CGR opportunity control over municipal concessions and transfer of powers to the Government CouncilControl de oportunidad de la CGR sobre concesiones municipales y traslado de competencias al Consejo de Gobierno

As a result of that exercise of review and amendment, a text emerged —the one approved by the Assembly at the end of the first debate and which now comes before the Chamber on consultation— containing evident changes of a formal nature compared to the one formulated in the aforementioned unanimous affirmative opinion and the one initially proposed to the Assembly, as well as substantive reforms that are also evident from a simple reading of the corresponding documents.

It is not the purpose of this opinion to decide whether the procedure authorized by Article 41 of the Regulations is, in general, objectionable for constitutional reasons. It is appropriate to state, however, that this article contains a regulation that the Assembly has given itself with full competence to do so; that it is a means of fulfilling the process of gestation of the legislative will that is not —especially in cases such as the one examined here— compelled to manifest itself on an intangible text —the one proposed by whoever exercises the right of initiative—, but rather, on the contrary, can modulate it broadly in response to diverse motivations or considerations: for example, reasons of opportunity, merit, or convenience, perceptions of a political nature inherent to the very nature of the Assembly, or needs imposed in one way or another by the legal system; and that, in short, it is a procedural instrument destined for a limited function, both because the motions presented and admitted under this regulatory support must be coincident with the subject matter of the project in question, and not alien, extraneous, or contrasting with it, and because those motions precisely fix and delimit the power of the Committee that must hear them (a power restricted exclusively to hearing the motions admitted in accordance with Article 41, and not others that the members of the Committee or other deputies could present directly before it at this stage of the procedure).

In essence, then, the procedure authorized by Article 41 coincides with other procedural means devised by the same Assembly to resolve the difficult problem posed to a body of this class by the exercise of its decision-making function, an exercise that logically must be preceded by the formation of a will that is as broad and free as possible, capable of manifesting itself by a majority. The procedure of study and recommendation by the ordinary standing permanent committees (comisiones permanentes ordinarias) is one of those means. On this point, attention must be drawn to the fact that the Legislative Regulations place at the disposal of the deputies almost inexhaustible means for the configuration of that will and the exercise of that function: thus, for example, in addition to those cited, the system of reiteration of substantive motions rejected in the committees (Article 43 of the Regulations).

But the reflection must not be omitted here that the instrumental role corresponding to provisions such as those of Article 41 does not exhaust their legal dimension. On the contrary: there is no longer any room for discussion regarding the substantial values protected or guaranteed by the rules governing the legislative procedure. Consequently, the dynamics of these rules, and specifically the application made in each case of the regime established in Article 41, must conform to the limits contained therein or deducible from the constitutional and regulatory context, or imposed by it.

It is evident that an incorrect application of Article 41 may infringe, for example, the regulations on the right of initiative, if through the avenue offered by the article, innovations are made to the subject matter to which the project refers such that the framework of the original proposal is exceeded beyond what is reasonable. By means of this distortion of the subject matter proper to the project, the power attributed to the Executive Branch to convoke the Assembly to extraordinary sessions may also be violated, in certain hypotheses (see, in this sense, what was stated in Considering II of opinion Placa9091 of 2:45 p.m. on November 10 of this year, which is transcribed below). But other rules and principles could easily be breached: for example, the rules prescribing consultation with certain bodies or public entities in order to legislate on certain matters; the principle of publicity, which is expressed in various ways in the procedural rules; the democratic principle, which, among other things, prevents depriving the deputies and legislative bodies of the elements of judgment necessary to reach a decision, altering the formation of the will discussed above, etc.

It is pertinent to repeat here what was stated by this Chamber in its ruling of two forty-five in the afternoon on November tenth, nineteen ninety-two:

"To the Executive Branch, for the special reasons of its constitutional formation, the character of co-legislator has been granted, which is manifested, among other powers, in the initiative for the formation of laws, as expressed in the preceding Considering, with its participation in the sanction and promulgation of the law (subsection 3 of Article 140 of the Constitution), in the exercise of the right of veto, and, of special relevance, for having been attributed, exclusively, the power to convoke the Legislative Assembly to sit extraordinarily, while it has been reserved the determination of the importance and convenience of the projects included in the formal convocation decree, and this implies, with Article 118 of the Political Constitution, that no other matter may be heard except that expressly convoked, except for the appointments of officials that the Legislative Assembly must make, or the legal reforms that will be necessary to maintain the coherence and legal integrity between what is approved by reason of the convocation and the rest of the legal system. Of course, the Legislative Assembly retains its full constitutional powers of deliberation and decision, so that in the procedure for producing the norm, the project, as it comes to its attention, may suffer modifications, additions, and in general transformations, without this implying non-compliance with the reservation contained in the convocation decree, nor a violation of the principle set forth in Article 118. What is not possible is that by way of motions, the project is modified and substituted, such that what is approved is a matter different from that which the initiative of the Executive Branch proposes to regulate and which is the object of the convocation, because this would be equivalent to ignoring the reservation created in Article 118 of the Constitution and to violating or infringing the rules of the right of initiative. In another sense, as stated by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) in its report, the Legislative Assembly may make legal reforms parallel to the project that are indispensable to resolve the matter submitted to its knowledge, which implies that the necessary connection between the proposed project and the complementary reform is required, for the purposes of respecting the constitutional limitations of the convocation." In the present case, a comparative examination among three fundamental texts, namely: the original Project, the unanimous affirmative opinion of the Standing Permanent Committee on Legal Affairs (Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos), and the text approved at the end of the first debate, shows that, notwithstanding the successive amendments that the Project has undergone, whether due to substantive considerations or legislative technique, the subject matter persists essentially the same; that no additions or innovations have been made that exceed the framework imposed by that subject matter —in summary, the legal treatment of the concession of public works (concesión de obra pública)—; that, in sum, neither the intentionality of the project nor the object manifestly pursued with it has been distorted. To illustrate this assertion, multiple concordances can be made, but by way of example the following are cited: Article 1 of the original project, which defines the concession contract and determines the rights and obligations of the concessionaire, relates to Articles 1 and 14, final paragraph, of the third report rendered by the Standing Permanent Committee on Legal Affairs and the final Project approved in the first two debates; Article 5 of the first, which captures the constitutional limitations on the matter, relates to Articles 5 and 6 of the last two; Article 9 of the first, which references expropriation procedures, relates to Articles 21 and 21 of the last two; Article 11 of the first, which regulates matters concerning guarantees of participation and compliance, relates to Article 15 of the last two; and Article 13 of the initial project, which refers to the causes for termination of the concession contract, relates to Articles 34 and following of the last two.

It is based on these elements of judgment that the Chamber rules that the Assembly has not transgressed constitutional or regulatory limits by reason of the treatment given to the motion to which the consulting parties refer or to the other substantive motions introduced based on the provisions of Article 41 of the Regulations of its internal regime.

III. REGARDING THE CONFLICT WITH ARTICLE 121, SUBSECTION 14 OF THE POLITICAL CONSTITUTION

The consultation states that "It has been questioned by some that, by empowering the concessionaire to exploit the new installations of railways, docks, and airports, in accordance with Article 6, subsection two of the project, it might be conflicting with the constitutional provision that prevents the sale (enajenación) of these works, Article 121, subsection 14 of our Magna Carta." Article 6 of the Project states:

"ARTICLE 6.- National railways, docks, and airports, the latter while they are in service, may not be sold, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor may they in any way leave the domain and control of the State.

"Concessions granted to build and exploit new installations of railways, docks, and airports must be processed in accordance with this Law and approved by the Legislative Assembly, within a period no longer than forty-five days from their submission.

"Complementary or non-essential public services located in railways, docks, and airports may be granted in concession." As observed, the first paragraph of Article 6 coincides with what the Constitution provides in the last paragraph of Article 121, subsection 14). It is essentially an "echo norm." As for the rest, it must be highlighted that the concession for the construction and exploitation of new installations of railways, docks, and airports is subject to a qualified procedure, since it ultimately requires approval by the Legislative Assembly. Except for this fact, and because in this same case the concession may be granted for a term of "up to fifty years" (Article 9 of the Project), the institute in no way differs from the concession of public works in general, as regulated in the Project. Consequently, it has the following relevant characteristics: a) By way of the concession, the execution of the work is entrusted and the necessary legal powers are transmitted to exploit it; b) The transmission of those powers is temporary, and the exploitation in general reserves to the Administration its powers of authorization, control, and surveillance; c) Ownership of the property right and the provision of the public service are maintained at the head of the Administration; d) The provision of the public service by the concessionaire is subordinated to the principles of national convenience, legality, generality, continuity, efficiency, adaptability, and fair retribution; e) The rights and obligations of the concessionaire and, as the case may be, of subcontractors, may not be assigned, placed in trust (fideicometidos), or encumbered, nor may any agreement of usufruct, lease, administration, or total or partial exploitation be entered into regarding the assets subject to the concession without the prior and express consent of the granting Administration and the approval of the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), consent and approval which must necessarily be understood, and it is so interpreted on the occasion of this opinion, as not being possible if there are constitutional or legal limits preventing it; and f) The concession is terminated, among other causes, by means of rescue for reasons of public interest.

