Constitutionality of Public Works ConcessionsConstitucionalidad de la concesión de obra pública

03789 DECISION 3789-92 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve noon on November twenty-seventh, nineteen ninety-two.

Consolidated constitutional consultations (Consultas de Constitucionalidad), the first filed by Representatives Gerardo Bolaños Alpìzar, Ovidio Pacheco Salazar, Jorge Sànchez Sibaja, Gerardo Rudìn Arias, Luis Villalobos Villalobos, Rafael Sanabria Solano, Alfredo Cruz Alvarez, Manuel Bolaños Salas, Angelo Altamura Carriero and Victor Rojas Hidalgo; and the second by Representatives Vìctor Evelio Castro Retana, José A. Brenes Leòn, sonia Rodrìguez Quesada, Santana Esquivel Ramìrez, Sigifredo Aiza Campos, Carlos Luis Rodrìguez Hernàndez, Marco Gonzàlez Salazar, Marìa de los Angeles Sancho Barquero, Israel Avila Castro, José Joaquìn Chaves Zamora and Federico Vargas Peralta, concerning the “General Public Works Concession Bill (Proyecto de Ley General de Concesiòn de Obra Pùblica) (Legislative File N 11.344).” BACKGROUND 1- Both consultations were filed with this Chamber on October 28 of this year.

2- By rulings (resoluciones) of the Office of the Chief Justice of this Chamber issued at ten-oh-five and fourteen-oh-five, both on October 29 of the current year, they were deemed duly filed, and submission of the respective file and its record, or a certified copy thereof, was requested.

3- By decision N 3788, issued at eleven forty-four on the 27th day of the current month, the consultations were consolidated.

4- The aforementioned bill was approved at the second-reading stage (trámite de segundo debate) during Session 87 of October 27, 1992.

5- The certified copy of the legislative file was received by this Chamber on October 30 of this same year.

6- This ruling is issued within the period established in article 101 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicciòn Constitucional).

Justice Arguedas Ramìrez drafts the opinion, and

WHEREAS:

I.As this Chamber has held on previous occasions, the scope of this advisory opinion (dictamen) is limited to the points expressly raised in the consultations and does not extend to all other provisions contained in the bill, without prejudice, in this case as in others, to the future exercise of the power to conduct a comprehensive review of the law through the proceeding provided for in articles 73 et seq. of the Ley de la Jurisdicciòn Constitucional (Judgment Placa9090 of 15:00 hrs. on November 27, 1990).

II. REGARDING THE VIOLATION OF ESSENTIAL PROCEDURAL REQUIREMENTS

The question presented is whether the amendment of the text of the Bill through the mechanism provided for in article 41 of the Rules of Order, Governance, and Internal Discipline of the Legislative Assembly (Reglamento de Orden, Direcciòn y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa) constitutes an unconstitutional procedure (trámite inconstitucional) in this case. This matter must be examined first, given that the advisory opinion issued by this Chamber is binding if it confirms the violation, as provided in the second paragraph of article 101 of the Ley de la Jurisdicciòn Constitucional.

The consultation states, insofar as relevant:

“4) As the final matter submitted for consultation, we wish to raise the question of a possible impairment of the legislative procedure (procedimiento legislativo), because of the filing of a motion pursuant to article 41 of the Internal Rules of the Assembly, which establishes a structural modification to the text that had served as the basis for discussion...” A review of the legislative file (N 11.344) indicates that the motion referred to by the consulting parties is the one that states:

“That the attached text replace the current text as the foundational document to be discussed and reported on by the Legal Affairs Committee.” This motion was indeed filed at the procedural stage provided for in article 41 of the Rules and was processed in accordance with that article. But it was not the only substantive motion (mociòn de fondo) filed at that same procedural stage: in fact, the legislative file records several dozen such motions, some of which were also approved. So much so that the Standing Committee on Legal Affairs, which was responsible for considering them, issued at least five reports concerning them. This means that the text of the bill that the Standing Committee on Legal Affairs had recommended in its unanimous favorable report (dictamen unànime afirmativo) underwent an intensive process of review and amendment, based on article 41 of the Legislative Rules.

The result of that review and amendment process is a text—the one approved by the Assembly at the conclusion of the first reading and now submitted to the Chamber for consultation—that contains evident formal changes from the text set forth in the aforementioned unanimous favorable report and from the text initially submitted to the Assembly, as well as substantive amendments that are likewise apparent from a simple reading of the relevant documents.

The purpose of this opinion is not to decide whether the procedure authorized by article 41 of the Rules is, in general, objectionable on constitutional grounds. It is appropriate to note, however, that this article contains a rule adopted by the Assembly itself within its full authority to do so; that it is a means of carrying out the process by which the legislative will is formed, which—particularly in cases such as the one examined here—is not compelled to address an immutable text, namely, the text submitted by the person or persons exercising the right of initiative (derecho de iniciativa), but may instead modify it extensively in light of various motivations or considerations: for example, reasons of timeliness, merit, or expediency; political judgments inherent in the very nature of the Assembly; or needs imposed in one way or another by the legal system (ordenamiento jurìdico); and that, finally, it is a procedural instrument intended to perform a limited function, both because motions filed and admitted under this regulatory authority must relate to the subject matter of the bill concerned and may not be unrelated, foreign, or contrary to it, and because those motions precisely define and delimit the authority of the Committee that must consider them—authority restricted exclusively to consideration of motions admitted pursuant to article 41, and not any others that Committee members or other representatives might submit directly to it at this stage of the procedure.

In essence, therefore, the procedure authorized by article 41 is consistent with other procedural mechanisms devised by the Assembly itself to resolve the difficult problem that the exercise of the decision-making function presents for a body of this kind—an exercise that must logically be preceded by the formation of a will that is as broad and free as possible and capable of being expressed by a majority. Review and recommendation by the ordinary standing committees is one such mechanism. At this point, attention must be drawn to the fact that the Legislative Rules make virtually inexhaustible means available to representatives for forming that will and exercising that function: for example, in addition to those already mentioned, the system for resubmitting substantive motions rejected in committee (article 43 of the Rules).

However, it should not be overlooked that the instrumental role to be performed by provisions such as those of article 41 does not exhaust their legal dimension. On the contrary, the substantive values protected or guaranteed by the rules governing legislative procedure are no longer open to debate. Consequently, the operation of those rules and, specifically, the application in each case of the framework established in article 41 must comply with the limits contained therein, inferable from the constitutional and regulatory context, or imposed by that context.

It is evident that an incorrect application of article 41 may violate, for example, the rules governing the right of initiative if the mechanism provided by that article introduces such innovations into the subject matter addressed by the bill that the scope of the original proposal is exceeded beyond what is reasonable. Such a distortion of the bill’s proper subject matter may also, under certain circumstances, violate the authority granted to the Executive Branch to convene the Assembly in extraordinary sessions (sesiones extraordinarias) (see, in this regard, the discussion in Whereas II of decision Placa9091 of 14:45 hrs. on November 10 of this year, reproduced below). Other rules and principles could likewise readily be violated: for example, rules requiring consultation with certain public bodies or entities before legislating on particular matters; the principle of publicity (principio de publicidad), which is expressed in various ways in the procedural rules; and the democratic principle (principio democràtico), which, among other things, prevents representatives and legislative bodies from being deprived of the information necessary to reach a decision, thereby altering the formation of the will discussed above, etc.

It is pertinent to repeat here what this Chamber stated in its judgment of fourteen forty-five on November tenth, nineteen ninety-two:

“Because of the special characteristics of its constitutional structure, the Executive Branch has been granted the status of co-legislator (colegislador), which is manifested, among other powers, in the initiation of the lawmaking process, as stated in the preceding Whereas, in its participation in the approval and promulgation of laws (subsection 3 of constitutional article 140), in the exercise of the right of veto and, of particular relevance, in having been granted the exclusive power to convene the Legislative Assembly in extraordinary session, while retaining the authority to determine the importance and advisability of the bills included in the formal convocation decree. Under article 118 of the Political Constitution, this means that no matter may be considered other than those expressly included in the convocation, except for appointments of officials that must be made by the Legislative Assembly or statutory amendments necessary to maintain legal coherence and integrity between what is approved pursuant to the convocation and the remainder of the legal system.

