', in the case of indirectly managed public services (in the same vein, see Opinions numbers C-021-94 and C-038-94); the latter principle appears included in the Law of the Regulatory Authority, as a basic criterion for setting tariffs and prices of public services (see Art. 3.b).

Article 12 of the aforementioned General Law establishes, in turn, the bases for the creation of public services, implicitly establishing that it must be done by formal law, which must indicate the subject and the purpose of the service. In such case, 'the entity in charge may provide it according to its own regulations on the other aspects of the activity, under the rule of Law'. In other words, only through a law issued by the Legislative Assembly can a public service be established, defining the organ, entity, or body responsible for providing it (attribution of jurisdiction); what is the purpose or social need it satisfies, which in turn would determine who would be the users or beneficiaries thereof. Issues relating to the form or manner of provision, requirements, schedules, places, etc., could be determined by autonomous regulation of the respective institution, although the law could also address them.

Law No. 7593, of 9 August 1996, creates the Regulatory Authority for Public Services, which is entrusted with setting 'prices and tariffs' and ensuring compliance with the regulations that establish the 'standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision', of the following public services:

'a) Supply of electrical energy in the stages of generation, transmission, distribution, and commercialization.

• b)Telecommunications services whose regulation is authorized by law.
• c)Supply of aqueduct and sewerage services, including drinking water, collection, treatment, and disposal of blackwater, wastewater, and rainwater.
• d)Supply of fuels derived from hydrocarbons, which include: 1) petroleum derivatives, asphalts, gas, and naphthas destined to supply national demand at distribution plants and 2) petroleum derivatives, asphalts, gas, and naphthas destined for the final consumer. The Regulatory Authority must set the tariffs for the transportation used for national supply.
• e)Irrigation and drainage, when the service is provided by a public company or by concession or permit.
• f)Any means of remunerated public transport of persons, except air transport.
• g)Maritime and air services at national ports.
• h)Freight transport by railway.
• i)Collection and treatment of solid and industrial waste' (Art. 5).

The providers of the aforementioned public services are subject to the legal regime governed by Article 9 and following of Law No. 7593.

We will address the regulation introduced by the Law on Administrative Procurement later.

Now, the previous legal reference does not exempt us from making an adequate conceptualization of the notion of interest.

Undeniably, French doctrine has been recognized as the most authoritative on the subject; for which reason we take the liberty of starting with the following quote from BENOIT:

'Public service is an administrative activity whose purpose is a provision, to ensure for individuals.

In relation to the other procedures of Administration action, public service is characterized by the fact that it tends to procure a provision for the population, that is, its purpose is to positively ensure the satisfaction of a need of the community. Public service is a service provided to the public. The construction and maintenance of public roads, care for the sick in public hospitals, posts and telecommunications, public education, public water, gas, and electricity distribution networks, public ports and aerodromes, public libraries. These are some examples of public services.' ('El Derecho Administrativo Francés', Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977, p. 931).

From the above definition, we can extract three characteristic notes of public service: a) It is an activity typical of the Administration; b) It tends to procure a provision for the population; and c) That provision must be effectively guaranteed. However, it is worth noting that despite public service being in principle an activity typical of the Administration, this does not exclude the possibility of participation by private individuals in public management, through - especially - the concession of public service, as often occurs with transport and services in ports and airports.

In a concordant sense, it has been specified that public service – in its strict meaning – constitutes '... a variety of administrative activity that consists... of making available to individuals provisions that are useful to them. It is, in short, the juridical-administrative expression of the idea of existential provision (Dasainvorsorge) and of the Administration that supplies, that provides, and that acts directly to satisfy the needs of the administered (Leistende Verwaltung), according to the conception of FORSTHOFF, as well as of the notion of social solidarity elaborated by DUGUIT' (Carmen Chinchilla Marín, 'El servicio público, ¿una amenaza o una garantía para los derechos fundamentales?', in: 'Estudios sobre la Constitución española', t. II, Madrid, Civitas, 1991, p. 964).

Said administrative activity presupposes the publicatio, that is, a decision by the public power to guarantee, by assuming it, the provision of an activity of general interest, under conditions of equality (ibid., p. 959); an activity that, above the contingent, presents two essential elements:

• a)Public ownership: 'Public ownership over a determined activity means that it has been reserved for the public powers and removed from free private initiative; that is, the State... or the Local Corporations have assumed its provision and are obligated to provide it as a service to the public, to all, without exception, in a regular and continuous manner. If there is no public ownership, activities carried out by private individuals, even if they satisfy general interests and are subject to prior authorization, will not be public services, but private services of public interest. On the contrary, any activity declared a public service will continue to be so even if it is exercised by private individuals to whom the corresponding concession has been granted.' b) The activity consists of the provision that satisfies the general interests of the community: 'This reservation of services to the public powers has its reason for being... [It] is done to serve the general interests and ensure a dignified quality of life for all. Because through public services... the community is provided with a series of provisions, of the most diverse nature, which are necessary for the existence and personal development of its members' (ibid., p. 963).

From what has been set out so far and for the case at hand, in our opinion, two already mentioned matters take on special relevance and must be now brought to the fore.

In the first place, that the public nature that a certain service activity may entail presupposes the respective declaration by the public power; publicatio which, in our legal system, is a matter rigorously reserved to the law, due to the restrictions on the freedom of enterprise that it entails.

Secondly, it is also worth insisting that the participation of non-state subjects in the provision of public services is possible, and also increasingly frequent, with the authorization and under the control and supervision of the State; although, as was noted, not every private activity of public interest or utility constitutes a public service.

This last possibility is expressly recognized and regulated, in a general manner, in the Law on Administrative Procurement, whose Article 74 refers to the cases and specific regime of the 'concession for the management of public services':

'The administration may manage, indirectly and by concession, the services within its jurisdiction that, due to their economic content, are susceptible to business exploitation. This mechanism may not be used when the provision of the service implies the exercise of powers of authority or acts of sovereignty.

The administration shall always retain the powers of supervision and intervention necessary to guarantee the proper functioning of the services.

The concession for the management of public services may not have an indefinite nature. According to the nature of the service, its duration shall be established in the regulation, which may not exceed twenty-five years.

All concessions for the management of public services shall be preceded by a preliminary operating project, in which the conditions of the provision, the tariffs, the powers to supervise, the guarantees of participation and compliance, the modalities of administrative intervention, and the cases for termination shall be minutely defined.

The concessionaires for the management of public services shall respond directly to third parties, as a consequence of the operation itself of the activity, except when the damage caused is attributable to the administration.

The administration may vary the characteristics of the granted service and the tariff regime, when duly accredited reasons of public interest exist, after the corresponding administrative proceedings. If these modifications alter the financial balance of the management, the administration must compensate the contractor, so that the conditions considered at the time of the award are reestablished.

The regime defined in this article shall not apply to concessions of public services, managed by private individuals, regulated by special law.' The possibility of entrusting the provision of public services to private individuals is reaffirmed by Articles 3.c) and 9 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, which indicate that the providers of the public services referred to in said Law can be both public and private subjects, provided they have obtained the respective '... concession or permission from the competent public entity in the matter'..." (Opinion No. C-190-96 of 27 November 1996).

The aforementioned public ownership of the service explains why, if it is managed indirectly, the granting Administration reserves the right to regulate the manner in which the service will be provided. Said discipline may be established in rules of varying rank, although it also derives from the conditions set in the act or contract of concession and from the concrete acts through which the grantor directs the activity; it being normal that said regulation entails the imposition of a tariff regime by the grantor (on this point, see Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", t. I, Bosch, Barcelona, 1970, p. 171).