Turning now to the text of Article 121, subsection 14) of the Constitution, whose last paragraph, as mentioned in the consultation, is the one that could be affected by the second paragraph of Article 6 of the Project, it is appropriate, within the framework of this consultation, to define its content. Indeed, Article 121, subsection 14) contains three distinct norms, which must be clearly differentiated: a) The first is a norm that enables the Legislative Assembly to decree "the sale or application to public uses of the property owned by the Nation." On the one hand, this norm is unrestricted insofar as it refers to all property owned by the Nation, and, on the other, it reserves this matter to the law, invalidating administrative acts of sale or application to public uses not based on a prior law; b) The second prescribes which property "may not definitively leave the domain of the State." For those categories, which are stated in subsections a), b), and c), the restriction is total and absolute regarding "leaving the domain of the State," but, immediately, the norm moderates its severity by warning that such categories of property may be "exploited by the public administration or by private individuals" in accordance with the law or through a special concession; c) The third is a norm that refers specifically to certain property (national railways, docks, and airports in service) not included in the three categories of the preceding norm. If nothing were said about these assets, they would be covered by the enabling norm with which subsection 14) begins, as already seen. But the existence of this specific provision implies a distinct legal regime for these assets, which limits the general principle of sale and application to public uses in a rigorous manner: such assets "may not be sold, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor in any way leave the domain and control of the State." The norm alludes, in the first place, to sale, lease, or encumbrance, but the expression "directly or indirectly," in the rigid context of the provision, can refer equally to the situation in which the State acts by itself or through other legal entities (subjective meaning), or to cases in which modalities or means are employed that have equivalent or similar legal consequences or effects, even though they may not technically per se imply sale, lease, or encumbrance (substantive meaning). Following this, this rigor is confirmed with the expression "nor in any way leave the domain and control of the State," an expression to which a broad coverage of hypotheses must also be given due to the norm's scope. Now, if the summary enumeration of some characteristics of the concession made earlier is compared with the provisions of Article 121, subsection 14), the following comments are derived. The term "sale" implies the transfer of the domain or property of the thing or the ownership of a right to another person, which does not occur with the concession, since according to the Project's own terms, the State retains ownership over them, to the point that it could recover them —if, for reasons of public interest, it should come to deem it so— upon prior compensation to the concessionaire. It likewise differs from the figure of a lease, since as a synallagmatic contract, the lessor assures the lessee the use and enjoyment of the thing for a determined period, while the latter undertakes to pay a sum of money; whereas in the concession, although it is true that there exists a term for its exploitation, the State —as noted— can recover it regardless of the fixed term, and the economic benefit received by the concessionaire consists exclusively of the fee (canon) or sum of money paid by the users. Neither does it imply an encumbrance on the asset, as results from the articles of the Project. In other terms, the public work (obra pública) constructed will always belong to the State. Hence, as public domain property, it will enjoy the characteristics of imprescriptibility, inalienability (irrenunciabilidad), and immunity from attachment (inembargabilidad) that are inherent to this type of property. Consequently, given the prerogatives that the project reserves to the Administration, it is not reasonable to understand that the property subject to the concession leaves or could leave —directly or indirectly— the domain and control of the State. To the foregoing must be added the ample powers of control or oversight that the State reserves for itself, even regarding the stipend (fees for the provision of the public service) that the concessionaire will receive, which must be set by the competent bodies of the Public Administration indicated in the Project, all based on the principles of justice and reasonableness, proper to public law. Hence, in the opinion of this Chamber, no infraction is observed on the part of the norm consulted with respect to Article 121, subsection 14) of the Political Constitution.

IV. REGARDING CONTROL OF OPPORTUNITY BY THE OFFICE OF THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC

The fourth paragraph of Article 4 of the project provides:

"The Office of the Comptroller General of the Republic, to which every municipal agreement authorizing the processing of a concession shall be sent, may object to it for reasons of opportunity and legality." The consulting parties express that said provision could affect the municipal autonomy referred to in Article 170 of the Constitution, regarding the control of opportunity authorized to be exercised by the Office of the Comptroller General, "...since through it, a limitation could be being imposed on the decisions of a commune, given that, in dealing with criteria of opportunity, it concerns an indeterminate legal concept that can be adjusted to convenience or the discretionary content of the situation that arises at that moment." From the study of the Minutes of the National Constituent Assembly, it is clear that the intention of the constituents was to give independence to the Municipalities vis-à-vis the Executive Branch, for the benefit of the development of local interests. This was expressed by representative Nombre54760: "Municipalities in Costa Rica are little by little losing faculties. So little is the interest they awaken, that the functions of council member are performed with reluctance. It is necessary for citizens to take more interest in local affairs, creating the true autonomy of the municipal regime" (Minutes No. 80, art. 3, pp. 220-221). At that time, the term "organs of sovereignty" was even intended to be used to describe the municipalities, in order to guarantee them full freedom in the definition of their territorial policies. However, the classification of "autonomous" was preferred (Minutes 99, art. 3, pp. 422-423). That objective was captured more expressly when the motion presented by Deputy Esquivel, which sought to suppress Art. 120 (today 174 of the current Constitution), was discussed: Deputies Nombre5701, González, Nombre54761, and Nombre9620 opposed its suppression, "...considering it the maximum guarantee for the autonomy of the municipal regime, since in the future appeals of municipal agreements and resolutions will not be resolved by the Ministry of Government (Ministerio de Gobernación), but by a Court of the Supreme Court of Justice. They indicated that the municipalities had never enjoyed autonomy, having become appendages of the Executive Branch, by virtue of the provision authorizing the Ministry of Government to resolve appeals filed regarding municipal agreements and resolutions" (Minutes 99, Volume II, p. 426). From the foregoing, it is clear that the will of the constituents with the introduction of Article 170 was to create a broadly covered regime of "autonomy" for municipal corporations, entities destined for the fulfillment of general purposes (Article 169), which would guarantee them normative, administrative, and political independence in their respective territorial competences. To this is added the elective character of the members and the democratic nature of the entity (Arts.

169 and 171 of the Constitution), which allows it to formulate its own policies (programs and goals) to address local interests and services. In this regard, it is worth recalling that Articles 7 and 21.a) of the Municipal Code develop these provisions, stating: "In the exercise of their powers, municipalities enjoy the autonomy conferred upon them by the Political Constitution, with the powers of Government and Administration inherent to it"; and: "The powers of the Council are: a) To establish the general policy of the Municipality...". It follows from all of this that in the exercise of its competencies and powers, the municipality is responsible for its acts and for their timeliness and usefulness. Consequently, the control of timeliness that the article subject to this consultation creates, within the scope of the Contraloría General de la República, over acts of public works concessions (concesión de obra pública) that municipal entities may approve, violates the freedom and autonomy of those entities. Indeed, that power would allow control over discretionary elements of the act, such as that of "good administration," legitimizing the avocation or substitution of the controlled entity's acts, even when dealing with matters that only the municipality itself would be competent to determine, according to what has been set forth. Consistent with all that has been said, the Constitution, when setting the powers of the Contraloría (Article 184), assigns it, with respect to municipalities, the functions of examining, approving, or rejecting their budgets and overseeing their execution and liquidation. That is, this fiscal control is constitutionally envisioned and its coverage or scope of exercise is delimited in the Constitution itself, which provides a basis to deduce that other modes of control, originating in a law pursuant to the provisions of the same Article 184, subsection 5), must respect the constitutional limit imposed in other parts of the Constitution in safeguard of the political autonomy of municipal corporations. Hence, in the opinion of this Chamber, the consulted norm infringes the Constitution insofar as it authorizes a control of timeliness in the case of a municipal public works concession.-

V. REGARDING THE TRANSFER OF COMPETENCIES TO THE CONSEJO DE GOBIERNO

Article 4, first paragraph of the Bill provides:

"The Consejo de Gobierno shall grant the public works concessions that fall to the Poder Ejecutivo, for which purpose it shall hear the opinion formulated by the relevant ministry." The consultation raises the problem of whether the transcribed norm alters "the role that the constituent power intended to give the Consejo de Gobierno," so that it converts "a consultative and politically-natured body" into an administrative body, to the detriment of the constitutional competencies of the Poder Ejecutivo.

