Requirement of a coastal management plan for marina and tourist dock concessionsExigencia de plan regulador costero para concesiones de marinas y atracaderos turísticos

Opinion : 156 of 16/07/2025 16 July 2025 PGR-C-156-2025 Sir William Rodríguez López Minister of Tourism [email protected] With the approval of the Attorney General of the Republic, I reply to your official letter DM-376-2024, in which, given the possibility of developing tourist projects and docks (atracaderos turísticos) under Law 7744, you raise the question: “If in coastal zones, reservoirs (embalses), lakes, lagoons (lagunas), canals, or rivers, where, due to their location or nature, it is impossible to have a coastal regulatory plan (plan regulador costero), is it possible to grant concessions for the development of marinas or tourist docks using a planning instrument (instrumento de planificación) other than a coastal regulatory plan (plan regulador costero)?” The ICT Legal Advisory Office’s opinion, official letter AL-A-0864-2024, accompanies the consultation, which in summary concludes: Coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) are the planning instrument for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). The public zone (zona pública) cannot be concessioned, except in the exceptions set out in Articles 21 and 22 of Law 6043, nor can it be planned, and neither can the area permanently covered by the sea. The preliminary project (anteproyecto) technically approved by the Interinstitutional Commission on Marinas and Tourist Docks (Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos, CIMAT), which has SETENA approval, “constitutes the sole planning instrument for the project and the specific area requested in concession under Law 7744.” Decree 43751, Article 6, establishes that a planning instrument will always be required; not only a coastal regulatory plan (plan regulador costero) in cases where it is impossible to have one. The same rule recognises that, as provided in Laws 6043 and 7744, when the concession covers all or part of the planifiable maritime-terrestrial zone, a coastal regulatory plan (plan regulador costero) will be required.

In that regard, I state the following:

I.- THE CONCESSION OF THE MARITIME-TERRESTRIAL PUBLIC DOMAIN I.1.- The concession of coastal public domain (demanio costero) assets as a discretionary act conferring an administrative real right (derecho real administrativo) According to the prevailing doctrine, the granting of a public domain concession (concesión demanial) is a facultative act of the Administration, from which the contract results. “Classical doctrine (Hauriou, Duguit and Jéze) considers the concession, understood broadly, as a mixed act, for it is a unilateral act because its origin lies in the will of the Administration, which may discretionally grant or refuse it (…), and at the same time, a contractual act, since once the concession is granted, a bilateral and onerous administrative contractual relationship is established between the Administration and the concessionaire.” (García Gómez de Mercado. Las fuentes de las obligaciones de la Administración: especial referencia a la aplicación de las categorías del contrato y el cuasicontrato. Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid Nº 17, September 2003, citing a Supreme Court precedent. On the concession as an administrative act of a contractual nature, cf: Decree 25439-MP-TUR, art. 2, subparagraph j) Decree 7841, article 2, subparagraphs j and k. “In principle, as Mayer rightly stated, the Public Administration has broad freedom to grant or deny concessions for special use of public domain properties. For the obligation to grant one to exist, express rules providing for this are required. (…) In the absence of such regulation, it must be understood that this activity of the Administration is discretionary.” (Marienhoff, Miguel. Tratado del dominio público, tipográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1960, p. 349). “There can be no talk of a right of private individuals to obtain an administrative concession.” In our case law, “the power to grant or deny concessions is a discretionary power of the Administration.” (Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Edit. Tecnos, S.A. Madrid. 1987, Vol II, p. 400). Regarding the discretionary nature of the public domain concession (concesión de dominio público): González Pérez, Jesús: Los derechos reales administrativos. 2nd ed. Edit. Civitas S.A. 1984, pp. 58 and 59. García Pérez, Marta: “La naturaleza jurídica de la autorización y la concesión, a propósito de la utilización del dominio público”, point II.4, p. 342. Anuario da Faculta de Dereito No. 1. University of La Coruña. 1997).

Some court rulings adopt that line. By way of example, the following are mentioned: “…in matters of public concessions, the State has the power and not the obligation to grant or deny them, which it does for the sake of the public interest, which has superior relevance, and in this specific case, the environment had superior relevance.” It is the duty of the Administration “to take the pertinent measures for its protection and preservation.” (Constitutional Chamber, judgment 996/2001, cons. VI). In the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), “granting concessions is a power”; “not an obligation of the Municipality.” (Contentious-Administrative Court, Section III, resolution 477-2014). The Administration “is not obliged to grant the concession in the form and conditions requested by the applicant, since it is precisely in the exercise of its oversight function that it must assess the requests, to adopt the one that best complies with the regulations, not only of the Law governing this asset, but also environmental and urban planning regulations, and also, as indicated, it is possible to use discretionary criteria, that is, of opportunity and expediency.” (Contentious-Administrative Court, Section III, resolution 2088-2010. Environmental protection is a limit to discretion in granting a concession to use the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre). (Opinion C-026-2001. Contentious-Administrative Court, Section VIII, judgment 10-2008, cons. V).

On the granting of concessions of public assets to private individuals as a facultative and contractual activity: Law 6043, doctrine of Articles 51 and 54. Law 7744, Articles 1: “concessions may be granted,” and 12. Constitutional Chamber judgments 3091-2013, cons. V, and 3850-2018, cons IV. First Chamber of the Supreme Court, judgment 2655-2022; Contentious-Administrative Court, Section VII, judgment 7-2020-VII, cons IV. (The approval or disapproval of concessions on maritime islands and islets by the Legislative Assembly also entails the exercise of a discretionary power. First Chamber of the Supreme Court, judgments 771-2008, cons. IV and V; 495-2010, cons IV. Contentious-Administrative Court, Section III, vote 250-2008, cons X). The public domain concession (concesión demanial) “grants the concessionaire the exclusive use of a public domain asset,” subject to Administrative Law. It confers an “exclusive right of occupation (derecho de ocupación privativa) in that it excludes the use of that asset or space by others (…). Such right of the concessionaire has been considered an administrative real right (derecho real administrativo), enforceable against third parties and even against the Administration itself under certain circumstances. This position, which determines the concession of use as an administrative real right (derecho real administrativo), has also been adopted by constitutional case law.” (First Chamber of the Supreme Court, judgment 1318-2010. Constitutional Chamber, judgments 5231-1994, 2500-1996, 5210-1997, 18483-2007, 15595-2008, 15596-2008 and 811-2016). For the Golfo de Papagayo Tourist Project, for example, the character of the concession as an administrative real right (derecho real administrativo) is set out in Decree 25439-MP-TUR/1996, Article 2, subparagraphs g, j and k).

I.2.- The coastal regulatory plan (plan regulador costero) requirement for a concession in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) The ICT has the power to formulate the National Tourism Development Plan, within which the General Land Use Plan for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) must be prepared, and whose guidelines and recommendations must be observed by the Regulatory Plans covering it. (Articles 26 LZMT and 17 of its Regulation. Opinion C-170-2013). The Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) constitutes the third level of planning, derived from the General Land Use Plan (level 2) for the Maritime-Terrestrial Zone, resulting from the National Tourism Development Plan (Level 1). (Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans, point 1.11).

In accordance with that Manual, the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) is the legal and technical instrument for territorial planning (ordenamiento territorial) to achieve balanced economic, social and environmental development in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and adjacent areas. (Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime-Terrestrial Zone. Scope No. 139. To La Gaceta 135 of 14 July 2021, point 3.1. Opinion C-100-1995). Owners of properties adjoining the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) may request that their properties be incorporated into its planning, covering the proportional part of the respective cost and transferring the areas necessary for public uses to the State free of charge. (Articles 15 of Law 6043 and 18 of its Regulation).

The Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) “is the specific planning instrument for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) administered by the Municipalities, and an essential requirement for them to be able to grant concessions for tourism purposes.” (Constitutional Chamber, judgment 16975-2008).

The concession for the use and enjoyment of a portion of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and, in particular, the restricted zone (zona restringida), under municipal administration is conditional upon the coastal regulatory plan (plan regulador costero), among other requirements. Law 6043, Article 38; its Regulation, Decree 7841, Articles 15, 17 paragraph 3, 18 to 20, 46, paragraph 4, subparagraph c, 49, 65 and 66, paragraph 2. (Contentious-Administrative Court, Section IX, judgment 398-2013; Contentious-Administrative Court, Section III, resolutions 137-2008, 3522-2010, 8-2011, 476-2012, 19-2013, 171-2013, 237-2013, 401-2013, 226-2013, 187-2014, 277-2014 and 486-2014). That is, the existence of the coastal regulatory plan (plan regulador costero) in the sector where a concession is sought in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is a sine qua non requirement for the municipality to grant it. (Constitutional Chamber, resolutions 1475-2004, 2828-2007, 9083-2007, 13073-2009 and 4692-2024. Contentious-Administrative Court, Section VI, judgment 63-2009; Contentious-Administrative Court, Section III, resolutions 74-2009, 3190-2010, 3522-2010, 3523-2010, 4520-2010, 518-2012, 237-2013, 205-2015, 304-2015, 305-2015, 390-2015 and 424-2015).