The matter at hand, within the framework of this consultation, is to determine whether the setting of the tariffs corresponding to port and cabotage services - which in our context are of a public nature - remains within the jurisdictional sphere of MOPT or whether said power was - partially or totally - transferred to ARESEP, as a consequence of the enactment of the Law that created it (No. 7593 of 9 August 1996) and of its Article 5 in particular, which stipulates the following:

'For the public services defined in this article, the Regulatory Authority shall set prices and tariffs... The aforementioned public services are:

a)....

• f)Any means of remunerated public transport of persons, except air transport.
• g)Maritime and air services at national ports...'

II. REGARDING PORT SERVICES

Subsection 14 of Article 121 of the Political Constitution establishes the public domain character of national docks and subjects them - together with railways and airports - to a reinforced regime, to the point that it is prohibited for them to be alienated, leased, encumbered, or in any way leave the ownership and control of the State. The Constitutional Chamber comments on the previous precept as follows:

'... Article 121 subsection 14) contains three distinct norms, which must be clearly differentiated: a) The first is a norm that enables the Legislative Assembly to decree 'the alienation or application to public uses of the Nation's own property'. On one hand, this norm is unrestricted insofar as it refers to all of the Nation's own property, and, on the other, it reserves the matter to the law, invalidating administrative acts of alienation or application to public uses not based on a prior law; b) The second prescribes which property 'may not permanently leave the ownership of the State'. For those categories that are enunciated in subsections a), b), and c), the restriction is total and absolute regarding 'leaving the ownership of the State', but immediately, the norm moderates its severity by warning that such categories of property may be 'exploited by the public administration or by private individuals' in accordance with the law or by special concession; c) The third is a norm that specifically refers to certain property (railways, docks, and national airports in service) not included in the three categories of the preceding norm. If nothing were said about this property, it would be covered by the enabling norm with which subsection 14) begins, as has already been seen. But the existence of this specific provision implies a distinct legal regime for this property, which limits the general principle of alienation and application to public uses in a rigorous manner; such property 'may not be alienated, leased, nor encumbered, directly or indirectly, nor in any way leave the ownership and control of the State'. The norm refers, first, to alienation, lease, or encumbrance, but the expression 'directly or indirectly', in the rigid context of the provision, can refer as much to the situation in which the State acts by itself or through other legal entities (subjective sense), or to cases in which modalities or means are used that have equivalent or similar legal consequences or effects, even if they do not per se theoretically constitute alienation, lease, or encumbrance (substantive sense). Next, this rigor is confirmed with the expression 'nor in any way leave the ownership and control of the State', an expression which must also be given a broad coverage of hypotheses due to the calling of the norm...' (Ruling No. 3789-92, of 12 hours on 27 November 1992).

Evidently, the exploitation of services linked to docks must be considered public in nature, in light of the public domain character that is consubstantial to them.

In our country, two decentralized institutions have been created that act as port authorities, managers of said public service, which are entrusted with administering the ports of both coasts through the provision of the respective public service: the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) and the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).

The former is entrusted with '... constructing, administering, maintaining, and operating the current port of Limón and its extension to Cieneguita, as well as other maritime and river ports of the Atlantic Coast...' (Art. 1 of the Organic Law of JAPDEVA, No. 3091 of 18 February 1963 and its reforms); the latter is responsible for '... supplying efficient port services and related facilities, including railway transport of goods and passengers to and from the ports of the Pacific coast ....' (Law of INCOP, No. 1721 of 28 December 1953 and its reforms). The Board of Administration of JAPDEVA is authorized to 'Establish tariffs, fees, or charge for the public services it provides, subject to prior approval by the Executive Power' (Art. 17.h of Law No. 3091); a power also held by the authorities of INCOP, whose tariff settings require the same executive approval (Art. 2.k of Law No. 1721).

Furthermore, it is worth mentioning that the Executive Power, exercising the power conferred in Article 3 of the Organic Law of MOPT (No. 3155 of 5 August 1963) - which enables it to create, by decree, 'the Directorates and Dependencies necessary for the better organization of the Ministry' - enacted Executive Decree No. 11147-T of 6 February 1980. Through this, the 'General Directorate of Water Transport' is established, which is the ministerial body responsible for 'the regulation of transport by water and pipelines' (Art. 1), said transport understood as the 'set of activities directly or indirectly linked to the transport of passengers and cargo by waterways, as well as aspects related to the navigation of all types of vessels, whatever the activities to which they are dedicated' (Art. 2); a Directorate entrusted with 'Approving the tariffs to be charged for each of the port services' (Art. 3.j).

What we must determine is whether this last power of that MOPT body, as well as the generic one of the Executive Power, were tacitly affected by the issuance of Law No. 7593 and to what extent, whose Article 5 - as we anticipated - entrusts ARESEP with establishing the prices and tariffs of 'maritime and air services at national ports' (subsec. g).

Eng. Fernando Araya Mondragón of the Department of Plans and Projects of the General Directorate of Maritime Transport, in official communication No. 970074 of 22 January 1997, addressed to the head of that Directorate and attached to the consultation, indicates that port services are provided both in the maritime zone and in the terrestrial zone. Among the former ('terrestrial port services') he cites the following: 'Aids to Navigation, Use of Access Channels, Utilization of Breakwaters, Utilization of Anchorage or Maneuvering Zones, Use of Pilot, and Towing'; as an example of the latter ('maritime port services') he mentions: 'Hatch Opening, Stowage and Unstowage, Loading and Unloading, Transfer of Goods, Wharfage, Storage, Reception and Dispatch, etc., services closely linked to cargo'.

Hence arises the doubt about the scope of the ambiguous expression 'maritime services' contained in Law No. 7593: 'if it is interpreted as corresponding to those services we have called <maritime port services>... we would fall into the same absurdity of the segregation made for the case of cabotage tariffs. In this case, the tariffs for them would be regulated by ARESEP and the tariffs for 'terrestrial' ones by MOPT, which from every point of view is irrational.

Being strict with what is stipulated in Law 7593 in relation to the regulation of port tariffs in national ports, this continues to be a matter of exclusive jurisdiction of MOPT and the DGTM [General Directorate of Maritime Transport].' The starting point for unraveling the meaning of such expression must consist of the study of the respective parliamentary proceedings; a procedure that leads us to reject this latter interpretation, as we see below.

An initial fact to consider is official communication No. 953515 (dated 12 July 1995 and contained in volume V, folio No. 1,565 of parliamentary file No. 11,060), in which the Minister of Transport expresses his opposition to the draft law, as its approval would entail the 'disappearance' of the 'administrative structure' of his Ministry that at that time supervised various public services, including maritime transport.

On that occasion, the ministerial superior considered a substitute text then being discussed by the 'Special commission for the study and opinion of the legislation necessary to reform and modernize the Public Administration', which subjected the public service of 'loading and unloading at air or maritime ports' to the control of ARESEP (Art. 5.7).

As recorded in folio No. 1477, in a session held on the 27th of that same month of July, Deputy Pacheco Fernández presented the following motion: 'So that subsection # 7 of Article 5 reads as follows: maritime and air services at national ports'; an initiative that, before being approved within the Commission, he justified thus: 'The reason for the motion is that there are other services that do not exclusively have to do with loading and unloading; besides these, there are other port services.' As can be appreciated, despite having selected terms that give the sentence a certain imprecision, it is clear that the proposer's intention was to broaden the control of port services entrusted to ARESEP, so that not only the supervision of the service of loading and unloading of goods at maritime ports would be transferred to it, but also the other services provided - on land or at sea - by the public companies managing those ports and by private concessionaires.

The adjective 'maritime' used in the norm only qualifies the character of the port, not the type of public service provided there. Therefore, we must understand that the regulatory jurisdiction of ARESEP does not extend - for example - to river or lake ports, although it does encompass any public service provided at maritime ports, without any discrimination.