To resolve the consultation, it is pertinent to first mention two constitutional norms: Article 147, which regulates the composition of the Consejo de Gobierno, assigns it a natural President — who is the President of the Republic — and establishes its powers; and Article 140, especially its subsections 19) and 20), which assigns the Poder Ejecutivo administrative powers — particularly, that of signing administrative contracts.

The powers constitutionally assigned to the Consejo de Gobierno do not configure it as a consultative body. A simple reading of each of the subsections of Article 147 is sufficient to confirm this fact. However, its high-level composition and the nature of most of its powers give it a significant political dimension. As for these powers, it should be noted that the Constitution does not refer to the law for the addition of new powers, as does occur, for example, in the case of the Poder Ejecutivo (thus, Article 140, subsection 20). On the other hand, it does reserve for the President of the Republic the possibility of submitting other matters to the Consejo, at his discretion, and through this avenue taking advantage of the highly qualified political stature of the Consejo in order to lean upon or support his own decisions or resolutions. That is, the Consejo then fulfills a legitimizing function, of a political nature, for which it is designed and well disposed. This occurs not only in the hypothesis of the last subsection of Article 147, but also in almost all other cases. Concerning the last subsection of Article 147, although the Consejo "resolves" in the cases therein provided — as the Constitution says — the President may depart from those decisions, reviewing them ex officio, revoking them, modifying them, or annulling them — as provided in Article 29.b) of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

The nature and design of the Consejo de Gobierno, therefore, do not enable it as an active administrative body. It is, evidently, an unsuitable body for exercising the powers placed in the hands of bodies of that class.

Elaborating on what has been set forth, it must be remembered that the Constitution, in its Article 148, provides that responsibility for the acts of the Consejo de Gobierno "shall extend to all those who have concurred with their vote to issue the respective agreement": in that context, the lack of technical suitability to make administrative decisions, which contain a high component of this kind, and which contrasts with its outstanding political aptitude, entails exposing the members of that collegiate body to potential liabilities for acts for which, nevertheless, and generally speaking, they lack the adequate skill. This reinforces the idea that the constitutional design of the Consejo enables it for the exercise of political functions but excludes it in general terms from the scope of administrative powers. Given that the visible meaning of the constitutional text regarding the Consejo de Gobierno is as described, the provision of the Bill initially transcribed violates that meaning.

Furthermore, the Constitution divides the functions proper to the Poder Ejecutivo internally, assigning to the President of the Republic and the respective Government Minister (Poder Ejecutivo in the restricted sense, in the formula of Article 21.2 of the General Law of Public Administration), or to each Minister individually, as the case may be, the exercise of administrative powers. If these powers correspond to those bodies, given their suitability, transferring that class of powers to a body like the Consejo also contravenes the purpose of the Constitution.

But it must also be taken into account that Government Ministers, acting alone or in connection with the President of the Republic, in the exercise of administrative powers or acts of a different nature, are exposed to legislative oversight exercised through censure. By diluting the responsibility for the exercise of those powers within a collegiate body like the Consejo, there is a risk of removing from the Assembly the oversight function that the Constitution reserves to it in Article 121, subsection 24), although it is true that the legislative body retains that conferred by subsection 23) of the same article. This consequence reveals the impropriety of assigning a body designed for political functions to the fulfillment of administrative powers alien to its constitutional structure.

Therefore, the objection made to the consulted norm is admissible, which in the opinion of this Chamber proves to be unconstitutional.

VI. REGARDING THE ESTABLISHMENT OF PEREMPTORY TIME LIMITS ON THE ASAMBLEA LEGISLATIVA THROUGH STATUTORY LAW

The problem debated here, on the occasion of the consultation, is whether a law is a constitutionally suitable means for setting time limits on the legislative production of acts of approval "of contracts, agreements, and other acts of an administrative nature" (Art. 124 of the Constitution), through the ordinary procedures established for enacting laws. To resolve this, it must first be assumed as constitutionally valid that a law, and not only the Constitution itself, can also assign to the Asamblea Legislativa the express power to approve acts of an administrative nature, such as those to which the bill refers. This is deduced from what is provided, precisely, in the final paragraph of the cited Article 124.

Having admitted the foregoing without difficulty, it must immediately be noted that the Constitution itself, indeed, reserves to the Assembly the approval of certain acts of an administrative nature (thus, for example, in Art. 178, regarding the National Budget). The setting of time limits proves to be, for that reason, an exceptional matter. In other cases, the Constitution, although it does not establish time limits per se, alludes to the need for them (as can be seen, for example, in the second paragraph of Art. 139, subsec. 5), referring to the permission to leave the country granted to the President of the Republic). By which, implicitly, the Constitution validates the possibility that a norm other than itself sets or regulates the time limits, because otherwise it would be impossible to comply in time with what is prescribed by the Constitution.

The question lies in knowing whether that "other norm" can be either the Legislative Regulation (Reglamento legislativo) or a law.

In cases like the one mentioned before, contained in Art. 139, subsec. 5), given the nature of the matter, it is impossible for the setting of the time limit to reside in a norm other than the Legislative Regulation. This is so because the means of expressing legislative will, in that case (which is not unique), is the agreement, the crafting of which falls exclusively to the Assembly itself. The question is whether the same must not necessarily occur when dealing with lawmaking, especially if one looks at the fact that the Constitution, despite qualifying (in the case that concerns us here) the acts as "of an administrative nature," for everything related to the act of approval refers to "the ordinary procedures of these (laws)," procedures that undeniably are entirely regulated in the Constitution and in the Legislative Regulation.- At this point, it must be remembered that the legislative power is exclusive to the Assembly, above all in the sense that the will of that body is the determining factor for the law to be such. This gives approval (Art. 124) exceptional relevance within the legislative procedure. Deciding the appropriate time to render that act is a matter that concerns exclusively the Assembly, unless the Constitution — as has already been said — states otherwise. As a consequence of this, the Constitution reserves for the Assembly a sphere of freedom that cannot be exceeded, not even because the Assembly itself so wished. This space has its origin in the principle of division or separation of Powers and is guaranteed or protected by the independence of the Legislature, by the non-delegability of its own functions, by the juridical impossibility of this body renouncing the legislative power or subordinating it to limitations not admitted or expressly authorized by the Constitution, and by its self-regulation powers, which are specifically manifested in the Legislative Regulation.- Thus, the determination of the timing to fulfill the procedure for the approval of laws, whatever their content may be, even if it were the approval of an act of an administrative nature, is a matter reserved exclusively to the Asamblea Legislativa. In this sense, it can appropriately be said that the Assembly is uncoercible. A law that sets a time limit for the Assembly to approve an act of an administrative nature breaches this principle of uncoercibility, because it is evident that, directly or indirectly, it is requiring the Assembly to make a decision at a time that the law itself determines.

Therefore, if the Constitution does not reserve it, then it is a matter reserved to the Legislative Regulation, issued in accordance with what the Constitution provides in its Articles 121, subsection 22) and 124, to set time limits for the approval of laws, whatever their content may be. It is not superfluous to say that the Legislative Regulation, a parameter of constitutionality, has reserved for itself a subject matter that formal law cannot regulate, in the same way that it — the Regulation — cannot validly norm what exceeds its own content.

On this basis, in the opinion of this Chamber, the norm of Article 6, second paragraph of the Bill on which the consultation deals is unconstitutional; it establishes a time limit of forty-five days for the Asamblea Legislativa to approve the concessions that the Poder Ejecutivo grants to build and operate new railway, dock, and airport facilities.

VII. REGARDING THE VIOLATION OF ARTICLE 12 OF THE INTERNATIONAL COVENANT ON ECONOMIC, SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS

The petitioners state that since the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights requires that States Parties must adopt appropriate measures to ensure a continuous improvement in living conditions, to the extent that the bill refers to environmental damage but does not establish instruments for effective environmental protection for the benefit of the general population of the country, unconstitutionality by omission may occur. Article 12 of the referenced international instrument, in what is relevant, provides:

"1. The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health.

2. The steps to be taken by the States Parties to the present Covenant to achieve the full realization of this right shall include those necessary for:

...