Law 6043 (Article 38) and its Regulation (Article 19) prohibit municipalities from granting concessions in tourist zones without the ICT and INVU having approved or prepared the development plans for those zones.

The Attorney General's Office has held that, in exceptional cases of exclusive use (aprovechamiento privativo), the public zone (zona pública) is subject to planning in the coastal regulatory plan (plan regulador costero). If the latter is an indispensable requirement for obtaining concessions and carrying out works in the restricted zone (zona restringida), it is also a requirement for the exceptional granting of concessions to private individuals in order to develop activities and constructions permitted by law in the public zone (zona pública). (Opinions C-268-2020, PGR-C-193-2023, PGR-C-241-2023, PGR-C-255-2023 and PGR-C-053-2024).

“It is clear that, being intended for common use, the public zone (zona pública) could not be zoned into areas designated for different types of uses or activities. But, within the coastal planning process, it could be technically determined which portions of the public zone, due to their geographical configuration, topography, or special conditions, could be subject to the exceptions provided by law for their occupation and development, and indeed, it must be taken into account in order to determine the type of development to be permitted in the restricted zone (zona restringida).” (Opinion C-268-2020). Opinion C-307-2020 noted that “even if the adjacent land is private property registered before the entry into force of Law 6043, the fact is that the marina or dock must use part of the public zone (zona pública) and the adjacent area permanently covered by the sea, and therefore, the granting of the corresponding concession depends on what is provided in the applicable planning instrument for that sector.” Law 6043, in Article 23, refers to planning the development of the public zone (zona pública) as an object of the planning process for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Article 18 of its Regulation provides that coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) shall cover the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), not just one of the portions that comprise it (Opinion C-268-2020), and the lands near it that may be considered part of its area of influence. Article 9 of the Marina Law Regulation proceeds from the premise that the public zone (zona pública) can be planned when it uses the expression “in accordance with the planning approved for the sector.” The Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) “is the instrument of territorial planning (ordenamiento territorial), which defines and locates all zones to be granted in concession within the ZMT” (Decree 36786/2011, point III).

I.3.- Ambiguity of the term development plans (planos de desarrollo) in the LZMT Territorial planning in the maritime-terrestrial zone forms part of the municipalities' territorial planning power, regulated in Law 4240, Article 17, with the competence to approve coastal regulatory plans (planes reguladores costeros). “Article 38 of the LZMT makes the granting of concessions conditional upon the preparation and approval of the respective development plan (regulatory plan) (plan regulador)” on coasts where the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) has been declared of tourist interest. This must be understood thus “even though Article 38 cited does not refer to plans but to planos, which may be due to a conceptual error by the legislator. We must suppose that the legislator was referring to development plans and not to planos (as written), which are what Articles 31 and 33 ibid refer to in relation to the construction of housing or tourist projects, and which must be prepared by the interested parties for the administration to approve them.” Law 6043 uses the expression development plan (plan de desarrollo), in the singular, in Article 57, subparagraph a and Transitory Provision VII. The regulation to the LZMT, Decree 7841-P, does make explicit reference to regulatory plans as local-level territorial planning instruments, by indicating that they must comply with the guidelines and recommendations set out in the general land use plan (Article 26 LZMT). (Legal Opinion 096-2005 and OJ-040-2015; Opinions C-461-2007, C-421-2008, C-442-2008, C-065-2012 and C-082-2012).

The meaning of “planos” used in Article 31 LZMT becomes even clearer when related to Article 33 ibid. “As can be seen, the planos referred to in Article 31 of Law No. 6043 allude to eventual tourist developments in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), whose projects must even be guaranteed before the corresponding municipality, after approval by the Costa Rican Tourism Institute. Evidently, such wording could not be applied to regulatory plans, which are not the responsibility of private individuals, but of the municipalities, and regarding which it makes no sense to speak of granting a guarantee. / Furthermore, the use in Article 31 of the plural in ‘planos de desarrollos’ (…) confirms that it refers to urban or tourist construction projects to be built within the concessioned areas.” The concept of ‘planos de desarrollo’, used in Article 38 LZMT, is different; it corresponds to the technical term ‘planes reguladores’, intended to regulate the development of the tourist zones of the coastal public domain (demanio costero). (Opinions C-421-2008, C-442-2008 and C-82-2012).

II.- REQUIREMENT FOR THE COASTAL REGULATORY PLAN (PLAN REGULADOR COSTERO) IN CONCESSIONS FOR MARINAS AND TOURIST DOCKS IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (ZMT) The Attorney General's Office, following the position of the Courts, has reiterated that the coastal regulatory plan (plan regulador costero) is the planning instrument for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) administered by the Municipalities, and an essential requirement for concessions to be granted within it, which must adhere to what is provided therein. (Articles 38 of Law 6043, 17 and 18 of its Regulation). Pursuant to that Law and Law 7744 (Articles 1, 2 and 33), the construction and operation of a marina and tourist dock (atracadero turístico) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) presupposes the granting of a concession, following the prior existence of the coastal regulatory plan (plan regulador costero), except in sectors where, by special Law, another planning instrument is used, such as the Master Plan prepared by the Costa Rican Tourism Institute in the Tourist Project (Articles 2 of Law 6758 and 74 of Law 6043), or the urban regulatory plan within the framework of the coastal urban zone of Law 9221 (Article 8). Law 7744, in Article 2, establishes that CIMAT, when determining the transfer to the State of the areas required for public uses, “must consider what is provided by the coastal regulatory plan (plan regulador costero) of the zone in question,” and in Article 33 it refers to the supplementary application of Law 6043 and its Regulation in unregulated aspects. (Opinions C-307-2020 and PGR-C-053-2024).

II.2.- Amendment to Article 6 of the Marina Law Regulation Law 8969, without modifying the planning instrument, amended Law 7744 and expanded its scope for granting concessions for marinas and tourist docks (atracaderos turísticos) in areas adjacent to coastal cities, with the exception of lands that present open spaces for common use and other areas (mangrove, national parks, biological reserves, or where there are coral ecosystems), and for the construction and operation of tourist docks in navigable lakes, rivers, reservoirs (embalses) and canals (Article 1). This is reproduced in the amendment to its Regulation by Decree 38171, and specifies that open spaces for common use are those “located in coastal cities, which have been so defined by the Municipality in the respective planning instrument, such as pedestrian tourist promenades or parks, and which are not subject to concession” (Article 2, subparagraph h and 3). Opinion C-002-99, reiterated in Legal Opinion OJ-172-2004, explained that "every city is an urban area, but the reverse is not always true." In harmony with Law 6043 (art. 38) and Law 7744 (art. 2, para. 2), the Regulation of the latter, in its initial text (Decree 27030/1998), provided that the zone where a marina or tourist dock (atracadero turístico) development was proposed had to “have a duly approved Regulatory Plan for the maritime-terrestrial zone sectors, or a Master Plan in the case of private properties and the Golfo de Papagayo Tourist Pole” (art. 3, subparagraph a); CIMAT’s function of determining the areas that each port zone must transfer to the State as public ones, “in accordance with what is provided by the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) of the zone in question” (art. 10, subparagraph e); and that “the construction of the marina at the proposed site” must be done “in accordance with the respective Regulatory Plan or Master Plan” (Article 21).

