Ecotourism decree ruled unconstitutional by Constitutional ChamberDecreto de ecoturismo declarado inconstitucional por Sala Constitucional

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at two fifty-three p.m. on November twelfth, two thousand eight.

Accumulated actions of unconstitutionality No. 04-005607-0007-CO, filed by the Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio del Ambiente y Energía (Sitraminae), represented by its General Secretary with powers of general unlimited agent, Roberto Molina Ugalde, of legal age, married, employee of the Ministerio de Ambiente y Energía, identification number 5-195-151; No. 04-006157-0007-CO, filed by Quírico Jiménez Madrigal, of legal age, married, forestry engineer, identification number 1-556-870; and No. 04-006409-0007-CO, filed by Álvaro Sagot Rodríguez, of legal age, businessman, identification number 2-365-227, and Andrea Corte, of legal age, residency card No. 790-154858-000461, against the Decreto Ejecutivo No. 31750-MINAE-TUR. Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Farid Beirute Brenes, and Rodrigo Castro Fonseca also appear in the proceedings, representing, respectively, the Ministerio de Ambiente y Energía, the Procuraduría General de la República, and the Instituto Costarricense de Turismo.-

Whereas:

1. 1Through a pleading received at 13:01 hours on June 10, 2004, the Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía filed action No. 04-005607-0007-CO, requesting that the Court annul the Decreto Ejecutivo No. 31750-Minae-Tur, which regulates the application of the term ecotourism provided for in Article 18 of the Ley Forestal, considering it in its entirety contrary to Article 6 of the Ley General de la Administración Pública and Articles 7, 50, and 129 of the Constitución Política. The plaintiff argues that there are three reasons why it considers that decree unconstitutional. First, it states that in its Article 1, the challenged rule establishes the following:

«To regulate the application of the term ecotourism, provided for in Article 18 of the Ley Forestal. Said regulation affects the forest areas of the maritime-terrestrial zone previously demarcated by MINAE, whose parameters must be incorporated into the regulations of the respective Regulatory Plans of the maritime-terrestrial zone.» This provision, it argues, attempts, via decree, to regulate a term in order to contravene the Ley Forestal in its Articles 2, 13, 14, 15, 18, and 19, the Constitución Política in its Article 50, and international treaties signed by Costa Rica, specifically Articles 4, 5, 6, and 7 of the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Ley No. 5980) and Articles 1, 2, 3, 4, and 5 of the Ramsar Convention (Ley No. 7224), since it will allow, through a legal artifice, activities that will cause serious environmental damage to the Protected Wild Areas of our national territory.

Doctrinally, the term ecotourism has been defined by specialists, aligning mainly with the concept adopted by the World Conservation Union, as that environmentally responsible tourism modality consisting of traveling to or visiting natural areas in order to enjoy and appreciate nature, which promotes conservation, has low visitation impact, and fosters active and socioeconomically beneficial involvement of local populations. Likewise, the following requirements for the development of this activity are established: A. Have a low impact on the resources of natural protected areas. B. Involve stakeholders in the planning, development, implementation, and monitoring phases. C. Respect local cultures and traditions. D. Generate sustainable and equitable income for local communities and for as many participating stakeholders as possible, including private tour operators. E. Generate income for the conservation of protected areas.

F. Educate all stakeholders involved about their role in conservation. Based on these definitions, it is clear that the challenged decree attempts to regulate the use of the term ecotourism by altering its meaning and scope, such that it contradicts what Costa Rican law and the international treaties signed by Costa Rica provide. The Decree attempts to exclude the ecotourism activity, limiting it to the Maritime-Terrestrial Zone where forest exists, which is an error, because it is applicable in all Protected Wild Areas whose classification allows it and in the manner technically set forth previously; however, the regulatory body, through a poor interpretation of the term, fosters a substantial deterioration of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) by allowing its change of use. As a second ground of unconstitutionality, the plaintiff alleges that Articles 13 and 14 of the Ley Forestal define the concept of State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), which they declare unseizable and inalienable, such that it includes the forests and forested lands located in the Maritime-Terrestrial Zone.

However, Articles 2, 3, and 4 of the challenged decree allow activities aimed at economic gain for a few to be developed within the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural de Estado). Article 2 allows the construction of buildings and Article 4 the cutting of the forest, within the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). The challenged decree is contrary, for this reason, not only to the Ley Forestal but also to this Court's case law (Voto No. 3789-92). As a third ground of unconstitutionality, the plaintiff alleges that Article 4, subsection 1, of the decree contravenes the Ley de la Zona Marítimo Terrestre and the Ley Forestal, since via decree it is delegating the function of granting the concession over the maritime-terrestrial zone with forest to the Municipality, when the cited laws themselves have always agreed on the respective competence of both MINAE and the Municipalities over this strip of land.

The only power of the Municipalities is the Administration of the Maritime-Terrestrial Zone that does not contain forest; that which does have forest is the exclusive competence of the State through the Ministerio de Ambiente y Energía (folios 1-13).