In passing, the inconsistency of the alternative interpretation proposed by the official of the General Directorate of Maritime Transport, reproduced above, is noted, since the loading and unloading of goods is a typical 'terrestrial service' that, even before the broadening motion of Deputy Pacheco was approved, fell within the jurisdiction of ARESEP.

In light of the foregoing, we conclude that all port services, provided before and after the ships have docked, are public in nature and, by virtue of Article 5 of Law No. 7593, it is ARESEP's responsibility to set the corresponding prices and tariffs.

The foregoing, provided they involve maritime ports, since the authority of ARESEP does not cover ports of another nature (e.g., river or lake).

III. REGARDING THE CABOTAGE SERVICE

Cabotage is considered to be the navigation 'that ships make between the ports of their nation without losing sight of the coast... Maritime traffic along the coasts of a determined country' (Diccionario Enciclopédico Quillet, t. II, México, Editorial Cumbre, 1967, p. 331).

This is how our legal system understands it, given that the Law of the Cabotage Service of the Republic (No. 2220 of 20 June 1958) stipulates that cabotage traffic is that 'carried out between two national ports, coastal or riverine, of the same littoral' (Art. 2).

Said traffic is declared a public service by that same Law (Art. 3), which also clarifies that the cabotage service is exercised by 'all those duly authorized vessels dedicated to the remunerated transport of persons in a number greater than five or to the transport of cargo in a quantity greater than two metric tons' (Art. 4).

Article 5 insists that, to operate the service on a regular and permanent basis, one must hold a 'concession for the right of line from the Executive Power'. The concession sets 'the bases to which the cabotage companies shall be subject to establish the tariffs and other conditions of the services', with the Ministry of Public Security being responsible for regulating those related to its tariffs (Art. 12) and, in general, acting as the supervisory authority.

However, said power of regulation and control of the public cabotage service was soon transferred to MOPT. Indeed: subsection c) of Article 2 of the aforementioned Organic Law of MOPT (which was enacted after the issuance of the Law of the Cabotage Service of the Republic) includes within its jurisdiction to 'Plan, construct, improve, and maintain deep-sea and cabotage ports, inland navigation waterways and terminals, ferry systems and similar. Regulate and control international maritime transport, cabotage, and inland waterway transport.' And, in general terms, subsection f) adds that it is responsible for 'Planning, regulating, controlling, and supervising any other transport modality not mentioned in this article...'.

Undoubtedly, such regulatory power of MOPT over the cabotage service involves the establishment of the corresponding tariff regime. This is recognized by, albeit referring generally to public water transport services, the already mentioned 'Organic Regulation of the General Directorate of Water Transport', for which it is a power of the latter to 'Approve and control fair and reasonable tariffs for freight and water transport services based on real costs and adequate returns' (Art. 3.h).

What needs to be determined, within the framework of this consultation, is whether, upon the normative emergence of Article 5 of the Law of ARESEP (which entrusts it with setting the tariffs for 'Any means of remunerated public transport of persons, except air transport'), said jurisdictional rule was partially affected.

That appears to be the opinion of the legal advisors of ARESEP, according to which MOPT would only retain the power to regulate the tariffs of the cabotage service regarding freight transport, given that the Regulatory Authority assumed that power regarding the transport of persons on vessels providing said cabotage service. This was held, for example, in their official communication No. 092-AJ-96 (1).

----- NOTE (1): On that occasion, referring to a cabotage tariff petition for the Puntarenas - Playa Naranjo route ('ferry' or transbordador service), it was held:

'... for the case under examination, it will be necessary to deduct from the cabotage tariff the percentage corresponding to passenger transport, that is, the item corresponding to adults and minors under 12 years, and reserve to MOPT the setting of the transport tariff for motorcycles, light vehicles, 2-axle cargo vehicles, 3-axle cargo vehicles, 3-axle cargo vehicles, 5-axle cargo vehicles, and parcels by package.' ----- In the opinion of the petitioner, this conclusion is unacceptable given that cabotage services ... are matters subject to regulation by a special law (Ley No.2220, Ley de Cabotaje de la República of June 16, 1958) which is administered by this MOPT unit... Given the harm that this ARESEP interpretation causes to the governed, any further commentary on this irrationality is superfluous. Furthermore, we do not understand the ease with which a subsequent law is interpreted and accepted as tacitly modifying a prior special law...".

This advisory body fully shares ARESEP's position, because it seems obvious to us that the norms conferring regulatory competence on MOPT over the cabotaje service were tacitly and partially modified with the enactment of Article 5 of the ARESEP Law, to which the authority to set the applicable rates for the transportation of persons under this service was transferred.

Said law caused the nationalization of certain services whose operation was previously left to the free enterprise regime (for example, the case of liquefied petroleum gas or cooking gas, a matter whose constitutionality is debated in acción de inconstitucionalidad No. 6129-96). In other cases, the Regulatory Authority assumed supervisory or rate-setting functions that were previously carried out by the Servicio Nacional de Electricidad (e.g., regarding electricity generation). Finally, it can also be observed that said Regulatory Authority replaced other public bodies in the exercise of such functions, as precisely occurred with the authority exercised by MOPT regarding the paid transportation of persons and port and airport services; an aspect where the legislative will is clearly manifested.

We disagree with the thesis maintained by the consultant, who seeks to refute this last conclusion by invoking the maxim lex posterior generalis non derogat legi priori speciali, for the reasons expressed below.

As is well known, a law renders ineffective those that, promulgated previously, regulate the same matter in an objectively incompatible manner (2). Numerous opinions of the Procuraduría General de la República have addressed this phenomenon of tacit repeal (derogación tácita), referred to in both Article 129 of the Constitution and numeral 8 of the Civil Code (3).

----- NOTE (2): On this mode of the cessation of a norm's validity, see Juan Alfonso Santamaría Pastor, "Apuntes de Derecho Administrativo", vol. I, Madrid, s.e., 1987.

NOTE (3): In our pronouncement No. C-199-94, of December 22, 1994, the topic is addressed and numerous precedents are cited.

----- Now, it has been claimed that the aforementioned maxim refers to an insurmountable limit on the repealing power of new laws. Regarding the notions of general law and special law, for the purpose of applying such a maxim, national case law has pointed out:

"It is important to discard, from the outset, in order to dispel a common erroneous belief, that the characteristic feature of a special law is that it refers to a determined group of subjects. A general law can also do this, when it itself creates and regulates a category of such subjects; for example: industrialists dedicated to the export of non-traditional articles. Through its provisions, the law itself allows a category of subjects to be born into legal life, establishing a particular legal regime for them. The special law, for its part, and in relation to the example under discussion, distinguishes, in its regulation, one subject or group of subjects within the category created by the general law. Given its eloquence for the stated purpose, it is worth inserting here what the Spanish commentator Pérez y Alguer explains on this matter: 'Special law is understood as that which departs from the general rule and relates to special classes of persons, things, or relations. It is therefore not enough for its concept that it only governs certain classes: indeed, a provision regarding the official duties of public officers, the service relations of soldiers, fruits and appurtenances, the effects of purchase and sale or marriage, is not special even though it refers to specific categories of persons, things, and acts. The essence of special law consists rather in that it removes these specific classes from the sphere of application of a general rule that, considered in itself, is also valid for them, to subject them to a special provision, thus forming a special law, a jus proprium of these classes that diverges from the jus commune applicable to the others. It may be that, at the same time, the general law contains the superior principle and the special law breaks it; in such a case, the special law is also a singular law. But this does not constitute a requirement of the concept, nor is it the normal case.' (Cited by José Luis Villar Palasi, Derecho Administrativo, Universidad de Madrid. 1968, p. 484)." (4).

------ NOTE (4): Resolution No. 130 of 2:30 p.m. on August 26, 1992, of the First Chamber of the Corte Suprema de Justicia (in the same sense, see the judgment of that same Chamber No. 60 of 2:50 p.m. on August 31, 1993).

