Invalidation of Punta Ventanas Zoning Plan and ConcessionsNulidad del plan regulador y concesiones de Punta Ventanas

Tribunal Contencioso Administrativo, II Circuito Judicial of San José, Address04 Central Office 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email tproca-sgdoc@poder- judicial.go.cr ______________________________________________________________________ CASE FILE:08-00904-1027-CA PLAINTIFF: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEFENDANTS: THE STATE, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO, INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, MUNICIPALIDAD DE OSA, LAS VENTANAS DE OSA S.A., AND SHARK BAY DOS MIL S.A.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SIXTH SECTION. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Address144. Goicoechea, at dieciséis horas del diecinueve de enero de dos mil nueve.

No. 0063 -2009 Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) declared an expedited proceeding, brought by the Contraloría General de la República, represented by Nombre602, identity card CED30542; Nombre603, identity card CED30844; and Nombre4349, identity card CED13825, all married and residents of Santa Bárbara de Heredia, San Francisco de Heredia, and Goicoechea, respectively, against the State, represented by State Attorney Mauricio Castro Lizano, whose personal particulars are unknown; the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, represented by Nombre140583, identity card CED110641, and Nombre137222, identity card CED110642, both single and of unknown domicile; the Instituto Costarricense de Turismo, represented by Nombre71324, identity card CED13755, and Nombre140584, identity card CED31152, both of unknown marital status and domicile, and Nombre112136, identity card CED88720, married and a resident of Nombre33385; the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, represented by Nombre66240, identity card CED48693, widowed and a resident of Curridabat, Nombre140585, identity card CED80836, single and a resident of Curridabat, and Nombre35741, identity card CED31405, married and a resident of Desamparados; the Municipalidad de Osa, represented by Nombre140586, CED110643, divorced once and a resident of Palmar Sur, Nombre140587, identity card CED110644, married and a resident of Palmar Norte, and Nombre140588, identity card CED110645, married and a resident of Palmar Sur; the company Las Ventanas de Osa S.A., represented by Nombre140589, identity card CED91294, married and a resident of Curridabat; and the company Shark Bay Dos Mil S.A., represented by Nombre140590, identity card CED110646, divorced and a resident of Escazú, and Nombre140591, identity card CED110647, married and a resident of San Antonio de Coronado. All representatives act as special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales).

BACKGROUND

1. 1The Contraloría General de la República filed the complaint giving rise to this proceeding against the State, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (hereinafter SINAC), the Instituto Costarricense de Turismo (hereinafter ICT), the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (hereinafter INVU), and the Municipalidad de Osa, as well as against the companies Las Ventanas de Osa S.A. and Shark Bay Dos Mil S.A., seeking, in essence, a judgment declaring:1) The absolute nullity (nulidad absoluta) of the Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa, approved by the Municipalidad de Osa, ICT, and INVU and published in the Diario Oficial La Gaceta No. 37 del 22 de febrero del 2005, including all related acts and actions associated with the approval of that regulatory plan (plan regulador).2) The absolute nullity of the resolution issued by the ICT Board of Directors and approved at session No. 3092, resolution 4o., held on 23 de junio de 1980, which was published in the Diario Oficial La Gaceta No. 80 del 29 de abril de 1986 and declared the rocky coastal cliff sector of Punta Ventanas de Osa to be of tourism interest.3) The absolute nullity of the concession agreements (contratos de concesión) executed by the Municipalidad de Osa and the companies Las Ventanas de Osa S.A. and Shark Bay Dos Mil S.A. on 8 de diciembre del 2006.4) A declaration that the entire maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) covered by the Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa forms part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and that its administration falls exclusively to MINAET.5) That the defendants be ordered, with the amount to be determined (en abstracto), to pay the damages and losses (daños y perjuicios) arising from the administrative conduct, administrative legal relationship, and other actions at issue in this complaint, whose existence and amount shall be established during enforcement of the judgment (ejecución de sentencia).6) In the event of opposition, that the defendants be ordered to pay both categories of costs (ambas costas) arising from this action. In addition, as interim relief (medida cautelar), it requested “...the immediate vacation of the properties located on lands within the maritime-terrestrial zone covered by the Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa that are being used by private parties to the detriment of the natural resources of that area; and that MINAE be entrusted with the surveillance, conservation, and protection of that zone until the proceeding is finally resolved. In the alternative, it requests that, should the granting of interim relief on the stated terms be deemed improper, those appearing as occupants of the lands covered by the cited Plan Regulador Costero be provisionally ordered, throughout this proceeding and until the final judgment becomes conclusive, to refrain from carrying out any activity that causes damage or harm to the forested area (área boscosa) located within that zone...”
2. 2This proceeding was declared an expedited proceeding by an order issued by this Court at catorce horas con cuarenta minutos del 18 de setiembre de dos mil ocho.
3. 3By Orders No. 703-2008 and 742-2008, issued at dieciséis horas del 18 de setiembre de 2008 and diez horas diez minutos del 26 del mismo mes y año, respectively, this Court granted interim protection (tutela cautelar) on an extremely provisional basis (forma provisionalísima). Likewise, in Order No. 836-08, issued at the oral hearing held on 10 de octubre del año recién pasado, this Court adopted, modified, and clarified the requested provisional protection on the following terms: “1) The Sistema Nacional de Áreas de Conservación is ordered to coordinate with the Área de Conservación de Osa regarding the surveillance, conservation, and protection of the lands covered by the Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa, on the terms to be specified in a subsequent section.2) The Área de Conservación de Osa is ordered to refrain from processing any application for the felling, cutting, or exploitation of natural resources on the lands covered by the Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa.3) The Director del Registro de la Propiedad de Bienes Inmuebles is ordered to refrain from processing or registering any concession affecting the lands covered by the Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa.4) The Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) is ordered to refrain from processing any application concerning the feasibility of development and construction works on the lands covered by the Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa.5) The Board of Directors, Executive Presidency, Management, and all other administrative and technical departments of ICT are ordered to refrain from processing or approving any concession application concerning the lands covered by the Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa.6) The Corporación Municipal de Osa, including its deliberative bodies (Concejo Municipal), chief administrative officer (Alcalde), and all other administrative and technical departments, is ordered to refrain from processing, authorizing, or approving any application for a concession, permit, building permit, or construction work, and to suspend all collection proceedings concerning the lands covered by the Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa.7) The defendant companies are ordered to refrain from any acts or omissions that impair or alter the biodiversity of the disputed areas covered by the Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa, including: marking or cutting trees, cutting roots or branches, opening trails or roads, clearing vegetation, polluting, removing or disturbing forested areas, introducing animals into that zone, planting non-native species or species foreign to the flora characteristic of the area, constructing any type of building, making improvements to existing buildings, and channeling or altering the course of any stream or river located within the lands at issue in this proceeding. They must also cover or periodically drain the swimming pool to prevent it from filling with standing water and becoming a health hazard. They must also facilitate and permit entry by officials of the Área de Conservación de Osa, who, as will be stated, shall be responsible for inspecting and monitoring compliance with these measures. The defendants are warned that failure to comply with the interim measures ordered by this Court will render them liable for the offenses established for that purpose under our criminal law. The defendant companies are also advised that this Court will closely monitor compliance with the ordered interim measures, because, as indicated, occupancy is permitted while the merits of the matter are resolved, subject to compliance with those measures and on the understanding that, should they fail to comply, the measures will be revoked or modified pursuant to artículo 29 del CPCA, and more onerous measures may be ordered to ensure the protection of the public environmental interest. Pursuant to artículo 20 del CPCA, this could include the adoption of anticipatory interim relief (medida cautelar con efectos anticipativos), such as the immediate vacation of properties located on lands within the maritime-terrestrial zone covered by the Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa. For purposes of ensuring compliance with the interim measures, this Court considers it necessary for the Área de Conservación de Osa of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) to submit to this judicial body, for its consideration, a weekly report beginning upon service of this order and continuing until this proceeding is resolved by a final and conclusive judgment. That report shall state the following: 1) Whether the interim measures ordered against agencies, public entities, and municipal corporations are being complied with on the terms established by this Court. For those purposes, the agencies, public entities, and municipal corporations shall report such compliance to SINAC, and SINAC shall transmit that report to this Court. 2) Whether the interim measures ordered against the defendant companies are being complied with on the terms established by this Court. For those purposes, the condition of the lands at issue in this proceeding shall be inspected in accordance with the terms of the provisional measures ordered....” These interim measures remain in effect as of this date.
4. 4The defendants denied the allegations in the complaint. They raised the following defenses (excepciones): THE STATE: Failure to State a Legal Right (Falta de Derecho) and Sine Actione Agit (with respect to the claim for damages and losses); SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACIÓN: Lack of Standing as a Defendant (Falta de Legitimación Pasiva); INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO: Lack of Standing as a Defendant; INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO: Failure to Join a Necessary Defendant (Falta de Integración de la litis consorcio pasivo necesaria), Statute of Limitations (Prescripción), Forfeiture of the Right (Caducidad del Derecho), Failure to State a Legal Right, Lack of Capacity (Falta de Capacidad), Lack of Standing on the Merits (Falta de Legitimación ad causam), both as plaintiff and defendant, and the general defense of Sine Actione Agit; MUNICIPALIDAD DE OSA: Failure to State a Legal Right; LAS VENTANAS DE OSA S.A. and SHARK BAY DOS MIL S.A.: Failure to State a Legal Right. At the sole hearing held, INVU withdrew its defenses of statute of limitations, forfeiture, and failure to join a necessary defendant.
5. 5By decision issued at 10:00 hours on 29 de octubre de 2008, the answers to the complaint filed by all defendants were deemed timely and procedurally proper; the plaintiff was granted a hearing to submit rebuttal evidence, and the parties were summoned to a conciliation hearing scheduled for 9:00 hours on 3 de noviembre de 2008. By order issued at 15:45 hours on 31 de octubre del año pasado, the aforementioned conciliation hearing was deemed unsuccessful because the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo expressed its opposition thereto.
6. 6The Contraloría General de la República requested that both the State and SINAC be treated as interested third parties (terceros interesados), rather than as defendants in these proceedings, because they had expressed support for the claims for annulment (pretensiones anulatorias) and for the declaration of State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) sought by the oversight body in these proceedings. In this regard, by decision No. 1057-2008, issued at 14:00 hours on 7 de noviembre del año recién pasado, this Court denied the plaintiff’s request and maintained the State and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación as defendants in these proceedings.
7. 7Pursuant to Articles 60(3) and 70(2) of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA), this Court convened a single hearing held on 9, 10, 11, 15, 16, 17 y 18 de diciembre del año pasado. That hearing consisted of two stages: during the first (9, 10, y 11 de diciembre), the matters referred to in Article 90 of the aforementioned Code were heard and decided; and during the second (15, 16, 17 y 18 de diciembre), the oral and public trial was held, at which, under the rules set forth in Articles 99 et seq. of the same Code, the testimony and expert-witness evidence (prueba testimonial y de testigos peritos) admitted during the first stage of the aforementioned hearing were received, and the parties’ closing arguments were heard. At this single hearing, the defendant companies and the Instituto Costarricense de Turismo, pursuant to Article 67 of the CPCA, raised the defense that the action was time-barred (excepción de caducidad de la acción) with respect to the challenge to the resolution issued by the ICT Board of Directors and approved at session No. 3092, resolution 4o., held on 23 de junio de 1980.The defendant companies also raised the defense that the challenge to the Punta Ventanas de Osa Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa) was time-barred. Because of their close connection to the merits of the case, the Court decided to reserve its ruling on these defenses for the judgment. Furthermore, Las Ventanas de Osa S.A. raised an objection for lack of jurisdiction (excepción de incompetencia), arguing that although these proceedings fall within the jurisdiction of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso Administrativa), they must be decided pursuant to the Ley Reguladora de Jurisdicción Contencioso Administrativo, as provided in Transitory Provision III of the CPCA. Accordingly, jurisdiction would lie with the Contentious-Administrative Court charged with deciding cases under the aforementioned Law, rather than with the Court’s Sixth Section, which adjudicates matters under the Procedure Code.By decision No. 1225-2008, dated 11 de diciembre del año recién pasado, this Court denied that objection and declared itself competent to hear and decide this matter, pursuant to Transitory Provision IV of the aforementioned Procedure Code.
8. 8At the conclusion of that single hearing, this Court declared these proceedings a complex matter for purposes of Article 111(1) of the Contentious-Administrative Procedure Code.
9. 9By decision No. 000004-C-TC-2008, issued at eleven o’clock on catorce de enero del 2009, the Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo declared that jurisdiction over this matter lies with the Tribunal Procesal Contencioso Administrativo located in Anexo A del Segundo Circuito Judicial de San José, so that it may be processed and decided in accordance with the rules established in the Contentious-Administrative Procedure Code.

10. No procedural defects requiring correction or causing a denial of due process (indefensión) have been identified in the proceedings before this Court; therefore, pursuant to Article 111 of the aforementioned Procedure Code, in conjunction with Articles 79 and 82 of its Regulations, and following deliberation, this judgment is hereby issued, drafted, and communicated within the statutory period.

This judgment is issued as drafted by Judge Abarca Gómez and with the affirmative votes of Judges Álvarez Molina and González Vílchez, and

WHEREAS

I. PROVEN FACTS

The following facts relevant to this proceeding have been established: 1.- On 23 de junio de 1980, at session No. 3092, article 4, the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo resolved to declare the rocky coastal cliff area of Punta Ventanas de Osa, Puntarenas, to be of tourism interest. Said resolution was published on 29 de abril de 1986 in the Official Gazette La Gaceta No. 80. (undisputed fact—documentary evidence No. 2 in the evidence file submitted by the plaintiff) 2.- On 11 de setiembre de 1981, the Municipalidad de Osa and the company Ventanas de Osa S.A. entered into a concession agreement (contrato de concesión), whereby the municipal corporation granted the aforementioned company a ten-year concession over a parcel of land located in Punta Ventanas de Osa. (folios 104 through 106 of the administrative record (expediente administrativo) of the Municipalidad de Osa concerning Las Ventanas de Osa S.A., Volume I) 3.- By official letter RT-279-8-83, dated 8 de agosto de 1983, the head of the Tourism Resources Department of the ICT forwarded a Land-Use Plan (Plan de Uso de Suelo) for the coastal area of Punta Ventanas de Osa to the Urban Planning Department of INVU for approval.

Said official letter stated that most of that coastal area had been declared a protection and conservation reserve and that only approximately 10% would be granted under concession. It also stated that the plan placed strong emphasis on protecting a forested area unique to that region and that all property behind the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) would be preserved, with particular emphasis on protecting the forested area. (folio 10 of the INVU administrative record and testimony of Nombre34625 at the sole hearing, regarding the fact that an initial Regulatory Plan (Plan Regulador) did exist). 4.- In an official letter dated 17 de enero de 1984, architect Leonardo Silva King, Director of Urban Planning at INVU, informed Licenciado Manuel Rojas Díaz, head of the ICT General Concessions Registry, that before the Land-Use Plan for the coastal area of Punta Ventanas de Osa could be approved, it was considered necessary to consult, among others, the Ministerio de Agricultura y Ganadería in order to define matters relating to whether the forestry regime (régimen forestal) applied to the protected areas and the areas comprising the wild botanical park, given that the aforementioned plan provided that no concessions would be granted in that zone.

It was therefore advisable to clarify who was responsible for safeguarding the preservation and conservation of the environment in that zone, as well as the respective powers and responsibilities of both public and private entities. (folio 13 of the INVU administrative record) 5.- In an official letter dated 2 de marzo de 1984, architect Zuleyka Salom Rodríguez, acting head of the INVU Urban Planning Department, asked the Forestry Division of the Ministerio de Agricultura y Ganadería whether the proposed zoning (zonificación) could be approved and, if so, who would administer the Botanical Park and the proposed forest reserve (Reserva forestal), and whether the corresponding area had to be removed from municipal administration as required by law in the case of reserves. (folio 21 of the INVU administrative record) 6.- On 11 de mayo de 1984, the Director of Urban Planning at INVU informed the General Manager of the ICT that INVU had resolved to suspend processing of the Regulatory Plan for Punta Ventanas de Osa until the Ministerio de Agricultura y Ganadería issued a determination regarding the forestry matters addressed by the plan.

(folio 29 of the INVU administrative record and statement of Nombre34625 at the sole hearing) 7.- At extraordinary session No. 08-2001, held on 30 de abril del 2001, the Municipalidad de Osa granted municipal consent (anuencia municipal) to Las Ventanas de Osa S.A. to prepare the Regulatory Plan for Punta Ventanas de Osa. (see folios 94 and 95 of the administrative record submitted by the ICT, consisting of the cover page and the transcription of the resolution contained in the official letter dated 3 de abril del 2001, signed by Secretary I of the Municipalidad de Osa, which appears under “Municipal Consent” in Anexo I of the Regulatory Plan record approved and submitted by INVU, as well as folios 56 A and B of the INVU administrative record) 8.- The placement of boundary markers (amojonamiento) for the public zone in the coastal area of Punta Ventanas de Osa was published through notice No. 01-34 in the Official Gazette La Gaceta on 29 de agosto del 2001.

(folio 35 of the INVU administrative record, annex to the INVU administrative record concerning the Regulatory Plan) 9.- By resolution SJD-661-2002, adopted by the Board of Directors of the ICT at ordinary session No. 5186, article 5, subsection IV, held on 2 de julio de 2002, the Regulatory Plan for the Punta Ventanas de Osa Tourism Coastal Area was approved, with the warning that if changes were made to the zoning map (lámina de zonificación) or the Regulations during the INVU approval process, the public hearing, or final adoption by the Municipalidad, final approval of the Final Version of the proposal would have to be processed. (See folios 94 through 98 of the ICT administrative record) 10.- By official letter FOM-ZMT-210-2002, dated 30 de julio del 2002, the ICT Maritime-Terrestrial Zone Unit notified the Concejo Municipal de Osa of resolution SJD-661- 2002, adopted by the Board of Directors of the ICT at ordinary session No. 5186, article 5, subsection IV, held on 2 de julio de 2002.

(folio 96 of the administrative record submitted by the ICT) 11.- By official letter FOM-ZMT-211-2002, dated 30 de julio del 2002, the ICT Maritime-Terrestrial Zone Unit notified the INVU Urban Planning Directorate of resolution SJD-661-2002, adopted by the Board of Directors of the ICT at ordinary session No. 5186, article 5, subsection IV, held on 2 de julio de 2002. (folio 97 of the administrative record submitted by the ICT) 12.- On 27 de octubre de 2004, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo approved the Punta Ventanas de Osa Regulatory Plan, and the official stamps were endorsed on 28 del mismo mes y año. (undisputed fact—page ii of the record concerning the Regulatory Plan submitted by INVU) 13.- Through a notice published in La Gaceta No. 225 on 17 de noviembre de 2004, the Municipalidad de Osa convened a public hearing (audiencia pública) to consider the Zoning Plan for the Punta Ventanas de Osa Coastal Area, to be held on 16 de diciembre de ese año, at five o’clock in the afternoon in the Session Hall of that Municipalidad.

(folio 83 of the administrative record submitted by INVU) 14.- The public hearing was held on the specified date, and none of the attendees expressed an intention to file objections to the presentation. (See the resolution adopted by the Concejo Municipal de Osa at ordinary session No. 51- 2004, dated 22 de diciembre de 2004) 15.- On 22 de diciembre del 2004, at ordinary session No. 51-2004, resolution No. 1, chapter VII, the Concejo Municipal de Osa approved the Regulatory Plan for the Punta Ventanas de Osa Coastal Area and ordered its publication together with its regulations and the corresponding maps. (undisputed fact—documentary evidence No. 3 in the evidence file submitted by the plaintiff) 16.- On 7 de enero de 2005, the Alcaldía Municipal de Osa endorsed the Punta Ventanas de Osa Coastal Regulatory Plan. (Undisputed fact—documentary evidence No. 4 in the evidence file submitted by the plaintiff.) 17.- The resolution adopted by the Concejo Municipal de Osa at ordinary session No. 51-2004, resolution No. 1, chapter VII, approving the Regulatory Plan for the Punta Ventanas de Osa Coastal Area, was published in La Gaceta No. 37, dated 22 de febrero de 2005.

Said publication included the corresponding zoning regulations and maps. (undisputed fact—documentary evidence No. 4 in the evidence file submitted by the plaintiff) 18.- On 4 de abril de 2005, Las Ventanas de Osa S.A., corporate identification No. CED110648, applied to the Municipalidad de Osa for a concession over a parcel in the maritime-terrestrial zone located in the Punta Ventanas de Osa area, stating an area of 140794, 68 square meters, with the following boundaries: North: restricted zone (zona restringida) and private property; South: public zone and restricted zone; East: private property and restricted zone; West: public zone. (undisputed fact—documentary evidence No. 5 in the file submitted by the plaintiff) 19.- On 4 de abril de 2005, Shark Bay Dos Mil S.A., corporate identification No. CED110649, applied to the Municipalidad de Osa for a concession over a parcel in the maritime-terrestrial zone located in the Punta Ventanas de Osa area, stating an area of 32601,47 square meters, with the following boundaries: North: private property and public road; South: public zone and restricted zone; East: restricted zone and private property; West: public road and public zone.

(undisputed fact—documentary evidence No. 6 in the file submitted by the plaintiff) 20.- On 19 de abril de 2005, at ordinary session 5354, article 5, subsection VIII, the Board of Directors of the ICT resolved to approve the zoning and road-network map (lámina de zonificación y vialidad) of the Punta Ventanas de Osa Regulatory Plan because the formal adoption process had concluded with the publication of said plan in the Official Gazette La Gaceta on 22 de febrero de ese mismo año. Through said approval, the Board of Directors of the ICT also repealed any previous approval issued for that zone. (undisputed fact) 21.- Dirección16971, Nombre140592, an official of the Área de Conservación de Osa, reported to the Fiscalía de Osa the existence of underbrush-cleared areas (sectores socolados), land-use change (cambio de uso de suelo), and 36 felled trees of various species within the maritime-terrestrial zone in the area of the Hotel de Cinco Ventanas de Osa.

(Copy of the complaint contained in the evidence file submitted by the plaintiff, identified as documentary evidence No. 7) 22.- On Dirección16972, Mr. James Donald Linskey, acting as legal representative of Las Ventanas de Osa S.A. and Shark Bay Dos Mil S.A., requested authorization from the Municipalidad de Osa to conduct a survey of the forested areas covered by the Regulatory Plan located in the canton of Osa, Bahía Ballenas District, Dirección16973, between boundary markers M638 IGN and M680 IGN. He likewise requested that arrangements be made with MINAE, Área de Conservación de Osa, for the survey of forest areas within the concession area. (undisputed fact—documentary evidence No. 7 in the file submitted by the plaintiff) 23.- On 24 de agosto de 2006, the Municipalidad de Osa requested that the Área de Conservación de Osa (ACOSA) instruct the Diquis Subregional Office, headquartered in Palmar Norte, to classify the forest within the area for which the defendant companies had applied to that Municipalidad for concessions.

This was requested in order to continue processing said concession applications. (folio 45 of the administrative record submitted by the Municipalidad de Osa concerning Shark Bay dos Mil S.A.) 24.- On 15 de noviembre de 2006, at extraordinary session No. 22, the Concejo Municipal de Osa resolved to forward to the Mayor of that Municipalidad the draft decisions (proyectos de resolución) concerning Las Ventanas de Osa S.A. and Shark Bay Dos Mil S.A., so that the respective concession agreements could be prepared and executed. (undisputed fact) 25.- On 8 de diciembre de 2006, the company Las Ventanas de Osa S.A.

and the Municipalidad de Osa entered into a concession agreement (contrato de concesión), whereby the aforementioned municipal corporation granted a parcel located in the restricted zone (zona restringida) of the Punta Ventanas sector, Distrito Bahía Ballena, cantón de Osa, provincia de Puntarenas, consisting of an area of fourteen hectares, seven hundred ninety-four square meters and sixty-eight square decimeters (140794,68 metros cuadrados), with the following boundaries: North: restricted zone and private property; South: public zone (zona pública) and restricted zone; East: private property and restricted zone; and West: public zone. (undisputed fact, concession agreements appearing at folios 183 through 188 of the administrative record submitted by the Municipalidad de Osa concerning the company Las ventanas de Osa S.A. Tomo 2) 26.- On 8 de diciembre de 2006, the company Shark Bay Dos Mil S.A. and the Municipalidad de Osa entered into a concession agreement whereby the aforementioned municipal corporation granted a parcel located in the restricted zone of the Punta Ventanas sector, Distrito Bahía Ballena, cantón de Osa, provincia de Puntarenas, consisting of an area of three hectares, two thousand six hundred fourteen square meters and ninety-two square decimeters (32614, 92 metros cuadrados), with the following boundaries: North: private property and public road; South: public zone and restricted zone; East: restricted zone and private property; and West: public road and public zone.

(undisputed fact, concession agreements appearing at folios 52 through 58 of the administrative record submitted by the Municipalidad de Osa concerning the company Shark Bay Dos Mil S.A.) 27.- On 18 de octubre de 2007, at the request of the Municipalidad de Osa, the Director of the Área de Conservación de Osa of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of the Ministerio de Ambiente y Energía certified that the lands included in the Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, approved by the Municipalidad de Osa at session No. 51-04, of 22 de diciembre de 2004, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 37 of 22 de febrero del 2005, contain 15.22 hectáreas of forest, that all these areas form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), and that they are duly identified, georeferenced, and quantified in the document attached to the certification. (folios 79 and 80 of the administrative record submitted by SINAC and the evidentiary file submitted by the plaintiff, identified as evidence No. 14) 28.- On 18 de octubre del 2007, through certificate No. ZMT. 00010-2007, issued by Nombre80249, an official of the Departamento de Zona Marítimo Terrestre of the Municipalidad de Osa, it was certified that the concession application files in the names of the defendant companies contain agreements signed by the parties and the Municipalidad, but there is no record that those concessions were approved by ICT.

(undisputed fact—certificate appearing in the documentary evidence file submitted by the plaintiff, identified as evidence No. 16) 29.- On 12 de junio de 2008, through official letter No. SG-AJ-683-2008-SETENA, the Acting Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental of the Ministerio de Ambiente y Energía certified that no environmental impact study (estudio de impacto ambiental) or environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) exists in connection with the approval of the Plan Regulador de Playa Ventanas, cantón de Osa, provincia de Puntarenas, covering the area located between markers 633 al 679 + 22 m. (undisputed fact—certificate appearing in the documentary evidence file submitted by the plaintiff, identified as evidence No. 17) 30.- On 14 de julio de 2008, Carlos Rodríguez Blinda, Coordinator of Control and Protection of Nombre140593, filed a complaint with the Tribunal Ambiental Administrativo, stating that during an inspection conducted on 12 de julio de 2008 at Ventanas de Osa, in the former hotel sector, he found various environmental irregularities, including the removal of smaller forest vegetation, undermined and severed roots, clearings in the forest that had not previously existed, trails, and plantings of poppies following the line of the markers.

He also reported that the affected area comprises eight hectares, including impacts within the public zone. (folios 81 through 88 of the administrative record submitted by SINAC, the documentary evidence file submitted by the plaintiff, identified as evidence No. 18, and the testimony of Mr. Rodríguez Blinda at the sole hearing) 31.- The company Shark Bay Dos Mil S.A. paid the Municipalidad de Osa the sum of seven hundred sixty-five thousand four hundred thirty-five colones and seventy-five céntimos as payment of the maritime-terrestrial zone fee (canon por zona marítimo terrestre) for the period from diciembre de 2007 to diciembre de 2008. (copy of the bank receipt and certificate appearing at folios 65 and 69 of the administrative record submitted by the Municipalidad de Osa concerning the company Shark Bay Dos Mil S.A.) 32.- The company Las Ventanas de Osa S.A. paid the Municipalidad de Osa the sum of one million nine hundred seventy-one thousand fifty-two colones and fifty céntimos as payment of the maritime-terrestrial zone fee for the year 2007, and an equal sum for the period from diciembre de 2007 to diciembre de 2008.

(copies of the proof of payment and certificate appearing at folios 161 and 169 of the administrative record submitted by the Municipalidad de Osa concerning the company Las Ventanas de Osa S.A. Tomo 2) 33.- The company Las Ventanas de Osa S.A. paid the Municipalidad de Osa the amounts due for its liquor license (Patente de Licores) during the years 2003 al 2008. (folio 216 of the judicial record) 34.- On the lands covered by the concession agreement entered into by the Municipalidad de Osa and the company Las Ventanas de Osa S.A., there are two buildings divided into rooms, each with its own bathroom. The first building is in a deteriorated condition and is not in use. The second, in a moderate state of preservation, contained household furnishings, clean rooms with the appropriate sheets, and room keys. There is also a swimming pool containing stagnant water. (see video of the judicial inspection (reconocimiento judicial)) 35.- The maritime zone of Punta Ventanas de Osa does not constitute State Natural Heritage in its entirety.

(certification issued by ACOSA, Informe de levantamiento de Areas de PNE en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A., identified as evidence 14 in the file submitted by the plaintiff, comparative analysis of the aerial photographs of the area from the years 1979, 1998, 2005 y 2008 contained in a separate file, judicial inspection, and testimony of Nombre140594 at the sole hearing) 36.- The areas of natural forest and isolated trees on the lands included within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of the Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa constitute forest ecosystems (ecosistemas boscosos) and State Natural Heritage. (certification issued by ACOSA, Informe de levantamiento de Areas de PNE en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A., identified as evidence 14 in the file submitted by the plaintiff, comparative analysis of the aerial photographs of the area from the years 1979, 1998, 2005 y 2008 contained in a separate file, video of the judicial inspection, and testimony of Nombre140594) 37.- The unforested areas on the lands included within the maritime-terrestrial zone of the Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa do not constitute forest ecosystems or State Natural Heritage.

(certification issued by ACOSA, Informe de levantamiento de Areas de PNE en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A., identified as evidence 14 in the file submitted by the plaintiff, comparative analysis of the aerial photographs of the area from the years 1979, 1998, 2005 y 2008 contained in a separate file, video of the judicial inspection, and testimony of Nombre140594 at the sole hearing) 38.- The lands granted under a concession agreement to the company Shark Bay Dos Mil S.A. are within the State Natural Heritage. (certification issued by ACOSA, Informe de levantamiento de Areas de PNE en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A., identified as evidence 14 in the file submitted by the plaintiff) 39.- The buildings located in the area granted under the concession agreement to the company Las Ventanas de Osa S.A. are within the area that does not constitute State Natural Heritage.

(certification issued by ACOSA, Informe de levantamiento de Areas de PNE en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A., identified as evidence 14 in the file submitted by the plaintiff, comparative analysis of the aerial photographs of the area from the years 1979, 1998, 2005 y 2008 contained in a separate file, and testimony of Nombre140594 at the sole hearing) 40.- The lands included in the Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa underwent substantial alterations and deterioration of their biodiversity during the period from 1979 al 2008, consisting of: felled trees, severed roots and branches, accumulations of organic material in the public zone, the restricted zone, and near streams, clearings with ocean views in both the public and restricted zones, and trails or roads extending from the restricted zone to the public zone. In addition, on the lands granted by the Municipalidad under concession to the company Las Ventanas de Osa S.A., brush clearing (chapia), the planting of exotic species not native to the flora of the area, and construction were observed.

(comparative analysis of the aerial photographs of the area from the years 1979, 1998, 2005 y 2008 contained in a separate file, judicial inspection, and testimony of Nombre140594) 41.- The Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa was approved without the State Natural Heritage having been demarcated or classified. (see the Plan regulador submitted by INVU as evidence; the PNE certification issued by Nombre140593 in relation to the publication date of the Plan Regulador; official letter SINAC-DG-GASP-308, of 25 de julio de 2008, signed by Master Juan Sánchez Ramírez and appearing as evidence 19 in the plaintiff’s evidentiary file; and Mr. Sánchez Ramírez’s own testimony) 42.- The road providing access to the lands in the maritime zone of Punta Ventanas de Osa has a low barrier gate in poor condition. (undated note signed by Nombre140595, appearing as evidence 15 in the file submitted by the plaintiff, and video of the judicial inspection) 43.- The complaint giving rise to this proceeding was filed by the plaintiff on 16 de setiembre de 2008. (folio 5 of the judicial record.)

II. UNPROVEN FACTS

The following facts, which are determinative for the resolution of these proceedings, are deemed unproven: 1.- That the first Regulatory Plan (Plan Regulador) submitted to INVU for approval in the eighties was approved (there is no evidence in that regard). 2.- That ICT approved any concession (concesión) for the defendant companies. (The record) 3.- That any public institution attended the public hearing convened by the Municipalidad de Osa to receive objections to the Regulatory Plan. (There is no evidence to that effect.) 4.- That a municipal permit existed for the construction of the buildings located on the land covered by the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) of Punta Ventanas de Osa. (There is no evidence regarding that matter.) 5.- That the validity of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) certification issued by Nombre140593 on 18 de octubre del 2007 was challenged through administrative proceedings (vía administrativa).

(There is no evidence.) 6.- That the Municipalidad de Osa submitted a request to Nombre140593 for the reclassification of PNE. (The record) 7.- That the defendant companies hold a permit or lease agreement (contrato de arrendamiento) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Punta Ventanas de Osa. (There is no evidence regarding that matter.) 8.- That the defendant companies meet the requirements to qualify as residents or occupants of the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa under artículo 70 and Transitorio VII of Ley 6043. (There is no evidence in that regard.)

III. SUBJECT MATTER OF THE PROCEEDINGS

Based on the claims and defenses raised by the parties and the analysis of the arguments presented at the sole hearing held, this Court considers that the central issue in these proceedings concerns four fundamental areas:

• 1)The designation of the entire area of the maritime-terrestrial zone covered by the Regulatory Plan for the Coastal Sector of Punta Ventanas de Osa as State Natural Heritage.
• 2)Determining whether jurisdiction to administer that zone belongs exclusively to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) or to the Municipalidad de Osa.
• 3)The alleged absolute nullity (nulidad absoluta) of the Regulatory Plan for the Coastal Sector of Punta Ventanas de Osa; of the resolution issued by the Junta Directiva del ICT declaring the rocky coastal cliff sector of Punta Ventanas de Osa to be of tourism interest; of the concession agreements (contratos de concesión) entered into by the Municipalidad de Osa and the companies Las Ventanas de Osa S.A. and Shark Bay Dos Mil S.A. for the occupation of respective parcels of land within the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa; and of all acts connected with the foregoing.
• 4)An unliquidated award (condenatoria en abstracto) for the damages arising from the administrative conduct, administrative legal relationship (relación jurídica administrativa), and other actions at issue in the complaint. Furthermore, because these proceedings seek an unliquidated award of damages under the terms indicated, this Court considers it relevant to identify the various forms of administrative conduct that were challenged and criticized during the proceedings and that, in principle, involve different State bodies and entities, as well as actions by private-law persons. This is important for analyzing the potential liability of each defendant according to its degree of participation. Among the forms of formal administrative conduct (conducta administrativa formal) challenged are the Municipalidad de Osa’s consent authorizing a private company to prepare a Regulatory Plan, a situation aggravated by its granting a concession over the area to the same company that prepared the Plan; the Municipality’s approval of that Plan despite lacking jurisdiction to do so because, it is alleged, the zones involved State Natural Heritage, the administration of which would fall to MINAET; the approval of that Regulatory Plan by the municipal corporation, ICT, and INVU without a State Natural Heritage classification certification or an environmental feasibility certificate (certificado de viabilidad ambiental); and the concession agreements through which the Municipalidad de Osa purportedly granted the defendant companies parcels in the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa without a PNE certification. During the hearing, the State was also criticized for omissions attributable to it through its various competent bodies, including failure to fulfill the duty established in the third paragraph of artículo 50 of the Constitución Política to guarantee, protect, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment; the duty, at both the constitutional and statutory levels, to safeguard, defend, and protect forested areas and natural forest resources located within inalienable areas; and the duty to provide appropriate training to the officials involved in administering these zones. Finally, the defendant private companies are criticized for occupying the land in dispute without holding a valid legal title (título legitimante) authorizing them to do so.

IV.STATE NATURAL HERITAGE AS AN EXPRESSION OF THE FUNDAMENTAL RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT, RECOGNIZED AND PROTECTED BY THE LAW OF THE CONSTITUTION. This Court considers that, before ruling on the particular case, it is necessary to address the following matters. Constitutional recognition of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. In Costa Rica, the recognition and protection of that fundamental right under the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) did not begin with the amendment to artículo 50 of the Constitución Política enacted through Ley número 7412 del tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro. This is because, since the promulgation of the constitutional text in 1949, the intent of the Constituent Assembly was clear in establishing in artículo 89 that: “The cultural purposes of the Republic include protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic progress”; this is complemented by the categorical declaration contained in artículo 21 that, in our country, “Human life is inviolable.” Reading the provisions of both articles together means that the need to preserve the environment—even though the Constituent Assembly at that time used the term natural beauty—transcends a merely cultural purpose and becomes a vital necessity for every human being, since it is an essential prerequisite for giving effect to other fundamental rights, such as life, health, and development.

(See, to that effect, judgments número 1993-03705 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres; 1993-06240 de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres; 1993-04423 de las doce horas del siete de diciembre de mil novecientos noventa y tres, 1994-02485 de las nueve horas dieciocho minutos del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, all issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.) In this regard, it should be recalled that the Law of the Constitution comprises not only the constitutional text, but also the values and principles that inform and permeate its content, as well as the Public Treaties, International Conventions, and Concordats duly approved by the Asamblea Legislativa, and the International Human Rights Instruments applicable in the Republic (see artículos 1, 7, 21, 50 of the Constitución Política; 1 and 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitución Política).

Moreover, the written and unwritten rules comprising the Law of the Constitution are characterized by their direct and immediate applicability. Accordingly, their addressees not only have the right to enforce them through administrative and judicial proceedings if they believe that those rules have been infringed by act or omission, but legal decision-makers also have a duty to apply them directly and immediately in their decision-making processes in order to satisfy constitutional requirements (see the reasoning of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia in judgment número 1999-00644 de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve). Based on artículos 7, 48 of the Constitución Política and 1 and 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, it may be affirmed that, even if the constitutional text had contained no provisions recognizing and protecting the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, that right and its corresponding duty not only already existed in Costa Rican domestic law, but their effective protection was also enforceable at both the domestic and international levels.

This is because, before artículo 50 of the Constitución Política was amended by Ley número 7412 del tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, the Costa Rican State had entered into a series of International Conventions, Treaties, and Instruments relating to this subject, including: the “International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights” (artículos 2.1, 12.1 and 12.2.c); the “Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights” (artículo 11); the “Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage,” signed in Paris on 23 de noviembre de mil novecientos setenta y dos and approved by Ley número 5980 del veintitrés de octubre de mil novecientos setenta y seis; the “Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere,” adopted in Washington on tres de marzo de mil novecientos setenta y tres and approved by Ley número 3763 del diecinueve de octubre de mil novecientos setenta y seis; the “Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat,” signed in Ramsar on dos de febrero de mil novecientos setenta y uno and approved by Ley número 7224 de mil novecientos noventa y uno; the “Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer,” adopted in Vienna on veintidós de marzo de mil novecientos ochenta y cinco and approved by Ley número 7228 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y uno, and its “Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer,” signed in Montreal on dieciséis de setiembre de mil novecientos ochenta y siete and approved by Ley número 7223 del dos de abril de mil novecientos noventa y uno; and the “United Nations Convention on the Law of the Sea,” signed in Montego Bay on diez de diciembre de mil novecientos ochenta y dos and approved by Ley número 7291 publicada el quince de julio de mil novecientos noventa y dos, among others.

All those international provisions were incorporated into Costa Rican domestic law pursuant to artículos 7 and 48 of the Constitución Política and 1 and 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional; accordingly, “...all these international instruments must be complied with and are fully enforceable insofar as their provisions do not require further legislative development, and therefore they must be respected (...) insofar as their normative rank is superior...” (Judgment número 1993-06240 issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres).

Infraconstitutional development (desarrollo infraconstitucional) of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Undoubtedly, the recognition and protection of that fundamental right prompted its infraconstitutional development through the enactment of statutory and regulatory provisions governing its various manifestations, which were issued long before the amendment to Article 50 of the Political Constitution. Examples include: the Ley de Aguas (No. 276 del 27 de agosto de 1942; Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1978, the Ley Forestal (No. 4465 del 25 de noviembre de 1979, now repealed); the Ley de la Zona Marítimo Terrestre (No. 6043 del 2 de marzo de 1977); the Ley General de Salud (No. 5395 del 30 de octubre de 1973); the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (No. Placa27062 del 24 de agosto de 1977); the Ley de Salud Animal (No. 6243 del 2 de mayo de 1978); and the Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 del 21 de octubre de 1992), among others.

This means that, before the amendment to Article 50 of the Political Constitution, the fundamental right to which we have referred was not only recognized and protected under the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución), but had also been developed—albeit sector by sector and without a comprehensive approach—at the statutory and regulatory levels. In light of the foregoing, this Court considers that the amendment to Article 50 of the Political Constitution merely expressly and clearly recognized as a distinct right a fundamental right that was already enshrined and guaranteed by the Law of the Constitution; expressly declared the scope of the State’s preexisting obligation to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment; and granted individuals full standing to defend it through a public-interest action (acción popular) (see judgments número 1994-01394 de a las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, and 1994-05527 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, both issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Consequences of recognizing the guarantee established in Article 50 of the Constitution under the terms explained. Such recognition entails two relevant aspects for the resolution of these proceedings. First. The imposition of a duty upon both the State—understood as the Central and Decentralized Administration—and private-law persons themselves to guarantee, defend, and preserve that right. Second. The establishment of a series of legal and technical mechanisms to achieve effective protection of that right at both the administrative and judicial levels. Regarding the first of these aspects, it should be noted that “The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on the activities of the State, and accordingly on those of the municipalities (bearing in mind Article 169 of the Constitution), rests first on the fact that, by definition, rights are not confined to the private sphere of individuals but also have significance for the very structure of the State in its role as guarantor thereof; and second, on the fact that State activity is directed toward satisfying the interests of the community.