Executive Decree 43751/2022, when amending the Regulation to Law 7744, states in considering clause VI: “That, unlike Law 6043 on the Maritime-Terrestrial Zone, where concessions must be granted according to the uses and regulations established in the respective coastal regulatory plan (plan regulador costero), concessions under Law 7744 on the Concession and Operation of Marinas and Tourist Docks must be granted according to the uses and regulations established in the preliminary project (anteproyecto) approved by CIMAT in the technical feasibility requested by the interested party, pursuant to Articles 5 and 8 of the cited Law.” With the amendment made by Decree 43751 to Article 6 of that Regulation, the planning instrument that the sector must have, depending on where the marina or tourist dock (atracadero turístico) proposal is located, is: Current Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) if located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre); Current Urban Regulatory Plan in the coastal urban zone, Master Plan if within the Golfo de Papagayo Tourist Pole, and in other cases, the preliminary project (anteproyecto) of the marina or dock, environmentally approved by SETENA and technically approved by CIMAT (Commission on Marinas and Tourist Docks). For docks located in navigable lakes, rivers, reservoirs (embalses) and canals, the zone must only meet the conditions of subparagraphs a, b and c of that article (qualification and status of access, availability of potable water service, electricity and solid waste collection, and certification of the State Natural Heritage issued by SINAC, when applicable).

Opinion PGR-C-053-2024 stated that CIMAT’s functions of evaluating and approving the technical aspects of the proposal for marinas and tourist docks (atracaderos turísticos), by their nature, “cannot replace the planning powers over the territory that belong to the Municipalities and other public entities,” nor does it eliminate the prior requirement of having the territorial planning instrument provided in Laws 7744 and 6043 (Articles 2 and 38, respectively). By virtue of the principle of normative hierarchy, it added, the regulatory development of Law 7744 cannot vary, or condition, the legal obligation that there be a coastal regulatory plan (plan regulador costero) or the instrument provided by other special laws in order to grant concessions for the development of marinas or tourist docks, so the higher-ranking provisions are applicable, and not the regulatory ones that exempt the requirement for these planning instruments. The superior rule prevails over the inferior one and cannot be modified by it. Articles 140, subparagraph 3 of the Constitution; 6 of Law 6227; 1 and 2 of the Civil Code. According to this section 2: “Provisions that contradict another of higher rank shall lack validity.” The Attorney General's Office, in Opinion PGR-C-053-2024, regarding the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), concluded that “pursuant to the provisions of Laws Nos. 6043 and 7744 and in application of the principle of normative hierarchy, a concession for the installation and operation of a marina or tourist dock (atracadero turístico) requires the prior existence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero) or the territorial planning instruments provided by special laws for certain sectors, and these planning instruments cannot be replaced by the preliminary project (anteproyecto) approved by the National Environmental Technical Secretariat and CIMAT for each marina or dock.”/ The provisions of the Regulation to Law 7744 that are contrary to the above must not be applied, “because the higher-ranking legal rules establish a requirement that cannot be disregarded.” II.2.1.- Preeminence of the higher-ranking rule Regarding the aforementioned, it has been resolved: The regulation is secondary legislation and is subject to the law. Its submission to the law is absolute and “it cannot attempt to render legal precepts ineffective or contradict them, and it cannot replace the law where the latter is necessary to produce a certain effect or regulate a certain content, in what doctrinally is called the ‘hierarchical order of norms’” (Constitutional Chamber, judgments 5227-1994, 9236-1999, 2422-2000, 15409-2006, 17559-2006, 2063-2007, 6615-2007, 11154-2007, 10930-2011, 4265-2014, 27918-2024 and 36864-2024). “To execute a law is not to enact another law, but to develop it, without altering its spirit by means of exceptions, for if it were not so, the Executive Branch would become the legislator.” (Constitutional Chamber, judgments 4908-2000, 10997-2000; 5162, 5163, 5164, 5165, 5166 and 5167, all six from 2002, 6400-2011, 11454-2013). “(…) the decree should have been set aside for contradicting a higher-ranking rule.” (Constitutional Chamber, resolutions 1250-1999 and 5663-1999). The principle of legality “(…) is projected as a limit and restriction on public conduct, for any action by it must conform to the higher-ranking rule, under penalty of invalidity.” (First Chamber of the Supreme Court, judgments 63-2000, 172-2000 and 55-2001). “One of the fundamental limits of regulatory power is the principle of normative hierarchy; (…) it is a matter of knowing when one source is superior to another and, in the event of conflict, disapplying the lower-ranking one. The foregoing implies a relationship of subordination, according to which ‘The rules of the inferior source cannot modify or replace those of the superior one. This is the case of the Constitution vis-à-vis the law and the rest of the legal order, and it is also the case of the law vis-à-vis the regulation (...) in case of contradiction, the law always and necessarily prevails.’” (Cassation Court of Contentious-Administrative and Civil Treasury Matters, resolution 85-2020). (When a normative antinomy arises, one of the criteria for determining the applicable rule is “the superior rule prevails over the lower-ranking one.” Contentious-Administrative Court, Section IV, judgments 62-2022, 74-2022 and 8545-2024; Contentious-Administrative Court, resolutions 3356-2023 and 7081-2024). The Attorney General's Office has pronounced similarly: in the event of incompatibility of rules, the higher-ranking provision prevails over the lower-ranking one and the legal operator must opt for its application. (Opinions C-210-2001, C-198-2001, C-008-2002, C-210-2002, C-349-2002, C-146-2005, C-256-2005, C-436-2005, C-13-2008, C-289-2012, C-40-2013, C-11-2015, PGR-C-14-2023 and PGR-C-102-2023; Legal Opinions OJ-65-2001, OJ-135-2003, OJ-53-2005 and OJ-116-2005).

III.- INAPPROPRIATENESS OF REVIEWING THE VALIDITY OF AN ADMINISTRATIVE ACT OR DECISION ADOPTED BY THE ADMINISTRATION THROUGH AN ADVISORY PROCESS In the opinion of the ICT Legal Advisory Office, in order to grant concessions for marinas and tourist docks (atracaderos turísticos), given what it describes as the impossibility of having a coastal regulatory plan (plan regulador costero), the solution provided by the amendment to Article 6 of the Regulation to Law 7744, made by Decree 43751, is correct: the preliminary project (anteproyecto) approved by CIMAT, with environmental feasibility (viabilidad ambiental). In our view, such an assessment would mean, on our part, entering into the analysis of the conformity with the legal order of what was decided by the Administration (Executive Branch) when issuing that Decree and amending that rule, which is inappropriate. By reviewing administrative acts or decisions taken, we would be improperly interfering in and substituting the Administration in its competences. (Pronouncements PGR-C-265-2022, PGR-OJ-037-2023, PGR-C-072-2023, PGR-C-120-2023, PGR-C-128-2023, PGR-C-131-2023, PGR-C-143-2023, PGR-C-148-2023, PGR-C-163-2023, PGR-C-164-2023, PGR-C-171-2023, PGR-C-178-2023, PGR-C-212-2023, PGR-C-241-2023, PGR-C-249-2023, PGR-C-260-2023, PGR-C-131-2023, PGR-C-002-2024, PGR-C-015-2024, PGR-C-104-2024, PGR-C-153-2024, PGR-C-162-2024 and PGR-OJ-087-2024). The action of the PGR in connection with the procedure set out in sections 173 and 183 of Law 6227 is excepted.

The technical-legal advice of the Attorney General's Office cannot address specific cases or singular legal-administrative situations. This Advisory Body is not empowered to review, in the exercise of its advisory function, the legality of the Administration's actions and to pronounce on the validity of an administrative act or a decision already adopted by the Public Administration. Reviewing an administrative act already issued would turn us, by that means, into a judge of the legality of the administrative action, which is alien to the advisory function and would also imply invading a competence exclusively reserved for the Courts of Justice, for the contentious-administrative jurisdiction is the body called upon in this case to make such judgment and to determine – by means of a judgment – the validity or invalidity of a specific administrative act, whether individual or of general scope. (Law 6227, Articles 120 and 121. Opinions C-107-2011, C-146-2017, C-264-2017, C-294-2017, C-025-2018, C-125-2018, C-42-2019, C-481-2020, PGR-C-070-2022, PGR-C-144-2024, PGR-C-227-2023, PGR-C-144-2024, PGR-C-085-2025, PGR-C-038-2025 and PGR-C-081-2025 and Legal Opinions OJ-123-2021 and PGR-OJ-120-2024).