------ The aforementioned aphorism does not apply in this case, since what contrasts with the regulation introduced by the Law that creates ARESEP, regarding the body competent to set the rates for the cabotaje service, is not the Ley de Servicio de Cabotaje de la República (which attributed said competence to the Ministry of Security), but rather the Organic Law of MOPT (which, without expressly reforming it, places said authority in MOPT); and, from no point of view, can the latter be understood as being special in relation to the ARESEP Law.

In any case, it must be borne in mind that the rule under analysis lacks absolute value, since it is no more than a "maxim of experience" that simply guides the legal operator when trying to ascertain the will of the legislator, as pointed out by Luis Ma. Diez-Picazo, who adds:

"... the preference for the special norm over the subsequent norm can never have an absolute value, because teleological reasons may compel giving priority to the lex posterior generalis. Consider the hypotheses of a new integral regulation of a matter, however narrow the matter may be: it seems that the vocation for uniform regulation must prevail over pre-existing sectoral differences. Therefore, even those who defend the primacy of the criterion of specialty in case of conflict with the chronological criterion do so with reservations and without attributing absolute value to this statement. It has been suggested, in this sense, that the aphorism lex posterior generalis non derogat legi priori speciali operates as a mere hermeneutical presumption" (5).

----- NOTE (5): "La derogación de las leyes", Civitas, Madrid, 1990, p. 361.

----- The ARESEP Law precisely creates, in the matter of public services, an integral regulation that is superimposed over the disaggregated and inorganic norms that the legal system previously stipulated, to the detriment of the competence held by MOPT (both regarding cabotaje and any other public passenger transportation service -taxis, buses, etc.-, and in the determination of port rates).

The doctrinal assessments just transcribed are shared by our First Chamber of the Corte Suprema de Justicia, which has expressly pointed out the following:

"... The legal aphorism that <a subsequent general law does not repeal a prior special law>, cannot be followed as a strict rule of interpretation, because if the general law makes no exceptions and if its terms reveal that it also governs situations regulated in a special law, there would be no doubt that the new law does affect what the first one provided... Moreover, even understanding that it is a general law, the solution would consist in ascertaining the <spirit or will> of that law..." (6).

------ NOTE (6): Judgment No. 18 of 4:00 p.m. on March 30, 1982.

----- And in the already cited resolution No. 130 of 1992, after retaking this criterion, the same Chamber immediately adds:

"... In addition to such considerations, the following must be noted. The repeal (derogación) of a legal norm originates from the enactment of a later one, which causes the former to lose its validity. This principle is enshrined in our positive law in Article 8 of the Civil Code and Article 129 of the Political Constitution. Likewise, as derived from these provisions, the repeal can be express or tacit. Tacit repeal occurs when incompatibility arises between the new law and the previous one, on the same matter, thus producing a contradiction.

Repeal operates when a legislative act is issued by the same body that enacted the first law, or by another of a higher hierarchy, such as the Constituent Assembly. The determining factor is that the repealing act, whether tacit or express, emanates from the same body that issued the previous norm, and that the repealing act be issued within the limits of the powers granted by the legal system to said issuing body.

Within such guidelines, and according to what has been stated, the repealing act challenged in the appeal took place...".

IV. CONCLUSION

MOPT is incompetent to establish the rates related to all public services provided in the country's seaports and to the transportation of persons in the cabotaje service, as these are powers that have been legally transferred to ARESEP since the enactment of Law No. 7593.

Said Ministry only retains, with respect to said cabotaje service, the authority to establish the rates to be charged for the transportation of goods.

-o0o- Sincerely, of Mr. Director General de Transporte Marítimo, Dr. Luis Antonio Sobrado González PROCURADOR FISCAL CC: Ing. Rodolfo Silva Vargas, Ministro de Obras Públicas y Transportes.

Ing. Rafael Carrillo Lara, Regulador General.

Dictamen : 047 del 19/03/1998 C-047-98 19 de marzo de 1998 Señor Ing. Jorge Hernández Chavarría Director General de Transporte Marítimo Ministerio de Obras Públicas y Transportes S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos resulta grato atender la petición consultiva contenida en su oficio N° 970743 del 13 de octubre de 1997, mediante el cual solicita "... determinar el efecto que tiene la nueva Ley No. 7593 sobre las funciones de la Dirección General de Transporte Marítimo respecto al estudio y aprobación de tarifas de cabotaje y de servicios portuarios..., además de aclarar si existe un conflicto de competencias al respecto con las nuevas funciones de la ARESEP [Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos]".

Conviene dejar reseñado que a través de oficio Nº 970589, del 22 de octubre siguiente, el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes (MOPT) respaldó la gestión del consultante, toda vez que -como le hizo ver esta Procuraduría Fiscal en nota Nº PF-036-97- tal jerarca es el único funcionario de ese Ministerio que goza de legitimación para provocar nuestra intervención en este campo.

También dejamos constancia que mediante oficio Nº PF-037-97 dimos audiencia al Regulador General de la ARESEP, la cual fue atendida por medio del oficio Nº 2297-RG-97 (11270) del 10 de noviembre de 1997. Este contiene un estudio serio y fundado sobre la cuestión que se discute y sienta premisas de análisis y conclusiones que, como se verá, comparte este órgano superior consultivo.

I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS EN TORNO A LA NOCION DE SERVICIO PÚBLICO

En una oportunidad anterior, la Procuraduría General de la República teorizaba sobre la noción de servicio público del siguiente modo:

“ Sobre el servicio público encontramos diversas reglas, tanto en la Ley General de la Administración Pública y la Ley de Contratación Administrativa, como en la reciente Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

Así, en el artículo 4° de esa Ley General se enuncian, pero no se desarrollan, los principios fundamentales del servicio público, tradicionalmente aceptados, como lo son: continuidad, eficiencia, adaptación al cambio legal o a la necesidad que satisfacen y la igualdad de trato a los destinatarios, usuarios o beneficiarios (sobre tales principios, pueden consultarse los siguientes votos de la Sala Constitucional: 2101-91, 1700-94, 1539-94). Algunos autores agregan el principio de "regularidad" y de "servicio al costo", tratándose de servicios públicos gestionados indirectamente (en el mismo sentido véanse los dictámenes números C-021-94 y C-038-94); principio, este último, que aparece recogido en la Ley de la Autoridad Reguladora, como criterio básico de fijación de las tarifas y precios de los servicios públicos (vid art. 3.b).

El artículo 12 de la precitada Ley General fija, a su vez, las bases para la creación de los servicios públicos, estableciendo implícitamente que debe hacerse mediante ley formal, en la cual debe indicarse el sujeto y el fin del servicio. En tal caso "el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho". Dicho de otro modo, sólo mediante una ley emanada de la Asamblea Legislativa se puede establecer un servicio público, definir cuál es el órgano, ente o entidad encargada de prestarlo (atribución de competencia); cuál es el fin o la necesidad social que satisface, lo que a su vez determinaría quiénes serían los usuarios o beneficiarios del mismo. Las cuestiones relativas a forma o modo de la prestación, requisitos, horarios, lugares, etc., podrían ser determinados mediante reglamento autónomo de la respectiva institución, aunque también la ley podría ocuparse de ello.

La Ley Nº 7593, de 9 de agosto de 1996, crea la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, a la que encarga fijar "precios y tarifas" y velar por el cumplimiento de la reglamentación que fije las "normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima", de los siguientes servicios públicos:

"a) Suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización.

• b)Los servicios de telecomunicaciones cuya regulación esté autorizada por ley.
• c)Suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviales.
• d)Suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluyen: 1) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y 2) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final. La Autoridad Reguladora deberá fijar las tarifas del transporte que se emplea para el abastecimiento nacional.
• e)Riego y avenamiento, cuando el servicio se presta por medio de una empresa pública o por concesión o permiso.
• f)Cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo.
• g)Los servicios marítimos y aéreos en los puertos nacionales.
• h)Transporte de carga por ferrocarril.
• i)Recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales" (art. 5º).