1. 2Regarding standing, the plaintiff alleges that it acts in defense of diffuse interests (folio 1).-
2. 3On June 17, 2004, at 9:50 a.m., the Presidency of the Court admitted action No. 04-005607-0007-CO and granted a hearing to the Procuraduría General de la República, the Ministerio de Ambiente y Energía, and the Ministerio de Turismo (folios 19-21).-
3. 4On June 25, 2004, at 9:25 a.m., Quírico Jiménez Madrigal, of legal age, married, forestry engineer, identification number 1-556-870, deputy to the Asamblea Legislativa, filed the action of unconstitutionality No. 04-006157-0007-CO. The plaintiff considers that the Decreto Ejecutivo number 31750-MINAE-TUR of April twenty-second, two thousand four, published in the Official Gazette La Gaceta number 94 of May fourteenth, two thousand four, infringes the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, contemplated in Article 50 of the Constitución Política, as well as the principles of legality, reasonableness, and proportionality. This, because the forest areas of the maritime-terrestrial zone are affected, modifying the criterion of ecotourism and authorizing the cutting and harvesting (corta y el aprovechamiento) of the forest resource in those areas. He further argues that it violates the constitutional right to sustainable development and the rational exploitation of the natural resources of the forests of the maritime-terrestrial zone, provided for in Article 69 of the Constitución Política.It violates the constitutional principles of conservation and precaution, in accordance with Articles 7, 48, and 50 of the Constitution and international instruments on the matter. He also points out that it violates the constitutional right to life, to natural beauties, and to landscape, which in turn includes the right to physical and mental health provided for in Articles 21 and 89 of the Constitution. Furthermore, the principle of legislative reserve, legality, and hierarchy of norms is infringed (folios 228-278).-
4. 5On July 2, 2004, at 2:46 p.m., Álvaro Sagot Rodríguez, of legal age, married, lawyer, resident of Palmares, bearer of identity card number 2-365-227, and Andrea Corte, of legal age, single, businessman, resident of Sámara, with residency card number 790-154858-000461, both in their personal capacity and as environmentalists, filed the action of unconstitutionality No. 04-006409-0007-CO. They request a declaration of unconstitutionality of the Decreto Ejecutivo number 31.750-MINAE-TUR, published in the Official Gazette La Gaceta number 94, of May fourteenth, two thousand four, considering it contrary to the constitutional obligation established for the State to preserve, guarantee, and conserve the environment, biodiversity, and natural beauties, which obviously includes the forests in Articles 50 and 89 and in international treaties such as the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, number 5980, of October twenty-sixth, 1976; the Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere, ratified by Ley number 3763, of October nineteenth, nineteen ninety-six; and the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat, for the following reasons: a) it allows the granting of authorizations for the logging of primary forests (by fifteen percent) and secondary forests (by twenty-five percent) located within the maritime-terrestrial zone, for the construction of hotels and to facilitate the development of eco-tourism activity, without any technical or objective criterion, thereby threatening the ecosystem and biodiversity of the country's coastal zone, composed mostly of wetlands, as it does not distinguish between the various species, nor the types of forests that exist in these zones, nor does it take into consideration whether the zones are part of biological corridors, endogamy, interruption of vital cycles, soils, landscape, and the biodiversity related to each ecosystem, nor that zones declared of national and international public interest are affected; b.) for violation of the principle of normative hierarchy, as it is a regulatory rule that overrides constitutional rules and international treaties from which the State's obligation to preserve, protect, and rehabilitate the environment derives, which obviously includes forests and wetlands; c.) the concept of the "ecotourism" activity intended to be implemented in the challenged executive decree—by allowing the logging of primary forest and the construction of hotels in the zone—is incompatible with the mandate to preserve, guarantee, and protect the environment for present and future generations, which derives from constitutional rules and international treaties, and with environmental logic, since by its very definition, this activity cannot be based on logging and the construction of buildings in the forest, due to its direct and immediate impact on the balance of the zone's ecosystem (water, soil, air, and biodiversity) and the landscape—"scenic beauties." Likewise, they consider that the definition made of the "ecotourism" activity is limited, as it restricts it solely to the maritime-terrestrial zone (folios 313-325).
5. 6On July 5, 6, and 7, 2004, the notices required by Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in La Gaceta (folio 33).
6. 7On July 5, 2004, at 4:25 p.m., Carlos Manuel Rodríguez Echandi, of legal age, married, lawyer, identification number 1-529-682, then Minister of Ambiente y Energía, responded to the hearing granted and requested that the action be dismissed. He argues that the challenged decree is not unconstitutional because it allows cutting and harvesting (corta y aprovechamiento) within the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado) belonging to the Municipalities within the Maritime-Terrestrial Zone, since the second paragraph of Article 2 of the Ley Forestal establishes an exception to a general rule. Indeed, that article allows the harvesting (aprovechamiento) and cutting (corta) of the forest resource in areas comprised within the State's natural heritage (patrimonio natural de Estado) when training, research, and ecotourism are to be carried out. Now, the decree only applies in relation to forests in areas whose administration is carried out by the municipalities, within the Maritime-Terrestrial Zone, because this type of forested ecosystem, given its location, requires different requirements than the forested ecosystem located in the humid or dry parts of the country.Moreover, at no time does the decree interfere with the competencies of the Municipalities; proof of this is subsection 1 of Article 4, which establishes that prior to requesting the permit for cutting or harvesting (corta o de aprovechamiento) of trees, the municipal concession must be obtained. Regarding the concept of ecotourism, the Minister affirms that it is not defined in the Ley Forestal, nor in its Regulation, nor is it defined in the Ley Orgánica del Ambiente or the Biodiversity Law, or in any other law or decree within MINAE's competence framework. The definition in the challenged decree conforms to the Quebec Declaration on Ecotourism within the framework of the Summit held there on the subject. The World Conservation Union (to which the plaintiff refers) is a private organization and, by the principle of legality, the Administration cannot be governed by technical criteria. Well-managed and controlled ecotourism can provide numerous socioeconomic benefits to the country or a locality, in terms of generating foreign exchange, creating local jobs, stimulating the economy, as well as fostering peace and understanding among nations and increasing environmental awareness and education (folio 28-32).
7. 8On July 7, 2004, the Presidency of the Court ordered the accumulation of action No. 04-006157-0007-CO with the one being processed in file No. 04-005607-0007-CO (folios 306-307).-
8. 9On July 9, 2004, at 3:19 p.m., Farid Beirute Brenes, Deputy Attorney General, Procuraduría General de la República, rendered his report. Regarding standing, the Procuraduría finds no objection; it accepts that the plaintiff indeed defends diffuse interests. On the merits, the Procuraduría considers that the plaintiffs are correct. For purposes of exposition, it groups the plaintiffs' arguments into two: the improper transfer of competencies to the municipalities and the violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, and, in that order, addresses the allegations as follows: The State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) is in the public domain; its conservation and administration are entrusted by law to the Ministerio del Ambiente y Energía, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6, subsection a, and 13, second paragraph, and 14; Ley Orgánica del Ambiente, Article 32, second paragraph).It comprises two important components: a) The Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), whatever their management category, declared by Law or Decreto Ejecutivo: forest reserves, protected zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Ley Forestal 7575, arts. 1, second paragraph, 3, subsection i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, Article 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 et seq. and 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, Article 3, subsections d and f, in relation to the Ley Orgánica del MINAE N° 7152 and its Regulation; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, Article 82, subsection a). b) The other forests and forested lands or lands of forest aptitude belonging to the State and public institutions (Article 13 of the Ley Forestal), which have an immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone, the same Ley 6043 (Article 73) excludes from its scope the Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) and subjects them to their own legislation.The rest of the forested areas and lands of forest aptitude on the coastlines are also under the administration of the Ministerio del Ambiente and are governed by its specific regulations (Ley Forestal, Article 13 and concordant provisions). The challenged Decree, in several of its norms, presupposes the municipal administration of the forest areas of the maritime-terrestrial zone, with the consequent competence to grant concessions and apply within them Ley 6043. Thus, Article 2 incorporates the "forest areas of the maritime-terrestrial zone" into the "respective Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) within the framework of Ley 6043." The Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero), as is known, is the specific planning instrument for the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities, and an essential requirement for them to grant concessions for tourism purposes.(Ley 6043, arts. 31, 33, and 38; 17 and 18 of its Regulation, Decreto 7841-P). The Decree insists on this incorporation of the forests of the maritime-terrestrial zone into the Regulatory Plan in Articles 1, 2, 3, 5, and 7. And it is categorical regarding the competence it assigns to local governments in said areas, by requiring for ecotourism projects involving cutting and harvesting (corta y aprovechamiento) of the forest resource, the "concession granted by the competent Municipality" (art. 4, subsec. 1). On this point, the Decree exceeds, in effect, the limits that channel the exercise of regulatory power, by attributing to the Municipalities a competence they do not legally have to administer and grant concessions over the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) on the coastlines (Protected Wild Areas and other public forests or forested lands), in addition to the mutation of purpose that occurs; henceforth it will be private tourism exploitation, thereby infringing Articles 13 of the Ley Forestal and 73 of Ley 6043, which it renders ineffective.Finally, the concession is the normal means of utilizing the areas of the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities (Ley 6043, art. 39) and is irreconcilable with the objectives of certain Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) of absolute conservation; for example, national parks and biological reserves. In this respect, the Decree would be contrary to the Ley de Parques Nacionales, N° 6084 (art. 12), which prohibits granting concessions for the exploitation of products from national parks or for establishing installations other than those of the MINAE's Área de Conservación, formerly the Servicio de Parques Nacionales. For its part, the Ley de Biodiversidad, N° 7788, Article 39, contains another prohibition on granting concessions within state protected wild areas that authorize access to biodiversity elements for third parties or the construction of private buildings.It only allows them in favor of organizations, especially regional ones, nonprofit, that support the conservation of natural resources, for non-essential services and activities, which are: parking, sanitary services, administration of physical facilities, food services, shops, construction and administration of trails, visitation, and others defined by the Regional Council of the Conservation Area. It is the reiterated opinion of this Court that "the submission of the regulation to the law is absolute" and implies that "it cannot render legal precepts ineffective or contradict them, it cannot supplement the law by producing a certain effect not intended by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the rule being regulated (SALA CONSTITUCIONAL, Votos 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236).Although the infringement of a Decree upon legal texts falls, in principle, within the plane of legality, following constitutional case law when it simultaneously affects fundamental rights, such as the right to an adequate environment, the defect transcends to the constitutional sphere and acquires that connotation (SALA CONSTITUCIONAL, judgments numbers 459-91, 3550-91 and 4702-93, 2001-02074, among others). Of interest to the case, the last of those votes expresses: "II.- …insofar as the non-compliance in the allocation of resources for the forestry sector harms the possibility of making effective the right of every person to enjoy a healthy and ecologically balanced environment protected by constitutional Article 50, the matter under discussion can be framed within the scope of competence of this Tribunal of fundamental guarantees. As resolution N° 5691-98 states, 'the Court's concern for ecological stability and harmony has been firm, because protecting nature, which is world heritage, is also safeguarding not only the life and health of man, but also that of humanity on earth, thus developing the content, not only of international conventions on the matter, but also Article 21 of our Constitución Política (…).From the foregoing, it is concluded that the denial of the economic resources that by law correspond to the forest protection and restoration programs entails an infringement of the postulates of Article 50 of the Constitución Política, and therefore it is a matter that significantly exceeds what could be considered a mere legal non-compliance, to acquire constitutional relevance, since it implies the State's non-observance of the obligation that said norm expressly imposes on it in the sense of guaranteeing, defending, and preserving the right of every person to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.'" (SALA CONSTITUCIONAL, Voto 2001-02074). Decreto 31750-MINAE-TUR, in Article 4, allows the execution of ecotourism projects with tree cutting (corta de árboles) and harvesting (aprovechamiento) of the forest resource. In line with the Ley Forestal, Article 1, by virtue of the public interest and except as stipulated in its Article 18, which authorizes ecotourism, "the cutting (corta) or harvesting (aprovechamiento) of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones, wildlife refuges, and state-owned forest reserves is prohibited." The legislation is conservationist, and none of its norms expressly allows logging (tala) within the Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas).On the contrary, the comments made within the Asamblea Legislativa during the processing of the Bill for the Ley Forestal 7575 go in the opposite direction: "These first articles define the essence of the project, which is for the protection of forests, adequate management, and the planting of timber. It establishes the total prohibition on cutting (corta) on State lands and in conservation areas, in addition, something completely new, which is the no-change of use…" (Record No. 28 of the Comisión de Asuntos Agropecuarios, pg. 14; f. 2840 of the legislative file. Emphasis added). An interpretation in accordance with the Constitution (Article 50) would lean towards the possibility of carrying out ecotourism projects on the periphery of Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), where appropriate, without significant impact on resources, nor devastating the forest cover (cobertura boscosa).The text of the aforementioned Article 1, which is imprecise by the way, regarding the prohibition of activities involving the logging (tala) of the forest and the harvesting (aprovechamiento) of the forest resource in the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), must be interpreted in systematic relation with other norms of the Ley Forestal; namely: a) Article 3, subsection a), which allows timber harvesting (aprovechamiento maderable) only "on private lands," which includes "the action of cutting (corta)," and "elimination of standing timber trees or the use of fallen trees"; not in Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas). Congruent with this, Article 20 ibid. requires a forest management plan, containing an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), for forest harvesting (aprovechamiento del bosque) on privately owned lands. b) Article 58, subsection b), prohibits, by typifying as a crime, the harvesting (aprovechamiento)—with the scope set in art. 3, subsec. a)—of forest resources on lands belonging to the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado), for purposes outside the Ley Forestal.The TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL also includes tree cutting (corta de árboles) in the offense of harvesting forest products (aprovechamiento de productos forestales) on private property, without authorization or without complying with what was authorized, which is penalized under Article 61, subsection a) (judgments numbers 226-F-97, 524-F-97, 704-F97, and 2001-929). c) The same Article 58, subsection a), classifies as a criminal act the invasion of conservation areas or protected wild areas, which in the opinion of the TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL encompasses the action of deforesting: "The action of deforesting in a protected area is carried out (…) with the action of bursting in, penetrating, occupying, assaulting, etc., in such a way that the action of invading referred to by the appellant does not refer to invading for purposes of exercising possession." And it classifies the act of "deforesting a protected or intervened forest, causing harm to the flora and fauna of the place" (judgment N° 2003-0713). ch) Article 6, subsection a), assigns to the State Forestry Administration the competence to conserve the country's forest resources on lands belonging to the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).And Article 48 of the Ley Orgánica del Ambiente imposes on the State the obligation to conserve, protect, and administer the forest resource. d) By making no reservation regarding absolute conservation areas, the Decree contravenes the provisions of Ley N° 6084, of the Servicio de Parques Nacionales, which entrusts the current MINAE with ensuring the conservation of national parks (art. 3, subsec. d), prohibits tree cutting (tala de árboles) in them, extracting forest products, carrying out any type of commercial and industrial activities (art. 8, subsections 1 and 15), and granting concessions for the exploitation of products from national parks, or permits to establish installations that are not of the respective MINAE Conservation Area (artículo 12). e) Other obstacles can be found in the limitation for concessions within state Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) contemplated in the Ley de Biodiversidad, Article 39, already commented on, and for mangroves or, in general, wetlands in the Ley Orgánica del Ambiente, which declares their conservation to be of public interest (art. 41), entrusts MINAE to prevent and combat the degradation of these ecosystems (art. 42), and prohibits the construction of works or infrastructure that damage them (art. 43).(On mangroves, see Ley 6043, arts. 11 and 61, and our Legal Opinion O. J.-122-2000, pg. 6 ff.). e) Decreto 31750-MINAE-TUR contradicts the Regulation to the Ley Forestal in the following norms: e-1) Article 2, which defines use permits, to be granted in the management categories of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) where they are permitted, as the "authorizations for the use of parts of State-owned lands, for purposes that DO NOT involve forest harvesting (aprovechamiento forestal)." (Emphasis added). e-2) Article 11, first paragraph: "The State Forestry Administration shall grant use permits for the state's natural and forestry heritage only to those projects that DO NOT require forest harvesting (aprovechamiento forestal) and that do not affect ecosystems…, etc" (Emphasis added). f) Decreto 31750-MINAE-TUR also contradicts Article 3 of Decreto 22550-MIRENEN: "The Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas—now MINAE—shall not grant permits or concessions in estuarine wetland areas occupied by mangroves when the activity to be developed implies a land-use change (cambio de uso de la tierra), except in the cases of establishing saltworks, in which the elimination of mangroves will be authorized according to technical criteria affecting the minimum area necessary to build artificial canals." The Ley Forestal prohibits changing the land use (cambio del uso del suelo) on lands covered with forest and punishes its transgression as a crime (arts. 19 and 62, subsection c).Although the norm is immersed in the chapter on private forestry property, it does not seem logical to subject the latter to a stricter conservationist regime than public forestry property, for which, as stated, there is no express norm authorizing forest cutting (corta) or harvesting (aprovechamiento).

It is undeniable that the clearing of forest in Protected Wilderness Areas to build works aimed at tourist exploitation changes the natural purpose of the land in the deforested sector, contrary to the tenets of the Soil Use, Management, and Conservation Law, and causes environmental damage to the forest ecosystem, with actions to safeguard the integrity of these assets grounded in Article 50 of the Constitution. The CRIMINAL CASSATION COURT has insisted that the illicit change of forest land use, to dedicate it to other purposes, is an activity harmful to the environment. To this end, it has derived from existing provisions the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest and ordered the restitution of the affected forest area to its state prior to the events, to guarantee the constitutional right to a healthy and balanced environment (judgments numbers 2003-0366, 2003-396 and 2003-0450).

The Decree branded as unconstitutional regulates only the ecotourism activity or projects in the forests of the maritime-terrestrial zone, demarcated by MINAE, and omits doing so for the other protected wilderness areas and forests of the State Natural Heritage. Nevertheless, it does not justify this diversity of treatment, which conflicts with the constitutional principles of reasonableness and proportionality in environmental matters, recognized by this Chamber. With this partial or fragmentary regulation, which works against management unity, ecotourism activity and projects in the forests of the State Natural Heritage become subject to disparate regulations, depending on whether or not they are located in the maritime-terrestrial zone. It would even violate the principle of equality, given the dissimilar rules applicable to those interested in carrying them out, by reason of the location of the properties.

The Decree, Articles 1, 2, 3, 5, and 7, in conjunction with Article 4 subsection 2, subordinates the forest areas of the maritime-terrestrial zone in which ecotourism projects involving tree felling and forest harvesting will be carried out to simultaneous and divergent planning, with different objectives, norms, and regulatory techniques: the Regulatory Plans and Management Plans. This is contrary to the rational and sustainable use of that resource (Article 50 of the Constitution). For the plaintiff, the Decree being challenged varies the meaning and scope of the term ecotourism, as defined in Treaties signed by the country, the international community, and current laws. There is no known definition of ecotourism with universal validity or accepted unanimously at the international level. Nor does the plaintiff specify the articles of the international instruments and laws that contain it.

Neither is it recorded in the texts on which the action is based. The superior normative parameter of comparison to analyze the violation is therefore lacking, and the allegation is not admissible. The Regulation to the Forestry Law, Article 2, set forth on ecotourism the succinct concept of the World Ecotourism Society: "traveling responsibly to natural areas, conserving the environment and improving the well-being of local populations." Decree 31750-MINAE-TUR, Article 8, redefines ecotourism as "that activity that actively contributes to the conservation of the natural and cultural heritage, includes local and indigenous communities in its planning, development, and exploitation, and contributes to their well-being. It interprets the natural and cultural heritage of the destination for visitors and is best suited for independent travelers, as well as organized circuits for small-sized groups." And it understands ecotourism projects as those that promote "environmental education, the conservation of natural resources, the socioeconomic development of the inhabitants, that reflect an awareness and identification of sustainability" (Article 2).

The lack of mechanisms to make those statements effective could be questioned, so that they do not remain on a merely rhetorical level. But in this case, the norms that redefine the ecotourism activity would only present defects of unconstitutionality if they prove to be unprotective of the environment or diminish its protection compared to the previous concept, with the consequent alteration of the essential features of the concept of ecotourism. Even though this is not inferred from their literal wording, the Decree introduces two important changes to be considered by the Honorable Magistrates, due to the implications of that order they may have: a) One is the repeal of Article 11 of the Regulation to the Forestry Law (Article 9 of Decree 31750), which, with a conservationist philosophy, established: "The research and ecotourism activities contemplated in Article 18 of the Law, when it involves lodging facilities within the areas of the State Natural Heritage, shall be limited to rustic structures, in accordance with the natural environment, oriented primarily to the lodging of researchers and secondarily tourists, so as not to interfere or compete with the well-being of local populations in the buffer zone." The elimination of the conditioning to rustic structures for constructions permitted in the State Natural Heritage, more consistent with ecotourism, and the commercial purpose now imprinted on the projects to be executed by private parties, stands out.