It is worth noting that Law 7744, Article 5, subparagraph c, provides that the party interested in building and operating a marina or tourist dock (atracadero turístico) must obtain favourable technical feasibility (viabilidad técnica) from CIMAT, and submit to it an application with various information, including the Potential Environmental Feasibility (Viabilidad Ambiental Potencial, VAP) and, for the concession application process, one of the requirements to be met is a copy of the Environmental Feasibility (Licence) (Viabilidad (Licencia) Ambiental, VLA), granted by SETENA (Article 8, subparagraph d). On this point, the Constitutional Chamber, in judgment 3855-2016, resolved that the Potential Environmental Feasibility (VAP) from SETENA is “only a prior requirement for the Technical Feasibility,” but not a sufficient requirement for the municipal concession. For that reason, it considered that section 5, subparagraph c, of Law 7744 is not contrary to Article 50 of the Constitution, “because from Article 8, subparagraph d) of that same Law it is understood that, prior to granting the concession, the obtaining of a definitive environmental feasibility (licence) (VAL), and not the initial one, must be in place.” Potential Environmental Feasibility (VAP) in Decree 43898/2022, Annex A, point 47, formerly Decree 31849, Article 3, subparagraph 66, “Is the environmental approval, of a provisional nature, granted by SETENA to those activities, works or projects that carry out the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial) and still require the submission of other EIA documents to obtain the definitive VLA.” IV.- ADDITIONAL CONSIDERATIONS The following considerations are added:

1.- The regulatory plan (plan regulador) is the local planning instrument, established by the legislator for the rational and orderly development of the canton from an urban planning perspective. (Sala Constitucional, votos 14136-2018, 6227-2021, 12905-2022. Dictámenes C-156-2017 and C-341-2020). Primary authority in planning matters corresponds to the municipalities, which does not preclude that “the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the governing institution of urban planning at the national level, may promulgate regulations that serve as support to the municipalities in areas not regulated in their plans or that regulate planning matters primarily in those cantons whose municipalities do not have such plans, while such situation persists.” (Articles 169 of the Constitution; 1, 15, 17 and Transitory II of Ley 4240. Sala Constitucional, sentencias 3249-2021 and 13227-2024).

2.- In areas with a coastal urban zone (zona urbana litoral) declaration, pursuant to Ley 9221, the concessions to be granted by the municipalities must be consistent with the urban regulatory plan of the respective locality (Articles 8 and 9). That Law, in its Article 25, amended Article 6 of Ley 6043 and excluded the application of the provisions of the latter to coastal urban zones.

3.- The area affected by the Golfo de Papagayo Tourist Project (Proyecto Turístico Golfo de Papagayo) constitutes a special regime of the maritime-terrestrial zone (demanio marítimo terrestre) under the direct administration of the ICT, without prejudice to the usufruct and fees corresponding to the local municipalities, and the concurrent powers that other state organs or entities have regarding certain matters or property. The ICT is the authority empowered to grant concessions for the development of tourist marinas and docking facilities (marinas y atracaderos turísticos) in that sector, and they must be consistent with the Master Plan (Plan Maestro), which is the governing planning figure or management tool for that space, with a binding and indicative character regarding the works that may be carried out. (Articles 74 of Ley 6043; 1 and 32 of Ley 7744; 5 and 77 of its Reglamento; 2 of Ley 6758, 2 subsections h and q and 14 subsection c of its Reglamento, Decreto 25439. Opinión Jurídica OJ-74-2003 and dictamen C-307-2020). The General Master Plan of the Golfo de Papagayo Tourist Project was approved by the Board of Directors of the ICT in ordinary session 4572 of 1995, and the last modification by agreement 5740 of 2012 of that Board of Directors. Gaceta 84 of May 2, 2012. “The lands granted in concession—which do not comprise the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre)—in the Golfo de Papagayo belong to the ICT.” (Sala Constitucional, sentencias 18483-2007, 15595-2008, 15596-2008 and 8622-2010).

4.- In relation to canals and rivers, the strip of the maritime-terrestrial zone under municipal administration must be taken into account, corresponding to both sides of the main canal system that connects the ports of Moín and Barra de Colorado, and the strip contiguous to the rías (rías) or part of the river near its entrance into the sea, and up to where the tides reach. Emphasis is placed on the fact that the lands of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) within the maritime-terrestrial zone are under the administration of SINAC-MINAE. (Articles 9 and 75 of Ley 6043 and 2 subsections f and h, 94 of its Reglamento; 13 of Ley 7575 and 32 of Ley 7554. Sala Constitucional, sentencias 454-2006, 2408-2007 and 3113-2009. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V, sentencia 32-2013; Tribunal Contencioso Administrativo Sección III, resolución 72-2010. Dictámenes dictamen C-191-1996, C-348-2006, C-351-2006, PGR-C-112-2025 and Opinión Jurídica OJ-35-2009).

V.- CONCLUSIONS From the foregoing, it is concluded:

1.- The granting of concessions for the development of marinas or tourist docking facilities (marinas o atracaderos turísticos) in the maritime-terrestrial zone under municipal administration, under Ley 6043, must have a current coastal regulatory plan (plan regulador costero), to which it must conform (arts. 38 of Ley 6043; 2 and 33 of Ley 7744); Master Plan in the Golfo de Papagayo Tourist Hub (Polo Turístico Golfo de Papagayo) (arts. 74 of Ley 6043, 1 and 32 of Ley 7744 and 2 of Ley 6758); urban regulatory plan in coastal cities, except lands that present spaces open to common use (arts. 1 of Ley 7744; 6 of Ley 6043), in areas with a coastal urban zone (zona urbana litoral) declaration (Ley 9221, arts. 1, 2, 7 to 10), or where expressly provided by law (Ley 6043, art. 79); cantonal regulatory plan (plan regulador cantonal) that governs the site of interest outside the public domain maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre demanial) (Ley 4240, arts. 1, 7 and 10) and, failing that, the provisions in force at the location in accordance with Transitory II of the latter Law. The foregoing, in addition to the urban planning or non-urban planning norms applicable to the site in question.

2.- The strip of the maritime-terrestrial zone under municipal administration must be taken into account, on both sides of the main canal system that connects the ports of Moín and Barra de Colorado, and the strip contiguous to the rías or part of the river near its entrance into the sea, up to where the tides reach. (Excluded are the lands of the State Natural Heritage within the maritime-terrestrial zone, which SINAC-MINAE administers).

3.- The Procuraduría has maintained that the public zone (zona pública) is susceptible to planning in the coastal regulatory plan in the exceptional cases of granting concessions to private parties for the development of activities and constructions permitted by law.

4.- The criterion is reiterated that the functions that the CIMAT has to evaluate and approve the technical aspects of the proposal for marinas and tourist docking facilities do not replace the powers in territorial planning matters that correspond to the Municipalities and other public entities, nor does the preliminary project (anteproyecto) approved by the CIMAT replace the territorial planning instrument provided by law. By virtue of the principle of normative hierarchy, the regulatory development of Ley 7744 cannot vary or suppress the legal obligation that a coastal regulatory plan or the instrument provided by other special laws be in effect in order to grant concessions for the development of marinas or tourist docking facilities. The superior norm prevails over the inferior one and the legal operator must apply the precept of higher rank.

5.- The Procuraduría is not empowered to review, in the exercise of its consultative function, the legality or validity of an administrative act or specific decision adopted by the Public Administration, such as the amendment to Article 6 of the Reglamento to Ley 7744, by Decreto 43751. Likewise, it is inhibited from ruling on concrete cases or singular legal-administrative situations, since issuing a binding opinion would entail assuming functions proper to the active Administration, which are outside its competence.

6.- It is for the competent authorities to assess whether modifications to the respective Regulatory Plan are required, or the issuance or amendment of norms, respecting the principle of hierarchy, to regulate aspects not foreseen.

Sincerely,

José J. Barahona Vargas

Dictamen : 156 del 16/07/2025 16 de julio de 2025 PGR-C-156-2025 Señor William Rodríguez López Ministro de Turismo [email protected] Con aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su oficio DM-376-2024, en el que, ante la posibilidad del desarrollo de proyectos y atracaderos turísticos al amparo de la Ley 7744, plantea la interrogante de “Si en zonas costeras, embalses, lagos, lagunas, canales o ríos, que, por su ubicación o naturaleza, resulta imposible contar con un plan regulador costero, ¿es posible otorgar concesiones para el desarrollo de marinas o atracaderos turísticos teniendo como instrumento de planificación una herramienta diferente a un plan regulador costero?”.

Acompaña a la consulta el criterio de la Asesoría Legal del ICT, oficio AL-A-0864-2024, que en síntesis concluye: Los planes reguladores costeros son el instrumento de planificación de la zona marítimo terrestre. La zona pública no es concesionable, salvo en las excepciones de los artículos 21 y 22 de la Ley 6043, ni planificable, y tampoco el área cubierta permanentemente por el mar. El anteproyecto aprobado técnicamente por la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), que cuente con aprobación de la SETENA, “constituye el único instrumento de planificación del proyecto y área específica solicitada en concesión al amparo de la Ley 7744”. El Decreto 43751, artículo 6, establece que siempre se requerirá un instrumento de planificación; no únicamente un plan regulador costero en los supuestos en que sea imposible contar con uno. La misma norma reconoce que, por estar dispuesto en las Leyes 6043 y 7744, cuando la concesión abarque todo o parte de la zona marítimo terrestre planificable, se requerirá de un plan regulador costero.

