MOPT construction of port facilities on the Pacific coast without INCOP participationConstrucción de instalaciones portuarias en el Pacífico por el MOPT y participación del INCOP

Opinion : 255 of 20/11/2022 November 20, 2022 PGR-C-255-2022 MBA Widman Cruz Méndez Executive President Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to official letter CR-INCOP-PE-010-2021, signed by the then executive president of that institute, Eng. Juan Ramón Rivera Rodríguez, through which we were consulted on the following:

"Can the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) begin the construction of a port facility on the Pacific coast, without the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), as the Port Authority of the Pacific Coast, having participation in the development of the project, despite the provisions of Article 1 of Law 1721?" The legal opinion issued by the Legal Advisory Office of INCOP was attached to the consultation letter, in order to comply with the requirement established in Article 4 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República, an opinion rendered through official letter No. CR-INCOP-AL-2021-0002.

Said official letter concludes that INCOP is the public institution with the exclusive competence to assume the prerogatives and functions of port authority, and to authorize the construction of new ports, port facilities, and related facilities required for the efficient provision of port services on the country's Pacific coast, and therefore any port infrastructure in the marine area of the port.

Likewise, it affirms that, should the MOPT or any other public institution seek to develop any infrastructure of this nature, it must have prior authorization from INCOP.

On the other hand, through official letter No. DVTMA-2021-157 of June 22, 2021, the Vice Minister of Maritime and Terrestrial Transport of the Ministry of Public Works and Transport appeared ex officio before this Procuraduría General in order to present a series of legal considerations concerning the status of National Port Authority held by the Ministry of Public Works and Transport.

Thus, in said official letter, it points out that along with the administration and operation of the Pacific port works and facilities carried out by INCOP, the MOPT does not lose its status as national port authority. It indicates that national development planning falls upon the Senior Administration and must be in full coordination with the rest of the state apparatus for the achievement of the public interest.

It adds that the MOPT, as the National Port Authority, can build port facilities in pursuit of the development and promotion of national commerce, or may contract companies for improvements or repairs to port facilities.

It points out that the administration and operation of the port facilities carried out by INCOP is not an obstacle for the MOPT to execute the powers conferred by law in the field of planning, design, construction, in general, and the development of infrastructure works needed to maintain the competitiveness of the operation. Likewise, that this also does not prevent it from coordinating with or authorizing other institutions to develop their own projects, in accordance with the different port development planning instruments.

I.POWERS OF INCOP OVER PORTS ON THE PACIFIC COAST, IN RELATION TO THE POWERS OF NATIONAL PORT AUTHORITY EXERCISED BY THE MOPT

In this matter, the first thing we must bear in mind is that subsection 14) of Article 121 of our Political Constitution determines the public domain character (carácter demanial) of national docks and subjects them –like railways and airports– to a reinforced regime, insofar as it is prohibited to alienate, lease, encumber them, or allow them to leave the domain and control of the State.

Docks are public domain assets and, as is known, in our country there are two decentralized institutions that act as port authorities, managing the corresponding services on the two Costa Rican coasts: the consulting institute (Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico), and, for its part, the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA).

In order to address the concern raised, we must first address the legal regime of INCOP, in order to have clarity on the nature and scope of its competences and powers. We thus have that Law No. 1721 of December 28, 1953 (Law of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, amended by Law No. 8461 of October 20, 2005) provides, in what interests us here, the following:

"Article 1.- The Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (Incop) is hereby created, hereinafter referred to as the Institute, as a public entity, endowed with legal personality, administrative autonomy, its own patrimony, and capacity under public and private law; its main objective shall be to assume the prerogatives and functions of port authority, with the purpose of exploiting, directly or indirectly, in accordance with the law, the State ports on the country's Pacific coast, their port services, as well as related activities and facilities, in order to provide them efficiently and effectively to strengthen the national economy.(...)" (emphasis supplied) "Article 2.- (...) To fulfill the objectives, the following duties and powers shall correspond to the Institute:

a. Establish strategic guidelines, in accordance with the provisions of the National Development Plan and the general directives issued by the Executive Branch, regarding port development.

b. Exercise, in compliance with the guidelines established in subsection a) above, the powers of superior port authority and coordination in functional and administrative matters, over the tasks carried out in the ports of Puntarenas, Caldera, Quepos, Golfito, and Punta Morales in the province of Puntarenas, as well as in any other port established on the country's Pacific coast.

c. Carry out the specific planning of works, port facilities, and related facilities necessary for the provision of port services on the country's Pacific coast, as well as coordinate and supervise the conduct of port and transport activities within port enclosures.

(...)

f. Build, in accordance with the guidelines established in subsection a) of this article, new ports, port facilities, and related facilities required for the efficient provision of port services on the country's Pacific coast or, where appropriate, grant a concession for their construction or the provision of the respective public service. (...)

As can be appreciated, INCOP was created for the purpose of assuming the powers and functions of port authority, regarding the exploitation, in accordance with the law, of the State ports on the country's Pacific coast.

Note that it is expressly provided that these port authority powers must be exercised in accordance with subsection a) of Article 2, that is, in accordance with the provisions of the National Development Plan and the general directives issued by the Executive Branch regarding port development. This same subordination is established (subsection f) regarding the construction of new ports and port facilities.

Now, in light of these competences, one cannot lose sight of the fact that INCOP certainly holds this character of port authority on the Pacific coast, but without prejudice to the powers corresponding to the Ministry of Public Works and Transport, as said ministry has the rank of national port authority, that is, with competence and power throughout the entire country.

It is highly relevant to highlight that this is a position that this Procuraduría has been maintaining for several decades (see our opinions numbers C-047-98 and C-303-2000), and in our opinion No. C-222-2016 of October 28, 2016, we affirmed the following:

"Now, the character of port authority of INCOP on the Pacific coast is without prejudice to the powers corresponding to the Ministry of Public Works and Transport (hereinafter MOPT), as national port authority. In this regard, the Law creating the Ministry of Public Works and Transport No. 3155 of August 5, 1963 provides, in what interests us here:

'Article 2.- The Ministry of Public Works and Transport has the purpose of:

(….).

• c)Planning, building, improving, and maintaining deep-water (altura) and cabotage (cabotaje) ports, inland navigation waterways and terminals, ferry systems, and the like. Regulating and controlling international, cabotage, and inland waterway maritime transport.' 'Article 4.- The Ministry shall constitute, on a permanent basis, the single official authority in everything related to national objectives, it being understood that its authority extends to activities of any order that are related to or a consequence of them.' It is for this reason that the administration and operation of port works and facilities carried out by INCOP as port authority does not undermine the national powers conferred on the MOPT in this matter." As we see, in accordance with the provisions of the rules referenced in said opinion (Articles 2 and 4 of Law 3155, Law Creating the MOPT), among the powers and competences of that ministry is to constitute itself, on a permanent basis, as the single official authority regarding objectives that hold a national character, and within that framework, that power extends to activities of any order that pursue such ends.

To that extent, we have, first of all, that the legislator's intention was undoubtedly that, permanently, that is, on a stable basis into the future, the MOPT retain its rank, status, and powers as the superior official port authority at the national level. Furthermore, it is provided that the exercise of that authority comprises and encompasses all those activities pursuing those national purposes.

If such activities, in light of said rule, can be of any order, this could eventually include the construction of a port facility. This is congruent and harmonizes with the special nature of docks and seas, which, being public domain assets, cannot leave the control of the State by constitutional provision.

But moreover, this appreciation is reinforced by the provisions of subsection c) of the aforementioned Article 2 of Law 3155, in that said rule expressly states that the MOPT has the purpose –among other functions– of improving, maintaining, and building deep-water and cabotage ports. Ergo, in addition to construction, improvement and maintenance activities can entail the development of a certain port facility, when this responds to national interests.

Deep-water ports are understood as those that are capable of receiving large-draft vessels, that is, those that transport large quantities of cargo, and therefore constitute a traffic point for goods for foreign trade.

On many occasions, given the draft that their infrastructure must have, they require dredging work, which precisely makes them suitable for the departure and reception of international vessels, although most can also provide services for cabotage vessels. It is worth dwelling on the definition of both categories:

"Deep-water Port (Puerto de altura) A deep-water port is assigned to one that is capable of receiving large-draft vessels, that is, of large quantities of cargo, this due to its high dredging level, as well as maintaining commercial relations, it is characterized by sending and receiving international vessels.(…)

Cabotage Ports (Puertos de Cabotaje) In naval terms, cabotage is the transport of cargo and passengers between ports of the same country, navigating relatively close to the coast; etymologically it means navigating from cape to cape and comes from the French word «caboter», referring to navigation carried out between capes.