The Constitución Política establishes that the State must guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that infringes the right; and to preserve means to take action aimed at protecting the right in advance against potential dangers so that it may endure for future generations. The State must adopt a dual course of action and restraint: on the one hand, it must refrain from itself infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment; and on the other, it must undertake the task of adopting the measures necessary to satisfy constitutional requirements...” (judgment No. 1999-00644 issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, at 11:24 hours once horas on 29 de enero de 1999). In this regard, “...The action imposed upon the State by the Constitución Política in response to sources of environmental pollution is multidirectional and decidedly active, and absolutely intolerant of situations that threaten or impair the optimal environmental conditions that the Constitution itself guarantees to the inhabitants.

From this perspective, public authorities may not make concessions or grant extensions that allow continued harm to the environment, even when this is done with a view to bringing economic benefits to a particular geographic area...” (judgment No. 1999-05906 issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia at 16:15 hours on 28 de julio de 1999). This constitutional duty of the State to ensure the protection, defense, and preservation of the environment is developed and expressed, among others, in the following provisions: Articles 1, 2.a. 2.c, 2 final paragraph, 3, 12, 28, 32, 34, 37, 56, 59, 78, 83, 103 to 112 of the Ley Orgánica del Ambiente; Articles 1, 2, 9.4, 12, 22 to 30, 45, 49, 54, 86, 88 of the Ley de Biodiversidad; 3, 4, 6, 7, 15, 34, 122 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 1, 2, 5, 6, 13, 37, 54 of the Ley Forestal; 5, 6, 7, 11, 21, 29 to 33, 37 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 13.a, 13.o of the Código Municipal; 11, 12, 13, 17, 18, 19, 21, 22, 25 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre; 1, 2 of the Ley General de Salud; 1, 2, 17, 175, 176 of the Ley de Aguas; and 15, 18, 19, 51, 56, 58.5, Transitorio II of the Ley de Planificación Urbana.

That duty is not limited to the State as a whole, but also applies to private-law persons, who have the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, but also the duty to guarantee, preserve, and defend it, as follows, among others, from Articles 1 first paragraph, 2.a, 6, 22, 23, 99 of the Ley Orgánica del Ambiente; 10.2, 10.13, 11.4, 88 95, 101, 105 of the Ley de Biodiversidad; 15, 28 to 30, 36 to 38, 51 53, 62 to 64, 83, 88 to 121 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 57 to 66 of the Ley Forestal; 37, 40, 41 to 45, 51 to 53 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; and 14 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre; as well as from judgments number 1999-02219 of quince horas dieciocho minutos del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve; and 1999-05906, issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia at dieciséis horas quince minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y nueve, among others.

Regarding the second aspect, concerning the establishment of a series of legal and technical mechanisms to achieve effective protection of that right at both the administrative and judicial levels, this Court considers that these means of protection may be classified into two broad groups: procedural and substantive. It must be clarified that, although reference will be made to specific examples relating to each of the classification criteria indicated above, this Court does not intend to establish an exhaustive list (numerus clausus), but merely to use those examples to highlight aspects relevant to the subject matter of these proceedings. In this regard, three examples are noteworthy within the group of procedural protection mechanisms:

• 1)The broad standing (legitimación amplia) granted to every person by the second paragraph of Article 50 of the Constitución Política and Article 105 of the Ley de Biodiversidad to report, through both administrative and judicial channels, conduct that infringes the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and to seek compensation for the harm caused. It should be emphasized that, in principle, standing in environmental matters would arise from a simple statutory authorization without the existence of an individual, collective, or diffuse right or interest; nevertheless, this Court considers that, at bottom, what each person seeks to protect is a right that forms part of that person’s vital sphere and upon whose effective guarantee, defense, and preservation the ability to develop and live in accordance with the principle of human dignity depends (see Article 2.a of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides that the environment is the common heritage of all inhabitants of the Nation).
• 2)An open-ended system of precautionary measures (medidas cautelares innominadas) and, where necessary, measures providing anticipatory relief (naturaleza anticipada) (Articles 108 of the Ley de Biodiversidad, 42 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and 19 to 30 of the Código Procesal Contencioso Administrativo).
• 3)The application of the governing principles in environmental matters, namely: in dubio pro natura, prevention, and precaution, as means of guaranteeing effective protection of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and, consequently, preventing its existence from being confined to the semantic plane of legal reality (see Articles 4.c, 17, and 34 of the Ley Orgánica del Ambiente; 11 subsections 1 and 2, 92 of the Ley de Biodiversidad; Principle 15 of the Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río; and, among others, judgment number 1999-01250 issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia at once horas veinticuatro minutos del diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve). In this regard, the legal decision-maker must always bear in mind that “...where there is a danger of serious and irreversible harm, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation....” On the other hand, within the group of substantive protection mechanisms, the following two manifestations are highly representative: 1) The environmental impact assessment (evaluación del Impacto Ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, as a sine qua non requirement for commencing activities, works, or projects that may alter or destroy elements of the environment or biodiversity, or generate waste or toxic or hazardous materials. This requirement has been in force since 13 de noviembre de 1995, the date on which the Ley Orgánica del Ambiente was published. It is also regulated by Articles 92 to 97 of the Ley de Biodiversidad; Article 14 of the Convención sobre la Diversidad and its Anexos I y II; Principle 17 of the Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río; Article 18 of the Ley Forestal; and the Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación Ambiental (Decreto Ejecutivo número 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), among others. In this regard, constitutional case law has held that “...the fact that both the right to health and the right to enjoy an ecologically balanced environment are recognized as fundamental rights requires the Chamber to specify that the solution to the problem cannot be based on quick fixes; before a decision is adopted in this field, technical studies must be available to establish that the solution proposed in each specific case will not give rise to a public-health problem or an improper alteration of the environment...” (Among others, judgment No. 1995-02671 issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia at 16:45 minutos on 24 de mayo de 1995). In this regard, “...the State may not carry out or authorize projects when there is uncertainty regarding the negative impact they may have on the environment. Consequently, the failure to conduct a prior environmental impact study (estudio de impacto ambiental) constitutes a violation of Article 50 of the Constitution...” (judgment No. 1999-02219 issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia at 15:18 hours on veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve). 2) The existence of property belonging to the Nation (bienes propios de la Nación)—as it is termed in the constitutional text—which, because it forms part of the public domain (dominio público), is inalienable, not subject to acquisition by prescription, and exempt from attachment; accordingly, the removal of its public-domain status (desafectación) or its dedication to public uses is reserved to legislation, pursuant to Article 121 subsection 14 first paragraph of the Constitución Política. Such property, whose conservation constitutes a matter of public environmental interest (Article 11. of the Ley de Biodiversidad), includes: the environment, defined in Article 2.a) of the Ley Orgánica del Ambiente as the common heritage of all inhabitants of the Nation; the Zona Marítimo Terrestre (Articles 1 and 73 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre); the Patrimonio Natural del Estado (Articles 13 to 18 of the Ley Forestal); the Fauna y la Flora Silvestre (Articles 3 and 4 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre); and the Aguas, according to the breakdown contained in Article 1 of the Ley de Aguas.

On the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). In accordance with the subject matter of the proceeding before us, this Tribunal will focus its analysis on the State Natural Heritage (PNE). Given the terms under which the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment has been recognized, as already explained, it must be emphasized that the aforementioned Ley Forestal No. 4465 (which was repealed by Ley Forestal number 7575 of February 5, 1996) not only established “...as an essential function and priority of the State, ensuring the protection, conservation, use, industrialization, administration, and promotion of the country’s forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources...” (Article 1), but also defined the concepts of forest (Bosque) (Article 6) and State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado) (Article 32, first paragraph).

With respect to the State Forest Heritage, Ley No. 4465 established its characteristics (Article 33); the bodies competent to administer and oversee the State Forest Heritage, which under those regulations were the Dirección General Forestal and the Ministerio de Ambiente y Energía (Article 32, second paragraph); and the powers conferred upon those bodies to protect and conserve the State Forest Heritage. Among the latter, the following should be highlighted:

• 1)actions to recover possession of those properties (acciones reinvindicatorias) (Article 33);
• 2)the establishment, within the State Natural Heritage, of forest reserves, protective zones, national parks, national wildlife refuges, and biological reserves (Articles 35 to 37); and
• 3)the demarcation (deslinde), on the ground, of the areas comprising the State Forest Heritage (Article 38). Furthermore, the currently effective Ley Forestal No. 7575 adopts that concept again, but with a change in name, as it is now called the State Natural Heritage. This term is broader because it encompasses the protection and preservation of the forest ecosystem (ecosistema boscoso) (Article 3(c) of the Ley Forestal). The State Natural Heritage is in the public domain (dominio público); consequently, the lands and forests included within it are not subject to attachment, adverse possession, or alienation. Its conservation and administration are likewise entrusted by law to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), as provided in Articles 6.a, 13, second paragraph, and 14 of the aforementioned Ley Forestal and Article 32, second paragraph, of the Ley Orgánica del Ambiente. The PNE consists of two important components: 1) Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas), regardless of their management category and whether they were declared by statute or Executive Decree, namely: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Ley No. 7575, Article 1°, paragraph 2°, Article 3°, subsection i; Ley Orgánica del Ambiente, Article 32; Ley de Biodiversidad, Article 22 et seq. and Article 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales, Article 3°, subsections d and f, in relation to the Ley Orgánica del MINAE and its Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Article 82, subsection a); and 2) all other forests and forest lands (terrenos forestales) within inalienable areas, properties registered in its name, and properties belonging to Municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, which are immediately subject by law to that status, except for properties securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that become part of its assets (Article 13, first paragraph, of the Ley Forestal). It should be emphasized that both Protected Wilderness Areas and all other forested areas and lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) are excluded from the scope of Ley No. 6043 and, therefore, from the jurisdiction of the Municipalities, as will be discussed in greater detail below. These areas are subject to their own legislation (Ley Forestal), which means that their administration falls within the authority of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (see, to this effect, judgment number 2008-16975 issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia at fourteen hours fifty-three minutes on November twelfth, two thousand eight). Now, the duties incumbent upon MINAET and SINAC for the conservation and protection of the State Natural Heritage include:
• 1)bringing actions to recover possession of the PNE, which are not subject to limitation (Article 14);
• 2)demarcating on the ground the boundaries comprising the State Natural Heritage (Article 16);
• 3)coordinating with the Registro Nacional to establish a forest cadastre (catastro forestal), the purpose of which is to regulate the areas within the PNE and those voluntarily submitted to the forestry regime (régimen forestal) (Article 17); and
• 4)the Public Administration may not exchange, transfer, alienate in any manner, convey, or lease rural lands owned or administered by it unless they have first been classified by MINAET; therefore, if they are covered by forest, they automatically become part of the State Natural Heritage (Article 15). Based on all the foregoing, this Tribunal reaches the following conclusions relevant to the specific case. First. Because the environment constitutes the Common Heritage (Patrimonio Común) of all inhabitants of the Nation, the State Natural Heritage constitutes a species within that genus (Articles 50, second paragraph, 89, and 121, subsection 14, first paragraph, of the Constitución Política; Article 2(a) of the Ley Orgánica del Ambiente; Article 1 of the Ley de Biodiversidad; and Article 13 of the Ley Forestal). Second. All lands located within Protected Wilderness Areas, areas declared inalienable—such as the maritime-terrestrial zone (Article 73 of Ley 6043)—lands suitable for forestry, and properties registered in the name of the State, Municipalities, Autonomous Institutions, and other entities of the Decentralized Public Administration are immediately dedicated by law (afectación legal inmediata) to the State Natural Heritage. Third. The State Natural Heritage does not require an express declaration because, pursuant to Articles 13 and 14 of the Ley Forestal and the rulings of the Sala Constitucional in judgments 1992-03789 and 1997-04587, forested areas, lands suitable for forestry, mangroves, and wetlands located within inalienable areas, such as the maritime-terrestrial zone, are immediately dedicated to this Heritage without any action by the Administration. Fourth. Consequently, pursuant to Article 16 of the Ley Forestal, the demarcation of the boundaries of the areas comprising the State Natural Heritage constitutes a power that MINAET, through SINAC, must exercise on its own initiative (de oficio), and not only at the request of a party. This follows not only from the duty imposed upon it by Articles 21, 50, second and third paragraphs, and 89 of the Constitución Política to guarantee, preserve, and protect the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, but also because the law does not state that demarcation must be conducted only at the request of a party. In this body’s view, the State cannot legitimately plead a lack of resources for that purpose, as constitutional case law has repeatedly held (see, among others, judgments 1995-00915 of sixteen hours six minutes on February fifteenth, nineteen ninety-five; and 1996-000695 of fifteen hours forty-two minutes on February seventh, nineteen ninety-six). Fifth. Consequently, the classification performed by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación regarding the type of ecosystem existing on properties within the State Natural Heritage is merely a categorization of those properties according to the classification criteria established in Article 13, first paragraph, of the Ley Forestal and Executive Decree number 34295-MINAE, namely: forests, lands suitable for forestry, wetlands, mangroves, among others. Sixth. It is evident that the State has a duty—at both the constitutional and statutory levels—to guarantee, defend, and protect forested areas, lands suitable for forestry, mangroves, wetlands, among others, located within inalienable areas—such as, in this case, the Zona Marítimo Terrestre—which, merely by virtue of that status, became directly and automatically dedicated to the State Natural Heritage. Therefore, the result of the classification of the type of ecosystem existing in those areas—which must be carried out on its own initiative and not only at the request of a party, so that the measures necessary to achieve their effective protection and conservation may be taken—does not determine whether or not they become part of the State Natural Heritage, because by operation of law they had already been dedicated to it by virtue of being inalienable areas.

V. BRIEF CONSIDERATIONS REGARDING THE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE AND ITS PLANNING

Certain considerations regarding the Zona Marítimo Terrestre and its planning are also relevant to the resolution of this matter.

Definition. Article 9 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre defines this zone as the strip two hundred meters wide extending along the entire Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, regardless of its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide lines, together with the lands and rocks exposed by the sea at low tide. It includes islands, islets, and sea rocks, as well as any naturally formed land rising above ocean level within the territorial sea of the Republic. Isla del Coco is excepted, as it shall remain under the direct ownership and possession of the State, as are any other islands whose ownership or administration is determined by that law or by special laws.

Areas Comprising the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre). Pursuant to section 10 of the same Law, the maritime-terrestrial zone may be said to consist of two sections: 1) The public zone (zona pública), which is the fifty-meter-wide strip measured from the ordinary high-tide line, together with the areas exposed at low tide, as well as islets, rocky outcrops, and other small areas and natural formations protruding from the sea. Likewise, as provided in section 11 of the cited Law, the area occupied by all mangroves along the mainland and island coasts and estuaries of the national territory constitutes a public zone, regardless of its extent. 2) The restricted zone (zona restringida), consisting of the remaining one-hundred-and-fifty-meter strip or, in the case of islands, the remaining land, over which concessions (concesiones) may be granted, as discussed below. As stated in Article 1 of the aforementioned Law, the maritime-terrestrial zone forms part of the National Patrimony (Patrimonio Nacional), belongs to the State, and is inalienable and not subject to acquisitive prescription (imprescriptible).

This has made it possible to affirm with complete precision the public-domain (demanial) and public nature of that zone and, consequently, that it is not subject to prescription, may not be relinquished, is inalienable, and is outside private commerce. The fact that it is public-domain property (bien de dominio público) does not mean, however, that private parties subject to a special legal relationship (situación de sujeción especial) cannot use it; quite the contrary: as explained more fully below, private parties may make use of the maritime-terrestrial zone through a concession over the restricted zone. It is important to emphasize at the outset that, pursuant to Article 12 of the Law in question, it is prohibited within the maritime-terrestrial zone, without due legal authorization, to exploit the existing flora and fauna; demarcate land with fences, lanes, or by any other means; erect buildings or facilities; cut down trees; extract products; or carry out any other type of development, activity, or occupation.

Administration and protection (tutela) of the maritime-terrestrial zone: As already stated, the maritime-terrestrial zone belongs to the State. It is clear, however, that under the aforementioned Ley 6043, the powers of various bodies and entities converge within this zone. In this regard, it is possible to distinguish areas of authority that, insofar as these proceedings are concerned, involve the Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Municipalidades, and Procuraduría General de la República, as listed below.

Powers of the Instituto Costarricense de Turismo. Under Article 2 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, read in conjunction with the Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, the latter, acting on behalf of the State, is responsible for the overall oversight (superior vigilancia) of the maritime-terrestrial zone. This Tribunal considers it relevant to identify some of the powers assigned to the ICT, including:

• 1)Preparing a Plan Nacional de Desarrollo Turístico, which, once drawn up in collaboration with the national planning bodies, shall serve as the basis for proposing and approving land-use regulatory plans (planes reguladores de uso de suelo) in the maritime-terrestrial zone, in accordance with national development priorities and taking into account the interest in preserving that zone as national patrimony. This function derives from Article 26 of the applicable Law, in relation to Article 17 of the Reglamento of that Law, which authorize this entity to establish nationwide general guidelines for planning the maritime-terrestrial zone. This is essential in view of the need for sustainable tourism development (desarrollo turístico sostenible) as a tool or mechanism enabling the country to use its natural and cultural wealth to generate prosperity for all and ensure genuine benefits for Costa Rican society as a whole. Development must be balanced with nature and with the range of economic—industrial, agricultural, and commercial—cultural, sporting, and tourism activities that may be conducted in this zone. Although the second paragraph of the cited Article 17 establishes an obligation to prepare a land-use plan (plan de usos de la tierra) for this zone—a function that, as will be seen, falls exclusively within the purview of municipal governments—the fact remains that it should be prepared in accordance with the priorities established in the Plan Nacional de Desarrollo Turístico.
• 2)In exercising its authority for overall oversight of the maritime-terrestrial zone, the Instituto Costarricense de Turismo is responsible for designating a tourism zone (zona turística), which designation must be published in the Diario Oficial La Gaceta; upon such publication, the zone becomes legally allocated to that use and subject to the provisions established by the legal system for its use and development, as discussed below.
• 3)Formulating comprehensive tourism development projects (proyectos de desarrollo turístico integral) for all or part of a tourism zone already designated as such; the administration of such projects may be conducted jointly with the respective municipal government, for which purpose an agreement is required.
• 4)Approving concessions and establishing and maintaining a Registro General de Concesiones for the maritime-terrestrial zone, which forms part of the Registro Nacional. For this purpose, the respective municipal governments must provide it with copies of the concessions they grant, extensions, approved transfers, encumbrances, and other transactions they authorize with respect thereto. This is relevant because, although the concession-granting procedure is conducted before the respective municipal government, the validity of a concession on beaches designated as tourism areas is contingent upon approval by the Instituto Costarricense de Turismo.
• 5)Approving all urban or tourism development maps and plans affecting the maritime-terrestrial zone, following approval by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and any other institutions having authority in this field. Functions of the Municipalidades in administering the maritime-terrestrial zone: Article 169 of the Constitution and section three of the Código Municipal establish that the jurisdiction of a local government is confined to its respective canton. Thus, in principle—because, as noted in the preceding Considerando, there are certain exceptions—the Municipalidad is the entity responsible for addressing the interests and services of the canton generally and, therefore, of the maritime-terrestrial zone located within it. Likewise, authority over local planning, although not exclusive, rests with the Municipalidades of the respective canton (Article 15 of the Ley de Planificación Urbana). Consistent with the foregoing, section 3 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre very clearly defines the authority assigned to the Municipalidades by providing that those corporations are directly responsible for ensuring compliance with the provisions of that Law concerning the ownership, development, exploitation, and use of the maritime-terrestrial zone, particularly the coastal tourism areas, and that they are responsible for the beneficial use (usufructo) and administration of both the public zone and the restricted zone. The foregoing permits identification of certain specific functions, including:
• 1)Direct responsibility for the care, conservation, and oversight of the maritime-terrestrial zone and the natural resources found there.
• 2)Administering areas that are not excluded from the application of this legal framework, in coordination with the Instituto Costarricense de Turismo or the Instituto de Desarrollo Agrario, depending on whether they are tourism or agricultural zones.
• 3)Collecting the applicable concession fees (cánones) for concessions granted in those zones. It is important to note that the oversight and administrative functions assigned by law to local governments do not constitute a property or possession right over this strip of land because, as stated above, this property forms part of the public domain. Functions of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. The following are particularly relevant to the present matter:
• 1)Planning the development of cities and other smaller population centers in order to promote the best use of land.
• 2)Approving infrastructure and construction works in the public zone, taking into account the public use for which they are intended (Article 22 of Ley 6043).
• 3)Approving urban or tourism development maps affecting the maritime-terrestrial zone (Article 31 of Ley 6043). Functions of the Procuraduría General de la República. In connection with the proceedings under consideration, it is worth mentioning the authority granted to it by Article 4 of Ley 6043, under which it must exercise legal oversight (control jurídico), either on its own initiative or at the request of any State entity or institution or any interested party, to ensure due compliance with the provisions of the cited Law. According to the text of that provision, this includes taking the appropriate steps regarding any action that violates or tends to violate the provisions of that Law or related laws, seeks to obtain rights or recognition contrary to those provisions, or requires the annulment of concessions, permits, contracts, acts, agreements, or provisions obtained in contravention thereof. The foregoing is without prejudice to the responsibilities of other institutions or agencies pursuant to their statutory powers. This function is in addition to those assigned to it by its Ley Orgánica.

On Coastal Regulatory Plans (planes reguladores costeros). Definition. Purpose. First, this Court wishes to reflect briefly on the need for coastal regulatory plans, as local planning instruments, to be consistent with the guidelines established in the Plan Nacional de Desarrollo and with the recommendations of the Plan General de Uso de la Tierra that, pursuant to law, must be proposed by the Instituto Costarricense de Turismo and with which the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo must also comply when evaluating and approving them. This entails, of course, adequate and timely coordination among the various Public Administrations involved, in order to respect the jurisdiction of each of them. The foregoing is intended to establish an order of priorities for the development of coastal areas that ensures reasonable and appropriate land use (uso de suelo) consistent with sustainable development (desarrollo sostenible), particularly in an area where fragile ecosystems coexist.

However, experience shows that these types of regulatory plans have generally been approved on a case-by-case basis and without regard for other similar processes, revealing an absence of institutional coordination at the national and local levels. Such plans should consider, at a minimum, protected areas (ecosystems, mangroves, coral reefs, beach systems, wetlands, seagrass beds, river channels, nesting sites), existing forests and renewable resources, transportation, urban-planning considerations, and the activities conducted in the area: tourism, agriculture, fishing, housing, recreation, and industry. Regulation. In fact, our legal system contains no specific regulations governing the preparation of a regulatory plan for a coastal area (except, as noted, with respect to the entity responsible for its approval). Clearly, in the absence of specific regulations, the procedure established in the Ley de Planificación Urbana for approving an urban regulatory plan in general must be followed insofar as applicable to coastal sectors.

Thus, pursuant to Article 15 of the Ley de Planificación Urbana, local governments have the authority to determine the implementation of a regulatory plan and the corresponding development regulations. It may be defined as the appropriate legal and technical land-use planning instrument (instrumento de ordenamiento territorial) for the balanced economic, social, and environmental development of coastal areas. Who may prepare it. In this regard, because this involves the exercise of a public power—namely, land-use and territorial planning—any proposed coastal regulatory plan must be prepared and approved by the competent bodies, that is, the corresponding Municipality, with technical support from the I.C.T. or INVU. Requirements. A coastal regulatory plan requires: the Municipality’s consent; a declaration that the area is suitable or unsuitable for tourism; boundary monumentation (amojonamiento) by the Instituto Geográfico Nacional; and certification as to whether any areas belong to the Patrimonio Natural del Estado, because, as noted, if they do, the Municipality lacks jurisdiction to administer those areas and, consequently, to adopt regulatory plans.

Approval. The procedure established in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana must be followed, insofar as applicable, for the approval of these instruments. Once the Plan Regulador del Uso de Suelo del Sector Costero has been prepared, it must be duly submitted to the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto de Vivienda y Urbanismo. Both institutions must approve it before it is presented at a public hearing (audiencia pública). For this purpose, the Municipality must convene a public hearing through the Diario Oficial and provide any additional publicity required, stating the venue, date, and time for consideration of the proposal and of any oral or written comments that residents or interested parties may wish to submit. Notice must be given at least fifteen business days in advance. Once the hearing has been held, provided that there are no objections or that any objections have been resolved, the municipal corporation must approve the ratification of the Coastal Regulatory Plan by an absolute majority vote.

Finally, the Municipal Council’s resolution adopting and bringing the Regulatory Plan into force must be published in La Gaceta, stating the date from which the corresponding regulations will become enforceable. This Court considers it essential to emphasize that Article 31 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, with respect to the Coastal Regulatory Plan, provides that all Urban or Tourism Development Plans affecting the Zona Marítimo Terrestre must be approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Instituto Costarricense de Turismo, as well as by any other official agencies legally authorized to participate for that purpose. Use of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). As explained, the Administration may grant special permits to use public-domain property (bienes de dominio público), which may consist of simple use permits (permisos de uso) or use concessions (concesiones de uso).

These legal mechanisms differ significantly, although perhaps the most important distinction concerns the nature of the right arising from each. A use permit is a unilateral act of the Administration through which beneficial control (dominio útil) of the property is placed in the hands of a private party, while the State always retains direct title (dominio directo) over it. Because this permit constitutes a precarious right (derecho en precario), the Administration may revoke it unilaterally for reasons of expediency and convenience, without incurring liability, provided that such revocation is neither arbitrary nor abrupt, as stipulated in Article 154 of the Ley General de la Administración Pública. A concession, by contrast, is a bilateral contractual act entered into between a private party and the Administration, through which the private party acquires an individual right (derecho subjetivo) to use and enjoy the property for the term and subject to the conditions established by law.

The Administration, of course, does not thereby relinquish its oversight of the public-domain property (bien demanial). In this regard, and pursuant to Article 41 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, a concession constitutes the lawful and ordinary instrument available to private parties for use of the restricted area of the Zona marítimo terrestre. Section 40 of that law, in turn, delegates the granting of such concessions to the Municipalities, subject to subsequent approval by ICT. (Article 42). Requirements for granting concessions. Pursuant to section 38, first paragraph, of the aforementioned Law and section 19 of its Regulations, the sine qua non requirement for granting concessions is the existence of a regulatory plan; if no such plan exists, the Municipalities may not grant any concession. For many years, certain coastal areas in various cantons have lacked regulatory plans; accordingly, the only legal mechanism that may be used to justify placing beneficial control of real property located in the maritime-terrestrial zone in private hands is a use permit, whether held by an occupant (see Transitory Provision VII of the cited Law) or by a resident (poblador) (see Article 70 of the same law).

However, these use permits are subject to two fundamental conditions: they must neither affect the area’s natural conditions nor hinder the free use of the public area, and their implementation must in no way restrict the future implementation of a regulatory plan. The public area must also be demarcated, and that demarcation must be published by the Instituto Geográfico Nacional in La Gaceta. In addition, ICT must declare the area suitable or unsuitable for tourism. There must likewise be MINAET certification concerning the existence of forest areas or land suitable for forestry that constitute PNE. This is because, it bears repeating, if such areas exist, the Municipality lacks jurisdiction to grant concessions because, although they are within the maritime-terrestrial zone, their administration falls to MINAET pursuant to Article 13 et seq. of the Ley Forestal, as previously explained.

Finally, the corresponding case file (expediente) must contain the administrative appraisal performed by the area’s Administración Tributaria. Other lawful forms of occupancy of the maritime-terrestrial zone. In addition to permits and concessions, the Ley de la Zona Marítimo Terrestre governs other lawful forms of occupancy of such land, particularly to regulate occupancy predating the entry into force of the Law in question, which must at least be defined. Transitory Provisions I and II refer to concessions and lease agreements (contratos de arrendamiento) granted under prior laws. With respect to lease agreements, they shall pass under the control of the respective Municipalities and continue under the same terms and conditions as originally agreed; however, upon their expiration, if an extension is granted, they shall be amended in accordance with the provisions of Ley No. 6043. Both the Municipalities and what was then the Instituto de Tierras y Colonización were also required to send the Instituto Costarricense de Turismo, within the first six months after Ley No. 6043 entered into force, copies of the agreements or concessions they had granted in the maritime-terrestrial zone, without prejudice to the interested parties’ ability to submit their agreements to that Institute within the same period for registration.

After that period expired, any agreements not submitted lost their validity and were extinguished. Article 70 of the aforementioned Law, in turn, regulates the status of residents. In light of that provision, residents of the maritime-terrestrial zone must be understood to be Costa Ricans by birth who have resided there for more than ten years, as established by information from the local Guardia de Asistencia Rural authority or certification from the Registro Electoral concerning their domicile. If they meet the statutory requirements, they may remain on land within the maritime-terrestrial zone, even without a concession, until the Coastal Regulatory Plan is issued. If their structure does not conform to the Regulatory Plan as implemented, they must be relocated and compensated for their improvements (mejoras). This type of occupancy of the maritime-terrestrial zone must be understood to be lawful and valid, so much so that residents must be compensated for their improvements if relocated.

Furthermore, residents may not be relocated until the aforementioned Regulatory Plan has been approved. Finally, Transitory Provision VII of the oft-cited Law states that the municipalities having jurisdiction over the maritime-terrestrial zone shall collect from its occupants the fee (canon) established by that law. This provision has been interpreted to mean that occupants are all persons who, without qualifying as residents, occupied the maritime-terrestrial zone—even without authorization—before Ley No. 6043 entered into force. They are the persons referred to in Article 44 of the same Law when, in establishing a series of priority criteria for granting concessions, it emphasizes that “under equal conditions, preference shall be given to the occupant of the land who has possessed it continuously, peacefully, publicly, and without disturbance.” These occupants have a subjective right (derecho subjetivo) arising from the priority accorded to their concession applications (solicitudes de concesión) over others, provided that the use is compatible with that established in the planning for the sector; however, it must always be borne in mind that this privilege is strictly tied to their status as occupants.

This is not a legitimate interest (interés legítimo), because the Administration has no discretionary authority (potestad discrecional) when deciding on the applications. If the occupant meets the subjective and objective requirements established by Ley No. 6043 and the requested use conforms to the development plan, the Administration has a duty to grant the concession agreement (contrato de concesión). Furthermore, it should be noted that the status of occupant or settler constitutes an intuitu personae condition (condición intuitu personae), that is, a condition based on that person’s qualities or circumstances. It is therefore plainly non-transferable. From this perspective, any transfer of “occupancy rights” (derechos de ocupación) constitutes an improper practice intended to legitimize and perpetuate an alleged occupation carried out in contravention of the body of applicable law (bloque de legalidad).

These are contractual acts that plainly do not impair the State’s title and are entirely void because, as emphasized, they concern public-domain property (bienes de dominio público). If none of these forms of occupancy is present—namely, a concession, permit, lease agreement (contrato de arrendamiento), or settler or occupant status—any possession or occupancy exercised within the maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre) is, in this Court’s view, unlawful.

VI.THE LANDS INCLUDED IN THE REGULATORY PLAN (PLAN REGULADOR) CONSTITUTE THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE (PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO).

In this Court’s judgment, the principal claim around which these proceedings revolve is to determine whether the lands included in the Punta Ventanas de Osa Coastal Regulatory Plan constitute State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) because they are forested lands. This is because, to a large extent, the remaining claims depend on this one. In this regard, the body of evidence received permits the conclusion, without any doubt, that most of them do. Having assessed the evidence in the record, this collegiate body has no doubt as to the forested nature of most of those lands. The analysis of the aerial photographs from 1979, 1998, 2005 and 2008 shows, with absolute clarity, a forested area that has plainly been diminishing. In addition, the technical evidence was conclusive in this regard. Engineer Carlos Rodríguez Blinda stated in his testimony at the sole hearing that primary forest existed in the 1979 photograph and that clearings amid the forest begin to appear in the subsequent photographs.

Likewise, Forestry Engineer Nombre140594, the official who prepared the State Natural Heritage survey report that ultimately served as the basis for the certification issued to that effect by SINAC, stated that those lands constitute a forest unit. He even asserted that, despite the alterations they have suffered through the removal of understory vegetation, they meet the legal definition of forest. Similarly, the expert witness Nombre126579 also acknowledged in his testimony that the coastal zone of Punta Ventanas de Osa contains areas both with and without forest. The documentary evidence entered into the record is also clear regarding the existence of forest in that area, not only at present but also in prior years. RT-279-8-83, dated 8 de agosto de 1983, through which the head of the ICT Department of Tourism Resources submitted a Land-Use Plan for the coastal sector of Punta Ventanas de Osa to the INVU Department of Urban Planning for approval, contains a clear reference to this effect.

That official communication stated that the plan placed strong emphasis on protecting a forested area that is unique in that region and that all property behind the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) would be preserved, with particular emphasis on protecting the forested area. (folio 10 of the INVU administrative record, in relation to folios 13 and 21 of the same record). Likewise, the certification issued on 18 de octubre del 2007 by Nombre140593 and the Report on the Survey of State Natural Heritage Areas in that zone are conclusive and confirm the existence of forest ecosystems on those lands. Finally, during the judicial inspection conducted on 7 de octubre del año recién pasado, this Court was able to confirm, in situ and without any doubt, the presence of forest. Now, having established the existence of forest on the lands included within the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa and, as explained in Considerando V, taking into account the inalienable nature of those lands as public-domain property (bienes de dominio público), the immediate legal consequence is that they constitute State Natural Heritage, as established by Articles 13, 14 and 15 of the Ley Forestal.

It bears emphasizing that, as explained at length in Considerando IV, this declaration merely confirms an existing status, because designation as PNE occurs immediately by operation of law. It must be borne in mind that State Natural Heritage was already defined even in the Ley Forestal preceding the one currently in force, as Biologist Juan Sánchez also noted in his testimony. As explained, the certification classifying and delineating the areas that constitute State Natural Heritage within inalienable zones (Articles 15 and 16 of the Ley Forestal) is a power that MINAET, through the Sistema de Nacional de Áreas de Conservación, must exercise on its own initiative and not solely at the request of a party. The classification performed by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación regarding the type of ecosystem existing on the properties included within State Natural Heritage merely categorizes them to determine whether they comprise forests, lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal), wetlands, mangroves, among others.

For this reason, this Court is firmly convinced that, in the present matter, the State, through MINAET and SINAC, engaged in a serious omission, insofar as such delineation and classification was not carried out until 2007, despite it having been established that those lands have constituted forest units, and consequently PNE, at least since 1979. This issue, however, will be analyzed later. It must also be concluded that, because the forested areas of the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa constitute State Natural Heritage, their administration falls, pursuant to Article 13 of the Ley Forestal, to the Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones and not to the Municipalidad de Osa. As stated in a preceding recital, PNE is public-domain property whose conservation and administration the legislature has entrusted to MINAET, specifically through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).

This follows clearly from a body of provisions elaborating upon the content of Article 50 of the Constitution, most notably Articles 6(a), 13, second paragraph, and 14 of the Ley Forestal, and Article 32, second paragraph, of the Ley Orgánica del Ambiente. Under the aforementioned Article 13, one component of PNE consists of forests and forestry lands or lands suitable for forestry belonging to the State, Municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, subject to the exception stated in that same provision. It bears repeating that this is an immediate designation by operation of law. Although Article 3 of the Ley de la Zona Marítima Terrestre provides that the usufruct and administration of the maritime-terrestrial zone fall to the Municipality of the respective jurisdiction, that provision must be interpreted in light of the entire body of law in force. In this regard, this Court considers that the legal system must be understood as a harmonious whole and that its provisions must therefore be interpreted systematically and comprehensively, rather than in isolation; thus, as the Sala Constitucional correctly stated in its decision No. 07603- 2001, “...the content of an article is determined in conjunction with the body of provisions surrounding it, not separately....” In the case at hand, the current legislation requires a comprehensive interpretation that reconciles and reveals the true meaning of Articles 13, 14 and 15 of the Ley Forestal as interconnected, coordinated, and interdependent provisions of a legal system characterized, as indicated, by unity and logical coherence.

All of the foregoing is directed toward fulfilling the environmental public interest in protecting and conserving the environment, which naturally includes forests and lands suitable for forestry. Based on this interpretation, this Court concludes that the forested areas and lands suitable for forestry along the coastlines—which per se constitute State Natural Heritage—are administered by the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones and not by the municipal corporation. This is so because, first, it must not be overlooked that such property belongs to the public domain and therefore to the State. In this respect, although the legislature initially entrusted the Municipalities, through Ley No. 6043, with the administration of both the public zone and the restricted zone within the maritime-terrestrial zone, that same sovereign legislature subsequently determined, through a later law—namely, No. 7575—that forests and lands suitable for forestry located within the maritime-terrestrial zone must be administered by MINAET and not by the municipal corporation having jurisdiction.

Second, Article 13 of the Ley Forestal unquestionably introduced a change in the designated purpose and legal regime of this type of property, constituting a subjective change in public-domain status (mutación demanial subjetiva) that modified, among other matters, the administration, uses, development, and planning of those areas. In this Court’s judgment, this change responds to a paramount legal interest requiring more rigorous, specialized, coherent, and comprehensive protection, consistent with a State policy that extends beyond purely local interests. It concerns the protection of the biodiversity and fragile ecosystems that coexist within the maritime-terrestrial zone and are closely linked to the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment. In the case of Punta Ventanas de Osa, emphasis must also be placed, in addition to the ecosystem prevailing in the area, on the existence of the Corredor Biológico de la Danta and on Engineer Carlos Rodríguez Blinda’s statement that, if the clearings in the forest continue, that corridor would disappear, since land-use change (cambio de uso del suelo) would cause the wildlife present there to migrate.

With respect to the change in public-domain status that, in this Court’s judgment, occurred, it was effected by legislative act—that is, through a provision of equal rank to the one that initially placed that zone under the administration of the Municipalities. The essential requirement for changes of this kind to take effect was therefore satisfied. In addition, the Ley Forestal is a special law governing forested zones, forestry zones, and lands suitable for forestry located within the country. This Court finds no logical or practical reason that would justify excluding forests located within the maritime-terrestrial zone from this regulation. Quite the contrary, excluding these forests from the special legislation enacted for that purpose undermines the unity and coherence that must prevail in the planning, management, and protection of the forests forming part of the State Natural Heritage, which, it bears repeating, must be subject to a single regulatory framework and policy governing their use and conservation, regardless of whether they are located within the maritime-terrestrial zone.

In this body’s judgment, the contrary would undermine the rational and sustainable use of forest resources required by Article 50 of the Constitución Política. In the matter sub judice, it bears repeating, it has been established that, in general, the lands included in the Punta Ventanas de Osa Regulatory Plan constitute forested areas or lands suitable for forestry, immediately designated by operation of law as State Natural Heritage, whose administration falls to MINAET by virtue of that same statutory provision. It should also be noted that the Sala Constitucional has recently ruled on the Municipalities’ lack of authority to administer forested areas within the maritime-terrestrial zone. In this regard, through Voto No. 16975-2008, issued at 14:53 hours on 12 de noviembre del 2008, in annulling a Decree affecting forested areas within the maritime-terrestrial zone, it stated that “...In this respect, the Decree exceeds the limits governing the exercise of regulatory authority by conferring upon the Municipalities a power they do not possess by law to administer and grant concessions over State Natural Heritage along the coastlines (Áreas Silvestres Protegidas and other public forests or forestry lands)...” Finally, it must be clarified that the PNE declaration confirmed by this Court applies solely to those lands within the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa that constitute areas with forest cover (cobertura boscosa).

This clarification is essential, since the assessment of the evidence presented clearly establishes that the entire maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre) in question does not constitute forest. In this regard, the certification issued by Ms. Etilma Morales Mora, Director of the Área de Conservación de Osa of SINAC, clearly states that 15.22 hectares constitute forested land and 2.11 hectares correspond to an area without forest. This certification was issued on the basis of the Report on the Survey of State Natural Heritage Areas (Informe de Levantamiento de Áreas de Patrimonio Natural del Estado) in the Regulatory Plans (Planes Reguladores) for Punta Ventanas de Osa and Shark Bay Dos Mil, prepared by Engineer Nombre140594. Consistent with the foregoing, in his testimony Engineer Nombre140594 not only confirmed what had been stated, but, pursuant to the principle of oral proceedings (principio de oralidad), clarified a detail that this Court considers fundamental.

When explaining Figure 3 of the cited report, “Map Delimiting Areas with Natural Forest and Areas without Forest, Ventanas de Osa Regulatory Plan, 2006,” this expert witness emphatically explained that, although the 2.11 hectares do not meet the statutory definition of forest, the fact remains that this zone contains areas with isolated trees and that, in light of the 1979 aerial photograph, it was clearly evident that they had been natural forest, subsequently altered by human intervention, and that, in the expert’s opinion, the forest could regenerate there. This is distinct from what the expert witness identified as areas without forest cover (cobertura boscosa). This remaining area coincides with the site where the buildings are located and where, as early as 1979 (according to the photograph), a white patch can be seen in that zone, which, in the opinion of this body, demonstrates that it had no forest cover.