Los prestatarios de los anteriores servicios públicos, quedan sujetos al régimen jurídico que disciplinan los artículos 9º y siguientes de la Ley Nº 7593.

Más adelante nos ocuparemos de la regulación introducida por la Ley de la Contratación Administrativa.

Ahora bien, la anterior referencia iuspositiva no nos exime de hacer una adecuada conceptualización sobre la noción que interesa.

Indiscutiblemente se ha reconocido a la doctrina francesa como la más autorizada sobre el tema; por lo cual nos permitimos arrancar con la siguiente cita de BENOIT:

"El servicio público es una actividad administrativa que tiene por objeto una prestación, que asegurar a los particulares.

Con relación a los demás procedimientos de acción de Administración, el servicio público se caracteriza por el hecho que tiende a procurar una prestación a la población, es decir, que su finalidad es asegurar de forma positiva la satisfacción de una necesidad de la colectividad. El servicio público es un servicio prestado al público. La construcción y la conservación de las vías públicas, los cuidados a los enfermos en los hospitales públicos, los correos y telecomunicaciones, la enseñanza pública, las redes públicas de distribución de agua, gas y electricidad, los puertos y los aeródromos públicos, las bibliotecas públicas. He aquí algunos ejemplos de servicios públicos". ("El Derecho Administrativo Francés", Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, l977, p. 931).

De la anterior definición podemos rescatar tres notas características del servicio público: a) Que es una actividad propia de la Administración; b) Que tiende a procurar una prestación a la población; y c) Que esa prestación deber ser garantizada de manera efectiva. Sin embargo, conviene anotar que no obstante ser en principio el servicio público una actividad propia de la Administración, ello no excluye la posibilidad de participación de los particulares en la gestión pública, por medio -especialmente- de la concesión de servicio público, como sucede a menudo con los transportes y servicios en puertos y aeropuertos.

En sentido concordante, se ha precisado que el servicio público –en su acepción estricta- constituye "... una variedad de la actividad administrativa que consiste... en poner a disposición de los particulares prestaciones que les son útiles. Se trata en definitiva, de la expresión jurídico-administrativa de la idea de la procura existencial (Dasainvorsorge) y de la Administración que abastece, que proporciona y que actúa directamente para satisfacer las necesidades de los administrados (Leistende Verwaltung), según la concepción de FORSTHOFF, así como de la noción de la solidaridad social elaborada por DUGUIT" (Carmen Chinchilla Marín, "El servicio público, ¿una amenaza o una garantía para los derechos fundamentales?", en: "Estudios sobre la Constitución española", t. II, Madrid, Civitas, 1991, p. 964).

Dicha actividad administrativa supone la publicatio, es decir, una decisión del poder público de garantizar, asumiéndola, la prestación de una actividad de interés general, en condiciones de igualdad (ibid., p. 959); actividad que, por encima de lo contingente, presenta dos elementos esenciales:

• a)Titularidad pública: "La titularidad pública sobre determinada actividad significa que ésta ha sido reservada a los poderes públicos y sustraída a la libre iniciativa privada; es decir, que el Estado... o las Corporaciones Locales han asumido su provisión y se obligan a prestarla como servicio al público, a todos, sin excepción, de una manera regular y continua. Si no hay titularidad pública, las actividades llevadas a cabo por particulares, aunque satisfagan intereses generales y estén sujetas a autorización previa, no serán servicios públicos, sino servicios privados de interés público. Por el contrario, toda actividad declarada servicio público continuará siéndolo aun cuando sea ejercida por particulares a los que se haya otorgado la correspondiente concesión".
• b)La actividad consiste en la prestación que satisface los intereses generales de la comunidad: "Esta reserva de servicios a los poderes públicos tiene su razón de ser... [Se] hace para servir a los intereses generales y asegurar a todos una digna calidad de vida. Porque a través de los servicios públicos... se proporciona a la comunidad una serie de prestaciones, de la más diversa índole, que son necesarias para la existencia y desarrollo personal de sus miembros" (ibid., p. 963).

De lo expuesto hasta aquí y para el caso que nos ocupa, en nuestro criterio cobran especial relevancia dos asuntos ya mencionados y que deben en este momento rescatarse.

En primer lugar, que la naturaleza pública que puede comportar una determinada actividad servicial, presupone la respectiva declaratoria por parte del poder público; publicatio que, en nuestro ordenamiento, es un asunto rigurosamente reservado a la ley, por las restricciones a la libertad de empresa que la misma acarrea.

En segundo término, cabe también insistir en que es posible, y también cada vez más frecuente, la participación de sujetos no estatales en la prestación de los servicios públicos, con la autorización y bajo el control y vigilancia del Estado; aunque, como se advertía, no toda actividad privada de interés o utilidad pública constituye servicio público.

Esta última posibilidad está expresamente reconocida y regulada, de modo general, en la Ley de Contratación Administrativa, cuyo artículo 74 se refiere a los supuestos y régimen propio de la "concesión de gestión de servicios públicos":

"La administración podrá gestionar, indirectamente y por concesión, los servicios de su competencia que, por su contenido económico, sean susceptibles de explotación empresarial. Esta figura no podrá ser utilizada cuando la prestación del servicio implique el ejercicio de potestades de imperio o actos de autoridad.

La administración siempre conservara los poderes de supervisión e intervención, necesarios para garantizar la buena marcha de los servicios.

La concesión de gestión de servicios públicos no podrá tener carácter indefinido. Según la naturaleza del servicio, en el reglamento se fijará su duración, que no podrá exceder de veinticinco años.

Todas las concesiones de gestión de servicios públicos estarán precedidas de un anteproyecto de las facultades para supervisar, las garantías de participación y cumplimiento, las modalidades de intervención administrativa y los supuestos de extinción.

Los concesionarios de gestión de servicios públicos responderán, directamente, ante terceros, como consecuencia de la operación propia de la actividad, excepto cuando el daño producido sea imputable a la administración.

La administración podrá variar las características del servicio concedido y el régimen tarifario, cuando existan razones de interés público, debidamente acreditadas, previo trámite del administración deberá compensar al contratista, de manera que se restablezcan las condiciones consideradas en el momento de la adjudicación.

El régimen definido en este articulo no se aplicará a las concesiones de servicios públicos, a cargo de particulares, reguladas por ley especial".

La posibilidad de librar a particulares la prestación de servicios públicos, la reafirman los artículos 3.c) y 9º de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, los cuales indican que los prestatarios de los servicios públicos a que se refiere tal Ley, pueden ser tanto sujetos públicos como privados, con tal que hayan obtenido la respectiva "... concesión o el permiso del ente público competente en la materia"..." (Dictamen Nº C-190-96 del 27 de noviembre de 1996).

La referida titularidad pública del servicio explica que, si el mismo es gestionado indirectamente, la Administración concedente se reserva el derecho de regular la forma en que se prestará el servicio. Dicha disciplina puede estar establecida en normas de diverso grado, aunque también se deriva de las condiciones fijadas en el acto o contrato de concesión y de los actos concretos mediante el cual el concedente dirige la actividad; siendo lo normal que dicha regulación suponga la imposición de un régimen tarifario por parte del concedente (sobre el punto puede consultarse a Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", t. I, Bosch, Barcelona, 1970, pág. 171).