The Legislative Assembly, of course, retains its full constitutional powers of deliberation and decision, such that, during the process of producing the rule, the bill as submitted for its consideration may undergo amendments, additions, and transformations in general, without this constituting a failure to comply with the limitation contained in the convocation decree or a violation of the principle established in article 118. What is impermissible is for motions to amend and replace the bill in such a way that what is approved concerns a subject matter different from that which the Executive Branch’s initiative seeks to regulate and which is the subject of the convocation, because that would be equivalent to disregarding the limitation created by constitutional article 118 and violating or infringing the rules governing the right of initiative. From another perspective, as the Procuradurìa General de la Repùblica states in its report, the Legislative Assembly may enact statutory amendments parallel to the bill that are indispensable for resolving the matter submitted for its consideration, which means that the necessary connection (conexidad) between the proposed bill and the complementary amendment is required in order to respect the constitutional limitations of the convocation.” In the present case, a comparative examination of three fundamental texts—namely, the original Bill, the unanimous favorable report of the Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, and the text approved at the conclusion of the first debate—shows that, notwithstanding the successive amendments that the Bill has undergone, whether for substantive or legislative-drafting considerations, its subject matter remains fundamentally the same; that no additions or innovations have been made that exceed the framework imposed by that subject matter—in short, the legal treatment of public works concessions (concesión de obra pública); and that, ultimately, neither the intent of the Bill nor the objective it manifestly seeks to achieve has been distorted.

Numerous correlations may be drawn to illustrate this assertion, but the following are cited by way of example: Article 1 of the original Bill, which defines the concession agreement (contrato de concesión) and establishes the rights and obligations of the concessionaire (concesionario), corresponds to Articles 1 and 14, final paragraph, of the third report issued by the Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos and the final Bill approved in the first two debates; Article 5 of the former, which sets forth the constitutional limitations governing the matter, corresponds to Articles 5 and 6 of the latter two; Article 9 of the former, which refers to expropriation proceedings (trámites expropiatorios), corresponds to Articles 21 and 21 of the latter two; Article 11 of the former, which governs bid and performance guarantees (garantías de participación y cumplimiento), corresponds to Article 15 of the latter two; and Article 13 of the original Bill, which refers to the grounds for termination of the concession agreement (extinción del contrato de concesión), corresponds to Articles 34 et seq. of the latter two.

On the basis of these considerations, the Chamber finds that the Asamblea Legislativa has not exceeded constitutional or regulatory limits by reason of the treatment given to the motion referred to by the petitioners or to the other substantive motions introduced pursuant to Article 41 of the Rules of Procedure governing its internal affairs.

III. REGARDING THE POSSIBLE CONFLICT WITH ARTICLE 121, SUBPARAGRAPH 14, OF THE POLITICAL CONSTITUTION

The consultation states that: “Some have questioned whether, by authorizing the concessionaire to operate new railway, port, and airport facilities pursuant to Article 6, subparagraph 2, of the Bill, there might be a conflict with the constitutional provision prohibiting the alienation of such works, Article 121, subparagraph 14, of our Constitution.” Article 6 of the Bill provides:

“ARTICLE 6.- National railways, ports, and airports—the latter for as long as they remain in service—may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, or in any way cease to be under the ownership and control of the State.

“Concessions granted for the construction and operation of new railway, port, and airport facilities must be processed in accordance with this Law and approved by the Asamblea Legislativa within no more than forty-five days from their submission.

“Complementary or nonessential public services (servicios públicos) located at railways, ports, and airports may be granted under concession.” As may be observed, the first paragraph of Article 6 is consistent with the final paragraph of Article 121, subparagraph 14), of the Constitution. It is, in essence, an “echo provision.” As to the remainder, it should be emphasized that a concession for the construction and operation of new railway, port, and airport facilities is subject to a special procedure, since it ultimately requires approval by the Asamblea Legislativa. Except for this requirement, and because in this same case the concession may be granted for a term of “up to fifty years” (Article 9 of the Bill), the legal institution (instituto) does not differ in any respect from public works concessions generally, as regulated in the Bill. Consequently, it has the following relevant characteristics: a) Through the concession, responsibility for carrying out the works is entrusted to the concessionaire, and the legal powers necessary to operate them are transferred; b) The transfer of those powers is temporary, and their operation generally remains subject to the Administration’s powers of authorization, control, and oversight; c) Ownership of the property and responsibility for providing the public service remain vested in the Administration; ch) The concessionaire’s provision of the public service is subject to the principles of national interest, legality, universality, continuity, efficiency, adaptability, and fair compensation; d) The rights and obligations of the concessionaire and, where applicable, of subcontractors may not be assigned, placed in trust, or encumbered, nor may any agreement for the usufruct, lease, administration, or total or partial operation of the assets covered by the concession be entered into without the prior express consent of the granting Administration (Administración concedente) and the approval of the Contraloría General de la República; it must necessarily be understood—and is so interpreted for purposes of this opinion—that such consent and approval may not be granted where constitutional or statutory limitations preclude them; and e) The concession may be terminated, among other grounds, through compulsory reacquisition (rescate) for reasons of public interest.

Returning now to the text of Article 121, subparagraph 14), of the Constitution, whose final paragraph, as mentioned in the consultation, could be affected by the second paragraph of Article 6 of the Bill, it is appropriate, within the context of this consultation, to define its scope. Article 121, subparagraph 14), contains three distinct rules that must be clearly differentiated: a) The first is a rule authorizing the Asamblea Legislativa to decree “the alienation or dedication to public uses of property belonging to the Nation.” On the one hand, this rule is unrestricted insofar as it refers to all property belonging to the Nation; on the other, it reserves the matter to legislation, thereby invalidating administrative acts involving alienation or dedication to public uses that are not based on prior legislation; b) The second prescribes which assets may not “permanently cease to be under State ownership.” For those categories, listed in subparagraphs a), b), and c), the restriction against “ceasing to be under State ownership” is total and absolute; immediately thereafter, however, the provision tempers its severity by specifying that such categories of assets may be “operated by the public administration or by private parties” in accordance with the laws or by means of a special concession; c) The third is a rule referring specifically to certain assets—national railways, ports, and airports in service—not included in the three categories established by the preceding rule.

If nothing were said about these assets, they would be covered by the enabling rule with which subparagraph 14) begins, as already noted. The existence of this specific provision, however, establishes a distinct legal regime (régimen jurídico) for these assets, strictly limiting the general principle governing alienation and dedication to public uses: such assets “may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, or in any way cease to be under the ownership and control of the State.” The provision refers first to alienation, leasing, or encumbrance; however, in the rigid context of the provision, the phrase “directly or indirectly” may refer either to situations in which the State acts on its own behalf or through other legal entities (a subjective meaning), or to cases in which mechanisms or means are used that have equivalent or similar legal consequences or effects, even though they do not, per se, technically constitute alienation, leasing, or encumbrance (a substantive meaning).

This strictness is then confirmed by the phrase “or in any way cease to be under the ownership and control of the State,” a phrase that must likewise be understood as encompassing a broad range of situations in light of the provision’s purpose. Accordingly, comparing the foregoing summary of certain characteristics of a concession with the provisions of Article 121, subparagraph 14), leads to the following observations. The term “alienation” entails transferring ownership or title to property, or title to a right, to another person. This does not occur under a concession because, under the express terms of the Bill, the State retains ownership of the assets, to the extent that it may recover them—should it deem this necessary for reasons of public interest—upon prior compensation of the concessionaire. A concession likewise differs from a lease because, as a bilateral contract (contrato sinalagmático), a lease obligates the lessor to ensure the lessee’s use and enjoyment of the property for a specified period, while the lessee undertakes to pay a sum of money.

Under a concession, by contrast, although a term is established for operation, the State—as noted—may recover the asset notwithstanding the established term, and the economic benefit received by the concessionaire consists exclusively of the fee or sum paid by users. Nor does it entail encumbering the asset, as is clear from the articles of the Bill. In other words, the public work constructed will always belong to the State. Thus, as an asset in the public domain (bien de dominio público), it will possess the characteristics of immunity from acquisitive prescription (imprescriptibilidad), non-waivability (irrenunciabilidad), and immunity from attachment (inembargabilidad) inherent in this type of property. Consequently, given the powers that the Bill reserves to the Administration, it is not reasonable to conclude that the assets covered by the concession cease or could cease—directly or indirectly—to be under the ownership and control of the State.

To the foregoing must be added the broad control and supervisory powers that the State reserves to itself, including with respect to the remuneration—rates charged for providing the public service—that the concessionaire will receive. Such remuneration must be set by the competent Public Administration bodies identified in the Bill, entirely on the basis of the principles of justice and reasonableness inherent in public law. Accordingly, in the opinion of this Chamber, the provision under consultation does not violate Article 121, subparagraph 14), of the Political Constitution.

IV. REGARDING REVIEW OF EXPEDIENCY BY THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Article 4, fourth paragraph, of the Bill provides:

“The Contraloría General de la República, to which every municipal resolution authorizing the processing of a concession shall be submitted, may object to it on grounds of expediency and legality.” The petitioners state that this provision could affect the municipal autonomy (autonomía municipal) referred to in Article 170 of the Constitution, insofar as the Contraloría is authorized to conduct a review of expediency (control de oportunidad), “...because it could thereby impose a limitation on the decisions of a municipality, since, where criteria of expediency are concerned, this is an indeterminate legal concept (concepto jurídico indeterminado) that may be adjusted to convenience or to the discretionary content of the circumstances existing at that time.” A review of the Records of the Asamblea Nacional Constituyente shows that the framers intended to grant the Municipalidades independence from the Poder Ejecutivo for the benefit of the development of local interests.