Other norms of the Decree authorizing those projects complement this new economic orientation, which, at least for strict conservation areas or national parks, contravenes Law No. 6084 of the National Parks National Service, Articles 5 subsection 15 and 12, with the consequent violation of the fundamental right enshrined in Article 50 of the Constitution. b) In addition to the removal of the requirement for rustic structures, the Decree (Article 3) allows constructions of up to three levels and the use of considerable spaces, without specifying the site where they will be located, in the execution of the projects and activities (15% of the concession area for primary forests and 25% for secondary forests), with the environmental transformations or alterations that would follow on the built-upon land. Ecotourism projects have very low negative environmental impact and preferential use of clean technologies and native materials.

Ecotourism is a soft, ecologically sustainable tourism, which protects natural resources against deterioration, so that they are available to meet the needs and aspirations of present and future generations. It fosters the appreciation, rational use, conservation, study, and improvement of the natural spaces, landscapes, and associated cultural elements that serve as its attraction, on which it depends. It contrasts with mass tourism concentrating tourists in one space, which seeks maximum profitability, regardless of the environmental and cultural repercussions. Since public wilderness areas, of which the State is the guardian, make up fragile ecosystems of great biodiversity, whose damages can produce irreversible consequences and prevent the long-term preservation of resources, a careful assessment of the environmental costs and social benefits attached to the projects and activities to be executed within them is imperative.

Even more so being a tourism sustained at the expense of nature conservation programs with state funds. Experts rank our country as the world's leading ecotourism destination, with emphasis on those natural spaces. The equitable distribution of benefits is implicit in the intergenerational solidarity in which environmental protection is embedded. Regarding the necessary conciliation that must exist between economic development and environmental protection, this Chamber has ruled repeatedly. The plaintiff does not explain in detail the violations concerning the two international instruments she invokes, and they are not apparent from their reading, except for Article 4 of the Ramsar Convention, as it pertains to the obligation of States to promote the conservation of wetlands (among these, mangroves), whether or not they are inscribed on the "List" of international importance, and to adequately attend to their management and care.

This insofar as Decree 31750-MINAE-TUR includes them, with the possibility of clearing for ecotourism projects. The same applies with respect to the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, insofar as the Decree could encompass the Natural Heritage regulated there, of exceptional universal value (Art. 2), which is not established, regarding the state obligation to adopt legal measures for its adequate protection and conservation (Arts. 4 to 6). Judgment No. 4587-97 of the Constitutional Chamber reaffirms the public domain status that the State Natural Heritage has by law, and the pronouncements of the Attorney General's Office mentioned in the action (opinion C-321-2003 and Legal Opinion O. J.-014-2004) interpret Article 13 and following of the Forestry Law and Article 73 of Law 6043, in which the constitutional violations would be subsumed, as set forth above (folios 34-68).

1. 10On July 12, 2004, at 3:59 p.m., Rodrigo Castro Fonseca, in his capacity as Executive President with Ministerial rank of the Costa Rican Tourism Institute, responds to the hearing granted. The Executive President states that the challenged Decree responds to the need to regulate forests in the maritime-terrestrial zone, since it was detected that there was no legislation or regulation in this regard. Although Article 18 of the Forestry Law establishes which activities could be developed in the forests of that zone, it does not indicate what percentage of the land could be used. What is intended with the decree is to set limits on ecotourism developments in that zone, related to density, forest cover (cobertura), height, and slope management. Regarding the plaintiff's arguments, the Executive President of the ICT says they are not acceptable. First, there is no modification of the term ecotourism.In compliance with its organic law, it falls to the ICT to issue policies on tourism in Costa Rica, and that is what it is doing. To challenge the challenged Decree, the plaintiff starts from a definition of ecotourism by the World Conservation Union (which is a private organization), but that definition is in reality compatible with that of the Decree. In any case, the Decree regulates the ecotourism activity provided for in the same Forestry Law exclusively within the space of the Maritime-Terrestrial Zone, excluding protected areas declared as such by MINAE. With the decree, the aim is rather to satisfy a need for conservation and preservation of resources. One must be aware that the Costa Rican State has neither the real capacity to protect conservation areas, protected areas, and national parks, nor would it have the capacity to maintain all the forest cover without any type of development, which would bring two consequences: not being able to generate well-being or wealth, which is sought with the tourism development model, and not being able to protect what would indeed be protected with the decree's regulations.Regarding the alleged authorization to clear the forest, the Executive President of the ICT says it is not true. The Decree regulates a very particular situation within the 150 meters of the restricted zone of coastal zones. What it does is add a type of land use called Ecotourism Use Zone (ZUE) to the design and elaboration process of the coastal regulatory plans, which is necessary to prepare the coastal zones in accordance with the Law of the Maritime-Terrestrial Zone. It is not true that the decree aims to authorize the clearing of 15% to 25% of the country's forests. Article 3 points out that no project to be executed in the forest may exceed a cover greater than 25% for secondary forests and 15% for primary forests. Forest cover (cobertura) implies all types of impact on the natural forest, such as trails, access roads, hallways, sidewalks, and not only the hotel infrastructure as such.This restriction promotes the development of small ecotourism lodges of 10 to 30 rooms, which are the type of developments promoted by the National Tourism Development Plan. Given the human impossibility of MINAE officials to care for all forested areas, the decree, far from being an irresponsibility, is an environmentally and economically sustainable strategy that will effectively guarantee the surveillance and protection of the forest. In relation to the alleged violation of the Law of the Maritime-Terrestrial Zone and the Forestry Law regarding the competence of administration of said zone, the Executive President of the ICT considers what the plaintiff claims to be false. Indeed, the decree does not seek to regulate the protected areas that are located in the Maritime-Terrestrial Zone because the Law of the Maritime-Terrestrial Zone does not apply within protected areas. Any area that MINAE has demarcated as protected falls outside the decree.Usually, a concession is granted, and when the concessionaire wants to develop their project, they find that they cannot do so because there is a forest within their concession in which MINAE does not grant any clearing permit. What the decree intends is that before granting the concession, MINAE shall previously demarcate the forests, so that the concessionaire knows what to expect. For the reasons stated, he requests that the action be rejected (folios 217-224).
2. 11By resolution of 3:00 p.m. on July 14, 2004, the Presidency of the Chamber accumulates Action No. 04-006409-0007-CO to No. 04-005607-0007-CO (folio 328-330).-
3. 12By resolution of 8:35 a.m. on November 3, 2005, the action is assigned to Magistrate Armijo Sancho and passed to his office.-

Drafted by Magistrate Armijo Sancho; and,

Considering:

I.Object of the action: In the present accumulated unconstitutionality actions, Executive Decree number 31-750-MINAE-TUR of May 14, 2004, is challenged in its entirety, which regulates the application of the term ecotourism provided for in Article 18 of the Forestry Law, for violating the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, to sustainable development, the principles of legality, reasonableness, and proportionality, as well as for exceeding the regulatory power attributed to the Executive Branch, to the detriment of the legislative power established in Article 121 subsection 1) of the Political Constitution. The literal text of the Decree reads as follows:

No. 31750- MINAE-TUR THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC, THE MINISTER OF ENVIRONMENT AND ENERGY AND THE MINISTER OF TOURISM Based on the powers conferred upon them by Articles 140, subsections 3) and 18), and 146) of the Political Constitution, and Article 18 of Forestry Law No. 7575 of February 13, 1996, and its regulation, Organic Law of the Environment No. 7554 of October 4, 1995, Executive Decree No. 25721-MINAE of October 17, 1996, and its amendments. Decree No. 27998- MINAE Principles Criteria Indicators for the Sustainable Management of Secondary Forest and Forest Certification, Executive Decree No. 30763-MINAE Principles Criteria Indicators for the Sustainable Management of Natural Forests and their Certification in Costa Rica, Law No. 6043 Law of the Maritime-Terrestrial Zone of March 2, 1977, Articles 4 and 5 of the Organic Law of the Costa Rican Tourism Institute, and Executive Decree No. 31045-MOPT of March 6, 2003.

Considering:

1º-That Forestry Law No. 7575 provides that the essential and priority function of the State is to ensure the conservation, protection, and management of the State's natural forests, in accordance with the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources. 2º- That in the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Ministry of Environment and Energy, which will define, when appropriate, the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation of the Law.

3º-That ecotourism is a modality of sustainable tourism, which in turn is inserted within the general framework of sustainable development. The latter has been defined as a pattern of structural transformations of a socioeconomic nature that optimizes similar benefits in the future.

4º-That the concept of ecotourism refers to a segment within the tourism sector, while the principles of sustainability must be applied to all forms of activity.

Therefore:

THEY DECREE:

Article 1º-To regulate the application of the term ecotourism, provided for in Article 18 of the Forestry Law. Said regulation affects the forest areas of the maritime-terrestrial zone previously demarcated by MINAE, whose parameters must be incorporated into the regulations of the respective Regulatory Plans of the maritime-terrestrial zone.

Article 2º-Ecotourism projects, for the purposes of this regulation, shall be understood as those investment projects that are developed in the forest areas of the maritime-terrestrial zone demarcated by the Ministry of the Environment and incorporated into the respective Coastal Regulatory Plan within the framework of Law No. 6043, and in which environmental education, the conservation of natural resources, and the socioeconomic development of the inhabitants are simultaneously promoted, reflecting an awareness and identification of sustainability.

Article 3º-In the Regulatory Plan and its respective regulation, the use called "Ecotourism Development Zone (ZDE)" shall be incorporated for the previously established forest zones, within which only the development of ecotourism projects that at least comply with the following elements shall be permitted:

a. In no case may the projects or activities to be executed within forests exceed a cover greater than 15% of the concession area for primary forests and 25% of the concession area for secondary forests. The previous percentages shall be understood over the effective area, that is, the remaining area once the corresponding protection zones have been excluded.

b. The construction of infrastructure is not permitted in zones that present slopes steeper than those established in decrees No. 27998 and 30763-MINAE.

c. Any project intended to be executed in the forest must present a proposal for the treatment and management of wastewater, previously approved by the Ministry of Health.

d. Every project must present an architectural language in keeping with the context, using materials, textures, and colors that allow it to integrate into nature without substantially impacting it.

e. The constructions intended to be built in these zones may not be taller than three levels nor exceed 14 meters in height, excluding pilings when applicable.

f. When, due to the characteristics of the ecosystem itself, the forest canopy is lower than these measurements, the works to be built may not exceed it. The external finishes of the buildings must be in concordance with the existing natural environment in the zone, so as to prevent the introduction of visual pollution.

Article 4º-When the ecotourism project involves the felling and harvesting of forest resources in the forest areas of the maritime-terrestrial zone, it will be necessary to comply with these regulations and with the following requirements to authorize these activities:

1. Concession granted by the competent Municipality, duly registered.

2. Forest management plan in accordance with Executive Decree No. 30763-MINAE, Principles Criteria Indicators for the Management of Natural Forests and their Certification in Costa Rica and Executive Decree No. 25721, Regulation to the Forestry Law and this decree.

3. Environmental viability granted by the National Environmental Technical Secretariat, which must incorporate into its assessments a prior and binding consultation with the respective Conservation Area, competent by Law in Forestry matters.

Article 5º-The minimum requirements contemplated in Article 3 of this regulation may not consider the area demarcated as a protection zone that has been established in the respective Regulatory Plan, in accordance with the provisions of Article 33 of the Forestry Law, Water Law No. 276 of August 27, 1942, as well as Executive Decree No. 31045-MOPT.

Article 6º-When ecotourism activities do not involve tree felling, their requirements shall be governed by the provisions of Article 11 of Decree No. 25721-MINAE, regulation to the Forestry Law that regulates use permits in the maritime-terrestrial zone.

Article 7º-The Ministry of the Environment shall demarcate the forest areas in the maritime-terrestrial zone of the country at a scale of 1:1500 or 1:2000, as applications for the elaboration of Regulatory Plans are submitted, within a period of no more than two years. Notwithstanding the foregoing, the Ministry of the Environment, on its own initiative and in coordination with the National Development Plan, may proceed with this demarcation in the zones of tourism priority whose public zone is duly demarcated by the National Geographic Institute.