This category of ports is more abundant than deep-water ports, since, in addition, only smaller vessels can be received in these, consequently due to their limited cargo capacity and medium dredging, generally and due to the capacity of the vessels, only trips are made from port to nearby port within the same country, (…)

NOTE: Most deep-water ports also provide cabotage service." "2.1 Definition of Port: The place on the coast or riverbank authorized as such by the Federal Executive for the reception, shelter, and attention of vessels, composed of the port enclosure and, where applicable, the development zone, as well as access points and common use areas for internal navigation and affecting its operation; with public and private services, terminals, and facilities, for the transfer of goods and transshipment of persons between the modes of transport it links.

Currently, and especially in developing countries like Mexico, the port is also a development pole from an economic-social point of view, since in it and its respective cities, activities are generated that create jobs by developing the riches potentially held by the coasts and estuaries where they are located. In turn, the port in some cases has become a consolidation center for goods, raw materials, and processed products in an industrial area, which on a larger scale forms Industrial Ports. For the activities that are developed, works and facilities are required whose dimensions can satisfy the requirements of an international transport technology with the capacity to provide efficient services.

2.2 Classification Considering the Ports Law and current terminology in the world, ports and maritime terminals are classified:

1. By their navigation, into: a) Deep-water (De Altura), when they attend vessels, persons, and goods, in navigation between national and international ports and/or points, and b) Cabotage (De Cabotaje), when they only attend vessels, persons, and goods, in navigation between national ports or points." In our opinion No. C-047-98 dated March 19, 1998, in that same sense, we had stated the following:

"III. ON CABOTAGE SERVICE:

Cabotage is considered the navigation 'that vessels make between the ports of their nation without losing sight of the coast... Maritime traffic on the coasts of a specific country' (Diccionario Enciclopédico Quillet, t. II, Mexico, Editorial Cumbre, 1967, p. 331).

This is how our legal system understands it, since the Ley de Servicio de Cabotaje de la República (No. 2220 of June 20, 1958) stipulates that cabotage traffic is that 'carried out between two national ports, coastal or fluvial, of the same coast' (Art. 2).

Said traffic is declared a public service by that same Law (Art. 3), which is also responsible for clarifying that cabotage service is exercised by 'all those duly authorized vessels dedicated to the remunerated transport of persons in a number greater than five or of cargo in a quantity greater than two metric tons' (Art. 4).

Article 5 insists that, to exploit the service in a regular and permanent manner, one must have a 'concession of right of line from the Executive Power.' The concession establishes 'the bases to which cabotage companies shall be subject to establish the tariffs and other conditions of the services,' with the Ministry of Public Security being responsible for regulating those related to its tariffs (Art. 12) and in general acting as the supervisory authority.

However, soon that power of regulation and control of the public cabotage service was transferred to the MOPT. Indeed: subsection c) of Article 2 of the aforementioned Organic Law of the MOPT (which was enacted after the issuance of the Ley de Servicio de Cabotaje de la República) includes within the competence of the MOPT to 'Plan, build, improve, and maintain deep-water and cabotage ports, inland navigation waterways and terminals, ferry systems, and the like. Regulate and control international, cabotage, and inland waterway maritime transport.' And, in general terms, subsection f) adds that it is responsible for 'Planning, regulating, controlling, and monitoring any other mode of transport not mentioned in this article...'.

Let us remember that ports constitute one of the most important infrastructures of a country, given that the vast majority of goods in the world are mobilized precisely by sea. Thus, for example, important port modernization works constitute a country-project of indisputable interest, given that a lag in this field makes us less competitive internationally in terms of commercial traffic.

These types of projects can also be registered as part of the actions aimed at modernizing the State and providing the country with competitive port infrastructure, which has been contemplated for many years within the National Development Plan, hence clearly national objectives, under the charge of the Executive Branch, may be involved, as projects characteristic of government policy, which within the democratic system is responsible for setting the mechanisms to achieve the public objectives of modernization and progress of the country.

Maritime transport can become the engine of many industries, given the opportunity to transport large loads with greater levels of efficiency and at a lower cost, with ports being a key connection point between the maritime and terrestrial environments. See, then, how important issues of national production, economy, exports, international trade, employment, development, etc., can be significantly involved. That is, port activity involves objectives, projects, and functions that not only concern regional or sector interests but can involve ends of a national character.

The previous considerations are intended to contextualize the purpose of having and preserving, under the charge of the Executive Branch, a power and status of national port authority, to the extent, we insist, that these are actions that respond to that national character or interest.

Based on the previous considerations, we can conclude, regarding the question posed, that the MOPT effectively has the power to carry out the construction of a port facility on the Pacific coast, without INCOP having direct participation in that project.

The foregoing is due to the recognition of the powers expressly granted to the MOPT by Article 2 of Law No. 3155. This, added to the fact that the MOPT continues to retain its powers as national port authority, in light of Article 4 of that same Law.

Precisely because of that status as the superior official authority that the MOPT must retain for the protection of national interests, its powers must coexist with those of a regional or specific nature, as is the case with the powers exercised by INCOP –on the Pacific coast– and JAPDEVA –on the Atlantic coast.

On this topic, and dealing, on that occasion, with the analysis of JAPDEVA's powers, it is valuable to bring up some considerations expressed in our opinion No. C-195-2018 dated August 17, 2018, and in which –in the same sense as our already cited opinion C-222-2016– we addressed the apparent or potential conflict of powers between the regional port authority and the national port authority exercised by the MOPT, in the following terms:

"Note that the competence of JAPDEVA as port authority must be exercised solely over the services and facilities under its charge and following the general guidelines of the Executive Branch.

Similarly, regarding the ownership of the port facilities of the Atlantic Coast, it is established:

'Article 41.- The following are the property of JAPDEVA, in addition to its ordinary and extraordinary assets and income:

• a)The lands, buildings, equipment, and in general all movable and immovable property destined for JAPDEVA's own activities, with the exception of those State assets that by Political Constitution cannot leave its patrimony and the assets of the Ferrocarril Nacional al Atlántico. (...)' (The bold is not from the original) Therefore, JAPDEVA cannot claim ownership over those assets that constitutionally cannot leave the domain of the State.

In this line, the character of port authority of JAPDEVA on the Atlantic coast is without prejudice to the powers corresponding to the Ministry of Public Works and Transport (hereinafter MOPT), as national port authority. In this regard, the Law Creating the Ministry of Public Works and Transport No. 3155 of August 5, 1963 provides, in what interests us here:

'Article 2.- The Ministry of Public Works and Transport has the purpose of:

(….).

• c)Planning, building, improving, and maintaining deep-water and cabotage ports, inland navigation waterways and terminals, ferry systems, and the like. Regulating and controlling international, cabotage, and inland waterway maritime transport.' 'Article 4.- The Ministry shall constitute, on a permanent basis, the single official authority in everything related to national objectives, it being understood that its authority extends to activities of any order that are related to or a consequence of them.' (The bold is not from the original) From the previous rule, it follows that the MOPT has a general power of control and regulation over ports and, specifically over everything related to maritime transport, as this involves the exercise of a national competence. This is reinforced by the special nature of docks and seas, which, being public domain assets, cannot leave the control of the State by constitutional provision.

It is for this reason that the administration and operation of port works and facilities carried out by JAPDEVA as the port authority of the Atlantic coast does not undermine the national powers conferred on the MOPT in this matter and especially regarding maritime transport according to the fulfillment of national objectives. (See in a similar sense the opinions of this Procuraduría numbers C-047-98 and C-303-2000).

Precisely regarding maritime transport, Article 2 of Executive Decree 40803 of December 12, 2017, establishes among the functions of the Maritime Port Division of the MOPT, in what is of interest:

'1. Propose policies and strategies to the Minister through the Sectoral Secretariat that allow him to exercise stewardship in the Transport Sector, in the maritime-port field.

(…)

5. Ensure compliance with the institutional and sectoral policies, plans, and programs approved by the Ministry in the maritime-port field.

(…)

10. Ensure the safety of navigation and the protection of life at sea, as well as promote the capture of cargo and efficient services operated under the national flag.

11. Control compliance with policies to develop the maritime port field in accordance with the interests of the country, treaties, international conventions, current bilateral agreements, or those subscribed to for that effect.

(…)

15. Propose to the Head of the Ministry the technical standards and procedures for the design, construction, improvement, and maintenance of ports, as well as those concerning the safety and exploitation of waterborne transport, for their dissemination.

(…)

Likewise, said Decree establishes among the general objectives of the Directorate of Navigation and Safety (Dirección de Navegación y Seguridad) of the Ministry: 'Ensure adequate planning, operation, and maintenance of maritime signaling services and aids to navigation in national waters and coasts, as well as the ordering and control of maritime navigation traffic in coordination with port authorities, maritime authorities, and other competent entities.' (The bold is not from the original) Said regulatory rule finds its basis, moreover, in the provisions of the International Convention for the Safety of Life at Sea, its protocols, and amendments (SOLAS 74), which was approved by Costa Rica through Law 8708 of February 26, 2009. In said Convention, the Contracting Governments commit to establishing maritime traffic services, with Law 8708 designating the Directorate of Navigation and Safety of the MOPT as the maritime administration and competent body for the application of the Convention. Ergo, a higher-ranking rule recognizes the powers of the Ministry in maritime traffic matters.