Representative Nombre54760 expressed it as follows: “Municipalities in Costa Rica are gradually losing powers. They arouse so little interest that municipal offices are performed without enthusiasm. Citizens must take a greater interest in local affairs by creating true autonomy for the municipal system” (Record N 80, art. 3, pp. 220-221). At that time, an attempt was even made to use the term “organs of sovereignty” to describe the municipalities, in order to guarantee them complete freedom in defining their territorial policies. The designation “autonomous” was preferred, however (Record 99, art. 3, pp. 422-423). That purpose was stated more expressly during the discussion of the motion introduced by Deputy Esquivel, which sought to delete art. 120 (now 174 of the current Constitution): Deputies Nombre5701, González, Nombre54761, and Nombre9620 opposed its deletion, “...because they regarded it as the greatest safeguard for the autonomy of the municipal system, since in the future appeals against municipal agreements and decisions would not be decided by the Ministerio de Gobernación, but by a Court of the Corte Suprema de Justicia.

They stated that the municipalities had never enjoyed autonomy and had become appendages of the Poder Ejecutivo by virtue of the provision empowering the Ministerio de Gobernación to decide appeals filed against municipal agreements and decisions” (Record 99, Volume II, p. 426). It follows from the foregoing that, by introducing Article 170, the framers intended to create a broadly encompassing system of “autonomy” for municipal corporations, entities intended to fulfill general purposes (Article 169), guaranteeing them regulatory, administrative, and political independence within their respective territorial jurisdictions (competencias territoriales). This is reinforced by the elective nature of their members and the democratic character of the entity (arts. 169 and 171 of the Constitution), which allow it to formulate its own policies (programs and goals) to serve local interests and services.

In this regard, it is appropriate to recall that Articles 7 and 21. a) of the Código Municipal implement those provisions by stating: “In exercising their powers, the municipalities enjoy the autonomy conferred upon them by the Constitución Política, together with the governmental and administrative powers inherent therein”; and: “The powers of the Council are: a) To establish the Municipality’s general policy....” It follows from all of this that, in exercising its jurisdiction and powers, the municipality is responsible for its acts and for their expediency and usefulness. Consequently, the review of expediency created by the article addressed in this consultation, conducted by the Contraloría General de la República with respect to public works concession (concesión de obra pública) acts approved by municipal entities, violates their freedom and autonomy. Indeed, that power would permit review of discretionary elements (elementos discrecionales) of the act, such as “good administration,” thereby legitimizing the assumption or substitution of the reviewed entity’s acts, even where the matters involved are for the municipality alone to determine, as explained above.

Consistent with all that has been stated, the Constitution, when establishing the powers of the Contraloría (Article 184), assigns it, with respect to municipalities, the duties of examining, approving, or rejecting their budgets and auditing their implementation and final accounting. In other words, this fiscal oversight (control fiscal) is constitutionally provided for, and the scope of its exercise is defined in the Constitution itself. This supports the conclusion that other forms of oversight established by law pursuant to Article 184, subsection 5), must observe the limits imposed elsewhere in the Constitution to safeguard the political autonomy of municipal corporations. Accordingly, in the opinion of this Sala, the provision under review violates the Constitution insofar as it authorizes a review of expediency in the case of a municipal public works concession.-

V. ON THE TRANSFER OF POWERS TO THE CONSEJO DE GOBIERNO

Article 4, first paragraph, of the Bill provides:

“The Consejo de Gobierno shall grant the public works concessions falling within the jurisdiction of the Poder Ejecutivo, for which purpose it shall hear the opinion issued by the ministry responsible for the relevant sector.” The consultation raises the question of whether the quoted provision alters “the role that the framers intended to assign to the Consejo de Gobierno,” thereby transforming “an advisory body of a political nature” into an administrative body, to the detriment of the constitutional powers of the Poder Ejecutivo.

To answer the consultation, it is appropriate first to mention two constitutional provisions: Article 147, which regulates the composition of the Consejo de Gobierno, assigns it an ex officio President—who is the Presidente de la República—and establishes its powers; and Article 140, particularly subsections 19) and 20), which assigns administrative powers (potestades administrativas)—especially the power to execute administrative contracts (contratos administrativos)—to the Poder Ejecutivo.

The powers constitutionally assigned to the Consejo de Gobierno do not constitute it as an advisory body. A simple reading of each subsection of Article 147 is sufficient to confirm this. Its high-level composition and the nature of most of its powers do, however, give it a significant political dimension. With respect to those powers, it should be noted that the Constitution does not refer the addition of new powers to legislation, as it does, for example, in the case of the Poder Ejecutivo (see Article 140, subsection 20). It does, however, reserve to the Presidente de la República the ability, at his discretion, to submit other matters to the Consejo and thus make use of the Consejo’s highly qualified political standing in order to place or support his own decisions or rulings upon it. In other words, the Consejo then performs a legitimizing function of a political nature, for which it is designed and well suited.

This occurs not only in the situation contemplated by the final subsection of Article 147, but also in nearly all the other cases. With respect to the final subsection of Article 147, although the Consejo “decides” the cases provided for therein—as the Constitution states—the President may depart from those decisions by reviewing them ex officio (de oficio), revoking, modifying, or annulling them, as provided by Article 29.b) of the Ley General de la Administración Pública.

The nature and design of the Consejo de Gobierno therefore do not qualify it as an active administrative body (órgano de administración activa). It is plainly an unsuitable body for exercising the powers vested in bodies of that kind.

Further supporting the foregoing, it must be recalled that Article 148 of the Constitution provides that liability for acts of the Consejo de Gobierno “shall extend to all those who cast their votes in favor of adopting the respective decision.” In that context, the lack of technical competence to make administrative decisions—which have a substantial technical component and contrast with the Consejo’s outstanding political aptitude—would expose the members of that collegial body to potential liability for acts for which, nevertheless, they generally lack the appropriate professional expertise. This reinforces the conclusion that the Consejo’s constitutional design enables it to perform functions of a political nature but generally excludes it from the sphere of administrative powers. Since the evident meaning of the constitutional text concerning the Consejo de Gobierno is as described, the provision of the Bill quoted at the outset contravenes that meaning.

Furthermore, within the Poder Ejecutivo, the Constitution divides the functions belonging to it by assigning the exercise of administrative powers, depending on the circumstances, to the Presidente de la República and the respective Ministro de Gobierno (the Poder Ejecutivo in the narrow sense, under the formula in Article 21.2 of the Ley General de la Administración Pública), or to each Minister individually. Since those powers belong to those bodies by virtue of their competence, transferring powers of that kind to a body such as the Consejo also contravenes the purpose of the Constitution.

It must also be borne in mind that the Ministros de Gobierno, whether acting independently or in conjunction with the Presidente de la República, in the exercise of administrative powers or acts of another kind, are subject to legislative oversight (contralor legislativo) exercised through censure. If responsibility for exercising those powers is diluted within a collegial body such as the Consejo, there is a risk that the oversight function reserved to the Asamblea by Article 121, subsection 24), of the Constitution will be withheld from it, although the legislative body does retain the function granted to it by subsection 23) of that same article. This consequence demonstrates the impropriety of assigning a body designed for functions of a political nature to exercise administrative powers foreign to its constitutional structure.

Accordingly, the objection raised against the provision under review is well founded, and in the opinion of this Sala that provision is unconstitutional.

VI. ON THE ESTABLISHMENT BY LAW OF MANDATORY DEADLINES FOR THE ASAMBLEA LEGISLATIVA

The issue debated here as a result of the consultation is whether legislation is a constitutionally appropriate means of establishing deadlines for the legislative adoption of acts approving “contracts, agreements, and other acts of an administrative nature” (art. 124 of the Constitution), through the ordinary procedures established for enacting legislation. To resolve this issue, it must first be accepted as constitutionally valid that legislation, and not only the Constitution itself, may expressly empower the Asamblea Legislativa to approve acts of an administrative nature, such as those to which the Bill refers. This follows precisely from the final paragraph of the aforementioned Article 124.

Once the foregoing is accepted without difficulty, it must next be noted that the Constitution itself does, in fact, reserve to the Asamblea the approval of certain acts of an administrative nature (as, for example, in art. 178, concerning the National Budget). For that reason, the establishment of deadlines is exceptional. In other cases, although the Constitution does not establish deadlines as such, it refers to the need for them (as may be seen, for example, in the second paragraph of art. 139, subsec. 5), concerning the permission granted to the Presidente de la República to leave the country). Thus, the Constitution implicitly validates the possibility that a provision other than the Constitution itself may establish or regulate deadlines, because otherwise it would be impossible to comply in a timely manner with what the Constitution prescribes.