Article 8º-Amend Article 2 of Executive Decree No. 25721 in its concept of ecotourism, which from now on shall be defined as:

Ecotourism: is that activity that actively contributes to the conservation of the natural and cultural heritage, includes local and indigenous communities in its planning, development, and exploitation, and contributes to their well-being. It interprets the natural and cultural heritage of the destination for visitors and is best suited for independent travelers, as well as organized circuits for small-sized groups.

Article 9º-Repeals: The second paragraph of Article 11 of Decree No. 25721-MINAE is repealed.

Article 10.-It shall take effect upon its publication.

Done at the Presidency of the Republic.-San José, on the twenty-second day of April of the year two thousand four."

II.On the admissibility of the action. The actions meet the formal requirements demanded by the Law of Constitutional Jurisdiction and are admissible because they involve the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment, for which Article 50 of the Constitution grants the broadest standing, which does not require, in these cases, any qualification of the plaintiffs' interest; also, their standing derives from the provisions of Article 75, second paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction, which allows the filing of the action without requiring the existence of a prior matter, pending resolution, before the courts of justice or in procedures to exhaust the administrative route, when it involves the defense of diffuse interests, as occurs in this case, in which the defense of the environment is at issue.-

III.The grounds of unconstitutionality alleged by the plaintiffs. The grounds of unconstitutionality of the challenged Decree, alleged by the plaintiffs, can be summarized as follows:

• a)The definition of the term ecotourism established by the Decree allows a land-use change (cambio de uso del suelo) and activities that may deteriorate the State Natural Heritage or would cause serious damage to the protected wilderness areas, contrary to the provisions of Article 50 of the Constitution, the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Law 5980), Arts. 4 to 7, the Ramsar Convention (Law 7224), Arts. 1 to 5, Forestry Law, Arts. 3, 13, 14, 15, 18, and 19; varying the meaning and scope of the term, defined by the international community, international treaties signed by the country, and current laws, limiting ecotourism to the maritime-terrestrial zone where there is forest, when the truth is that this activity is applicable to all protected wilderness areas.
• b)The Decree allows the construction of buildings, as well as the harvesting and felling of the forest within the State Natural Heritage (Arts. 2, 3, and 4), and that activities tending to the profit of a few businesspeople be carried out instead of promoting conservation, thus violating the Forestry Law, Articles 3, 13, 14, and 19, as well as constitutional jurisprudence (judgment number 4587-97 is invoked) and that of the Attorney General's Office of the Republic (opinion C-321-2003 and legal opinion O. J.-014-2004).
• c)The Decree delegates to the Municipalities the granting of concessions in forested areas of the maritime-terrestrial zone (Art. 4, subsection 1), which is the sole competence of the State, through MINAE, according to Laws 6043 and the Forestry Law, to which it is opposed.
• d)The Decree entails a utilitarian logic, contrary to environmental logic, contemplating trees in isolation from the rest of the biodiversity, and it is unknown whether 15 percent for primary forest or 25 for secondary forest will be sufficient, changing the entire ecosystem and causing it to cease being natural, to become an intervened one.-

IV.The Chamber considers the challenged decree to be unconstitutional in its entirety, for violating Article 50 of the Political Constitution, which recognizes the right to a healthy and ecologically balanced environment. Indeed, as the report of the Attorney General's Office of the Republic has highlighted, the State Natural Heritage is a public domain asset whose conservation and management are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Forestry Law, Arts. 6 subsec. a and 13 para. 2, and 14; Organic Law of the Environment, Article 32, para. 2). It is composed of two important components: a) The Protected Wilderness Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, Arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Law of the Environment 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, Arts. 22 et seq. and 58; Law of the National Parks Service No. 6084, Article 3 subsecs. d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulation; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude belonging to the State and public institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have immediate legal affectation.

For the maritime-terrestrial zone, Law 6043 itself (Article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude on the coasts are also under the administration of the Ministry of the Environment and are governed by their specific regulations (Forestry Law, Article 13 and concordant articles).

V.As indicated by the Attorney General's Office of the Republic, the challenged Decree presupposes the municipal administration of the forest areas of the maritime-terrestrial zone, with the consequent competence to grant concessions and apply Law 6043 within them. Thus, Article 2 incorporates the "forest areas of the maritime-terrestrial zone" into the "respective Coastal Regulatory Plan within the framework of Law 6043." That Coastal Regulatory Plan is the planning figure proper to the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities, and an essential requirement for them to be able to grant concessions for tourism purposes. (Law 6043, Arts. 31, 33, and 38; 17 and 18 of its Regulation, Decree 7841-P). Articles 1, 2, 3, 5, and 7 develop that incorporation of the forests of the maritime-terrestrial zone into the Regulatory Plan; furthermore, it is categorical about the competence it assigns to local governments in said areas, by requiring for ecotourism projects involving felling and harvesting of forest resources, the "concession granted by the competent Municipality" (Art. 4 subsec. 1).

In this respect, the Decree exceeds the limits of the exercise of regulatory power, by attributing to the Municipalities a competence that they do not have by law to administer and grant concessions over the State Natural Heritage on the coasts (Protected Wilderness Areas and other public forests or forest lands), aside from producing a change of purpose of the public domain, converting it into private tourist exploitation, thereby infringing Articles 13 of the Forestry Law and 73 of Law 6043, which it renders inoperative. Finally, the concession is the normal means of exploitation of the areas of the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities (Law 6043, Art. 39) and irreconcilable with the objectives of certain Protected Wilderness Areas of absolute conservation; for example, national parks and biological reserves. For that reason, the Decree would be contrary to the Law of National Parks, No. 6084 (Art. 12), which prohibits granting concessions for the exploitation of products from national parks or for establishing installations other than those of the Conservation Area of MINAE, formerly the National Parks Service.

For its part, the Biodiversity Law, No. 7788, Article 39, contains another prohibition on granting concessions within state protected wilderness areas that authorize access to the elements of biodiversity in favor of third parties or the construction of private buildings.

It only permits them in favor of organizations, especially regional ones, that are non-profit and support the conservation of natural resources, for non-essential services and activities, which are: parking lots, sanitary facilities, administration of physical installations, food services, stores, construction and administration of trails, of the visit, and others defined by the Regional Council of the Conservation Area (Consejo Regional del Área de Conservación). It is a reiterated criterion of this Chamber that "the submission of the regulation to the law is absolute" and implies that "it cannot nullify legal precepts or contradict them, it cannot supplant the law by producing a certain effect not intended by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the norm being regulated (SALA CONSTITUCIONAL, votes 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236).

Although the infringement of a Decree against statutory texts is situated, in principle, on the plane of legality, when it simultaneously affects fundamental rights, such as the right to an adequate environment, the defect transcends to the constitutional sphere and acquires that connotation (SALA CONSTITUCIONAL, judgments numbers 459-91, 3550-91 and 4702-93, 2001-02074, among others). Specifically, in judgment number 2001-02074, the Chamber considered that: "II.- …insofar as the failure to allocate resources for the forest sector injures the possibility of making effective the right of every person to enjoy a healthy and ecologically balanced environment protected by Article 50 of the Constitution, the matter discussed is able to be framed within the scope of competence of this Tribunal of fundamental guarantees. As resolution N° 5691-98 provides, 'the Chamber's concern for ecological stability and harmony has been steadfast, because protecting nature, which is world heritage, is also to safeguard not only the life of man and his health, but also that of humanity on earth, thereby developing the content, not only of international conventions on that matter, but also Article 21 of our Political Constitution (…).

From the foregoing, it is concluded that the denial of the economic resources that by law correspond to forest protection and restoration programs entails an infringement of the postulates of Article 50 of the Political Constitution, and therefore it is a matter that significantly exceeds what could be considered as a mere legal non-compliance, to acquire constitutional relevance, since it implies the State's non-observance of the obligation expressly imposed by that norm to guarantee, defend, and preserve the right of every person to enjoy a healthy and ecologically balanced environment'."

VI.The challenged Decree, in its Article 4, admits the execution of ecotourism projects with tree felling and utilization of the forest resource. In accordance with the Forest Law (Ley Forestal), Article 1, by virtue of public interest and except as stipulated in its Article 18, which authorizes ecotourism, "the felling or utilization of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones (zonas protectoras), wildlife refuges, and state-owned forest reserves is prohibited." The legislation is conservationist, and none of its norms expressly permits logging within Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas). Rather, the comments made within the Legislative Assembly during the processing of the Forest Law 7575 Project go in the opposite direction: "These first articles define the essence of the project, which is for the protection of forests, adequate management, and the planting of timber. It establishes the total prohibition of felling on State lands and in conservation areas, in addition, something that is completely novel, which is the prohibition of land-use change (no cambio de uso)…" (Record N° 28 of the Agricultural Affairs Commission, pg. 14; f. 2840 of the legislative file. Emphasis added).

VII.It is important to note that the same jurisprudence of the Criminal Court of Appeals (Tribunal de Casación Penal) has also included tree felling within the illicit act of utilizing forest products on private property, without authorization or without adhering to what was authorized, sanctioned by Article 61 subsection a) (judgments numbers 226-F-97, 524-F-97, 704-F97 and 2001-929). Article 58 subsection a) of the Forest Law qualifies the invasion of conservation areas or protected wilderness areas as a criminal act, which in the criterion of the Criminal Court of Appeals encompasses the action of deforesting: "The action of deforesting in a protected area is executed" (…) with the action of bursting in, penetrating, occupying, undertaking, etc., in such a way that the action of invading to which the appellant alludes does not refer to invading for purposes of exercising possession." And it classifies the act of "deforesting a protected or intervened forest, causing damage to the flora and fauna of the place" (judgment N° 2003-0713).

Article 6, subsection a), assigns to the State Forest Administration (Administración Forestal del Estado) the competence to conserve the country's forest resources on lands of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). And Article 48 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) imposes on the State the obligation to conserve, protect, and administer the forest resource. By making no reservation regarding areas of absolute conservation, the Decree contravenes the provisions of Law N° 6084, on the National Parks Service, which entrusts the current MINAE with ensuring the conservation of national parks (Article 3 subs. d), prohibits tree felling in these, extracting forest products, carrying out any type of commercial and industrial activities (Article 8, subsections 1 and 15), and granting concessions for the exploitation of products from national parks, or permits to establish installations that do not belong to the respective Conservation Area of MINAE (Article 12).

Furthermore, there are the limitations for concessions within state Protected Wilderness Areas contemplated by the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), Article 39, and for mangroves or, in general, wetlands in the Organic Environmental Law, which declares their conservation to be of public interest (Article 41), entrusts MINAE with preventing and combating the degradation of these ecosystems (Article 42), and prohibits the construction of works or infrastructure that damage them (Article 43). Decree 31750-MINAE-TUR conflicts with the Regulation to the Forest Law (Reglamento a la Ley Forestal) in its Article 2, which defines use permits, to be granted in the management categories of the State Natural Heritage where they are permitted, as "authorizations for the use of parts of State-owned lands, for purposes that do NOT entail forest utilization (aprovechamiento forestal)". (Emphasis added).

Also, the Decree conflicts with Article 11, paragraph 1 of that Regulation, which states that: "The State Forest Administration shall grant use permits for the natural and forest heritage of the State only to those projects that do NOT require forest utilization and that do not affect ecosystems…, etc." (Emphasis added). Finally, Decree 31750-MINAE-TUR also contradicts Article 3 of Decree 22550-MIRENEN, according to which: "The Ministry of Natural Resources, Energy and Mines -now MINAE- shall not grant permits or concessions in estuarine wetland areas occupied by mangroves when the activity to be developed implies a land-use change (cambio de uso de la tierra), except in cases of saltwork installations, in which the elimination of mangroves will be authorized according to technical criteria affecting the minimum area necessary to build artificial channels." The Forest Law prohibits changing land use on lands covered by forest and punishes its transgression as a crime (Articles 19 and 62 subsection c).

Although the norm is immersed in the chapter on private forest property, it does not seem logical to subject the latter to a stricter conservationist regime than public forest property, for which there is no express norm authorizing felling or forest utilization. The logging of forest in Protected Wilderness Areas to build works for tourism exploitation changes the natural destiny of the soil in the deforested sector, against the postulates of the Law on Use, Management, and Conservation of Soils, and causes environmental damage to the forest ecosystem, the actions to safeguard the integrity of the assets having their basis in Article 50 of the Constitution.

VIII.As indicated by the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), the Criminal Court of Appeals has also insisted that the illicit change of land use of the forest, to dedicate it to other purposes, is an activity harmful to the environment; to this effect, it has derived from the existing provisions the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest and ordered the restitution of the affected forest area to the state prior to the events, to guarantee the constitutional right to a healthy and balanced environment. The challenged Decree regulates only the activity or ecotourism projects in the forests of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), demarcated by MINAE, and omits doing so for other protected wilderness areas and forests of the State Natural Heritage. Even so, it does not justify this diversity of treatment, which clashes with the constitutional principles of reasonableness and proportionality in environmental matters.