Therefore, as a first conclusion, we must point out that, throughout the entire Costa Rican territory, the Executive Branch, as the national port authority, has a power of control over maritime traffic that cannot be ignored, even when JAPDEVA holds the status of port authority in a specific zone of the Atlantic Coast. Consequently, it is not a conflict of powers between the Executive Branch and JAPDEVA, but the confluence of a competence of a national character, with the exercise of specific powers exercised by JAPDEVA, but limited to the territorial scope of the port services and facilities under its administration." (the underlining does not belong to the original) Precisely, Executive Decree DE-40803 of December 12, 2017, mentioned in the opinion just transcribed (Organizational and Functional Reform of the Maritime Port Division of the Ministry of Public Works and Transport) establishes a series of regulations that reinforce the position we have held regarding the powers of the MOPT when dealing with national interests, and specifically regarding port facilities. Let us see:

"Article 2.- Functions of the Maritime Port Division:

1. Propose policies and strategies to the Minister through the Sectoral Secretariat that allow him to exercise stewardship in the Transport Sector, in the maritime-port field.

(…)

3. Coordinate with the entities that make up the Transport Sector, in those aspects related to matters of its competence, in order to fulfill the sectoral and institutional objectives.

4. Evaluate the projects developed by the directorates that make up the Maritime Port Division, in coordination with the established bodies or entities.

(…)

7. Participate in the elaboration and execution of plans and projects within the scope of its competence developed by Institutional Planning.

(…)

11. Control compliance with policies to develop the maritime port field in accordance with the interests of the country, treaties, international conventions, current bilateral agreements, or those subscribed to for that effect.

(…)

15. Propose to the Head of the Ministry the technical standards and procedures for the design, construction, improvement, and maintenance of ports, as well as those concerning the safety and exploitation of waterborne transport, for their dissemination.

Article 4.- General Objective of the Directorate of Maritime-Port Works (Dirección de Obras Marítimo - Portuarias):

Ensure that the maritime-port infrastructure is conserved and developed in accordance with the general planning of the sector and applicable regulations.

Article 5.- Functions of the Directorate of Maritime-Port Works:

(…)

5. Coordinate with the entities that make up the Transport Sector in order to fulfill the sectoral and institutional objectives.

6. Direct the necessary mechanisms so that the maritime-port infrastructure is duly conserved and that extensions and new infrastructure projects are executed adequately and in accordance with the latest techniques and state-of-the-art technologies.

7. Approve studies for cabotage terminals, coastal protection and salvage works, dredging, and others related to the subject.

8. Approve preliminary plans and construction projects for marinas and tourist docks for the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT).

(…)

10. Provide technical advice in matters of its competence to all MOPT units, the Transport Sector, as well as to other institutions, when so requested.

Article 10.- Functions of the Department of Port and Coastal Engineering (Departamento de Ingeniería de Puertos y Costas):

1. Ensure that the maritime-port works executed by the MOPT by contract for cabotage terminals, coastal protection works, salvage, dredging, and others related to the subject, are executed adequately.

2. Analyze the technical studies, pertinent designs, technical specifications, and bidding documents for the development of coastal protection, salvage, and dredging works that fall under the Ministry's purview pursuant to Article 2), subsection h) of Law No. 3155 creating the Ministry of Public Works and Transport, and its amendments.

3. Formulate and coordinate the maintenance and conservation plans for maritime-port works, as well as the contracting of environmental feasibility studies for maritime-port construction projects.

4. Define maritime-port projects at the profile level (technical feasibility, economic, financial, and environmental viability (viabilidad económica, financiera, ambiental), and others related to the matter).” The foregoing regulations constitute a framework of action for the MOPT –through the various departments that are competent in this matter– which reinforces the multiplicity of functions that this Ministry can carry out in the field of port infrastructure.

That said, these regulations also make clear reference to a principle and duty of inter-institutional coordination, which is particularly important for the consultation before us. This is because we have indicated that the competencies of the Executive Branch and INCOP are neither conflicting nor antagonistic, but rather must complement each other to achieve public purposes, both at the national and regional levels.

II.- THE DUTY OF COORDINATION IN PUBLIC ADMINISTRATION This “duty of coordination” has been recognized in constitutional case law as an obligation imposed on decentralized institutions and the Executive Branch to carry out the functions entrusted to them. Accordingly, and without attempting to disregard the concurrent nature of functions and interests –regional and national– in port matters, the legislator's intention for the MOPT to retain its character as the national authority must ultimately be compatible with the functions carried out by INCOP in the Pacific coastal zone.

Therefore, although in principle the answer to your consultation is that the MOPT can indeed initiate the construction of a port facility on the Pacific coast without INCOP participating in the project's development, this must be harmonized with the duty of inter-institutional coordination imposed on every public authority, and even by virtue of an express text in the case of the regulatory provisions we have referenced.

In this context, it is worth emphasizing that national doctrine has recognized the significant importance of the duty of coordination for carrying out tasks in accordance with the principles of efficiency and effectiveness. Specifically, the relevance of this principle has been highlighted for avoiding administrative duplications and omissions. In this regard, JINESTA LOBO states that “Through coordination, the aim is to prevent duplications and omissions in the administrative function, that is, to ensure it is performed in a rational and orderly manner (JINESTA LOBO, ERNESTO. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. 2009. P. 83) For its part, foreign doctrine has also embraced the duty of coordination as an obligation of Public Administrations, in the following terms:

“Coordination between Public Administrations always aims for the better achievement of the general interest that affects all Public Administrations.

The principle of coordination seeks the integration of the diversity of parts, avoiding contradictions and reducing dysfunctions that would otherwise occur, preventing or hindering the satisfaction of general interests, based on the principle of effectiveness. The competence to coordinate lower-level entities logically presupposes that there is something to be coordinated, which presupposes the existence of competencies in the lower entity, and that the superior entity must necessarily always respect them, for, as I will explain later, coordination can never go so far as to empty the competencies of the lower entity or body, which could distort the true meaning of the coordinating power.” (BARRACHINA JUAN, EDUARDO. Problemas en la ejecución del principio de coordinación. En: Revista Administración Pública. Mayo-agosto 1992) The principle of coordination, then, is conceptualized as a corrective to the dysfunctions that the spectrum of competency distribution between Public Administrations could entail. Particularly, the principle serves as a moderator of potential duplications or contradictions that might emerge in administrative action.

It should even be noted that this duty of coordination and collaboration is peculiarly intense with respect to Public Administrations that share the same purpose, or that have complementary purposes, functions, or competencies (see our legal opinion N° C-145-2009 dated May 25, 2009).

Under that understanding, we have indicated that, to achieve a just harmony in the concert of public activities carried out by multiple actors in the Administration, the duty of coordination running between the various entities must be observed, in this case, between the MOPT and INCOP, in the event of a port work being developed.

In that sense, through our legal opinion N° OJ-135-2017 dated November 10, 2017 –on that occasion referring to the coordination of municipal functions–, we stated:

“In this same line of thought, it is worth noting that a structural principle of the Costa Rican Constitution is the necessary coordination between national institutions and municipalities. That is to say, the Constitution, by virtue of having enshrined a unitary form of government, has not provided for a municipal system that operates in isolation from national institutions, be it the State or decentralized institutions. This is insofar as said institutions have the ultimate goal of guaranteeing the general interest of the entire population, so coordination between them and the municipalities is imperative.

Next, it must be indicated that in judgment N.° 5445-1999 at 14:30 hours on July 14, 1999, the Constitutional Chamber recognized that this principle of coordination is applicable in urban planning matters, indicating that although urban planning is the competence of local governments, it must be organized in accordance with the general directives and guidelines of the National Urban Development Plan prepared by the Executive Branch (at the proposal of the Urban Planning Directorate of the INVU and the Ministry of National Planning and Economic Policy) and integrated into the National Development Plan referred to in the National Planning Law.