The question is whether that “different rule” may be either the Legislative Rules of Procedure (Reglamento legislativo) or a statute.

In cases such as the one mentioned above, contained in Article 139, subsection 5), given the nature of the subject matter, it is impossible for the setting of the time limit to be governed by any rule other than the Legislative Rules of Procedure. This is so because the means by which the legislative will is expressed in that case—which is not the only one—is a resolution (acuerdo), the adoption of which falls exclusively within the authority of the Asamblea Legislativa itself. The question is whether the same must necessarily apply to statutes, especially considering that the Constitución Política, although characterizing the acts in the situation at issue here as being “administrative in nature,” refers all matters concerning the act of approval to “the ordinary procedures applicable to them [statutes],” procedures that are indisputably governed entirely by the Constitución Política and the Legislative Rules of Procedure.

At this point, it must be recalled that legislative power (potestad legislativa) belongs exclusively to the Asamblea Legislativa, particularly in the sense that the will of that body is the determining factor in whether a statute becomes law. This gives approval (Article 124) exceptional importance within the legislative procedure. Deciding when to perform that act is a matter concerning the Asamblea Legislativa exclusively, unless the Constitución Política—as already stated—provides otherwise. Consequently, the Constitución Política reserves to the Asamblea Legislativa a sphere of freedom that may not be exceeded, even if the Asamblea Legislativa itself wished otherwise. This sphere originates in the principle of the division or separation of powers and is guaranteed or protected by the independence of the Legislature, the nondelegability of its own functions, the legal impossibility of that body relinquishing legislative power or subjecting it to limitations not expressly permitted or authorized by the Constitución Política, and its powers of self-regulation, which are manifested specifically in the Legislative Rules of Procedure.

Thus, determining when to complete the approval procedure for statutes, regardless of their content, even where it involves approval of an act of an administrative nature, is a matter reserved exclusively to the Asamblea Legislativa. In this sense, it may properly be said that the Asamblea Legislativa cannot be compelled. A statute that establishes a time limit for the Asamblea Legislativa to approve an act of an administrative nature violates this principle of freedom from compulsion (incoercibilidad), because it is evident that, directly or indirectly, it requires the Asamblea Legislativa to make a decision at a time determined by the statute itself.

Accordingly, unless the Constitución Política reserves the matter to itself, establishing time limits for the approval of statutes, regardless of their content, is a matter reserved to the Legislative Rules of Procedure, adopted in accordance with Articles 121, subsection 22), and 124 thereof. It is also worth noting that the Legislative Rules of Procedure, as a standard for constitutional review (parámetro de constitucionalidad), have subject matter reserved to them that a formal statute may not regulate, just as the Legislative Rules of Procedure may not validly govern matters exceeding their proper scope.

On this basis, in the opinion of this Chamber, the provision in Article 6, second paragraph, of the bill addressed by this consultation is unconstitutional insofar as it establishes a period of forty-five days for the Asamblea Legislativa to approve concessions granted by the Poder Ejecutivo for the construction and operation of new railroad, port, and airport facilities.

VII. CONCERNING THE VIOLATION OF ARTICLE 12 OF THE INTERNATIONAL COVENANT ON ECONOMIC, SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS

The requesting legislators state that, because the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights requires States Parties to adopt appropriate measures to ensure the continuous improvement of living conditions, the bill may be unconstitutional by omission insofar as it refers to environmental harm but does not establish instruments for the effective protection of the environment for the benefit of all the country’s inhabitants. Article 12 of that international instrument provides, insofar as relevant:

“1. The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health.

2. The measures to be taken by the States Parties to the Covenant to achieve the full realization of this right shall include those necessary for:

...

(b) The improvement of all aspects of occupational and environmental hygiene...” The provision is clear that the States signatory to that instrument must guarantee, through their domestic legislation, improvement of the environment. However, that provision does not establish the manner or conditions under which such measures must be adopted in each territorial jurisdiction, nor does it prescribe when they must be adopted. Furthermore, Article 2.1 of the same International Covenant states in part:

“Each State Party to the present Covenant undertakes to take steps, individually and through international assistance and cooperation, especially economic and technical assistance and cooperation, to the maximum of its available resources, with a view to progressively achieving, by all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures, the full realization of the rights recognized herein.” Everything quoted above obligates the Costa Rican State to adopt progressively “legislative measures” in compliance with the Covenant, which has not been omitted in the present case, as demonstrated by the following provisions of the bill: Article 4, final paragraph, which provides for assistance from the technical offices in determining the environmental impact (impacto ambiental) of the concession sought to be granted; Article 19, third paragraph, which establishes the concessionaire’s liability for any harm it may cause to the environment; and Article 33, which establishes a broad standing regime (régimen de legitimación) allowing any person to file reports, petitions, or complaints whenever that person believes that harm may be caused, or may come to be caused, to his or her rights or interests.

Clearly, however, there is no reasonable basis for believing that this bill is intended to regulate this important subject matter generally and exhaustively, but only to regulate it specifically, as it in fact does. In this regard, the cited provisions of the bill constitute a measure implementing the requirements of the Covenant. Accordingly, in the opinion of this Chamber, the bill cannot be considered deficient by omission with respect to the environmental matter that concerns the requesting legislators.

POR TANTO

This optional consultation on constitutionality (consulta facultativa de constitucionalidad) is answered as follows: a) The Asamblea Legislativa did not transgress constitutional limits by reason of the treatment given to the motion referred to by the requesting legislators or to the other substantive motions introduced pursuant to Article 41 of the Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior; b) Article 6 of the bill does not appear to violate Article 121, subsection 14), of the Constitución Política; c) Article 4, fourth paragraph, of the bill violates Articles 169 and 170 of the Constitución Política insofar as it authorizes the Contraloría General de la República to exercise discretionary review (control de oportunidad) in the case of a municipal public-works concession (concesión municipal de obra pública); ch) Article 4, first paragraph, of the bill, which grants the Consejo de Gobierno the authority to award public-works concessions falling within the jurisdiction of the Poder Ejecutivo, violates Articles 140, subsection 19), and 147 of the Constitución Política; d) Article 6, second paragraph, of the bill, which establishes a period of forty-five days for the Asamblea Legislativa to approve concessions granted by the Poder Ejecutivo for the construction and operation of new railroad, port, and airport facilities, is unconstitutional because it contravenes Articles 121, subsection 22), and 124 in fine of the Constitución Política; and e) Finally, in the opinion of this Chamber, the bill contains no unconstitutional omission concerning its treatment of environmental matters. The decision shall be served on the requesting Deputies and the Asamblea Legislativa.

SIGNATURES: Luis P. Mora M., President; Jorge E. Castro B.; Luis F. Solano Carrera; Eduardo Sancho González; Carlos M. Arguedas R.; José Luis Molina Q.; Fernando del Castillo R.; Francisco Mendoza B., Acting Secretary.

03789 VOTO 3789-92 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos.

Consultas de Constitucionalidad acumuladas, formuladas, la primera, por los Diputados Gerardo Bolaños Alpìzar, Ovidio Pacheco Salazar, Jorge Sànchez Sibaja, Gerardo Rudìn Arias, Luis Villalobos Villalobos, Rafael Sanabria Solano, Alfredo Cruz Alvarez, Manuel Bolaños Salas, Angelo Altamura Carriero y Victor Rojas Hidalgo; y la segunda, por los Diputados Vìctor Evelio Castro Retana, José A. Brenes Leòn, sonia Rodrìguez Quesada, Santana Esquivel Ramìrez, Sigifredo Aiza Campos, Carlos Luis Rodrìguez Hernàndez, Marco Gonzàlez Salazar, Marìa de los Angeles Sancho Barquero, Israel Avila Castro, José Joaquìn Chaves Zamora y Federico Vargas Peralta, en relaciòn con el "Proyecto de Ley General de Concesiòn de Obra Pùblica (Expediente Legislativo N 11.344)".

RESULTANDO

1- Que ambas consultas fueron presentadas a esta Sala el 28 de octubre del presente año.

2- Por resoluciones de la Presidencia de esta Sala de las diez horas cinco minutos y de las catorce horas cinco minutos, ambas del 29 de octubre del año en curso, se les tuvo por establecidas y se solicita la remisiòn del respectivo expediente y sus antecedentes, o copia certificada de ellos.

3- Por voto N 3788 de las once horas cuarenta y cuatro minutos del 27 del mes en curso se acumularon las consultas.

4- Que el citado Proyecto de ley fue aprobado en su tràmite de segundo debate en Sesiòn 87 del 27 de octubre de 1992.

5- La copia certificada del expediente legislativo fue recibida por esta Sala el dìa 30 de octubre de este mismo año.

6- La presente resoluciòn se dicta dentro del tèrmino establecido en el artìculo 101 de al Ley de la Jurisdicciòn Constitucional.