This partial or fragmentary regulation, which opposes the unity of management, means that ecotourism activities and projects in the forests of the State Natural Heritage are subject to disparate regulations, depending on whether or not they are in the maritime-terrestrial zone. This would violate the principle of equality, due to the dissimilar regulations applicable to those interested in carrying them out, based on the location of the properties. The Decree, Articles 1, 2, 3, 5, and 7, in concordance with Article 4 subsection 2, subordinates the forest areas of the maritime-terrestrial zone in which ecotourism projects involving tree felling and forest utilization will be carried out, to simultaneous and divergent planning, with different objectives, norms, and regulatory techniques: the Regulatory Plans (Planes Reguladores) and Management Plans (Planes de Manejo). This is contrary to the rational and sustainable use of that resource (Article 50 of the Constitution).

IX.Finally, the challenged Decree repeals Article 11 of the Regulation to the Forest Law (Article 9 of Decree 31750), which provided that: "The research and ecotourism activities contemplated in Article 18 of the Law, when it involves lodging facilities within the areas of the State Natural Heritage, shall be limited to rustic structures, in accordance with the natural surroundings, oriented mainly to lodging for researchers and secondarily for tourists, provided that it does not interfere or compete with the well-being of local populations in the buffer zone (área de amortiguamiento)." It conditioned the constructions to rustic structures permitted in the State Natural Heritage, more in keeping with ecotourism, and the Decree comes to authorize a new economic orientation, which provides less protection than the previous regime, for areas of strict conservation or national parks. Apart from suppressing the requirement for rustic structures, the Decree (Article 3) allows constructions of up to three levels and the use of considerable spaces, without specifying the site where they will be located, in the execution of the projects and activities (15% of the area under concession for primary forests and 25% for secondary forests), with the environmental transformations or alterations that would follow in the built-upon soil.

Public wilderness areas, of which the State is the guardian, form fragile ecosystems of great biodiversity, the damages to which can produce irreversible consequences and impede the long-term preservation of resources. The foregoing imposes a careful assessment of the environmental costs and social benefits attached to the projects and activities to be executed within them.-

X.As a consequence of the foregoing, it is appropriate to declare with merit the present action of unconstitutionality and to annul the challenged Decree.-

Por tanto:

The present consolidated actions of unconstitutionality are declared with merit and, consequently, Executive Decree No. 31750-MINAE-TUR of March 30, 2004, is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effects to the date of effectiveness of the challenged norm, without prejudice to rights acquired in good faith and consolidated legal situations. Publish it in full in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) and summarize it in the Official Gazette La Gaceta. Notify the Executive Branch for its responsibilities.- Ana Virginia Calzada M.

Acting Presidenta Luis Paulino Mora. M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Horacio González Q.

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Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

16975-08. SE DECLARA INCONSTITUCIONAL DECRETO QUE PERMITE ACTIVIDAD DE ECOTURISMO EN AREAS PROTEGIDAS. Decreto Ejecutivo No. 31750-MINAE-TUR, el cual reglamenta la aplicación del término ecoturismo previsto en el artículo 18 de la Ley Forestal.

* 040056070007CO * * 040056070007CO * SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho.

Acciones de inconstitucionalidad acumuladas No. 04-005607-0007-CO, promovida por la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio del Ambiente y Energía (Sitraminae), representada por su Secretario General con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, Roberto Molina Ugalde, mayor, casado, funcionario del Ministerio de Ambiente y Energía, cédula 5-195-151; No. 04-006157-0007-CO, promovida por Quírico Jiménez Madrigal, mayor, casado, ingeniero forestal, cédula 1-556-870 y No. 04-006409-0007-CO, promovida por Álvaro Sagot Rodríguez, mayor, empresario, cédula 2-365-227 y Andrea Corte, mayor, cédula de residencia No. 790-154858-000461, contra el Decreto Ejecutivo No. 31750-MINAE-TUR. Intervienen también en el proceso Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Farid Beirute Brenes y Rodrigo Castro Fonseca, en representación, respectivamente del Ministerio de Ambiente y Energía, la Procuraduría General de la República, y el Instituto Costarricense de Turismo.-

Resultando:

1. 1Mediante escrito recibido a las 13:01 horas de 10 de junio del 2004, la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía interpuso la acción No. 04- 005607-0007-CO, con el fin de que la Sala anule el Decreto Ejecutivo No. 31750-Minae-Tur, que reglamenta la aplicación del término ecoturismo previsto en el artículo 18 de la Ley Forestal, por considerarlo en su totalidad contrario al artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública y los artículos 7, 50 y 129 de la Constitución Política. La accionante sostiene que hay tres motivos por los que estima inconstitucional ese decreto. En primer término dice que, en su artículo 1°, la norma impugnada establece lo siguiente:

«Reglamentar la aplicación del término ecoturismo, previsto en el artículo 18 de la Ley Forestal. Dicha reglamentación afecta las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre demarcadas previamente por el MINAE, cuyos parámetros deberán incorporarse en los reglamentos de los Planes Reguladores respectivos de la zona marítimo terrestre».

Dicha disposición -argumenta- pretende, vía decreto, reglamentar un término para contravenir la Ley Forestal en sus artículos 2, 13, 14, 15, 18 y 19, la Constitución Política en su artículo 50 y tratados internacionales suscritos por Costa Rica, específicamente, los artículos 4, 5, 6 y 7 de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural Natural (Ley No. 5980) y los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de la Convención de Ramsar (Ley No. 7224), ya que permitirá mediante un artificio jurídico, actividades que a nivel ambiental causarán graves daños a las Zonas Silvestres Protegidas de nuestro territorio nacional. Doctrinariamente, el término ecoturismo ha sido definido por los especialistas, ajustándose principalmente al concepto adoptado por la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza, como aquella modalidad turística ambientalmente responsable consistente en viajar o visitar áreas naturales con el fin de disfrutar y apreciar la naturaleza, que promueve la conservación, tiene bajo impacto de visitación y propicia un involucramiento activo y socioeconómicamente benéfico de las poblaciones locales.

De igual manera, se establecen como requisitos para el desarrollo de esta actividad los siguientes: A. Tener un bajo impacto sobre los recursos de las áreas naturales protegidas. B. Involucrar a los actores en las fases de planificación, desarrollo, implementación y monitoreo. C. Respetar las culturas y tradiciones locales. D. Generar ingresos sostenibles y equitativos para las comunidades locales y para tantos actores participantes como sea posible, incluidos los operadores turísticos privados. E. Generar ingresos para la conservación de las áreas protegidas. F. Educar a todos los actores involucrados acerca de su papel en la conservación. Partiendo de estas definiciones, es claro que el decreto impugnado pretende reglamentar el uso del término ecoturismo variando su significado y alcances, de manera que entra en contradicción con lo que la ley costarricense y los tratados internacionales suscritos por Costa Rica disponen.

El Decreto pretende excluir la actividad ecoturismo, limitándola a la Zona Marítimo Terrestre en la que existe bosque, lo cual es un error, debido a que ésta es aplicable en todas las Áreas Silvestres Protegidas cuya clasificación lo permita y de la forma en que técnicamente se expuso con anterioridad; sin embargo, el cuerpo normativo, con la mala interpretación del término propicia un deterioro sustancial del Patrimonio Natural de Estado al permitir su cambio de uso. Como segundo motivo de inconstitucionalidad, la accionante alega que los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal definen el concepto de Patrimonio Natural del Estado, el cual declaran inembargable e inalienable, de manera que incluye los bosques y terrenos forestales ubicados en la Zona Marítimo Terrestre. Sin embargo, los artículos 2, 3 y 4 del decreto impugnado permiten que dentro del Patrimonio Natural de Estado se desarrollen actividades tendientes a la ganancia económica para algunos pocos.

El artículo 2 permite construir edificaciones y el 4 talar el bosque, dentro del Patrimonio Natural del Estado. El decreto impugnado es contrario, por este motivo, no solo a la Ley Forestal, sino también a la jurisprudencia de esta Sala (voto No. 3789- 92). Como tercer motivo de inconstitucionalidad, la accionante alega que el artículo 4 inciso 1 del decreto contraviene la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y la Ley Forestal, pues vía decreto está delegando la función de otorgar la concesión sobre la zona marítimo terrestre con bosque en la Municipalidad, cuando la mismas leyes citadas han concordado siempre en cuál es la competencia en esta franja de terreno tanto del Minae como de las Municipalidades. La única potestad de las Municipalidades es la Administración de la Zona Marítimo Terrestre que no contenga bosque; la que sí lo tiene es competencia única del Estado por medio del Ministerio de Ambiente y Energía (folios 1-13).