It is even worth specifying that in that same judgment, the Constitutional Chamber expressly stated that by virtue of the necessary coordination that must exist between national institutions and local government in urban planning matters, the powers of the Urban Planning Directorate to review and approve regulatory plans and to examine and endorse the plans corresponding to urbanization (urbanización) or subdivision (fraccionamiento) projects cannot be considered unconstitutional. The pertinent part of judgment N.° 5445-1999 is transcribed:

This obligation of coordination between State institutions and municipalities is implicit in the Political Constitution itself; thus, for example, regarding municipal taxing power, insofar as the initiative must belong to the Municipal Councils themselves, both for its approval by the Legislative Assembly and for the exemption of taxes, even in the case of the State's economic policy, as indicated in judgment number 2311-95, cited above; by which it is being said that there must be a proper and mandatory coordination between the State and local corporate entities, thus fulfilling what is ordered by this provision, without this implying an invasion of municipal autonomy. Likewise, the Chamber considers that in urban planning matters, this same relationship of coordination must exist, even though it has been defined –by constitutional provision– that urban planning is the competence of local governments, it should be organized in accordance with the general directives and guidelines of the National Urban Development Plan prepared by the Executive Branch (at the proposal of the Urban Planning Directorate of the INVU and the Ministry of National Planning and Economic Policy) and integrated into the National Development Plan referred to in the National Planning Law, with the understanding that this Plan must be approved by an ordinary law. It is with this frame of reference that the questioned norms are analyzed…

By virtue of the foregoing, the challenged Article 16 is not unconstitutional insofar as it subjects the content of regulatory plans to the National Urban Development Plan; and consequently, Articles 10 subsections 1) and 2), 17 subsection 2) and 18 are not contrary to municipal autonomy either, insofar as they confer upon the Urban Planning Directorate the powers to review and approve regulatory plans and to examine and endorse the plans corresponding to urbanization or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes, prior to their approval by the corresponding municipalities, as long as it is understood that this task must be carried out under the terms indicated in the challenged Article 18 itself, that is, for 'legal or technical reasons, whose validity is of absolute national or regional interest,' in accordance with the guidelines given in the National Urban Development Plan; for which reason, the action must also be dismissed in relation to these provisions.

In any case, it is necessary to insist that the constitutional principle of coordination requires that in those matters where a local interest is recognized but which have significance in relation to the national interest, proper collaboration and linkage of competencies between national institutions and municipalities be demanded. In this regard, it is appropriate to cite resolution N.° 13577-2007 at 14:40 hours on September 19, 2007, which resolved a jurisdictional conflict between the Executive Branch and the Municipality of Santa Ana:

This Chamber on previous occasions has weighed national competencies against local competencies, understanding, in principle, that a conflict based on antagonism cannot be created between them, because the matter that constitutes the general purpose of 'local interests and services' must coexist with 'national' or 'state' interests and public services, especially in safeguarding the autonomy constitutionally guaranteed to municipalities vis-à-vis the central power. It is for this reason, as indicated, that a relationship of coordination between municipal entities and other public bodies, including the Executive Branch, is indispensable.” Thus, despite the existence of a –duly motivated– need to develop a project that serves national interest purposes, this must not carry the risk of incurring such disorder that the specific objectives entrusted by the legislator to INCOP are seriously distorted, if this ultimately leads to unjustifiably harmful consequences for the public interest itself.

To that extent, any project the MOPT develops should maintain a minimum of harmony with the plans and competencies exercised by INCOP in the Pacific coastal zone, all through suitable communication between both administrations.

Indeed, as the Vice Minister rightly pointed out in the official communication sent to us on the occasion of the consultation before us, public entities can enter into inter-institutional agreements to achieve better fulfillment of the constitutional and legal purposes attributed to them, in safeguarding national objectives and the public interest. That is, through these commitments and intentions of mutual cooperation, activities of common interest and benefit are carried out in a planned manner.

In support of the foregoing, it should be borne in mind that any exercise of interpreting an administrative norm must lean toward the position most consistent with the satisfaction of the public purpose, with the principles of public service, as well as with the rules of logic and convenience, all of which are postulates imposed by Articles 4, 10, and 16 of the General Public Administration Law, in the following manner:

“Article 4.- The activity of public entities shall be subject as a whole to the fundamental principles of public service, to ensure its continuity, its efficiency, its adaptation to any change in the legal regime or in the social need it satisfies, and equality in the treatment of the recipients, users, or beneficiaries.

Article 10.- 1. The administrative norm shall be interpreted in the way that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within the respect owed to the rights and interests of the individual.

2. It shall be interpreted and integrated taking into account other related norms and the nature and value of the conduct and facts to which it refers.

Article 16.- 1. In no case may acts contrary to unequivocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience, be issued.” In light of all the above, it is to be assumed, in adherence to this duty of coordination, that if the MOPT plans the construction and development of a port facility on the Pacific coast, it would have to communicate and coordinate this with INCOP, even if the latter does not participate or intervene directly in the execution of that work. The foregoing, in order to best achieve the public purposes in port matters.

III.- CONCLUSIONS Based on all the considerations set forth, and in response to the consultation submitted, we arrive at the following conclusions:

1.- Pursuant to Law 1721 and its amendments, INCOP is an autonomous institution with the power to operate the State's ports on the country's Pacific coast, in its capacity as the port authority. It is responsible for, among other functions, constructing new ports, installations, and related facilities required for the efficient provision of port services on that Pacific coast of the country or, where appropriate, granting concessions for their construction or the provision of the respective public service.

2.- These powers must be exercised in accordance with the law, the National Development Plan, and the directives of the Executive Branch.

3.- INCOP exercises its competencies without prejudice to the powers belonging to the MOPT, as that ministerial portfolio holds the rank of national port authority, constituted, on a permanent basis, as the sole official authority regarding objectives of a national character.

4.- The foregoing does not imply friction or incompatibility of powers between the Executive Branch and INCOP, but rather the convergence of a national-level competence with the exercise of specific powers (at a regional level) that INCOP exercises in the port facilities of the Pacific.

5.- Therefore, the MOPT, as the national port authority, retains the power to eventually undertake the construction of a port facility, even though INCOP holds the status of authority on the Pacific coast. This is in accordance with Law 3155 and DE-40803.

6.- Consequently, the MOPT can indeed initiate the construction of a port facility on the Pacific coast without INCOP participating in the project's development, but this must necessarily be understood in light of the duty of inter-institutional coordination imposed on every public authority. This is for the sake of better achieving the public purposes in this matter, as well as the principles of effectiveness and efficiency.

Respectfully yours, Andrea Calderón Gassmann [1] Meaning of Port Facilities in the legal and economic sphere, also applicable in international law: (port): Infrastructure works and the buildings or superstructures constructed in a port or outside of it, intended for the attention of vessels, the provision of port services, or the construction or repair of vessels. By their use, they are classified as public and private.

(https://diccionario.leyderecho.org/instalaciones-portuarias/) [2] CUSTOMS IN MEXICO AND THE WORLD. A BLOG DEDICATED TO INTERNATIONAL TRADE (AND SOME ECONOMICS).

(https://aduanaenmexico.wordpress.com/2011/03/15/puertos-de-cabotaje-y-altura-mexicanos/) [3] ASIPONA (Administration of the National Port System), Ensenada, Mexico. General Directorate of Ports, Definition and classification.

https://www.puertoensenada.com.mx/upl/sec/Capitulo_02_Definicion_y_Clasificacion.pdf

Dictamen : 255 del 20/11/2022 20 de noviembre del 2022 PGR-C-255-2022 MBA Widman Cruz Méndez Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio CR-INCOP-PE-010-2021, suscrito por el entonces presidente ejecutivo de ese instituto, Ing. Juan Ramón Rivera Rodríguez, mediante el cual se nos consultó lo siguiente:

“¿Puede el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) iniciar la construcción de una instalación portuaria en el litoral Pacífico, sin que el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), como Autoridad Portuaria del Litoral Pacífico tenga participación en el desarrollo del proyecto, a pesar de lo que dispone el artículo 1 de la Ley 1721?” Al oficio de consulta se adjuntó el criterio vertido por la Asesoría Jurídica del INCOP, a fin de dar cumplimiento al requisito establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, criterio rendido mediante oficio N° CR-INCOP-AL-2021-0002.

En dicho oficio se concluye que es el INCOP la institución pública que cuenta con la competencia exclusiva para asumir las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria, y autorizar la construcción de nuevos puertos, instalaciones portuarias y facilidades conexas que se requieran para la prestación eficiente de servicios portuarios en el litoral pacífico del país, y por ende cualquier infraestructura portuaria en el área marina del puerto.

Asimismo, afirma que, en caso de que el MOPT o cualquier otra institución pública pretenda el desarrollo de alguna infraestructura de esa naturaleza deberá contar con la autorización del INCOP en forma previa.

Por otra parte, mediante oficio N° DVTMA-2021-157 del 22 de junio de 2021, el Viceministro de Transporte Marítimo Terrestre del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se apersonó oficiosamente ante esta Procuraduría General a fin de exponer una serie de consideraciones legales atinentes a la condición de Autoridad Portuaria Nacional que ostenta el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Así, en dicho oficio señala que junto con la administración y operación de las obras e instalaciones portuarias del Pacífico que hace el INCOP, el MOPT no pierde su condición de autoridad portuaria nacional. Se indica que la planificación a nivel nacional de desarrollo recae sobre la Administración Superior y debe ir en plena coordinación con el resto del aparato estatal para la consecución del interés público.