Redacta el Magistrado Arguedas Ramìrez, y

CONSIDERANDO:

Y. Como ha sido el criterio de esta Sala en oportunidades anteriores, el alcance del presente dictamen està limitado a los puntos expresamente requeridos por las consultas y no a todas las demàs normas contenidas en el proyecto de ley, sin perjuicio, en este caso como en otros, de que en el futuro se haga uso de la potestad de analizar extensivamente la ley mediante el tràmite previsto en los artìculos 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicciòn Constitucional (Sentencia Placa9090 de las 15:00 hrs. del 27 de noviembre de 1990).

II. SOBRE LA VIOLACION DE TRAMITES SUSTANCIALES DE PROCEDIMIENTO

Se consulta si la modificaciòn del texto del Proyecto, por la vìa prevista en el artìculo 41 del Reglamento de Orden, Direcciòn y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa, configura en este caso la existencia de un tràmite inconstitucional. Se trata de un asunto que debe ser examinado en primer lugar, habida cuenta de que el dictamen que esta Sala rinda es vinculante si confirma la infracciòn, tal como dispone el segundo pàrrafo del artìculo 101 de la Ley de la Jurisdicciòn Constitucional.

Dice la consulta, en lo que interesa:

"4) Como ùltimo aspecto de consulta, queremos plantear la duda sobre una eventual afectaciòn al procedimiento legislativo, debido a que la presentaciòn de una mociòn vìa artìculo 41 del Reglamento Interno de la Asamblea, en la cual se establece una modificaciòn estructural al texto que venìa sirviendo de base de discusiòn..." De la lectura del expediente legislativo (N 11.344) se infiere que la mociòn a que se refieren los consultantes es la que dice:

"Para que el texto adjunto sustituya al actual, como documento base para ser discutido y dictaminado por la Comisiòn de Asuntos Jurìdicos".

Esta mociòn, en efecto, se presentò en la oportunidad procesal prevista en el artìculo 41 del Reglamento, y se tramitò de conformidad con este artìculo. Pero fue la ùnica mociòn de fondo presentada en esa misma oportunidad procesal: de hecho, el expediente legislativo da cuenta de varias decenas de ellas, algunas de las cuales tambièn fueron aprobadas. Tanto es asì, que la Comisiòn Permanente de Asuntos Jurìdicos, a la que correspondiò conocerlas, vertiò al menos cinco informes en relaciòn con ellas. Esto significa que el texto del proyecto que en su momento recomendò la Comisiòn Permanente de Asuntos Jurìdicos en su dictamen unànime afirmativo, fue objeto de un intenso proceso de revisiòn y enmienda, proceso basado en el artìculo 41 del Reglamento Legislativo.

El resultado de ese ejercicio de revisiòn y enmienda es un texto -el aprobado por la Asamblea al tèrmino del primer debate y que ahora llega en consulta a la Sala- que contiene cambios evidentes de orden formal respecto del formulado en el mencionado dictamen unànime afirmativo y del que fue propuesto a la Asamblea inicialmente, y reformas de fondo que tambièn se constatan mediante la simple lectura de los documentos correspondientes.

No es el objeto de esta opiniòn decidir si el tràmite autorizado por el artìculo 41 del Reglamento es, en general, objetable por razones de orden constitucional. Conviene decir, sin embargo, que este artìculo contiene una regulaciòn que la Asamblea se ha dado a sì misma con plena competencia para hacerlo; que es un medio para cumplir el proceso de gestaciòn de la voluntad legislativa que no està -sobre todo en casos como el que aquì se examina- compelida a manifestarse sobre un texto intangible -el propuesto por quien o quienes ejercen el derecho de iniciativa-, sino que, por el contrario, puede modularlo con amplitud en atenciòn a diversas motivaciones o consideraciones: por ejemplo, a razones de oportunidad, mèrito o conveniencia, a percepciones de orden polìtico inherentes a la propia naturaleza de la Asamblea, o a necesidades impuestas de una u otra manera por el ordenamiento jurìdico; y que, en fin, es un instrumento procesal destinado a una funciòn limitada, tanto por el hecho de que las mociones que se presenten y admitan con este soporte reglamentario deben ser coincidentes con la materia propia del proyecto de que se trate, y no ajenas, extrañas o contrastantes con ella, como porque esas mociones fijan y delimitan de un modo preciso la facultad de la Comisiòn que debe conocerlas (facultad restringida exclusivamente al conocimiento de las mociones admitidas de conformidad con el artìculo 41, y no de otras que los miembros de la Comisiòn u otros diputados pudieran presentar directamente ante ella en esta etapa del procedimiento).

En esencia, pues, el tràmite autorizado por el artìculo 41 es coincidente con otros medios procesales ideados por la misma Asamblea para resolver el difìcil problema que plantea a un òrgano de esta clase el ejercicio de su funciòn decisoria, ejercicio que lògicamente ha de estar precedido de la formaciòn de una voluntad lo màs amplia y libre que sea posible, capaz de manifestarse mayoritariamente. El tràmite de estudio y recomendaciòn por parte de las comisiones permanentes ordinarias es uno de esos medios. En este punto, hay que llamar la atenciòn sobre el hecho de que el Reglamento Legislativo pone a disposiciòn de los diputados medios casi inagotables para la configuraciòn de aquella voluntad y el ejercicio de aquella funciòn: asì, por ejemplo, ademàs de los citados, el sistema de reiteraciòn de mociones de fondo rechazadas en las comisiones (artìculo 43 del Reglamento).

Pero no debe omitirse aquì la reflexiòn de que el oficio instrumental que corresponde desempeñar a disposiciones como las del artìculo 41 no agota la dimensiòn jurìdica de èstas. Por el contrario: ya no hay lugar a discusiòn acerca de los valores sustanciales protegidos o garantizados por las normas que rigen el procedimiento legislativo. En consecuencia, la dinàmica de estas normas, y, en concreto, la aplicaciòn que en cada caso se haga del règimen establecido en el artìculo 41, deben ajustarse a los lìmites contenidos en èl o deducibles del contexto constitucional y reglamentario, o impuesto por èste.

Es evidente que una incorrecta aplicaciòn del artìculo 41 puede infringir, por ejemplo, la normativa sobre el derecho de iniciativa, si por la vìa que el artìculo ofrece se innova de tal manera en la materia a que el proyecto se refiere que el marco de la propuesta original es excedido màs allà de lo razonable. A base de esa desnaturalizaciòn de la materia propia del proyecto, puede violarse tambièn, en ciertas hipòtesis, la facultad atribuida al Poder Ejecutivo de convocar a la Asamblea a sesiones extraordinarias (vèase, en este sentido, lo dicho en el Considerando II del voto Placa9091 de las 14:45 hrs. del 10 de noviembre del presente año, que màs adelante se transcribe). Pero fàcilmente podrìan quebrantarse otras normas y principios: por ejemplo, las normas que prescriben consultar a ciertos òrganos o entidades pùblicas para legislar sobre algunas materias; el principio de publicidad, que se expresa de varias maneras en las norams de procedimiento; el principio democràtico, que, entre otras cosas, impide privar a os diputados y a los òrganos legislativos de los elementos de juicio necesarios para llegar a la decisiòn, alterando las formaciòn de la voluntad de que antes se ha hablado, etc.

Es pertinente repetir aquì lo dicho por esta Sala en su sentencia de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos:

"Al Poder Ejecutivo, por las razones especiales de su conformaciòn constitucional, se le ha otorgado el caràcter de colegislador, lo que se manifiesta entre otras facultades, en la iniciativa de la formaciòn de las leyes, como ha quedado expresado en el Considerando anterior, con su participaciòn en la sanciòn y promulgaciòn de la ley (inciso 3 del artìculo 140 constitucional), en el ejercicio del derecho al veto y, de especial relevancia, por haberle sido atribuida, con caràcter de exclusividad, la potestad de convocar a la Asamblea Legislativa para sesionar extraordinariamente, a la vez que se le ha reservado la determinaciòn de la importancia y conveniencia de los proyectos que se incluyen en el decreto de convocatoria formal, y ello implica, con el artìculo 118 de la constituciòn Polìtica, que no se puede conocer de ninguna otra materia que no sea la expresamente convocada, salvo los nombramientos de funcionarios que debe hacer la Asamblea Legislativa, o las reformas legales que seràn necesarias para mantener la coherencia e integridad jurìdica entre lo que se aprueba en razòn de la convocatoria y el resto del ordenamiento jurìdico.