• b)The improvement of all aspects of environmental and industrial hygiene..." The norm is clear in that the signatory States of that instrument must guarantee, through their domestic legislation, the improvement of the environment. However, that provision does not set the way or conditions in which those measures must be arranged in each territorial jurisdiction, nor does it condition the moment or the opportunity for doing so. On the other hand, Article 2.1 of the same International Covenant states in part:

"Each State Party to the present Covenant undertakes to take steps, individually and through international assistance and co-operation, especially economic and technical, to the maximum of its available resources, with a view to achieving progressively the full realization of the rights recognized in the present Covenant by all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures." All of the foregoing obligates the Costa Rican State to progressively adopt "legislative measures" in compliance with the Covenant, which, in the present case, has not been omitted, as demonstrated by the following articles of the Bill: Article 4, final paragraph, which contains the collaboration of technical offices to determine the environmental impact of the concession sought to be granted; Article 19, third paragraph, which establishes the concessionaire's responsibilities for damages it may cause to the environment; and Article 33, which establishes a broad standing regime so that any person may file complaints, petitions, or grievances, when they consider that harm may be being caused or may eventually be caused to their rights or interests.

But, evidently, there is no reasonable motive to think that this bill is the one called to regulate this important matter in a general and exhaustive manner, but only to do so in a particular manner, as indeed occurs. In this sense, the cited provisions of the Bill are a measure for complying with the Covenant's requirements. Consequently, the Bill, in the judgment of this Chamber, cannot be considered remiss in the environmental matter that concerns the consulting legislators.

POR TANTO

This optional consultation on constitutionality is answered in the following terms: a) The Asamblea Legislativa has not transgressed constitutional limits by reason of the treatment given to the motion to which the petitioners refer or to the other substantive motions introduced based on the provisions of Article 41 of the Rules of Order, Direction, and Internal Discipline (Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior); b) No infringement of Article 121, subsection 14) of the Political Constitution is observed in Article 6 of the Bill; c) Article 4, fourth paragraph of the bill infringes Articles 169 and 170 of the Political Constitution, insofar as it authorizes the Contraloría General de la República to exercise control of timeliness in the case of a municipal public works concession; ch) Article 4, first paragraph of the Bill, which confers on the Consejo de Gobierno the power to grant public works concessions falling to the Poder Ejecutivo, infringes Articles 140, subsection 19) and 147 of the Political Constitution; d) Article 6, second paragraph of the Bill is unconstitutional; it establishes a time limit of forty-five days for the Asamblea Legislativa to approve the concessions that the Poder Ejecutivo grants to build and operate new railway, dock, and airport facilities, for contravening Articles 121, subsection 22) and 124 in fine of the Political Constitution; and e) Finally, in the judgment of this Chamber, there is no unconstitutional omission in the Bill regarding the treatment of environmental matters. Notify the resolved to the consulting Diputados and to the Asamblea Legislativa.

SIGNATURES: Luis P. Mora M., President; Jorge E. Castro B.; Luis F. Solano Carrera; Eduardo Sancho González; Carlos M. Arguedas R.; José Luis Molina Q.; Fernando del Castillo R.; Francisco Mendoza B., Acting Secretary.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 121- Atribuciones de la Asamblea Legislativa Subtemas:

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Tema: 140- Deberes y atribuciones del Poder Ejecutivo Subtemas:

NO APLICA.

“…Pero hay que tener en cuenta, además, que los Ministros de Gobierno, actuando por sí o en conexión con el Presidente de la República, en ejercicio de potestades administrativas o actos de otra índole, están expuestos al contralor legislativo que se ejerce mediante la censura. Al diluirse la responsabilidad por el ejercicio de esas potestades en un colegio como el Consejo, se corre el riesgo de que se sustraiga a la Asamblea la función de contralor que la Constitución le reserva en el artículo 121, inciso 24),…” Sentencia 3789-92 “…En otros términos, la obra pública construida será siempre del Estado. De ahí que como bien de dominio público, gozará de las características de imprescriptibilidad, irrenunciabilidad e inembargabilidad que le son propias a este tipo de bienes. En consecuencia, dadas las prerrogativas que el proyecto reserva a la Administración, no es razonable entender que los bienes objeto de la concesión salgan o puedan salir -directa o indirectamente- del dominio y control del Estado. A lo anterior hay que añadir los amplios poderes de control o fiscalización que el Estado se reserva para sí, incluso en lo referente al estipendio (tarifas por prestación del servicio público) que recibirá el concesionario, (… ) De ahí que en opinión de esta Sala, no se observa infracción alguna por parte de la norma consultada con respecto al artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política….” Sentencia 3789-92 “…la determinación de la oportunidad para cumplir con el trámite de aprobación de las leyes, sea cual sea el contenido de Éstas, así fuere la aprobación de un acto de naturaleza administrativa, es cosa reservada de modo exclusivo a la Asamblea Legislativa. En este sentido, puede decirse apropiadamente que la Asamblea es incoercible. La ley que fija un plazo para que la Asamblea apruebe un acto de naturaleza administrativa quebranta este principio de incoercibilidad, porque es evidente que, directa o indirectamente, está requiriendo de la Asamblea una decisión en una oportunidad que ella misma -la ley- determina…Por consiguiente, si no la retiene la Constitución, es materia reservada entonces la Reglamento legislativo, dictado de conformidad con lo que ella dispone en sus artículos 121, inciso 22) y 124, fijar plazos para la aprobación de las leyes, sea cualquiera el contenido de Éstas. No está de más decir que el Reglamento legislativo, un parámetro de constitucionalidad, tiene para sí reservada una materia que la ley formal no puede regular, de la misma manera que Él -el Reglamento- no puede válidamente normar lo que excede de su contenido propio…”Sentencia 3789-92 “Por consiguiente, si no la retiene la Constitución, es materia reservada entonces la Reglamento legislativo, dictado de conformidad con lo que ella dispone en sus artículos 121, inciso 22) y 124, fijar plazos para la aprobación de las leyes, sea cualquiera el contenido de Éstas. No está de más decir que el Reglamento legislativo, un parámetro de constitucionalidad, tiene para sí reservada una materia que la ley formal no puede regular, de la misma manera que Él -el Reglamento- no puede válidamente normar lo que excede de su contenido propio…” Sentencia 3789-92 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: CONTRATOS O LICITACIONES Subtemas:

NO APLICA.

Tema: CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA Subtemas:

NO APLICA.

Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública (Exp-11344).

... Ver más 03789 VOTO 3789-92 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos.

Consultas de Constitucionalidad acumuladas, formuladas, la primera, por los Diputados Gerardo Bolaños Alpìzar, Ovidio Pacheco Salazar, Jorge Sànchez Sibaja, Gerardo Rudìn Arias, Luis Villalobos Villalobos, Rafael Sanabria Solano, Alfredo Cruz Alvarez, Manuel Bolaños Salas, Angelo Altamura Carriero y Victor Rojas Hidalgo; y la segunda, por los Diputados Vìctor Evelio Castro Retana, José A. Brenes Leòn, sonia Rodrìguez Quesada, Santana Esquivel Ramìrez, Sigifredo Aiza Campos, Carlos Luis Rodrìguez Hernàndez, Marco Gonzàlez Salazar, Marìa de los Angeles Sancho Barquero, Israel Avila Castro, José Joaquìn Chaves Zamora y Federico Vargas Peralta, en relaciòn con el "Proyecto de Ley General de Concesiòn de Obra Pùblica (Expediente Legislativo N 11.344)".

RESULTANDO

1- Que ambas consultas fueron presentadas a esta Sala el 28 de octubre del presente año.

2- Por resoluciones de la Presidencia de esta Sala de las diez horas cinco minutos y de las catorce horas cinco minutos, ambas del 29 de octubre del año en curso, se les tuvo por establecidas y se solicita la remisiòn del respectivo expediente y sus antecedentes, o copia certificada de ellos.

3- Por voto N 3788 de las once horas cuarenta y cuatro minutos del 27 del mes en curso se acumularon las consultas.

4- Que el citado Proyecto de ley fue aprobado en su tràmite de segundo debate en Sesiòn 87 del 27 de octubre de 1992.

5- La copia certificada del expediente legislativo fue recibida por esta Sala el dìa 30 de octubre de este mismo año.

6- La presente resoluciòn se dicta dentro del tèrmino establecido en el artìculo 101 de al Ley de la Jurisdicciòn Constitucional.

Redacta el Magistrado Arguedas Ramìrez, y

CONSIDERANDO:

Y. Como ha sido el criterio de esta Sala en oportunidades anteriores, el alcance del presente dictamen està limitado a los puntos expresamente requeridos por las consultas y no a todas las demàs normas contenidas en el proyecto de ley, sin perjuicio, en este caso como en otros, de que en el futuro se haga uso de la potestad de analizar extensivamente la ley mediante el tràmite previsto en los artìculos 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicciòn Constitucional (Sentencia Placa9090 de las 15:00 hrs. del 27 de noviembre de 1990).