Agrega que el MOPT, como Autoridad Portuaria Nacional, puede construir instalaciones portuarias en procura del desarrollo y la promoción del comercio nacional, o bien puede contratar empresas para mejoras o reparaciones de las instalaciones portuarias.

Señala que la administración y la operación de las instalaciones portuarias que realiza el INCOP no es óbice para que el MOPT ejecute las atribuciones que le confiere la ley, en el ámbito de la planificación, diseño, construcción, en general, y el desarrollo de las obras de infraestructura que se necesiten para mantener la competitividad de la operación. Asimismo, que ello tampoco impide que se coordine o que se autorice a otras instituciones a desarrollar sus propios proyectos, de conformidad con los diferentes instrumentos de planificación del desarrollo portuario.

I.COMPETENCIAS DEL INCOP SOBRE LOS PUERTOS EN EL LITORAL PACÍFICO, EN RELACIÓN CON LAS POTESTADES DE AUTORIDAD PORTUARIA NACIONAL QUE EJERCE EL MOPT

En esta materia, lo primero que debemos tener presente es que el inciso 14) del artículo 121 de nuestra Constitución Política determina el carácter demanial de los muelles nacionales y los somete –al igual que a los ferrocarriles y los aeropuertos– a un régimen reforzado, en tanto se prohíbe enajenarlos, arrendarlos, gravarlos o que salgan del dominio y control del Estado.

Los muelles son bienes de dominio público y, como es sabido, en nuestro país existen dos instituciones descentralizadas que actúan como autoridades portuarias, gestionando los correspondientes servicios en los dos litorales costarricenses: el instituto consultante (Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico), y, por su parte, la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA).

En orden a la inquietud planteada, debemos abordar en primer término el régimen legal del INCOP, a fin de tener claridad sobre la naturaleza y alcance de sus competencias y atribuciones. Tenemos así que la Ley N° 1721 de 28 de diciembre de 1953 (Ley de Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, reformada por la Ley N° 8461 del 20 de octubre del 2005) dispone, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente:

"Artículo 1º- Créase el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (Incop), en adelante denominado el Instituto, como una entidad pública, dotada de personalidad jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, y capacidad de derecho público y privado; su objetivo principal será asumir las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria, con el propósito de explotar, directa o indirectamente, de acuerdo con la ley, los puertos del Estado en el litoral pacífico del país, sus servicios portuarios, así como las actividades y facilidades conexas, con el fin de brindarlos de forma eficiente y eficaz para fortalecer la economía nacional.(...)" (énfasis suplido) “Artículo 2º.- (…) Para cumplir los objetivos, corresponderán al Instituto los siguientes deberes y atribuciones:

a. Establecer los lineamientos estratégicos, de conformidad con las previsiones del Plan nacional de desarrollo y las directrices de carácter general emitidas por el Poder Ejecutivo, en materia de desarrollo portuario.

b. Ejercer, en cumplimiento de los lineamientos establecidos en el inciso a) anterior, las atribuciones de autoridad portuaria superior y de coordinación en materia funcional y administrativa, sobre las labores que se desarrollen en los puertos de Puntarenas, Caldera, Quepos, Golfito y Punta Morales en la provincia de Puntarenas, así como en cualquier otro que se establezca en el litoral pacífico del país.

c. Realizar la planificación específica de las obras, instalaciones portuarias y facilidades conexas necesarias para la prestación de los servicios portuarios en el litoral pacífico del país, así como coordinar y fiscalizar el desenvolvimiento de las actividades portuarias y de transporte dentro de los recintos portuarios.

(...)

f. Construir, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el inciso a) de este artículo, nuevos puertos, instalaciones portuarias y facilidades conexas que se requieran para la prestación eficiente de servicios portuarios en el litoral pacífico del país o, en su caso, concesionar su construcción o la prestación del servicio público respectivo. (…)

Como puede apreciarse, el INCOP fue creado con la finalidad de que asumiera las potestades y funciones de autoridad portuaria, en cuanto a la explotación, de acuerdo con la ley, de los puertos del Estado en el litoral pacífico del país.

Nótese que expresamente se prevé que esas atribuciones de autoridad portuaria deben ejercerse de conformidad con lo señalado en el inciso a) del artículo 2°, es decir, de conformidad con las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo y las directrices de carácter general emitidas por el Poder Ejecutivo, en materia de desarrollo portuario. Esa misma sujeción se establece (inciso f) en materia de construcción de nuevos puertos e instalaciones portuarias.

Ahora bien, de frente a dichas competencias, no puede perderse de vista que ciertamente el INCOP ostenta ese carácter de autoridad portuaria en el litoral Pacífico, pero sin perjuicio de las potestades que corresponden al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en tanto dicha cartera ministerial tiene rango de autoridad portuaria nacional, es decir, con una competencia y atribución en todo el país.

Cobra suma relevancia resaltar que se trata de una posición que esta Procuraduría ha venido manteniendo desde hace varias décadas (véanse nuestros dictámenes números C-047-98 y C-303-2000), y en nuestro dictamen N° C-222-2016 del 28 de octubre del 2016, afirmamos lo siguiente:

“Ahora bien, el carácter de autoridad portuaria del INCOP en el litoral pacífico, es sin perjuicio de las potestades que corresponden al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante MOPT), como autoridad portuaria nacional. Al respecto, dispone la Ley de creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes N° 3155 del 5 de agosto de 1963 en lo que aquí interesa:

"Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

(….).

• c)Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.

Artículo 4º.- El Ministerio constituirá, de manera permanente, la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relación o sean consecuencia de ellas" Es por lo anterior que la administración y operación de obras e instalaciones portuarias que realiza el INCOP como autoridad portuaria, no enerva las atribuciones nacionales conferidas al MOPT en esta materia.” Como vemos, de conformidad con lo establecido en las normas referenciadas en dicho dictamen (artículos 2 y 4 de la Ley 3155, Ley de Creación del MOPT), dentro de las atribuciones y competencias de esa cartera ministerial se encuentra constituirse, de manera permanente, en la autoridad oficial única en tratándose de objetivos que ostentan carácter nacional, y dentro de ese marco, esa atribución se extiende a actividades de cualquier orden que persigan tales fines.

En esa medida, tenemos, primeramente, que sin duda la intención del legislador fue que, de modo permanente, es decir, hacia futuro en forma estable, el MOPT conserve su rango, condición y atribuciones de autoridad portuaria oficial superior a nivel nacional. Además, se prevé que el ejercicio de esa autoridad comprende y abarca todas aquellas actividades que persigan esas finalidades nacionales.

Si tales actividades, a la luz de dicha norma, pueden ser de cualquier orden, ello podría incluir eventualmente la construcción de alguna instalación portuaria. Esto resulta congruente y armoniza con la naturaleza especial de los muelles y los mares, que por tratarse de bienes de dominio público no pueden salir del control del Estado por disposición constitucional.

Pero además, esa apreciación se ve reforzada con lo dispuesto en el inciso c) del referido artículo 2° de la Ley 3155, en cuanto dicha norma señala expresamente que el MOPT tiene por objeto –entre otras funciones– mejorar, mantener y construir puertos de altura y cabotaje. Ergo, además de la construcción, las actividades de mejora y mantenimiento pueden aparejar el desarrollo de alguna instalación portuaria,[1] cuando ello responda a intereses de carácter nacional.

Se entienden como puertos de altura aquellos que están en condiciones de recibir embarcaciones de gran calado, es decir, que transportan grandes cantidades de carga, y por ello se constituyen en punto de tráfico de mercancías para el comercio exterior.

En muchas ocasiones, dado ese calado que debe tener su infraestructura, requieren de labores de dragado, lo cual justamente los hace propicios para la salida y recepción de embarcaciones internacionales, aunque en su mayoría también pueden proporcionar servicios para embarcaciones de cabotaje. Conviene detenernos en la definición de ambas categorías:

“Puerto de altura Un puerto de altura se le asigna a aquel que está en condiciones de recibir embarcaciones de gran calado, es decir, de grandes cantidades de carga, esto por su alto Dragado, así como mantener relaciones comerciales, se caracteriza por enviar y recibir embarcaciones internacionales.(…)

Puertos de Cabotaje En términos navales cabotaje es el transporte de carga y pasajeros entre puertos de un mismo país, navegando relativamente cerca de la costa; etimológicamente significa navegar de cabo en cabo y proviene del vocablo francés «caboter», que se refiere a la navegación realizada entre cabos.