1. 2En cuanto a la legitimación se refiere, la accionante alega que actúa en la defensa de intereses difusos (folio 1).-
2. 3El 17 de junio del 2004, a las 9:50 horas, la Presidencia de la Sala da curso a la acción No. 04-005607-0007-CO y confiere audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Ambiente y Energía y al Ministerio de Turismo (folios 19-21).-
3. 4El 25 de junio del 2004, a las 9:25 horas, Quírico Jiménez Madrigal, mayor, casado, ingeniero forestal, cédula 1-556-870, diputado a la Asamblea Legislativa, interpone la acción de inconstitucionalidad No. 04-006157-0007-CO. El accionante estima que el Decreto Ejecutivo número 31750-MINAE-TUR del veintidós de abril del dos mil cuatro, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 94 del catorce de mayo del dos mil cuatro infringe el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, contemplado en el artículo 50 de la Constitución Política, así como los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Ello, por cuanto, se afectan las áreas de bosque de la zona marítimo terrestre, modificando el criterio de ecoturismo y autorizando la corta y el aprovechamiento del recurso forestal en esas áreas. Además sostiene que se violenta el derecho constitucional a un desarrollo sostenible y a la explotación racional de los recursos naturales de los bosques de la zona marítimo terrestre, previsto en el artículo 69 de la Constitución Política.Se violentan los principios constitucionales de conservación y precautorio, de conformidad con los artículos 7, 48 y 50 de la Constitución y los instrumentos internacionales sobre la materia. Asimismo señala que se violenta el derecho constitucional a la vida, a las bellezas naturales y al paisaje, que a su vez, comprende el derecho a la salud física y mental previsto en los artículos 21 y 89 constitucional. Además se infringe el principio de reserva de ley, legalidad y jerarquía de las normas (folios 228-278).-
4. 5El 2 de julio del 2004, a las 14:46 horas, Álvaro Sagot Rodríguez, mayor, casado, abogado, vecino de Palmares, portador de la cédula de identidad número 2-365-227, y Andrea Corte, mayor, soltero, empresario, vecino de Sámara, con la cédula residencia número 790- 154858-000461, ambos en su condición personal y como ambientalistas, interponen la acción de inconstitucionalidad No. 04-006409-0007-CO. Solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo número 31.750-MINAE-TUR, publicado en Diario Oficial La Gaceta número 94, de catorce de mayo del dos mil cuatro, por estimarlo contrario a la obligación constitucional que se establece para el Estado de preservar, garantizar y conservar el medio ambiente, la biodiversidad y las bellezas naturales, lo que obviamente comprende los bosques en los artículos 50 y 89 y en tratados internacionales tales como la Convención para la protección del patrimonio cultural y natural, número 5980, de veintiséis de octubre de 1976; la Convención para la protección de la flora, la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, ratificada por Ley número 3763, de diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y seis; y la Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas, por las siguientes razones: a) permite el otorgamiento de autorizaciones para la tala de los bosques primarios (en un quince por ciento) y secundarios (en un veinticinco por ciento) ubicado dentro de la zona marítima terrestre, para la construcción de hoteles y facilitar el desarrollo la actividad eco-turística, sin ningún criterio técnico ni objetivo, con lo cual se atenta contra el ecosistema y la biodiversidad de la zona costera del país, compuesta en su mayoría por humedales, en tanto no distingue entre las diversas especies, ni en los tipos de bosques que existen en estas zonas, así como tampoco toma en consideración si las zonas forman parte de corredores biológicos, endogamia, interrupción de ciclos vitales, suelos, paisaje y la biodiversidad relacionada con cada ecosistema, ni que se afectan zonas declaradas de interés público nacional e internacional; b.) por violación del principio de la jerarquía normativa, en tanto se trata de una norma reglamentaria que se antepone a normas constitucionales y tratados internacionales de los que se deriva la obligación para el Estado de la preservación, protección y rehabilitación del medio ambiente, lo cual obviamente comprende a los bosques y humedales; c.) el concepto de la actividad "ecoturismo" que se pretende implementar en el decreto ejecutivo impugnado -al permitir la tala de bosque primario y construcción de hoteles en la zona-, es incompatible con el mandato de preservación, garantía y protección del medio ambiente para las generaciones presente y futuras, que deriva de normas constitucionales y de tratados internacionales, y con la lógica ambiental, en tanto por su propia definición, esta actividad no puede sustentarse en la tala de bosque y construcción de edificaciones en el bosque, por su directa e inmediata afectación al equilibrio del ecosistema de la zona (agua, suelo, aire, y biodiversidad) y el paisaje -"bellezas escénicas"-. Asimismo, estiman que la definición que se hace de la actividad "ecoturismo" es limitada, en tanto la restringe a la zona marítima terrestre, únicamente (folios 313-325).
5. 6El 5, 6 y 7 de julio del 2004, se publicaron en La Gaceta los avisos del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (folio 33).
6. 7El 5 de julio del 2004, a las 16:25 horas, Carlos Manuel Rodríguez Echandi, mayor, casado, abogado, cédula 1-529-682, a la sazón, Ministro de Ambiente y Energía, contesta la audiencia conferida y solicita que se rechace la acción interpuesta. Argumenta que el decreto impugnado no es inconstitucional porque permita la corta y aprovechamiento dentro del patrimonio natural del Estado perteneciente a las Municipalidades dentro de la Zona Marítimo Terrestre, ya que el artículo párrafo 2° de la Ley Forestal establece una excepción a una norma general. En efecto, ese artículo permite el aprovechamiento y la corta del recurso forestal en áreas comprendidas dentro del patrimonio natural de Estado cuando se quiera realizar capacitación, investigación y ecoturismo. Ahora bien, el decreto solo se aplica en relación con los bosques en áreas cuya administración la realizan las municipalidades, dentro de la Zona Marítimo Terrestre, porque este tipo de ecosistema boscoso, dada su ubicación, necesita requisitos diferentes al ecosistema boscoso ubicado en las partes húmedas o secas del país.Por otra parte, en ningún momento el decreto interfiere con las competencias de las Municipalidades; como prueba de ello está el inciso 1 del artículo 4 que establece que previamente a solicitar el permiso de corta o de aprovechamiento de árboles se deberá contar con la concesión municipal. En cuanto al concepto de ecoturismo, el Ministro afirma que no está definido en la Ley Forestal, ni en su Reglamento, tampoco está definido en la Ley Orgánica del Ambiente ni a la de Biodiversidad ni en ninguna otra ley ni decreto dentro del marco de competencia del Minae. La definición del decreto impugnado se ajusta a la Declaración de Quebec sobre Ecoturismo en el marco de la Cumbre realizada allí sobre el tema. La Unión Mundial para la Naturaleza (a que se refiere la accionante) es una organización privada y, por el principio e legalidad, la Administración no se puede regir por criterios técnicos.El ecoturismo bien manejado y controlado puede aportar numerosos beneficios socioeconómicos al país o a una localidad, en términos de generación de divisas, creación de empleos locales, estímulo a la economía, así como propiciar la paz y el entendimiento entre naciones e incrementar la conciencia y la educación ambiental (folio 28-32).
7. 8El 7 de julio de 2004, la Presidencia de la Sala ordena acumular la acción No. 04- 006157-0007-CO a la que se tramita en el expediente No. 04-005607-0007-CO (folios 306- 307).-
8. 9El 9 de julio del 2004, a las 15:19 horas, Farid Beirute Brenes, Procurador General Adjunto, Procuraduría General de la República rindió su informe. En cuanto a la legitimación, la Procuraduría no encuentra ningún reparo; acepta que la accionante efectivamente defiende intereses difusos. En cuanto al fondo, la Procuraduría considera que lleva razón los accionantes. Para efectos de la exposición, agrupa en dos los argumentos de los accionantes: el indebido traslado de competencias a las municipalidades y la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, en ese orden, se refiere así a lo alegado: El Patrimonio Natural del Estado es de dominio público; su conservación y administración están confiadas por ley al Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°).Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación.El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). El Decreto impugnado, en varias de sus normas, presupone la administración municipal de las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre, con la consiguiente competencia para otorgar concesiones y aplicar dentro de ellas la Ley 6043. Así, el artículo 2° incorpora las "áreas de bosque de la zona marítimo terrestre" al "respectivo Plan Regulador Costero en el marco de la Ley 6043". El Plan Regulador Costero, se sabe, es la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, y requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones con fines turísticos. (Ley 6043, arts. 31, 33 y 38; 17 y 18 de su Reglamento, Decreto 7841-P).En esa incorporación de los bosques de la zona marítimo terrestre al Plan Regulador insiste el Decreto en los artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7°. Y es categórico acerca de la competencia que asigna a los gobiernos locales en dichas áreas, al exigir para los proyectos ecoturísticos que impliquen corta y aprovechamiento del recurso forestal, la "concesión otorgada por la Municipalidad competente" (art. 4° inc. 1°). En este extremo, el Decreto excede, en efecto, los límites que encauzan el ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos), amén de la mutación de destino que opera; en adelante será la explotación turística particular, con lo cual infringe los artículos 13 de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, los que deja insubsistentes.Por último, la concesión es el medio normal de aprovechamiento de las áreas de la zona marítimo terrestre administradas por las Municipalidades (Ley 6043, art. 39) e irreconciliable con los objetivos de ciertas Áreas Silvestres Protegidas, de conservación absoluta; por ejemplo, como parques nacionales y reservas biológicas. Por ahí, el Decreto sería contrario a la Ley de Parques Nacionales, N° 6084 (art. 12), que prohíbe otorgar concesiones para la explotación de productos de los parques nacionales o para establecer otras instalaciones que las del Área de Conservación del MINAE, antes Servicio de Parques Nacionales. Por su parte, la Ley de Biodiversidad, N° 7788, artículo 39, contiene otra prohibición de otorgar concesiones dentro de las áreas silvestres protegidas estatales que autoricen el acceso a los elementos de la biodiversidad a favor de terceros o la construcción de edificaciones privadas.Sólo las permite en favor de organizaciones, sobre todo regionales, sin fines de lucro, que apoyen la conservación de los recursos naturales, para servicios y actividades no esenciales, que son: estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos, de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación. Es criterio reiterado de esa Sala que "la sumisión del reglamento a la ley es absoluta" e implica que "no puede dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236).Pese a que la infracción de un Decreto a textos de Ley se ubica, en principio, en el plano de legalidad, siguiendo la jurisprudencia constitucional cuando la misma afecta a la vez derechos fundamentales, como sería el derecho a un medio ambiente adecuado, el vicio trasciende a la esfera constitucional y adquiere esa connotación (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 459-91, 3550-91 y 4702-93, 2001- 02074, entre otros). Con interés al caso, el último de esos votos expresa: "II.- …en tanto el incumplimiento en la asignación de recursos para el sector forestal lesiona la posibilidad de hacer efectivo el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que protege el artículo 50 constitucional, el asunto discutido se logra enmarcar dentro del ámbito de competencia de este Tribunal de garantías fundamentales. Como dispone la resolución N° 5691-98 "la inquietud de la Sala por la estabilidad y la armonía ecológica ha sido férrea, pues proteger la naturaleza, que es patrimonio mundial, es también salvaguardar no solo la vida del hombre y su salud, sino también la de la humanidad sobre la tierra, desarrollando de esta forma el contenido, no solo de los convenios internacionales en esa materia, sino también el artículo 21 de nuestra Constitución Política (…).De lo expuesto se concluye que la negación de los recursos económicos que por ley corresponden a los programas de protección y restauración forestal conlleva una infracción a los postulados del artículo 50 de la Constitución Política, y por ello se trata de un asunto que rebasa sensiblemente lo que pudiera estimarse como un mero incumplimiento legal, para adquirir relevancia constitucional, toda vez que implica la inobservancia por parte del Estado de la obligación que expresamente le impone esa norma en el sentido de garantizar, defender, y preservar el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado". (SALA CONSTITUCIONAL, voto 2001-02074). El Decreto 31750-MINAE-TUR, en el artículo 4°, admite la ejecución de proyectos ecoturísticos con corta de árboles y aprovechamiento del recurso forestal. A tono con la Ley Forestal, artículo 1°, en virtud del interés público y salvo lo estipulado en su artículo 18, que autoriza el ecoturismo, "se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado".La legislación es conservacionista, y ninguna de sus normas permite, en forma expresa, la tala dentro de las Áreas Silvestres Protegidas. Antes bien, los comentarios hechos en el seno de la Asamblea Legislativa durante el trámite del Proyecto de la Ley Forestal 7575, van en sentido contrario: "Estos primeros artículos definen la esencia del proyecto, el cual es para la protección de los bosques, el manejo adecuado y la siembra de la madera. Establece la prohibición total a la corta en terrenos del Estado y en las áreas de conservación, además, algo que es completamente novedoso, que es el no cambio de uso…" (Acta N° 28 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, pg. 14; f. 2840 del expte. legislativo. Se agrega el subrayado). Una interpretación conforme a la Constitución (artículo 50) se orientaría hacia la posibilidad de realizar los proyectos ecoturísticos en la periferia de las Áreas Silvestres Protegidas, donde sea procedente, sin afectación sensible de los recursos, ni devastar la cobertura boscosa.El texto del artículo 1° de cita, impreciso por cierto, sobre la prohibición de actividades que comportan la tala del bosque y el aprovechamiento del recurso forestal en el Patrimonio Natural del Estado, debe interpretarse en relación sistemática con otras normas de la Ley Forestal; a saber: a) El artículo 3° inciso a), que permite sólo "en terrenos privados" el aprovechamiento maderable, en el que comprende "la acción de corta", y "eliminación de árboles maderables en pie o la utilización de árboles caídos"; no en las Áreas Silvestres Protegidas. Congruente con ello, el artículo 20 ibid., exige el plan de manejo del bosque, contentivo del impacto ambiental, para el aprovechamiento del bosque en terrenos de propiedad privada. b) El artículo 58, inciso b), prohíbe, al tipificar como delito, el aprovechamiento -con el alcance fijado en el art. 3° inc. a)- de los recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado, para fines ajenos a la Ley Forestal.El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL incluye también la corta de árboles en el ilícito de aprovechamiento de productos forestales en propiedad privada, sin autorización o sin ajustarse a lo autorizado, que sanciona el articulo 61 inciso a) (sentencias números 226-F-97, 524-F-97, 704-F97 y 2001-929). c) El mismo artículo 58, inciso a), califica como acto delictivo la invasión de las áreas de conservación o áreas silvestres protegidas, que en criterio del TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL abarca la acción de deforestar: "La acción de deforestar en un área protegida se ejecuta" (…) con la acción de irrumpir, penetrar, ocupar, acometer, etc., de tal forma que la acción de invadir a que alude el recurrente, no se refiere a la de invadir con fines de ejercer posesión". Y encasilla el acto de "deforestar un bosque protegido o intervenido, causando un perjuicio a la flora y fauna del lugar" (sentencia N° 2003-0713). ch) El artículo 6°, inciso a), asigna a la Administración Forestal del Estado la competencia de conservar los recursos forestales del país en terrenos del Patrimonio Natural del Estado.Y el 48 de la Ley Orgánica del Ambiente impone al Estado la obligación de conservar, proteger y administrar el recurso forestal. d) Al no hacer ninguna reserva referente a las áreas de conservación absoluta, el Decreto contraviene lo dispuesto en la Ley N° 6084, del Servicio de Parques Nacionales, que encarga al hoy MINAE velar por la conservación de los parques nacionales (art 3° inc. d), prohíbe en estos la tala de árboles, extraer productos forestales, realizar cualquier tipo de actividades comerciales e industriales (art 8, incisos 1 y 15), y otorgar concesiones para la explotación de productos de los parques naciones, o permisos para establecer instalaciones que no sean de la respectiva Área de Conservación del MINAE (artículo 12). e) Otros escollos pueden encontrarse en la limitante para concesiones dentro de las Áreas Silvestres Protegidas estatales que contempla la Ley de Biodiversidad, artículo 39, ya comentado, y para manglares o, en general, los humedales en la Ley Orgánica del Ambiente, que declara de interés público su conservación (art. 41), encomienda al MINAE prevenir y combatir la degradación de estos ecosistemas (art. 42), y prohíbe la construcción de obras o infraestructura que los dañen (art. 43).