This Court accords full evidentiary weight not only to the report submitted by Engineer Nombre140594, but also to his technical explanation of Figure 3 contained in that report. In light of that evidence, together with the aerial photographs, it is evident that part of the forest was altered by human activities and that, as a result, it now consists of areas with isolated trees. By virtue of the concept of State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), together with the Principle of Irreducibility of Forest (Principio de Irreductibilidad del Bosque) and the regeneration that may occur in that zone, this collegiate body finds that this area with isolated trees, together with what remains today of the natural forest, constitutes State Natural Heritage. However, what both Figure 3 of the Report and Engineer Nombre140594’s own testimony identify as an area without forest cover, and which, in the expert witness’s opinion, coincides with the white patch revealed by the 1979 photograph, is not within the PNE.

This Court finds that the existence of forest in that zone cannot be established with technical certainty. Accordingly, the lands in the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa that, according to Figure 3, entitled “Map Delimiting Areas with Natural Forest and Areas without Forest, Ventanas de Osa Regulatory Plan, 2006,” contained in the Report on the Survey of State Natural Heritage Areas in the Regulatory Plans for Punta Ventanas de Osa and Shark Bay Dos Mil, prepared by Engineer Nombre140594, are identified as Areas with Natural Forest and Areas with Isolated Trees are hereby declared to constitute State Natural Heritage. Administration of this zone falls to MINAET. The remaining land, which coincides with what the cited Figure No. 3 identifies as an Area without Forest Cover, does not constitute State Natural Heritage and is therefore administered by the Municipalidad de Osa, as provided in Article 3 of the Ley de la Zona Marítima Terrestre.

Finally, this Court must add that, although this zone without forest cover is subject to municipal administration, this does not, per se, mean that it may be included in land-use planning. This is because, as will be discussed below, the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) currently in force contains serious defects that render it absolutely null and void. Therefore, if the Municipalidad de Osa wishes to plan land use (uso del suelo) in that area, it must adopt a new Regulatory Plan, which must comply with the requirements imposed by the legal system. This obviously includes a declaration of tourism interest by ICT, approval of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of Nombre3456, and approval by ICT and INVU. Throughout that process, the circumstances of this zone must be borne in mind: it is a portion of land enclosed within forested lands, which necessitates a rigorous and careful analysis of any possible planning to ensure that it is carried out in harmony with the forest environment and the ecosystems prevailing there.

Only then could it be described as sustainable development (desarrollo sustentable). It should be noted that the status of the buildings located in that non-forested zone will be analyzed in a subsequent recital (considerando).

VII. ON THE VALIDITY OF THE PUNTA VENTANAS DE OSA COASTAL REGULATORY PLAN

Having declared that the so-called natural forest areas and isolated trees within the Maritime-Terrestrial Zone (zona marítimo terrestre) of Punta Ventanas de Osa constitute State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), and that their administration falls under MINAET, the challenged formal actions will now be analyzed. The petitioners seek a declaration that the Punta Ventanas de Osa Regulatory Plan is absolutely null and void on four specific grounds. Accordingly, this Court will analyze each of them to determine whether or not they have merit. Lack of authority to approve the Regulatory Plan. The plaintiffs allege that the Municipalidad de Osa lacked authority to issue and approve the Punta Ventanas de Osa Regulatory Plan because, although this is a Maritime-Terrestrial Zone, the lands covered by that Plan constitute State Natural Heritage, and their administration would therefore fall under the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones rather than the municipal government.

In the case at bar (subiúdice), it has been established that, as already declared, the lands included in the Punta Ventanas de Osa Regulatory Plan that consist of forested areas and areas with isolated trees are, by operation of law and with immediate effect, subject to the State Natural Heritage regime, the administration of which does indeed fall under MINAET. Consequently, the Municipalidad de Osa lacked authority to administer those forest lands within the Maritime-Terrestrial Zone of Punta Ventanas de Osa. This necessarily meant that it could neither issue and approve a Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) for that area nor grant concessions, and this Court must so declare, with the resulting nullity of the aforementioned planning instrument. It should also be noted that, as previously cited, the Sala Constitucional recently ruled on the lack of authority of municipalities to administer forest areas within the Maritime-Terrestrial Zone.

In this regard, through Voto No. 16975-2008, issued at 14:53 hours on 12 de noviembre del 2008, when annulling a Decree affecting forest areas within the Maritime-Terrestrial Zone, it stated that: “...In this respect, the Decree exceeds the limits governing the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria) by assigning municipalities authority that they do not possess by law to administer and grant concessions over State Natural Heritage along the coasts (Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas) and other publicly owned forests or forest lands)...” It should be clarified, however, that the remaining portion of that Maritime-Terrestrial Zone—that is, the non-forested area—is under municipal administration, and that municipal government must issue the corresponding Coastal Regulatory Plan in full compliance with the applicable body of law (bloque de legalidad) if it intends to pursue tourism development in that area.

Notwithstanding the nullity already declared, and given the manner in which this matter is being decided, this Court considers it necessary to address the remaining grounds of legality asserted by the plaintiffs.

Regarding certification of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado): The plaintiff stated that another ground for the nullity of the Regulatory Plan (Plan Regulador) was the fact that it had been approved by the Municipalidad de Osa, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo without the State Natural Heritage certification issued by MINAET, specifically by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. This Court fully agrees with that assertion. It bears repeating that the wording of Articles 13 and 15 of the Ley Forestal clearly establishes that, before exchanging, assigning, transferring, delivering, leasing, or generally disposing of rural land under their ownership or administration, the agencies, entities, or corporations of the Public Administration must request its classification (clasificación) by MINAET in order to determine whether such land constitutes State Natural Heritage because it consists of forests and forestlands (bosques y terrenos forestales).

In the view of this Court, the provisions are unequivocal and impose both a power and a duty (poder deber) upon the active Administration, compliance with which is unavoidable and the violation of which would constitute a breach of the principle of legality (principio de legalidad) in its positive dimension. From this perspective, it is undeniable that, before approving the Regulatory Plan for the Punta Ventanas de Osa Coastal Sector, the Municipalidad, the ICT, and the INVU should have requested the aforementioned certification. Furthermore, because these were public powers (potestades), as explained in Considerando IV, MINAE and SINAC themselves should have classified the area and determined, on their own initiative, whether forest existed there, in accordance with the aforementioned articles of the Ley Forestal and Articles 21, 50, second and third paragraphs, and 89 of our Constitution.

It is not legally acceptable for the governing environmental authorities to have failed to exercise, on their own initiative and in a timely manner, the powers entrusted to them by the legislature. This constitutes an administrative omission for which the law provides no justification. Lawful and diligent action by MINAE and SINAC to protect the guarantee established in Article 50 of the Constitution would have meant that, by the time the aforementioned Regulatory Plan was enacted, the classification and delimitation of the State Natural Heritage would already have been completed, which would have prevented the adoption of that planning instrument. But reality shows otherwise. The classification and delimitation were not performed until 2006, and certification was not issued until 2007. The evidence presented at the sole hearing demonstrated the lack of knowledge regarding this matter, even among MINAET’s own authorities.

In her testimony, Ms. Etilma Morales Mora, Director of the Área de Conservación de Osa, stated that the study to delimit the State Natural Heritage was requested by the Municipalidad de Osa—that is, at the request of a party—and that although Engineer Nombre140594 submitted the State Natural Heritage survey report in October 2006, the certification was not issued until one year later because she was not certain until then. Biologist Juan Sánchez, for his part, testified that before the 2004 opinion of the Procuraduría General de la República—to which this Court will refer below—the classification process was not always conducted in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). He also stated that, despite the Ley Forestal, MINAE had not assumed that responsibility. This was also reflected in the testimony of Nombre34625, who stated that the demarcation of the forest had fallen within MINAE’s authority for many years, but MINAE had not carried it out.

However, the fact that MINAE or SINAC had not performed the aforementioned delimitation in no way justifies the omission by the Municipalidad de Osa, the ICT, and the INVU. In compliance with the legal framework then in force, all of them should have verified the existence of the classification before granting their approval. The defendants argued that this requirement was not enforced until after opinion C-297-2004 of the Procuraduría General de la República. This Court cannot accept that argument. It has been explained at length that this is a statutory requirement, compliance with which cannot depend on whether or not the Procuraduría identifies it. The defendant institutions should have complied with and enforced the provision. To conclude otherwise would be to accept that a lack of knowledge and ignorance of the law justify noncompliance with it, and to permit violations of the body of legality (bloque de legalidad) in its positive dimension, a position this Court could not accept under any circumstances.

In any event, the record shows that the aforementioned planning instrument was approved by all the entities involved, without satisfying that requirement, after the date of the opinion on which they seek to rely to justify their noncompliance. The record establishes that the ICT granted its initial approval to the aforementioned plan in July 2002, but issued its final approval on 19 de abril del 2005; that the INVU approved the plan on 27 de octubre del 2004; and that the Municipalidad did so on 22 de diciembre del 2004. It follows with absolute clarity that the opinion already existed when those approvals were granted. Indeed, although the testimony of Mr. Nombre34625, an INVU official, indicates that the institute became aware of the opinion in 2006, his testimony and the documentary evidence also show that, as early as the 1980s, when an initial Regulatory Plan for the area had been submitted for review, both that institute and the ICT were aware of the existence of forest and, in the case of the INVU, it suspended approval until it was determined who would administer the area.

(folios 10, 13 y 21 del expediente administrativo aportado por el INVU) It bears repeating, however, that compliance with the requirement established in Articles 13 and 15 of the Ley Forestal arises not from the aforementioned opinion C.297-2004, but from the statutory text itself, ignorance of which the Public Administration could not claim. Nevertheless, this Court cannot overlook the fact that the sole hearing also revealed a lack of knowledge and a problem in the interpretation of the Ley Forestal and the Ley de la Zona Marítimo Terrestre by legal practitioners in administrative proceedings. But that justifies the failure to exercise powers, resulting in omissions that placed the forest ecosystem of Punta Ventanas de Osa in a highly vulnerable position and increased the potential for its degradation. The defendants also alleged that the State Natural Heritage certification issued by Nombre140593 was null because it had been issued using a methodology that was repealed in 2008, and that the new Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, de 29 de enero de 2008, required the reclassification (reclasificación) of land to which the methodology mandated by resolution R-SINAC-13-2006 had been applied.

In this regard, the Court considers it appropriate to make several clarifications. First. The State Natural Heritage certification issued by Nombre140593 to classify land in the maritime zone of Punta Ventanas de Osa was prepared using the methodology approved by SINAC through resolution R-SINAC-13-2006, which was in force at the time it was adopted. Second. The aforementioned resolution does not impose a single mandatory methodology. Engineer Nombre140594’s testimony made clear that methodologies serve to standardize criteria but do not define the parameters for delimiting forested areas (áreas boscosas) that constitute State Natural Heritage. Those parameters are established by legislation, for example, in the definition of forest and the qualitative and quantitative elements it encompasses. Likewise, the expert witnesses Etilma Morales, Nombre140594, and Juan Sánchez stated that both the methodology established in 2006—in the aforementioned resolution—and that established in Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, of 2008, are similar because they adhere to the statutory definition of forest.

Third. Having assessed the testimonial evidence, this Court finds no defect in the aforementioned certification issued by Nombre140593, because the methodology underlying Engineer Nombre140594’s Report and the certification in question was, it bears repeating, in force at the time of certification, was explained extensively by the professional at trial, and complies with the elements encompassed by the definition of forest. It must further be noted that it was not demonstrated that the certification had been challenged in administrative proceedings, or that the Municipalidad de Osa had requested that SINAC reclassify the certification that designated the State Natural Heritage on land in the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa. Fourth. Articles IV and VII, as well as Transitory Provisions II and III, of the aforementioned Decree, which generally concern reclassification, the possibility that a private-law entity may certify the State Natural Heritage, and the possibility that positive administrative silence (silencio positivo) may operate, have been challenged before the Sala Constitucional, as reflected in expediente numbers No. 08-004934-0007-CO and 08-10781-0007-CO.

For this reason, their immediate application is suspended, which in any event would preclude any reclassification until the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is resolved. Because these are procedural provisions, their application would be barred from the very moment they were required to be applied during the proceedings. In light of the foregoing, this Court finds that the constitutional challenges filed do not stay the issuance of this judgment because, it bears repeating, the challenged provisions are neither disputed nor applied in these proceedings. Sixth. This Court affords no credibility to the certification issued by Nombre126579, appearing at folios 156 a 167 del expediente judicial, for several reasons: On the date that certification was issued, the sole entity authorized to issue this type of certification was—and remains to this date, by virtue of the suspension of Article IV of the aforementioned Decreto No 34295-MINAE—MINAET through SINAC.

Indeed, Mr. Nombre140584 himself acknowledged in his testimony that he lacks public attesting authority (fe pública) to issue this type of certification. He further stated that such certifications refer only to areas without forest. Finally, he was imprecise regarding the methodology he applied: he referred to Internet images, but images from years earlier, and did not explain how he measured the areas. This contrasts with the technical clarity with which Engineer Nombre140594 described his fieldwork and allows this Court, without question, to assign greater evidentiary weight (valor probatorio) to the latter. In light of the foregoing, the Regulatory Plan must also be declared absolutely null and void (nulidad absoluta) because it was adopted and approved without the State Natural Heritage having been classified and the corresponding certification having been issued.

Regarding the Absence of Environmental Viability Certification. A third ground for the invalidity of the Punta Ventanas Regulatory Plan asserted by the plaintiff is that it was approved by the Municipalidad de Osa, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo without environmental viability certification. In this regard, and as already explained, the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) is an environmental management instrument that analyzes conduct in an orderly and scientific manner, with a twofold objective: to prevent, correct, and halt the degenerative process; and, on the other hand, to ensure that future conduct does not contribute to that process. This procedure serves as the basis or prerequisite for subsequent procedures and is conducted by the competent public administrations with expertise in environmental matters.

Viewed in simpler terms, it is the procedure through which the effects and consequences that a construction project or human activity will have on the environment are assessed. Given the importance of the legally protected interest, its foundation lies in the doctrine of Article 50 of the Constitución Política; therefore, because the State has a duty to provide proper, efficient, and timely protection of the environment, including natural and scenic resources, it is an important mechanism for implementing environmental policy, with direct and immediate application to productive activities, so as to harmonize and make such economic or social exploitation compatible with environmental preservation within a framework of sustainability. As relevant here, it should be noted that Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente states: “.... Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created by this law.

Its prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment....” For its part, the Reglamento General sobre Procedimientos de EIA, Decreto Ejecutivo número 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, reiterates that obligation in Article 67, which provides: “... The Regulatory Plans established by the Ley de Planificación Urbana and the Ley de la Zona Marítima Terrestre, or any other land-use or territorial-planning instrument intended to plan the development of human activities that may potentially affect the environment, shall comply with the requirement to incorporate the environmental-impact variable, which shall be subject to an environmental viability process conducted by SETENA before approval by the respective authorities.

The introduction of the environmental variable into regulatory plans or any other territorial-planning instrument shall be subject to the technical procedure for introducing the environmental variable into regulatory plans established in the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). This procedure may be applied both to territorial-planning instruments that are to be prepared or are being prepared and to those already approved that do not yet incorporate the environmental variable. To introduce the environmental variable into architectural master plans, they shall comply with the provisions of the aforementioned Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental ( Manual de EIA - Parte III), so that they may become Environmental Development Plans....” As has been noted, the Costa Rican State has adopted a policy of environmental protection, including the protection of forest resources.

From this perspective, and considering the implications of human works for the environment, this Court finds that assessing their environmental impact is both justified and required. From this standpoint, the requirement imposed by the legal system for an environmental impact assessment or environmental viability determination by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) before approval of any work or project—including approval of coastal regulatory plans—is clear. Accordingly, when the Punta Ventanas de Osa Coastal Regulatory Plan was approved, the statutory and regulatory provisions imposing that condition were already in force. Nevertheless, the Regulatory Plan was approved by all the entities involved without satisfying that requirement. The record establishes that ICT granted its initial approval to the cited plan in julio del 2002 and its final approval on 19 de abril del 2005; that INVU approved the plan on 27 de octubre del 2004; and that the Municipality did so on 22 de diciembre del 2004.

It follows from the foregoing that, although the Ley Orgánica del Ambiente had been in force since 1995 and already required the participation of Nombre3456 in environmental impact assessments for this type of activity—a requirement reinforced by the regulation cited above, which had been in force since 28 de junio de 2004—none of the aforementioned entities verified compliance with that requirement when approving the plan. It has also been established that, to date, Nombre3456 has not issued any environmental impact assessment or environmental viability certificate for the plan under review here. This omission by the municipal corporation, INVU, and ICT openly contravenes the applicable body of law and infringes the guarantee enshrined in Article 50 of the Constitution, which, it bears repeating, is a fundamental right of every person and operates as an unavoidable general principle. In this Court’s view, no exceptions may be made in this area to exempt anyone from compliance with environmental obligations, because doing so could strip the cited guarantee of a State response in defense of the environment, forests, and forest resources of its constitutional force.

This is a regulatory plan that provides for various land uses, tourism projects, and urban-development projects within a maritime-terrestrial zone composed, as already determined, predominantly of forested areas. There can be no doubt that the human activities the plan seeks to develop may alter or destroy elements of the ecosystem prevailing in the area, which made some assessment of their environmental impact unavoidable, whether termed an EIA or an environmental viability certificate. That omission alone renders the formal governmental action challenged here absolutely null and void. In this body’s view, INVU’s argument that this type of certification was not among the requirements imposed by ICT for approval of the Regulatory Plan is unjustified. It bears repeating that the requirement was imposed by law, and lack of knowledge or ignorance of it could not be asserted; in any event, the regulation was published before that institute approved the plan and specifically reinforces the obligation to incorporate the environmental variable into regulatory plans.

If the Punta Ventanas de Osa Coastal Regulatory Plan submitted to INVU for approval had not undergone the environmental viability process before SETENA, that institute should not have approved it and instead was obligated to require incorporation of the environmental variable before approval, as the legislation then in force required and continues to require. Although the testimony of Nombre34625 might suggest that INVU considered the environmental variable when approving the plan, what was required was an environmental impact assessment or environmental viability process conducted by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental ( SETENA) before the coastal regulatory plan was approved. That was the body competent to determine the Regulatory Plan’s impact on the area’s ecosystem. The evidence introduced in the proceedings conclusively establishes that Nombre3456 did not issue any environmental impact or viability assessment during the procedures that culminated in approval of the plan.

(certification from Nombre3456, the Regulatory Plan itself). It must be borne in mind that administrative acts must be issued by the competent authorities. Only they could have ensured consistency between the potential environmental impact of the land uses contemplated by the Regulatory Plan and the condition and quality of the Punta Ventanas de OSA ecosystem. Furthermore, it is important to note that the aforementioned Article 67 of the Reglamento General sobre Procedimientos de EIA, quoted above, permits the environmental variable to be incorporated into regulatory plans that have already been approved but do not yet include that variable. Although it bears repeating that the Coastal Regulatory Plan under review here should have been approved with an environmental impact study or with the environmental variable duly incorporated through the procedures established for that purpose by Nombre3456 (because that requirement had already been implemented by the applicable body of law when the plan was approved), the fact remains that it was approved without it in an entirely irregular manner.

Worse still, it has not been shown that, to date, any of the entities involved in approving the Regulatory Plan has taken steps to incorporate this variable into it. This is particularly significant considering that the plan has been in force for more than three years. The foregoing demonstrates a complete lack of interest—particularly on the part of the Municipalidad de Osa, the Instituto Costarricense de Turismo as the highest supervisory authority for the maritime-terrestrial zone, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo as the entity responsible for planning and land use—in complying with the law and effectively protecting the environment, as they are required to do as public entities. Regarding the argument raised by the Municipalidad de Osa and the defendant companies that this omission results not in absolute but merely relative nullity because the environmental variable may be incorporated into environmental regulatory plans as permitted by the cited provision, this Court considers the technical advisability of doing so questionable.

This is because the requirement that the cited prerequisite be satisfied before approval of the Regulatory Plan is not arbitrary; it reflects the preventive purpose of this type of instrument. The objective is to ensure that, before land-use planning and determinations are made, the existence of fragile ecosystems is considered and assessed so that development of the area proceeds in complete harmony with the environment. In this specific case, it has been established that most of the land encompassed by the Punta Ventanas de Osa Regulatory Plan constitutes PNE because it consists of forests, which heightens the need for the environmental variable to have been duly considered before the Regulatory Plan was approved.

4. Preparation of the Regulatory Plan (Plan Regulador) by private companies. The plaintiff alleges that the Punta Ventanas de Osa S.A. Regulatory Plan was prepared by a private company. Additionally, that company was contracted and paid directly by Las Ventanas de Osa S.A., which constitutes a serious defect resulting in nullity (nulidad), since that private company lacked the authority, official investiture, and standing (legitimación) to exercise that power, which belongs to the Public Administration. In this regard, it must be noted that, as provided in Article 66 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), the exercise and performance of public powers (potestades públicas) are non-waivable, non-transferable, and not subject to limitation. For this Court, there is no doubt that the power of territorial planning and land-use regulation (ordenamiento del territorio) is a public power.

Likewise, an interpretation of Article 169 of the Political Constitution, Articles 15 and 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), Articles 3 and 35 of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), and Article 13 of the Municipal Code (Código Municipal) supports the conclusion that the power to prepare, adopt, and issue land-use plans (planes de ordenamiento territorial), both in urban areas and in the maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre), belongs exclusively to the Municipalities. This power involves not only a final decision by the local government, but also requires that decision to result from the establishment of policies and guidelines concerning land use (uso del suelo) and the pursuit of public purposes or interests. The legislature, however, anticipating that local governments might lack the technical or financial resources required to undertake planning and land-use regulation along the coasts within their jurisdictions, expressly provided for the possibility that local governments could request assistance from other entities possessing authority in those matters.

Thus, under Articles 26 and 38 of the Maritime-Terrestrial Zone Law, in conjunction with Article 17 of its Regulations (Reglamento), those governments may request that ICT or INVU prepare coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) as a form of institutional technical or financial support. The body of law currently in force, however, provides no statutory authorization (habilitación normativa) whatsoever for private-law persons (sujetos de derecho privado) to exercise that power. No such authorization exists because it would violate the aforementioned Article 66 of the General Public Administration Law, since it would entail the waiver or delegation of the power to plan and regulate the territory for the benefit of the community. It has been established in these proceedings that the Punta Ventanas de Osa Coastal Regulatory Plan was prepared by a private-law person, namely Desarrollos en Ecología, Paisajismo, Planificación, Arquitectura y Turismo S.A. DEPPAT, which, in this Court’s opinion and in light of the foregoing, renders it null.

The situation is aggravated by the fact that the record shows that the Municipality granted its consent to Las Ventanas de Osa S.A. (as may be inferred from pages 94 and 95 of the administrative record (expediente administrativo) submitted by ICT; from the cover page and the transcription of the resolution contained in the letter dated 3 de abril del 2001, signed by Secretary I of the Municipalidad de Osa and appearing under “Municipal Consent” (“Anuencia Municipal”) in Anexo I of the Regulatory Plan record approved by INVU and submitted by that entity; and from pages 56 A and B of INVU’s administrative record), which in turn contracted DEPPAT S.A. to prepare the aforementioned regulatory plan; ultimately, Ventanas de Osa S.A. entered into a concession agreement (contrato de concesión) with the municipal government for a parcel covering nearly all the land included in the Puntas Ventanas de Osa Regulatory Plan.

Approval by the Municipality alone was insufficient; as explained, the exercise of the planning power extends further. In this body’s opinion, the fact that the plan was prepared by a private-law person constituted a waiver of the exercise of the public power entrusted by the legal system to local governments. Nor does this Court find persuasive the arguments advanced by some defendants that no rule prohibited a private-law person from preparing regulatory plans. Pursuant to Article 11 of the Political Constitution and Article 11 of the General Public Administration Law, the Administration is fully subject to the law, and it may act only where an enabling provision (norma habilitante) exists. In this case, not only did no enabling provision exist, but a substantive rule of public law—namely, Article 66 of the aforementioned General Law—expressly prohibited it. This is not the realm of Private Law, where everything not expressly prohibited is permitted; this is Public Law, where administrative conduct must be authorized in advance by the legal system, and, it bears repeating, no such authorization existed in this case.

Finally, as to the argument that this practice constituted an administrative custom (costumbre administrativa) until 2005, this Court reiterates that no validity may be accorded to a custom that is plainly contra legem, pursuant to Article 129, fifth paragraph, of the Political Constitution. Still less may such a custom be invoked to justify negligent administrative conduct such as that which occurred here.

Corollary: As a consequence of all the foregoing, the Punta Ventanas de Osa Regulatory Plan must be declared absolutely null and void (nulidad absoluta), with the resulting liability of the Municipalidad de Osa, ICT, and INVU under Articles 199 and 200 of the General Public Administration Law. Likewise, this Court may not modify or adapt the annulled administrative conduct pursuant to Article 122(c) of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), since the proposed adjustment would involve the exercise of administrative powers, including technical and scientific powers, that fall outside this Court’s jurisdiction, because doing so would be equivalent to substituting itself for the active Administration (Administración activa) in this regard.

VIII. ON THE VALIDITY OF THE CONCESSION AGREEMENTS ENTERED INTO WITH LAS VENTANAS DE OSA AND SHARK BAY DOS MIL S.A

It is now appropriate to analyze the plaintiff’s claim seeking a declaration that the concession contracts (contratos de concesión) entered into between the Municipalidad de Osa and the companies Shark Bay Dos Mil S.A and Las Ventanas de Osa S.A. for the occupation of parcels in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) are null and void, since they lack the corresponding approval of the Instituto Costarricense de Turismo. In opposition to this argument, the aforementioned companies assert that these are actually concessions granted as far back as the eighties, which expired through oversight and for which they subsequently reapplied. On this point, the first observation must be that, based on the evidence in the record, the defendants have failed to establish the existence of any concession granted to the cited companies for the occupation of the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa.

Regarding the alleged concession granted to Las Ventanas de Osa S.A. during the eighties, it should be noted that the administrative case files submitted by the Municipalidad indicate that, although concession contracts were signed for the stated purposes, there is no record that they were approved by the ICT. Pages 36 through 38 of the administrative case file of Las Ventanas de Osa S.A., Volume 1, submitted by the Municipalidad de Osa, contain the concession contract entered into between the Municipalidad and the company, but the space for ICT approval is unsigned. When this item of evidence is considered together with the certification appearing on page 134 of the judicial case file, according to which that institute has no record of any concession proceeding in favor of Las Ventanas de Osa S.A. in the coastal sector of Dirección16974, this Court finds that sufficient persuasive evidence exists to rule out the existence of such administrative authorization.

It must be borne in mind that the burden of proof (carga de la prueba) regarding the existence of the concession rested exclusively with the defendant companies, and they have failed to prove that fact. Although the evidence submitted by the defendants, appearing on pages 208 through 210 of the judicial case file, initially appears to contain a certified copy of the same concession contract submitted by the Municipalidad, a comparison of the two documents reveals a fundamental difference: the copy represented to be a true copy of the original contains a signature in the space corresponding to ICT approval, which, it bears repeating, does not appear in the copy submitted by the municipal authority that holds the original document. In view of this discrepancy, this Court gives greater credence to the contract submitted by the Municipalidad—which lacks ICT approval—together with the ICT certification—which certifies substantially the same fact—because these are public documents issued by the competent entities responsible for safeguarding this type of information.

Two important considerations must be added. First, the argument regarding the existence of a concession, which the defendants vigorously advanced in their response to the complaint, in the interim-relief proceeding (proceso cautelar), and even while the admissibility of the evidence was being decided, disappears from the proceedings once the discrepancy between the two documents is discussed and is not mentioned again in the opening arguments, the taking of evidence, or the closing arguments presented by the concessionaires. Added to this is a legal consideration: in principle, it would have been legally impossible for those concessions to have existed because the sine qua non condition imposed by Article 38 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre—namely, the existence of a Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero)—had not been satisfied. When the concession contracts were executed, that is, on 11 de setiembre de 1981, no land-use planning instrument (instrumento de ordenación territorial) existed in Punta Ventanas de Osa S.A., which rules out the possibility of any validly approved concession.

A second matter for analysis concerns the concession contracts entered into by the local government and the defendants in diciembre del 2006. In this regard, it is an undisputed fact, further confirmed by the aforementioned ICT certification, that these contracts have not been approved by the ICT, and this Court finds that there is one fundamental reason for that: the MINAET delimitation of forest areas and lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) within the land comprising the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa has not been established before that institute. Furthermore, under the “Institutional Procedure for Coastal Regulatory Plans approved prior to 19 de octubre de 2004” (“Procedimiento Institucional sobre Planes Reguladores Costeros aprobados con fecha anterior al 19 de octubre de 2004”), approved by the ICT in its capacity as the senior supervisory authority over the maritime-terrestrial zone through Board of Directors resolution SJD-1165-2005, at ordinary session 5391, Article 5, subsection III, of 6 de diciembre de 2005, and ordered to be communicated to all Municipalidades administering the maritime-terrestrial zone, “….In the case of Regulatory Plans made official through publication in the Official Gazette La Gaceta, the Municipalidades may not grant concessions until the Ministerio de Ambiente y Energía has delimited the forest areas and lands suitable for forestry, following the procedure established in the official methodology for that purpose within the maritime-terrestrial zone covered by the regulatory plan in question...” Given that the Punta Ventanas de Osa Regulatory Plan, although approved and published after 19 de octubre del 2004, was ultimately and irregularly approved, as explained, without the aforementioned delimitation of forest areas, it is evident that the municipal authority was required to comply with the procedure established by the senior supervisory authority and refrain from authorizing any type of concession until it had obtained the MINAET certification delimiting the forest areas on those lands.

That was the legally required course of conduct. Notwithstanding the foregoing, although, as already established, the defendant companies had previously requested that the Municipalidad seek the aforementioned delimitation from the MINAET before signing the concession contracts; although the Concejo Municipal itself had resolved to request certification from MINAET–SINAC; although the mayor had applied to SINAC for the classification of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE); and although the senior supervisory authority had already indicated that concessions could not be granted until the aforementioned certification had been obtained, the Municipalidad, without justification and irresponsibly, executed the concession contracts on 8 de diciembre del 2006 without SINAC having certified the existence of forest areas constituting part of the PNE on the lands covered by the Punta Ventanas de Osa Regulatory Plan.

Administrative conduct of this kind is utterly reprehensible, not only because it is contrary to law but also because it demonstrates contempt for and makes a mockery of the entire urban-planning and environmental legal framework (ordenamiento urbanístico-ambiental), in addition to placing PNE assets belonging to all Costa Ricans—such as the forests in the coastal area of Punta Ventanas de Osa—in a vulnerable position. The municipal authority must therefore be held accountable not only for any harm it may have caused the concessionaire companies, but also for any harm it may have caused the PNE. For the reasons stated, the concession contracts analyzed here are absolutely null and void. Furthermore, it is evident that no concession exists that would legitimize the defendants’ occupation, continuing to the present day, of land within the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa, since they have not satisfied the indispensable requirement imposed by Article 42 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, namely, ICT approval.

It is also clear, as the Sala Constitucional has already stated, that merely applying to the Municipalidad for a concession neither legitimizes the occupation nor confers any right upon the defendants. Nor was the existence of any municipal permit serving as a legally enabling title (título habilitante) for the occupation established. The defendant companies have likewise failed to demonstrate that they satisfy the requirements for those companies to be regarded as occupants or settlers (ocupantes o pobladores) under Transitory Provision VII and Article 70 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, fundamentally because their occupation of the land began after the cited Law entered into force. The immediate consequence is that the defendants’ occupation of the referenced land, continuing to the present day, is unlawful and must be so declared. Accordingly, to restore the rule of law that was violated, both the MINAET and the municipal authority—each within its sphere of competence—must take the measures necessary to terminate that occupation, including, of course, ordering the immediate eviction (desalojo) of the defendant companies from the aforementioned land.

A determination must now be made regarding the two structures located in the area that Las Ventanas de Osa S.A. had been unlawfully occupying. In this regard, this Court finds it necessary to make several observations: First. As previously indicated, the buildings are located in the unforested area of the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa and do not constitute PNE; their administration therefore falls exclusively to the Municipalidad de Osa. Second. Because Las Ventanas de Osa’s presence constituted unlawful occupation, the Municipalidad must order the immediate vacation of the buildings, which shall come under municipal administration. This follows from the Precautionary Principle (Principio Precautorio) and the In dubio pro natura principle, since concessions may be granted in that area only after a Coastal Regulatory Plan has been approved for that unforested zone, should the Municipalidad decide to do so.

In the meantime, any occupation of the zone may be incompatible with the remainder of the maritime-terrestrial zone constituting PNE and may cause irreversible damage to it. The Municipalidad, in coordination with the MINAET, must also assess whether the structures that were built are compatible with the forested nature of the remainder of the land. Third. It was established in the record that the Municipalidad de Osa charged the defendant companies concession fees (cánones) for purported concessions in the maritime-terrestrial zone even though those concessions had not actually been granted, as this Court has already declared. It is evident that the local government should have refrained from collecting those fees because, it bears repeating, no concession existed to justify them, and collecting them constituted an abuse of authority (exceso de poder) by the public entity. Nevertheless, payment of the concession fee in no way legitimizes the occupation and therefore does not preclude restoration of the rule of law.

This judicial panel likewise finds that the amounts paid by the defendants as concession fees should not be refunded. This is because, albeit unlawfully, the companies did occupy land in the maritime-terrestrial zone, which constitutes the factual basis for payment of the concession fee. Accordingly, it would constitute an undue benefit to the defendants if the Municipalidad refunded the money paid for an occupation that, though merely de facto, did occur. Fourth. It was also established in these proceedings that the Municipalidad de Osa charged Las Ventanas de Osa S.A. liquor-license fees (patente de licores) during the years 2003 al 2008. In this respect, this Court finds that the taxable event (hecho generador del tributo) occurred and, consequently, the amounts paid under this category should not be refunded to the company.

In any event, it bears reiterating that the payment of municipal taxes does not prevent the local government from restoring legality and safeguarding the right to a healthy and ecologically balanced environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. Accordingly, the factual circumstances must be brought into conformity with the urban-planning and environmental legal framework (ordenamiento urbanístico-ambiental), both in coastal areas comprising forested areas and forest resources and in those that do not. Fifth. Although the existence of municipal permits granted for the construction of the buildings analyzed herein could not be established, this collegiate body considers that this should not lead to the erroneous conclusion that the respondent, Las Ventanas de Osa S.A., should not be compensated for the value of the buildings it constructed that are located in the maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre) of Punta Ventanas de Osa.

It must be borne in mind that, as the Court was able to observe during the judicial inspection (reconocimiento judicial) conducted in the area, and as established by the testimony of Nombre34625, the buildings in question are more than twenty years old, and for most of those years the respondent Municipality not only knew of their unlawful existence but also irregularly and irresponsibly tolerated and condoned that situation by charging the respondent, Las Ventanas de Osa S.A., liquor-license fees and an occupancy fee (canon de ocupación) for the maritime-terrestrial zone. Given such an unlawful factual situation, it would be disproportionate and unreasonable to require the respondent company to prove the existence of municipal permits that presumably may have been granted so many years ago and whose existence neither the plaintiff nor the Municipalidad de Osa was able to disprove, since it likewise could not be established that permits for those buildings had not been granted.

Evidence of this kind constitutes “diabolical proof” (probanzas “diabólicas”) and, in this Court’s view, becomes illogical and unnecessary because, it bears reiterating, the buildings exist, the Municipal corporation knew of their existence, and it never exercised the measures imposed upon it by law in the case of buildings erected without a municipal permit. Sixth. Clearly, the conduct of the Municipal Administration aimed at bringing the situation into conformity with, or restoring, the urban-planning and environmental legal framework—which in this case entails terminating the unlawful occupancy (ocupación ilegítima) maintained to date by Las Ventanas de Osa and, consequently, that company’s immediate departure from and vacation of the property—constitutes, in this Court’s view, lawful and normal conduct by the municipal corporation that causes harm within the legal sphere of Las Ventanas de Osa.

This is because the requirements established by Article 194 of the Ley General de la Administración Pública have been met. Special harm (daño especial) exists by virtue of its exceptional severity—the loss of the value of the buildings—and because it affects a small proportion of persons, in this case Las Ventanas de Osa S.A., which is not legally required to bear that harm because, it bears reiterating, the Municipality irregularly tolerated and permitted the construction. There is also a causal nexus (nexo de causalidad) between the administrative conduct required and imposed by law—namely, vacating the property—and the certain, actual, and individually ascertainable harm caused to the legal position of the company in question as a consequence of that lawful conduct by the Administration, consisting of the value of the buildings. Accordingly, the municipal corporation must compensate the respondent company solely for the harm—that is, the value of the buildings—but not for lost profits (lucro cesante). The amount of such compensation shall be determined in proceedings for enforcement of the judgment (ejecución de sentencia).

Corollary. The concession agreements to occupy lots in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), entered into between the Municipalidad de Osa and the companies Shark Bay Dos Mil S.A and Las Ventanas de Osa S.A., are annulled. The occupation by those companies is declared unlawful, and both companies are ordered to vacate immediately, both the land and the existing buildings. The Municipalidad de Osa is declared obligated to compensate Las Ventanas de Osa S.A. for the damage caused, consisting of the actual value of the buildings it constructed. That amount shall be determined in proceedings to enforce the judgment (ejecución de sentencia).

IX. REGARDING THE DAMAGES CLAIMED

Finally, the petitioner seeks an unliquidated award (condena en abstracto) against the respondents for the damages and losses arising from the administrative legal relationship at issue here and from the challenged administrative conduct. It bears repeating that this is an unliquidated award, which Article 122, subsection m), of the Code of Administrative Litigation Procedure authorizes the adjudicator to issue. In this respect, this Court considers that an unliquidated award is appropriate. The evidence entered into the record establishes that various formal acts and omissions by the Administration caused damage to the prevailing ecosystem in the forested lands located in Punta Ventanas de Osa, thereby giving rise to the administrative liability of the agencies and entities involved. On the one hand, there is proven damage, namely, the substantial alteration and deterioration of the biodiversity of the forested lands within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Punta Ventanas de Osa during the period from 1979 to 2008.

This damage includes felled trees; severed roots and branches; accumulations of organic material in the public zone, the restricted zone, and near streams; clearings with ocean views in both the public and restricted zones; and trails or roads running from the restricted zone to the public zone. On the other hand, there is administrative conduct that, in the opinion of this adjudicative body, constitutes a cause of the aforementioned damage. The guiding principle that enables this Court to reach this conclusion is the State’s duty, imposed by the legal system, to ensure the rational use of the environment. Consistent with this duty, the State shall oversee the rational use of environmental resources in order to protect and improve the quality of life of the inhabitants of the national territory. In this regard, the State bears the primary obligation to promote economically and environmentally sustainable development that meets basic human needs without compromising the options available to future generations and that guarantees intergenerational equity.

This duty requires the State to coordinate environmental policies that ensure, in addition to the foregoing, that the quality of our ecosystems does not deteriorate, that the prevention of harmful conduct is strengthened, that people participate in environmental management, and that environmental accountability is reinforced, among other objectives. It must not be overlooked that, fundamentally, this is a guarantee protecting the life and health of both Costa Ricans and the global community. Accordingly, the violation of these precepts entails the possibility of harm to, or endangerment of, public environmental and ecological interests in the short, medium, and long term. In the case before us, however, the State, through various agencies and entities, became the principal instrument for violating these guarantees. There is a causal nexus between the various challenged forms of conduct and the damage caused to the forested lands located within the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa.

First. This Court found it conclusively established that most of the lands within the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa constitute forest. Moreover, through its judicial inspection (reconocimiento judicial), this Court, despite lacking expertise in the field, was able to determine that forest was present. Nevertheless, inexplicably, all the public entities involved in adopting and approving the Zoning Plan (Plan Regulador) disregarded this fact. Let us examine the matter. In the case of the Municipalidad de Osa, even if municipal officials did not regard the existence of forest as a matter of public and common knowledge, their environmental-protection duties and the express requirement imposed by Articles 13 and 15 of the Ley Forestal required them, at the very least, given the doubt as to whether forested areas were present—which was readily apparent, as this Court confirmed during the judicial inspection—to request certification that the land was classified as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) and to act in defense of the area’s ecosystem, as required by Articles 21, 50, second and third paragraphs, and 89 of the Constitución Política, as well as Article 11 of the Ley de Biodiversidad.

That was the conduct required by the legal system, and it was omitted. But the violation of the duties imposed on the municipal corporation did not end there: it also delegated the exercise of a nondelegable authority—planning and regulating land use (uso de suelo) within that territory—to a private company that failed to take into account the vulnerability of the area’s natural resources. This is aggravated by the fact that the company granted municipal consent to prepare the Zoning Plan—and which exercised land-planning and land-use regulatory authority—subsequently obtained concessions over more than eighty percent of the land. In addition, the Zoning Plan was approved without the required environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) or any form of environmental feasibility (viabilidad ambiental), jeopardizing the fragile biodiversity prevailing there because the impact of the proposed land use was not considered.

A further example of the Municipality’s unlawful and negligent conduct is that, despite knowing with complete certainty that it could not grant concessions until MINAET had certified the existence of forest on the lands covered by the Zoning Plan for Punta Ventanas de Osa, it inexplicably executed concession agreements without awaiting that certification. Finally, the illegitimate practice of collecting fees and taxes for years in the maritime-terrestrial zone, without any concession authorizing it to do so, is also reprehensible. In full view of the Municipality and with its acquiescence, buildings were constructed in the restricted zone without any enabling title, and they remain there to this day without the Municipality having exercised the self-enforcement powers (autotutela) vested in it. In this Court’s opinion, each of these manifestations of unlawful and irresponsible administrative conduct constitutes a sufficient and adequate cause of the aforementioned harm to the area’s biodiversity, which this same adjudicative body confirmed during the judicial inspection.