De lo que se trata, en el marco de la presente consulta, es determinar si la fijación de las tarifas correspondientes a los servicios portuarios y de cabotaje -que en nuestro medio revisten naturaleza pública- permanece dentro de la esfera competencial del MOPT o si dicha potestad resultó -parcial o totalmente- trasladada a la ARESEP, como consecuencia de la promulgación de la Ley que la creó (N° 7593 del 9 de agosto de 1996) y de su artículo 5° en particular, que estipula lo siguiente:

"En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas... Los servicios públicos antes mencionados son:

a)....

• f)Cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo.
• g)Los servicios marítimos y aéreos en los puertos nacionales...".

II. SOBRE LOS SERVICIOS PORTUARIOS

El inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política establece el carácter dominical de los muelles nacionales y los somete -junto a los ferrocarriles y los aeropuertos- a un régimen reforzado, a tal punto que resulta prohibido que los mismos sean enajenados, arrendados, gravados o que en forma alguna salgan del dominio y control del Estado. La Sala Constitucional comenta el anterior precepto del siguiente modo:

"... el artículo 121 inciso 14) contiene tres normas distintas, que deben ser claramente diferenciadas: a) La primera, es una norma que habilita a la Asamblea Legislativa para decretar «la enajenación o aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación». Por otra parte, esta norma es irrestricta en cuanto se refiere a todos los bienes propios de la Nación, y, por otra, reserva a la ley la materia, invalidando actos administrativos de enajenación o aplicación a usos públicos no fundados en ley previa; b) La segunda, prescribe qué bienes no «podrán salir definitivamente del dominio del Estado». Para esas categorías que están enunciadas en los incisos a), b) y c), la restricción es total y absoluta en cuanto a «salir del dominio del Estado», pero, de inmediato, la norma modera su severidad advirtiendo que tales categorías de bienes pueden ser «explotados por la administración pública o por particulares» de acuerdo con la ley o mediante concesión especial; c) La tercera, es una norma que se refiere específicamente a ciertos bienes (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorías de la norma precedente. Si sobre estos bienes nada se dijera, los cubriría la norma de habilitación con que el inciso 14) comienza, como ya se ha visto. Pero la existencia de esta disposición específica implica un régimen jurídico propio para estos bienes, que limita el principio general de enajenación y aplicación a usos públicos de una manera rigurosa; tales bienes «no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado». La norma alude, en primer lugar, a enajenación, arrendamiento o gravamen, pero la expresión «directa o indirectamente», en el contexto rígido de la disposición puede referirse lo mismo a la situación en que el Estado procede por sí o por medio de otras entidades jurídicas (en sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencias o efectos jurídicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan teóricamente enajenación, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuación, este rigor se confirma con la también hay que dar una amplia cobertura de hipótesis por la vocación de la norma..." (Voto Nº 3789-92, de las 12 horas del 27 de noviembre de 1992).

Evidentemente, la explotación de los servicios vinculados con los muelles debe considerarse de carácter público, a la luz de la demanialidad que les es consubstancial.

En nuestro país se han creado dos instituciones descentralizadas que actúan como autoridades portuarias, gestoras de dicho servicio público, a las que se les encarga administrar los puertos de ambas vertientes mediante la prestación del respectivo servicio público: la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).

A la primera se le encomienda "... construir, administrar, conservar y operar el puerto actual de Limón y su extensión a Cieneguita, así como otros puertos marítimos y fluviales de la Vertiente Atlántica..." (art. 1º de la Ley Orgánica de JAPDEVA, Nº 3091 del 18 de febrero de 1963 y sus reformas); al segundo compete "...suministrar eficientes servicios portuarios y facilidades conexas, incluyendo el transporte por ferrocarril de mercancías y pasajeros de y hacia los puertos de la vertiente del Pacífico ...." (Ley del INCOP, Nº 1721 del 28 de diciembre de 1953 y sus reformas). Al Consejo de Administración JAPDEVA se le autoriza a "Establecer tarifas, cánones o cobrar por los servicios públicos que preste, previa aprobación del Poder Ejecutivo" (art. 17.h de la Ley N° 3091); facultad que es propia también de las autoridades del INCOP, cuyas fijaciones requieren de esa misma aprobación ejecutiva (art. 2.k de la Ley Nº 1721).

De otra parte, cabe mencionar que el Poder Ejecutivo, en ejercicio de la atribución conferida en el artículo 3º de la Ley Orgánica del MOPT (Nº 3155 de 5 de agosto de 1963) -que le habilita para crear, mediante decreto, "las Direcciones y Dependencias necesarias para la mejor organización del Ministerio"-, promulgó el decreto ejecutivo Nº 11147-T del 6 de febrero de 1980. A través del mismo se establece la "Dirección General de Transporte por Agua", que es el órgano ministerial encargado de "la regulación del transporte por agua y por tuberías" (art. 1º), entendido dicho transporte como el "conjunto de actividades, directa o indirectamente vinculadas con el transporte de pasajeros y de carga por vías acuáticas, así como aspectos relacionados con la navegación de todo tipo de embarcaciones, cualesquiera sean las actividades a que se dediquen" (art. 2º); Dirección a la que se le encarga "Aprobar las tarifas a cobrar por cada uno de los servicios portuarios" (art. 3.j).

Lo que debemos determinar si esta última atribución de ese órgano del MOPT, así como la genérica del Poder Ejecutivo, resultaron tácitamente afectadas con el dictado de la Ley Nº 7593 y en qué tanto, cuyo artículo 5º -conforme lo adelantábamos- confía a la ARESEP establecer los precios y tarifas de los "servicios marítimos y aéreos en los puertos nacionales" (inc. g).

Indica el Ing. Fernando Araya Mondragón del Departamento de Planes y Proyectos de la Dirección General de Transporte Marítimo, en oficio Nº 970074 del 22 de enero de 1997 que dirige al jefe de esa Dirección y que se adjunta a la consulta, que los servicios portuarios se prestan tanto en la zona marítima como en la zona terrestre. Dentro de los primeros ("servicios portuarios terrestres") cita los siguientes: "Ayudas a la Navegación, Uso de Canales de Acceso, Utilización de Obras de Abrigo, utilización de Zonas de Fondeo o Maniobras, Uso de Práctico o Piloto y el Remolcaje"; como ejemplo de los segundos ("servicios portuarios marítimos") menciona: "Apertura de Escotillas, Estiba y Desestiba, Carga y Descarga, Transferencia de Mercaderías, Muellaje, Almacenaje, Recepción y Despacho, etc., servicios muy ligados a la carga".

De ahí surge la duda sobre el alcance de la ambigua expresión "servicios marítimos" contenida en la Ley Nº 7593: "si se interpreta como correspondiente a aquellos servicios que hemos llamado <servicios portuarios marítimos>... caeríamos en el mismo sin sentido de la segregación hecha para el caso de las tarifas de cabotaje. En este caso las tarifas por le correspondería regularlas a la ARESEP y las tarifas por terrestres> al MOPT lo que desde todo punto de vista es irracional.

Siendo estrictos con lo estipulado en la Ley 7593 en relación a la regulación de las tarifas portuarias en los puertos nacionales, ésta sigue siendo materia de competencia exclusiva del MOPT y la DGTM".

El punto de partida para desentrañar el significado de tal expresión debe consistir en el estudio de los respectivos trabajos parlamentarios; procedimiento que nos conduce a desechar esta última interpretación, como vemos a continuación.

Un primer dato a considerar es el oficio N.º 953515 (fechado 12 de julio de 1995 y constante en el tomo V, folio N.º 1.565 del expediente parlamentario N.º 11.060), en el cual el Ministro de Transportes manifiesta su oposición al proyecto de ley, en cuanto su aprobación conllevaría la "desaparición" de la "estructura administrativa" de su Ministerio que en ese momento fiscalizaba diversos servicios públicos, incluyendo el transporte marítimo.