II. SOBRE LA VIOLACION DE TRAMITES SUSTANCIALES DE PROCEDIMIENTO

Se consulta si la modificaciòn del texto del Proyecto, por la vìa prevista en el artìculo 41 del Reglamento de Orden, Direcciòn y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa, configura en este caso la existencia de un tràmite inconstitucional. Se trata de un asunto que debe ser examinado en primer lugar, habida cuenta de que el dictamen que esta Sala rinda es vinculante si confirma la infracciòn, tal como dispone el segundo pàrrafo del artìculo 101 de la Ley de la Jurisdicciòn Constitucional.

Dice la consulta, en lo que interesa:

"4) Como ùltimo aspecto de consulta, queremos plantear la duda sobre una eventual afectaciòn al procedimiento legislativo, debido a que la presentaciòn de una mociòn vìa artìculo 41 del Reglamento Interno de la Asamblea, en la cual se establece una modificaciòn estructural al texto que venìa sirviendo de base de discusiòn..." De la lectura del expediente legislativo (N 11.344) se infiere que la mociòn a que se refieren los consultantes es la que dice:

"Para que el texto adjunto sustituya al actual, como documento base para ser discutido y dictaminado por la Comisiòn de Asuntos Jurìdicos".

Esta mociòn, en efecto, se presentò en la oportunidad procesal prevista en el artìculo 41 del Reglamento, y se tramitò de conformidad con este artìculo. Pero fue la ùnica mociòn de fondo presentada en esa misma oportunidad procesal: de hecho, el expediente legislativo da cuenta de varias decenas de ellas, algunas de las cuales tambièn fueron aprobadas. Tanto es asì, que la Comisiòn Permanente de Asuntos Jurìdicos, a la que correspondiò conocerlas, vertiò al menos cinco informes en relaciòn con ellas. Esto significa que el texto del proyecto que en su momento recomendò la Comisiòn Permanente de Asuntos Jurìdicos en su dictamen unànime afirmativo, fue objeto de un intenso proceso de revisiòn y enmienda, proceso basado en el artìculo 41 del Reglamento Legislativo.

El resultado de ese ejercicio de revisiòn y enmienda es un texto -el aprobado por la Asamblea al tèrmino del primer debate y que ahora llega en consulta a la Sala- que contiene cambios evidentes de orden formal respecto del formulado en el mencionado dictamen unànime afirmativo y del que fue propuesto a la Asamblea inicialmente, y reformas de fondo que tambièn se constatan mediante la simple lectura de los documentos correspondientes.

No es el objeto de esta opiniòn decidir si el tràmite autorizado por el artìculo 41 del Reglamento es, en general, objetable por razones de orden constitucional. Conviene decir, sin embargo, que este artìculo contiene una regulaciòn que la Asamblea se ha dado a sì misma con plena competencia para hacerlo; que es un medio para cumplir el proceso de gestaciòn de la voluntad legislativa que no està -sobre todo en casos como el que aquì se examina- compelida a manifestarse sobre un texto intangible -el propuesto por quien o quienes ejercen el derecho de iniciativa-, sino que, por el contrario, puede modularlo con amplitud en atenciòn a diversas motivaciones o consideraciones: por ejemplo, a razones de oportunidad, mèrito o conveniencia, a percepciones de orden polìtico inherentes a la propia naturaleza de la Asamblea, o a necesidades impuestas de una u otra manera por el ordenamiento jurìdico; y que, en fin, es un instrumento procesal destinado a una funciòn limitada, tanto por el hecho de que las mociones que se presenten y admitan con este soporte reglamentario deben ser coincidentes con la materia propia del proyecto de que se trate, y no ajenas, extrañas o contrastantes con ella, como porque esas mociones fijan y delimitan de un modo preciso la facultad de la Comisiòn que debe conocerlas (facultad restringida exclusivamente al conocimiento de las mociones admitidas de conformidad con el artìculo 41, y no de otras que los miembros de la Comisiòn u otros diputados pudieran presentar directamente ante ella en esta etapa del procedimiento).

En esencia, pues, el tràmite autorizado por el artìculo 41 es coincidente con otros medios procesales ideados por la misma Asamblea para resolver el difìcil problema que plantea a un òrgano de esta clase el ejercicio de su funciòn decisoria, ejercicio que lògicamente ha de estar precedido de la formaciòn de una voluntad lo màs amplia y libre que sea posible, capaz de manifestarse mayoritariamente. El tràmite de estudio y recomendaciòn por parte de las comisiones permanentes ordinarias es uno de esos medios. En este punto, hay que llamar la atenciòn sobre el hecho de que el Reglamento Legislativo pone a disposiciòn de los diputados medios casi inagotables para la configuraciòn de aquella voluntad y el ejercicio de aquella funciòn: asì, por ejemplo, ademàs de los citados, el sistema de reiteraciòn de mociones de fondo rechazadas en las comisiones (artìculo 43 del Reglamento).

Pero no debe omitirse aquì la reflexiòn de que el oficio instrumental que corresponde desempeñar a disposiciones como las del artìculo 41 no agota la dimensiòn jurìdica de èstas. Por el contrario: ya no hay lugar a discusiòn acerca de los valores sustanciales protegidos o garantizados por las normas que rigen el procedimiento legislativo. En consecuencia, la dinàmica de estas normas, y, en concreto, la aplicaciòn que en cada caso se haga del règimen establecido en el artìculo 41, deben ajustarse a los lìmites contenidos en èl o deducibles del contexto constitucional y reglamentario, o impuesto por èste.

Es evidente que una incorrecta aplicaciòn del artìculo 41 puede infringir, por ejemplo, la normativa sobre el derecho de iniciativa, si por la vìa que el artìculo ofrece se innova de tal manera en la materia a que el proyecto se refiere que el marco de la propuesta original es excedido màs allà de lo razonable. A base de esa desnaturalizaciòn de la materia propia del proyecto, puede violarse tambièn, en ciertas hipòtesis, la facultad atribuida al Poder Ejecutivo de convocar a la Asamblea a sesiones extraordinarias (vèase, en este sentido, lo dicho en el Considerando II del voto Placa9091 de las 14:45 hrs. del 10 de noviembre del presente año, que màs adelante se transcribe). Pero fàcilmente podrìan quebrantarse otras normas y principios: por ejemplo, las normas que prescriben consultar a ciertos òrganos o entidades pùblicas para legislar sobre algunas materias; el principio de publicidad, que se expresa de varias maneras en las norams de procedimiento; el principio democràtico, que, entre otras cosas, impide privar a os diputados y a los òrganos legislativos de los elementos de juicio necesarios para llegar a la decisiòn, alterando las formaciòn de la voluntad de que antes se ha hablado, etc.

Es pertinente repetir aquì lo dicho por esta Sala en su sentencia de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos:

"Al Poder Ejecutivo, por las razones especiales de su conformaciòn constitucional, se le ha otorgado el caràcter de colegislador, lo que se manifiesta entre otras facultades, en la iniciativa de la formaciòn de las leyes, como ha quedado expresado en el Considerando anterior, con su participaciòn en la sanciòn y promulgaciòn de la ley (inciso 3 del artìculo 140 constitucional), en el ejercicio del derecho al veto y, de especial relevancia, por haberle sido atribuida, con caràcter de exclusividad, la potestad de convocar a la Asamblea Legislativa para sesionar extraordinariamente, a la vez que se le ha reservado la determinaciòn de la importancia y conveniencia de los proyectos que se incluyen en el decreto de convocatoria formal, y ello implica, con el artìculo 118 de la constituciòn Polìtica, que no se puede conocer de ninguna otra materia que no sea la expresamente convocada, salvo los nombramientos de funcionarios que debe hacer la Asamblea Legislativa, o las reformas legales que seràn necesarias para mantener la coherencia e integridad jurìdica entre lo que se aprueba en razòn de la convocatoria y el resto del ordenamiento jurìdico. Desde luego que la Asamblea Legislativa conserva ìntegras sus potestades constitucionales de deliberaciòn y decisiòn, de manera que en el procedimiento de producciòn de la norma, el proyecto, tal y como llega a su conocimiento, puede sufrir modificaciones, adiciones y en general transformaciones, sin que ello implique incumplimiento de la reserva contenida en el decreto de convocatoria, ni tampoco violaciòn al principio señalado en el artìculo 118. Lo que no es posible es que por la vìa de mociones se modifique y sustituya el proyecto, de manera que lo que se apruebe sea una materia distinta a la que la iniciativa del Poder Ejecutivo se propone regular y que es objeto de la convocatoria, porque ello equivaldrìa a desconocer la reserva creada en el artìculo 118 constitucional y a violentar o infringir las reglas del derecho de iniciativa. En otro sentido, como lo afirma la Procuradurìa General de la Repùblica en su informe, puede la Asamblea Legislativa hacer reformas legales paralelas al proyecto que sean indispensables para resolver el asunto sometido a su conocimiento, lo que implica que se requiere la necesaria conexidad entre el proyecto propuesto y la reforma complementaria, a los efectos de respetar las limitaciones constitucionales de la convocatoria".