Had the Municipality requested from MINAET, from the outset, the classification and certification of the area, the presence of forest would have been confirmed and a Zoning Plan incompatible with the biodiversity and forest resources prevailing in the area would not have been approved. Consequently, neither the clearings nor the tree felling observed by this Court would exist; instead, there would be the forest that still characterizes some sectors of Punta Ventanas de Osa. It is evident that all this unlawful, careless, and ill-considered conduct by the Municipalidad de Osa caused harm to the forested areas within the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa and to the ecosystems prevailing there. It also violated the right of the area’s inhabitants, all Costa Ricans, and the global community to a healthy and ecologically balanced environment in which forest and woodland resources are used rationally and sustainably.

This harm may even be irreversible; accordingly, the Municipality must be held liable, as required by Articles 190 et seq. of the LGAP. With respect to the Instituto Costarricense de Turismo, it approved the Zoning Plan without PNE certification or an environmental impact assessment or environmental feasibility determination. For the reasons already stated, this formal act of approval constitutes a cause of the damage described above. This Court cannot disregard the fact that the Instituto Costarricense de Turismo is the principal supervisory authority for the maritime-terrestrial zone under Ley 6043 and therefore failed to exercise the required oversight properly, particularly in an area with fragile ecosystems and where the presence of forest is indisputable and conclusively established. If it lacked technical personnel capable of confirming that condition, it could have sought such personnel, notified MINAET, or taken any other action to protect the area’s biodiversity, but it did not do so.

Its failure to perform the duties imposed upon it is likewise reprehensible: a mere inspection of the area during the years in which the Zoning Plan was approved would have revealed the existence of forest, as the photographs established. At the very least, given the doubt—and the fact that the forest remains readily apparent even today, as established by the judicial inspection—it should have acted as required by the regulations then in force and refrained from approving the Plan until the PNE classification certification requirement had been met. Its failure to perform its oversight and supervisory duties, together with the formal act consisting of its approval of the Zoning Plan, likewise constitutes an adequate and sufficient cause of the damage already described, for which that entity must also be held liable. Nevertheless, it should be noted that, at least, it has withheld approval of the concessions already executed by the municipal corporation until the PNE certification requirement is met, thereby preventing even more serious damage and, to some extent, preventing third-party rights from becoming vested under those conditions.

With respect to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Court reiterates what it stated regarding the ICT in connection with the irregular approval of the Zoning Plan. There is, however, an aggravating circumstance: the documentary evidence and the testimony of Nombre34625 show that, since the 1980s, INVU had known with certainty of the existence of forested areas on those lands. Indeed, at that time it declined to approve the proposed Zoning Plan for that same area because the División de Bosques del Ministerio de Ganadería had not clarified how that resource would be managed and controlled. This Court therefore finds no justification for the fact that INVU, despite knowing of that circumstance because it appeared in its files, approved the Zoning Plan in 2004 without questioning or verifying the matters related to PNE certification and the environmental impact assessment. Its conduct likewise caused the harm described above, and it must be held liable accordingly.

As for the State, this Court must censure its complete inaction in making decisions and implementing measures that would have properly protected the forests of the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa, as required by the legal system. Specifically, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación has existed with clearly defined powers since 1998. This Court has stated its position that designation as PNE takes effect immediately by operation of law and that the administration of the areas included therein rests with MINAET. Classification through the certification mentioned so many times constitutes merely an act of verification and classification. Accordingly, if the forested lands within the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas constitute PNE, this panel finds no justification for the fact that it was not until 2006—and then only at the initiative of the Municipalidad de Osa, which was itself prompted by a request from a private legal person—that a certificate classifying them as forested areas was issued.

This raises the question: where were SINAC’s ex officio powers and its duties to protect the environment? Why were they not exercised in a timely manner? This Court neither understands nor accepts this, particularly because MINAET is the lead agency for environmental matters. Furthermore, the certification was requested in 2006 but was not issued until nearly a year later, even though, it bears repeating, the existence of forest was palpable and evident. This Court cannot explain how Nombre140593 began to maintain a defined presence, as required by the body of governing law (bloque de legalidad), only in 2005, when they had always been present in the area.

Nor is it sufficient that it was not previously certified, on its own initiative, that these were forested areas, when Nombre140593 is precisely responsible for ensuring the conservation of the area’s biodiversity, which clearly included Punta Ventanas. All this formal and substantive inaction also constitutes a cause of the damage described. It is not enough that this body is currently complying with the duties imposed upon it. The legal system granted it powers and authorizations concerning biodiversity conservation that were not conferred gratuitously, but had to be exercised; its failure to do so violated the principle of legality (bloque de legalidad) in its positive dimension, causing damage that could have been prevented through the proper and timely exercise of public powers. This is a situation that this Court cannot justify and for which they must be held liable. On the other hand, reference must be made to the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) and the powers it holds specifically regarding the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

That office argued that its function is merely advisory and that it cannot take the place of the Active Administration (Administración Activa), and therefore, unless and until the latter consults it, it is prevented from acting. This Court partially agrees with that assertion. This is because, as mentioned in Whereas V (Considerando V), the Ley de la Zona Marítimo Terrestre grants the PGR authority that extends beyond a merely advisory role: it entrusts the PGR with exercising legal oversight (control jurídico) to ensure due compliance with the provisions, not only at the request of a party but also on its own initiative, that is, ex officio (de oficio). Therefore, even if it was not consulted, it should have exercised proper legal oversight, not only ex post—which, in this Court’s judgment, it has likewise failed to exercise satisfactorily, since it was not until this year that the CGR, making its first use of novel standing (legitimación) granted to it by the CPCA, instituted these proceedings to challenge this conduct, which, although producing effects since 2004, had not been challenged by the State.

Nor has it exercised effective and efficient ex ante legal oversight, which could have taken the form of adequate training for the Administrations involved regarding the scope and prohibitions of the Ley de la Zona Marítima Terrestre. The foregoing is essential when one considers the technical, professional, and financial deficiencies that, regrettably, characterize most Municipalities administering coastal areas. It was established in these proceedings that municipal officials, the ICT, the INVU, and MINAET itself were entirely unaware of the scope of the legislation in force in this area. That lack of knowledge may have influenced their decisions. It was therefore essential for the State’s legal adviser to play a more active role at that time. To that extent, its omission contributed to causing the damage. In light of the foregoing, if the public-law entities (sujetos de derecho público) sued in these proceedings were entrusted with the power to preserve, guarantee, and protect, in this case, the forest ecosystem of Punta Ventanas de Osa, as well as the obligation to prevent deterioration of this property, which constitutes State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), and damage was caused through their action or inaction, we may conclude that their operation was deficient, which necessarily entails their liability under the terms of Article 190 of the Ley General de la Administración Pública.

Finally, it is appropriate to determine whether Las Ventanas de Osa S.A. and Shark Bay Dos Mil S.A. engaged in conduct that, pursuant to Article 1045 of the Código Civil, constituted a cause of the damage and gave rise to liability on the part of those companies. In this regard, based on the evidence (probanzas) submitted in these proceedings, this Court finds no conduct that would permit such liability to be attributed to them, because the subjective requirements of intent (dolo) or gross negligence (culpa grave) mandated by law have not been met. Although Las Ventanas de Osa S.A. was indeed hired to prepare the Regulatory Plan (Plan Regulador), which was legally improper as explained above, it was not shown that this unlawful action was undertaken with intent or gross negligence: the Municipality had consented to it. Once the Regulatory Plan was approved and published, both companies applied for the concessions; before the contract was awarded to them, both also requested classification as State Natural Heritage.

They paid an occupancy fee (canon) and the taxes charged to them by the Municipality. They have even generally complied with the interim measures (medidas cautelares) imposed by this judicial body. Although their occupation does not comply with the law, it has not been established that it was undertaken with intent or gross negligence such as would permit liability for the damage caused to be attributed to them. The defendants complied with the requirements and permissions imposed by the Administrations involved in the approval process for the Regulatory Plan and the concessions. To that extent, this Court must emphasize the need for investors to be provided with transparent, lawful, and uniform rules and procedures, which must also be coordinated among the various institutions involved. This reflects principles such as simplification and efficiency, which were absent in the case at hand.

For the benefit of the community and the rule of law, the defendant companies were not granted any concession conferring upon them an administrative property right (derecho real administrativo) to occupy the maritime-terrestrial zone, which in this case is also State Natural Heritage, because that would necessarily introduce an additional variable that would have to be considered when determining the scope and effects of decisions of this kind. To reiterate, no such rights exist in this particular case, and therefore the restoration of the violated legality follows as a matter of course.

X. ON THE SUBSTANTIVE DEFENSES RAISED

Regarding the time-bar defense (excepción de caducidad). During the sole hearing, the defendant companies and the Instituto Costarricense de Turismo, pursuant to Article 67 of the CPCA, raised the defense that the action was time-barred with respect to the challenge to the resolution issued by the ICT Board of Directors and approved at session No. 3092, resolution 4o., held on June 23, 1980. Likewise, the defendant companies raised the time-bar defense with respect to the challenge to the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) for Punta Ventanas de Osa. They argued that these acts became final before January 1, 2008, and that the four-year period for challenging them established both by the Ley General de la Administración Pública and by the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa had long since expired. In this regard, this Court considers it essential, for purposes of ruling on the defense raised, to address two fundamental points.

First. No limitation or time-bar periods run in matters involving the recovery and protection of public-domain property (bienes de dominio público). This follows from the particular characteristics of this type of property. The same is expressly provided in Article 34.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo and in Section 14 of the Ley Forestal. Second. So long as an absolutely void act continues to produce effects, it may be annulled. This is also provided by Section 40 of the same Código Procesal and Section 175 of the LGAP currently in force. With respect to claims seeking annulment of this type (absolute nullity (nulidad absoluta)), precedence must be given to the principle that acts affected by absolute nullity cannot be validated by the passage of time or by a legal act, nor can their defects be cured, as prescribed by Article 172 of the Ley General de la Administración Pública.

In this specific case, these principles must be considered: the challenged conduct concerns the protection of public-domain property and, moreover, continues to produce effects as of the present date; the Regulatory Plan (Plan Regulador) was in force when the complaint was filed. Accordingly, this Court considers that the time-bar defense raised must be denied. Two additional arguments support this conclusion: the Regulatory Plan began producing effects upon its publication, that is, on February 22, 2005, and it was only from that time that it could be challenged. Even disregarding Article 34.2 of the CPCA—which, this Court reiterates, is applicable—the four years established by the LGAP and the LRJCA would not have elapsed, since the complaint was filed on September 16, 2008. Regarding the ICT resolution, in addition to the foregoing, it must be borne in mind that it is, in any event, a related act (acto conexo), as will be explained, to those annulled herein; pursuant to Article 122(k) of the CPCA, that fact alone requires its removal, even sua sponte (de oficio).

In view of the foregoing, and because the plaintiffs’ claims seek the absolute nullity of administrative conduct affecting public-domain property that continues to produce effects as of the present date, and because this Court also found that defect and declared the Punta Ventanas de Osa Regulatory Plan absolutely null, among other formal acts, the time-bar defense raised is denied.

Regarding the other substantive defenses raised. THE STATE raised the defenses of failure to state a legal entitlement (falta de Derecho) and Sine Actione Agit (with respect to the claim for damages). In this regard, this Court considers that the defenses of lack of standing (falta de legitimación), in both its forms, and lack of a current interest (falta de interés actual) must be denied. This is because, upon reviewing these prerequisites, the Court concludes, first, that the plaintiff has sufficient standing to bring an action (legitimación activa) and participate in these proceedings under Article 10.3 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. This is so because the case concerns the defense and protection of property comprising the Public Treasury (Hacienda Pública), as provided in Articles 8 and 9 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, given that the recovery and protection of public-domain property is at issue.

Furthermore, the action is properly directed against the State, as provided in Article 12(1) of the aforementioned Code, by virtue of the State’s failure to act (conducta omisiva) (MINAET and PGR), which caused damage to the Patrimonio Natural del Estado, as established by this Court. Moreover, the interest remains current insofar as the challenged conduct continues to produce effects and requires a judicial decision resolving it. Finally, with respect to the defense of failure to state a legal entitlement, this panel considers that it must be denied because, as analyzed above, the State’s failure to act did in fact cause damage for which it must be held liable. The SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACIÓN raised the defense of lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva), which must be denied because that body’s failure to act, as explained above, caused damage to the Patrimonio Natural del Estado.

The INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO raised the defense of lack of standing to be sued. It must be denied because, pursuant to Article 12, the Institute was the issuer of formal acts challenged and annulled in this judgment: the resolution declaring the area to be of tourism interest and the Coastal Regulatory Plan. Moreover, its failure to act caused damage to the Patrimonio Natural del Estado for which it must be held liable. For its part, the INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO raised the defenses of failure to state a legal entitlement, lack of capacity (falta de capacidad), lack of standing ad causam (falta de legitimación ad causam), both to bring an action and to be sued, and the general defense of Sine Actione Agit. In this regard, this panel considers that the defenses of lack of standing, in both its forms, and lack of a current interest must be denied. This is because, upon reviewing these prerequisites, the Court reiterates the arguments set forth above concerning the plaintiff’s sufficient standing to bring an action and participate in these proceedings under Article 10.3 of the Código Procesal Contencioso Administrativo and its Organic Law.

Furthermore, the action is properly directed against INVU, as provided in Article 12(1) of the aforementioned Code, because it issued one of the challenged acts, namely, the Regulatory Plan. Likewise, the interest remains current insofar as the challenged conduct continues to produce effects and requires a judicial decision resolving it. The defense of lack of capacity is denied because the Contraloría has sufficient capacity to bring an action when the protection of the Public Treasury is at issue and, in general, with respect to the legally protected interests falling within its statutory oversight authority, as is the case with the public domain. This is established by Sections 182 and 184 of the Constitución Política, in conjunction with Articles 9 and 10 of the Código Procesal Contencioso Administrativa and Sections 35 and 36 of that body’s Organic Law. Finally, with respect to the defense of failure to state a legal entitlement, this panel considers that it must be denied because, as analyzed above, the challenged conduct is absolutely null and it was also established that the Institute failed to act, causing damage to the PNE for which it must be held liable.

The MUNICIPALIDAD DE OSA raised the defense of failure to state a legal entitlement, which must be denied because administrative acts issued by that municipal government in complete disregard of the legal system were declared absolutely null. Moreover, its failure to act caused damage to the PNE for which, as explained, it must be held liable. Finally, the defense of failure to state a legal entitlement raised by the companies LAS VENTANAS DE OSA S.A. and SHARK BAY DOS MIL S.A. must be partially granted. It is granted insofar as it was not shown that those companies caused damage to the Patrimonio Natural del Estado under Article 1045 of the Código Civil. It is denied insofar as their occupation of the coastal maritime zone (zona marítimo costera) of Punta Ventanas de Osa is declared unlawful, and their immediate vacation of the area is ordered. Likewise, Las Ventanas de Osa S.A. is to be compensated, as damages and pursuant to Article 194 of the LGAP, for the value of the buildings constructed in the non-forested area.

XI. REMOVAL OF RELATED ACTS

The Código Procesal Contencioso Administrativo incorporates a series of mandatory substantive rulings concerning matters of public interest or public policy that are not governed by the parties’ claims and on which the judge is required to rule. Prominent among these provisions is Article 122(k) of the aforementioned Code, under which the judge must remove, even sua sponte, any administrative conduct directly related to that submitted for adjudication when it is inconsistent with the legal system. In this regard, this Court finds that the following formal acts are related and therefore unlawful:

• 1)The municipal resolutions adopted by the Concejo Municipal de Osa at ordinary sessions No. 51-2004, of December 22, 2004, insofar as it approved the Regulatory Plan annulled herein, and No. 26-99, of June 30, 1999, as well as the resolution adopted at extraordinary session No 08-01, of April 30, 2001, insofar as they granted consent for Las Ventanas de Osa S.A. to prepare the Regulatory Plan annulled herein. This also includes the administrative conduct reflected in the unnumbered official letter dated July 26, 2005, signed by Nombre140596, who was then mayor of Osa (folio 54, Volume 2, administrative record of Las Ventanas de Osa, submitted by the Municipalidad).
• 2)The resolution issued by the ICT Board of Directors and approved at session No. 3092, resolution 4o., held on June 23, 1980, insofar as it declares an area to be of tourism interest even though, by virtue of the declaration of Patrimonio Natural del Estado made in this judgment and the annulment of the Regulatory Plan, the area is of a different nature.
• 3)Article 5, subsection IV, of ordinary session No. 5186 of the ICT Board of Directors, dated July 2, 2002, insofar as it approved the annulled Regulatory Plan.
• 4)Administrative acts FOM-ZMT-210-2002, FOM-ZMT-211-2002 and FOM-ZMT-212-2002, insofar as they communicate the resolution of the ICT Board of Directors approving the annulled Regulatory Plan.
• 5)The content of the certification issued on October 18, 2007, and signed by the Director of the Área de Conservación de Osa is partially annulled solely as it relates to the hectares corresponding to forest areas, so that it may be revised to include under that category both the hectares corresponding to primary forest (bosque primario) and the areas containing isolated trees, as stated in the Informe de Levantamiento de las Áreas de Patrimonio Natural del Estado en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A. Given their relationship to the challenged conduct, these acts must therefore be annulled on the grounds stated.

XII. COROLLARY

As a consequence of the foregoing, given that the forested nature of most of the lands within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Punta Ventanas de Osa has been established, it must be concluded that:

• 1)The areas of natural forest (bosque natural) and isolated trees (árboles aislados) on the lands in the maritime zone of Punta Ventanas de Osa are hereby declared to constitute State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), and their administration falls to MINAET, as provided in Article 13 of the Ley Forestal.
• 2)The remaining zone, corresponding to the area without forest cover (cobertura boscosa), does not constitute State Natural Heritage and is therefore under the administration of the Municipalidad de Osa, as provided in Article 3 of the Ley de la Zona Marítima Terrestre.
• 3)The Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) of Punta Ventanas de Osa, its zoning regulations (reglamento de zonificación), and the corresponding maps are declared absolutely null and void, since they were approved by the Municipalidad de Osa without jurisdiction to do so, because they provide for the planning of lands that were not under its administration but rather under that of MINAET. Likewise, nullity is declared because they were approved in violation of the legal system in force and in breach of essential formalities, namely: certification of State Natural Heritage, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) or environmental viability certification (certificación de vialidad ambiental), and because they were prepared by private-law persons (sujetos de derecho privado), in violation of Article 66 of the Ley General de la Administración Pública.
• 4)The concession agreements (contratos de concesión) executed by the Municipalidad de Osa and Las Ventanas de Osa S.A. on ii de setiembre de 1981 and 8 de diciembre de 2006 are declared absolutely null and void. Likewise, the concession agreement executed by that same municipal corporation and Shark Bay Dos Mil S.A. on 8 de diciembre de 2006 is annulled as unlawful. This declaration encompasses the invalidity of the administrative conduct (conductas administrativas) that served as the basis for those contractual instruments.
• 5)By reason of their connection, the municipal resolutions adopted by the Concejo Municipal de Osa at ordinary sessions No. 51-2004, of 22 de diciembre del 2004, insofar as it approved the Regulatory Plan hereby annulled, and No. 26-99, of 30 de junio de 1999, as well as the resolution adopted at extraordinary session No 08-01, of 30 de abril de 2001, are annulled. Likewise, the administrative conduct reflected in the unnumbered official letter of 26 de julio de 2005, signed by Nombre140596, who was then the mayor of Osa (folio 54, Volume 2, administrative file of Las Ventanas de Osa, submitted by the Municipalidad), is annulled. Also annulled are the resolution issued by the Junta Directiva del ICT and approved at session No. Placa27063, resolution 4o., held on 23 de junio de 1980; Article 5, subsection IV, of ordinary session No. 5186 of that same Board, of 2 de julio de 2002; and administrative acts (actos administrativos) FOM-ZMT-210-2002, FOM-ZMT-211-2002, and FOM-ZMT-212-2002.
• 6)The content of the certification issued on 18 de octubre del 2007 and signed by the Director of the Área de Conservación de Osa is partially annulled solely with respect to the hectares corresponding to forest areas, so that it may be corrected to include under that category both the hectares corresponding to primary forest (bosque primario) and the areas containing isolated trees, as indicated in the Informe de Levantamiento de las Áreas de Patrimonio Natural del Estado en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A. No. ACOSA-GMRN-O84, of 24 de octubre de 2006.
• 7)The occupation that the defendant companies have maintained to date on the lands in the maritime zone of Punta Ventanas de Osa is declared unlawful. To restore the urban-planning and environmental legality (legalidad urbanístico-ambiental) that was violated, both MINAET and the municipal corporation, each within the scope of its jurisdiction, shall take the measures necessary to terminate that occupation, including, of course, ordering the immediate eviction of the defendant companies from said lands.
• 8)Until a Regulatory Plan is approved for the area of the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa that does not constitute State Natural Heritage, the Municipalidad de Osa shall refrain from authorizing any type of concession therein. Likewise, should the municipal corporation decide to grant any use permit (permiso de uso) on a precarious basis (en precario) in the zone under its administration, before granting it, it shall coordinate with MINAET and SINAC regarding the impact of such use on the surrounding forest ecosystems that constitute PNE, in order to ensure the compatibility of the authorized use.
• 9)The municipal corporation, in coordination with MINAET and SINAC, shall assess whether the buildings that will be left vacant in the portion of the maritime zone that does not constitute State Natural Heritage are compatible with the forested nature of the remaining lands that do constitute State Natural Heritage.
• 10)The Municipalidad de Osa is declared obligated to compensate Las Ventanas de Osa S.A. for the damage caused as a result of the ordered vacation of the property, consisting of the actual value of the buildings it constructed. That amount shall be determined during enforcement of the judgment (ejecución de sentencia).
• 11)The administrative liability (responsabilidad administrativa) of the Municipalidad de Osa, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo for unlawful conduct and abnormal operation is declared, insofar as they were responsible for absolutely null and void administrative conduct and omissions that caused damage to the forest ecosystem of the maritime zone of Punta Ventanas de Osa that constitutes State Natural Heritage. Likewise, the administrative liability of the State and the Sistema Nacional de Áreas y Conservación for abnormal operation is declared, insofar as they were responsible for the omissions already described, which likewise became a cause of the damage to the forest ecosystem of the maritime zone of Punta Ventanas de Osa that constitutes State Natural Heritage. 9) The defendant public-law entities (sujetos de derecho público) are ordered, in an amount to be determined, to pay the damages established in Considerando IX of this judgment. The quantum of those damages and the compensation parameters shall be determined during enforcement of the judgment. 12) Pursuant to Articles 122 subsections a and b, 130. 3, and 131.1 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the annulment decreed herein shall have erga omnes, declaratory, and retroactive effect as of the date on which the challenged provisions took effect, without prejudice to rights acquired in good faith and vested legal situations (situaciones jurídicas consolidadas). Likewise, once this judgment becomes final, it shall be ordered published in the Diario Oficial la Gaceta at the expense of the Administrations that approved and issued the annulled plan.

XIII. COSTS

Pursuant to Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost. Waiver of such an award is permissible only when, in the Tribunal’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this collegiate body finds no grounds for applying the exceptions established by the applicable law and departing from the principle that costs are awarded against the losing party with respect to the defendant public bodies and entities. By contrast, this judicial body finds that the defendant companies litigated in good faith, and therefore the exception contained in the cited Article 193 must be applied. Accordingly, both categories of costs are imposed on the defendant public bodies and entities, while Las Ventanas de Osa S.A. and Shark Bay Dos Mil S.A. are exempted from that burden.

POR TANTO

The defenses of lack of standing in both forms, lack of a current interest, lack of a legal right (improperly referred to as sine actione agit), and lack of capacity asserted by the defendant public bodies and entities are dismissed. The statute-of-limitations defense asserted by the ICT and the defendant companies is also dismissed. The defense of lack of a legal right asserted by Las Ventanas de Osa S.A. and Shark Bay Dos Mil S.A. is partially upheld, solely insofar as the area of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Punta Ventanas de Osa in which there is no forest cover (cobertura boscosa) (as determined by State Natural Heritage Survey Report ACOSA-GMRN-084, dated 24 de octubre de 2006) does not constitute State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), and the defendant companies are exempted from paying damages for harm to the State Natural Heritage caused by the challenged administrative actions. In all other respects, that defense is dismissed. Consequently, the claim is partially granted on the following terms and is deemed denied as to all relief not granted.

• 1)It is declared that the areas containing natural forest and isolated trees on the lands within the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa, as classified in the State Natural Heritage Survey Report for the Regulatory Plans (Planes Reguladores) of Punta Ventanas and Shark Bay Dos Mil, No. ACOSA-GMRN-084, dated 24 de octubre de 2006, constitute State Natural Heritage, and their administration falls to MINAET, as provided in article 13 of the Ley Forestal.
• 2)The remaining zone, which according to the same report corresponds to the area without forest cover, does not constitute State Natural Heritage and is therefore under the administration of the Municipalidad de Osa, as provided in article 3 of the Ley de la Zona Marítima Terrestre.
• 3)The Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) for Punta Ventanas de Osa, its zoning regulations, and the corresponding maps are declared absolutely null and void.
• 4)The concession agreements (contratos de concesión) signed by the Municipalidad de Osa and Las Ventanas de Osa S.A. on 11 de setiembre de 1981 and 8 de diciembre de 2006 are declared absolutely null and void. The concession agreement signed by that same municipal government and Shark Bay Dos Mil S.A. on 8 de diciembre de 2006 is likewise annulled as unlawful. This declaration encompasses the invalidity of the administrative actions on which those contractual instruments were based.
• 5)On grounds of relatedness, the municipal resolutions adopted by the Concejo Municipal de Osa at ordinary sessions No. 51-2004, dated 22 de diciembre del 2004, insofar as it approved the Regulatory Plan hereby annulled, and No. 26-99, dated 30 de junio de 1999, as well as the resolution adopted at special session No 08-01, dated 30 de abril de 2001, are annulled. The administrative action expressed in the unnumbered official letter dated 26 de julio de 2005, signed by Nombre140596, then mayor of Osa (folio 54, Volume 2 of the administrative record of Las Ventanas de Osa, submitted by the Municipalidad), is likewise annulled. Also annulled are the resolution issued by the Junta Directiva del ICT and approved at session No. 3092, resolution 4o., held on 23 de junio de 1980; article 5, subsection IV, of ordinary session No. 5186 of that same Board, dated 2 de julio de 2002; and administrative acts FOM-ZMT-210-2002, FOM-ZMT-211-2002, and FOM-ZMT-212-2002.
• 6)The contents of the certification issued on 18 de octubre del 2007 and signed by the Directora del Área de Conservación de Osa are partially annulled, solely with respect to the hectares corresponding to forest areas, so that it may be amended to include under that category both the hectares corresponding to primary forest and the areas containing isolated trees, as indicated in the Survey Report on State Natural Heritage Areas within the Regulatory Plans of Ventanas de Osa and Shark Bay S.A. No. ACOSA-GMRN-O84, dated 24 de octubre de 2006.
• 7)The occupation of the lands within the maritime zone of Punta Ventanas de Osa by the defendant companies up to the present date is declared unlawful.
• 8)To restore the urban-planning and environmental legality that was violated, MINAET and SINAC shall take the necessary measures to end the occupation by the defendant companies of the area constituting State Natural Heritage. This includes, of course, ordering the immediate eviction (desalojo) of the defendant companies from said lands.
• 9)Likewise, the Municipalidad de Osa shall take the necessary measures to end the occupation by Las Ventanas de Osa S.A. of the area that does not constitute State Natural Heritage; this includes ordering the immediate eviction of that company from said lands.
• 10)Until a Regulatory Plan is approved for the area of the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa that does not constitute State Natural Heritage, the Municipalidad de Osa shall refrain from authorizing any type of concession therein. Furthermore, should that municipal government decide to grant any precarious use permit (permiso de uso en precario) within the zone it administers, before granting it the municipality shall coordinate with MINAET and SINAC regarding the impact of such use on the forest ecosystems (which constitute PNE) surrounding that area, in order to ensure that the authorized use is compatible with the ecology of the zone.
• 11)The municipal government, in coordination with MINAET and SINAC, shall assess whether the buildings that will be vacated within the area of the maritime zone that does not constitute State Natural Heritage are compatible with the forested nature of the remaining lands, which do constitute State Natural Heritage.
• 12)The obligation of the Municipalidad de Osa to compensate Las Ventanas de Osa S.A. for the harm caused as a consequence of the ordered vacation is declared, such compensation consisting of the actual value of the buildings it constructed as of the date this judgment becomes final. That amount shall be determined during enforcement of the judgment (ejecución de sentencia).
• 13)The administrative liability (responsabilidad administrativa) of the Municipalidad de Osa, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is declared, as the authors of absolutely null and void administrative actions and omissions that caused harm to the forest ecosystem within the maritime zone of Punta Ventanas de Osa that constitutes State Natural Heritage. The administrative liability of the State and the Sistema Nacional de Áreas y Conservación is likewise declared, as the authors of the omissions already described, which similarly constituted a cause of the harm to the forest ecosystem within the maritime zone of Punta Ventanas de Osa that constitutes State Natural Heritage.
• 14)The defendant public-law entities are ordered, with the amount left undetermined (en abstracto), to pay damages for the harm to the State Natural Heritage established in Considerando IX of this judgment and resulting from the administrative conduct at issue in these proceedings. The quantum of those damages shall be determined during enforcement of the judgment.
• 15)The Municipalidad de Osa and MINAET, as the administrators of the maritime-terrestrial zone and the State Natural Heritage, respectively, are ordered to guarantee free access by public road to the maritime-terrestrial zone of Punta Ventanas de Osa. To that end, they shall coordinate measures compatible with the duty to preserve and conserve the ecosystem within that zone.
• 16)Until this judgment becomes final, the precautionary measures (medidas cautelares) already ordered shall remain in effect.
• 17)Both categories of costs shall be borne by the defendant public-law entities, and the defendant private companies are exempted from this obligation.
• 18)Once this judgment becomes final, its publication in the Diario Oficial la Gaceta shall be ordered at the expense of the defendant Administrations. NOTICE SHALL BE GIVEN.

Cynthia Abarca Gómez Marianella Álvarez Molina Otto González Vílchez

Tribunal Contencioso Administrativo, II Circuito Judicial de San José, Dirección04 Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico tproca-sgdoc@poder- judicial.go.cr ______________________________________________________________________ PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE.

ACTOR: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEMANDADOS: EL ESTADO, EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO, EL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, LA MUNICIPALIDAD DE OSA, LAS VENTANAS DE OSA S.A. Y SHARK BAY DOS MIL S.A.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEXTA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Dirección144 . Goicoechea, a las dieciséis horas del diecinueve de enero de dos mil nueve.

No. 0063 -2009 Proceso de conocimiento declarado de trámite preferente interpuesto por la Contraloría General de la República, representada Nombre602 , cédula de identidad CED30542; Nombre603 cédula CED30844; y Nombre4349 , cédula CED13825, todos casados y vecinos de Santa Bárbara de Heredia, San Francisco de Heredia y Goicoechea respectivamente, en contra del Estado, representado por el procurador Mauricio Castro Lizano, de calidades ignoradas; el Sistema Nacional de Áreas de Conservación representado por Nombre140583 , cédula CED110641 y Nombre137222 , cédula CED110642, ambas solteras y de domicilios ignorados; el Instituto Costarricense de Turismo, representado por Nombre71324 , cédula CED13755, Nombre140584 , cédula CED31152, ambos de estado civil y domicilio ignorados y Nombre112136 , cédula CED88720, casada y vecina Nombre33385; el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, representado por Nombre66240 , cédula CED48693, viuda, vecina de Curridabat, Nombre140585 , cédula CED80836, soltera, vecina de Curridabat y Nombre35741 ; cédula CED31405, casado, vecino de Desamparados; la Municipalidad de Osa, representada por Nombre140586 , CED110643, divorciado una vez, vecino de Palmar Sur, Nombre140587 , cédula CED110644, casado, vecino de Palmar Norte y Nombre140588 , cédula CED110645, casado, vecino de Palmar Sur; la empresa Las Ventanas de Osa S.A., representada por Nombre140589 , cédula CED91294, casado y vecino de Curridabat; y la empresa Shark Bay Dos Mil S.A; representada por Nombre140590 , cédula CED110646, divorciado, vecino de Escazú y Nombre140591 , cédula CED110647, casado y vecino de San Antonio de Coronado. Todos los representantes actúan en calidad de apoderados especiales judiciales.

RESULTANDO

1. 1La Contraloría General de la República interpone la demanda que ha dado origen al presente proceso, contra el Estado, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (en adelante SINAC), el Instituto Costarricense de Turismo (en adelante ICT), el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (en adelante INVU), la Municipalidad de Osa; así como en contra de las empresas Las Ventanas de Osa S.A. y Shark Bay Dos Mil S.A., para que, en lo medular, se declare en sentencia:1) La nulidad absoluta del Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa, aprobado por la Municipalidad de Osa, el ICT y el INVU, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 37 del 22 de febrero del 2005, incluidos todos los actos y actuaciones conexas relacionados con la aprobación del citado plan regulador.2) La nulidad absoluta del acuerdo emitido por la Junta Directiva del ICT aprobado en sesión No. 3092, acuerdo 4o. celebrada el 23 de junio de 1980 y que fuera publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 80 del 29 de abril de 1986, y que dispuso declarar de interés turístico el sector costero rocoso de acantilados de Punta Ventanas de Osa.3) La nulidad absoluta de los contratos de concesión firmados por la Municipalidad de Osa y las empresas Las Ventanas de Osa S.A. y Shark Bay Dos Mil S.A, que fueran suscritos el 8 de diciembre del 2006.4) Que se declare que el área relativa a la zona marítimo terrestre, comprendida en el Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa, en su totalidad, forma parte del Patrimonio Natural del Estado y su administración corresponde en forma exclusiva al MINAET.5) Que se condene a los demandados, en abstracto, al pago de los daños y perjuicios derivados de la conducta administrativa, relación jurídica administrativa y demás actuaciones objeto de la presente demanda, cuya existencia y cuantía se establecerán en ejecución de sentencia.6) En caso de oposición, se condene a los accionados al pago de ambas costas derivadas de la presente acción. Asimismo, como medida cautelar, solicitó "...la desocupación inmediata de los inmuebles que se ubiquen en los terrenos de la zona marítimo terrestre contemplados dentro del Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa y que estén siendo utilizados por particulares en perjuicio de los recursos naturales de esa área; así como se encargue la vigilancia, conservación y protección de dicha zona al MINAE, mientras se resuelve en forma definitiva el proceso. Subsidiariamente, pide que en caso de que se considere improcedente la adopción de la cautelar en los términos referidos, se ordene en forma provisional a quienes figuren como ocupantes de dichos terrenos contemplados en el citado Plan Regulador Costero, que durante el transcurso de este proceso y hasta la firmeza de la sentencia definitiva, se abstengan de realizar cualquier actividad que cause daño o perjuicio al área boscosa que se ubica en dicha zona..."
2. 2Este proceso fue declarado de trámite preferente mediante resolución dictada por este Tribunal a las catorce horas con cuarenta minutos del 18 de setiembre de dos mil ocho.
3. 3Mediante resoluciones No. 703-2008 y 742-2008, de las dieciséis horas del 18 de setiembre de 2008 y diez horas diez minutos del 26 del mismo mes y año, respectivamente, este Tribunal acogió tutela cautelar en forma provisionalísima. Asimismo, en resolución No. 836-08, dictada en la audiencia oral celebrada el 10 de octubre del año recién pasado, este Tribunal adoptó, ajustó y precisó el contenido de la tutela provisional solicitada en los siguientes términos: "1)Se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que coordine con el Área de Conservación de Osa la vigilancia, conservación y protección de los terrenos comprendidos en el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa, en los términos que se precisaran en un acápite posterior.2) Se ordene al Área de Conservación de Osa para que se abstenga de tramitar cualquier solicitud de tala, corta u aprovechamiento de recursos naturales en los terrenos comprendidos en el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa.3) Se ordena al Director del Registro de la Propiedad de Bienes Inmuebles que se abstengan de tramitar e inscribir cualquier concesión sobre los terrenos comprendidos en el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa.4) Se ordena a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) que se abstenga de tramitar cualquier solicitud sobre la vialidad de desarrollo y obras sobre los terrenos comprendidos en el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa.5) Se ordena a la Junta Directiva, Presidencia Ejecutiva, Gerencia y demás dependencias administrativas y técnicas del ICT que se abstengan de tramitar y aprobar cualquier trámite de concesión sobre los terrenos comprendidos en el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa.6) Se ordena a la Corporación Municipal de Osa, incluyendo órganos deliberativos (Concejo Municipal), jerarca administrativo ( Alcalde ) y demás dependencias administrativas y técnicas que se abstengan de tramitar, autorizar o aprobar cualquier solicitud de concesión, permisos, permisos de construcción u obras, así suspender cualquier gestión cobratoria sobre los terrenos comprendidos en el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa.7) Se ordena a las empresas demandadas abstenerse de realizar conductas activas u omisivas que deterioren o alteren la biodiversidad de las áreas objeto de conflicto comprendidas en el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa, lo que incluye: abstenerse de marcar y cortar árboles, cortar raíces o ramas, abrir trochas o caminos, chapear, contaminar, eliminar o intervenir las zonas boscosas, introducir animales al dicha zona, sembrar especies exógenas o ajenas a la flora propia de la zona, realizar cualquier tipo de edificación, realizar mejoras a las edificaciones existentes y encausar o alterar el cauce de cualquier quebrada o río que se encuentre dentro de los terrenos objeto de este proceso. Deberá también cubrir o vaciar periódicamente la piscina para evitar que se llene de aguas estancadas y se convierta en un peligro a la salud. Asimismo, deberá facilitar y permitir el ingreso de los funcionarios del Área de Conservación de Osa, que como se dirá, serán los encargados de la inspección y fiscalización del cumplimiento de dichas medidas. Se advierte a los demandados que incumplir las medidas cautelares ordenadas por este tribunal, los harán incurrir en los delitos que al efecto establece nuestro ordenamiento jurídico penal. Asimismo, se advierte a las empresas demandadas que este Tribunal vigilará celosamente el cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas, toda vez que como se indicó se permite la ocupación mientras se resuelve el fondo del asunto condicionada al cumplimiento de las cautelas ordenadas y bajo el entendido que ante un incumplimiento de éstas, de conformidad con el artículo 29 del CPCA se procederá a revocar o modificar dichas medidas, pudiendo ordenarse medidas más gravosas a efectos de hacer prevalecer los intereses públicos ambientales. Ello podría incluir, de conformidad con el artículo 20 del CPCA, la adopción de una medida cautelar con efectos anticipativos como la desocupación inmediata de los inmuebles que se ubiquen en los terrenos de la zona marítimo terrestre contemplados dentro del Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa. Este tribunal considera que para efectos de garantizar el cumplimiento de las medidas cautelares se requiere que el Área de Conservación de Osa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), le rinda a este órgano jurisdiccional para su valoración, un informe semanal a partir de la notificación de esta resolución y hasta que se resuelva con sentencia firme el presente proceso. En dicho informe deberá consignarse lo siguiente: 1) Que las medidas cautelares ordenadas a órganos, entes y corporaciones municipales se estén cumpliendo en los términos acordados por este Tribunal. Para tales efectos, los órganos, entes y corporaciones municipales deberán declarar al SINAC dicho cumplimiento y este órgano lo remitirá a este Tribunal. 2) Que las medidas cautelares ordenadas a las empresas demandadas se estén cumpliendo en los términos acordados por este Tribunal. Para tales efectos deberá verificar en los terrenos objeto de este proceso el estado de las cosas de conformidad con los términos de las medidas provisionales ordenadas....". Estas medidas cautelares se encuentran vigentes a la fecha.
4. 4Los demandados contestaron la demanda de manera negativa. Formularon las siguientes excepciones: EL ESTADO: Falta de Derecho y Sine Actione Agit (frente a la pretensión de daños y perjuicios); SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACIÓN: Falta de Legitimación Pasiva; INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO: Falta de Legitimación Pasiva; INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO: Falta de Integración de la litis consorcio pasivo necesaria, Prescripción, Caducidad del Derecho, Falta de Derecho, Falta de Capacidad, Falta de Legitimación ad causam en su modalidad activa y pasiva y la genérica Sine Actione Agit; MUNICIPALIDAD DE OSA: Falta de Derecho; LAS VENTANAS DE OSA S.A. y SHARK BAY DOS MIL S.A.: Falta de Derecho. En la única audiencia celebrada, el INVU renunció a las excepciones de prescripción, caducidad y falta de integración de la litis interpuestas.
5. 5Por resolución de las de las 10 horas del 29 de octubre de 2008, se tuvo por contestada en tiempo y forma la demanda por parte de todos los accionados; se confirió audiencia de contraprueba a la parte actora y se convocó a las partes a una audiencia de conciliación señalada para las 9 horas del 3 de noviembre de 2008. Por auto de las 15:45 horas del 31 de octubre del año pasado, se tiene por fracasada la citada audiencia de conciliación, toda que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo expresó su oposición al respecto.
6. 6La Contraloría General de la República solicitó que tanto al Estado como al SINAC se les tuviera como terceros interesados y no como demandados en este proceso, por cuanto las mismas han manifestado estar a favor de las pretensiones anulatorias y la declaratoria de Patrimonio Natural del Estado formuladas por el órgano contralor en este proceso. Al respecto, mediante resolución No. 1057-2008, de las 14 horas del 7 de noviembre del año recién pasado, este Tribunal resolvió rechazar la solicitud planteada por la actora y mantener al Estado y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación como partes demandadas en este proceso.
7. 7De conformidad con los artículos 60 inciso 3) y 70 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), este Tribunal convocó a una única audiencia que se celebró los días 9, 10, 11, 15, 16, 17 y 18 de diciembre del año pasado. Dicha audiencia se compuso de dos etapas: en la primera (9, 10, y 11 de diciembre), se conocieron y resolvieron los extremos a los que alude el numeral 90 del citado Código Procesal; y en la segunda (15, 16, 17 y 18 de diciembre), se realizó el juicio oral y público en el cual, según las reglas señaladas en los preceptos 99 y siguientes del mismo Código, se evacuó la prueba testimonial y de testigos peritos que fuera admitida en la primera etapa de la citada audiencia y se escucharon conclusiones de las partes. En esta única audiencia, las empresas demandadas y el Instituto Costarricense de Turismo, de conformidad con el artículo 67 del CPCA, interpusieron la excepción de caducidad de la acción respecto de la impugnación del acuerdo emitido por la Junta Directiva del ICT aprobado en sesión No. 3092, acuerdo 4o. celebrada el 23 de junio de 1980.Asimismo, la empresas demandadas presentaron asimismo, la defensa de caducidad respecto de la impugnación del Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa. Por su estrecha vinculación con el mérito del asunto, el Tribunal resolvió reservar la resolución de estas excepciones en sentencia. Por otra parte, la empresa Las Ventanas de Osa S.A. interpuso la excepción de incompetencia por considerar que si bien el conocimiento de este proceso es competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, éste debe resolverse de conformidad con la Ley Reguladora de Jurisdicción Contencioso Administrativo, como lo dispone el Transitorio III del CPCA. Por ende, su conocimiento correspondería al Tribunal Contencioso encargado de resolver conforme la citada Ley y no a la Sección Sexta del Tribunal, que resuelve asuntos al amparo del Código Procesal. Mediante resolución No. 1225-2008, de 11 de diciembre del año recién pasado, este Tribunal rechazó la excepción dicha declarándose competente para el conocimiento y resolución de este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el Transitorio IV del Código Procesal ya mencionado.
8. 8Al finalizar esa única audiencia, este Tribunal declaró este proceso como un asunto complejo, para los efectos de lo dispuesto en el artículo 111 inciso 1) del Código Procesal Contencioso Administrativo.
9. 9Mediante resolución No. 000004-C-TC-2008, de las once horas del catorce de enero del 2009, el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo declaró que el conocimiento de este asunto corresponde al Tribunal Procesal Contencioso Administrativo ubicado en el Anexo A del Segundo Circuito Judicial de San José, para que sea tramitado y resuelto de conformidad con las reglas establecidas en el Código Procesal Contencioso Administrativo.