En dicha ocasión, el jerarca ministerial ponderaba un texto sustitutivo que en ese momento discutía la "Comisión especial para el estudio y dictamen de la legislación necesaria para reformar y modernizar la Administración Pública", que sujetaba al control de la ARESEP el servicio público de "carga y descarga en los puertos aéreos o marítimos" (art. 5.7) Según consta en el folio N.º 1477, en sesión celebrada el día 27 de ese mismo mes de julio, el Diputado Pacheco Fernández presentó la siguiente moción:"Para que el inciso # 7 del artículo 5 se lea así: los servicios marítimos y aéreos en los puertos nacionales "; iniciativa que, antes de resultar aprobada en el seno de la Comisión, la justificaba así: "La razón de la moción es que hay otros servicios que no tienen que ver exclusivamente con la carga y descarga, además de éstos hay otros portuario”.

Como puede apreciarse, a pesar de haberse seleccionado términos que dotan a la oración de cierta imprecisión, es claro que la intención del proponente era ampliar el control de los servicios portuarios encargado a la ARESEP, de modo que no sólo se le trasladara la fiscalización del servicio de carga y descarga de mercancías en los puertos marítimos, sino también a los demás que prestan -en tierra o mar- las empresas públicas gestoras de esos puertos y los particulares concesionarios.

El adjetivo "marítimo" que utiliza la norma lo único que califica es el carácter del puerto, no el tipo de servicio público que en él se presta. Por ello, debemos entender que la competencia regulatoria de la ARESEP no se extiende -por ejemplo- a los puertos fluviales o lacustres, aunque sí comprende cualquier servicio público que se preste en los puertos marítimos, sin discriminación alguna.

De paso se hace notar la inconsistencia de la interpretación alternativa que propone el funcionario de la Dirección General de Transporte Marítimo, arriba reproducida, por cuanto la carga y descarga de mercancías es un típico "servicio terrestre" que, incluso antes de ser aprobada la moción ampliativa del Diputado Pacheco, se inscribía dentro de la competencia de la ARESEP.

A la luz de lo expuesto, concluimos que todos los servicios portuarios, prestados antes y después de que las naves hayan atracado, tienen naturaleza pública y, por virtud del artículo 5º de la Ley Nº 7593, compete a la ARESEP fijar los correspondientes precios y tarifas.

Lo anterior, siempre que se trate de puertos marítimos, puesto que la autoridad de la ARESEP no cubre puertos de otra naturaleza (v. gr., fluvial o lacustre).

III. SOBRE EL SERVICIO DE CABOTAJE

Se considera como cabotaje la navegación "que hacen los buques entre los puertos de su nación sin perder de vista la costa... Tráfico marítimo en las costas de un país determinado" (Diccionario Enciclopédico Quillet, t. II, México, Editorial Cumbre, 1967, pág. 331).

Así lo entiende nuestro ordenamiento jurídico, toda vez que la Ley de Servicio de Cabotaje de la República (N.º 2220 del 20 de junio de 1958) estipula que el tráfico de cabotaje es el "efectuado entre dos puertos nacionales, costaneros o fluviales, de un mismo litoral" (art. 2º).

Dicho tráfico es declarado como servicio público por esa misma Ley (art. 3º), la cual también se encarga de aclarar que el servicio de cabotaje lo ejercen "todas aquellas embarcaciones debidamente autorizadas que se dediquen al transporte remunerado de personas en número mayor de cinco o al de carga en cantidad mayor de dos toneladas métricas" (art. 4º).

El artículo 5º insiste en que, para explotar el servicio en forma regular y permanente, se debe contar con una "concesión de derecho de línea del Poder Ejecutivo". En la concesión se fijan "las bases a que se sujetarán las empresas de cabotaje para establecer las tarifas y demás condiciones de los servicios", correspondiéndole al Ministerio de Seguridad Pública normar los relativos a sus tarifas (art. 12) y en general actuar como autoridad fiscalizadora.

No obstante, pronto dicha potestad de regulación y control del servicio público de cabotaje fue trasladada al MOPT. Efectivamente: el inciso c) del artículo 2º de la supracitada Ley Orgánica del MOPT (que fuera promulgada con posterioridad al dictado de la Ley de Servicio de Cabotaje de la República) incluye dentro de la competencia de éste el "Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior". Y, en términos generales, agrega el inciso f) que le corresponde "Planificar, regular, controlar y vigilar cualquier otra modalidad de transporte no mencionada en este artículo...".

Indudablemente, tal potestad regulatoria del MOPT sobre el servicio de cabotaje involucra el establecimiento del correspondiente régimen tarifario. Así lo reconoce, aunque refiriéndose en general a los servicios públicos de transporte acuático, el ya mencionado "Reglamento Orgánico de la Dirección General de Transportes por Agua", para el cual es potestad de ésta "Aprobar y controlar las tarifas justas y razonables de fletes y servicios de transporte por agua basadas en costos reales y rendimientos adecuados" (art. 3.h).

Lo que cabe determinar, en el marco de la presente consulta, es si al emerger normativamente el artículo 5º de la Ley de la ARESEP (que le encarga fijar las tarifas de "Cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo"), dicha regla competencial resultó parcialmente afectada.

Esa parece ser la opinión de los asesores legales de la ARESEP, según los cuales el MOPT sólo conservaría la potestad de regular las tarifas del servicio de cabotaje en lo que respecta al transporte de carga, por cuanto la Autoridad Reguladora asumió esa potestad en lo que se refiere al transporte de personas en embarcaciones que prestan dicho servicio de cabotaje. Así lo sostuvieron, por ejemplo, en su oficio N° 092-AJ-96 (1).

----- NOTA (1): En dicha oportunidad, refiriéndose a una petitoria tarifaria de cabotaje de la ruta de Puntarenas - Playa Naranjo (servicio "ferry" o transbordador), se sostuvo:

"... para el caso subexámine, será indispensable de la tarifa de cabotaje el porcentaje correspondiente al transporte de pasajeros, o sea, el rubro correspondiente a adultos y menores de 12 años y reservar al MOPT la fijación de la tarifa de transporte de motocicletas, vehículos livianos, vehículos carga 2 ejes, vehículos de carga 3 ejes, vehículos de carga 3 ejes, vehículos de carga 5 ejes y las encomiendas por bulto".

----- En criterio del consultante, dicha conclusión es inaceptable puesto que los servicios de cabotaje "... son materia de regulación de una ley especial (Ley No.2220, Ley de Cabotaje de la República del 16 de junio de 1958) la cual es administrada por esta dependencia del MOPT... Por los perjuicios que esta interpretación de la ARESEP trae a los administrados los comentarios a esta irracionalidad salen sobrando. Además, no entendemos la facilidad con que se interpreta y acepta que una ley posterior tácitamente modifique una ley especial previa...".

Este órgano consultivo comparte plenamente la posición de la ARESEP, porque nos parece obvio que las normas que confieren la competencia regulatoria al MOPT sobre el servicio de cabotaje, resultaron tácita y parcialmente modificadas con la promulgación del artículo 5º de la Ley de la ARESEP, a la cual se le trasladó la potestad de fijar las tarifas aplicables para el transporte de personas bajo este servicio.

Dicha ley provocó la nacionalización de determinados servicios cuya explotación antes estaba librada al régimen de libre empresa (por ejemplo, el caso del gas licuado de petróleo o gas de cocina, asunto cuya constitucionalidad se debate en la acción de inconstitucionalidad N° 6129-96). En otros casos, la Autoridad Reguladora asumió funciones de fiscalización o fijación tarifaria que antes desplegaba el Servicio Nacional de Electricidad (v. gr., en relación con la generación eléctrica). Finalmente, también puede observarse que dicha Autoridad Reguladora sustituyó a otros órganos públicos en el ejercicio de tales funciones, como sucedió precisamente con las potestades que ejercía el MOPT en relación con el transporte remunerado de personas y los servicios portuarios y aeroportuarios; aspecto donde la voluntad legislativa está claramente manifestada.