Desde luego que la Asamblea Legislativa conserva ìntegras sus potestades constitucionales de deliberaciòn y decisiòn, de manera que en el procedimiento de producciòn de la norma, el proyecto, tal y como llega a su conocimiento, puede sufrir modificaciones, adiciones y en general transformaciones, sin que ello implique incumplimiento de la reserva contenida en el decreto de convocatoria, ni tampoco violaciòn al principio señalado en el artìculo 118. Lo que no es posible es que por la vìa de mociones se modifique y sustituya el proyecto, de manera que lo que se apruebe sea una materia distinta a la que la iniciativa del Poder Ejecutivo se propone regular y que es objeto de la convocatoria, porque ello equivaldrìa a desconocer la reserva creada en el artìculo 118 constitucional y a violentar o infringir las reglas del derecho de iniciativa. En otro sentido, como lo afirma la Procuradurìa General de la Repùblica en su informe, puede la Asamblea Legislativa hacer reformas legales paralelas al proyecto que sean indispensables para resolver el asunto sometido a su conocimiento, lo que implica que se requiere la necesaria conexidad entre el proyecto propuesto y la reforma complementaria, a los efectos de respetar las limitaciones constitucionales de la convocatoria".

En el presente caso, un examen comparativo entre tres textos fundamentales, a saber: el Proyecto original, el dictamen unànime afirmativo de la Comisiòn Permanente de Asuntos Jurìdicos y el texto aprobado al cabo del primer debate, deja ver que, no obstante las sucesivas enmiendas que el Proyecto ha sufrido, ya fuera por consideraciones de fondo o de tècnica legislativa, la materia persiste la misma en lo fundamental; que no se han hecho adiciones o innovaciones que excedan el marco impuesto por esa materia -en resumen, el tratamiento legal de a concesiòn de obra pùblica-; que, en suma, no se ha desvirtuado la intencionalidad del proyecto ni el objeto que se persigue manifiestamente con èl. Para ilustrar este aserto pueden hacerse mùltiples concordancias, pero a manera de ejemplo se citan las siguientes: el artìculo 1 del proyecto original, que define el contrato de concesiòn y determina los derechos y obligaciones del concesionario, se relaciona con los artìculos 1 y 14 pàrrafo final del tercer informe rendido por la Comisiòn Permanente de Asuntos Jurìdicos y el Proyecto final aprobado en los dos primeros debates; el artìculo 5 del primero, que recoge las limitaciones constitucionales sobre la materia, se relaciona con los artìculos 5 y 6 de los dos ùltimos; el artìculo 9 del primero, que hace referencia a los tràmites expropiatorios, se relaciona con los artìculos 21 y 21 de los dos ùltimos; el artìculo 11 del primero, que regula lo concerniente a las garantìas de participaciòn y cumplimiento, se relaciona con el artìculo 15 de los dos ùltimos; y el artìculo 13 del proyecto inicial, que se refiere a las causas de extinciòn del contrato de concesiòn, se relaciona con los artìculos 34 y siguientes de los dos ùltimos.

Es con base en estos elementos de juicio que la Sala dictamina que la Asamblea no ha transgredido lìmites constitucionales ni reglamentarios por razòn de tratamiento dado a la mociòn a que los consultantes se refieren o a las demàs mociones de fondo introducidas con base en lo dispuesto en el artìculo 41 del Reglamento de su règimen interior.

III. SOBRE EL ROCE CON EL ARTICULO 121, INCISO 14 DE LA CONSTITUCION POLITICA

Se expresa en la consulta que "Se ha cuestionado por algunos el hecho de que al facultarse al concesionario a explotar las nuevas instalaciones de ferrocarriles, muelles y aeropuertos, de conformidad con el artìculo sexto, inciso segundo del proyecto, se podrìa estar rozando con la disposiciòn constitucional que impide la enajenaciòn de estas obras, artìculo 121, inciso 14 de nuestra Carta Magna".

El artìculo 6 del Proyecto dice:

"ARTICULO 6.- Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales, estos ùltimos mientras se encuentren en servicio, no pueden ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir, de ninguna forma del dominio y control del Estado.

"Las concesiones que se otorguen para construir y explotar nuevas instalaciones de ferrocarriles, muelles y aeropuertos deben ser tramitadas de acuerdo con esta Ley y aprobadas por la Asamblea Legislativa, en un tiempo no mayor de cuarenta y cinco dìas a partir de su presentaciòn.

"Pueden darse en concesiòn, los servicios pùblicos complementarios o no esenciales, situados en ferrocarriles, muelles y aeropuertos." Como se observa, el primer pàrrafo del artìculo 6 coincide con lo que la Constituciòn dispone en el ùltimo pàrrafo del artìculo 121, inciso 14). Es en lo esencial una "norma eco". En lo demàs, hay que destacar que la concesiòn para la construcciòn y explotaciòn de nuevas instalaciones de ferrocarriles, muelles y aeropuertos se sujeta a un procedimiento calificado, puesto que supone finalmente la aprobaciòn por la Asamblea Legislativa, Salvo por este hecho, y porque en este mismo caso la concesiòn puede otorgarse por un plazo de "hasta cincuenta años" (artìculo 9 del Proyecto), el instituto en nada difiere de la concesiòn de obra pùblica en general, tal como se regula en el Proyecto. En consecuencia, tiene las siguientes caracterìsticas relevantes: a) Por la vìa de la concesiòn se encarga la ejecuciòn de la obra y se transmiten los poderes jurìdicos necesarios para que se la explote; b) La transmisiòn de esos poderes es temporal y la explotaciòn en general reserva a la Administraciòn sus facultades de autorizaciòn, control y vigilancia; c) La titularidad del derecho de propiedad y de la prestaciòn del servicio pùblico se mantienen en cabeza de la Administraciòn; ch) La prestaciòn del servicio pùblico por parte del concesionario se subordina a los principios de conveniencia nacional, legalidad, generalidad, continuidad, eficiencia, adaptabilidad y justa retribuciòn; d) Los derechos y obligaciones del concesionario y, en su caso, de los subcontratistas, no pueden ser cedidos, fideicometidos o gravados, ni puede celebrarse ningùn convenio de usufructo, arrendamiento, administraciòn o explotaciòn total o parcial sobre los bienes objeto de la concesiòn sin el consentimiento previo y expreso de la Administraciòn concedente y la aprobaciòn de la Contralorìa General de la Repùblica, consentimiento y aprobaciòn que ha de entenderse necesariamente, y asì se interpreta con motivo de esta opiniòn, que no pueden darse si hay lìmites constitucionales o legales que lo impidan; y e) La concesiòn se extingue, entre otras causales, mediante el rescate por causa de interès pùblico.

Volviendo ahora al texto del artìculo 121, inciso

• 14)constitucional, cuyo ùltimo pàrrafo, como se menciona en la consulta, es el que podrìa verse afectado por el segundo pàrrafo del artìculo 6 del Proyecto, conviene en el marco de esta consulta, delimitar su contenido. En efecto, el artìculo 121, inciso
• 14)contiene tres normas distintas, que deben ser claramente diferenciadas: a) La primera, s una norma que habilita a la Asamblea Legislativa para decretar "la enajenaciòn o la aplicaciòn a usos pùblicos de los bienes propios de la Naciòn". Por una parte, esta norma es irrestricta en cuanto se refiere a todos los bienes propios de la Naciòn, y, por otra, reserva a la ley la materia, invalidando actos administrativos de enajenaciòn o aplicaciòn a usos públicos no fundados en ley previa; b) La segunda, prescribe què bienes no "podràn salir definitivamente del dominio del Estado". Para esas categorías, que estàn enunciadas en los incisos a), b) y c), la restricciòn es total y absoluta en cuanto a "salir del dominio del Estado", pero, de inmediato, la norma modera su severidad advirtiendo que tales categorìas de bienes pueden ser "explotados por la administraciòn pùblica o por particulares" de acuerdo con las ley o mediante concesiòn especial; c) La tercera, es una norma que se refiere especìficamente a ciertos bienes (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorìas de la norma precedente. Si sobre estos bienes nada se dijera, los cubrirìa la norma de habilitaciòn con que el inciso
• 14)comienza, como ya se ha visto. Pero la existencia de esta disposiciòn especìfica implica un règimen jurìdico propio para estos bienes, que limita el principio general de enajenaciòn y aplicaciòn a usos pùblicos de una manera rigurosa: tales bienes "no podràn ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". La norma alude, en primer lugar, a enajenaciòn, arrendamiento o gravamen, pero la expresiòn "directa o indirectamente", en el contexto rìgido de la disposiciòn puede referirse lo mismo a la situaciòn en que el Estado procede por sì o por medio de otras entidades jurìdicas (sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencia o efectos jurìdicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan tècnicamente enajenacòn, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuaciòn, este rigor se confirma con la expresiòn "ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado", expresiòn esta a la que tambièn hay que dar una amplia cobertura de hipòtesis por la vocaciòn de la norma. Ahora bien: si se confronta la sumaria enumeraciòn de algunas caracterìsticas de la concesiòn que se hizo antes, con lo dispuesto en el artìculo 121, inciso 14), se derivan los siguientes comentarios. El vocablo "enajenaciòn" importa la transmisiòn del dominio o propiedad de la cosa o la titularidad de un derecho a otra persona, lo que no sucede con la concesiòn, pues de acuerdo con los propios tèrminos del Proyecto, el Estado conserva el dominio sobre ellos, al punto de que podrìa recuperarlos -si por razones de interès pùblico asì lo llegara a estimar- previa indemnización al concesionario. Difiere igualmente de la figura del arrendamiento, pues como contrato sinalagmàtico que es, el arrendante asegura al arrendatario el uso y disfrute de la cosa por un tiempo determinado, mientras que el ùltimo se compromete al pago de una suma de dinero; en tanto en la concesiòn, si bien es cierto existe un plazo para su explotaciòn, el Estado -como se señalò- puede recuperarlo no obstante el plazo fijado, y el beneficio econòmico que recibe el concesionario, consiste exclusivamente en el canon o suma de dinero que abonan los usuarios. Tampoco implica gravan del bien, como resulta de los artìculos del Proyecto. En otros tèrminos, la obra pùblica construida serà siempre del Estado. De ahì que como bien de dominio pùblico, gozarà de las caracterìsticas de imprescriptibilidad, irrenunciabilidad e inembargabilidad que le son propias a este tipo de bienes. En consecuencia, dadas las prerrogativas que el proyecto reserva a la Administraciòn, no es razonable entender que los bienes objeto de la concesiòn salgan o puedan salir -directa o indirectamente- del dominio y control del Estado. A lo anterior hay que añadir los amplios poderes de control o fiscalizaciòn que el Estado se reserva para sì, incluso en lo referente al estipendio (tarifas por prestaciòn del servicio pùblico) que recibirà el concesionario, el cual deberà fijarse por los organismos competentes de la Administraciòn Pùblica que se señalan en el Proyecto, todo sobre la base de principios de justicia y razonabilidad, propios del derecho pùblico. De ahì que en opiniòn de esta Sala, no se observa infracciòn alguna por parte de la norma consultada con respecto al artìculo 121, inciso
• 14)de la Constituciòn Polìtica.