10. En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas o que generen indefensión, por lo de conformidad con los artículos 111 del citado Código Procesal en relación con los numerales 79 y 82 de su Reglamento, previa deliberación, se procede con el dictado, redacción y comunicación de la presente sentencia dentro del término de ley.

Se dicta esta sentencia con redacción de la Jueza Abarca Gómez y el voto afirmativo de los Juzgadores Álvarez Molina y González Vílchez, y

CONSIDERANDO

I. HECHOS PROBADOS

De relevancia para efectos del presente proceso, se tienen por acreditados los siguientes: 1.- El 23 de junio de 1980, en sesión No. 3092, artículo 4, la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo acordó declarar de interés turístico el sector costero rocoso de acantilados de Punta Ventanas de Osa, Puntarenas. Dicho acuerdo fue publicado el 29 de abril de 1986 en el Diario Oficial La Gaceta No. 80. (hecho no controvertido-prueba documental No. 2 del legajo de pruebas aportado por la parte actora ) 2.- El 11 de setiembre de 1981, la Municipalidad de Osa y la empresa Ventanas de Osa S.A., suscribieron un contrato de concesión mediante el cual la corporación municipal otorgó en concesión a la citada empresa por el plazo de diez años, una parcela de terreno cita en Punta Ventanas de Osa. (folios del 104 al 106 del expediente administrativo de la Municipalidad de Osa correspondiente a Las Ventanas de Osa S.A., Tomo I) 3.- Mediante oficio RT-279-8-83, de 8 de agosto de 1983, el jefe del Departamento de Recursos Turísticos del ICT remite al Departamento de Urbanismo del INVU un Plan de Uso de Suelo para el sector costero de Punta Ventanas de Osa, para su aprobación.

Indicó dicho oficio que la mayor parte de esa zona costera se ha declarado de reserva de protección y conservación y que solo aproximadamente un 10% será dado en concesión. Se señaló también que el plan tiene un fuerte énfasis en la protección de una zona boscosa que es única en esa zona y que toda la propiedad detrás de la zona marítimo terrestre va ser preservada con énfasis en protección a la zona boscosa. (folio 10 del expediente administrativo del INVU y testimonio de Nombre34625 en la única audiencia, en cuanto a que si existió un primer Plan Regulador). 4.- En oficio de 17 de enero de 1984, el arquitecto Leonardo Silva King, Director de Urbanismo del INVU señaló al Licenciado Manuel Rojas Díaz, jefe del Registro General del Concesiones del ICT, que previo a la aprobación del Plan de Uso de Suelos del sector costero de Punta Ventanas de Osa, se consideró necesario formular consulta, entre otros, al Ministerio de Agricultura y Ganadería para definir aspectos relacionados con la aplicación o no del régimen forestal en las áreas de protección y correspondientes al parque botánico silvestre, toda vez que en el citado plan se dispuso que no se darían concesiones en esa zona, por lo que convenía aclarar a quien correspondía velar por la preservación y conservación del medio ambiente en esa zona, la competencia y responsabilidades, tanto de entidades públicas como privadas.

(folio 13 expediente administrativo del INVU) 5.- En oficio de 2 de marzo de 1984, la Arquitecta Zuleyka Salom Rodríguez, jefe a.i. del Departamento de Urbanismo del INVU consultó a la División de Bosques del Ministerio de Agricultura y Ganadería si era posible aprobar la zonificación propuesta y en caso de que se pudiera aprobar, quien administraría el Parque Botánico y la Reserva forestal que se proponía y si debía sacarse el área correspondiente de la administración municipal conforme lo indicaba la Ley para el caso de las reservas. ( folio 21 expediente administrativo del INVU) 6.- El 11 de mayo de 1984, el Director de Urbanismo del INVU informó al Gerente del ICT que ese instituto acordó suspender el trámite del Plan Regulador para Punta Ventanas de Osa hasta tanto el Ministerio de Agricultura y Ganadería no se pronunciara sobre aspectos forestales que el plan contemplaba. (folio 29 del expediente administrativo del INVU y declaración de Nombre34625 en la única audiencia ) 7.- La Municipalidad de Osa, en sesión extraordinaria No. 08-2001, celebrada el 30 de abril del 2001, otorgó la anuencia municipal a la empresa Las Ventanas de Osa S.A. para realizar el Plan Regulador en Punta Ventanas de Osa.

( ver los folios 94 y 95 del expediente administrativo presentado por el ICT, de la portada y de la transcripción del acuerdo que se realiza en oficio de 3 de abril del 2001 suscrito por la Secretaria I de la Municipalidad de Osa y que consta en lo correspondiente a la "Anuencia Municipal" en el Anexo I del expediente del Plan Regulador aprobado por el INVU y que fuera aportado por ese ente, así como de los folios 56 A y B del expediente administrativo del INVU) 8.- El amojonamiento de la zona pública en el sector costero de Punta Ventanas de Osa se publicó mediante aviso No. 01-34, en el Diario Oficial La Gaceta el 29 de agosto del 2001. (folio 35 del expediente administrativo del INVU, anexo del expediente administrativo del INVU correspondiente al Plan Regulador) 9.- Mediante acuerdo SJD-661-2002, adoptado por la Junta Directiva del ICT en sesión ordinaria No. 5186, artículo 5 inciso IV, celebrada el 2 de julio de 2002, se aprobó el Plan Regulador del Sector Costero Turístico de Punta Ventanas de Osa y se advirtió que en caso de que se incorporaran cambios en la lámina de zonificación o en el Reglamento durante el trámite de aprobación por el INVU , la audiencia pública o en la adopción final por parte de la Municipalidad, se debería tramitar la aprobación final de la Versión Final de dicha propuesta.

(Ver folios 94 al 98 del expediente administrativo del ICT) 10.- Mediante oficio FOM-ZMT-210-2002, de 30 de julio del 2002, la Unidad de Zona Marítimo Terrestre del ICT comunicó al Concejo Municipal de Osa el acuerdo SJD-661- 2002, adoptado por la Junta Directiva del ICT en sesión ordinaria No. 5186, artículo 5 inciso IV, celebrada el 2 de julio de 2002. (folio 96 del expediente administrativo presentado por el ICT) 11.- Mediante oficio FOM-ZMT-211-2002, de 30 de julio del 2002, la Unidad de Zona Marítimo Terrestre del ICT comunicó a la Dirección de Urbanismo del INVU el acuerdo SJD-661-2002, adoptado por la Junta Directiva del ICT en sesión ordinaria No. 5186, artículo 5 inciso IV, celebrada el 2 de julio de 2002. (folio 97 del expediente administrativo presentado por el ICT) 12.- El 27 de octubre de 2004, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo aprobó el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa y los sellos se visaron el 28 del mismo mes y año.

(hecho no controvertido-página ii el expediente correspondiente al Plan Regulador aportado por el INVU) 13.- Por medio de publicación en La Gaceta No. 225 de 17 de noviembre de 2004, la Municipalidad de Osa convocó a audiencia pública para conocer el Plan de Zonificación del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa, que se realizaría el 16 de diciembre de ese año, a las cinco de la tarde en el Salón de Sesiones de esa Municipalidad. (folio 83 del expediente administrativo aportado por el INVU) 14.- Que la audiencia pública se realizó en la fecha señalada y ninguna de las personas que asistieron manifestó su interés de presentar oposiciones a dicha exposición. ( Ver el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Osa en sesión ordinaria No. 51- 2004, de 22 de diciembre de 2004) 15.- El 22 de diciembre del 2004, en sesión ordinaria No. 51-2004, acuerdo No. 1, capítulo VII, el Concejo Municipal de Osa aprobó el Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa, ordenando su publicación conjuntamente con su reglamento y las láminas correspondientes.

(hecho no controvertido-prueba documental No. 3 del legajo de pruebas aportado por la parte actora) 16.- El 7 de enero de 2005, la Alcaldía Municipal de Osa otorgó el visado al Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa. (Hecho no controvertido-prueba documental No. 4 del legajo de pruebas aportado por la parte actora.) 17.- En La Gaceta No. 37, del 22 de febrero de 2005, se publicó el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Osa en la sesión ordinaria No. 51-2004, acuerdo No. 1, capítulo VII, mediante el cual se aprobó el Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa. Dicha publicación incluyó el respectivo reglamento de zonificación y las láminas correspondientes. (hecho no controvertido-prueba documental No. 4 del legajo de pruebas aportado por la parte actora) 18.- El 4 de abril de 2005 la empresa Las Ventanas de Osa S.A., cédula jurídica No. CED110648, solicitó a la Municipalidad de Osa la concesión de un parcela en zona marítimo terrestre, ubicada en el sector de Punta Ventanas de Osa indicando una superficie de 140794, 68 metros cuadrados, con los siguientes linderos: Norte: zona restringida y propiedad privada, Sur: zona pública y zona restringida, Este: propiedad privada y zona restringida, Oeste: zona pública.

(hecho no controvertido-prueba documental No. 5 en el legajo aportado por la actora) 19.- El 4 de abril de 2005 la empresa Shark Bay Dos Mil S.A., cédula jurídica No. CED110649, solicitó a la Municipalidad de Osa la concesión de un parcela en zona marítimo terrestre, ubicada en el sector de Punta Ventanas de Osa, indicando una superficie de 32601,47 metros cuadrados, con los siguientes linderos: Norte: propiedad privada y calle pública, Sur: zona pública y zona restringida, Este: zona restringida y propiedad privada, Oeste: calle pública y zona pública. (hecho no controvertido-prueba documental No. 6 en el legajo aportado por la parte actora) 20.- El 19 de abril de 2005, en sesión ordinaria 5354, artículo 5, inciso VIII, la Junta Directiva del ICT, acordó aprobar la lámina de zonificación y vialidad del Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, por haber finalizado el proceso de oficialización mediante la publicación del citado plan en el Diario Oficial La Gaceta del 22 de febrero de ese mismo año.

Asimismo, con la citada aprobación la Junta Directiva del ICT derogó cualquier otra para esa zona se hubiese realizado anteriormente. (hecho no controvertido) 21.- El Dirección16971 , Nombre140592 , funcionario del Área de Conservación de Osa denuncia ante la Fiscalía de Osa la existencia de sectores socolados, cambio de uso de suelo, 36 árboles cortados de diferentes especies dentro de la zona marítimo terrestre de en el sector del Hotel de Cinco Ventanas de Osa. (Copia de la denuncia que consta en el legajo de pruebas aportado por la parte actora, identificada como prueba documental No. 7) 22.- El Dirección16972 , el señor James Donald Linskey, actuando como representante legal de las empresas Las Ventanas de Osa S.A. y Shark Bay Dos Mil S.A. solicitó a la Municipalidad de Osa realizar el estudio de levantamiento de las áreas boscosas cuyo plan regulador se ubica en el cantón de Osa, Distrito Bahía Ballenas, Dirección16973 , entre los mojones M638 IGN al M680 IGN.

Igualmente solicitó gestionar ante el MINAE, Área de Conservación de Osa el levantamiento de áreas de bosque en el área de la concesión. (hecho no controvertido-prueba documental No. 7 en legajo aportado por la parte actora) 23.- El 24 de agosto de 2006, la Municipalidad de Osa solicitó al Área de Conservación de Osa (ACOSA), se giraran instrucciones a la Oficina Subregional de Diquis con sede en Palmar Norte para que proceda a clasificación de bosque del área solicitada en concesión ante esa Municipalidad por parte de las sociedades demandadas. Lo anterior a efectos de darle continuidad al proceso de tramitación de las solicitudes de concesión dichas. (folio 45 del expediente administrativo aportado por la Municipalidad de Osa y que corresponde a la empresa Shark Bay dos Mil S.A.) 24.- El 15 de noviembre de 2006, en sesión extraordinaria No. 22, el Concejo Municipal de Osa acordó remitir al Alcalde de esa Municipalidad los proyectos de resolución a nombre de las empresas Las Ventanas de Osa S.A. y Shark Bay Dos Mil S.A., para que se procediera a la confección y firma de los contratos de concesión respectivos.

(hecho no controvertido) 25.- El 8 de diciembre de 2006 la empresa Las Ventanas de Osa S.A. y la Municipalidad de Osa, suscribieron un contrato de concesión, por medio del cual la citada corporación municipal otorga en concesión una parcela ubicada en la zona restringida del sector de Punta Ventanas, Distrito Bahía Ballena, cantón de Osa, provincia de Puntarenas, que consta de un área de catorce hectáreas setecientos noventa y cuatro metros con sesenta y ocho decímetros cuadrados (140794,68 metros cuadrados) y con los siguientes linderos: Norte: zona restringida y propiedad privada, Sur: zona pública y zona restringida, Este: propiedad privada y zona restringida y Oeste: zona pública. (hecho no controvertido, contratos de concesión que constan a los folios 183 al 188 del expediente administrativo que aportó la Municipalidad de Osa correspondiente a la empresa Las ventanas de Osa S.A. Tomo 2) 26.- El 8 de diciembre de 2006 la empresa Shark Bay Dos Mil S.A. y la Municipalidad de Osa, suscribieron contrato de concesión por medio del cual la citada corporación municipal otorga en concesión una parcela ubicada en la zona restringida del sector de Punta Ventanas, Distrito Bahía Ballena, cantón de Osa, provincia de Puntarenas, que consta de un área de tres hectáreas dos mil seiscientos catorce metros con noventa y dos decímetros cuadrados (32614, 92 metros cuadrados) y con los siguientes linderos: Norte: propiedad privada y calle pública, Sur: zona pública y zona restringida, Este: zona restringida y propiedad privada y Oeste: calle pública y zona pública.

(hecho no controvertido, contratos de concesión que constan a los folios 52 al 58 del expediente administrativo que aportó la Municipalidad de Osa correspondiente a la empresa Shark Bay Dos Mil S.A.) 27.- El 18 de octubre de 2007, la Directora del Área de Conservación de Osa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, a solicitud de la Municipalidad de Osa, certificó que en los terrenos comprendidos en el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, aprobado por la Municipalidad de Osa en la sesión No. 51-04, de 22 de diciembre de 2004, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 37 del 22 de febrero del 2005, existen 15.22 hectáreas de bosque, que todas estas áreas forman parte del Patrimonio Natural del Estado y quedan debidamente identificadas, georeferenciadas y cuantificadas en cual que se adjuntó a la certificación. (folios 79 y 80 del expediente administrativo aportado por el SINAC y legajo de prueba aportada por la parte actora, identificado como prueba No. 14) 28.- El 18 de octubre del 2007, mediante constancia No. ZMT. 00010-2007, emitida por Nombre80249 , funcionaria del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Osa, se hizo constar que los expedientes de solicitud de concesiones a nombre de las empresas demandadas cuentan con contrato firmado entre las partes y la Municipalidad, pero no consta que dichas concesiones se encuentren aprobadas por el ICT.

(hecho no controvertido-constancia visible en el legajo de prueba documental aportado por la parte actora, identificada como prueba No. 16) 29.- El 12 de junio de 2008, mediante oficio No. SG-AJ-683-2008-SETENA, el Secretario General a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía certificó que no existe ningún estudio de impacto ambiental o evaluación de impacto ambiental en relación con la aprobación del Plan Regulador de Playa Ventanas, cantón de Osa, provincia de Puntarenas, que comprenda el área ubicada entre los mojones 633 al 679 + 22 m. (hecho no controvertido-constancia visible en el legajo de prueba documental aportado por la parte actora, identificada como prueba No. 17) 30.- El 14 de julio de 2008, Carlos Rodríguez Blinda, Coordinador de Contro y Protección de Nombre140593 interpuso denuncia ante el Tribunal Ambiental Administrativo, indicando que el 12 de julio de 2008 en una inspección efectuada en Ventanas de Osa, en el sector del antiguo hotel, encontró diversas anomalías ambientales como eliminación de vegetación menor del bosque, raíces minadas y cortadas, claros en el bosque que antes no existían, trochas, sembradíos de amapolas siguiendo la línea de los mojones.

Denunció también que el área afectada es de ocho hectáreas, incluyendo afectación en zona pública. ( folios 81 al 88 del expediente administrativo aportado por el SINAC, legajo de prueba documental aportado por la parte actora, identificada como prueba No. 18 y testimonio del señor Rodríguez Blinda en la única audiencia) 31.- La empresa Shark Bay Dos Mil S.A. canceló el monto de setecientos sesenta y cinco mil cuatrocientos treinta y cinco colones con setenta y cinco céntimos a la Municipalidad de Osa, por concepto de pago de canon por zona marítimo terrestre correspondiente al período de diciembre de 2007 a diciembre de 2008. ( copia de recibo bancario y constancia visibles a los folios 65 y 69 del expediente administrativo aportado por la Municipalidad de Osa correspondiente a la empresa Shark Bay Dos Mil S.A.) 32.-La empresa Las Ventanas de Osa S.A. canceló el monto de un millón novecientos setenta y un mil cincuenta y dos colones con cincuenta céntimos a la Municipalidad de Osa, por concepto de pago de canon por zona marítimo terrestre correspondiente al año 2007 y un monto igual para el período de diciembre de 2007 a diciembre de 2008.

(copias de comprobante de pago y constancia visibles a los folios 161 y 169 del expediente administrativo aportado por la Municipalidad de Osa correspondiente a la empresa Las Ventanas de Osa S.A. Tomo 2) 33.- La empresa Las Ventanas de Osa S.A. canceló a la Municipalidad de Osa lo correspondiente a Patente de Licores durante los años 2003 al 2008. (folio 216 del expediente judicial) 34.-En los terrenos que la Municipalidad de Osa suscribió contrato de concesión con la empresa Las Ventanas de Osa S.A. existen dos edificaciones divididas en habitaciones con su baño. La primera edificación en un estado deteriorado y no utilizada. La segunda, en un estado de conservación media, tenía ésta última menaje de casa, habitaciones limpias con sus debidas sábanas, llaves de habitaciones. Asimismo, hay una piscina con agua empozada. (ver video del reconocimiento judicial) 35.- La zona marìtimo de Punta Ventanas de Osa no constituye en su totalidad Patrimonio Natural del Estado.

(certificación de emitida por ACOSA, Informe de levantamiento de Areas de PNE en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A identificadas como prueba 14 en el legajo apostado por la parte actora, análisis comparativo de las fotografías áreas de la zona en los años 1979, 1998, 2005 y 2008 que corren en legajo aparte, reconocimiento judicial y testimonio de Nombre140594 en la única audiencia) 36.- Las áreas de bosque natural y árboles aislados en los terrenos comprendidos en la zona marítimo terrestre del Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa constituyen ecosistemas boscosos y Patrimonio Natural del Estado (certificación de emitida por ACOSA, Informe de levantamiento de Areas de PNE en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A identificadas como prueba 14 en el legajo apostado por la parte actora, análisis comparativo de las fotografías áreas de la zona en los años 1979, 1998, 2005 y 2008 que corren en legajo aparte, video del reconocimiento judicial y testimonio de Nombre140594 ) 37.- Las áreas sin bosque en los terrenos comprendidos en la zona marítimo terrestre del Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa no constituyen ecosistemas boscosos ni Patrimonio Natural del Estado (certificación de emitida por ACOSA, Informe de levantamiento de Areas de PNE en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A identificadas como prueba 14 en el legajo apostado por la parte actora, análisis comparativo de las fotografías áreas de la zona en los años 1979, 1998, 2005 y 2008 que corren en legajo aparte, video del reconocimiento judicial y testimonio de Nombre140594 en la única udiencia) 38.- Los terrenos otorgados en contrato de concesión a la empresa Shark Bay Dos Mil S.A. se encuentran dentro del Patrimonio Natural del Estado (certificación de emitida por ACOSA, Informe de levantamiento de Areas de PNE en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A identificadas como prueba 14 en el legajo apostado por la parte actora) 39.- Las edificaciones se encuentran en la zona otorgada en el contrato de concesión a empresa Las Ventanas de Osa S.A., están dentro del área que no constituye Patrimonio Natural del Estado ( certificación de emitida por ACOSA, Informe de levantamiento de Areas de PNE en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A identificadas como prueba 14 en el legajo apostado por la parte actora, análisis comparativo de las fotografías áreas de la zona en los años 1979, 1998, 2005 y 2008 que corren en legajo aparte, testimonio de Nombre140594 en la única audiencia ) 40.- Los terrenos comprendidos en el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa han sufrido grandes alteraciones y deterioro en su biodiversidad durante en el período comprendido de 1979 al 2008, consistentes en: árboles cortados, corta de raíces y ramas, acumulaciones de material orgánico en zona pública, zona restringida y cerca de quebradas, claros con vista al mar tanto en zona pública como en zona restringida, trochas o caminos que van desde la zona restringida hasta la pública.

Asimismo, en los terrenos que la Municipalidad dio en concesión a la empresa Las Ventanas de Osa S.A. se pudo constatar chapia, siembra de especies exógenas o ajenas a la flora propia de la zona y construcciones. (análisis comparativo de las fotografías áreas de la zona en los años 1979, 1998, 2005 y 2008 que corren en legajo aparte, reconocimiento judicial, y testimonio de Nombre140594 ) 41.- El Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa se aprobó sin que se hubieran delimitado ni clasificado el Patrimonio Natural del Estado. ( ver Plan regulador que fuera aportado por el INVU como prueba, de la certificación de PNE emitida por Nombre140593 en relación con la fecha de publicación del Plan Regulador, del oficio SINAC-DG-GASP-308, de 25 de julio de 2008, suscrito por el Máster Juan Sánchez Ramírez y que consta como prueba 19 en el legajo de pruebas de la parte actora, así como del propio testimonio del señor Sánchez Ramírez) 42.- El camino que brinda acceso a los terrenos de la zona marítima de Punta Ventanas de Osa cuenta con un portón bajo de tranca en mal estado.

(nota sin fecha suscrita por Nombre140595 y que consta como prueba 15 en el legajo presentado por la parte actora y video del reconocimiento judicial) 43.- La demanda que da origen al presente proceso es interpuesta por la actora el 16 de setiembre de 2008. (folio 5 del expediente judicial. )

II. HECHOS NO PROBADOS

Determinantes para la resolución del presente proceso, se tienen por indemostrados los siguientes: 1.- Que el primer Plan Regulador presentado al INVU para su aprobación en la década de los ochenta se hubiera aprobado (no hay prueba al respecto) 2.- Que el ICT hubiera aprobado alguna concesión a las empresas demandadas. (Los autos) 3.- Que alguna institución pública hubiera acudido a la audiencia pública convocada por la Municipalidad de Osa para recibir objeciones al Plan Regulador. (hay ayuno de prueba en ese sentido) 4.- Que existiera permiso municipal para la construcción de las edificaciones existentes en los terrenos comprendidos en el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa. (No hay prueba sobre ese extremo) 5.- Que se haya impugnado en vía administrativa la validez de la certificación de Patrimonio Natural del Estado emitida por Nombre140593 el 18 de octubre del 2007. (No hay prueba) 6.- Que la Municipalidad de Osa hubiera presentado ante Nombre140593 solicitud de reclasificación de PNE.

(los autos) 7.- Que las empresas demandadas cuenten con permiso o contrato de arrendamiento en la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa. (no hay prueba en ese extremo) 8.- Que las empresas demandadas cumplan los requisitos para ser pobladores u ocupantes de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa en los términos del artículo 70 y Transitorio VII de la Ley 6043. (no hay prueba al respecto)

III. OBJETO DEL PROCESO

Del marco de las pretensiones, defensas deducidas por las partes y el análisis de los alegatos formulados en la única audiencia realizada, considera este Tribunal que el punto medular del presente proceso versa sobre cuatro ejes fundamentales:

• 1)La declaratoria de Patrimonio Natural del Estado en la totalidad del área relativa a la zona marítimo terrestre, comprendida en el Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa.
• 2)Determinar si la competencia para administrar dicha zona corresponde en forma exclusiva al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) o a la Municipalidad de Osa.
• 3)La alegada nulidad absoluta del Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa, del acuerdo emitido por la Junta Directiva del ICT que dispuso declarar de interés turístico el sector costero rocoso de acantilados de Punta Ventanas de Osa, de los contratos de concesión firmados por la Municipalidad de Osa y las empresas Las Ventanas de Osa S.A. y Shark Bay Dos Mil S.A, para la ocupación de sendas parcelas en los terrenos comprendidos en la zona marítimo terrestre de punta Ventanas de Osa y de todos los actos conexos a los anteriores.
• 4)La condenatoria en abstracto del pago de los daños y perjuicios derivados de la conducta administrativa, relación jurídica administrativa y demás actuaciones objeto de la demanda. Asimismo, siendo que en el presente proceso se pretende la condena en abstracto en daños y perjuicios en los términos señalados, considera este Tribunal que resulta relevante identificar las diversas manifestaciones de conductas administrativas que se impugnaron y se reprocharon durante el proceso y que, en principio, vinculan a diferentes órganos y entes del Estado; así como actuaciones de sujetos de derecho privado. Lo anterior es importante a efectos de analizar la eventual responsabilidad de cada uno de los demandados dependiendo de su grado de participación. Entre las manifestaciones de conducta administrativa formal que se impugnan destacan que la anuencia de la Municipalidad de Osa autorizando a una empresa privada a elaborar un Plan Regulador, situación que se agrava cuando concesiona el área a la misma empresa que elaboró el Plan; la aprobación por parte de la citada Municipalidad del citado Plan sin tener competencia para ello porque se trataba de zonas que, se alega, involucran Patrimonio Natural del Estado (PNE) y cuya administración correspondería al MINAET; la aprobación que tanto la corporación municipal, el ICT y el INVU realizaron del citado Pan Regulador, sin que existiera certificación de clasificación de Patrimonio Natural del Estado y sin certificado de vialidad ambiental; los contratos de concesión mediante los cuales la Municipalidad de Osa hubiera concesionado a las empresas demandadas, parcelas en la zona marítima terrestre de Punta Ventanas de Osa sin que existiera certificación de PNE. Asimismo, se reprochó durante la audiencia conductas omisivas imputables al Estado, a través de sus diferentes órganos competentes, entre ellas, el incumplimiento del deber contenido en el párrafo tercero del artículo 50 de la Constitución Política de garantizar, proteger y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, del deber (tanto a nivel constitucional como legal) de garantizar, defender y proteger las zonas boscosas y recursos naturales forestales comprendidos en las áreas inalienables; así como la debida capacitación a los funcionarios que participan de la administración de estas zonas. Finalmente, se recrimina a las empresas privadas demandadas la ocupación en terrenos en discusión sin tener un título legitimante para tales efectos.

IV.EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO COMO EXPRESIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO, RECONOCIDO Y TUTELADO POR EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN. Considera este Tribunal que antes de entrar a resolver el caso en concreto, resulta necesario referirse a los siguientes aspectos. Reconocimiento constitucional del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En Costa Rica, el reconocimiento y tutela en el Derecho de la Constitución del citado derecho fundamental no tiene como punto de partida la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, dispuesta por Ley número 7412 del tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro. Lo anterior toda vez que ya que desde la promulgación del texto constitucional en el año 1949, la voluntad del Constituyente fue clara al establecer en el artículo 89, que: “Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico”; lo cual, se complementa con la tajante declaración contenida en el artículo 21, en el sentido de que en nuestro país, “La vida humana es inviolable”.

La integración de lo dispuesto en ambos artículos implica, que la necesidad de preservar el medio ambiente –aunque en esa época el Constituyente utilizara el término de bellezas naturales-, trasciende una finalidad de carácter meramente cultural, para convertirse en una necesidad vital de todo ser humano, pues constituye un presupuesto esencial para hacer efectivos otros derechos fundamentales como lo son: la vida, la salud y el desarrollo. (véanse en ese sentido, las sentencias número 1993-03705 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres; 1993-06240 de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres; 1993-04423 de las doce horas del siete de diciembre de mil novecientos noventa y tres, 1994-02485 de las nueve horas dieciocho minutos del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

En ese sentido, cabe recordar que el Derecho de la Constitución está compuesto no sólo por el texto constitucional, sino también por los valores y principios que informan y permean su contenido, como también por los Tratados Públicos, los Convenios Internacionales y los Concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, así como también, por los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en la República (ver artículos 1, 7, 21, 50 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitución Política). Aunado a ello, las normas escritas y no escritas que conforman el Derecho a la Constitución, se caracterizan por ser de aplicación directa e inmediata, por lo que, sus destinatarios no sólo tienen el derecho de hacerlas efectivas en vía administrativa y jurisdiccional, si estiman que por acción u omisión han sido menoscabadas, sino que además, ello implica que los operadores del derecho tienen el deber de aplicarlas de forma directa e inmediata en su proceso de toma de decisiones, a efecto de cumplir los requerimientos constitucionales (véase lo considerado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 1999-00644 de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve).

Si se toma como base lo dispuesto en los artículos 7, 48 de la Constitución Política y, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, podemos afirmar que aún y cuando el texto constitucional no hubiese contenido normas relativas al reconocimiento y tutela del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ese derecho y deber correlativo no sólo ya existían en el derecho interno costarricense, sino que además su tutela efectiva era exigible tanto a nivel doméstico como internacional. Ello en virtud de que el Estado Costarricense había suscrito una serie de Convenios, Tratados e Instrumentos Internacionales relacionados con esta materia, antes de que por Ley número 7412 del tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se reformara el artículo 50 de la Constitución Política, instrumentos entre los que destacan: el “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (artículos 2.1, 12.1 y 12.2.c); el “Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (artículo 11); la “Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural”, suscrita en París el 23 de noviembre de mil novecientos setenta y dos y, aprobada por Ley número 5980 del veintitrés de octubre de mil novecientos setenta y seis; la “Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América”, adoptada en Washington el tres de marzo de mil novecientos setenta y tres y aprobada por Ley número 3763 del diecinueve de octubre de mil novecientos setenta y seis; la “Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas”, suscrito en Ramsar el dos de febrero de mil novecientos setenta y uno, y aprobado por Ley número 7224 de mil novecientos noventa y uno; el “Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono”, adoptado en Viena el veintidós de marzo de mil novecientos ochenta y cinco, y aprobado por Ley número 7228 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y uno, y su “Protocolo de Montreal Relativo a Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono”, suscrito en Montreal el dieciséis de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, y aprobado por Ley número 7223 del dos de abril de mil novecientos noventa y uno; la “Convención de la ONU sobre el Derecho del Mar”, suscrita en Montego Bay el diez de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, y aprobada por Ley número 7291 publicada el quince de julio de mil novecientos noventa y dos, entre otras.

Todas esas normas internacionales se integraron al derecho interno costarricense de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7 y 48 de la Constitución Política y, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que, “...todos estos instrumentos internaciones son de obligado acatamiento y gozan de plena ejecutoriedad en tanto sus normas no precisen de mayor desarrollo legislativo y por ende deben ser respetadas (...) en tanto el rango normativo de aquéllas es superior...” (Sentencia número 1993-06240 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres).

Desarrollo Infraconstitucional del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sin duda, el reconocimiento y tutela del citado derecho fundamental, provocó el desarrollo infraconstitucional de aquel, por medio del dictado de normas legales o reglamentarias en las que se regulan diversas manifestaciones del mismo, las cuales fueron emitidas mucho antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política. Como ejemplo de ello tenemos: la Ley de Aguas (No. 276 del 27 de agosto de 1942; Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1978, la Ley Forestal (No. 4465 del 25 de noviembre de 1979, ya derogada); la Ley de la Zona Marítimo Terrestre (No. 6043 del 2 de marzo de 1977); la Ley General de Salud (No. 5395 del 30 de octubre de 1973); la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (No. Placa27062 del 24 de agosto de 1977); la Ley de Salud Animal (No. 6243 del 2 de mayo de 1978); la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 del 21 de octubre de 1992), entre otras.

Lo anterior implica, que antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, el derecho fundamental a que hemos hecho referencia no sólo estaba reconocido y tutelado en el Derecho a la Constitución, sino también, se había desarrollado –aunque de manera sectorial y no con visión de conjunto- a nivel legal y reglamentario. En virtud de lo hasta ahora expuesto, este Tribunal estima que la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, no hizo sino reconocer de manera expresa y claramente individualizada, un derecho fundamental que ya estaba consagrado y garantizado por el Derecho de la Constitución; declarar en forma expresa, los alcances de la ya preexistente obligación del Estado, respecto a garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y otorgar a las personas plena acción para defenderlo, a través de una acción popular (ver sentencias número 1994-01394 de a las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, y 1994-05527 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Consecuencias del reconocimiento de la garantía del artículo 50 constitucional en los términos explicados. Dicho reconocimiento lleva aparejado dos aspectos relevantes para la resolución del presente proceso. Primero. La imposición de un deber, tanto para el Estado –entendido como Administración Central y Descentralizada- como para los mismos sujetos de derecho privado, de garantizar, defender y preservar ese derecho. Segundo. El establecimiento de una serie de mecanismos de carácter técnico jurídico para lograr una tutela efectiva de ese derecho, tanto a nivel administrativo como jurisdiccional. En cuanto al primero de estos aspectos, cabe indicar que “La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, y congruentemente de las municipalidades (téngase presente el artículo 169 constitucional), encuentra su primera razón de ser en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.

La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales...” (sentencia No. 1999-00644 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 11:24 horas once horas del 29 de enero de 1999).

En ese sentido, “...La acción que la Constitución Política impone al Estado frente a los focos de contaminación ambiental es multidireccional y definitivamente activa, absolutamente intolerante frente a situaciones que amenazan o afectan las condiciones ambientales óptimas que están garantizadas por ella misma a los habitantes. Desde esta perspectiva no es permitido a la autoridades públicas hacer concesiones o conceder prórrogas para que se continúe afectando el medio ambiente, aún y cuando ello se haga con miras a traer beneficios económicos a una zona geográfica determinada...” (sentencia No. 1999-05906 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las 16:15 horas del 28 de julio de 1999). Ese deber constitucional del Estado de velar por la protección, defensa y preservación del medio ambiente, se desarrolla y manifiesta, entre otras, en las siguientes normas: artículos 1, 2.a. 2.c, 2 párrafo último, 3, 12, 28, 32, 34, 37, 56, 59, 78, 83, 103 a 112 de la Ley Orgánica del Ambiente; artículos 1, 2, 9.4, 12, 22 a 30, 45, 49, 54, 86, 88 de la Ley de Biodiversidad; 3, 4, 6, 7, 15, 34, 122 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 1, 2, 5, 6, 13, 37, 54 de la Ley Forestal; 5, 6, 7, 11, 21, 29 a 33, 37 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 13.a ,13.o del Código Municipal; 11, 12, 13, 17, 18, 19, 21, 22, 25 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre; 1, 2 de la Ley General de Salud; 1, 2, 17, 175, 176 de la Ley de Aguas; 15,18, 19, 51, 56, 58.5, Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana.

Ahora bien, ese deber no sólo se circunscribe al Estado en su conjunto, sino también a los sujetos de derecho privado, quienes tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pero también, a garantizarlo, preservarlo y defenderlo, tal y como se desprende, entre otros, de los artículos 1 párrafo primero, 2.a, 6, 22, 23, 99, de la Ley Orgánica del Ambiente; 10.2, 10.13, 11.4, 88 95, 101, 105 de la Ley de Biodiversidad; 15, 28 a 30, 36 a 38, 51 53, 62 a 64, 83, 88 a 121 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 57 a 66 de la ley Forestal; 37, 40, 41 a 45, 51 a 53 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 14 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre; como también, de las sentencias número 1999-02219 de las quince horas dieciocho minutos del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve; 1999-05906 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las dieciséis horas quince minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y nueve, entre otras.

En cuanto al segundo aspecto, relacionado con el establecimiento de una serie de mecanismos de carácter técnico jurídico para lograr una tutela efectiva de ese derecho, tanto a nivel administrativo como jurisdiccional, este Tribunal considera que dichos medios de tutela pueden clasificarse en dos grandes grupos: procesales y materiales. Es preciso aclarar, que si bien es cierto, se hará referencia a ejemplos concretos relacionados con cada uno de los criterios de clasificación antes indicados, la intención de este Tribunal no es la de establecer una lista de números clausus, sino únicamente resaltar por medio de dichos ejemplos, aspectos que tienen incidencia en el objeto de este proceso. En ese sentido, dentro del grupo de los mecanismos de tutela de índole procesal, cabe resaltar tres ejemplos:

• 1)La legitimación amplia que le otorga a toda persona el párrafo segundo del artículo 50 de la Constitución Política y el artículo 105 de la Ley de Biodiversidad, para denunciar tanto en vía administrativa como jurisdiccional, las conductas que infrinjan el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y para reclamar el daño causado. Cabe resaltar que en principio, la legitimación en materia ambiental se originaría en una simple habilitación normativa sin que de por medio exista un derecho o un interés de carácter individual, colectivo o difuso, no obstante, este Tribunal estima que en el fondo lo que cada persona pretenderá tutelar es un derecho que forma parte de su esfera vital y de cuya garantía, defensa y preservación efectiva, depende que pueda desarrollarse y vivir conforme al principio de dignidad humana (ver artículo 2.a de la Ley Orgánica del Ambiente, en el sentido de que el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación).
• 2)Un sistema de medidas cautelares innominado y de ser necesario, de naturaleza anticipada (artículos 108 de la Ley de Biodiversidad, 42 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y 19 a 30 del Código Procesal Contencioso Administrativo).
• 3)La aplicación de los principios rectores en materia ambiental, a saber: in dubio pro natura, preventivo y precautorio, como medios para garantizar la tutela efectiva del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por ende, para evitar que su existencia esté restringida al plano semántico de la realidad jurídica (ver artículos 4.c, 17 y 34 de la Ley Orgánica del Ambiente, 11 incisos 1 y 2 , 92 de la Ley de Biodiversidad, principio 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río y entre otras, la sentencia número 1999-01250 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las once horas veinticuatro minutos del diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve). En ese sentido, el operador del derecho siempre deberá tomar en consideración que “...cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente...”. Por otra parte, en el grupo de los mecanismos de tutela de índole material, resultan muy representativas las dos siguientes manifestaciones: 1) La evaluación del Impacto Ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como requisito sine qua non para iniciar actividades, obras o proyectos, que puedan alterar o destruir elementos del ambiente o de la biodiversidad, o generar residuos, materiales tóxicos o peligrosos. Dicho requisito se encuentra vigente desde el 13 de noviembre de 1995, fecha en que se publicó la Ley Orgánica del Ambiente. También se encuentra regulado en los artículos 92 a 97 de la Ley de Biodiversidad; artículo 14 de la Convención sobre la Diversidad y sus Anexos I y II; principio 17 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río; artículo 18 de la Ley Forestal; Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación Ambiental (Decreto Ejecutivo número 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), entre otros. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que “...el hecho de que se reconozcan tanto el derecho a la salud como el derecho a gozar de un ambiente ecológicamente equilibrado, como derechos fundamentales, obliga a la Sala a precisar que la solución del problema no puede estar fundamentado en soluciones rápidas; que, para adoptar una decisión en este campo, debe contarse con los estudios técnicos que la solución que se propone, en cada caso concreto, no será el origen de un problema de salud pública o de alteración indebida al ambiente...” (Entre otras, la sentencia No. 1995-02671 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 16:45 minutos del 24 de mayo de 1995). En ese sentido, “...no es posible que el Estado ejecute o autorice la ejecución de proyectos sobre los cuales existe duda en cuanto al impacto negativo que puedan generar al ambiente. En consecuencia, la omisión de efectuar un estudio de impacto ambiental previo, se traduce en una violación del artículo 50 constitucional...” (sentencia No. 1999-02219 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 15:18 horas del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve). 2) La existencia de bienes propios de la Nación –como les denomina el texto constitucional-, los que al formar parte del dominio público, se caracterizan por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que, su desafectación o aplicación a usos públicos, está reservada a la Ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14 párrafo primero de la Constitución Política. Dentro de esos bienes cuya conservación constituye un asunto de interés público ambiental (artículo 11. de la Ley de Biodiversidad), se encuentran: el ambiente definido en el artículo 2.a) de la Ley Orgánica del Ambiente, como patrimonio común de todos los habitantes de la Nación; la Zona Marítimo Terrestre (artículos 1 y 73 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre); el Patrimonio Natural del Estado (artículos 13 a 18 de la Ley Forestal); la Fauna y la Flora Silvestre (artículos 3 y 4 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre); las Aguas conforme al desglose contenido en el artículo 1 de la Ley de Aguas.