Esta categoría de puertos es más abundante que las de altura, ya que además, en estos se puede recibir solo a embarcaciones de menor tamaño esto en consecuencia a su limitada capacidad de carga y mediano dragado, por lo general y por la capacidad de las embarcaciones solo se realizan viajes de puerto a puerto cercano dentro del mismo país, (…)

NOTA: La mayoría de los puertos de Altura, también dan servicio de cabotaje.”[2] “2.1 Definición de Puerto:

El lugar de la costa o ribera habilitado como tal por el Ejecutivo Federal para la recepción, abrigo y atención de embarcaciones, compuesto por el recinto portuario y, en su caso, por la zona de desarrollo, así como por accesos y áreas de uso común para la navegación interna y afectas a su funcionamiento; con servicios, terminales e instalaciones, públicos y particulares, para la transferencia de bienes y transbordo de personas entre los modos de transporte que enlaza.

En la actualidad y en especial en los países en vías de desarrollo como en México, el puerto es también un polo de desarrollo desde el punto de vista económico–social, pues en éste y sus respectivas ciudades, se gestan actividades que producen empleos al desarrollar las riquezas que potencialmente tienen las costas y esteros donde se localizan. A su vez, el puerto en algunos casos se ha convertido en centro de consolidación de mercancías, materias primas y productos elaborados en un área industrial, que en mayor escala forma los Puertos Industriales. Para las actividades que se desarrollan, se requiere de obras e instalaciones cuyas dimensiones puedan satisfacer los requerimientos de una tecnología de transporte internacional con capacidad para prestar servicios eficientes.

2.2 Clasificación Considerando la Ley de Puertos y la terminología actual en el mundo, los puertos y terminales marítimas se clasifican:

1. Por su navegación, en:

• a)De Altura, cuando atiendan embarcaciones, personas y bienes, en navegación entre puertos y/o puntos nacionales e internacionales, y b) De Cabotaje, cuando solo atiendan embarcaciones, personas y bienes, en navegación entre puertos o puntos nacionales.”[3] En nuestro dictamen N° C-047-98 de fecha 19 de marzo de 1998, en ese mismo sentido habíamos señalado lo siguiente:

“III. SOBRE EL SERVICIO DE CABOTAJE:

Se considera como cabotaje la navegación "que hacen los buques entre los puertos de su nación sin perder de vista la costa... Tráfico marítimo en las costas de un país determinado" (Diccionario Enciclopédico Quillet, t. II, México, Editorial Cumbre, 1967, pág. 331).

Así lo entiende nuestro ordenamiento jurídico, toda vez que la Ley de Servicio de Cabotaje de la República (N.º 2220 del 20 de junio de 1958) estipula que el tráfico de cabotaje es el "efectuado entre dos puertos nacionales, costaneros o fluviales, de un mismo litoral" (art. 2º).

Dicho tráfico es declarado como servicio público por esa misma Ley (art. 3º), la cual también se encarga de aclarar que el servicio de cabotaje lo ejercen "todas aquellas embarcaciones debidamente autorizadas que se dediquen al transporte remunerado de personas en número mayor de cinco o al de carga en cantidad mayor de dos toneladas métricas" (art. 4º).

El artículo 5º insiste en que, para explotar el servicio en forma regular y permanente, se debe contar con una "concesión de derecho de línea del Poder Ejecutivo". En la concesión se fijan "las bases a que se sujetarán las empresas de cabotaje para establecer las tarifas y demás condiciones de los servicios", correspondiéndole al Ministerio de Seguridad Pública normar los relativos a sus tarifas (art. 12) y en general actuar como autoridad fiscalizadora.

No obstante, pronto dicha potestad de regulación y control del servicio público de cabotaje fue trasladada al MOPT. Efectivamente: el inciso c) del artículo 2º de la supracitada Ley Orgánica del MOPT (que fuera promulgada con posterioridad al dictado de la Ley de Servicio de Cabotaje de la República) incluye dentro de la competencia de éste el "Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior". Y, en términos generales, agrega el inciso f) que le corresponde "Planificar, regular, controlar y vigilar cualquier otra modalidad de transporte no mencionada en este artículo...".

Recordemos que los puertos constituyen una de las infraestructuras más importantes de un país, dado que la gran mayoría de mercancías del mundo se movilizan precisamente por vía marítima. Así, por ejemplo, importantes obras de modernización portuaria se constituyen en un proyecto-país de interés indiscutible, dado que un rezago en este campo nos resta competitividad a nivel internacional en materia del tráfico comercial.

Este tipo de proyectos también pueden inscribirse como parte de las acciones tendientes a modernizar el Estado y dotar al país de una infraestructura portuaria competitiva, lo cual se viene contemplando desde hace muchos años dentro del Plan Nacional de Desarrollo, de ahí que pueden verse claramente involucrados objetivos de carácter nacional, a cargo del Poder Ejecutivo, como proyectos propios de la política de gobierno, que dentro del sistema democrático es a quien le corresponde trazar los mecanismos para lograr los objetivos públicos de modernización y progreso del país.

El transporte marítimo puede llegar a convertirse en motor de muchas industrias, dada la oportunidad de transportar grandes cargas con mayores niveles de eficiencia y a más bajo costo, siendo los puertos un punto clave de conexión del medio marítimo con el terrestre. Véase cómo entonces pueden estar involucrados de modo importante temas de producción nacional, economía, involucra objetivos, proyectos y funciones que no solo atañen a intereses regionales o de un sector, sino que puede involucrar fines de carácter nacional.

Las anteriores consideraciones tienen como finalidad contextualizar cuál es el sentido de que exista y se conserve a cargo del Poder Ejecutivo una atribución y condición de autoridad portuaria nacional, en la medida, insistimos, en que se trate de acciones que respondan a ese carácter o interés nacional.

Con sustento en las anteriores consideraciones, podemos concluir, respecto de la interrogante planteada, que efectivamente el MOPT tiene potestad para llevar a cabo la construcción de una instalación portuaria en el litoral Pacífico, sin que el INCOP tenga participación directa en ese proyecto.

Lo anterior obedece al reconocimiento de las competencias que expresamente le otorga al MOPT el artículo 2° la Ley N° 3155. Esto, sumado al hecho de que el MOPT sigue conservando sus potestades de autoridad portuaria nacional, a la luz del artículo 4° de esa misma Ley.

Precisamente por esa condición de autoridad oficial superior que debe conservar el MOPT en aras de la protección de los intereses nacionales, sus competencias deben coexistir con aquellas de carácter regional o específico, como sucede con las potestades que ejercen el INCOP –en el litoral Pacífico– y JAPDEVA –en el litoral Atlántico–.

Sobre este tema, y tratándose, en esa oportunidad, del análisis de las competencias de JAPDEVA, resulta valioso traer a colación algunas consideraciones vertidas en nuestro dictamen N° C-195-2018 de fecha 17 de agosto del 2018, y en el cual –en el mismo sentido que nuestro ya citado dictamen C-222-2016– abordamos el aparente o eventual conflicto de competencias entre la autoridad portuaria regional y la autoridad portuaria nacional ejercida por el MOPT, en los siguientes términos:

“Nótese que la competencia de JAPDEVA como autoridad portuaria, debe ser ejercida únicamente sobre los servicios e instalaciones que estén a su cargo y siguiendo los lineamientos generales del Poder Ejecutivo.

De igual forma, en cuanto a la titularidad de las instalaciones portuarias de la Vertiente Atlántica se establece:

"Artículo 41.- Son propiedad de JAPDEVA, además de sus activos e ingresos ordinarios y extraordinarios, los siguientes:

• a)Los terrenos, edificios, equipos y en general todos los bienes muebles e inmuebles destinados a las actividades propias de JAPDEVA, con excepción de aquellos bienes del Estado que por Constitución Política no pueden salir de su patrimonio y los bienes del Ferrocarril Nacional al Atlántico. (...)" (La negrita no es del original) Por tanto, JAPDEVA no puede pretender la titularidad sobre aquellos bienes que constitucionalmente no pueden salir del dominio del Estado.

En esa línea, el carácter de autoridad portuaria de JAPDEVA en el litoral Atlántico, es sin perjuicio de las potestades que corresponden al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante MOPT), como autoridad portuaria nacional. Al respecto, dispone la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes N° 3155 del 5 de agosto de 1963 en lo que aquí interesa:

"Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

(….).

• c)Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.

Artículo 4º.- El Ministerio constituirá, de manera permanente, la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relación o sean consecuencia de ellas". (La negrita no es del original) De la anterior norma se desprende que el MOPT cuenta con una atribución general de control y regulación sobre los puertos y, específicamente sobre todo lo relativo al transporte marítimo, pues se trata del ejercicio de una competencia nacional. Esto se refuerza a partir de la naturaleza especial de los muelles y los mares, que por tratarse de bienes de dominio público no pueden salir del control del Estado por disposición constitucional.

Es por lo anterior que la administración y operación de obras e instalaciones portuarias que realiza JAPDEVA como autoridad portuaria de la vertiente Atlántica, no enerva las atribuciones nacionales conferidas al MOPT en esta materia y especialmente en lo que se refiere al transporte marítimo según el cumplimiento de los objetivos nacionales. (Ver en similar sentido los dictámenes de esta Procuraduría números C-047-98 y C-303-2000).