Al respecto, le manifiesto:

I.- LA CONCESIÓN DE DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE I.1.- La concesión de bienes del demanio costero como acto discrecional que confiere un derecho real administrativo Para la doctrina dominante, el otorgamiento de concesión demanial es un acto facultativo de la Administración, del que resulta el contrato. “La doctrina clásica (Hauriou, Duguit y Jéze) considera la concesión, entendida en sentido amplio, como un acto mixto, pues es un acto unilateral porque su origen está en la voluntad de la Administración que discrecionalmente puede concederla o denegarla (…), al mismo tiempo, un acto contractual, ya que una vez otorgada la concesión se constituye entre la Administración y el concesionario una relación bilateral y onerosa de carácter contractual administrativo”. (García Gómez de Mercado. Las fuentes de las obligaciones de la Administración: especial referencia a la aplicación de las categorías del contrato y el cuasicontrato. Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid Número Nº 17, septiembre 2003, que cita un precedente del Tribunal Supremo. Sobre la concesión como acto administrativo de naturaleza contractual, cfr: Decreto 25439-MP-TUR, art. 2°, inc j) Decreto 7841, artículo 2, incisos j y k. “En principio, como acertadamente lo expresa Mayer, la Administración Pública tiene amplia libertad para otorgar o negar concesiones de uso especial de dependencias dominicales. Para que exista la obligación de otorgarla, se requiere la existencia de normas expresas que así lo dispongan. (…) No existiendo dicha regulación, debe entenderse que esa actividad de la Administración es discrecional”. (Marienhoff, Miguel. Tratado del dominio público, tipográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1960, pág. 349). “No puede hablarse de un derecho de los particulares a obtener concesión administrativa”. En nuestra jurisprudencia “es discrecional de la Administración la facultad de otorgar o denegar concesiones”. (Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Edit. Tecnos, S. A. Madrid. 1987, Vol II, pág. 400). Acerca del carácter discrecional de la concesión de dominio público: González Pérez, Jesús: Los derechos reales administrativos. 2° ed. Edit. Civitas S. A. 1984, pgs. 58 y 59. García Pérez, Marta: “La naturaleza jurídica de la autorización y la concesión, a propósito de la utilización del dominio público”, punto II.4, pág. 342. Anuario da Faculta de Dereito N° 1. Universidad de la Coruña. 1997).

Esa línea, adoptan algunas resoluciones de los Tribunales. A modo de ejemplo, se mencionan: “…en materia de concesiones públicas, el Estado tiene la facultad y no la obligación de otorgarlas o denegarlas, lo que hace en aras del interés público que tiene relevancia superior y en este caso concreto, la relevancia superior la tuvo el ambiente”. Es deber de la Administración “adoptar las medidas pertinentes en aras de su protección y preservación”. (Sala Constitucional, sentencia 996/2001, cons. VI). En la zona marítimo terrestre “otorgar concesiones es una facultad”; “no una obligación de la Municipalidad”. (Tribunal Contencioso Administrativo Sección III, resolución 477-2014). La Administración “no está obligada a otorgar la concesión en la forma y condiciones pedidas por el gestionante, en tanto, es precisamente en el ejercicio de la función fiscalizadora que debe valorar las solicitudes, para adoptar la que mejor se adapte a las regulaciones, no sólo de la Ley que rige este bien, sino de las de carácter ambiental y urbano, así como también, según se indicó, es posible utilizar criterios discrecionales, esto es, de oportunidad y conveniencia”. (Tribunal Contencioso Administrativo Sección III, resolución 2088-2010. La protección del ambiente es un límite a la discrecionalidad en el otorgamiento de la concesión para utilizar el demanio marítimo terrestre. (Dictamen C-026-2001. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VIII, sentencia 10-2008, cons. V).

Sobre del otorgamiento de concesiones de bienes públicos a particulares como actividad potestativa y contractual: Ley 6043, doctrina del artículo 51 y 54. Ley 7744, artículos 1°: “podrán otorgarse concesiones”, y 12. Sala Constitucional sentencias 3091-2013, cons. V, y 3850-2018, cons IV. Sala Primera de la Corte, sentencia 2655-2022; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sétima sentencia 7-2020-VII, cons IV. (La aprobación o improbación de concesiones en islas e islotes marítimos por la Asamblea Legislativa asimismo conlleva el ejercicio de una facultad discrecional. Sala Primera de la Corte, sentencias 771-2008, cons. IV y V; 495-2010, cons IV. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, voto 250-2008, cons X).

La concesión demanial “otorga al concesionario el uso privativo de un bien de dominio público”, con sujeción al Derecho Administrativo. Le confiere un “derecho de ocupación privativa en cuanto excluye la utilización de ese bien o espacio por los demás (…). Tal derecho del concesionario ha sido considerado como derecho real administrativo, oponible a terceros y a la propia Administración bajo ciertos supuestos. Esta posición, que determina la concesión de uso como derecho real administrativo, ha sido además recogida por la jurisprudencia constitucional”. (Sala Primera de la Corte, sentencia 1318-2010. Sala Constitucional, sentencias 5231-1994, 2500-1996, 5210-1997, 18483-2007, 15595-2008, 15596-2008 y 811-2016). Para el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, por ejemplo, el carácter de derecho real administrativo de la concesión se recoge en el Decreto 25439-MP-TUR/1996, artículo 2°, incisos g, j y k).

I.2.- El requisito de plan regulador costero para la concesión en la zona marítimo terrestre El ICT tiene la potestad de formular el Plan Nacional de Desarrollo Turístico, dentro del que se ha de elaborar el Plan General de Uso de la Tierra para la zona marítimo terrestre, cuyos lineamientos y recomendaciones deben observar los Planes Reguladores que la comprendan. (Artículos 26 LZMT y 17 de su Reglamento. Dictamen C-170-2013). El Plan Regulador Costero constituye el tercer nivel de planeamiento, derivado del Plan General de Usos del Suelo (nivel 2) para la Zona Marítimo Terrestre, resultante del Plan Nacional de Desarrollo Turístico. (Nivel 1). (Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros, pto 1.11).

En concordancia con ese Manual, el Plan Regulador Costero es el instrumento legal y técnico de ordenamiento territorial para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la zona marítimo terrestre y áreas adyacentes. (Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre. Alcance N° 139. A La Gaceta 135 del 14 de julio de 2021, pto 3.1. Dictamen C-100-1995). Los dueños de propiedades colindantes con la zona marítimo terrestre pueden solicitar que sus inmuebles sean incorporados en la planificación de ésta, cubriendo la parte proporcional del costo respectivo y cediendo gratuitamente al Estado las áreas necesarias para usos públicos. (Artículos 15 de la Ley 6043 y 18 de su Reglamento).

El Plan Regulador Costero “es la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, y requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones con fines turísticos”. (Sala Constitucional, sentencia 16975-2008).

La concesión de uso y aprovechamiento de una porción de la zona marítimo terrestre y, en particular, la zona restringida, bajo administración municipal está condicionada al plan regulador costero, entre otros requisitos. Ley 6043, artículo 38; su Reglamento, Decreto 7841, artículos 15, 17 párrafo 3°, 18 a 20, 46, párrafo 4°, inciso c, 49, 65 y 66, párrafo 2°. (Tribunal Contencioso Administrativo Sección IX, sentencia 398-2013; Tribunal Contencioso Administrativo Sección III, resoluciones 137-2008, 3522-2010, 8-2011, 476-2012, 19-2013, 171-2013, 237-2013, 401-2013, 226-2013, 187-2014, 277-2014 y 486-2014). Sea que la existencia del plan regulador costero en el sector donde se pretende obtener concesión en la zona marítimo terrestre es requisito sine qua non para que la municipalidad pueda otorgarla. (Sala Constitucional, resoluciones 1475-2004, 2828-2007, 9083-2007, 13073-2009 y 4692-2024. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, sentencia 63-2009; Tribunal Contencioso Administrativo Sección III, resoluciones 74-2009, 3190-2010, 3522-2010, 3523-2010, 4520-2010, 518-2012, 237-2013, 205-2015, 304-2015, 305-2015, 390-2015 y 424-2015).