Sobre el Patrimonio Natural del Estado. Conforme al objeto del proceso que nos ocupa, este Tribunal centrará su análisis en el Patrimonio Natural del Estado (PNE). Dado los términos del reconocimiento del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como ya fueron explicados, es menester resaltar que la Ley Forestal No. 4465 ya citada ( y que fuera derogada por la Ley Forestal número 7575 del 5 de febrero de 1996), no sólo contenía “...como función esencial y prioridad del Estado, velar por la protección, conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables...” (artículo 1), sino también, los conceptos de Bosque (artículo 6) y de Patrimonio Forestal del Estado (artículo 32 párrafo primero). En cuanto al Patrimonio Forestal del Estado, la Ley No. 4465 establecía sus características (artículo 33); los órganos competentes para administrar y fiscalizar el Patrimonio Forestal del Estado, que conforme a esa normativa eran la Dirección General Forestal y el Ministerio de Ambiente y Energía (artículo 32 párrafo segundo), así como las potestades conferidas a estos órganos para efectos de proteger y conservar el Patrimonio Forestal del Estado. Entre estas últimas, conviene destacar las siguientes:

• 1)Las acciones reinvindicatorias de esos inmuebles (artículo 33),
• 2)La constitución dentro del Patrimonio Natural del Estado de reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre y reservas biológicas (artículos 35 a 37);
• 3)El deslinde en los terrenos de las áreas que conforman el Patrimonio Forestal del Estado (artículo 38). Por otra parte, en la Ley Forestal No. 7575 hoy vigente, se retoma ese concepto pero con una variación en el nombre, pues ahora se le denomina Patrimonio Natural del Estado. Dicho término es más amplio toda vez que abarca la protección y preservación del ecosistema boscoso (artículo 3 inciso c de la Ley Forestal). El Patrimonio Natural del Estado es de dominio público, razón por la cual, los terrenos y bosques comprendidos en él son inembargables, imprescriptibles e inalienables. Asimismo, su conservación y administración están confiadas por ley al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), tal y como lo disponen los artículos 6.a, 13 párrafo segundo y 14 de la citada Ley Forestal y el numeral 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente. El PNE está integrado por dos importantes componentes: 1) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo y que se hayan declarado por Ley o por Decreto Ejecutivo, a saber: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley No. 7575, artículo 1°, párrafo 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32; Ley de Biodiversidad, artículo 22 y siguientes y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales, artículo 3° incisos. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, artículo 82, inciso a); 2) Los demás bosques y terrenos forestales de las áreas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las Municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, que tienen una afectación legal inmediata, excepto aquellos inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio (artículo 13 párrafo primero de la Ley Forestal). Cabe resaltar que, tanto las Áreas Silvestres Protegidas como el resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal comprendidas en la zona marítimo terrestre, están excluidas del ámbito de regulación de la Ley No. 6043 y por ende, de la competencia de la Municipalidades, como se ampliará posteriormente. Se encuentran estas zonas sujetas a su propia legislación (Ley Forestal), lo cual implica, que su administración compete al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (ver en este sentido la sentencia número 2008-16975 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las catorce horas cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho). Ahora bien, como parte de los deberes que les competen al MINAET y al SINAC para la conservación y protección del Patrimonio Nacional del Estado, están:
• 1)el ejercicio de la acción reinvindicatoria del PNE, que es imprescriptible (artículo 14);
• 2)delimitar en el terreno, los linderos que conforman el Patrimonio Natural del Estado (artículo 16);
• 3)coordinar con el Registro Nacional, el establecimiento de un catastro forestal, cuyo objetivo será regular las áreas comprendidas dentro del PNE y las que se sometan voluntariamente al régimen forestal (artículo 17);
• 4)La Administración Pública no puede permutar, ceder, enajenar de ninguna manera, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes se hayan clasificado por el MINAET, por lo que, si estuvieran cubiertos de bosque, automáticamente quedarían incorporados al Patrimonio Natural del Estado (artículo 15). Con base en todo lo expuesto, este Tribunal llega a las siguientes conclusiones relevantes en el caso concreto. Primero Al constituirse el medio ambiente como Patrimonio Común de todos los habitantes de la Nación, el Patrimonio Natural del Estado constituye una especie de ese género (artículos 50 párrafo segundo, 89, 121 inciso 14 párrafo primero de la Constitución Política, 2 inciso a) de la Ley Orgánica del Ambiente, 1 de la Ley de Biodiversidad y 13 de la Ley Forestal). Segundo. Existe una afectación legal inmediata al Patrimonio Natural del Estado, de todos aquellos terrenos comprendidos en las áreas silvestres protegidas, en las áreas declaradas inalienables –como la zona marítimo terrestre (artículo 73 de la Ley 6043)-, en los terrenos de aptitud forestal y en las fincas inscritas a nombre del Estado, de las Municipalidades, Instituciones Autónomas y demás entidades de la Administración Pública Descentralizada. Tercero. El Patrimonio Natural del Estado no requiere de una declaratoria expresa dado que, conforme a lo establecido en los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal, así como lo resuelto por la Sala Constitucional en sentencias 1992-03789 y 1997-04587, las zonas boscosas, los terrenos con aptitud forestal, los manglares y los humedales comprendidos dentro de las áreas inalienables, como la zona marítimo terrestre, quedan afectadas de forma inmediata a este Patrimonio, sin concurrencia de la Administración. Cuarto. En consecuencia, la delimitación de los linderos de las áreas que conforman el Patrimonio Natural de Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Forestal, constituye una potestad que el MINAET, a través del SINAC, debe ejercer de oficio y no sólo a instancia de parte. Ello no sólo en aplicación del deber que le imponen los artículos 21, 50 párrafo segundo y tercero, y 89 de la Constitución Política, de garantizar, preservar y conservar el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sino también, porque la ley no indica que la delimitación deba realizarse sólo a instancia de parte. No se justifica, a juicio de este órgano que el Estado pueda alegar válidamente la falta de recursos para tal efecto, como reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia constitucional (ver entre otras, las sentencias 1995-00915 de las dieciséis horas seis minutos del quince de febrero de mil novecientos noventa y cinco; 1996-000695 de las quince horas cuarenta y dos minutos del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis) Quinto. En consecuencia, la clasificación que realice el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, respecto del tipo de ecosistema existente en los inmuebles comprendidos dentro del Patrimonio Natural del Estado, constituye una mera categorización de aquellos, conforme a los criterios de clasificación dispuesto en el artículo 13 párrafo primero de la Ley Forestal y el Decreto Ejecutivo número 34295-MINAE, a saber: bosques, terrenos de aptitud forestal, humedales, manglares, entre otros. Sexto. Es evidente que el Estado tiene el deber -tanto a nivel constitucional como legal- de garantizar, defender y proteger las zonas boscosas, los terrenos de aptitud forestal, los manglares, los humedales, entre otros, comprendidos en las áreas inalienables -como en este caso, la Zona Marítimo Terrestre- que por el simple hecho de tener ese carácter, quedaron afectadas de manera directa y automática al Patrimonio Natural del Estado. Por lo que, el resultado de la clasificación de la clase de ecosistema existente en dichas áreas -que debe realizarse de oficio y no sólo a instancia de parte, a fin de que tomar las medidas necesarias para lograr su protección y conservación efectivas-, no es el que determina su incorporación o no al Patrimonio Natural del Estado, pues por ley ya habían quedado afectadas a aquel, en virtud de tratarse de zonas inalienables.

V. BREVES CONSIDERACIONES SOBRE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Y SU PLANIFICACIÓN

Resulta también relevante para la resolución del presente asunto, algunas consideraciones en cuanto a la zona marítimo terrestre y su planificación.

Concepto. El artículo 9 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, define esta zona como la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales atlántico y pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de las líneas de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja. Comprende las islas, islotes y peñascos marítimos así como toda tierra con formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo el dominio y posesión directa del Estado y aquéllas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en dicha ley o en leyes especiales.

Zonas que integran la Zona Marítimo Terrestre. Conforme al numeral 10 de la misma Ley, puede indicarse que la zona marítimo terrestre se compone de dos secciones: 1) La zona pública, que es la fraja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, así como los islotes, peñascos y demás área pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar. Asimismo, según lo indica el canon 11 de la citada Ley, constituye zona pública, sea cual fuere su extensión, la zona ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional. 2) La zona restringida, constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en casos de islas, y sobre la cual, como se verá, pueden otorgarse concesiones. Tal y como lo señala el artículo 1 de la mencionada Ley, la zona marítimo terrestre constituye parte del Patrimonio Nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible.

Ello ha permitido afirmar con toda precisión el carácter demanial y público de dicha zona y como consecuencia de ello, su imprescriptibilidad, irrenunciabilidad, inalienabilidad, así como que se encuentre fuera del comercio de los hombres. Ahora bien, el hecho que se trate de un bien de dominio público no significa que los particulares, en una situación de sujeción especial, no puedan hacer uso de aquélla, más bien todo lo contrario: como se ampliará más adelante, mediante una concesión (de la zona restringida) los particulares pueden aprovechar la zona marítimo terrestre. Es importante destacar desde ya que, conforme al artículo 12 de la Ley de marras, en la zona marítimo terrestre es prohibido sin la debida autorización legal, explotar la flora y la fauna existentes deslindar con cercas, carriles o en cualquier otra forma, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación.

Administración y tutela de la zona marítimo terrestre: Como ya se indicó, la zona marítima terrestre pertenece al Estado. Sin embargo, es claro que conforme a la ya citada Ley 6043, sobre esta zona confluyen competencias de distintos órganos y entes. En sentido, es posible distinguir ámbitos competenciales que involucran, en lo que este proceso atañe, al Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Municipalidades, Procuraduría General de la República, que de seguido se enlistan.

Competencias del Instituto Costarricense de Turismo. De acuerdo con el artículo 2 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre en concordancia con la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, corresponde a éste último, actuando a nombre del Estado, la superior vigilancia de la zona marítimo terrestre. Interesa a este Tribunal señalar algunas de las competencias atribuidas al ICT, entre las que destacan:

• 1)La elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo Turístico, el cual una vez confeccionado, en colaboración con los órganos de Planificación Nacional, servirá de fundamento a la propuesta y aprobación de planes reguladores de uso de suelo en la zona marítimo terrestre, según prioridades de desarrollo nacional y teniendo en cuenta el interés de conservar esa zona como patrimonio nacional. Esta función que se establece como derivado de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley de la materia, en relación con el 17 del Reglamento de esa ley, que habilitan a este ente para el establecimiento de los lineamientos generales nacionales en la planificación de la zona marítimo terrestre, lo cual resulta fundamental si se toma en consideración la necesidad de un desarrollo turístico sostenible, como herramienta o mecanismo para que el país utilice sus riquezas naturales y culturales con el objetivo de generar riqueza para todos y garantizar beneficios reales para toda la sociedad costarricense. Se requiere un desarrollo en equilibrio con la naturaleza, y a la cantidad de actividades económicas (industriales, agrícolas y de comercio), cultural, deportiva y turística que se pueden desarrollar en esta zona. Si bien el párrafo segundo del citado artículo 17, establece como obligación la elaboración de un plan de usos de la tierra en esta zona, función que, como se verá, es resorte exclusivo de los gobiernos municipales, lo cierto es que éste debería realizarse conforme a las prioridades fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo Turístico.
• 2)En ejercicio de la competencia de fiscalización superior de la zona marítimo terrestre, corresponde al Instituto Costarricense de Turismo la declaración de la zona turística, la cual, debe publicarse en el Diario Oficial La Gaceta; siendo a partir de esa publicación que la zona queda afectada a ese uso, y le hace merecedora de las disposiciones que el ordenamiento jurídico dispone para su utilización y aprovechamiento, como se verá más adelante.
• 3)Formular proyectos de desarrollo turístico integral, en forma parcial o total de la zona turística ya declarada como tal; cuya administración puede llevarse en forma conjunta con la respectiva municipalidad, para lo cual se exige un convenio al efecto.
• 4)Aprobar concesiones y establecer y mantener un Registro General de Concesiones de la zona marítimo terrestre, el cual forma parte del Registro Nacional, para lo cual, las municipalidades respectivas deben remitirle copia de las concesiones que otorguen, de las prórrogas, traspasos aprobados y gravámenes u otras operaciones que autoricen sobre las mismas. Lo anterior resulta relevante si se toma en consideración que no obstante que el trámite para el otorgamiento de la concesión se verifica ante la respectiva municipalidad, está condicionada su validez al visto bueno del Instituto Costarricense de Turismo, en las playas con declaratoria turística.
• 5)Aprobar todos los planos y planes de desarrollo urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre, previa aprobación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, así como de las demás instituciones que tengan competencia en esta materia. Funciones de las Municipalidades en la administración de la zona marítimo terrestre: El artículo 169 Constitucional y el numeral tercero del Código Municipal, establecen que la jurisdicción del Gobierno Local se circunscribe al cantón respectivo, de manera que la Municipalidad en principio- por cuanto veremos que existen algunas excepciones, tal y como se indicó en el Considerando anterior- es el ente competente para la atención de los intereses y servicios en el cantón en general, y por ende en la zona marítimo terrestre comprendida en aquél. Asimismo, en materia de planificación local la competencia, si bien no exclusiva y excluyente, la tienen las Municipalidades del cantón respectivo (artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana). Conteste con lo anterior, el canon 3 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre define de forma muy clara, la competencia que le atribuye a las Municipalidades al señalar que compete a dichas corporaciones velar directamente por el cumplimiento de las normas de esa ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre, en especial de las áreas turísticas de los litorales y que el usufructo y administración, tanto de la zona pública como de la zona restringida, les corresponde. Lo anterior permite esbozar algunas funciones específicas, entre ellas:
• 1)La atención directa del cuidado, conservación y fiscalización de la zona marítimo terrestre y los recursos naturales que ahí existan.
• 2)Administrar las áreas que no están excluidas de la aplicación de este régimen, en coordinación con el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según se trate de zonas turísticas o agrarias.
• 3)Cobrar los respectivos cánones sobre las concesiones otorgadas en esas zonas. Es importante advertir, que las funciones de fiscalización y administración encomendados por ley a los gobiernos locales no configuran un derecho de propiedad o posesión sobre esta franja de tierra; en virtud, como se indicó, de la demanialidad de este bien. Funciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Interesa en el presente asunto destacar las siguientes:
• 1)Planear el desarrollo de las ciudades y otros centros menores, con el fin de promover el mejor uso de la tierra.
• 2)Aprobar obras de infraestructura y construcción en zona pública atendiendo al uso público que se destinen (artículo 22 de la Ley 6043)
• 3)Aprobar planos de desarrollo urbano o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre (artículo 31 de la Ley 6043). Funciones de la Procuraduría General de la República. Relacionada con el proceso que se discute, vale la pena mencionar la potestad que le otorga el artículo 4 de la Ley 6043, según el cual deberá ejercer, por sí o a instancia de cualquier entidad o institución del Estado o de parte interesada, el control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de la citada ley. Ello incluye, conforme el texto de la norma, hacer las gestiones pertinentes respecto cualquier acción que violara o tendiera a infringir las disposiciones de esa ley o leyes conexas, o que pretendieran obtener derechos o reconocimientos en contra de esas normas, o para anular concesiones, permisos, contratos actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención de las mismas. Lo anterior sin perjuicio de lo que corresponda a otras instituciones o dependencias de conformidad con sus facultades legales. Dicha función, aunada también a las que le establece su Ley Orgánica.

Sobre los Planes Reguladores Costeros. Definición. Finalidad. En primer lugar, este Tribunal desea reflexionar brevemente respecto a la necesidad de que los planes reguladores costeros, como instrumentos de planificación local, se correspondan con los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y con las recomendaciones del Plan General de Uso de la Tierra que, conforme a la ley, debe proponer el Instituto Costarricense de Turismo y al que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo también debe sujetarse a la hora de evaluarlos y aprobarlos. Ello implica, claro está una coordinación adecuada y oportuna entre las diferentes Administraciones Públicas involucradas, a efectos de respetar el ámbito competencias de cada una de ellas. Lo anterior a efectos definir un orden de prioridades en el desarrollo de las zonas costeras, que garantice un uso de suelo razonable y adecuado conteste con el desarrollo sostenible, particularmente en esa zona en la que coexisten ecosistemas frágiles.

Sin embargo, la realidad demuestra que este tipo de planes reguladores se han venido aprobando, en general, de forma casuística y con ignorancia de otros procesos similares, lo que evidencia ausencia de coordinación institucional a nivel nacional y local. Este tipo de planes deberían considerar, al menos, las áreas protegidas (ecosistemas, manglares, arrecifes coralinos, sistema de playas, humedales, lechos de hierbas submarinas, cauces de ríos, sitios de anidación.), los bosques y recursos renovables existentes, los medios de transporte, aspectos urbanísticos, las actividades que se realizan en la zona: turismo, agricultura, pesca, habitación, recreación, industria. Regulación. En realidad, no existe en nuestro ordenamiento jurídico una regulación normativa específica para la elaboración de un plan de regulador para la zona costera (salvo, como se indicó, en cuanto al ente encargado de su aprobación).

Evidentemente, a falta de una regulación específica, debe partirse del procedimiento establecido en el Ley de Planificación Urbana, para la aprobación de un plan regulador urbano en general, la cual, resulta a aplicable en lo conducente a los sectores costeros. Así, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, es potestad de los gobiernos locales, definir la implantación de un plan regulador y los reglamentos de desarrollo que correspondan. Podemos definirlo como el instrumento legal técnico idóneo de ordenamiento territorial para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado de las zonas costeras. Quienes pueden realizarlo. En este sentido, y por tratarse del ejercicio de una potestad pública, entiéndase la planificación del uso del suelo y ordenamiento territorial, cualquier propuesta de plan regulador costero debe ser elaborada y aprobada por los órganos competentes, sea, la Municipalidad que corresponda, con apoyo técnico del I.C.T. o del INVU.

Requisitos. El plan regulador costero requiere: anuencia de la Municipalidad, declaratoria de aptitud turística o no turística, y amojonamiento del Instituto Geográfico Nacional y que se haya certificado si existen áreas que correspondan al Patrimonio Natural del Estado porque, como se indicó, de ser así, la Municipalidad carece de competencia para administrar las zonas y, por ende, de adoptar planes reguladores. Aprobación. En cuanto a la aprobación de este tipo de instrumentos debe seguirse, en lo conducente, el procedimiento que establece el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. Puede señalarse que una vez elaborado el Plan Regulador del Uso de Suelo del Sector Costero, éste debe ser presentado debidamente al Instituto Costarricense de Turismo y al Instituto de Vivienda y Urbanismo. Ambas instituciones deberán aprobarlo para que luego sea presentado en audiencia pública. Para tales efectos, la Municipalidad deberá convocar a audiencia pública, por medio del Diario Oficial y dar la divulgación adicional necesaria con el indicación del local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados.

El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles. Realizada la audiencia y en tanto no existan oposiciones o cuando éstas hayan sido resueltas, la corporación municipal deberá acordar por mayoría absoluta de votos la ratificación del Plan Regulador Costero. Finalmente, deberá publicarse en La Gaceta el acuerdo del Concejo Municipal de la Municipalidad referido a la adopción y puesta en vigencia del Plan Regulador, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones. Resulta fundamental para este Tribunal recalcar que, conforme lo establece el artículo 31 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, que en relación con el Plan Regulador Costero, indica que todos los Planos de Desarrollos Urbanos o Turísticos que afecten la Zona Marítimo Terrestre deberán ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, así como por los demás organismos oficiales que tuvieran competencia para intervenir al efecto, de acuerdo con la ley.

Aprovechamiento de la zona marítimo terrestre. Según se explicó, la Administración puede conceder permisos especiales de uso de los bienes de dominio público, los cuales pueden consistir en simples permisos de uso o en concesiones de uso. Estas figuras tienen diferencias importantes, aunque quizás la más relevante está referida a la naturaleza del derecho que surge de cada uno de ellos. El permiso de uso es un acto unilateral de la Administración, por medio del cual se pone en manos del particular el dominio útil de bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. Este permiso, por ser un derecho en precario, podrá ser revocado de forma unilateral por la Administración, por razones de oportunidad y conveniencia sin responsabilidad para la Administración, con la salvedad que la misma no puede ser arbitraria ni intempestiva, tal y como lo dispone el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.

Por su parte, la concesión es un acto bilateral, contractual celebrado entre el particular y la Administración, mediante el cual nace un derecho subjetivo del particular al uso y disfrute sobre el bien, por el plazo y bajo las condiciones que la ley establece. Claro está, sin que la Administración pierda la tutela sobre el bien demanial. En este sentido, y de conformidad con el artículo 41 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, la concesión se constituye en el instrumento lícito y normal con que cuentan los particulares para el uso de la zona restringida de la Zona marítimo terrestre. Por su parte, el numeral 40 de la citada ley delega en las Municipalidades el otorgamiento de estas concesiones, con la posterior aprobación del ICT. (artículo 42). Requisitos para el otorgamiento de concesiones. De conformidad con el canon 38 párrafo primero de la citada Ley y numeral 19 de su Reglamento, el requisito sine qua non para el otorgamiento de las concesiones, lo constituye la existencia de un plan regulador, por cuanto si éste no existe, no es posible otorgar concesión ninguna, por parte de las Municipalidades.

Algunas zonas costeras de diversos cantones, durante muchos años no han contado con plan regulador, por lo que la única figura legal que se puede emplear, para justificar la puesta en manos de particulares del dominio útil de bienes inmuebles sitos en la zona marítima terrestre, lo constituye el permiso de uso: ya sea del ocupante (Ver Transitorio VII de la Ley de cita) o del poblador (Ver Artículo 70 de la misma ley). Sin embargo, estos permisos de uso se encuentran sometidos a dos características fundamentales: que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública y que su ejecución no limite en lo absoluto la futura implementación de un plan regulador. Asimismo, debe existir demarcatoria de la zona pública, que deberá ser publicado por el Instituto Geográfico Nacional en La Gaceta. Además, el ICT debe declarar de actitud turística o no turística la zona.

Asimismo, debe existir certificación del MINAET respecto de la existencia de zonas de bosque o aptitud forestal que constituya PNE. Ello por cuanto, se insiste, en caso de que existan, la Municipalidad carece de competencia para otorgar concesiones toda vez que, pese a ser zona marítimo terrestre, su administración le corresponde al MINAET, de conformidad con el artículo 13 y siguientes de la Ley Forestal, ya explicados. Finalmente, debe constar en el respectivo expediente el avalúo administrativo realizado por la Administración Tributaria de la zona. Otras formas legítimas de ocupación de la zona marítima terrestre. Además del permiso y la concesión, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre regula otras formas legítimas de ocupación en dichos terrenos, sobre todo para regular ocupaciones anteriores a la entrada en vigencia de la Ley de marras, que resulta necesario al menos definir. Los transitorios I y II hacen referencia a concesiones y contratos de arrendamiento otorgados con fundamento en leyes anteriores.

En relación con los contratos de arrendamiento, éstos pasarán a control de las Municipalidades respectivas y continuarán en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su vencimiento y si fuere acordada su prórroga se modificarán con arreglo a las normas de la Ley No. 6043. Asimismo, se impone la obligación de que tanto las Municipalidades como, en ese entonces, el Instituto de Tierras y Colonización remitieran al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis primeros meses de la vigencia de la Ley No. 6043, las copias de los contratos o concesiones que hubieren otorgado en zona marítimo terrestre, sin perjuicio de que los interesados presentaran también ese plazo sus contratos a éste Instituto, para efectos de su registro en el mismo. Vencido ese término, si dichos contratos no se presentaron, perdieron su validez y se extinguieron. Por otra parte, el artículo 70 de la citada Ley regula la figura de los pobladores.

Debe interpretarse a la luz de tal norma que son pobladores de la zona marítimo terrestre los costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre su domicilio. Si cumplen con los requisitos exigidos por ley, aún sin concesión, pueden seguir ubicados en los terrenos de la zona marítimo terrestre, hasta tanto no se emita el Plan Regulador Costero. En caso que su construcción no se ajuste a lo implementado por el Plan Regulador, deberá ser reubicado e indemnizarle sus mejoras. Debe interpretarse que este tipo de ocupación de la zona marítimo terrestre es lícita y válida, tanto así, que para ser reubicados se le debe indemnizar las mejoras. Además los pobladores no pueden ser objeto de reubicación hasta tanto no se haya aprobado el mencionado Plan Regulador.

Finalmente, el Transitorio VII de la Ley tantas veces mencionada, indica que las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma. De esta norma se ha interpretado que los ocupantes son todas aquellas personas que, sin reunir la condición de pobladores, han ocupado la zona marítimo terrestre, aún de forma no autorizada, con antelación a la vigencia de la Ley No. 6043. Es a ellas a quienes se refiere el artículo 44 de misma Ley cuando, al delimitar una serie de criterios sobre prioridad para el otorgamiento de concesiones, destaca que "en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua". Cuentan estos ocupantes con un derecho subjetivo en la prioridad que tienen sus solicitudes de concesión sobre otras, siempre y cuando el uso sea compatible con el fijado en la planificación del sector, pero debe siempre tenerse presente que este privilegio está ligado de manera estricta a su condición de ocupante.

No se trata de un interés legítimo, por cuanto no existe potestad discrecional de la Administración al momento de decidir sobre las solicitudes. Si el ocupante reúne las condiciones subjetivas y objetivas que establece la Ley No. 6043 y el uso peticionado es conforme al plan de desarrollo es deber de la Administración otorgar el contrato de concesión. Por otra parte, debe indicarse las condiciones de ocupante o poblador son condiciones Intuitu Personae, sea en razón de las cualidades o condiciones de ellos. Por lo que evidentemente no son transmisibles. Desde esta perspectiva, cualquier traspaso de "derechos de ocupación", constituye una práctica viciada para buscar legitimar y perpetuar en el tiempo una pretendida ocupación que se ha ejercido de espaldas del bloque de legalidad. Constituyen actos contractuales que, evidentemente, no perjudican al Estado en su titularidad y son completamente nulos al recaer, se insiste, sobre bienes de dominio público.

Si no se presenta cualquiera de estas formas de ocupación, entiéndase, concesión, permiso, contrato de arrendamiento, condición de poblador u ocupante, la posesión u ocupación que se ejerza en la zona marítima terrestre resulta, a juicio de este Tribunal, ilegítima.

VI. LOS TERRENOS COMPRENDIDOS EN EL PLAN REGULADOR CONSTITUYEN PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO

A juicio de este Tribunal, la pretensión principal sobre la cual gira este proceso es dilucidar si los terrenos comprendidos en el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa constituyen PNE por tratarse de terrenos boscosos. Ello por cuanto, en gran medida, el resto de pretensiones dependen de ésta. En este sentido, la comuna probatoria evacuada permite, sin ninguna duda, concluir que en su mayoría, si lo son. Valorada la prueba que consta en autos, este órgano colegiado no tiene ninguna duda respecto de la naturaleza boscosa de la mayoría de esos terrenos. El análisis de las fotografías aéreas de los años 1979, 1998, 2005 y 2008, nos muestra, con absoluta claridad, una zona boscosa que ha venido en evidente disminución. Aunado a ello, la prueba técnica fue contundente en ese sentido. El Ingeniero Carlos Rodríguez Blinda afirmó en su declaración en la única audiencia la existencia de bosque primario en la fotografía de 1979 y como en las posteriores empiezan a vislumbrarse claros en medio del bosque.

Igualmente, el Ingeniero Forestal Nombre140594 , quien fue el funcionario que realizó el informe de levantamiento de Patrimonio Natural del Estado, que a la postre, sirviera de base para la certificación que en ese sentido emitiera el SINAC, señaló que dichos terrenos constituyen una unidad boscosa. Afirmó, incluso, que pese a las alteraciones que han sufrido aquéllos por la eliminación de la vegetación inferior, cumplen con la definición legal de bosque. Asimismo, el testigo perito Nombre126579 también acepta en su declaración que en la zona marítima de Punta Ventanas de Osa existen zonas con y sin bosque. También es clara la prueba documental traída a autos, respecto de la existencia de bosque en dicha zona, no solo actualmente, sino en años anteriores. Consta en el RT-279-8-83, de 8 de agosto de 1983, mediante el cual el jefe del Departamento de Recursos Turísticos del ICT remitió al Departamento de Urbanismo del INVU un Plan de Uso de Suelo para el sector costero de Punta Ventanas de Osa, para su aprobación, una clara referencia en este sentido.

Indicó dicho oficio que el plan tenía un fuerte énfasis en la protección de una zona boscosa que es única en esa zona y que toda la propiedad detrás de la zona marítimo terrestre va ser preservada con énfasis en protección a la zona boscosa. (folio 10 del expediente administrativo del INVU en relación con el 13 y 21 del mismo expediente). Asimismo, la certificación emitida el 18 de octubre del 2007 por Nombre140593 y el Informe del Levantamiento de Áreas de Patrimonio Natural del Estado en esa zona, son contundentes y confirman la existencia de ecosistemas boscosos en esos terrenos. Finalmente, del reconocimiento judicial realizado el 7 de octubre del año recién pasado, este Tribunal pudo confirmar, in situ y sin ninguna duda, la presencia de bosque. Ahora bien, demostrada la existencia de bosque en los terrenos comprendidos en la zona marítima terrestre de Punta Ventanas de Osa y, como se explicara en el considerando V, tomando en cuenta el carácter inalienable de esos terrenos en tanto bienes de dominio público, la consecuencia jurídica inmediata es que constituyen Patrimonio Natural del Estado, tal y como lo establecen los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal.

Se insiste que, tal y como se indicara con amplitud en el Considerando IV, esta declaración es una mera constatación, por cuanto la afectación al PNE es legal e inmediata. Debe tenerse presente que el Patrimonio Natural ya estaba definido incluso en la Ley Forestal anterior a la vigente, tal y como lo refirió, incluso, el Biólogo Juan Sánchez en su declaración. La certificación que clasifica y delimita las áreas que constituyen Patrimonio Natural del Estado en zonas inalienables (artículos 15 y 16 de la Ley Forestal) como se explicó, constituye una potestad que el MINAET, a través del Sistema de Nacional de Áreas de Conservación, debe ejercer de oficio y no sólo a instancia de parte. Esta clasificación que realice el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, respecto del tipo de ecosistema existente en los inmuebles comprendidos dentro del Patrimonio Natural del Estado, constituye una mera categorización de aquellos para determinar si se está en presencia de bosques, terrenos de aptitud forestal, humedales, manglares, entre otros.

Es por ello que este Tribunal tiene la firme convicción que en el presente asunto ha existido una conducta omisiva grave del Estado, a través de MINAET y el SINAC, en la medida que no es sino hasta el 2007 que tal delimitación y clasificación se realiza, pese a que ha quedado acreditado que dichos terrenos han constituido al menos, desde 1979, unidades boscosas y, por ende PNE. Pero este tema será objeto de un análisis posterior. Debe concluirse también que constituyendo Patrimonio Natural del Estado las áreas boscosas de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa, de conformidad con el artículo 13 de la Ley Forestal, su administración corresponde al Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, y no a la Municipalidad de Osa. Como ya se indicó en un considerando anterior, el PNE es un bien de dominio público cuya conservación y administración han sido atribuidas por el legislador al MINAET, específicamente a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).

Lo anterior se deduce con claridad de un conjunto de normas que desarrollan el contenido del artículo 50 constitucional entre las que destacan los artículos 6 inciso a), 13 párrafo segundo y 14 de la Ley Forestal y el 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente. De conformidad con el artículo 13 ya citado, un componente del PNE lo constituyen los bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal pertenecientes al Estado, las Municipalidades, instituciones autónomos y demás organismos de la administración Pública, con la excepción referida en la misma norma. Se insiste, se trata de una afectación legal inmediata. Si bien el artículo 3 de la Ley de la Zona Marítima Terrestre señala que el usufructo y la administración de la zona marítimo terrestre corresponde a la Municipalidad de la jurisdicción respectiva, lo cierto es que dicha norma debe interpretarse a la luz de todo el bloque de legalidad vigente.

En este sentido, considera este Tribunal que debe tenerse presente que el ordenamiento jurídico constituye un todo armónico, por lo que sus normas deben ser interpretadas en forma sistemática e integral y no aislada; de modo que, como bien lo ha señalado la Sala Constitucional en su resolución No. 07603- 2001, "...el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto de normas que lo rodean; no en forma separada...." En el caso concreto, con la normativa actual se impone una interpretación integral, que concilie y desentrañe el verdadero sentido de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, como preceptos conexos, coordinados e interdependientes de un sistema jurídico que se caracteriza, como se indicó, por su unidad y coherencia lógica. Todo lo anterior orientado al cumplimiento del interés público ambiental respecto de la protección y conservación del medio ambiente, lo que incluye, claro está, los bosques y terrenos de aptitud forestal.

Realizada esta interpretación, este Tribunal concluye que las áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales (que constituyen persé Patrimonio Natural del Estado), están bajo la administración del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y no de la corporación municipal. Ello toda vez que, en primer lugar, no debe obviarse que dichos bienes constituyen dominio público, por ende, pertenecen al Estado. En ese sentido, si bien es cierto en un principio el legislador mediante Ley No. 6043 confió la administración tanto de la zona pública como de la restringida en la zona marítimo terrestre a las Municipalidades, lo cierto es que ese mismo legislador soberano mediante ley posterior, entiéndase la No. 7575, determinó que los bosques y terrenos de aptitud forestal que estén en la zona marítimo terrestre deban ser administrados por el MINAET y no por la corporación municipal de la jurisdicción que corresponda.

En segundo lugar, sin duda el artículo 13 de la Ley Forestal introdujo un cambio de destino y régimen de este tipo de bienes, lo que constituye una mutación demanial subjetiva que modificó, entre otros, la administración, usos, aprovechamientos, planificación en esas áreas. A juicio de este Tribunal, esta mutación responde a un interés jurídico prevalente, que requiere de una tutela más intensa, especializada, coherente e integral, que responda a una política de Estado que va más allá de los simples intereses locales. Se trata de la protección de la biodiversidad y ecosistemas frágiles que coexisten en la zona marítima terrestre y que se encuentran estrechamente vinculadas con el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En el caso de Punta Ventanas de Osa debe hacerse hincapié, además del ecosistema imperante en la zona, en la existencia del Corredor Biológico de la Danta y en la afirmación que realizará el Ingeniero Carlos Rodríguez Blinda en el sentido que si los claros continúan en el bosque desaparecería dicho corredor, toda vez que el cambio de uso del suelo conllevaría la emigración de la fauna ahí presente.

Respecto de la mutación demanial que a juicio de este Tribunal imperó, se realizó por acto legislativo, sea, por una norma de igual rango a la que, inicialmente dio en administración esa zona a las Municipalidades. Se observa, por tanto, el cumplimiento del requisito esencial para que este tipo de cambios operen. Aunado a lo anterior, la Ley Forestal es una ley especial que regula las zonas boscosas, forestales y de aptitud forestal que se encuentren en el país. No encuentra este Tribunal ninguna razón de lógica o conveniencia que justifique excluir de esta regulación a los bosques ubicados en la zona marítimo terrestre. Todo lo contrario, excluir estos bosques de la normativa especial que para tales efectos se dictado, atenta contra la unidad y coherencia que debe privar en la planificación, gestión y tutela de los bosques del Patrimonio Natural de Estado, los cuales se insiste deben ser sometidos a una única regulación y política de uso y conservación, se encuentren o no en la zona marítimo terrestre.

Lo contrario atentaría, a juicio de este órgano contra la utilización racional y sostenible del recurso forestal que impone el artículo 50 de la Constitución Política. En el subiúdice, se reitera, ha quedado acreditado que, en general, los terrenos comprendidos en el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa constituyen áreas boscosas o terrenos de aptitud forestal, afectados de forma legal e inmediata al Patrimonio Natural del Estado, cuya administración corresponde, por misma disposición legal al MINAET. Cabe señalar también que la Sala Constitucional se ha pronunciado recientemente respecto de la incompetencia de las Municipalidades para administrar las áreas de bosque en la zona marítimo terrestre. En este sentido, mediante Voto No. 16975-2008, de las 14:53 horas del 12 de noviembre del 2008, al anular un Decreto que afectaba las áreas de bosque en la zona marítimo terrestre señaló que "...En este extremo, el Decreto excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos)..." Finalmente, procede aclarar que la declaratoria de PNE que este Tribunal confirma, lo es únicamente respecto de los terrenos de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa que constituyan áreas con cobertura boscosa.

Esta precisión es fundamental toda vez que de la valoración de la prueba evacuada, se determina con claridad que no es la totalidad de la esa zona marítima dicha la que constituye bosque. En este sentido, la certificación emitida por la señora Etilma Morales Mora, Directora del Área de Conservación de Osa del SINAC, es clara en cuanto a que existen 15.22 hectáreas que constituyen terrenos boscosos y 2.11 hectáreas que se corresponden a área sin bosque. Esta certificación se emitió con base en Informe de Levantamiento de Áreas de Patrimonio Natural del Estado en los Planes Reguladores de Punta Ventanas de Osa y Shark Bay Dos Mil, que realizara el Ingeniero Nombre140594 . Conteste con lo anterior, en su declaración el Ingeniero Nombre140594 no solo confirmó lo expuesto, sino que, en ejercicio del principio de oralidad, precisó un detalle que para este Tribunal resulta fundamental. Al momento de explicar la figura 3 del citado informe "Mapa de delimitación de las áreas con bosque natural y las áreas sin bosque , Plan regulador Ventanas de Osa, 2006." , este testigo perito fue contundente al explicar que si bien las 2.11 hectáreas no cumplen con la definición de ley de bosque, lo cierto es que en esa zona hay áreas con árboles aislados y que a la luz de la fotografía área de 1979, se evidenciaba claramente que fueron bosque natural, luego alterado por intervenciones humanas y sobre las cuales, a juicio del experto, cabe regeneración del bosque.

Lo anterior a diferencia de lo que el testigo perito señaló como áreas sin cobertura boscosa. Este resto coincide con el sitio donde están las construcciones y donde ya desde 1979 (conforme a la fotografía) se observa una mancha blanca en esa zona, lo que demuestra, a juicio de este órgano, que no tenía cobertura boscosa. Este Tribunal otorga total valor probatorio no solo al informe presentado por el Ingeniero Nombre140594, sino a su explicación técnica respecto de la Figura 3 que consta en el citado informe. A la luz de esa probanza, más las fotografías áreas es evidente que parte del bosque fue alterado por actividades humanas y como consecuencia de ello, al día de hoy, se constituyen áreas con árboles aislados. En virtud del concepto de Patrimonio Natural del Estado, aunado al Principio de Irreductibilidad del Bosque y la regeneración que sobre esa zona puede realizarse, considera este órgano colegiado que esa área con árboles aislados constituye, junto con lo que hoy queda de bosque natural, Patrimonio Natural del Estado.

Sin embargo, no están dentro del PNE, lo que tanto la Figura 3 del Informe como el propio testimonio del Ingeniero Nombre140594 denominan área sin cobertura boscosa y que, a juicio del testigo perito, coinciden con la mancha blanca que revela la fotografía de 1979. En esta zona, considera este Tribunal que no es posible demostrar con certeza técnica la existencia de bosque en esa zona. Por lo expuesto, se declara que constituye Patrimonio Natural del Estado, los terrenos de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa que, conforme a la figura 3 denominada "Mapa de delimitación de las áreas con bosque natural y las áreas sin bosque , Plan regulador Ventanas de Osa, 2006." y que consta en el Informe de Levantamiento de Áreas de Patrimonio Natural del Estado en los Planes Reguladores de Punta Ventanas de Osa y Shark bay Dos Mil, que realizara el Ingeniero Nombre140594 , los que se señalan como Áreas con Bosque Natural y Áreas con Árboles aislados.

La administración de esta zona corresponde al MINAET. Por su parte, el terreno restante que coinciden con lo que la citada figura No. 3 denomina Área sin cobertura boscosa, no constituyen Patrimonio Natural del Estado, estando por ende, bajo la administración de la Municipalidad de Osa tal y como lo dispone el artículo 3 de la Ley de la Zona Marítima Terrestre. Finalmente, debe este Tribunal agregar que, si bien esa zona sin cobertura boscosa está sometida a la administración municipal, lo cierto es que ello no implica, persé, que sea planificable. Lo anterior toda vez que, como se verá posteriormente, el Plan Regulador Costero vigente a la fecha tiene vicios graves que generan su nulidad absoluta. Por ende, deberá la corporación municipal de Osa, si deseara planificar el uso del suelo en esa área, adoptar un nuevo Plan Regulador, que deberá ser sometido al cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico.