Precisamente en lo que se refiere al transporte marítimo, el artículo 2 del Decreto Ejecutivo 40803 del 12 de diciembre de 2017, establece dentro de las funciones de la División Marítimo Portuaria del MOPT en lo que interesa:

“1. Proponer políticas y estrategias al Ministro a través de la Secretaría Sectorial que le permitan ejercer la rectoría en el Sector Transporte, en el ámbito marítimo-portuario.

(…)

5. Velar por el cumplimiento de las políticas, planes y programas institucionales y sectoriales, que en el ámbito marítimo-portuario apruebe el Ministerio.

(…)

10. Velar por la seguridad de la navegación y por la protección de la vida en el mar, así como promover la captación de cargas y servicios eficientes operados bajo bandera nacional.

11. Controlar el cumplimiento de las políticas para desarrollar el campo marítimo portuario en concordancia con los intereses del país, tratados, convenios internacionales, acuerdos bilaterales vigentes o los que para tal efecto se suscriban.

(…)

15. Proponer al Jerarca las normas técnicas y procedimientos para el diseño, construcción, mejoramiento y mantenimiento de los puertos, así como las concernientes a la seguridad y explotación del transporte acuático para su divulgación (…)

Asimismo, dicho Decreto establece dentro de los objetivos generales de la Dirección de Navegación y Seguridad del Ministerio: “Velar por una adecuada planificación, operación y mantenimiento de los servicios de señalización marítima y ayudas a la navegación en aguas y costas nacionales, así como la ordenación y el control del tráfico marítimo de la navegación en coordinación con las autoridades portuarias, marítimas y otros entes competentes.” (La negrita no es del original) Dicha norma reglamentaria encuentra su fundamento, además, en lo dispuesto en el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, sus protocolos y sus enmiendas (solas 74), el cual fue aprobado por Costa Rica mediante Ley 8708 del 26 de febrero de 2009. En dicho Convenio los Gobiernos Contratantes se comprometen a establecer los servicios de tráfico marítimo, siendo que en la Ley 8708 se designó a la Dirección de Navegación y Seguridad del MOPT como administración marítima y órgano competente para la aplicación del Convenio. Ergo, una norma de rango superior reconoce las atribuciones del Ministerio en materia de tráfico marítimo.

Por tanto, como primera conclusión debemos señalar que, en todo el territorio costarricense, el Poder Ejecutivo como autoridad portuaria nacional, cuenta con un poder de control del tráfico marítimo que no puede ser soslayada, aun cuando JAPDEVA ostente la condición de autoridad portuaria en una zona específica de la Vertiente Atlántica. Consecuentemente, no se trata de un roce de competencias entre el Poder Ejecutivo y JAPDEVA, sino de la confluencia de una competencia de carácter nacional, con el ejercicio de atribuciones específicas que ejerce JAPDEVA, pero limitadas al ámbito territorial de los servicios e instalaciones portuarias bajo su administración.” (el subrayado no pertenece al original) Precisamente el Decreto Ejecutivo DE-40803 del 12 de diciembre de 2017 que menciona el dictamen recién transcrito (Reforma Organizativa y Funcional de la División Marítimo Portuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes) establece una serie de regulaciones que vienen a reforzar la posición que hemos sostenido respecto de las atribuciones del MOPT en tratándose de intereses nacionales, y propiamente en cuanto a las instalaciones portuarias. Veamos:

“Artículo 2°.- Funciones de la División Marítimo Portuaria:

1. Proponer políticas y estrategias al Ministro a través de la Secretaría Sectorial que le permitan ejercer la rectoría en el Sector Transporte, en el ámbito marítimo-portuario.

(…)

3. Coordinar con los entes que conforman el Sector Transporte, en aquellos aspectos relacionados con materia de su competencia, a fin de cumplir los objetivos sectoriales e institucionales.

4. Evaluar los proyectos que desarrollen las direcciones que conforman la División Marítimo- Portuaria, en coordinación con los órganos o entes establecidos.

(…)

7. Participar en la elaboración y ejecución de los planes y proyectos del ámbito de su competencia que desarrolle Planificación Institucional.

(…)

11. Controlar el cumplimiento de las políticas para desarrollar el campo marítimoportuario en concordancia con los intereses del país, tratados, convenios internacionales, acuerdos bilaterales vigentes o los que para tal efecto se suscriban.

(…)

15. Proponer al Jerarca las normas técnicas y procedimientos para el diseño, construcción, mejoramiento y mantenimiento de los puertos, así como las concernientes a la seguridad y explotación del transporte acuático para su divulgación.

Artículo 4°.- Objetivo General de la Dirección de Obras Marítimo - Portuarias:

Lograr que la infraestructura marítimo-portuaria se conserve y desarrolle de acuerdo con la planificación general del sector y la normativa aplicable.

Artículo 5°.- Funciones de la Dirección de Obras Marítimo - Portuarias:

(…)

5. Coordinar con los entes que conforman el Sector Transporte a fin de cumplir los objetivos sectoriales e institucionales.

6. Dirigir los mecanismos necesarios para que la infraestructura marítimo - portuaria sea debidamente conservada y que las ampliaciones y nuevos proyectos de infraestructura sean ejecutados adecuadamente y conforme con las nuevas técnicas y tecnologías de punta.

7. Aprobar los estudios para terminales de cabotaje, obras de protección costera y salvamento, dragados, y otros relacionadas con el tema.

8. Aprobar los anteproyectos y proyectos de construcción de marinas y atracaderos turísticos para la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT).

(…)

10. Brindar asesoría técnica en materia de su competencia a todas las dependencias del MOPT, al Sector Transporte, así como a otras instituciones, cuando así lo soliciten.

Artículo 10°.- Funciones del Departamento de Ingeniería de Puertos y Costas:

1. Velar porque las obras marítimo - portuarias que ejecuta el MOPT por contrato para terminales de cabotaje, obras de protección costera, salvamento, dragado, y otros relacionados con el tema, sean ejecutados adecuadamente.

2. Analizar los estudios técnicos, los diseños pertinentes, las especificaciones técnicas y los carteles de licitación para el desarrollo de obras de protección costera, salvamento y dragados que le competan al Ministerio conforme al artículo 2), inciso h) de la Ley No. 3155 de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y sus reformas.

3. Formular y coordinar los planes de mantenimiento y conservación de obras marítimoportuarias, así como la contratación de estudios de viabilidad ambiental para proyectos de construcción de obras marítimo-portuarias.

4. Definir los proyectos marítimo-portuarios a nivel de perfil (factibilidad técnica, viabilidad económica, financiera, ambiental, y otros relacionados con el tema).” Las anteriores regulaciones conforman un marco de acción del MOPT –a través de las diferentes dependencias que resultan competentes en esta materia– que refuerza la multiplicidad de funciones que puede desarrollar ese Ministerio en el campo de la infraestructura portuaria.

Ahora bien, dicha normativa también hace clara referencia a un principio y deber de coordinación interinstitucional, que reviste particular importancia en orden a la consulta que aquí nos ocupa. Ello, por cuanto hemos señalado que las competencias del Poder Ejecutivo y del INCOP no se contraponen ni resultan antagónicas, sino que deben complementarse para alcanzar la consecución de los fines públicos, tanto a nivel nacional como a nivel regional.

II.- EL DEBER DE COORDINACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Este “deber de coordinación” ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional como una obligación impuesta a las instituciones descentralizadas y al Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Así las cosas, y sin pretender desconocer el carácter concurrente de funciones e intereses –regionales y nacionales– en materia portuaria, la intención del legislador de que el MOPT conserve su carácter de autoridad nacional, debe a la postre resultar compatible con las funciones que desarrolla el INCOP en la zona del litoral Pacífico.

Así las cosas, si bien en principio la respuesta a su consulta es que el MOPT sí puede iniciar la construcción de una instalación portuaria en el litoral Pacífico sin que el INCOP tenga participación en el desarrollo del proyecto, ello debe armonizarse con el deber de coordinación interinstitucional que se impone a toda autoridad pública, e incluso por virtud de texto expreso en el caso de las disposiciones reglamentarias que hemos referenciado.

En este contexto, cabe remarcar que la doctrina nacional ha reconocido la importancia significativa que cumple el deber de coordinación en orden a la realización de labores con apego a los principios de eficiencia y eficacia. Específicamente, se ha resaltado la relevancia de este principio en función de evitar duplicidades y omisiones administrativas. Al respecto, señala JINESTA LOBO que “A través de la coordinación se busca evitar que existan duplicidades y omisiones en la función administrativa, esto es, que la misma sea desempeñada de forma racional y ordenada (JINESTA LOBO, ERNESTO. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. 2009. P. 83) Por su parte, la doctrina extranjera también ha acogido el deber de coordinación como una obligación de las Administraciones Públicas, en los siguientes términos:

“La coordinación entre las Administraciones Públicas tiende siempre a la mejor consecución del interés general que afecta a todas las Administraciones Públicas.