En el presente caso, un examen comparativo entre tres textos fundamentales, a saber: el Proyecto original, el dictamen unànime afirmativo de la Comisiòn Permanente de Asuntos Jurìdicos y el texto aprobado al cabo del primer debate, deja ver que, no obstante las sucesivas enmiendas que el Proyecto ha sufrido, ya fuera por consideraciones de fondo o de tècnica legislativa, la materia persiste la misma en lo fundamental; que no se han hecho adiciones o innovaciones que excedan el marco impuesto por esa materia -en resumen, el tratamiento legal de a concesiòn de obra pùblica-; que, en suma, no se ha desvirtuado la intencionalidad del proyecto ni el objeto que se persigue manifiestamente con èl. Para ilustrar este aserto pueden hacerse mùltiples concordancias, pero a manera de ejemplo se citan las siguientes: el artìculo 1 del proyecto original, que define el contrato de concesiòn y determina los derechos y obligaciones del concesionario, se relaciona con los artìculos 1 y 14 pàrrafo final del tercer informe rendido por la Comisiòn Permanente de Asuntos Jurìdicos y el Proyecto final aprobado en los dos primeros debates; el artìculo 5 del primero, que recoge las limitaciones constitucionales sobre la materia, se relaciona con los artìculos 5 y 6 de los dos ùltimos; el artìculo 9 del primero, que hace referencia a los tràmites expropiatorios, se relaciona con los artìculos 21 y 21 de los dos ùltimos; el artìculo 11 del primero, que regula lo concerniente a las garantìas de participaciòn y cumplimiento, se relaciona con el artìculo 15 de los dos ùltimos; y el artìculo 13 del proyecto inicial, que se refiere a las causas de extinciòn del contrato de concesiòn, se relaciona con los artìculos 34 y siguientes de los dos ùltimos.

Es con base en estos elementos de juicio que la Sala dictamina que la Asamblea no ha transgredido lìmites constitucionales ni reglamentarios por razòn de tratamiento dado a la mociòn a que los consultantes se refieren o a las demàs mociones de fondo introducidas con base en lo dispuesto en el artìculo 41 del Reglamento de su règimen interior.

III. SOBRE EL ROCE CON EL ARTICULO 121, INCISO 14 DE LA CONSTITUCION POLITICA

Se expresa en la consulta que "Se ha cuestionado por algunos el hecho de que al facultarse al concesionario a explotar las nuevas instalaciones de ferrocarriles, muelles y aeropuertos, de conformidad con el artìculo sexto, inciso segundo del proyecto, se podrìa estar rozando con la disposiciòn constitucional que impide la enajenaciòn de estas obras, artìculo 121, inciso 14 de nuestra Carta Magna".

El artìculo 6 del Proyecto dice:

"ARTICULO 6.- Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales, estos ùltimos mientras se encuentren en servicio, no pueden ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir, de ninguna forma del dominio y control del Estado.

"Las concesiones que se otorguen para construir y explotar nuevas instalaciones de ferrocarriles, muelles y aeropuertos deben ser tramitadas de acuerdo con esta Ley y aprobadas por la Asamblea Legislativa, en un tiempo no mayor de cuarenta y cinco dìas a partir de su presentaciòn.

"Pueden darse en concesiòn, los servicios pùblicos complementarios o no esenciales, situados en ferrocarriles, muelles y aeropuertos." Como se observa, el primer pàrrafo del artìculo 6 coincide con lo que la Constituciòn dispone en el ùltimo pàrrafo del artìculo 121, inciso 14). Es en lo esencial una "norma eco". En lo demàs, hay que destacar que la concesiòn para la construcciòn y explotaciòn de nuevas instalaciones de ferrocarriles, muelles y aeropuertos se sujeta a un procedimiento calificado, puesto que supone finalmente la aprobaciòn por la Asamblea Legislativa, Salvo por este hecho, y porque en este mismo caso la concesiòn puede otorgarse por un plazo de "hasta cincuenta años" (artìculo 9 del Proyecto), el instituto en nada difiere de la concesiòn de obra pùblica en general, tal como se regula en el Proyecto. En consecuencia, tiene las siguientes caracterìsticas relevantes: a) Por la vìa de la concesiòn se encarga la ejecuciòn de la obra y se transmiten los poderes jurìdicos necesarios para que se la explote; b) La transmisiòn de esos poderes es temporal y la explotaciòn en general reserva a la Administraciòn sus facultades de autorizaciòn, control y vigilancia; c) La titularidad del derecho de propiedad y de la prestaciòn del servicio pùblico se mantienen en cabeza de la Administraciòn; ch) La prestaciòn del servicio pùblico por parte del concesionario se subordina a los principios de conveniencia nacional, legalidad, generalidad, continuidad, eficiencia, adaptabilidad y justa retribuciòn; d) Los derechos y obligaciones del concesionario y, en su caso, de los subcontratistas, no pueden ser cedidos, fideicometidos o gravados, ni puede celebrarse ningùn convenio de usufructo, arrendamiento, administraciòn o explotaciòn total o parcial sobre los bienes objeto de la concesiòn sin el consentimiento previo y expreso de la Administraciòn concedente y la aprobaciòn de la Contralorìa General de la Repùblica, consentimiento y aprobaciòn que ha de entenderse necesariamente, y asì se interpreta con motivo de esta opiniòn, que no pueden darse si hay lìmites constitucionales o legales que lo impidan; y e) La concesiòn se extingue, entre otras causales, mediante el rescate por causa de interès pùblico.

Volviendo ahora al texto del artìculo 121, inciso 14) constitucional, cuyo ùltimo pàrrafo, como se menciona en la consulta, es el que podrìa verse afectado por el segundo pàrrafo del artìculo 6 del Proyecto, conviene en el marco de esta consulta, delimitar su contenido. En efecto, el artìculo 121, inciso 14) contiene tres normas distintas, que deben ser claramente diferenciadas: a) La primera, s una norma que habilita a la Asamblea Legislativa para decretar "la enajenaciòn o la aplicaciòn a usos pùblicos de los bienes propios de la Naciòn". Por una parte, esta norma es irrestricta en cuanto se refiere a todos los bienes propios de la Naciòn, y, por otra, reserva a la ley la materia, invalidando actos administrativos de enajenaciòn o aplicaciòn a usos públicos no fundados en ley previa; b) La segunda, prescribe què bienes no "podràn salir definitivamente del dominio del Estado". Para esas categorías, que estàn enunciadas en los incisos a), b) y c), la restricciòn es total y absoluta en cuanto a "salir del dominio del Estado", pero, de inmediato, la norma modera su severidad advirtiendo que tales categorìas de bienes pueden ser "explotados por la administraciòn pùblica o por particulares" de acuerdo con las ley o mediante concesiòn especial; c) La tercera, es una norma que se refiere especìficamente a ciertos bienes (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorìas de la norma precedente. Si sobre estos bienes nada se dijera, los cubrirìa la norma de habilitaciòn con que el inciso 14) comienza, como ya se ha visto. Pero la existencia de esta disposiciòn especìfica implica un règimen jurìdico propio para estos bienes, que limita el principio general de enajenaciòn y aplicaciòn a usos pùblicos de una manera rigurosa: tales bienes "no podràn ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". La norma alude, en primer lugar, a enajenaciòn, arrendamiento o gravamen, pero la expresiòn "directa o indirectamente", en el contexto rìgido de la disposiciòn puede referirse lo mismo a la situaciòn en que el Estado procede por sì o por medio de otras entidades jurìdicas (sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencia o efectos jurìdicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan tècnicamente enajenacòn, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuaciòn, este rigor se confirma con la expresiòn "ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado", expresiòn esta a la que tambièn hay que dar una amplia cobertura de hipòtesis por la vocaciòn de la norma. Ahora bien: si se confronta la sumaria enumeraciòn de algunas caracterìsticas de la concesiòn que se hizo antes, con lo dispuesto en el artìculo 121, inciso 14), se derivan los siguientes comentarios. El vocablo "enajenaciòn" importa la transmisiòn del dominio o propiedad de la cosa o la titularidad de un derecho a otra persona, lo que no sucede con la concesiòn, pues de acuerdo con los propios tèrminos del Proyecto, el Estado conserva el dominio sobre ellos, al punto de que podrìa recuperarlos -si por razones de interès pùblico asì lo llegara a estimar- previa indemnización al concesionario. Difiere igualmente de la figura del arrendamiento, pues como contrato sinalagmàtico que es, el arrendante asegura al arrendatario el uso y disfrute de la cosa por un tiempo determinado, mientras que el ùltimo se compromete al pago de una suma de dinero; en tanto en la concesiòn, si bien es cierto existe un plazo para su explotaciòn, el Estado -como se señalò- puede recuperarlo no obstante el plazo fijado, y el beneficio econòmico que recibe el concesionario, consiste exclusivamente en el canon o suma de dinero que abonan los usuarios. Tampoco implica gravan del bien, como resulta de los artìculos del Proyecto. En otros tèrminos, la obra pùblica construida serà siempre del Estado. De ahì que como bien de dominio pùblico, gozarà de las caracterìsticas de imprescriptibilidad, irrenunciabilidad e inembargabilidad que le son propias a este tipo de bienes. En consecuencia, dadas las prerrogativas que el proyecto reserva a la Administraciòn, no es razonable entender que los bienes objeto de la concesiòn salgan o puedan salir -directa o indirectamente- del dominio y control del Estado. A lo anterior hay que añadir los amplios poderes de control o fiscalizaciòn que el Estado se reserva para sì, incluso en lo referente al estipendio (tarifas por prestaciòn del servicio pùblico) que recibirà el concesionario, el cual deberà fijarse por los organismos competentes de la Administraciòn Pùblica que se señalan en el Proyecto, todo sobre la base de principios de justicia y razonabilidad, propios del derecho pùblico. De ahì que en opiniòn de esta Sala, no se observa infracciòn alguna por parte de la norma consultada con respecto al artìculo 121, inciso 14) de la Constituciòn Polìtica.