Discrepamos de la tesis sostenida por el consultante, quien pretende refutar esta última conclusión invocando la máxima lex posterior generalis non derogat legi priori speciali, por las razones que a continuación se expresan.

Como es bien sabido, la ley deja sin efecto a aquellas que, promulgadas con anterioridad, regulen la misma materia de modo objetivamente incompatible (2). Sobre dicho fenómeno de derogación tácita, al que se refieren tanto el artículo 129 constitucional como el numeral 8º del Código Civil, se han ocupado numerosos dictámenes de la Procuraduría General de la República (3).

----- NOTA (2): Sobre dicha modalidad de cesación de vigencia de las normas, puede consultarse a Juan Alfonso Santamaría Pastor, "Apuntes de Derecho Administrativo", t. I, Madrid, s.e., 1987.

NOTA (3): En nuestro pronunciamiento Nº C-199-94, del 22 de diciembre de 1994, se trata el tema y se citan numerosos antecedentes.

----- Ahora bien, se ha pretendido que la referida máxima hace referencia a un límite infranqueable de la potencia derogatoria de las nuevas leyes. Sobre las nociones de ley general y ley especial, en orden a la aplicación de tal máxima, ha apuntado la jurisprudencia patria:

"Es importante descartar, desde ya, para desechar una errónea creencia común, que lo característico de una ley especial sea referirse a un grupo determinado de sujetos. Ello lo puede hacer también una de orden general, cuando crea ella misma, y regula, una categoría de aquéllos; por ejemplo: industriales dedicados a la exportación de artículos no tradicionales. Ella misma, a través de sus disposiciones, permite el nacimiento a la vida jurídica de una categoría de sujetos, estableciendo para ellos un régimen jurídico particular. La ley especial, por su parte, y en relación con el ejemplo de comentario, lo que hace es distinguir, en su regulación, a un sujeto o grupo de éstos, dentro de la categoría creada por la ley general. Por resultar harto elocuente, para el propósito impuesto, vale insertar aquí lo que el tratadista español Pérez y Alguer, explica sobre el particular: "Por Derecho especial se entiende el que se aparta de la regla general y es relativa a clases especiales de personas, a cosas o relaciones. No basta por tanto a su concepto que sólo rija para determinadas clases: en efecto, una disposición sobre los deberes oficiales de los funcionarios, sobre las relaciones de servicio de los soldados, sobre frutos y pertenencias, sobre los efectos de la compraventa o del matrimonio, no es especial aunque se refiera a categorías determinadas de personas cosas y actos. La esencia del Derecho especial consiste más bien en que aparta a esas clases determinadas de la esfera de imperio de una regla general que en sí misma considerada es también valedera para ellas, para someterlas a una disposición especial, formando así un derecho especial, un jus proprium de estas clases que diverge del jus comune aplicable a las demás. Puede que, a la vez el Derecho general contenga el principio superior y que el Derecho especial lo rompa; en tal caso, el Derecho especial es también Derecho singular. Pero esto no constituye una exigencia del concepto ni es el caso normal".(Citado por José Luis Villar Palasi, Derecho Administrativo, Universidad de Madrid. 1968, pág. 484)." (4).

------ NOTA (4): Resolución Nº 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992 de la Sala Primera de Corte Suprema de Justicia (en el mismo sentido puede consultarse la sentencia de esa misma Sala Nº 60 de las 14:50 horas del 31 de agosto de 1993).

------ El comentado aforismo no tiene aplicación en la especie, puesto que con lo que contrasta la regulación introducida por la Ley que crea la ARESEP, en punto al órgano competente para fijar las tarifas del servicio de cabotaje, no lo es la Ley de Servicio de Cabotaje de la República (que atribuía dicha competencia al Ministerio de Seguridad), sino la Ley Orgánica del MOPT (que sin reformarla expresamente, ubica dicha potestad en el MOPT); y, desde ningún punto de vista, puede entenderse que esta última sea especial en relación con la Ley de la ARESEP.

En todo caso, hay que tener presente que la regla que se analiza carece de valor absoluto, puesto que no es más que una "máxima de experiencia" que simplemente guía al operador jurídico al momento en que éste intenta desentrañar la voluntad del legislador, tal y como apunta Luis Ma. Diez- Picazo, quien agrega:

"... la preferencia por la norma especial sobre la norma posterior no puede tener jamás un valor absoluto, porque razones de orden teleológico pueden impeler a dar prioridad a la lex posterior generalis. Piénsese en las hipótesis de nueva regulación integral de la materia, por reducida que la materia sea: parece que la vocación de regulación uniforme debe prevalecer sobre las diferencias sectoriales preexistentes. Por ello, incluso quienes defienden la primacía del criterio de la especialidad en caso de conflicto con el criterio cronológico lo hacen con reservas y sin atribuir a esta afirmación un valor absoluto. Ha sido sugerido, en este sentido, que el aforismo lex posterior generalis non derogat legi priori speciali opera como una mera presunción hermenéutica" (5).

----- NOTA (5): "La derogación de las leyes", Civitas, Madrid, 1990, pág. 361.

----- La Ley de la ARESEP precisamente crea, en materia de servicios públicos, una regulación integral que se superpone a las normas disgregadas e inorgánicas que antes estipulaba el ordenamiento jurídico, en detrimento de la competencia de la que gozaba el MOPT (tanto en lo que se refiere al de cabotaje y cualquier otro servicio público de transporte de personas -taxis, autobuses, etc.-, como en la determinación de tarifas portuarias).

Las apreciaciones doctrinales recién transcritas son compartidas por nuestra Sala Primera de Corte Suprema de Justicia, quien ha apuntado de modo expreso lo siguiente:

"... El aforismo jurídico de que especial>, no puede seguirse como norma estricta de interpretación, porque si la ley general no hace excepciones y si sus términos dejan ver que rige también para situaciones reguladas en una ley especial, no habría duda de que la nueva ley sí incide sobre lo que la primera dispuso... Por lo demás, aun entendiendo que se trata de una ley general, la solución consistiría en descentrañar [sic] el <espíritu o voluntad> de esa ley..." (6).

------ NOTA (6): Sentencia Nº 18 de las 16 horas del 30 de marzo de 1982.

----- Y en la ya citada resolución Nº 130 de 1992, luego de retomar tal criterio, la misma Sala inmediatamente agrega:

"... Amén de tales consideraciones, ha de señalarse lo siguiente. La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción.

La derogatoria opera cuando se dicta un acto legislativo proveniente del mismo órgano que sancionó la primera ley, o de otro de jerarquía superior, como la Asamblea Constituyente. Lo determinante es que el acto derogatorio, tácito o expreso, emane del mismo órgano que emitió la norma anterior, y que la derogante sea dictada dentro del límite de las facultades dadas por el ordenamiento a dicho órgano emisor.

Dentro de tales lineamientos, de acuerdo con lo dicho, se dio el acto derogatorio cuestionado en el recurso...".

IV. CONCLUSION

El MOPT es incompetente para establecer las tarifas relativas a todos los servicios públicos que se prestan el los puertos marítimos del país y al transporte de personas en el servicio de cabotaje, por tratarse de potestades que han sido legalmente trasladadas a la ARESEP desde la promulgación de la Ley Nº 7593.

Dicho Ministerio sólo conserva, en lo que respecta a dicho servicio de cabotaje, la atribución de establecer las tarifas a cobrar por el transporte de mercancías.

-o0o- De señor Director General de Transporte Marítimo, atento se suscribe, Dr. Luis Antonio Sobrado González PROCURADOR FISCAL CC: Ing. Rodolfo Silva Vargas, Ministro de Obras Públicas y Transportes.

Ing. Rafael Carrillo Lara, Regulador General.