La Ley 6043 (artículo 38) y su Reglamento (artículo 19) prohíben a las municipalidades otorgar concesiones en zonas turísticas sin que el ICT y el INVU hayan aprobado o elaborado los planes de desarrollo de esas zonas.

La Procuraduría ha sostenido que, en los supuestos excepcionales de aprovechamiento privativo, la zona pública es susceptible de planificación en el plan regulador costero. Si éste es requisito indispensable a efecto de obtener concesiones y realizar obras en la zona restringida, también lo es para el otorgamiento excepcional de concesiones a particulares a fin de desarrollar actividades y construcciones permitidas por ley en la zona pública. (Dictámenes C-268-2020, PGR-C-193-2023, PGR-C-241-2023, PGR-C-255-2023 y PGR-C-053-2024).

“Es claro que, por estar destinada al uso común, la zona pública no podría ser zonificada en áreas destinadas a distintos tipos de usos o actividades. Pero, en el proceso de planificación costera sí podría determinarse, técnicamente, cuáles porciones de la zona pública, por su configuración geográfica, su topografía o sus condiciones especiales, podrían ser objeto de las excepciones previstas en la ley para su ocupación y desarrollo, e incluso, debe ser tomada en cuenta para poder determinar el tipo de desarrollo que se permitirá en la zona restringida”. (Dictamen C-268-2020). En el dictamen C-307-2020 se anotó que “aunque el terreno aledaño sea una propiedad privada inscrita con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 6043, lo cierto es que la marina o atracadero debe utilizar parte de la zona pública y área adyacente cubierta permanentemente por el mar, y, por tanto, el otorgamiento de la correspondiente concesión depende de lo dispuesto en el instrumento de planificación aplicable en ese sector”.

La Ley 6043, en el artículo 23, se refiere al planeamiento del desarrollo de la zona pública como objeto del proceso de planificación de la zona marítimo terrestre. El 18 de su Reglamento dispone que los planes reguladores costeros abarcarán la zona marítimo terrestre, no solo una de las porciones que la conforman (dictamen C-268-2020), y los terrenos próximos a ella que puedan estimarse como parte de su área de influencia. El artículo 9° del Reglamento a la Ley de Marinas parte de la premisa de que la zona pública es planificable cuando utiliza la expresión “atendiendo a la planificación aprobada para el sector”. El Plan Regulador Costero “es el instrumento de ordenamiento territorial, que define y ubica todas las zonas a concesionar dentro de la ZMT” (Decreto 36786/2011, pto III).

I.3.- Ambigüedad de la expresión planos de desarrollo en la LZMT La planificación del territorio en la zona marítimo-terrestre forma parte de la potestad de planificación territorial de las municipalidades, regulada en la Ley 4240, artículo 17, con competencia para aprobar planes reguladores costeros. “El artículo 38 de la LZMT supedita el otorgamiento de concesiones a la elaboración y aprobación del respectivo plan de desarrollo (plan regulador)” en las costas donde la zona marítimo terrestre ha sido declarada de interés turístico. Esto debe entenderse así “aunque el artículo 38 citado no haga referencia a planes sino a planos, lo cual puede deberse a un error conceptual del legislador. Debemos suponer que el legislador se refería a los planes de desarrollo y no a los planos (como está redactado), que son a los que se refieren los artículos 31 y 33 ibídem en relación con la construcción de proyectos habitacionales o turísticos, y que corresponde elaborarlos a los interesados para que la administración los apruebe”. La Ley 6043 emplea la expresión plan de desarrollo, en singular, en el artículo 57 inciso a y Transitorio VII. El reglamento a la LZMT, Decreto 7841-P, sí hace referencia explícita a los planes reguladores como instrumentos de planificación territorial de ámbito local, al señalar que deben ajustarse a los lineamientos y recomendaciones contempladas en el plan general de uso de la tierra (artículo 26 LZMT). (Opinión Jurídica 096-2005 y OJ-040-2015; dictámenes C-461-2007, C-421-2008, C-442-2008, C-065-2012 y C-082-2012).

La acepción utilizada de “planos” en el artículo 31 LZMT queda aún más clara al relacionarla con el artículo 33 ibid. “Como puede verse, los planos a que se refiere el artículo 31 de la Ley No. 6043 hacen alusión a eventuales explotaciones turísticas en la zona marítimo terrestre, cuyos proyectos, incluso, deben ser garantizados ante la municipalidad correspondiente, previa aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. Evidentemente, tal redacción no podría aplicársele a los planes reguladores que no son de resorte de los particulares, sino de las municipalidades, y sobre los cuales, no tiene sentido hablar del otorgamiento de una garantía. / Además, la utilización en el artículo 31 del plural en ‘planos de desarrollos’ (…) confirmaría que se trata de proyectos constructivos urbanos o turísticos a levantar dentro de las áreas concesionadas”. Distinto es el concepto de ‘planos de desarrollo’, utilizado en el artículo 38 LZMT, que corresponde al término técnico de ‘planes reguladores’, destinados a regular el desarrollo de las zonas turísticas del demanio costero. (Dictámenes C-421-2008, C-442-2008 y C-82-2012).

II.- REQUISITO DEL PLAN REGULADOR COSTERO EN CONCESIONES PARA MARINAS Y ATRACADEROS TURÍSTICOS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE (ZMT) La Procuraduría, siguiendo la posición de los Tribunales, ha reiterado que el plan regulador costero es el instrumento de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, y un requisito esencial para que puedan otorgarse concesiones en la misma, las que deben ceñirse a lo dispuesto en aquél. (Artículos 38 de la Ley 6043, 17 y 18 de su Reglamento). Conforme a esa Ley y la 7744 (artículos 1°, 2° y 33), la construcción y operación de una marina y atracadero turístico en la zona marítimo terrestre presupone el otorgamiento de una concesión, previa existencia del plan regulador costero, salvo en sectores donde por Ley especial se utilice otro instrumento de planificación, como el Plan Maestro elaborado por el Instituto Costarricense de Turismo en el Proyecto Turístico (artículos 2° de la Ley 6758 y 74 de la Ley 6043), o el plan regulador urbano en el marco de la zona urbana litoral de la Ley 9221 (artículo 8). La Ley 7744, en el artículo 2°, establece que la CIMAT, al determinar la cesión al Estado de las áreas requeridas para usos públicos, “deberá considerar lo dispuesto por el plan regulador costero de la zona que se trate”, y en el 33 remite a la aplicación supletoria de la Ley 6043 y su Reglamento en los aspectos no regulados. (Dictámenes C-307-2020 y PGR-C-053-2024).

II.2.- Reforma al artículo 6° del reglamento a la Ley de Marinas La Ley 8969, sin modificar el instrumento de planificación, reformó la 7744 y amplió su ámbito de otorgamiento de concesiones para marinas y atracaderos turísticos en las áreas adyacentes a las ciudades costeras, a excepción de los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común y otras áreas (de manglar, parques nacionales, reservas biológicas o donde hayan ecosistemas coralinos), y para la construcción y explotación de atracaderos turísticos en lagos, ríos, embalses y canales navegables (artículo 1°). Lo que reproduce la reforma a su Reglamento mediante Decreto 38171, y precisa por los espacios abiertos de uso común los “ubicados en las ciudades costeras, que han sido así definidos por la Municipalidad en el respectivo instrumento de planificación, tales como paseos turísticos peatonales o parques, y que no están sujetos a concesión” (artículo 2 inciso h y 3). En el dictamen C-002-99, reiterado en la Opinión Jurídica OJ-172-2004, se explicó que "toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así".

En armonía con la Ley 6043 (art. 38) y la 7744 (art 2°, pfo 2°), el Reglamento de ésta, en su texto inicial (Decreto 27030/1998), previó que la zona donde se pretendía el desarrollo de una marina o atracadero turístico debía “contar con Plan Regulador debidamente aprobado para los sectores de zona marítimo terrestre, o Plan Maestro para el caso de propiedades privadas y el Polo Turístico Golfo de Papagayo” (art 3°, inciso a); la función de la CIMAT, de determinar las áreas que cada zona portuaria debía ceder al Estado como públicos, “de conformidad con lo dispuesto por el Plan Regulador Costero de la zona que se trate” (art. 10 inciso e); y que “la realización de la marina en el sitio propuesto” debía hacerse “de conformidad con el respectivo Plan Regulador o Plan Maestro” (artículo 21).