IV. SOBRE EL CONTROL DE OPORTUNIDAD POR PARTE DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Dispone el artìculo 4 pàrrafo cuarto del proyecto:

"La Contralorìa General de la Repùblic, a la que se le enviarà todo acuerdo municipal que autorice el tràmite de una concesiòn, puede objetarlo por razanes de oportunidad y de legalidad".

V. SOBRE EL TRASLADO DE COMPETENCIAS AL CONSEJO DE GOBIERNO

Dispone el artìculo 4 pàrrafo primero del Proyecto:

"El Consejo de Gobierno otorgarà las concesiones de obra pùblica que competan al Poder Ejecutivo, para lo cual oirà el criterio que formule el ministerio del ramo".

La consulta plantea el problema de si la norma transcrita altera "la disposiciòn que el constituyente quiso darle al Consejo de Gobierno", de modo que convierte "un òrgano consultivo y de naturaleza polìtica" en un òrgano administrativo, con perjuicio de las competencias constitucionales del Poder Ejecutivo.

Para absolver la consulta conviene hacer menciòn, en primer lugar, de dos normas constitucionales: el artìculo 147, que regula la composiciòn del Consejo de Gobierno, le asigna un Presidente nato -que es el Presidente de la Repùblica-, y le fija sus competencias; y el artìculo 140, especialmente en sus incisos 19) y 20), que atribuye al Poder Ejecutivo las potestades administrativas -particularmente, la de suscribir contratos administrativos-.

Las competencias constitucionalmente atribuidas al Consejo de Gobierno no le configuran como un òrgano consultivo. Basta, para confirmar este hecho, con la simple lectura de cada uno de los incisos del artìculo 147. Pero, en cambio, su elevada composiciòn y la naturaleza de la mayor parte de sus competencias le dan una significativa dimensiòn polìtica. En cuanto a dichas competencias, es de advertir que la Constituciòn no remite a la ley para la adiciòn de nuevas facultades, como sì ocurre, por ejemplo, en el caso del Poder Ejecutivo (asì, el artìculo 140, inciso 20). En cambio, sì reserva al Presidente de la Repùblica la posibilidad de someter al Consejo otros asuntos, a su discreciòn, y aprovechar por esta vìa la entidad polìtica tan calificada del Consejo a fin de reclinar o apoyar en èl sus propias decisiones o resoluciones. Es decir, el Consejo cumple entonces una funciòn legitimante, de naturaleza polìtica, para la cual està diseñado y bien dispuesto. y esto ocurre no solo en la hipòtesis del ùltimo inciso del artìculo 147, sino tambièn en casi todos los demàs casos.

En lo tocante al ùltimo inciso del artìculo 147, aunque el Consejo "resuelve" en los casos allì previstos -como dice la Constituciòn-, el Presidente puede separarse de esas decisiones, revisàndolas de oficio, revocàndolas, modificàndolas o anulàndolas -como dispone el artìculo 29.b) de la Ley General de la Administraciòn Pùblica.

La naturaleza y el diseño del Consejo de Gobierno, por consiguiente, no le habilita como un òrgano de administraciòn activa. Es, evidentemente, un òrgano inidòneo para realizar las potestades que se ponen en cabeza de òrganos de esa clase.

Abundando en lo expuesto, hay que recordar que la Constituciòn, en su artìculo 148, dispone que la responsabilidad por los actos del Consejo de Gobierno "alcanzarà a todos los que hayan concurrido con su voto para dictar el acuerdo respectivo": en ese contexto, la falta de idoneidad tècnica para tomar decisiones administrativas, que contienen un alto componente de esta clase, y que contrasta son su sobresaliente aptitud polìtica, supone exponer a los miembros de ese colegio a la eventualidad de responsabilidades por actos para los cuales, sin embargo, y en tèrminos generales, carecen del adecuado oficio. Lo cual refuerza la idea de que el diseño constitucional del Consejo le capacita para el ejercicio de funciones de orden polìtico, pero le excluye en tèrminos generales del àmbito de las potestades administrativas. Siendo asì que el sentido visible del texto constitucional en cuanto al Consejo de Gobierno es el descrito, violenta ese sentido la disposiciòn del Proyecto inicialmente transcrita.

Ademàs, la Constituciòn divide al interior del Poder Ejecutivo las funciones propias de èste, asignando al Presidente de la Repùblica y al respectivo Ministro de Gobierno (Poder Ejecutivo en sentido restringido, en la fòrmula del artìculo 21.2 de la Ley General de la Administraciòn Pùblica), o a cada Ministro en particular, segùn los casos, el ejercicio de las potestades administrativas. Si a dichos òrganos corresponden èstas, dada su idoneidad, la transferencia de esa clase de potestades a un òrgano como el Consejo contraviene tambièn el propòsito de la Constituciòn.

Pero hay que tener en cuenta, ademàs, que los Ministros de Gobierno, actuando por sì o en conexiòn con el Presidente de la Repùblica, en ejercicio de potestades administrativas o actos de otra ìndole, estàn expuestos al contralor legislativo que se ejerce mediante la censura. Al diluirse la responsabilidad por el ejercicio de esas potestades en un colegio como el Consejo, se corre el riesgo de que se sustraiga a la Asamblea la funciòn de contralor que la Constituciòn le reserva en el artìculo 121, inciso 24), aunque es cierto que el òrgano legislativo conserva la que le difiere el inciso 23) del mismo artìculo. Esta consecuencia pone de manifiesto la impropiedad de destinar un òrgano diseñado para funciones de orden polìtico al cumplimiento de potestades administrativas ajenas a su estructura constitucional.

Por consiguiente, es atendible el reparo que se hace a la norma consultada, que en la opiniòn de esta Sala resulta ser inconstitucional.

VI. SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE PLAZOS PERENTORIOS A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA POR VIA LEGAL

Se debate aquì, con motivo de la consulta, el problema de si la ley es un medio constitucionalmente idòneo para fijar plazos a la producciòn legislativa de actos de aprobaciòn "de contratos, convenios y otros actos de naturaleza administrativa" (art. 124 de la Constituciòn), mediante los tràmites ordinarios establecidos para dictar las leyes. Para resolverlo, hay que asumir en primer lugar como constitucionalmente vàlido que tambièn la ley, y no sòlo la propia Constituciòn, puede atribuir a la Asamblea Legislativa la facultad expresa de aprobar actos de naturaleza administrativa, como aquellos a los que el proyecto se refiere. Esto se deduce de lo que dispone, precisamente, el pàrrafo final del citado artìculo 124.