Ello incluye, obviamente la declaratoria de interés turístico por parte del ICT, la aprobación de la evaluación de impacto ambiental de Nombre3456 y la aprobación del ICT y el INVU. Deberá tenerse presente en todo ese proceso la situación de esa zona, sea, se trata de una porción enclavada dentro terrenos boscosos, lo que hace necesario un celoso y cuidadoso análisis de la planificación posible, para que garantizar que aquélla se realice en equilibrio con la naturaleza boscosa y los ecosistemas que ahí imperan. Solo así podría hablarse de un desarrollo sustentable. Cabe advertir que en un considerando posterior se analizará la situación de las construcciones que se ubican en esa zona no boscosa.

VII. SOBRE LA VALIDEZ DEL PLAN REGULADOR COSTERO DE PUNTA VENTANAS DE OSA

Declarado que lo denominado áreas de bosque natural y árboles aislados de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa constituyen Patrimonio Natural del Estado y que su administración corresponde al MINAET, se procederá a analizar las conductas formales impugnadas. Los accionantes pretenden que se declare absolutamente nulo el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, por cuatro motivos específicos. En este sentido, este Tribunal procederá al análisis de cada uno de ellos a efectos de determinar su procedencia o no. Ausencia de competencia para aprobar el Plan Regulador. Alega la parte actora que la Municipalidad de Osa era incompetente para dictar y aprobar el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, toda vez que pese a ser zona marítimo de terrestre, los terrenos que abarcan el citado Plan constituyen Patrimonio Natural del Estado (PNE), por lo que su administración correspondería al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y no a la corporación municipal.

En el subiúdice ha quedado acreditado que, como ya se declaró, los terrenos comprendidos en el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa que constituyen áreas boscosas y con árboles aislados, están afectos de forma legal e inmediata al Patrimonio Natural del Estado, cuya administración corresponde, en efecto, al MINAET. Por lo expuesto, la Municipalidad de Osa carecía de competencia para administrar esos terrenos de bosque en la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa, lo que implicaba, claro está, la imposibilidad de dictar y aprobar un Plan Regulador Costero en esa zona o conceder concesiones, y así debe declararlo este Tribunal, con la consecuente nulidad del citado instrumento de planificación. Cabe señalar también, como ya se citara, la Sala Constitucional se ha pronunciado recientemente respecto de la incompetencia de las Municipalidades para administrar las áreas de bosque en la zona marítimo terrestre.

En este sentido, mediante Voto No. 16975-2008, de las 14:53 horas del 12 de noviembre del 2008, al anular un Decreto que afectaba las áreas de bosque en la zona marítimo terrestre señaló que "...En este extremo, el Decreto excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos)..." Cabe señalar, eso sí, que en el área restante de esa zona marítimo terrestre, sea, el área sin bosque, la administración es municipal y deberá esa corporación emitir el Plan Regulador Costero correspondiente, en absoluto respeto del bloque de legalidad vigente, si pretendiera el desarrollo turístico de esa zona. Pese a la nulidad ya declarada, por la forma en que se resuelve, este Tribunal estima necesario referirse a los restantes motivos de legalidad alegados por la parte actora.

Sobre la certificación de Patrimonio Natural del Estado: Indicó la parte actora que otro motivo de nulidad del Plan Regulador lo constituye el hecho que fuera aprobado por la Municipalidad de Osa, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo sin la certificación de Patrimonio Natural del Estado emitida por el MINAET, específicamente por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Este Tribunal comparte plenamente esa afirmación. Se insiste, de la letra de los artículos 13 y 15 de la Ley Forestal, se desprende claramente, que de previo a permutar, ceder, enajenar, entregar, dar en arrendamiento, o general, disponer de terrenos rurales de su propiedad o administración, los órganos, entes o corporaciones de la Administración Pública deben solicitar la clasificación del MINAET a efectos de determinar si aquéllos constituyen Patrimonio Natural del Estado, por tratarse de bosques y terrenos forestales.

A juicio de este Tribunal, las normas son diáfanas e imponen un poder deber a la Administración activa, cuyo cumplimiento resulta ineludible y su violación implicaría una contravención al principio de legalidad en su vertiente positiva. Bajo esta tesitura, es innegable que de previo a la aprobación del Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventanas de Osa, tanto la Municipalidad, como el ICT y el INVU debieron solicitar la citada certificación. Más aún, en virtud de que se trata de potestades tal y como fuera explicado en el Considerando IV, el mismo MINAE y SINAC, debieron, de oficio, haber clasificado y determinado la existencia de bosque de esa zona, conforme lo dispuesto en los artículos de la Ley Forestal ya citados y los numerales 21, 50 párrafo segundo tercero y 89 de nuestra Carta Magna. No es jurídicamente aceptable que los órganos rectores en materia ambiental no hayan ejercido de oficio y a tiempo, las habilitaciones que el legislador le ha encomendado.

Ello constituye una omisión administrativa que no encuentra justificación en el Derecho. Una actuación conforme a derecho, en forma diligente y en aras de la tutela de la garantía contemplada en el artículo 50 constitucional por parte del MINAE y el SINAC hubiera implicado que al momento del dictado de citado plan regulador, la clasificación y delimitación del Patrimonio Natural del Estado se hubiera realizado, lo que hubiera impedido que ese instrumento de planificación se adoptara. Pero la realidad nos demuestra otra cosa. La clasificación y delimitación se realizó hasta el año 2006 y se certifica hasta el 2007. De la prueba evacuada en la única audiencia quedó demostrado el desconocimiento existente al respecto, incluso por las propias autoridades del MINAET. En su declaración, la señora Etilma Morales Mora, Directora del Área de Conservación de Osa, señaló que el estudio para la delimitación de PNE fue solicitado por la Municipalidad de Osa (sea a instancia de parte) y que aunque el informe de levantamiento de PNE lo rindió el Ingeniero Nombre140594 en octubre del 2006, la certificación se emite hasta un año después, porque hasta esa fecha ella estuvo segura.

Por otra parte, el Biólogo Juan Sánchez indicó en su declaración que antes del dictamen de la Procuraduría General de la República del año 2004 (al cual este Tribunal se referirá de seguido) no siempre se hacía el proceso de clasificación en la zona marítimo terrestre. Señaló también que a pesar de la Ley Forestal, MINAE no lo había asumido. Incluso el testimonio de Nombre34625 , cuando indicó que la demarcatoria del bosque era una competencia del MINAE desde hace muchos años pero que no lo hacía. Ahora bien, el que MINAE o SINAC no hubieren realizado la citada delimitación en nada justifica la omisión de la Municipal de Osa, el ICT y el INVU. Todos ellos, en cumplimiento del ordenamiento vigente a esa fecha debieron constatar la existencia de la clasificación de previo a su aprobación. Argumentaron las demandadas que ese no era un requisito que se exigiera hasta después del dictamen C-297-2004 de la Procuraduría General de la República.

Este argumento no puede compartirlo este Tribunal. Se ha explicado con amplitud que se trata de una exigencia legal, cuyo cumplimiento no puede supeditarse a que la Procuraduría lo señale o no. Debieron las instituciones demandadas cumplir lo dispuesto en la norma y exigirlo. Lo contrario sería admitir que el desconocimiento e ignorancia de las leyes justifican su incumplimiento y admitir violaciones al bloque de legalidad en su vertiente positiva, situación que este Tribunal, de ninguna forma, podría compartir. Con todo, de los autos se desprende que el citado instrumento de planificación fue aprobado por todos los entes involucrados sin dicho requisito, después de la fecha del referido dictamen y con el que pretenden justificar el incumplimiento. Ha quedado acreditado en autos que el ICT da la primera aprobación al citado plan en julio del 2002 pero la aprobación final la realizó el 19 de abril del 2005; que el INVU aprobó dicho plan el 27 de octubre del 2004 y que la Municipalidad lo hizo el 22 de diciembre del 2004.

De lo anterior se desprende con meridiana claridad que a la fecha de la aprobación, ya el dictamen existía. Incluso, si bien del testimonio de Don Nombre34625 , funcionario del INVU se colige que ese instituto tuvo conocimiento del dictamen en el año 2006, lo cierto es también de su testimonio y de la prueba documental se desprende que ya en los años ochenta, cuando existía un primer plan regulador de la zona que fuera sometido a estudio, tanto ese instituto como el ICT conocían la existencia de bosque y, en el caso del INVU, suspendió su aprobación hasta que se determinara quien iba a administrar esa zona. (folios 10, 13 y 21 del expediente administrativo aportado por el INVU) Pero se insiste, el cumplimiento del requisito que señalan los artículos 13 y 15 de la Ley Forestal se impone, no con el citado dictamen C.297-2004, sino del propio texto legislativo, del cual no podría la Administración Pública alegar desconocimiento.

Sin embargo, no puede obviar este Tribunal que, también se desprende de la única audiencia, existía desconocimiento y un problema de interpretación de la Ley Forestal y de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, por parte de los operadores del derecho en vía administrativa. Pero ello justifica el incumplimiento de potestades que implicaron omisiones que pusieron en una posición altamente vulnerable el ecosistema boscoso de Punta Ventanas de Osa, potenciando su deterioro. Se alegó también por las demandadas que la certificación de Patrimonio Natural del Estado emitida por Nombre140593 era nula toda vez que fue emitida con una metodología ya derogada en el 2008 y que el nuevo Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, de 29 de enero de 2008, exigía se realizara una reclasificación en los terrenos en los que se hubiera aplicado la metodología impuesta en la resolución R-SINAC-13-2006. En este sentido, considera este Tribunal conveniente esbozar algunas precisiones.

Primero. La certificación de PNE que emitiera Nombre140593 para clasificar los terrenos de la zona marítima de Punta Ventanas de Osa se realizó con la metodología que aprobara SINAC mediante resolución R-SINAC-13-2006 y que vigente al momento de su adopción. Segundo. La resolución de cita no impone una metodología única y obligatoria. Ello toda vez que del testimonio de el Ingeniero Nombre140594 quedó claro que las metodologías sirven para unificar criterios, más no son las que definen los parámetros para delimitar las áreas boscosas y que constituyen Patrimonio Natural del Estado. Esos parámetros están en la legislación, por ejemplo, en la definición de bosque y los elementos cualitativos y cuantitativos que involucra. Asimismo, señalaron los testigos peritos Etilma Morales, Nombre140594 y Juan Sánchez que tanto la metodología que se estableció en 2006 (en la resolución ya citada) como la que se establece en el Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE, del año 2008, son similares, toda vez que se apegan a la definición legal de bosque.

Tercero. Valorada la prueba testimonial, no encuentra este Tribunal, algún vicio en la citada certificación que emitiera Nombre140593, toda vez que la metodología en que se basa el Informe del Ingeniero Nombre140594 y en la que se fundamenta la citada certificación, se insiste estaba vigente al momento de certificar, fue ampliamente explicada por el profesional en el juicio y cumple con los aspectos que involucra la definición de bosque. A lo anterior debe agregárse que no se pudo demostrar que aquélla hubiera sido impugnada en vía administrativa, ni que la Municipalidad de Osa hubiera solicitado ante el SINAC, la reclasificación de la certificación que clasificaba el PNE en los terrenos de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa. Cuarto. Los artículos IV, VII, así como los Transitorios II y III del citado Decreto y que refieren, en general, a la reclasificación, la posibilidad de que un sujeto de derecho privado certifique el PNE y la posibilidad de que opere el silencio positivo, se encuentran impugnados ante la Sala Constitucional, según consta a los expedientes No. 08-004934-0007-CO y 08-10781-0007-CO.

Por esta razón su aplicación inmediata se encuentra suspendida, lo que en todo caso impediría cualquier reclasificación hasta tanto la acción de inconstitucionalidad no fuere resuelta. Dado que se trata de normas de trámite, su aplicación estaría vedad desde el mismo momento de que en el curso del proceso deban ser aplicadas. Por lo expuesto, considera este Tribunal que las acciones de inconstitucionalidad interpuestas no suspenden el dictado de esta sentencia, toda que, se reitera, en este proceso no se cuestionan ni aplican las normas impugnadas. Sexto. Este Tribunal resta credibilidad a la constancia que emitiera Nombre126579 y que consta a folios 156 a 167 del expediente judicial, por varias razones: A la fecha de emisión de la citada certificación, el único sujeto competente para emitir este tipo de certificaciones lo era y sigue siendo a la fecha, en virtud de la suspensión del artículo IV del citado decreto No 34295-MINAE, el MINAET a través del SINAC.

Incluso, el mismo señor Nombre140584 advirtió en su declaración que no tiene fe pública para emitir este tipo de certificaciones. Por otra parte, señaló que únicamente refieren a zonas sin bosque. Finalmente, fue poco preciso respecto de la metodología que aplicó: refirió a imágenes de Internet pero de años atrás, no indica como midió las zonas. Lo anterior contrasta con la claridad técnica con el que el Ingeniero Nombre140594 detalló su trabajo de campo y permiten a este Tribunal otorgarle, sin duda, un mayor valor probatorio a esta última Por lo expuesto, se impone también la declaratoria de nulidad absoluta del Plan por haberse adoptado y aprobado sin que se hubiese clasificado el PNE y emitido la certificación correspondiente.

Sobre la ausencia de Certificación de Vialidad Ambiental. Un tercer motivo de nulidad del Plan Regulador de Punta Ventanas que expone la parte actora, lo constituye que éste hubiera sido aprobado por la Municipalidad de Osa, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo sin la certificación de vialidad ambiental. En este sentido y como ya fuera explicado, la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) se constituye como un instrumento de gestión ambiental que en forma ordenada y científica analiza los comportamientos contemplando un doble objetivo: prevenir, corregir y detener el proceso degenerativo; y por otra parte, logra que conductas futuras no contribuyan a ese proceso. Dicho procedimiento se emite como base o requerimiento previo de otros posteriores y se emite por parte de las administraciones públicas competentes, con experticia en los menesteres ambientales.

Así visto, en términos más simples, es el procedimiento en virtud del cual, se estiman los efectos y consecuencias que un proyecto de obra o actividad humana va a generar en el ambiente. Dada la trascendencia del bien jurídico tutelado, su sustento se afinca en la doctrina del numeral 50 de la Constitución Política, por tanto, siendo deber del Estado la tutela debida, eficiente y oportuna del ambiente, lo que incluye los recursos naturales como paisajísticos, se trata de un importante mecanismo de ejercicio de política ambiental, que tiene una aplicación directa e inmediata en las actividades productivas, de manera que logre la armonía y compatibilidad de esas explotaciones económicas o sociales, con la preservación del medio, dentro de una visión de sustentabilidad. En lo que interesa, cabe mencionar que el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente señala que “.... Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley.

Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental...." Por su parte, el Reglamento General sobre Procedimientos de EIA, Decreto Ejecutivo número 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, en su artículo 67 reitera esa obligación cuando dispone "... Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o cualquier otro instrumento de planificación del uso del suelo o del territorio, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas.

La introducción de la variable ambiental en los planes reguladores o cualquier otro instrumento de planificación del territorio deberá sujetarse al procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). Este procedimiento podrá ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos otros ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada en los mismos. Para introducir la variable ambiental en los planes maestros arquitectónicos deberán cumplir con lo establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental ( Manual de EIA - Parte III) indicado, a efecto de convertirse en Planes Ambientales de Desarrollo...".

Como se ha venido señalando, el Estado costarricense ha apostado por una política protectora del ambiente lo que incluye la protección del recurso forestal. Desde esta perspectiva y considerando las implicaciones de las obras humanas en el ambiente, a juicio de este Tribunal se justifica y se exige la evaluación de ese impacto en el medio. Desde este plano, es diáfana la exigencia que impone el ordenamiento jurídico respecto a la evaluación de impacto o viabilidad ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) de previo a la aprobación de cualquier obra o proyecto, lo que incluye, la aprobación de los planes reguladores costeros. Así las cosas, al momento de la aprobación del Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa ya estaban vigentes las disposiciones legales y reglamentarias que imponían tal condición. Pese a ello, el Plan regulador fue aprobado por todos los entes involucrados sin dicho requisito.

Ha quedado acreditado en autos que el ICT da la primera aprobación al citado plan en julio del 2002 y la aprobación final la realizó el 19 de abril del 2005; que el INVU aprobó dicho plan el 27 de octubre del 2004 y que la Municipalidad lo hizo el 22 de diciembre del 2004. De lo anterior se colige que pese a que la Ley Orgánica del Ambiente está vigente desde 1995 y ya imponía la participación de la Nombre3456 en la evaluación de impacto ambiental para este tipo de actividades lo que se refuerza con el Reglamento ya citado y vigente desde el 28 de junio de 2004, ninguno de los entes mencionados constató el cumplimiento de dicho requisito al momento de aprobar dicho plan. Queda también demostrado que Nombre3456 no ha emitido, a la fecha, ningún tipo de evaluación de impacto ambiental o certificado de vialidad ambiental para el plan que aquí se analiza. Esta omisión por parte de los corporación municipal, el INVU y el ICT, contraviene abiertamente el bloque de legalidad vigente y atenta contra la garantía que consagra el artículo 50 constitucional, que se insiste, es un derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, siendo que en esta materia no cabe, a juicio de este Tribunal, hacer excepciones para exonerar del cumplimiento de obligaciones ambientales , toda vez que ello podría desconstitucionalizar la citada garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente, los bosques y recursos forestales.

Se trata de un plan regulador que contempla diferentes usos de suelo, proyectos turísticos, urbanísticos, en una zona marítima terrestre, que se compone, como ya se declaró, de una mayoría de áreas boscosas. Sin duda alguna, las actividades humanas que el plan pretende desarrollar pueden alterar o destruir elementos del ecosistema imperante en la zona, lo que exigía de modo ineludible, la realización de alguna evaluación del impacto de aquéllas sobre el ambiente (llámese EIA o certificado de vialidad ambiental). Esa omisión, por sí sola, genera la nulidad absoluta de la conducta formal aquí impugnada. No se justifica, a juicio de este órgano, el argumento esbozado por el INVU en el sentido que dentro de los requisitos que el ICT exigía para la aprobación del Plan Regulador no se incluían este tipo de certificaciones. Se reitera, el requisito fue impuesto por ley y no podía alegarse su desconocimiento o ignorancia; en todo caso, el reglamento fue publicado con anterioridad a la aprobación de ese instituto y en él se refuerza específicamente el cumplimiento de integrar la variable ambiental en los planes reguladores.

Si el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa sometido a aprobación del INVU no cumplió con el proceso de viabilidad ambiental ante la SETENA, ese instituto no debió aprobarlo y más bien tenía la obligación de exigir que el mismo integrara la variable ambiental de previo a su aprobación, tal y como lo disponía y lo dispone hasta la fecha, la legislación vigente. Si bien del testimonio de Nombre34625 podría desprenderse que el INVU valoró la variable ambiental al momento de aprobar al plan, lo cierto es que lo que se exigía era la evaluación de impacto o proceso de viabilidad ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental ( SETENA) de previo a la aprobación del plan regulador costero. Ese era el órgano competente para determinar el impacto del Plan Regulador en el ecosistema de la zona. Las probanzas traídas al proceso permiten acreditar fehacientemente que Nombre3456 no emitió ningún tipo de evaluación de impacto o viabilidad ambiental durante los procedimientos que concluyeron con la aprobación de dicho plan.

(certificación de Nombre3456, el propio Plan Regulador). Debe tenerse presente que son las autoridades competentes las que deben emitir los actos administrativos. Solo ellos podrían haber garantizado que existiera congruencia entre el potencial impacto ambiental que generarían los usos de suelo que contempla el Plan Regulador y la condición y calidad del ecosistema de Punta Ventanas de OSA. Por otra parte, es importante señalar que el citado artículo 67 del Reglamento General sobre Procedimientos de EIA ya transcrito permite integrar la variable ambiental a planes reguladores ya aprobados pero que todavía no cuenten con dicha variable. Si bien se reitera que el Plan Regulador Costero que aquí se analiza debió aprobarse con estudio de impacto ambiental o con la variable ambiental debidamente integrada mediante los procesos que al efecto establece Nombre3456 (por cuanto al momento de su aprobación dicho requisito ya había sido implementado por el bloque de legalidad), lo cierto es que, en forma absolutamente irregular, fue aprobado sin ella.

Peor aún, tampoco se demostró que a la fecha alguno de los entes involucrados en la aprobación del plan regulador haya gestionado la introducción de esta variable en aquel. Ello cobra importancia si se toma en cuenta que dicho plan tiene más de tres años de estar vigente. Lo anterior demuestra el absoluto desinterés, particularmente de la Municipalidad de Osa, el Instituto Costarricense de Turismo como superior vigilante de la zona marítimo terrestre y del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo como ente competente de la planificación y uso de suelo, en el cumplimiento de la legalidad y la efectiva tutela del medio ambiente, que, como entes públicos están obligados. Ahora bien, respecto del argumento de planteado por la Municipalidad de Osa y las empresas demandadas en el sentido que esta omisión no genera nulidad absoluta sino relativa toda vez que es posible la integración ambiental en planes reguladores ambientales como lo permite la norma citada, este Tribunal considera que es cuestionable la conveniencia técnica de ello.

Lo anterior toda vez que la exigencia respecto del cumplimiento del citado requisito previo a la aprobación del Plan Regulador no es antojadiza, responde a la finalidad preventiva de este tipo de instrumentos. Se busca que previo a la planificación y determinación de uso de suelo, se considere y evalúe la existencia de ecosistemas frágiles a efectos de que el desarrollo de la zona se efectúe en absoluta armonía con el ambiente. En el caso concreto, ha quedado acreditado que la mayoría de los terrenos comprendidos en el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa constituyen PNE por tratarse de bosques, lo que acentúa la necesidad de que la variable ambiental hubiese sido debidamente ponderada previa a la aprobación del Plan Regulador.

4. La realización del Plan Regulador por parte de empresas privadas. Alega la parte actora que el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa S.A. fue elaborado por una empresa privada. Adicionalmente, dicha empresa fue contratada y pagada directamente por la empresa Las Ventanas de Osa S.A., lo que implica un vicio grave de nulidad toda vez que esa empresa privada carece de competencia, investidura y legitimación para el ejercicio de esa potestad que es propia de la Administración Pública. En este sentido, hay que señalar que conforme lo señala el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública, el ejercicio y cumplimiento de las potestades públicas, son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Para este Tribunal, no cabe duda de que la potestad de planificación y ordenamiento del territorio sea una potestad pública. Asimismo, una interpretación de los artículos 169 de la Constitución Política, los numerales 15 y 17 de la Ley de Planificación Urbana, así como los cánones 3 y 35 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, así como el 13.o del Código Municipal, permiten afirmar que la potestad para elaborar y adoptar y dictar planes de ordenamiento territorial tanto en zonas urbanas como en la zona marítima terrestre, corresponde, en forma exclusiva, a las Municipalidades.

Se trata de una potestad que involucra no solo una decisión final por parte de la corporación local, sino que ésta debe ser el resultado de la definición de políticas y lineamientos en relación con el uso del suelo y en atención a fines o intereses públicos. Ahora bien, el legislador, previendo que los gobiernos locales pudieran tener carencias técnicas o económicas que le impidieran llevar a cabo la planificación y ordenamiento en las costas comprendidas en su jurisdicción, reguló expresamente la posibilidad de que los gobiernos locales pudieran solicitar colaboración a otros entes con competencias en esas materias. Así, conforme a los artículos 26 y 38 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre en relación con el canon 17 de su Reglamento, dichas corporaciones pueden solicitar al ICT o INVU la elaboración de los planes reguladores costeros como una forma de apoyo técnico o económico institucional.

Sin embargo, del bloque de legalidad vigente, no se desprende ningún tipo de habilitación normativa para que sujetos de derecho privado puedan ejercer dicha potestad. Y no existe por cuanto ello violentaría el artículo 66 de la LGAP ya citado, toda vez que implicaría una renuncia o delegación a la potestad de planificar el territorio y ordenación de éste en beneficio de la comunidad. En el presente proceso se ha acreditado que el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa fue elaborado por un sujeto de derecho privado, a saber, Desarrollos en Ecología, Paisajismo, Planificación, Arquitectura y Turismo S.A. DEPPAT, lo cual a juicio de este Tribunal y en consideración a lo expuesto implicaría su nulidad. La situación se agrava si se toma en cuenta que de los autos se desprende que la Municipalidad concedió su anuencia a la empresa Las Ventanas de Osa S.A. (se infiere de los folios 94 y 95 del expediente administrativo presentado por el ICT, de la portada y de la transcripción del acuerdo que se realiza en oficio de 3 de abril del 2001 suscrito por la Secretaria I de la Municipalidad de Osa y que consta en lo correspondiente a la "Anuencia Municipal" en el Anexo I del expediente del Plan Regulador aprobado por el INVU y que fuera aportado por ese ente, de los folios 56 A y B del expediente administrativo del INVU) quien a su vez contrató con la empresa DEPPAT S.A. la elaboración del citado plan regulador, siendo que al final Ventanas de Osa S.A. suscribe con la corporación municipal una concesión por una parcela que cubre casi la totalidad de los terrenos comprendidos en el plan regulador de Puntas Ventanas de Osa.

No bastaba solo la aprobación por parte de la Municipalidad, el ejercicio de la potestad planificadora, como se explicó, va más allá. El que fuera elaborado por un sujeto de derecho privado implicó a juicio de este órgano, una renuncia al ejercicio de la potestad pública que el ordenamiento encomendó a los gobiernos locales. Tampoco considera de recibo este Tribunal, los argumentos esgrimidos por algunas de las demandadas respecto a que no existía una norma que prohibiera que un sujeto de derecho privado elaborara los planes reguladores. De conformidad con los artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública, el sometimiento de la Administración al Derecho es total y solo ante la existencia de una norma habilitante, se autoriza su actuación. En este caso, la norma habilitante no solo no existía, sino que además, una norma sustantiva de derecho público, entiéndase el artículo 66 de la citada Ley General lo prohibía expresamente.

No se está en el ámbito del Derecho Privado, donde todo lo que no esté expresamente prohibido está permitido, nos encontramos en el Derecho Público, donde la conducta administrativa debe estar previamente autorizada en el ordenamiento jurídico, y se reitera, en este caso no lo estaba. Finalmente, el argumento de que está práctica constituyó hasta el 2005 una costumbre administrativa, este Tribunal insiste en no puede otorgarse ninguna validez a una costumbre que resulta a todas luces contra legem, de conformidad con el artículo 129, párrafo quinto de la Constitución Política. Menos aún pretender justificar con ella una negligente conducta administrativa, como la que aquí ha operado.

Corolario: Como consecuencia de todo lo expuesto, procede declarar la nulidad absoluta del Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, con la consecuente responsabilidad de la Municipalidad de Osa, ICT e INVU, en los términos de los artículos 199 y 200 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, no resulta procedente para este Tribunal, modificar o adaptar la conducta administrativa anulada, en los términos del artículo 122 inciso c) del Código Procesal Contencioso Administrativo, toda vez que el pretendido ajuste involucra el ejercicio potestades administrativas, además técnicas y científicas, que escapan de la competencia de este Tribunal, por cuanto ello equivaldría una sustitución de la Administración activa en este sentido.

VIII. SOBRE LA VALIDEZ DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN SUSCRITOS CON LAS EMPRESAS LAS VENTANAS DE OSA Y SHARK BAY DOS MIL S.A

Corresponde ahora analizar la pretensión de la parte actora de que se declare la nulidad de los contratos de concesión para ocupar parcelas en la zona marítimo terrestre suscritos entre la Municipalidad de Osa y las empresas Shark Bay Dos Mil S.A y Las Ventanas de Osa S.A., toda vez que éstos no cuentan con la respectiva aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En contraposición a este argumento, señalan las empresas mencionadas que en realidad se trata de concesiones ya otorgadas desde los años ochenta y que por descuido caducaron y ellos la solicitaron nuevamente. En este punto, lo primero que debe señalarse es que de las probanzas que constan en autos, no logran las demandadas demostrar la existencia de ninguna concesión para ocupar la zona marítima terrestre de Punta Ventanas de Osa a nombre de las citadas empresas. En relación con la alegada concesión que se otorgó en la década de los ochenta a la empresa Las Ventanas de Osa S.A., cabe señalar que de los expedientes administrativos aportados por la Municipalidad se deduce que si bien se firmaron contratos de concesión para los efectos dichos, lo cierto es que no consta que éstos hayan sido aprobados por el ICT.

En los folios 36 a 38 del expediente administrativo de Las Ventanas de Osa S.A. Tomo 1 que aportara la Municipalidad de Osa, consta el contrato de concesión suscrito entre la Municipalidad y la empresa, más el espacio de aprobación del ICT no se encuentra firmado. Si a este elemento probatorio se le une la certificación que consta a folio 134 del expediente judicial y según la cual no consta ante ese instituto trámite de expediente para concesión a favor de la empresa Las Ventanas de Osa S.A. en el sector costero de Dirección16974 , existe, a juicio de este Tribunal, elementos de convicción suficientes que permiten descartar la existencia de esta autorización administrativa. Debe tenerse presente que la carga de la prueba respecto de la existencia de la concesión le correspondía en forma exclusiva a las empresas demandadas y no logran acreditar este hecho. Si bien dentro de la prueba que aportan las accionadas visible al folio 208 al 210 del expediente judicial, en principio consta copia certificada del mismo contrato de concesión aportado por la Municipalidad, lo cierto es que confrontados ambos documentos se evidencia una diferencia fundamental: en la copia que se afirma, es fiel del original, en el espacio correspondiente a la aprobación del ICT aparece una firma, que se insiste, no consta en la copia que aporta la corporación municipal que custodia el documento original.

Ante la anterior disimilitud, este Tribunal da mayor credibilidad al contrato que aporta la Municipalidad (y que carece de aprobación del ICT) aunado a la certificación del ICT (que certifica en similar sentido), toda vez que se tratan éstos de documentos públicos emitidos por los entes competentes y encargados de resguardar este tipo de información. A ello se unen dos consideraciones importantes: la primera, el hecho que el argumento de la existencia de una concesión que fuera defendido por las demandadas con gran vehemencia en la contestación de la demanda, en el proceso cautelar e incluso mientras se resolvía sobre la admisión de la prueba, desaparece del proceso en el momento en que se discute respecto de la discrepancia en ambos documentos y no se vuelve a mencionar ni en las argumentaciones iniciales, ni en la evacuación de prueba ni en las conclusiones esgrimidas por las concesionarias.

Aunado esto, un elemento de derecho: en principio, resulta jurídicamente imposible que tales concesiones hubieran existido toda vez que no se cumplía con la condición sine qua non que impone el artículo 38 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, esto es, la existencia de un Plan Regulador Costero. Al momento de suscribirse los contratos de concesión sea, 11 de setiembre de 1981, no existía un instrumento de ordenación territorial en Punta Ventanas de Osa S.A., lo que excluye la posibilidad de cualquier concesión válidamente aprobada. Un segundo elemento de análisis lo son los contratos de concesión suscritos por el gobierno local y las demandadas en diciembre del 2006. Al respecto, resulta un hecho no controvertido y además se reafirma con lo certificación del ICT ya mencionada, que estos contratos no han sido aprobados por el ICT, y ello, a criterio de este Tribunal, por una razón fundamental: no se ha acreditado ante ese instituto la delimitación de zonas de bosque y terrenos de aptitud forestal por parte del MINAET, en los terrenos comprendidos en la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa.

Es más, conforme al "Procedimiento Institucional sobre Planes Reguladores Costeros aprobados con fecha anterior al 19 de octubre de 2004", que aprobara el ICT como superior vigilante de la zona marítimo terrestre mediante acuerdo de Junta Directiva SJD-1165-2005, en sesión ordinaria 5391, artículo 5 inciso III, de 6 de diciembre de 2005 y que acordara hacer de conocimiento a todas las Municipalidades con administración de la zona marítimo terrestre, ¨….En el caso de los Planes Reguladores Oficializados mediante la publicación en el Diario Oficial La Gaceta, las Municipalidades no podrán otorgar concesiones hasta que se haya realizado la delimitación de las zonas de bosque y terrenos de aptitud forestal por parte del Ministerio de Ambiente y Energía, con el procedimiento establecido en la Metodología oficial para tal fin en la zona marítimo terrestre que abarca el plan regulador en cuestión...¨ Si partimos que el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, si bien fue aprobado y fue publicado con posterioridad al 19 de octubre del 2004, al final de cuentas y de forma irregular, como se explicó, se aprobó sin la mencionada delimitación de zonas boscosas, es evidente que la corporación municipal debió acatar el procedimiento instituido por el superior vigilante y abstenerse de autorizar algún tipo de concesión hasta que no contara con la certificación del MINAET que delimitara las áreas boscosas en dichos terrenos.

Esa era la conducta debida. No obstante lo anterior, pese a que, como ya se demostró, las empresas accionadas ya le habían requerido que solicitara al MINAET la mencionada delimitación previo a la firma de los contratos de concesión; que el mismo Concejo Municipal acordó solicitar la certificación al MINAET –SINAC; que el alcalde gestiona ante el SINAC la clasificación del PNE , y habiendo ya el superior vigilante indicado la imposibilidad de otorgar concesiones hasta que no se contara con la mencionada certificación, de forma injustificable e irresponsable la Municipalidad suscribe, el 8 de diciembre del 2006, los contratos de concesión sin que se hubiera certificado por parte del SINAC la existencia de zonas boscosas que integren el Patrimonio Natural del Estado en los terrenos comprendidos en el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa. Este tipo de conductas administrativas resultan absolutamente reprochables no solo por ser contrarias a derecho sino también porque evidencian un irrespeto y una burla a todo el ordenamiento urbanístico-ambiental, amén de que pusieron en condición de vulnerabilidad bienes del PNE que pertenecen a todos los costarricenses, como lo son los bosques de la zona costera de Punta Ventanas de Osa.

Es por ello que debe la corporación municipal responder, no solo por el daño que pudiera haber causado a las empresas concesionarias sino también por los daños que pudo haber ocasionado al PNE. Por lo expuesto, resultan absolutamente nulos los contratos de concesión aquí analizados. Por otra parte, es evidente que no existe concesión que legitime la ocupación que, hasta el día de hoy, han venido realizando las demandadas en los terrenos de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa, toda vez que no han cumplido con el presupuesto indispensable que exige el artículo 42 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, estos es, la aprobación del ICT. También es claro, como ya lo ha manifestado la Sala Constitucional, que la sola solicitud de concesión ante la Municipalidad no legitima la ocupación ni otorga ningún derecho a los accionados. Tampoco se logró demostrar la existencia de permiso municipal alguno que sirviera de título habilitante para la ocupación realizada.

Tampoco demuestran las sociedades accionadas que cumplen con los requisitos exigidos para que se pueda considerar como ocupantes o pobladores a dichas empresas, en los términos de los Transitorios VII y artículo 70 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, esto fundamentalmente porque su ocupación en los terrenos es posterior a la entrada en vigencia de la citada Ley. Lo anterior trae como consecuencia inmediata que esa ocupación que hasta el día de hoy han realizado las demandadas en los terrenos de cita resulte ilegítima y así deba declararse. Por ende, y como restablecimiento de la legalidad violentada, deberán tanto el MINAET como la corporación municipal (cada uno en el ámbito de su competencia) tomar las acciones necesarias para el cese de dicha ocupación, lo que incluye, claro está, ordenar el desalojo inmediato de las sociedades demandadas de los terrenos dichos. Debe decidirse ahora respecto de las dos construcciones que existen en el área que venía ocupando en forma ilegítima la empresa Las Ventanas de Osa S.A. Al respecto, este Tribunal estima necesario realizar varias consideraciones: Primero.

Como ya se indicara, las edificaciones se ubican en el área sin bosque de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa y no constituyen Patrimonio Natural del Estado por lo que su administración corresponde, en forma exclusiva, a la Municipalidad de Osa. Segundo. Siendo que lo que ha existido por parte de la sociedad Las Ventanas de Osa constituye una ocupación ilegitima, debe la Municipalidad ordenar el desalojo inmediato de las edificaciones, siendo que éstas pasan a administración municipal. Lo anterior en virtud de los Principios Precautorio y In dubio pro natura, toda vez que, será hasta que se apruebe un Plan Regulador Costero en esa zona no boscosa (si así lo decidiera la Municipalidad) que podría otorgarse concesiones en esa área. Entre tanto, cualquier ocupación de la zona puede ser incompatible con el resto de la zona marítimo terrestre que constituye Patrimonio Natural del Estado y ocasionar en ésta daños irreversibles.

Deberá asimismo la Municipalidad, en coordinación con el MINAET, valorar si las obras construidas son compatibles con la naturaleza boscosa del resto de los terrenos. Tercero. Quedó acreditado en autos que la Municipalidad de Osa cobró a las empresas demandadas los cánones por supuestas concesiones en la zona marítimo terrestre sin que aquéllas se hubieran realmente concedido, tal y como ya lo declarado este Tribunal. Es evidente que el gobierno local debió abstenerse de dicho cobro, toda vez que, se insiste, no existía ninguna concesión que lo justificara y que haberlo hecho constituye un exceso de poder por parte del ente público. Sin embargo, lo cierto es que el pago del canon de ninguna manera legitima la ocupación y por ende no impide el restablecimiento de la legalidad. Asimismo, considera este órgano colegiado que no procede la devolución de lo pagado a título de canon a las accionadas.

Ello por cuanto, aún en forma ilegítima, lo cierto es que las empresas ocuparon terrenos en la zona marítimo terrestre, lo que constituye el presupuesto de hecho para el pago del canon. En ese tanto, resultaría un beneficio indebido para las demandadas que la Municipalidad devolviera los dineros pagados por una ocupación, que aunque de hecho, realizó. Cuarto. Se demostró también en este proceso, que la Municipalidad de Osa cobró a la empresa Las Ventanas de Osa S.A. patente de licores durante los años 2003 al 2008. En este sentido, considera este Tribunal que se verificó el hecho generador del tributo y por ende, lo pagado por este rubro no debe ser devuelto a la empresa. En todo caso se insiste, la existencia de pago de tributos municipales no inhibe al gobierno local a restablecer la legalidad y tutelar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que garantiza el artículo 50 constitucional.

En ese tanto, lo debido es el ajuste de la realidad fáctica con el ordenamiento urbanístico-ambiental tanto en las zonas costeras que comprenden zonas boscosas y recursos forestales, como en las que no. Quinto. Si bien no se logró acreditar la existencia de permisos municipales otorgados para la construcción de las edificaciones que aquí se analizan, considera este órgano colegiado que ello no debe llevar a la errónea conclusión de que no debe indemnizarse a la accionada Las Ventanas de Osa S.A. el valor de las edificaciones que construyó y que se ubican en la zona marítima terrestre Punta Ventanas de Osa. Debe tenerse presente que, tal y como pudo apreciarlo el Tribunal en el reconocimiento judicial realizado en la zona y como quedó acreditado con el testimonio de Nombre34625 , estamos en presencia de edificaciones de más de veinte años y durante la mayoría de esos años, la Municipalidad demandada no solo conoció de su ilegítima existencia sino que además, toleró y cohonestó, en forma irregular e irresponsable esa situación, al cobrar a la demandada Las Ventanas de Osa S.A. patentes de licores y canon de ocupación de la zona marítimo terrestre.

Bajo semejante cuadro fáctico antijurídico, resulta desproporcionado e irrazonable someter a la empresa accionada a probar la existencia de permisos municipales, que se presume pudieron otorgarse hace tantos años y de los cuales ni la parte actora ni la Municipalidad de Osa, pudieron desvirtuar su existencia, toda vez que tampoco se logró acreditar que no se otorgaron los permisos para dichas construcciones. Este tipo de probanzas se constituyen en "diabólicas" y se tornan, a juicio de este Tribunal, en ilógicas e innecesarias toda vez que, se reitera, las construcciones existen, la corporación Municipal conocía de su existencia y nunca ejerció las medidas que el ordenamiento le imponía tratándose de edificaciones que hubiesen sido levantadas sin permiso municipal. Sexto. Evidentemente, la conducta de la Administración Municipal tendente al ajuste o restablecimiento del ordenamiento urbanístico-ambiental, que conlleva, en este caso, el cese de la ocupación ilegítima que hasta hoy ha realizado la empresa Las Ventanas de Osa, y por ende, la salida y desocupación inmediata por parte de esa sociedad, se impone, a juicio de este Tribunal, como una conducta lícita y normal de la corporación municipal que genera un daño en la esfera de la empresa Las ventanas de Osa.

Ello toda vez que se verifican los presupuestos exigidos por el artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública. Existe un daño especial en virtud de la su intensidad excepcional (la pérdida del valor de las edificaciones) y que afecta a una pequeña proporción de afectados, en este caso, la empresa Las Ventanas de Osa S.A., y que ella no está obligada a soportar, toda vez que, se reitera, la Municipalidad toleró y permitió irregularmente la construcción. Hay también un nexo de causalidad entre la conducta administrativa debida e impuesta por el ordenamiento, sea la desocupación del inmueble y el daño cierto, efectivo e individualizable que como consecuencia de esa conducta lícita de la Administración, se provoca en la situación jurídica de la empresa de marras (y que se constituye en el valor de las edificaciones). Así las cosas, deberá la corporación municipal indemnizar a la empresa accionada únicamente el daño, esto es el valor de los edificaciones, más no el lucro cesante. El monto de dicha indemnización se fijará en ejecución de sentencia.

Corolario. Se anulan los contratos de concesión para ocupar parcelas en la zona marítimo terrestre suscritos entre la Municipalidad de Osa y las empresas Shark Bay Dos Mil S.A y Las Ventanas de Osa S.A. Se declara ilegítima la ocupación que realizan dichas empresas y se ordena la desocupación inmediata de ambas sociedades, tanto de los terrenos como de las edificaciones existentes. Se declara la obligación de la Municipalidad de Osa de indemnizar el daño ocasionado a la empresa Las Ventanas de Osa S.A. y que se concreta en el valor real de las edificaciones que construyó. Dicho monto se determinará en ejecución de sentencia.