El Decreto Ejecutivo 43751/2022, al reformar el Reglamento a la Ley 7744, en el considerando VI señala: “Que, a diferencia de la Ley 6043 de la Zona Marítimo Terrestre, donde las concesiones deben otorgarse conforme al uso y regulaciones establecidas en el respectivo plan regulador costero, las concesiones al amparo de la Ley 7744 Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos, deben otorgarse conforme a los usos y regulaciones establecidas en el anteproyecto aprobado por la CIMAT en la viabilidad técnica solicitada por el interesado, según los artículos 5 y 8 de la citada Ley”.

Con la modificación que hace el Decreto 43751 al artículo 6 de ese Reglamento, el instrumento de planificación que debe tener el sector, según se localice la propuesta de marina o atracadero turístico, es: Plan Regulador Costero vigente si se ubica en la zona marítimo terrestre; Plan Regulador Urbano vigente en zona costera urbana, Plan Maestro si está dentro del Polo Turístico Golfo de Papagayo, y en otros casos el anteproyecto de la marina o atracadero, aprobado ambientalmente por la SETENA y técnicamente por la CIMAT(Comisión de Marinas y Atracaderos Turísticos). Para atracaderos localizados en lagos, ríos, embalses y canales navegables, la zona debe reunir solo las condiciones de los incisos a, b y c de ese artículo (habilitación y estado del acceso, contar con servicio de agua potable, energía eléctrica y recolección de residuos sólidos, y certificación del Patrimonio Natural del Estado emitida por el SINAC, cuando aplique).

En el dictamen PGR-C-053-2024 se dijo que las funciones que tiene la CIMAT de valorar y aprobar los aspectos técnicos de la propuesta de marinas y atracaderos turísticos, por su naturaleza “no pueden sustituir las competencias en materia de planificación del territorio que corresponden a las Municipalidades y otros entes públicos”, ni elimina el requisito previo de contar con el instrumento de planificación territorial dispuesto en las Leyes 7744 y 6043, (artículos 2° y 38, en su orden). En virtud del principio de jerarquía normativa, agregó, el desarrollo reglamentario de la Ley 7744 no puede variar, ni condicionar, la obligación legal de que haya un plan regulador costero o el instrumento que dispongan otras leyes especiales a fin de otorgar concesiones para el desarrollo de marinas o atracaderos turísticos, por lo que resultan aplicables las disposiciones de rango superior, y no las reglamentarias que exceptúan la exigencia de esos instrumentos de planificación. La norma superior prevalece sobre la inferior y no puede ser modificada por ésta. Artículos 140, inciso 3 de la Constitución; 6 de la Ley 6227; 1° y 2° del Código Civil. Según este numeral 2°: “Carecerán de validez las disposiciones que contradigan a otra de rango superior”.

La Procuraduría, en el dictamen PGR-C-053-2024, en lo relativo a la zona marítimo terrestre, concluyó que “según lo dispuesto en las leyes nos. 6043 y 7744 y en aplicación del principio de jerarquía normativa, la concesión para la instalación y operación de una marina o atracadero turístico requiere la existencia previa de un plan regulador costero o de los instrumentos de planificación territorial que dispongan leyes especiales para determinados sectores, y esos instrumentos de planificación no pueden ser sustituidos por el anteproyecto aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y la CIMAT para cada marina o atracadero”./ Las disposiciones del Reglamento a la Ley 7744 que resulten contrarias a lo anterior, no deben aplicarse, “porque las normas legales de mayor rango establecen una exigencia que no puede ser desatendida”.

II.2.1.- Prevalencia de la norma de rango superior Con relación a lo antes anotado, se ha resuelto: El reglamento es normativa secundaria y está sometido a la ley. Su sumisión a la ley es absoluta y “no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, y no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido, en lo que doctrinariamente se denomina el "orden jerárquico de las normas" (Sala Constitucional, sentencias 5227-1994, 9236-1999, 2422-2000, 15409-2006, 17559-2006, 2063-2007, 6615-2007, 11154-2007, 10930-2011, 4265-2014, 27918-2024 y 36864-2024). “Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere, el Ejecutivo se convierte en legislador." (Sala Constitucional, sentencias 4908-2000, 10997-2000; 5162, 5163, 5164, 5165, 5166 y 5167, las seis de 2002, 6400-2011 11454-2013). “(…) el decreto debió dejarse de aplicar por contrariar una norma de rango superior”. (Sala Constitucional, resoluciones 1250-1999 y 5663-1999). El principio de legalidad "(...) se proyecta como límite y restricción del comportamiento público, pues cualquier actuación suya, deberá ajustarse a la norma de grado superior, so pena de invalidez.” (Sala Primera de la Corte, sentencias 63-2000, 172-2000 y 55-2001). “Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es el principio de jerarquía normativa; (…) se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango. Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley”. (Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, resolución 85-2020). (Cuando se presente antinomia normativa, uno de los criterios para determinar la norma aplicable es “norma superior prima sobre la de rango inferior”. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV, sentencias 62-2022, 74-2022 y 8545-2024; Tribunal Contencioso Administrativo, resoluciones 3356-2023 y 7081-2024).

Igual se ha pronunciado la Procuraduría: ante una incompatibilidad de normas, el precepto de grado superior predomina sobre la de rango inferior y el operador jurídico debe optar por su aplicación. (Dictámenes C-210-2001, C-198-2001, C-008-2002, C-210-2002, C-349-2002, C-146-2005, C-256-2005, C-436-2005, C-13-2008, C-289-2012, C-40-2013, C-11-2015, PGR-C-14-2023 y PGR-C-102-2023; Opiniones Jurídicas OJ-65-2001, OJ-135-2003, OJ-53-2005 y OJ-116-2005) III.- IMPROCEDENCIA DE REVISAR EN VÍA CONSULTIVA LA VALIDEZ DE UN ACTO ADMINISTRATIVO O DECISIÓN ADOPTADOS POR LA ADMINISTRACIÓN En opinión de la Asesoría Legal del ICT, a fin de otorgar concesiones para marinas y atracaderos turísticos, ante lo que califica como imposibilidad de contar con un plan regulador costero, es correcta la solución que da la reforma al artículo 6° del Reglamento a la Ley 7744, hecha por Decreto 43751: el anteproyecto aprobado por la CIMAT, con viabilidad ambiental. En nuestro criterio, tal valoración significaría de nuestra parte entrar en el análisis de la conformidad con el ordenamiento jurídico de lo decidido por la Administración (Poder Ejecutivo) al emitir dicho Decreto y reformar esa norma, lo que es improcedente. Con la revisión de actos administrativos o decisiones adoptadas estaríamos inmiscuyéndonos y sustituyendo indebidamente a la Administración en sus competencias. (Pronunciamientos PGR-C-265-2022, PGR-OJ-037-2023, PGR-C-072-2023, PGR-C-120-2023, PGR-C-128-2023, PGR-C-131-2023, PGR-C-143-2023, PGR-C-148-2023, PGR-C-163-2023, PGR-C-164-2023, PGR-C-171-2023, PGR-C-178-2023, PGR-C-212-2023, PGR-C-241-2023, PGR-C-249-2023, PGR-C-260-2023, PGR-C-131-2023, PGR-C-002-2024, PGR-C-015-2024, PGR-C-104-2024,PGR-C-153-2024, PGR-C-162-2024 y PGR- OJ-087-2024). Se exceptúa la actuación de la PGR con motivo del trámite previsto en los ordinales 173 y 183 de la Ley 6227.

El asesoramiento técnico jurídico de la Procuraduría no puede versar sobre casos concretos o situaciones jurídico administrativas singulares. Este Órgano Asesor no está facultado para revisar en ejercicio de su función consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración y pronunciarnos sobre la validez de un acto administrativo o decisión ya adoptada por la Administración Pública. La revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues la jurisdicción contenciosa administrativa es en la especie la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar -mediante sentencia- la validez o invalidez de un determinado acto administrativo, concreto o de alcance general. (Ley 6227, artículos 120 y 121. Dictámenes C-107-2011, C-146-2017, C-264-2017, C-294-2017, C-025-2018, C-125-2018, C-42-2019, C-481-2020, PGR-C-070-2022, PGR-C-144-2024, PGR-C-227-2023, PGR-C-144-2024, PGR-C-085-2025, PGR-C-038-2025 y PGR-C-081-2025 y Opiniones Jurídicas OJ-123-2021 y PGR-OJ-120-2024).