IV. SOBRE EL CONTROL DE OPORTUNIDAD POR PARTE DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Dispone el artìculo 4 pàrrafo cuarto del proyecto:

"La Contralorìa General de la Repùblic, a la que se le enviarà todo acuerdo municipal que autorice el tràmite de una concesiòn, puede objetarlo por razanes de oportunidad y de legalidad".

V. SOBRE EL TRASLADO DE COMPETENCIAS AL CONSEJO DE GOBIERNO

Dispone el artìculo 4 pàrrafo primero del Proyecto:

"El Consejo de Gobierno otorgarà las concesiones de obra pùblica que competan al Poder Ejecutivo, para lo cual oirà el criterio que formule el ministerio del ramo".

La consulta plantea el problema de si la norma transcrita altera "la disposiciòn que el constituyente quiso darle al Consejo de Gobierno", de modo que convierte "un òrgano consultivo y de naturaleza polìtica" en un òrgano administrativo, con perjuicio de las competencias constitucionales del Poder Ejecutivo.

Para absolver la consulta conviene hacer menciòn, en primer lugar, de dos normas constitucionales: el artìculo 147, que regula la composiciòn del Consejo de Gobierno, le asigna un Presidente nato -que es el Presidente de la Repùblica-, y le fija sus competencias; y el artìculo 140, especialmente en sus incisos 19) y 20), que atribuye al Poder Ejecutivo las potestades administrativas -particularmente, la de suscribir contratos administrativos-.

Las competencias constitucionalmente atribuidas al Consejo de Gobierno no le configuran como un òrgano consultivo. Basta, para confirmar este hecho, con la simple lectura de cada uno de los incisos del artìculo 147. Pero, en cambio, su elevada composiciòn y la naturaleza de la mayor parte de sus competencias le dan una significativa dimensiòn polìtica. En cuanto a dichas competencias, es de advertir que la Constituciòn no remite a la ley para la adiciòn de nuevas facultades, como sì ocurre, por ejemplo, en el caso del Poder Ejecutivo (asì, el artìculo 140, inciso 20). En cambio, sì reserva al Presidente de la Repùblica la posibilidad de someter al Consejo otros asuntos, a su discreciòn, y aprovechar por esta vìa la entidad polìtica tan calificada del Consejo a fin de reclinar o apoyar en èl sus propias decisiones o resoluciones. Es decir, el Consejo cumple entonces una funciòn legitimante, de naturaleza polìtica, para la cual està diseñado y bien dispuesto. y esto ocurre no solo en la hipòtesis del ùltimo inciso del artìculo 147, sino tambièn en casi todos los demàs casos. En lo tocante al ùltimo inciso del artìculo 147, aunque el Consejo "resuelve" en los casos allì previstos -como dice la Constituciòn-, el Presidente puede separarse de esas decisiones, revisàndolas de oficio, revocàndolas, modificàndolas o anulàndolas -como dispone el artìculo 29.b) de la Ley General de la Administraciòn Pùblica.

La naturaleza y el diseño del Consejo de Gobierno, por consiguiente, no le habilita como un òrgano de administraciòn activa. Es, evidentemente, un òrgano inidòneo para realizar las potestades que se ponen en cabeza de òrganos de esa clase.

Abundando en lo expuesto, hay que recordar que la Constituciòn, en su artìculo 148, dispone que la responsabilidad por los actos del Consejo de Gobierno "alcanzarà a todos los que hayan concurrido con su voto para dictar el acuerdo respectivo": en ese contexto, la falta de idoneidad tècnica para tomar decisiones administrativas, que contienen un alto componente de esta clase, y que contrasta son su sobresaliente aptitud polìtica, supone exponer a los miembros de ese colegio a la eventualidad de responsabilidades por actos para los cuales, sin embargo, y en tèrminos generales, carecen del adecuado oficio. Lo cual refuerza la idea de que el diseño constitucional del Consejo le capacita para el ejercicio de funciones de orden polìtico, pero le excluye en tèrminos generales del àmbito de las potestades administrativas. Siendo asì que el sentido visible del texto constitucional en cuanto al Consejo de Gobierno es el descrito, violenta ese sentido la disposiciòn del Proyecto inicialmente transcrita.

Ademàs, la Constituciòn divide al interior del Poder Ejecutivo las funciones propias de èste, asignando al Presidente de la Repùblica y al respectivo Ministro de Gobierno (Poder Ejecutivo en sentido restringido, en la fòrmula del artìculo 21.2 de la Ley General de la Administraciòn Pùblica), o a cada Ministro en particular, segùn los casos, el ejercicio de las potestades administrativas. Si a dichos òrganos corresponden èstas, dada su idoneidad, la transferencia de esa clase de potestades a un òrgano como el Consejo contraviene tambièn el propòsito de la Constituciòn.

Pero hay que tener en cuenta, ademàs, que los Ministros de Gobierno, actuando por sì o en conexiòn con el Presidente de la Repùblica, en ejercicio de potestades administrativas o actos de otra ìndole, estàn expuestos al contralor legislativo que se ejerce mediante la censura. Al diluirse la responsabilidad por el ejercicio de esas potestades en un colegio como el Consejo, se corre el riesgo de que se sustraiga a la Asamblea la funciòn de contralor que la Constituciòn le reserva en el artìculo 121, inciso 24), aunque es cierto que el òrgano legislativo conserva la que le difiere el inciso 23) del mismo artìculo. Esta consecuencia pone de manifiesto la impropiedad de destinar un òrgano diseñado para funciones de orden polìtico al cumplimiento de potestades administrativas ajenas a su estructura constitucional.

Por consiguiente, es atendible el reparo que se hace a la norma consultada, que en la opiniòn de esta Sala resulta ser inconstitucional.

VI. SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE PLAZOS PERENTORIOS A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA POR VIA LEGAL

Se debate aquì, con motivo de la consulta, el problema de si la ley es un medio constitucionalmente idòneo para fijar plazos a la producciòn legislativa de actos de aprobaciòn "de contratos, convenios y otros actos de naturaleza administrativa" (art. 124 de la Constituciòn), mediante los tràmites ordinarios establecidos para dictar las leyes. Para resolverlo, hay que asumir en primer lugar como constitucionalmente vàlido que tambièn la ley, y no sòlo la propia Constituciòn, puede atribuir a la Asamblea Legislativa la facultad expresa de aprobar actos de naturaleza administrativa, como aquellos a los que el proyecto se refiere. Esto se deduce de lo que dispone, precisamente, el pàrrafo final del citado artìculo 124.

Admitido lo anterior sin dificultad, enseguida hay que hacer notar que la Constituciòn misma, en efecto, reserva a la Asamblea la aprobaciòn de ciertos actos de naturaleza administrativa (asì, por ejemplo, en el art. 178, para lo del Presupuesto Nacional). La fijaciòn de plazos resulta ser, por esa causa, asunto excepcional. En otros casos, la Constituciòn, si bien no establece plazos propiamente dichos, alude a la necesidad de èstos (como puede verse, por ejemplo, en el segundo pàrrafo del art. 139, inc. 5), referente al permiso de salida del paìs que se concede al Presidente de la Repùblica). Con lo cual, implìcitamente,j la Constituciòn valida la posibilidad de que una norma distinta de ella fije o regule los plazos, porque de otro modo serìa imposible cumplir en tiempo lo prescrito por la Constituciòn.