IX. SOBRE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS PRETENDIDOS

Finalmente, pretende la accionante que se condene en abstracto a las demandadas por los daños y perjuicios que se hayan derivado de la relación jurídica administrativa que aquí se discute y de las conductas administrativas que se impugnan. Se trata, se insiste, de una condenatoria en abstracto y que el artículo 122 inciso m) del Código Procesal Contencioso Administrativo faculta realizar al juzgador. En este aspecto, considera este Tribunal que la condena en abstracto procede. Los elementos de convicción traídos a autos permiten establecer que hubo diferentes conductas administrativas formales y omisivas que originaron daños al ecosistema imperante en los terrenos boscosos comprendidos en Punta Ventanas de Osa, que acarrean la responsabilidad administrativa de los órganos y entes vinculados. Por una parte existe un daño demostrado, esto es las grandes alteraciones y deterioro en su biodiversidad que han sufrido los terrenos boscosos de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa, durante en el período comprendido de 1979 al 2008, entre las que pueden mencionarse árboles cortados, corta de raíces y ramas, acumulaciones de material orgánico en zona pública, zona restringida y cerca de quebradas, claros con vista al mar tanto en zona pública como en zona restringida, trochas o caminos que van desde la zona restringida hasta la pública.

Por otra parte, existen conductas administrativas que se constituyen, a juicio de este órgano en causas generadoras del daño citado. El principio orientador que permite a este Tribunal llegar a esta conclusión es el deber del Estado, impuesto por el ordenamiento jurídico, de velar por la utilización racional del medio ambiente. Conteste a ello, el Estado vigilará la utilización racional de los elementos ambientales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. En este sentido, es el principal obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible y sustentable, que satisfaga las necesidades humanas básicas sin comprometer las opciones de las generaciones futuras, garantizando la equidad entre generaciones. Este deber obliga al Estado a coordinar políticas ambientales que garanticen, además de lo expuesto, que la calidad de nuestros ecosistemas no se deteriore, se refuerce la prevención de conductas dañinas, la participación de las personas en la gestión ambiental, el fortalecimiento de la responsabilidad ambiental, entre otros.

No debe perderse de vista que, en el fondo, se trata de una garantía de protección de la vida y salud, tanto de los costarricenses como de comunidad mundial. Por ende, la violación de estos preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses públicos ambientales y ecológicos a corto, mediano y largo plazo. Pues bien, en el proceso que nos ocupa, el Estado, a través de distintos órganos y entes, se convirtió en el mejor instrumento para lesionar estas garantías. Existe un nexo causal entre las distintas conductas impugnadas y los daños ocasionados a los terrenos boscosos que se ubican en la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa. Primero. Para este Tribunal quedó fehacientemente acreditado que la mayoría de los terrenos comprendidos en la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa constituyen bosque. Además, del reconocimiento judicial realizado, este Tribunal, sin ser experto en la materia, pudo determinar la presencia de bosque.

Sin embargo, de modo inexplicable, todos los entes públicos involucrados en la adopción y aprobación del Plan Regulador omiten esta circunstancia. Veamos. En el caso de la Municipalidad de Osa, aún y cuando los personeros municipales no tuvieran la existencia de bosque como un hecho público y notorio, al menos ante la duda de si estaban en presencia de zonas boscosas (la cual salta a simple vista como lo constató este Tribunal en el reconocimiento judicial), los deberes de protección al ambiente y la exigencia expresa que imponían los artículos 13 y 15 de la Ley Forestal, debieron haber tenido solicitado la certificación de clasificación de Patrimonio Natural del Estado y actuar en defensa del ecosistema de la zona, como lo exigen los artículos 21, 50 párrafo segundo y tercero y 89 de la Constitución Política, así como el numeral 11 de la Ley de Biodiversidad. Esa era la conducta impuesta por el ordenamiento jurídico y fue omitida.

Pero la violación de los deberes impuestos a la corporación municipal no se quedan ahí: además, delegaron el ejercicio de una competencia indelegable como lo es la planificación y ordenación del uso de suelo en ese territorio, en una empresa privada, que no contempló la vulnerabilidad de los elementos naturales en esa zona. Se agrava lo anterior si se considera que la empresa a quien se otorgó la anuencia municipal para la elaboración del plan regulador (y ejerció la potestad de planificación y ordenación del territorio), adquiere luego en concesión más del ochenta por ciento de los terrenos. Además, aprobaron el Plan Regulador sin el requisito de Evaluación de Impacto Ambiental ni ningún tipo de vialidad ambiental, comprometiendo la frágil biodiversidad que ahí impera, toda vez que no se contempló el impacto del uso de suelo propuesto. Una muestra más de su conducta antijurídica y negligente lo es el hecho de que, teniendo absoluta claridad de que no podía otorgar concesiones hasta tanto el MINAET no hubiera certificado la existencia de bosque en los terrenos comprendidos en el Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, de forma inexplicable para este Tribunal, suscribe unos contratos de concesión sin esperar la certificación dicha.

Finalmente, resulta reprochable también la práctica ilegítima de cobrar durante años cánones en zona marítimo terrestre e impuestos, sin que existiera concesión que se lo permitiera. A su vista y paciencia, se construyeron edificaciones en zona restringida sin que existiera título habilitante para ello y hasta hoy se mantienen sin que se hubiera ejercido las potestades que por autotutela le corresponden. A juicio de este Tribunal, cada una de estas manifestaciones de una conducta administrativa ilegítima e irresponsable, se convierten en causa suficiente y adecuada para ocasionar el detrimento a la biodiversidad de la zona mencionado y que fuera constatado por este mismo órgano en el reconocimiento judicial. Si desde el primer momento la Municipalidad hubiera solicitado la clasificación y certificación de la zona al MINAET, se hubiera constado la presencia de bosque y no se hubiera aprobado un Plan Regulador que no resulta compatible con la biodiversidad ni el recurso boscoso que impera en la zona.

Consecuentemente, tampoco existirían los claros ni la corta de árboles que este Tribunal observó y en su lugar, existiría el bosque de caracteriza aún, algunas sectores de Punta Ventanas de Osa. Es evidente que toda esta conducta ilegítima, ligera e irreflexiva de la Municipalidad de Osa produjo un detrimento a las zonas boscosas de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa y los ecosistemas que ahí imperan, lesionado también el derecho de los habitantes de la zona, de todos los costarricense y de la comunidad mundial, a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado con una utilización racional y sustentable de los recursos boscosos y forestales, lesión que puede ser, incluso, irreversible; razón por la cual debe responder, como lo exigen los artículos 190 y siguientes de la LGAP. Respecto al Instituto Costarricense de Turismo, tenemos que aprobó el Plan Regulador sin la existencia de la certificación de PNE ni la evaluación de impacto ambiental o vialidad ambiental y, por las mismas consideraciones ya expuestas, esta conducta formal de aprobación se constituye en causa generadora del daño ya expuesto.

No puede obviar este Tribunal que se trata del superior vigilante de la zona marítima terrestre impuesto por la Ley 6043 y por ende, no ejerció en forma adecuada la fiscalización exigida, máxime en una zona con ecosistemas frágiles y ante una indiscutible y acreditada fehacientemente, presencia de bosque. Si no tenía los técnicos que le confirmaran esa condición, pudo haberlos buscado, informado al MINAET o haber tomado cualquier otra acción en tutela de la biodiversidad de la zona y no lo hizo. Se reprocha, también, una conducta omisiva de los deberes impuestos: la sola inspección en la zona durante los años en que se aprobó el Plan Regulador, permitía constatar la existencia de bosque (como quedó acreditado con las fotografías) o al menos ante la duda ( y salta a simple vista incluso al día de hoy, tal y como se acreditó con el reconocimiento judicial) debió actuar conforme lo exigía la normativa vigente y no aprobar el Plan hasta tanto no se cumpliera con la certificación de clasificación de PNE.

Su inactividad en los deberes de fiscalización y vigilancia, así como la conducta formal consistente en la aprobación del Plan Regulador se convierten de igual formal, en causas adecuadas y suficientes para generar el daño ya descrito, y por ello debe igual responder ese ente. Con todo, valga señalar que, al menos, ha negado su aprobación a las concesiones que ya suscribió la corporación municipal, hasta tanto no cumpla con la certificación de PNE, lo que evitado un daño aún más grave y que de alguna manera, se consoliden derechos de terceros en esas condiciones. En relación con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se reitera lo expuesto para el ICT en relación a la irregular aprobación del Plan Regulador. Con un agravante: de la prueba documental y del testimonio de Nombre34625 se evidencia que ya el INVU conocía con certeza desde la década de los ochenta, la existencia de zonas boscosas en esos terrenos.

Tanto así que en aquel entonces no aprobó el proyecto de Plan Regulador para esa misma zona en virtud de que la División de Bosques del Ministerio de Ganadería no aclaró el manejo y control que de ese recurso iba hacerse. No justifica este Tribunal, por tanto, que conociendo de tal circunstancia (porque constaba en sus archivos) haya aprobado el Plan Regulador en el 2004 sin cuestionarse ni corroborar lo relativo a la certificación de PNE y la evaluación de impacto ambiental. Igual su conducta es causa generadora del daño expuesto y debe responder como corresponde. En lo que respecta al Estado, este Tribunal debe reprocharle una total inactividad en la toma de decisiones y ejecución de acciones que permitieran tutelar debidamente y como lo exige el ordenamiento jurídico, los bosques de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa. Específicamente, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación existe con competencias claramente definidas desde el año 1998.

Este Tribunal ha expuesto su tesis de que la afectación al PNE es legal e inmediata y que la administración de las zonas comprendidas en este corresponde al MINAET. La clasificación a través de la certificación que tantas veces se ha mencionado, constituye únicamente un acto de mera constatación y de clasificación. Por ello, si los terrenos boscosos de la zona marítima terrestre de Punta Ventanas constituyen PNE, no justifica este órgano colegiado que fuera hasta el 2006 y por, gestión de la Municipalidad de Osa (inducida además por petición de un sujeto de derecho privado) que se emitiera la certificación que lo clasificara como zonas boscosas. Surge la pregunta ¿y dónde estaban las potestades oficiosas y los deberes de tutela al ambiente encomendados al SINAC? ¿Por qué no fueron ejercidos en tiempo? No lo entiende este Tribunal ni lo justifica, máxime cuando el MINAET es el órgano rector en materia ambiental.

Pero aún, la certificación se solicita en el 2006 y no es hasta casi un año después que es emitida, cuando se insiste, la existencia de bosque era palpable y evidente. No se explica este Tribunal como Nombre140593 empieza a tener una presencia definida, como lo exige el bloque de legalidad, hasta el 2005 si siempre han estado en la zona. Tampoco porque no se certificó antes y de oficio que esas eran zonas boscosas, si precisamente Nombre140593 debe velar por la conservación de la biodiversidad de la zona, lo que incluía claro está, Punta Ventanas. Toda esta inactividad formal y material se constituye también, en causas generadoras del daño descrito. No basta que actualmente este órgano esté cumpliendo con los deberes impuestos. El ordenamiento jurídico le otorgó potestades y habilitaciones en materia de conservación de la biodiversidad que no fueron gratuitas, que había que ejercerlas y su omisión violentó el bloque de legalidad en su vertiente positiva, ocasionado daños que, ante un ejercicio adecuado y oportuno de las potestades públicas, pudieron ser evitados; situación que este Tribunal no puede justificar y por las que deben responder.

Por otra parte, hay que referirse a la Procuraduría General de la República, y las potestades que tiene específicamente en lo relativo a la zona marítimo terrestre. Expuso esa representación que la función de dicho órgano es meramente consultiva, sin poder sustituir a la Administración Activa, por lo que hasta tanto ésta no consulten, se ven impedidos de actuar. Esa afirmación es parcialmente compartida por este Tribunal. Ello por cuanto, como se mencionó en el Considerando V, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, otorga a la PGR una competencia que va más allá de la meramente consultiva: le otorga el ejercicio del control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones, pero no solo a instancia de parte, sino también, por sí misma, esto es, de oficio. Por ende, aunque no le fuera consultado debió haber ejercido debido control jurídico no solo a posteriori, que a juicio de este Tribunal tampoco lo ha hecho satisfactoriamente, toda vez que no es sino hasta este año que la CGR, haciendo estreno de una novedosa legitimación que le otorga el CPCA interpone este proceso para impugnar estas conductas, mismas que pese a estar surtiendo efectos desde el 2004 no fueron impugnadas por el Estado.

Pero tampoco ha ejercido un eficaz y eficiente control jurídico a priori, que pudo haberse traducido en adecuadas capacitaciones a las Administraciones vinculadas respecto de los alcances y prohibiciones de la Ley de la Zona Marítima Terrestre. Lo anterior es fundamental si se toma en cuenta las carencias técnicas, profesionales y económicas que, lamentablemente, caracterizan a la mayoría de las Municipalidades que administran zonas costeras. Quedó acreditado en este proceso que existía un total desconocimiento por parte de los funcionarios municipales, del ICT, del INVU y del propio MINAET respecto de los alcances de legislación vigente en esta materia. Ese desconocimiento pudo haber influido en las decisiones. Por eso resultaba fundamental que el asesor del Estado cumpliera un papel más activo en ese momento. En ese tanto, su omisión colabora a generar el daño ocasionado. Por lo expuesto, si los sujetos de derecho público demandados en este proceso tienen encomendada la potestad de preservar, garantizar y tutelar, en este caso, el ecosistema boscoso de Punta Ventanas de Osa; así como la obligación de evitar deterioros en este bien que se constituye Patrimonio Natural del Estado y en virtud de su acción o inactividad se genera un daño, podemos concluir que su funcionamiento ha sido deficiente, lo que implica necesariamente su responsabilidad en los términos del artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública.

Finalmente, cabe pronunciarse sobre si existen conductas de las empresas Las Ventanas de Osa S.A. y Shark Bay Dos Mil S.A., que al amparo del artículo 1045 del Código Civil, se constituyan en causas productoras del daño que generen responsabilidad para las dichas empresas. En este sentido, de las probanzas traídas al proceso, no encuentra este Tribunal conducta alguna que permita atribuirle tal responsabilidad, toda vez que no se configuran los presupuestos subjetivos de dolo o culpa grave que la legislación exige. Si bien es cierto Las Ventanas de Osa S.A. fue contratada para elaborar el Plan Regulador, lo cual era jurídicamente improcedente como se explicó, esa actuación aunque ilegítima no se demostró que fuera realizada con dolo ni culpa grave: tuvo anuencia municipal para ello. Una vez aprobado y publicado el Plan Regulador ambas empresas gestionan las concesiones, ambas también solicitan, antes que se les otorgue el contrato, la clasificación de Patrimonio Natural del Estado.

Pagaron un canon por ocupación e impuestos que la Municipalidad les cobró. Incluso, en general, han cumplido con las medidas cautelares impuestas por este órgano jurisdiccional. Si bien su ocupación no resulta ajustada a derecho, es lo cierto que no se logra demostrar que aquélla se realizara con dolo o culpa grave que permitiera atribuirles responsabilidad por el daño ocasionado. Las demandadas se sometieron a lo exigido y permitido por las Administraciones vinculadas al proceso de aprobación del Plan Regulador y las concesiones. En ese tanto, debe este Tribunal insistir en la necesidad de que al inversionista se le dicten normas y procedimientos transparentes, lícitos y uniformes; que además ser coordinados entre las diferentes instituciones involucradas. Ello responde a principios como la simplificación y la eficiencia, los cuales en el caso de marras estuvieron ausentes. Para beneficio de la colectividad y de la legalidad, a las empresas demandadas no se les aprobó ninguna concesión que les otorgara un derecho real administrativo a la ocupación de la zona marítimo terrestre, en este caso, además Patrimonio Natural del Estado; porque ello necesariamente introduciría una variable adicional que tendría que ser valorada al momento de dimensionar decisiones de este tipo. Se insiste, en este caso concreto no existen, y por tanto el restablecimiento de la legalidad violada se impone por sí solo.

X. SOBRE LAS EXCEPCIONES DE FONDO ALEGADAS

Sobre la excepción de caducidad. Durante la única audiencia las empresas demandadas y el Instituto Costarricense de Turismo, de conformidad con el artículo 67 del CPCA, interpusieron la excepción de caducidad de la acción respecto de la impugnación del acuerdo emitido por la Junta Directiva del ICT aprobado en sesión No. 3092, acuerdo 4o. celebrada el 23 de junio de 1980. Asimismo, las sociedades accionadas presentaron la defensa de caducidad respecto de la impugnación del Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa. Ello por cuanto se trata de actos que adquirieron firmeza antes del primero de enero del 2008 y para los cuales el plazo de impugnación de cuatro años que establecían tanto la Ley General de la Administración Pública como de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se encuentra sobradamente vencido. En este sentido, este Tribunal considera que resulta indispensable a efectos de resolver la defensa interpuesta, referirnos a dos aspectos fundamentales.

Primero. Tratándose de recuperación y tutela de bienes de dominio público no corren plazos de prescripción ni caducidad. Ello es así por las características particulares de este tipo de bienes. En igual sentido, se manifiesta expresamente el Código Procesal Contencioso Administrativo en su artículo34.2. y el numeral 14 de la Ley Forestal. Segundo. En el tanto el acto absolutamente esté surtiendo efectos, es posible su anulación. Así también lo dispone el numeral 40 del mismo Código Procesal y el mismo numeral 175 de la LGAP vigente. Frente a este tipo de pretensiones anulatorias (nulidad absoluta) debe privar el principio de que los actos viciados de nulidad absoluta no pueden convalidarse ni por el tiempo ni por acto jurídico, ni tampoco pueden sanearse, según lo preceptúa el artículo 172 de la Ley General de la Administración Pública. En el caso concreto es indispensable considerar estos principios: se impugnan conductas relacionadas con la tutela de bienes de dominio público y además, a la fecha surten efectos: el Plan Regulador estaba vigente a la fecha de la presentación de la demanda.

Por ende, considera este Tribunal que no procede la defensa de caducidad interpuesta. Se suman además dos argumentos adicionales: El Plan Regulador produce sus efectos a partir de su publicación, sea el 22 de febrero del 2005 y es a partir de ese momento que sería impugnable. Aún obviando el artículo 34.2 del CPCA, que se insiste para este Tribunal es aplicable, no habrían transcurrido los cuatro años que establecían la LGAP y la LRJCA, toda vez que la demanda fue presentada el 16 de setiembre del 2008. En relación con el acuerdo del ICT, además de lo expuesto, debe tenerse presente que, en todo caso, se constituye como un acto conexo, como se explicará, a los que aquí se anulan y al amparo del artículo 122 del k) del CPCA, se impone por solo ese hecho su supresión aún de oficio. Por lo expuesto, y en virtud de que las pretensiones de las partes actoras se destinan a requerir la nulidad absoluta de conductas administrativas que afectan bienes de dominio público y que a la fecha, siguen surtiendo efectos, siendo además que este Tribunal constató tal patología y declaró nulidad absoluta del Plan Regulador de Punta Ventanas de Osa, entre otras conductas formales, se declara sin lugar la defensa de caducidad alegada.

Sobre otras excepciones de fondo alegadas. EL ESTADO interpuso la defensa de falta de Derecho y Sine Actione Agit (frente a la pretensión de daños y perjuicios). En este sentido, considera este Tribunal que deben rechazarse las excepciones de falta de legitimación en su doble modalidad y la falta de interés actual. Lo anterior por cuanto, analizados estos presupuestos, se llega a la conclusión que, en primer lugar, la actora cuenta con suficiente legitimación activa para participar en este proceso a la luz del artículo 10.3 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Ello toda vez que se trata de la defensa y tutela de bienes que componen la Hacienda Pública, según lo disponen los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ya que estamos en presencia de la recuperación y tutela de un bien de dominio público. Además, la acción se dirige correctamente contra el Estado, tal y como lo dispone el artículo 12 inciso 1) del citado Código, en virtud de la conducta omisiva del Estado (MINAET y PGR) que generó daños al Patrimonio Natural del Estado, tal y como lo acreditó este Tribunal.

Por otra parte, el interés, se mantiene actual, en el tanto la conducta impugnada sigue surtiendo efectos y requiere de una resolución jurisdiccional que la resuelva. Finalmente, respecto de la excepción de falta de derecho considera este órgano colegiado que ésta debe rechazarse en tanto conforme lo analizado supra, efectivamente la conducta omisiva del Estado generó daños y perjuicios por los que debe responder. El SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACIÓN interpuso la excepción de falta de legitimación pasiva, la que debe rechazarse toda vez que la conducta omisiva de ese órgano, como se expuso, generó daños al Patrimonio Natural del Estado. El INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO presentó la defensa de falta de Legitimación Pasiva. Procede su rechazo toda vez que, de conformidad con el artículo 12, resulta autor de conductas formales impugnadas y anuladas en este fallo: el acuerdo de declaratoria turística de la zona y el Plan Regulador Costero.

Por otra parte, su inactividad generó daños al Patrimonio Natural del Estado por los que debe responder. Por su parte, el INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO interpone las excepciones de Falta de Derecho, Falta de Capacidad, Falta de Legitimación ad causam en su modalidad activa y pasiva y la genérica Sine Actione Agit. En este sentido, considera este órgano colegiado que deben rechazarse las excepciones de falta de legitimación en su doble modalidad y la de interés actual. Lo anterior por cuanto, analizados estos presupuestos, se reitera los argumentos señalados supra que refieren a la suficiente legitimación activa que tiene la actora para participar en este proceso a la luz del artículo 10.3 del Código Procesal Contencioso Administrativo y su Ley Orgánica. Además, la acción se dirige correctamente contra el INVU, tal y como lo dispone el artículo 12 inciso 1) del citado Código, en tanto autor de una de las conductas impugnadas, a saber, el Plan Regulador.

Asimismo, el interés, se mantiene actual, en el tanto la conducta impugnada sigue surtiendo efectos y requiere de una resolución jurisdiccional que la resuelva. En relación con la falta de capacidad, se rechaza en tanto la Contraloría cuenta con suficiente capacidad para accionar cuando se trate de la tutela de de Hacienda Pública y en general con los bienes jurídicos que forman parte de su marco legitimante de fiscalización, como es el caso del dominio público. Así lo establecen el 182 y 184 de la Constitución Política en relación los artículos 9 y 10 del Código Procesal Contencioso Administrativa en relación con el 35 y 36 de la Ley Orgánica de ese órgano. Finalmente, respecto de la excepción de falta de derecho considera este órgano colegiado que ésta debe rechazarse en tanto conforme lo analizado supra, efectivamente la conducta impugnada resulta absolutamente nula y se acreditó además una conducta omisiva de ese Instituto que generó daños al PNE por los que debe responder.

En relación con la MUNICIPALIDAD DE OSA, interpuso la excepción de Falta de Derecho, la cual debe rechazarse toda vez que se declaró la nulidad absoluta de conductas administrativas que esa corporación dictó en absoluto irrespeto de ordenamiento jurídico. Además, su inactividad generó daños al PNE, por los que, como se expuso, debe responder. Finalmente, respecto de la excepción de falta de derecho interpuesta por las empresas LAS VENTANAS DE OSA S.A. y SHARK BAY DOS MIL S.A., debe declararse ésta parcialmente con lugar. Se acoge en tanto no se demuestra que las citadas empresas hayan generado daños al Patrimonio Natural del Estado, a la luz del artículo 1045 del Código Civil. Se rechaza en tanto se declara ilegítima la ocupación que venían realizando en la zona marítimo costera de Punta Ventanas de Osa, ordenándose su desocupación inmediata. Asimismo, se ordena indemnizar a la empresa Las Ventanas de Osa S.A, a título de daño y conforme al artículo 194 de la LGAP, el valor de las edificaciones construidas en el área sin bosque.

XI. SUPRESIÓN DE CONDUCTAS CONEXAS

El Código Procesal Contencioso Administrativo incorpora una serie de pronunciamientos sustanciales imperativos relacionados con aspectos de interés u orden público no sujetos a las pretensiones de las partes y que obligan al juzgador a pronunciarse necesariamente sobre ellos. Dentro de estos aspectos destaca el inciso k) del artículo 122 del citado Código, según el cual el juez deberá suprimir, aún de oficio toda conducta administrativa directamente relacionada con la sometida al proceso, cuando sea disconforme con el ordenamiento jurídico. En este sentido, este Tribunal tiene por acreditada la conexidad y, por ende, la ilegalidad de las siguientes conductas formales:

• 1)Los acuerdos municipales adoptados por el Concejo Municipal de Osa en sesiones ordinarias No. 51-2004, de 22 de diciembre del 2004, en tanto aprobó el Plan Regulador que se anula y la No. 26-99, de 30 de junio de 1999, así como el adoptado en la sesión extraordinaria No 08-01, de 30 de abril de 2001, en tanto otorgaron la anuencia para que la empresa Las Ventanas de Osa S.A. elaborara el Plan Regulador que por este medio se anula. Asimismo, la conducta administrativa manifestada en el oficio sin número de 26 de julio de 2005, suscrito por Nombre140596 , en su momento alcalde municipal de Osa (folio 54 Tomo 2 expediente administrativo de Las Ventanas de Osa, aportado por la Municipalidad)
• 2)El acuerdo emitido por la Junta Directiva del ICT aprobado en sesión No. 3092, acuerdo 4o. celebrada el 23 de junio de 1980, en tanto declara de interés turístico una zona, que en virtud de la declaratoria de Patrimonio Natural del Estado que en esta sentencia de dicta y de la anulación del plan regulador, difiere de esa naturaleza.
• 3)El artículo 5, inciso IV de la sesión ordinaria No. 5186, de la Junta Directiva del ICT y de fecha 2 de julio de 2002, en cuanto aprueban el plan regulador anulado.
• 4)Los actos administrativos FOM-ZMT-210-2002, FOM-ZMT-211-2002 y FOM-ZMT-212-2002, en tanto comunican el acuerdo de Junta Directiva del ICT que aprueba el plan regulador anulado.
• 5)Se anula parcialmente el contenido de la certificación emitida el 18 de octubre del 2007 y suscrita por la Directora del Área de Conservación de Osa únicamente en lo relacionado a las hectáreas que corresponden a zonas de bosque, a efectos de que se adecúe y en incluya dentro de ese rubro tanto las hectáreas que corresponden a bosque primario como lo relativo a áreas con árboles aislados, conforme lo señala el Informe de Levantamiento de las Áreas de Patrimonio Natural del Estado en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A. En este sentido, dada tal conexidad con las conductas impugnadas, se impone la anulación de dichas actuaciones, al amparo de los motivos señalados.

XII. COROLARIO

Como derivado de lo expuesto, en virtud de que ha quedado acreditada la naturaleza boscosa de la mayoría de los terrenos comprendidos en la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa, debe concluirse que:

• 1)Se declara que las áreas con bosque natural y con árboles aislados los terrenos de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa constituyen Patrimonio Natural del Estado y su administración corresponde al MINAET, tal y como lo indica el artículo 13 de la Ley Forestal.
• 2)La zona restante que se corresponde con el área sin cobertura boscosa, no constituyen Patrimonio Natural del Estado, estando por ende, bajo la administración de la Municipalidad de Osa tal y como lo dispone el artículo 3 de la Ley de la Zona Marítima Terrestre.
• 3)Se declara absolutamente nulo el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa, su reglamento de zonificación y las láminas correspondientes, toda vez que fue aprobado por la Municipalidad de Osa sin tener competencia para ello, ya que se planifican terrenos que no estaban bajo su administración, sino del MINAET. Asimismo, la nulidad se declara toda vez que se aprobó con violación del ordenamiento jurídico vigente e incumplimiento de formalidades esenciales como lo eran: la certificación de Patrimonio Natural del Estado, la evaluación de impacto ambiental o certificación de vialidad ambiental y fue elaborado por sujetos de derecho privado, violentando el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública.
• 4)Se declara la nulidad absoluta de los contratos de concesión firmados por la Municipalidad de Osa y las empresa Las Ventanas de Osa S.A., el ii de setiembre de 1981 y el 8 de diciembre de 2006. Asimismo, se anula por ilegal, el contrato de concesión suscrito por esa misma corporación municipal y la empresa Shark Bay Dos Mil S.A., el 8 de diciembre de 2006. Esta declaratoria abarca la invalidez de las conductas administrativas que sirvieron de fundamento a esos instrumentos contractuales.
• 5)Por conexidad, se anulan los acuerdos municipales adoptados por el Concejo Municipal de Osa en sesiones ordinarias No. 51-2004, de 22 de diciembre del 2004, en tanto aprobó el Plan Regulador que se anula y la No. 26-99, de 30 de junio de 1999, así como el adoptado en la sesión extraordinaria No 08-01, de 30 de abril de 2001. Asimismo, se anula la conducta administrativa manifestada en el oficio sin número de 26 de julio de 2005, suscrito por Nombre140596 , en su momento alcalde municipal de Osa (folio 54 Tomo 2 expediente administrativo de Las Ventanas de Osa, aportado por la Municipalidad). Se anulan también, el acuerdo emitido por la Junta Directiva del ICT aprobado en sesión No. Placa27063, acuerdo 4o. celebrada el 23 de junio de 1980, el artículo 5, inciso IV de la sesión ordinaria No. 5186, de esa misma Junta, de 2 de julio de 2002, y los actos administrativos FOM-ZMT-210-2002, FOM-ZMT-211-2002 y FOM-ZMT-212-2002.
• 6)Se anula parcialmente el contenido de la certificación emitida el 18 de octubre del 2007 y suscrita por la Directora del Área de Conservación de Osa únicamente en lo relacionado a las hectáreas que corresponden a zonas de bosque, a efectos de que se adecúe y en incluya dentro de ese rubro tanto las hectáreas que corresponden a bosque primario como lo relativo a áreas con árboles aislados, conforme lo señala el Informe de Levantamiento de las Áreas de Patrimonio Natural del Estado en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A. No. ACOSA-GMRN-O84, de 24 de octubre de 2006.
• 7)Se declara ilegítima la ocupación que, hasta hoy, han venido realizando las empresas demandadas en los terrenos de la zona marítima de Punta Ventanas de Osa. Para el restablecimiento de la legalidad urbanístico-ambiental violentada, deberán tanto el MINAET como la corporación municipal (cada uno en el ámbito de su competencia) tomar las acciones necesarias para el cese de dicha ocupación, lo que incluye, claro está, ordenar el desalojo inmediato de las sociedades demandadas de los terrenos dichos.
• 8)En tanto no se apruebe un Plan Regulador en el área de zona marítima terrestre de Punta Ventanas de Osa que no constituye Patrimonio Natural del Estado, deberá la Municipalidad de Osa abstenerse de autorizar cualquier tipo de concesión sobre aquélla. Asimismo, en caso de que la corporación municipal decidiera conceder algún permiso de uso (en precario) en la zona que administra, previo a su otorgamiento deberá coordinar con el MINAET y SINAC, el impacto de ese aprovechamiento en los ecosistemas boscosas (que constituye PNE) que rodean esa área, a efectos de garantizar la compatibilidad del uso que se autorice.
• 9)Deberá la corporación municipal, en coordinación con el MINAET y SINAC, valorar si las edificaciones que quedarán desocupadas en el área de la zona marítima que no constituye Patrimonio Natural del Estado son compatibles con la naturaleza boscosa del resto de los terrenos que si constituyen Patrimonio Natural del Estado.
• 10)Se declara la obligación de la Municipalidad de Osa de indemnizar, a el daño ocasionado a la empresa Las Ventanas de Osa S.A., como consecuencia de la desocupación ordenada y que se concreta en el valor real de las edificaciones que construyó. Dicho monto se determinará en ejecución de sentencia.
• 11)Se declara la responsabilidad administrativa por conducta ilícita y funcionamiento anormal de la Municipalidad de Osa, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en tanto autores de conductas administrativas absolutamente nulas y conductas omisivas que ocasionaron daños al ecosistema boscoso de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa que constituye Patrimonio Natural del Estado. Asimismo, se declara la responsabilidad administrativa por funcionamiento anormal del Estado y al Sistema Nacional de Áreas y Conservación, en tanto autores de conductas omisivas ya descritas y que, igualmente, se constituyeron en causa generadora del daño al ecosistema boscoso de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa que constituye Patrimonio Natural del Estado. 9) Se condena en abstracto a los sujetos de derecho público demandados, al pago de daños y perjuicios acreditados en el Considerando IX del presente fallo. La determinación del quantum de esos daños y perjuicios y los parámetros de indemnización se realizará en ejecución de sentencia. 12) De conformidad con lo dispuesto en los artículos 122 incisos a y b, 130. 3 y 131.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la anulación por este medio decretada producirá efectos erga omnes, declarativos y retroactivos a la fecha de la vigencia de las disposiciones impugnadas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe y situaciones jurídicas consolidadas. Asimismo, una vez que haya adquirido firmeza, debe disponerse la publicación de este fallo en el Diario Oficial la Gaceta, con cargo a las Administraciones que aprobaron-dictaron el plan anulado.

XIII. SOBRE LAS COSTAS

De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido respecto de los órganos y entes públicos demandados. Por el contrario, encuentra este órgano jurisdiccional que las empresas demandadas litigaron de buena fe, por lo que debe aplicarse la excepción contenida en el artículo 193 citado. Por ende, se imponen ambas costas a los órganos y entes públicos demandados y se exime de esa carga a las empresas Las Ventanas de Osa S.A. y Shark Bay Dos Mil S.A.

POR TANTO

Se rechazan las excepciones de falta de legitimación en su doble modalidad, falta de interés actual, falta de derecho (impropiamente denominadas sine actione agit) y falta de capacidad alegadas por los órganos y entes públicos demandados. Se rechaza también la excepción de caducidad interpuesta por el ICT y las empresas demandadas. Se acoge parcialmente la excepción de falta de derecho interpuesta por las empresas Las Ventanas de Osa S.A. y Shark Bay Dos Mil S.A., únicamente en cuanto a que el área de la zona marítimo terrestre de Punta Ventanas de Osa en la que no existe cobertura boscosa (conforme lo determina el Informe de Levantamiento de Patrimonio Natural del Estado ACOSA-GMRN-084, de 24 de octubre de 2006) no constituye Patrimonio Natural del Estado y que se exime a las empresas accionadas del pago de los daños y perjuicios al Patrimonio Natural del Estado, causado por las conductas administrativas impugnadas. En todo lo demás se rechaza esa excepción. En consecuencia se declara parcialmente con lugar la demanda en los siguientes términos, entendiéndose denegada en lo no concedido.

• 1)Se declara que las áreas con bosque natural y con árboles aislados de los terrenos de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa, conforme se clasifica en el Informe de Levantamiento de Patrimonio Natural de los Planes Reguladores de Punta Ventanas y Shark Bay Dos Mil, No. ACOSA-GMRN-084, de 24 de octubre de 2006, constituyen Patrimonio Natural del Estado y su administración corresponde al MINAET, tal y como lo indica el artículo 13 de la Ley Forestal.
• 2)La zona restante que, conforme al mismo informe, se corresponde con el área sin cobertura boscosa, no constituyen Patrimonio Natural del Estado, estando por ende, bajo la administración de la Municipalidad de Osa tal y como lo dispone el artículo 3 de la Ley de la Zona Marítima Terrestre.
• 3)Se declara absolutamente nulo el Plan Regulador Costero de Punta Ventanas de Osa, su reglamento de zonificación y las láminas correspondientes.
• 4)Se declara la nulidad absoluta de los contratos de concesión firmados por la Municipalidad de Osa y la empresa Las Ventanas de Osa S.A., el 11 de setiembre de 1981 y el 8 de diciembre de 2006. Asimismo, se anula por ilegal, el contrato de concesión suscrito por esa misma corporación municipal y la empresa Shark Bay Dos Mil S.A., el 8 de diciembre de 2006. Esta declaratoria abarca la invalidez de las conductas administrativas que sirvieron de fundamento a esos instrumentos contractuales.
• 5)Por conexidad, se anulan los acuerdos municipales adoptados por el Concejo Municipal de Osa en sesiones ordinarias No. 51-2004, de 22 de diciembre del 2004, en tanto aprobó el Plan Regulador que se anula y la No. 26-99, de 30 de junio de 1999, así como el adoptado en la sesión extraordinaria No 08-01, de 30 de abril de 2001. Asimismo, se anula la conducta administrativa manifestada en el oficio sin número de 26 de julio de 2005, suscrito por Nombre140596 , en su momento alcalde municipal de Osa (folio 54 Tomo 2 expediente administrativo de Las Ventanas de Osa, aportado por la Municipalidad). Se anulan también, el acuerdo emitido por la Junta Directiva del ICT aprobado en sesión No. 3092, acuerdo 4o. celebrada el 23 de junio de 1980, el artículo 5, inciso IV de la sesión ordinaria No. 5186, de esa misma Junta, de 2 de julio de 2002, y los actos administrativos FOM-ZMT-210-2002, FOM-ZMT-211-2002 y FOM-ZMT-212-2002.
• 6)Se anula parcialmente el contenido de la certificación emitida el 18 de octubre del 2007 y suscrita por la Directora del Área de Conservación de Osa únicamente en lo relacionado a las hectáreas que corresponden a zonas de bosque, a efectos de que se adecúe y en incluya dentro de ese rubro tanto las hectáreas que corresponden a bosque primario como lo relativo a áreas con árboles aislados, conforme lo señala el Informe de Levantamiento de las Áreas de Patrimonio Natural del Estado en los Planes Reguladores de Ventanas de Osa y Shark Bay S.A. No. ACOSA-GMRN-O84, de 24 de octubre de 2006.
• 7)Se declara ilegítima la ocupación que, hasta hoy, han venido realizando las empresas demandadas en los terrenos de la zona marítima de Punta Ventanas de Osa.
• 8)Para el restablecimiento de la legalidad urbanístico-ambiental violentada, deberán el MINAET y el SINAC tomar las acciones necesarias para el cese de la ocupación que, en el área que constituye Patrimonio Natural del Estado, han venido realizado las empresas demandadas. Ello que incluye, claro está, ordenar el desalojo inmediato de las sociedades accionadas de los terrenos dichos.
• 9)Igualmente, deberá la Municipalidad de Osa tomar las acciones necesarias para el cese de la ocupación que, en el área que no constituye Patrimonio Natural del Estado, ha venido realizando la empresa Las Ventanas de Osa S.A; lo que incluye ordenar el desalojo inmediato de esta sociedad de los terrenos dichos.
• 10)En tanto no se apruebe un Plan Regulador en el área de zona marítima terrestre de Punta Ventanas de Osa que no constituye Patrimonio Natural del Estado, deberá la Municipalidad de Osa abstenerse de autorizar cualquier tipo de concesión sobre aquélla. Asimismo, en caso de que esa corporación municipal decidiera conceder algún permiso de uso (en precario) en la zona que administra, previo a su otorgamiento deberá coordinar con el MINAET y SINAC, el impacto de ese aprovechamiento en los ecosistemas boscosas (que constituye PNE) que rodean esa área, a efectos de garantizar la compatibilidad del uso que se autorice con la ecología de la zona.
• 11)Deberá la corporación municipal, en coordinación con el MINAET y SINAC, valorar si las edificaciones que quedarán desocupadas en el área de la zona marítima que no constituye Patrimonio Natural del Estado son compatibles con la naturaleza boscosa del resto de los terrenos que si constituyen Patrimonio Natural del Estado.
• 12)Se declara la obligación de la Municipalidad de Osa de indemnizar, el daño ocasionado a la empresa Las Ventanas de Osa S.A., como consecuencia de la desocupación ordenada y que se concreta en el valor real de las edificaciones que construyó, al momento de la firmeza de este fallo. Dicho monto se determinará en ejecución de sentencia.
• 13)Se declara la responsabilidad administrativa de la Municipalidad de Osa, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en tanto autores de conductas administrativas absolutamente nulas y conductas omisivas que ocasionaron daños al ecosistema boscoso de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa que constituye Patrimonio Natural del Estado. Asimismo, se declara la responsabilidad administrativa del Estado y al Sistema Nacional de Áreas y Conservación, en tanto autores de conductas omisivas ya descritas y que, igualmente, se constituyeron en causa generadora del daño al ecosistema boscoso de la zona marítimo de Punta Ventanas de Osa que constituye Patrimonio Natural del Estado.
• 14)Se condena en abstracto a los sujetos de derecho público demandados, al pago de daños y perjuicios al Patrimonio Natural del Estado acreditados en el Considerando IX del presente fallo, y que son consecuencia de la conducta administrativa objeto de este proceso. La determinación del quantum de esos daños y perjuicios se realizará en ejecución de sentencia
• 15)Se ordena Municipalidad de Osa y MINAET como administradores de la zona marítimo terrestre y el Patrimonio Natural del Estado respectivamente, a garantizar el libre acceso por calle pública a la zona marítima terrestre de Punta Ventanas de Osa. Para tal efecto, deberán coordinar las medidas que resulten compatibles con el deber de preservar y conservar el ecosistema comprendido en dicha zona.
• 16)Hasta tanto no esté firme esta sentencia, se mantiene las medidas cautelares ya ordenadas.
• 17)Son ambas costas a cargo de los sujetos de derecho público demandados, eximiéndose de esta carga a las empresas privadas accionadas.
• 18)Una vez firme esta sentencia, debe disponerse la publicación de este fallo en el Diario Oficial la Gaceta, con cargo a las Administraciones demandadas. NOTIFÍQUESE.

Cynthia Abarca Gómez Marianella Álvarez Molina Otto González Vílchez