Cabe notar que la Ley 7744, artículo 5, inciso c, prevé que el interesado en construir y explotar una marina o atracadero turístico ha de obtener viabilidad técnica favorable de la CIMAT, y presentar ante ésta una solicitud con información varia, comprensiva de la Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) y, para el trámite de solicitud de concesión, entre los requisitos a cumplir está la copia de la Viabilidad (Licencia) Ambiental (VLA), otorgada por la Setena (artículo 8 inciso d). Sobre este punto, la Sala Constitucional, en la sentencia 3855-2016, resolvió que la Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) de SETENA es “solamente un requisito previo para la Viabilidad Técnica”, pero no un requisito suficiente para la concesión municipal. En razón de ello, estimó que el ordinal 5, inciso c, de la Ley 7744 no es disconforme con el 50 de la Constitución, “por cuanto del artículo 8, inciso d) de esa misma Ley se entiende que, de previo a dar la concesión, debe contarse con la obtención de una viabilidad (licencia) ambiental (VAL) definitiva, y no la inicial”. Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) en el Decreto 43898/2022, Anexo A, punto 47, antes Decreto 31849, artículo 3, inciso 66, “Es el visto bueno ambiental, de tipo provisional, que otorga la SETENA a aquellas actividades, obras o proyectos que realizan la Evaluación Ambiental Inicial y todavía requieren de la presentación de otros documentos de EIA para la obtención de la VLA definitiva”.

IV.- CONSIDERACIONES ADICIONALES Se agregan las siguientes consideraciones:

1.- El plan regulador es el instrumento de planificación local, establecido por el legislador para el desarrollo racional y ordenado del cantón desde el punto de vista urbanístico. (Sala Constitucional, votos 14136-2018, 6227-2021, 12905-2022. Dictámenes C-156-2017 y C-341-2020). Corresponde a las municipalidades la titularidad primaria en materia de planificación, lo que no obsta que “el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución rectora de la planificación urbana a nivel nacional, pueda promulgar reglamentos que sirvan de apoyo a las municipalidades en áreas que no estén reguladas en sus planes o que regulen los temas de planificación en forma primaria en aquellos cantones cuyas municipalidades no tienen tales planes, mientras tal situación se mantenga”. (Artículos 169 de la Constitución; 1°, 15, 17 y Transitorio II de la Ley 4240. Sala Constitucional, sentencias 3249- 2021 y 13227-2024).

2.- En las áreas con declaratoria de zona urbana litoral, según la Ley 9221, las concesiones a otorgar por las municipalidades deben ser acordes con el plan regulador urbano de la respectiva localidad (artículos 8 y 9). Esa Ley, en su artículo 25, reformó el 6 de la Ley 6043 y excluyó la aplicación de las disposiciones de ésta a las zonas urbanas litorales.

3.- El área afectada al Proyecto Turístico Golfo de Papagayo constituye un régimen especial del demanio marítimo terrestre bajo administración directa del ICT, sin perjuicio del usufructo y cánones que corresponden a las municipalidades del lugar, y de las competencias concurrentes que tienen otros órganos o entes estatales respecto de ciertas materias o bienes. El ICT es la autoridad facultada para otorgar concesiones para el desarrollo de marinas y atracaderos turísticos en ese sector, y han de ser conformes con el Plan Maestro, que es la figura directiva de planeamiento o herramienta de ordenación de ese espacio, con carácter vinculante e indicativo de las obras que podrán realizarse. (Artículos 74 de la Ley 6043; 1° y 32 de Ley 7744; 5 y 77 de su Reglamento; 2° de la 6758, 2 incisos h y q y 14 inciso c de su Reglamento, Decreto 25439. Opinión Jurídica OJ-74-2003 y dictamen C-307-2020). El Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo fue aprobado por la Junta Directiva del ICT en sesión ordinaria 4572 de 1995, y la última modificación mediante acuerdo 5740 de 2012 de esa Junta Directiva. Gaceta 84 de 2 de mayo de 2012. “Los terrenos otorgados en concesión –que no comprenden la zona marítimo terrestre- en el Golfo de Papagayo le pertenecen al ICT”. (Sala Constitucional, sentencias 18483-2007, 15595-2008, 15596-2008 y 8622-2010).

4.- Con relación a canales y ríos, ha de tenerse en cuenta la franja de zona marítimo terrestre, de administración municipal, correspondiente a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra de Colorado, y la contigua a las rías o parte del río próxima a su entrada en el mar, y hasta donde llegan las mareas. Se hace énfasis en que son de administración del SINAC-MINAE los terrenos del Patrimonio Natural del Estado dentro de la zona marítimo terrestre. (Artículos 9 y 75 de la Ley 6043 y 2 incisos f y h 94 de su Reglamento; 13 de la Ley 7575 y 32 de la Ley 7554. Sala Constitucional, sentencias 454-2006, 2408-2007 y 3113-2009. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V, sentencia 32-2013; Tribunal Contencioso Administrativo Sección III, resolución 72-2010. Dictámenes dictamen C-191-1996, C-348-2006, C-351-2006, PGR-C-112-2025 y Opinión Jurídica OJ-35-2009).

V.- CONCLUSIONES De lo expuesto se concluye:

1.- El otorgamiento de concesiones para el desarrollo de marinas o atracaderos turísticos en la zona marítimo terrestre de administración municipal, bajo la Ley 6043, debe contar con plan regulador costero vigente, al que ha de ajustarse (arts. 38 de la Ley 6043; 2 y 33 de la Ley 7744); Plan Maestro en el Polo Turístico Golfo de Papagayo (arts. 74 de la Ley 6043, 1° y 32 de la Ley 7744 y 2° de la Ley 6758); plan regulador urbano en las ciudades litorales, excepto terrenos que presenten espacios abiertos al uso común (arts. 1° de la Ley 7744; 6 de la Ley 6043), en áreas con declaratoria de zona urbana litoral (Ley 9221, arts. 1°, 2, 7 a 10), o donde se prevea por ley en forma expresa (Ley 6043, art. 79); plan regulador cantonal que rija en el sitio de interés fuera de la zona marítimo terrestre demanial (Ley 4240, arts. 1, 7 y 10) y, en su defecto, las disposiciones vigentes en el lugar de acuerdo con lo dispuesto en el Transitorio II de esta última Ley. Lo anterior, a más de las normas urbanísticas o no urbanísticas aplicables al sitio en cuestión.

2.- Ha de tenerse en cuenta la franja de zona marítimo terrestre, de administración municipal, a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra de Colorado, y la contigua a las rías o parte del río próxima a su entrada en el mar, hasta donde llegan las mareas. (Se excluyen los terrenos del Patrimonio Natural del Estado dentro de la zona marítimo terrestre, que administra el SINAC-MINAE).

3.- La Procuraduría ha sostenido que la zona pública es susceptible planificación en el plan regulador costero en los supuestos excepcionales de otorgamiento de concesiones a particulares para el desarrollo de actividades y construcciones permitidas por ley.

4.- Se reitera el criterio de que las funciones que tiene la CIMAT de valorar y aprobar los aspectos técnicos de la propuesta de marinas y atracaderos turísticos no sustituyen las competencias en materia de planificación del territorio que corresponden a las Municipalidades y otros entes públicos, ni el anteproyecto aprobado por la CIMAT reemplaza el instrumento de planificación territorial previsto por ley. En virtud del principio de jerarquía normativa, el desarrollo reglamentario de la Ley 7744 no puede variar ni suprimir la obligación legal de que haya vigente un plan regulador costero o el instrumento que dispongan otras leyes especiales a fin de otorgar concesiones para el desarrollo de marinas o atracaderos turísticos. La norma superior prevalece sobre la inferior y el operador jurídico debe aplicar el precepto de mayor rango.

5.- La Procuraduría no está facultada para revisar, en ejercicio de su función consultiva, la legalidad o validez de un acto administrativo o decisión específica adoptada por la Administración Pública, como es la reforma al artículo 6° del Reglamento a la Ley 7744, por Decreto 43751. Asimismo, está inhibida, para pronunciarse sobre casos concretos o situaciones jurídico administrativas singulares, por cuanto con la emisión de un dictamen vinculante asumiría funciones propias de la Administración activa, las que son ajenas a su competencia.

6.- Corresponde a las autoridades competentes valorar si se requieren modificaciones al Plan Regulador respectivo, o el dictado o reforma de normas, respetando el principio de jerarquización, para regular aspectos no previstos.

De usted, atentamente, José J. Barahona Vargas