La cuestiòn estriba en saber si esa "norma distinta" puede ser tanto el Reglamento legislativo como la ley.

En casos como el mencionado antes, contenido en el art. 139, inc. 5), dada la naturaleza de la materia es imposible que la fijaciòn del plazo radique en una norma que no sea el Reglamento legislativo. Asì es porque el medio de expresiòn de la voluntad legislativa, en ese caso (que no es el ùnico), es el acuerdo, cuya factura compete de modo exclusivo a la propia Asamblea. La cuestiòn es si otro tanto no debe necesariamente suceder tratàndose de la ley, especialmente si se mira al hecho de que la Constituciòn, no obstante calificar (en el supuesto que aquì interesa) de "naturaleza administrativa" la de los actos, para todo lo relativo al acto de aprobaciòn remite a "los tràmites ordinarios de èstas (las leyes)", tràmites que indiscutiblemente estàn enteramente regulados en la Constituciòn y en el Reglamento legislativo.- En este punto hay que recordar que la potestad legislativa es exclusiva de la Asamblea, sobre todo en el sentido de que es la voluntad de se òrgano el factor determinante de que la ley sea tal. Esto da a la aprobaciòn (art. 124) una relevancia excepcional dentro del procedimiento legislativo. El decidir la oportunidad para rendir ese acto es asunto que concierne exclusivamente a la Asamblea, salvo que la Constituciòn -como ya se ha dicho- diga otra cosa. A consecuencia de esto, la Constituciòn reserva ala Asamblea un àmbito de libertad que no puede ser trascendido ni porque asì lo quisiera la misma Asamblea. Este espacio tiene su origen en el principio de la divisiòn o separaciòn de los Poderes, y està garantizado o protegido por la independencia del Legislativo, por la indelegabilidad de sus funciones propias, por la imposibilidad jurìdica de que èste òrgano renuncie a la potestad legislativa o la subordine a limitaciones no admitidas o autorizadas expresamente por la Constituciòn, y por sus poderes de autorregulaciòn, que se manifiestan de modo especìfico en el Reglamento legislativo.- Asì, pues, la determinaciòn de la oportunidad para cumplir con el tràmite de aprobaciòn de las leyes, sea cual sea el contenido de èstas, asì fuere la aprobaciòn de un acto de naturaleza administrativa, es cosa reservada de modo exclusivo a la Asamblea Legislativa. En este sentido, puede decirse apropiadamente que la Asamblea es incoercible. La ley que fija un plazo para que la Asamblea apruebe un acto de naturaleza administrativa quebranta este principio de incoercibilidad, porque es evidente que, directa o indirectamente, està requiriendo de la Asamblea una decisiòn en una oportunidad que ella misma -la ley- determina.

Por consiguiente, si no la retiene la Constituciòn, es materia reservada entonces la Reglamento legislativo, dictado de conformidad con lo que ella dispone en sus artìculos 121, inciso 22) y 124, fijar plazos para la aprobaciòn de las leyes, sea cualquiera el contenido de èstas. No està de màs decir que el Reglamento legislativo, un paràmetro de constitucionalidad, tiene para sì reservada una materia que la ley formal no puede regular, de la misma manera que èl -el Reglamento- no puede vàlidamente normar lo que excede de su contenido propio.

Con este fundamento, en opiniòn de esta Sala es inconstitucional la norma del artìculo 6, pàrrafo segundo del Proyecto de ley sobre el que versa la consulta, que establece un plazo de cuarenta y cinco dìas para que la Asamblea Legislativa apruebe las concesiones que el Poder Ejecutivo otorgue para construir y explotar nuevas instalaciones de ferrocarriles, muelles y aeropuertos.

VII. SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 12 DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

Expresan los consultantes que al exigir el Pacto Internacional de Derechos Econòmicos, Sociales y Culturales, que los Estados Partes deben adoptar las medidas apropiadas para asegurar una mejora continua de las condiciones de existencia, en la medida en que el proyecto hace referencia al daño ambiental, pero no establece instrumentos para una tutela efectiva del medio ambiente en beneficio de la generalidad de los habitantes del paìs, puede resultar una inconstitucionalidad por omisiòn. Dispone, en lo que interesa, el artìculo 12 del referido instrumento internacional:

"1. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del màs alto nivel posible de salud fìsica y mental.

2. Entre las medidas que deberàn adoptar los Estados partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figuraràn las necesarias para:

...

• b)El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente..." Es clara la norma en cuanto a que los Estados signatarios de ese instrumento deben garantizar, a travès de su legislaciòn interna, el mejoramiento del medio ambiente. Sin embargo, esa disposiciòn no fija el modo o condiciones en que esas medidas deban disponerse en cada jurisdicciòn territorial, ni tampoco condiciona el momento o la oportunidad para hacerlo. Por otra parte, el artìculo 2.1 del mismo Pacto Internacional dice en parte:

"Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperaciòn internacionales, especialmente econòmicas y tècnicas, hasta el màximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopciòn de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquì reconocidos".

Todo lo transcrito obliga al Estado costarricense a adoptar progresivamente "medidas legislativas" en cumplimiento del Pacto, lo que, en el caso presente, no se ha omitido como lo demuestran los siguientes artìculos del Proyecto: artìculo 4 pàrrafo final, que contiene la colaboraciòn de las oficinas tècnicas para determinar el impacto ambiental de la concesiòn que se pretenda otorgar; artìculo 19 pàrrafo tercero, que establece las responsabilidades del concesionario por los daños que pueda llegar a causar al medio ambiente; y el artìculo 33, que establece un règimen amplio de legitimaciòn para que cualquier persona pueda presentar denuncias, peticiones o quejas, cuando considere que se le puedan estar causando o llegar a causar perjuicios a sus derechos o intereses.

Pero, evidentemente, no hay motivo razonable para pensar que sea el presente proyecto el llamado a regular de modo general y exhaustivo esta importante materia, sino solo a hacerlo de modo particular, como en efecto ocurre. En este sentido, las citadas disposiciones de Proyecto son una medida de cumplimiento de los requerimientos del Pacto. Por consiguiente, el Proyecto, a juicio de esta Sala, no puede considerarse omiso en la materia ambiental que preocupa a los legisladores consultantes.

POR TANTO

La presente consulta facultativa de constitucionalidad se contesta en los siguientes tèrminos: a) La Asamblea Legislativa no ha transgredido lìmites constitucionales por razòn del tratamiento dado a la mociòn a que los consultantes se refieren o a las demàs mociones de fondo introducidas con base en lo dispuesto en el artìculo 41 del Reglamento de Orden, Direcciòn y Disciplina Interior; b) No se observa en el artìculo 6 del Proyecto infracciòn del artìculo 121, inciso 14) de la Constituciòn Polìtica; c) El artìculo 4 pàrrafo cuarto del proyecto infringe los artìculos 169 y 170 de la Constituciòn Polìtica, en cuanto autoriza a la Contralorìa General de la Repùblica para ejercer control de oportunidad en el caso de la concesiòn municipal de obra pùblica; ch) El artìculo 4, pàrrafo primero del Proyecto, que confiere al Consejo de Gobierno la facultad de otorgar las concesiones de obra pùblica que competen al Poder Ejecutivo, infringe los artìculos 140, inciso 19) y 147 de la Constituciòn Polìtica; d) Es inconstitucional el artìculos 6 pàrrafo segundo del Proyecto, que establece un plazo de cuarenta y cinco dìas para que la Asamblea Legislativa apruebe las concesiones que el Poder Ejecutivo otorgue para construir y explotar nuevas instalaciones de ferrocarriles, muelles y aeropuertos, por contravenir los artìculos 121, inciso 22) y 124 in fine de la Constituciòn Polìtica; y e) Finalmente, a juicio de esta Sala, no existe omisiòn inconstitucional en el Proyecto en cuanto al tratamiento de la materia ambiental. Notifìquese lo resuelto a los Diputados consultantes y a la Asamblea Legislativa.

FIRMAS: Luis P. Mora M., Presidente; Jorge E. Castro B.; Luis F. Solano Carrera; Eduardo Sancho Gonzàlez; Carlos M. Arguedas R.; José Luis Molina Q.; Fernando del Castillo R.; Francisco Mendoza B., Secretario a.i.

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