Admitido lo anterior sin dificultad, enseguida hay que hacer notar que la Constituciòn misma, en efecto, reserva a la Asamblea la aprobaciòn de ciertos actos de naturaleza administrativa (asì, por ejemplo, en el art. 178, para lo del Presupuesto Nacional). La fijaciòn de plazos resulta ser, por esa causa, asunto excepcional. En otros casos, la Constituciòn, si bien no establece plazos propiamente dichos, alude a la necesidad de èstos (como puede verse, por ejemplo, en el segundo pàrrafo del art. 139, inc. 5), referente al permiso de salida del paìs que se concede al Presidente de la Repùblica). Con lo cual, implìcitamente,j la Constituciòn valida la posibilidad de que una norma distinta de ella fije o regule los plazos, porque de otro modo serìa imposible cumplir en tiempo lo prescrito por la Constituciòn.

La cuestiòn estriba en saber si esa "norma distinta" puede ser tanto el Reglamento legislativo como la ley.

En casos como el mencionado antes, contenido en el art. 139, inc. 5), dada la naturaleza de la materia es imposible que la fijaciòn del plazo radique en una norma que no sea el Reglamento legislativo. Asì es porque el medio de expresiòn de la voluntad legislativa, en ese caso (que no es el ùnico), es el acuerdo, cuya factura compete de modo exclusivo a la propia Asamblea. La cuestiòn es si otro tanto no debe necesariamente suceder tratàndose de la ley, especialmente si se mira al hecho de que la Constituciòn, no obstante calificar (en el supuesto que aquì interesa) de "naturaleza administrativa" la de los actos, para todo lo relativo al acto de aprobaciòn remite a "los tràmites ordinarios de èstas (las leyes)", tràmites que indiscutiblemente estàn enteramente regulados en la Constituciòn y en el Reglamento legislativo.- En este punto hay que recordar que la potestad legislativa es exclusiva de la Asamblea, sobre todo en el sentido de que es la voluntad de se òrgano el factor determinante de que la ley sea tal.

Esto da a la aprobaciòn (art. 124) una relevancia excepcional dentro del procedimiento legislativo. El decidir la oportunidad para rendir ese acto es asunto que concierne exclusivamente a la Asamblea, salvo que la Constituciòn -como ya se ha dicho- diga otra cosa. A consecuencia de esto, la Constituciòn reserva ala Asamblea un àmbito de libertad que no puede ser trascendido ni porque asì lo quisiera la misma Asamblea. Este espacio tiene su origen en el principio de la divisiòn o separaciòn de los Poderes, y està garantizado o protegido por la independencia del Legislativo, por la indelegabilidad de sus funciones propias, por la imposibilidad jurìdica de que èste òrgano renuncie a la potestad legislativa o la subordine a limitaciones no admitidas o autorizadas expresamente por la Constituciòn, y por sus poderes de autorregulaciòn, que se manifiestan de modo especìfico en el Reglamento legislativo.- Asì, pues, la determinaciòn de la oportunidad para cumplir con el tràmite de aprobaciòn de las leyes, sea cual sea el contenido de èstas, asì fuere la aprobaciòn de un acto de naturaleza administrativa, es cosa reservada de modo exclusivo a la Asamblea Legislativa.

En este sentido, puede decirse apropiadamente que la Asamblea es incoercible. La ley que fija un plazo para que la Asamblea apruebe un acto de naturaleza administrativa quebranta este principio de incoercibilidad, porque es evidente que, directa o indirectamente, està requiriendo de la Asamblea una decisiòn en una oportunidad que ella misma -la ley- determina.

Por consiguiente, si no la retiene la Constituciòn, es materia reservada entonces la Reglamento legislativo, dictado de conformidad con lo que ella dispone en sus artìculos 121, inciso 22) y 124, fijar plazos para la aprobaciòn de las leyes, sea cualquiera el contenido de èstas. No està de màs decir que el Reglamento legislativo, un paràmetro de constitucionalidad, tiene para sì reservada una materia que la ley formal no puede regular, de la misma manera que èl -el Reglamento- no puede vàlidamente normar lo que excede de su contenido propio.

Con este fundamento, en opiniòn de esta Sala es inconstitucional la norma del artìculo 6, pàrrafo segundo del Proyecto de ley sobre el que versa la consulta, que establece un plazo de cuarenta y cinco dìas para que la Asamblea Legislativa apruebe las concesiones que el Poder Ejecutivo otorgue para construir y explotar nuevas instalaciones de ferrocarriles, muelles y aeropuertos.

VII. SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 12 DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

Expresan los consultantes que al exigir el Pacto Internacional de Derechos Econòmicos, Sociales y Culturales, que los Estados Partes deben adoptar las medidas apropiadas para asegurar una mejora continua de las condiciones de existencia, en la medida en que el proyecto hace referencia al daño ambiental, pero no establece instrumentos para una tutela efectiva del medio ambiente en beneficio de la generalidad de los habitantes del paìs, puede resultar una inconstitucionalidad por omisiòn. Dispone, en lo que interesa, el artìculo 12 del referido instrumento internacional:

"1. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del màs alto nivel posible de salud fìsica y mental.

2. Entre las medidas que deberàn adoptar los Estados partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figuraràn las necesarias para:

...

• b)El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente..." Es clara la norma en cuanto a que los Estados signatarios de ese instrumento deben garantizar, a travès de su legislaciòn interna, el mejoramiento del medio ambiente. Sin embargo, esa disposiciòn no fija el modo o condiciones en que esas medidas deban disponerse en cada jurisdicciòn territorial, ni tampoco condiciona el momento o la oportunidad para hacerlo. Por otra parte, el artìculo 2.1 del mismo Pacto Internacional dice en parte:

"Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperaciòn internacionales, especialmente econòmicas y tècnicas, hasta el màximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopciòn de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquì reconocidos".

Todo lo transcrito obliga al Estado costarricense a adoptar progresivamente "medidas legislativas" en cumplimiento del Pacto, lo que, en el caso presente, no se ha omitido como lo demuestran los siguientes artìculos del Proyecto: artìculo 4 pàrrafo final, que contiene la colaboraciòn de las oficinas tècnicas para determinar el impacto ambiental de la concesiòn que se pretenda otorgar; artìculo 19 pàrrafo tercero, que establece las responsabilidades del concesionario por los daños que pueda llegar a causar al medio ambiente; y el artìculo 33, que establece un règimen amplio de legitimaciòn para que cualquier persona pueda presentar denuncias, peticiones o quejas, cuando considere que se le puedan estar causando o llegar a causar perjuicios a sus derechos o intereses.

Pero, evidentemente, no hay motivo razonable para pensar que sea el presente proyecto el llamado a regular de modo general y exhaustivo esta importante materia, sino solo a hacerlo de modo particular, como en efecto ocurre. En este sentido, las citadas disposiciones de Proyecto son una medida de cumplimiento de los requerimientos del Pacto. Por consiguiente, el Proyecto, a juicio de esta Sala, no puede considerarse omiso en la materia ambiental que preocupa a los legisladores consultantes.

POR TANTO

La presente consulta facultativa de constitucionalidad se contesta en los siguientes tèrminos: a) La Asamblea Legislativa no ha transgredido lìmites constitucionales por razòn del tratamiento dado a la mociòn a que los consultantes se refieren o a las demàs mociones de fondo introducidas con base en lo dispuesto en el artìculo 41 del Reglamento de Orden, Direcciòn y Disciplina Interior; b) No se observa en el artìculo 6 del Proyecto infracciòn del artìculo 121, inciso 14) de la Constituciòn Polìtica; c) El artìculo 4 pàrrafo cuarto del proyecto infringe los artìculos 169 y 170 de la Constituciòn Polìtica, en cuanto autoriza a la Contralorìa General de la Repùblica para ejercer control de oportunidad en el caso de la concesiòn municipal de obra pùblica; ch) El artìculo 4, pàrrafo primero del Proyecto, que confiere al Consejo de Gobierno la facultad de otorgar las concesiones de obra pùblica que competen al Poder Ejecutivo, infringe los artìculos 140, inciso 19) y 147 de la Constituciòn Polìtica; d) Es inconstitucional el artìculos 6 pàrrafo segundo del Proyecto, que establece un plazo de cuarenta y cinco dìas para que la Asamblea Legislativa apruebe las concesiones que el Poder Ejecutivo otorgue para construir y explotar nuevas instalaciones de ferrocarriles, muelles y aeropuertos, por contravenir los artìculos 121, inciso 22) y 124 in fine de la Constituciòn Polìtica; y e) Finalmente, a juicio de esta Sala, no existe omisiòn inconstitucional en el Proyecto en cuanto al tratamiento de la materia ambiental. Notifìquese lo resuelto a los Diputados consultantes y a la Asamblea Legislativa.

FIRMAS: Luis P. Mora M., Presidente; Jorge E. Castro B.; Luis F. Solano Carrera; Eduardo Sancho Gonzàlez; Carlos M. Arguedas R.; José Luis Molina Q.; Fernando del Castillo R.; Francisco Mendoza B., Secretario a.i.