El principio de coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes, evitando contradicciones y reduciendo las disfunciones, que de otro modo, se producirían, impidiendo o dificultando la satisfacción de los intereses generales, en función del principio de eficacia. La competencia de coordinar a los entes inferiores presupone, lógicamente, que hay algo que debe ser coordinado que presupone la existencia de competencias en el ente inferior, y que necesariamente el superior debe siempre respetar, pues nunca, como expondré más adelante, la coordinación puede llegar hasta el extremo de vaciar de contenido las competencias del ente u órgano inferior, lo que podría desvirtuar el verdadero sentido de la potestad de coordinación.” (BARRACHINA JUAN, EDUARDO. Problemas en la ejecución del principio de coordinación. En: Revista Administración Pública. Mayo- agosto 1992) El principio de coordinación, pues, se conceptualiza como un corrector de las disfuncionalidades que pudiere aparejar el espectro de distribución de competencias entre Administraciones Públicas. Particularmente, el principio sirve como un moderador de las posibles duplicidades o contradicciones que pudieren emerger en el actuar administrativo.

Incluso nótese que este deber de coordinación y colaboración es peculiarmente intenso respecto de las Administraciones Públicas que compartan una misma finalidad, o que tengan finalidades, funciones o competencias complementarias (véase nuestro dictamen N° C-145-2009 de fecha 25 de mayo del 2009).

Bajo ese entendido, hemos señalado que, para lograr una justa armonía en el concierto de actividades públicas desarrolladas por múltiples actores en la Administración, debe observarse el deber de coordinación que corre entre las diversas entidades, en este caso, entre el MOPT y el INCOP, en el supuesto de desarrollarse una obra portuaria.

En ese sentido, mediante nuestra opinión jurídica N° OJ-135-2017 de fecha 10 de noviembre de 2017 –en esa oportunidad refiriéndonos a la coordinación de las funciones municipales–, señalamos:

“En este mismo orden de ideas, conviene notar que un principio estructural de la Constitución costarricense es la necesaria coordinación entre el las instituciones nacionales y las municipalidades. Es decir que la Constitución, en virtud de haber consagrado una forma unitaria de gobierno, no ha previsto un sistema municipal que funcione a espaldas de las instituciones nacionales, sea el Estado o las instituciones descentralizadas. Esto en el tanto dichas instituciones tienen por finalidad última garantizar el interés general de la toda la población por lo que la coordinación entre ellas y las municipalidades es imperativa.

Luego, debe indicarse que en la sentencia N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, la Sala Constitucional reconoció que este principio de coordinación es de aplicación en materia de urbanismo indicando que si bien la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debe ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional.

Valga incluso precisar que en esa misma sentencia, la Sala Constitucional expresamente señaló que en virtud de la necesaria coordinación que debe existir entre las instituciones nacionales y el gobierno local en materia de urbanismo, no se puede considerar inconstitucionales las potestades de la Dirección de Urbanismo para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento. Se transcribe en lo conducente la sentencia N.° 5445-1999:

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aun cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas…

En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas disposiciones.

En todo caso es necesario insistir en que el principio constitucional de coordinación exige que en aquellas materias donde se reconoce un interés local pero que tienen trascendencia en relación con el interés nacional, se exija una debida colaboración y concatenación de competencias entre las instituciones nacionales y las municipalidades. Al respecto, conviene citar la resolución N.° 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007, la cual resolvió un conflicto de competencias entre el Poder Ejecutivo y la Municipalidad de Santa Ana:

Esta Sala en anteriores oportunidades ha realizado una ponderación entre las competencias nacionales y las competencias locales, entendiendo en principio, que no puede crearse un conflicto por antagonismo entre ambas, por cuanto la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo.” Así, a pesar de que exista la necesidad –debidamente motivada– de desarrollar un proyecto que obedezca a finalidades de interés nacional, esto no debe entrañar el riesgo de incurrir en un desorden tal que se desnaturalicen en forma grave los objetivos propios que el legislador le encargó al INCOP, si ello conlleva a la postre consecuencias injustificadamente dañosas para el propio interés público.

En esa medida, cualquier proyecto que el MOPT desarrolle debería guardar un mínimo de armonía con los planes y las competencias que ejerce el INCOP en la zona del litoral Pacífico, todo ello a través de una comunicación idónea entre ambas administraciones.

Incluso, como bien lo señaló el señor viceministro en el oficio que nos fue remitido con ocasión de la consulta que aquí nos ocupa, las entidades públicas pueden suscribir convenios interinstitucionales para lograr el mejor cumplimiento de los fines constitucionales y legales que les han sido atribuidos, en resguardo de los objetivos nacionales y el interés público. Es decir, por medio de esos compromisos e intenciones de cooperación mutua, se logran desarrollar en forma planificada actividades de interés y beneficio común.

En abono a lo dicho, téngase presente que todo ejercicio de interpretación de la norma administrativa debe inclinarse hacia la posición que resulte más acorde con la satisfacción del fin público, con los principios del servicio público, así como con las reglas de lógica y conveniencia, todos ellos postulados que imponen los artículos 4, 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, en la siguiente forma:

“Artículo 4º.-La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.

Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.

Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.” A la luz de todo lo anterior, es de suponer, en apego a este deber de coordinación, que si el MOPT planifica la construcción y desarrollo de una instalación portuaria en el litoral Pacífico, tendría que comunicarlo y coordinarlo con el INCOP, aunque este último no llegue a participar o intervenir directamente en la ejecución de esa obra. Lo anterior, a fin de obtener de la mejor forma posible la consecución de los fines públicos en materia portuaria.

III.- CONCLUSIONES Con sustento en todas las consideraciones expuestas, y en orden a la consulta formulada, arribamos a las siguientes conclusiones:

1.- De conformidad con la Ley 1721 y sus reformas, el INCOP es una institución autónoma con la potestad de explotar los puertos del Estado en el litoral Pacífico del país, en carácter de autoridad portuaria. Le corresponde, entre otras funciones, construir nuevos puertos, instalaciones y facilidades conexas que se requieran para la prestación eficiente de servicios portuarios en ese litoral Pacífico del país o, en su caso, concesionar su construcción o la prestación del servicio público respectivo.

2.- Esas atribuciones deben ejercerse de conformidad con la ley, el Plan Nacional de Desarrollo y las directrices del Poder Ejecutivo.

3.- El INCOP ejerce sus competencias sin perjuicio de las potestades que corresponden al MOPT, en tanto dicha cartera ministerial tiene rango de autoridad portuaria nacional, constituida, de manera permanente, en la autoridad oficial única en tratándose de objetivos de carácter nacional.

4.- Lo anterior no supone un roce o incompatibilidad de potestades entre el Poder Ejecutivo y el INCOP, sino la confluencia de una competencia de carácter nacional con el ejercicio de atribuciones específicas (a nivel regional) que ejerce el INCOP en las instalaciones portuarias del Pacífico.

5.- Entonces, el MOPT, como autoridad portuaria nacional, conserva la atribución de eventualmente incursionar en la construcción de una instalación portuaria, aun cuando el INCOP ostente la condición de autoridad en el litoral Pacífico. Esto de conformidad con la Ley 3155 y el DE-40803.

6.- En consecuencia, el MOPT sí puede iniciar la construcción de una instalación portuaria en el litoral Pacífico sin que el INCOP tenga participación en el desarrollo del proyecto, mas ello necesariamente debe entenderse a la luz del deber de coordinación interinstitucional que se impone a toda autoridad pública. Esto, en aras de la mejor consecución de los fines públicos en esta materia, así como de los principios de eficacia y eficiencia.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann [1] Significado de Instalaciones Portuarias en la esfera jurídica y económica, aplicable también en el derecho internacional: (portuario): Obras de infraestructura y las edificaciones o superestructuras construidas en un puerto o fuera de él, destinadas a la atención de embarcaciones, a la prestación de servicios portuarios o a la construcción o reparación de embarcaciones. Por su uso se clasifican en públicas y privadas.

(https://diccionario.leyderecho.org/instalaciones-portuarias/) [2] ADUANA EN MÉXICO Y EL MUNDO. UN BLOG DEDICADO AL COMERCIO INTERNACIONAL (Y ALGO DE ECONOMÍA).

(https://aduanaenmexico.wordpress.com/2011/03/15/puertos-de-cabotaje-y-altura-mexicanos/) [3] ASIPONA (Administración del Sistema Portuario Nacional), Ensenada, México. Dirección General de Puertos, Definición y clasificación.

https://www.puertoensenada.com.mx/upl/sec/Capitulo_02_Definicion_y_Clasificacion.pdf