(Sobre manglares, vid. Ley 6043, arts. 11 y 61, y nuestra Opinión Jurídica O. J.-122-2000, pg. 6 sgts.). e) El Decreto 31750-MINAE-TUR se contrapone al Reglamento a la Ley Forestal en las siguientes normas: e-1) Artículo 2°, que define los permisos de uso, a otorgar en las categorías de manejo del Patrimonio Natural del Estado donde sean permitidos, como las "autorizaciones para el uso de partes de terrenos de propiedad Estatal, para fines que NO conlleven el aprovechamiento forestal". (Se añade el subrayado). e-2) El artículo 11, párrafo 1°: "La Administración Forestal del Estado concederá permisos de uso del patrimonio natural y forestal del Estado únicamente a aquellos proyectos que NO requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas…, etc" (Se destaca el subrayado). f) El Decreto 31750-MINAE-TUR también contradice el artículo 3° del Decreto 22550-MIRENEN: "El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas -hoy MINAE- no otorgará permisos o concesiones en áreas de humedales estuarinos ocupados por manglar cuando la actividad a desarrollar implica un cambio de uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas, en las cuales se autorizará la eliminación de manglar de acuerdo a criterios técnicos que afecten el área mínima necesaria para construir canales artificiales".La Ley Forestal prohíbe cambiar el uso del suelo en terrenos cubiertos de bosque y castiga como delito su transgresión (arts. 19 y 62 inciso c). Si bien la norma está inmersa en el capítulo de la propiedad forestal privada, no parece lógico someter ésta a un régimen conservacionista más estricto que la propiedad forestal pública, para la que se dijo, no hay norma expresa que autorice la corta o aprovechamiento forestal. Es innegable que la tala del bosque en las Áreas Silvestres Protegidas para construir obras con miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el sector deforestado, contra los postulados de la Ley del Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y provoca daños ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las acciones para tutelar la integridad de los bienes asidero en el artículo 50 constitucional. El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL ha insistido en que el cambio ilícito del uso del suelo del bosque, para dedicarlo a otros fines, es una actividad nociva al ambiente.Al efecto, ha derivado de las disposiciones existentes el principio de irreductibilidad del bosque y dispuesto la restitución del área de bosque afectada al estado anterior a los hechos, para garantizar el derecho constitucional de un ambiente sano y equilibrado (sentencias números 2003-0366, 2003-396 y 2003-0450). El Decreto tildado de inconstitucional regula únicamente la actividad o proyectos de ecoturismo en los bosques de la zona marítimo terrestre, demarcados por el MINAE, y omite hacerlo para las demás áreas silvestres protegidas y bosques del Patrimonio Natural del Estado. Con todo, no justifica esta diversidad de trato, que riñe con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad en materia ambiental, reconocidos por esa Sala. Con esta regulación parcial o fragmentaria, que adversa la unidad de gestión, la actividad y proyectos de ecoturismo en los bosques del Patrimonio Natural del Estado quedan sujetos a regulaciones dispares, según se hallen o no en la zona marítimo terrestre.Incluso atentaría contra el principio de igualdad, habida cuenta de la disímil normativa aplicable a los interesados en llevarlos a cabo, en razón de la ubicación de los inmuebles. El Decreto, artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7°, en concordancia con el 4° inciso 2, subordina las áreas de bosque de la zona marítimo terrestre en que se realizarán proyectos ecoturísticos implicativos de corta de árboles y aprovechamiento forestal, a una simultánea y divergente planificación, con distintos objetivos, normas y técnicas regulatorias: los Planes Reguladores y Planes de Manejo. Lo que es contrario a la utilización racional y sostenible de ese recurso (artículo 50 constitucional). Para la accionante, el Decreto que combate varía el significado y alcances del término ecoturismo, definido en Tratados suscritos por el país, la comunidad internacional y las leyes vigentes. No se conoce una definición de ecoturismo con validez universal o aceptada de consuno a nivel internacional.Ni la actora concreta los artículos de los instrumentos internacionales y leyes que la contienen. Tampoco consta en los textos en que apoya la acción. Falta entonces el parámetro normativo superior de confrontación para analizar el quebranto y el alegato no es de recibo. El Reglamento a la Ley Forestal, artículo 2°, recogía sobre ecoturismo el escueto concepto de la Sociedad Mundial de Ecoturismo: "viajar en forma responsable hacia áreas naturales, conservando el medio ambiente y mejorando el bienestar de las poblaciones locales". El Decreto 31750-MINAE-TUR, artículo 8°, redefine el ecoturismo como "aquella actividad que contribuye activamente a la conservación del patrimonio natural y cultural, incluye a las comunidades locales e indígenas en su planificación, desarrollo y explotación y contribuye a su bienestar. Interpreta el patrimonio natural y cultural del destino para los visitantes y se presta mejor a los viajeros independientes, así como a los circuitos organizados para grupos de tamaño reducido".Y entiende por proyectos ecoturísticos los que promueven "la educación ambiental, la conservación de los recursos naturales, el desarrollo socioeconómico de los habitantes, que reflejen una conciencia e identificación de sostenibilidad" (artículo 2°). Podría cuestionarse la falta de mecanismos para hacer efectivos esos enunciados, con el objeto de que no queden en el plano meramente retórico. Mas en el caso, las normas que redefinen la actividad ecoturística sólo presentarían vicios de inconstitucionalidad si resultan desprotectoras del medio ambiente o desmejoran su tutela respecto del concepto anterior, con la consecuente alteración de los rasgos esenciales del concepto de ecoturismo. Aun cuando esto no se infiere de su literalidad, el Decreto introduce dos importantes cambios a considerar por los señores Magistrados, por las implicaciones de ese orden que puedan tener: a) Uno es la derogatoria del artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal (art 9° del Decreto 31750), que con filosofía conservacionista establecía: "Las labores de investigación y ecoturismo contempladas en el artículo 18 de la Ley, cuando se trate de facilidades para hospedaje dentro de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, se limitarán a estructuras rústicas, de acuerdo con el entorno natural, orientadas principalmente al hospedaje de investigadores y secundariamente turistas, con tal de no interferir o competir con el bienestar de las poblaciones locales en el área de amortiguamiento".Se destaca la eliminación del condicionamiento a estructuras rústicas de las construcciones permitidas en el Patrimonio Natural del Estado, más acordes con el ecoturismo, y el destino comercial ahora impreso a los proyectos que ejecutarán los particulares. Otras normas del Decreto autorizantes de esos proyectos complementan esta nueva orientación económica, que al menos para las áreas de conservación estricta o parques nacionales, contraría la Ley N° 6084 del Servicio Nacional de Parques Nacionales, artículos 5° inciso 15 y 12, con el consiguiente quebranto del derecho fundamental consagrado en el artículo 50 de la Constitución. b) Aunado a la supresión de la exigencia de estructuras rústicas, el Decreto (artículo 3°) permite construcciones de hasta tres niveles y utilizar considerables espacios, sin precisar el sitio en que se ubicarán, en la ejecución de los proyectos y actividades (15% del área en concesión para bosques primarios y 25% para bosques secundarios), con las transformaciones o alteraciones ambientales que se seguirían en el suelo edificado.Los proyectos ecoturísticos son de muy bajo impacto ambiental negativo y preferente utilización de tecnologías limpias y materiales autóctonos. El ecoturismo es un turismo blando, ecológicamente sostenible, que protege los recursos naturales contra el deterioro, a fin de que estén disponibles para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes y futuras. Fomenta el aprecio, uso racional, conservación, estudio y mejora de los espacios naturales, paisajísticos y elementos culturales asociados que le sirven de atractivo, de los cuales depende. Contrasta con el turismo de concentración masiva de turistas en un espacio, que busca la mayor rentabilidad, al margen de las repercusiones ambientales y culturales. Como las áreas silvestres públicas, de las que es guardián el Estado, conforman ecosistemas frágiles de gran biodiversidad, cuyos daños pueden producir consecuencias irreversibles e impedir la preservación de los recursos a largo plazo, se impone una cuidadosa valoración de los costos ambientales y beneficios sociales anejos a los proyectos y actividades a ejecutar dentro de ellas.Más aún siendo un turismo sostenido a expensas de los programas de conservación de la naturaleza con fondos estatales. Expertos califican a nuestro país como el principal destino ecoturístico del mundo, con énfasis en esos espacios naturales. La distribución equitativa de beneficios está implícita en la solidaridad intergeneracional en que se incardina la protección del ambiente. En torno a la necesaria conciliación que debe haber entre desarrollo económico y la protección del ambiente, se ha pronunciado esa Sala repetidas veces. La actora no explica en detalle las violaciones en punto a los dos instrumentos internacionales que invoca, y no se aprecian de su lectura, excepto el artículo 4° de la Convención de Ramsar, en lo que atañe a la obligación de los Estados de fomentar la conservación de los humedales (entre estos, los manglares), estén o no inscritos en la "Lista" de importancia internacional, y atender de manera adecuada a su manejo y cuidado.Esto en tanto los comprenda el Decreto 31750-MINAE-TUR, con posibilidad de corta para proyectos ecoturísticos. Lo mismo es aplicable respecto a la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, en tanto el Decreto pudiera abarcar el Patrimonio Natural ahí normado, de valor universal excepcional (art. 2°), lo que no consta, en cuanto a la obligación estatal de adoptar las medidas jurídicas para su adecuada protección y conservación (arts. 4 a 6). La sentencia de la Sala Constitucional N° 4587-97 reafirma la condición de dominio público que tiene por ley el Patrimonio Natural del Estado, y los pronunciamientos de la Procuraduría que se mencionan en la acción (dictamen C-321-2003 y Opinión Jurídica O. J.-014-2004) lo que hacen es interpretar el artículo 13 y siguientes de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, en los que se subsumirían las violaciones constitucionales, según queda expuesto (folios 34-68).
9. 10El 12 de julio del 2004, a las 15:59 horas, Rodrigo Castro Fonseca, en calidad de Presidente Ejecutivo con rango de Ministro del Instituto Costarricense de Turismo contesta la audiencia conferida. El Presidente Ejecutivo afirma que el Decreto impugnado responde a la necesidad de regular los bosques en la zona marítimo terrestre, ya que se detectó que no existía legislación ni reglamentación al respecto. Aunque la Ley Forestal en su artículo 18 establece cuáles son las actividades que se podían desarrollar en los bosques de esa zona, no señala en qué porcentaje del suelo se podía utilizar. Lo que se pretende con el decreto es poner límites a los desarrollos ecoturísticos en esa zona, relacionados con densidad, cobertura, altura, manejo de las pendientes. En cuanto a los argumentos de la accionante, el Presidente Ejecutivo del ICT dice que no son aceptables. En primer lugar, no hay ninguna modificación del término ecoturismo.En acatamiento de su ley orgánica le corresponde al ICT dictar las políticas sobre turismo en Costa Rica y eso es lo que está haciendo. La accionante parte, para combatir el Decreto impugnado, de una definición de ecoturismo de la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (que es una organización privada), pero esa definición es en realidad compatible con la del Decreto. En todo caso, el Decreto reglamenta la actividad de ecoturismo prevista en la misma Ley Forestal exclusivamente en el espacio de la Zona Marítimo Terrestre, excluyendo las áreas protegidas así declaradas por el MINAE. Con el decreto se pretende más bien satisfacer una necesidad de conservación y preservación de los recursos. Hay que estar concientes de que el Estado costarricense no tiene la capacidad real ni de proteger las áreas de conservación y las áreas protegidas y los parques nacionales, por lo que tampoco iba a tener la capacidad para mantener toda la cobertura boscosa sin ningún tipo de desarrollo que traería dos consecuencias: no poder generar bienestar ni riqueza, lo que se busca con el modelo de desarrollo turístico, no poder proteger lo que sí se protegería con las regulaciones del decreto.Sobre la alegada autorización para talar el bosque, el Presidente Ejecutivo del ICT dice que no es cierto. El Decreto regula una situación muy particular dentro de los 150 metros de zona restringida de las zonas costeras. Lo que hace es agregar un tipo de uso de suelo llamado Zona de Uso Ecoturístico (ZUE) al proceso de diseño y elaboración de los planes reguladores costeros que es necesario para preparar las zonas costeras de acuerdo con la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. No es cierto que el decreto tenga como objetivo autorizar la tala del 15% al 25% de bosques del país. El artículo 3 apunta a que ningún proyecto a ejecutar en el bosque podrá sobrepasar una cobertura superior al 25% para bosques secundarios y 15% para bosques primarios. La cobertura implica todo tipo de impacto sobre el bosque natural, como por ejemplo los senderos, las calles de acceso, pasillos, aceras y no solamente la infraestructura hotelera como tal.Con esta restricción se promueve el desarrollo de pequeños albergues ecoturísticos de 10 a 30 habitaciones, que son el tipo de desarrollos que promueve el Plan Nacional de Desarrollo Turístico. Dada la imposibilidad humana de los funcionarios del Minae para cuidar todas las zonas boscosas, el decreto lejos de ser una irresponsabilidad es una estrategia ambiental y económicamente sostenible que permitirá de manera efectiva garantizar la vigilancia y protección del bosque. En relación con la supuesta violación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y de la Ley Forestal en cuanto a la competencia de administración de dicha zona, el Presidente Ejecutivo del ICT considera falso lo que afirma la accionante. En efecto, el decreto no busca regular las áreas protegidas que se encuentren en la Zona Marítimo Terrestre porque la Ley de la Zona Marítimo Terrestre no se aplica dentro de las áreas protegidas.Toda área que el MINAE tenga demarcada como protegida, queda fuera del decreto. Usualmente se otorga una concesión y cuando el concesionario quiere desarrollar su proyecto, se encuentra con que no puede hacerlo porque en su concesión se encuentra un bosque dentro del cual el MINAE no otorga ningún permiso de tala. Lo que el decreto pretende es que antes de otorgar la concesión el MINAE demarque previamente los bosques, de tal manera que el concesionario sepa a qué atenerse. Por lo expuesto solicita que se rechace la acción (folios 217-224).
10. 11Por resolución de 15:00 hrs. de 14 de julio de 2004, la Presidencia de la Sala acumula la acción No. 04-006409-0007-CO a la No. 04-005607-0007-CO (folio 328-330).-
11. 12Por resolución de 8:35 hrs. de 3 de noviembre de 2005, se turna la acción al Magistrado Armijo Sancho y se pasa a su despacho.-

Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I.Objeto de la acción: En las presentes acciones de inconstitucionalidad acumuladas se impugna, en su totalidad, el Decreto Ejecutivo número 31-750-MINAE-TUR de 14 de mayo de 2004, el cual reglamenta la aplicación del término ecoturismo previsto en el artículo 18 de la Ley Forestal, por vulnerar el derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al desarrollo sostenible, a los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, así como por exceder la potestad reglamentaria atribuida al Poder Ejecutivo, en menoscabo de la potestad legislativa establecida en el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política. El texto literal del Decreto, dice así:

Nº 31750- MINAE-TUR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, EL MINISTRO DEL AMBIENTE Y ENERGÍA Y EL MINISTRO DE TURISMO Con fundamento en las facultades que les confiere los artículos 140, incisos 3) y 18) y 146) Constitución Política, y el artículo 18 de la Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996 y su reglamento, Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554 del 4 de octubre de 1995, Decreto Ejecutivo Nº 25721-MINAE del 17 de octubre de 1996, y sus reformas. Decreto Nº 27998- MINAE Principios Criterios Indicadores para el Manejo Sostenible de Bosque Secundario y Certificación Forestal Decreto Ejecutivo Nº 30763-MINAE Principios Criterios Indicadores para el manejo Sostenible de Bosques Naturales y su Certificación en Costa Rica, Ley Nº 6043 Ley de la Zona Marítimo Terrestre del 2 de marzo de 1977, artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo y el Decreto Ejecutivo Nº 31045-MOPT del 6 de marzo del 2003.

Considerando:

1º-Que la Ley Forestal Nº 7575 dispone que la función esencial y prioritaria del Estado, es velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales del Estado, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables. 2º- Que en el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministerio del Ambiente y Energía quién definirá cuando corresponda la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de la Ley.

3º-Que el ecoturismo es una modalidad del turismo sostenible, que a su vez se inserta dentro del marco general de desarrollo sostenible. Este último ha sido definido como un patrón de transformaciones estructural de índole socioeconómica que optimiza los beneficios similares en el futuro.

4º-Que el concepto de ecoturismo se refiere a un segmento dentro del sector turístico, en tanto que los principios de sostenibilidad deben aplicarse a toda forma de actividad.

Por tanto:

DECRETAN:

Artículo 1º-Reglamentar la aplicación del término ecoturismo, previsto en el artículo 18 de la Ley Forestal. Dicha reglamentación afecta las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre demarcadas previamente por el MINAE, cuyos parámetros deberán incorporarse en los reglamentos de los Planes Reguladores respectivos de la zona marítimo terrestre.

Artículo 2º-Los proyectos de ecoturismo, para efectos de esta reglamentación, se entenderán como aquellos proyectos de inversión que se desarrollan en las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre demarcadas por el Ministerio del Ambiente e incorporadas en el respectivo Plan Regulador Costero en el marco de la Ley Nº 6043, y en los cuales se promueven simultáneamente la educación ambiental, la conservación de los recursos naturales, el desarrollo socioeconómico de los habitantes, que reflejen una conciencia e identificación de sostenibilidad.

Artículo 3º-En el Plan Regulador y su respectivo reglamento se incorporará para las zonas de bosque previamente establecidas, el uso denominado “Zona de Desarrollo Ecoturístico (ZDE)”, dentro del cual se permitirán únicamente el desarrollo de proyectos ecoturísticos que como mínimo cumplan con los siguientes elementos:

a. En ningún caso, los proyectos o actividades a ejecutar dentro de bosques, podrán sobrepasar una cobertura superior al 15 % del área de concesión para bosques primarios y 25 % del área de concesión para bosques secundarios. Los anteriores porcentajes se entenderán sobre el área efectiva, es decir, el área restante una vez excluidas las zonas de protección que correspondan.

b. No se permite la construcción de infraestructura en zonas que presenten pendientes superiores a las establecidas en el decreto Nº 27998 y 30763-MINAE.

c. Todo proyecto que se pretenda ejecutar en el bosque, deberá presentar una propuesta para el tratamiento y manejo de aguas servidas, previamente aprobada por el Ministerio de Salud d. Todo proyecto deberá presentar un lenguaje arquitectónico acorde con el contexto, utilizando para ello materiales, texturas y colores que permitan integrarlo a la naturaleza, sin impactarla sustancialmente.

e. Las construcciones que se pretendan realizar en estas zonas, no podrán ser mayores a tres niveles ni superar los 14 metros de altura excluyendo pilotes cuando corresponda.

f. Cuando por las características propias del ecosistema, el dosel del bosque sea inferior a estas medidas, las obras a construir no podrán sobrepasarlo. Los acabados externos de las edificaciones deberán guardar concordancia con el entorno natural existente en la zona, de manera que se evite la introducción de contaminación visual.

Artículo 4º-Cuando el proyecto ecoturístico implique la corta y el aprovechamiento del recurso forestal en las áreas de bosque de la zona marítimo terrestre, será necesario para autorizar estas actividades cumplir con la presente normativa y con los siguientes requisitos:

1. Concesión otorgada por la Municipalidad competente debidamente inscrita.

2. Plan de manejo del bosque conforme el Decreto Ejecutivo Nº 30763-MINAE, Principios Criterios Indicadores para el Manejo de Bosques Naturales y su Certificación en Costa Rica y el Decreto Ejecutivo Nº 25721, Reglamento a la Ley Forestal y el presente decreto.

3. Viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, la cual deberá incorporar en sus valoraciones una consulta previa y vinculante al Área de Conservación respectiva, competentes por Ley en materia Forestal.

Artículo 5º-En los requisitos mínimos contemplados en el artículo tercero de este reglamento no se podrá considerar el área demarcada como zona de protección que haya sido establecida en el respectivo Plan Regulador, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley Forestal, Ley de Aguas No. 276 de 27 de agosto de 1942, así como el Decreto Ejecutivo Nº 31045-MOPT.

Artículo 6º-Cuando las labores de ecoturismo no impliquen corta de árboles, han de regirse en cuanto a sus requisitos por lo establecido en el artículo 11 del Decreto Nº 25721-MINAE, reglamento a la Ley Forestal que regula los permisos de uso en la zona marítimo terrestre.

Artículo 7º-El Ministerio del Ambiente demarcará las áreas de bosque en la zona marítimo terrestre del país en una escala de 1:1500 o 1: 2000, conforme se vayan presentando las solicitudes para la elaboración de Planes Reguladores, en un plazo no mayor de dos años. No obstante lo anterior, el Ministerio del Ambiente, a iniciativa propia y en coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo podrá proceder a esta demarcatoria en las zonas de prioridad turística cuya zona pública se encuentre debidamente demarcada por el Instituto Geográfico Nacional.

Artículo 8º-Modifíquese el artículo 2 del Decreto Ejecutivo Nº 25721 en su concepto de ecoturismo el cual de ahora en adelante será definido como:

Ecoturismo: es aquella actividad que contribuye activamente a la conservación del patrimonio natural y cultural, incluye a las comunidades locales e indígenas en su planificación, desarrollo y explotación y contribuye a su bienestar. Interpreta el patrimonio natural y cultural del destino para los visitantes y se presta mejor a los viajeros independientes, así como a los circuitos organizados para grupos de tamaño reducido.

Artículo 9º-Derogatorias: Se deroga el párrafo segundo del artículo 11 del Decreto Nº 25721-MINAE.

Artículo 10.-Rige a partir de su publicación.

Dado en la Presidencia de la República.-San José, a los veintidós días del mes de abril del año dos mil cuatro”.

II.Sobre la admisibilidad de la acción. Las acciones cumplen los requisitos formales exigidos por la Ley de la Jurisdicción Constitucional y son admisibles por tratarse de la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual el artículo 50 de la Constitución otorga la más amplia legitimación, la cual no requiere, en estos casos, calificación alguna del interés de los accionantes; también, su legitimación se deriva de lo dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permite la interposición de la acción sin requerir la existencia de un asunto previo, pendiente de resolver, ante los tribunales de justicia o en procedimientos para agotar la vía administrativa, cuando se trata de la defensa de intereses difusos, como ocurre en este caso, en que se trata de la defensa del ambiente.-

III.Los motivos de inconstitucionalidad alegados por los recurrentes. Los motivos de inconstitucionalidad del Decreto impugnado, alegados por los recurrentes, pueden resumirse así:

• a)La definición del término ecoturismo que establece el Decreto permite el cambio de uso del suelo y actividades que pueden deteriorar el Patrimonio Natural del Estado o causarían graves daños a las áreas silvestres protegidas, en contra de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional, la Convención para la Protección del Patrimonio Natural y Cultural (Ley 5980), arts. 4 a 7, la Convención de Ramsar (Ley 7224), arts. 1 a 5, Ley Forestal, arts. 3, 13, 14, 15, 18 y 19; variando el significado y alcances del término, definido por la comunidad internacional, tratados internacionales suscritos por el país y las leyes vigentes, limitando el ecoturismo a la zona marítimo terrestre donde hay bosque, cuando lo cierto es que esa actividad es aplicable a todas las áreas silvestres protegidas.
• b)El Decreto permite la construcción de edificaciones, así como el aprovechamiento y corta del bosque que dentro del Patrimonio Natural del Estado (arts. 2°, 3°, y 4°), y que se realicen actividades que tienden al lucro de pocos empresarios en lugar de promover la conservación, violando así la Ley Forestal, artículos 3, 13, 14 y 19, así como la jurisprudencia constitucional (se invoca la sentencia número N° 4587-97) y de la Procuraduría General de la República (dictamen C-321-2003 y opinión jurídica O. J.-014-2004).
• c)El Decreto delega a las Municipalidades el otorgamiento de concesiones en áreas boscosas de la zona marítimo terrestre (art. 4°, inc. 1°), lo que es competencia única del Estado, por medio del MINAE, según las Leyes 6043 y Forestal, a las cuales se opone.
• d)El Decreto entraña una lógica utilitarista, contraria a la lógica ambiental, contemplando los árboles aisladamente del resto de la biodiversidad y se desconoce si un 15 por ciento para bosque primario o 25 para bosque secundario será suficiente, cambiándose todo el ecosistema y dejando de ser u natural, para convertirlo en uno intervenido.-

IV.La Sala considera que el decreto impugnado es inconstitucional en su totalidad, por vulnerar el artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En efecto, como lo ha puesto de relieve el informe de la Procuraduría General de la República, el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya su conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata.

Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes).

V.Como lo indica la Procuraduría General de la República, el Decreto impugnado presupone la administración municipal de las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre, con la consiguiente competencia para otorgar concesiones y aplicar dentro de ellas la Ley 6043. Así, el artículo 2° incorpora las "áreas de bosque de la zona marítimo terrestre" al "respectivo Plan Regulador Costero en el marco de la Ley 6043". Ese Plan Regulador Costero es la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, y requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones con fines turísticos. (Ley 6043, arts. 31, 33 y 38; 17 y 18 de su Reglamento, Decreto 7841-P). Los artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7° desarrollan esa incorporación de los bosques de la zona marítimo terrestre al Plan Regulador; además, es categórico acerca de la competencia que asigna a los gobiernos locales en dichas áreas, al exigir para los proyectos ecoturísticos que impliquen corta y aprovechamiento del recurso forestal, la "concesión otorgada por la Municipalidad competente" (art. 4° inc. 1°).

En este extremo, el Decreto excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos), aparte de que producen una mutación de destino del demanio público, convirtiéndolo en explotación turística particular, con lo cual infringe los artículos 13 de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, los cuales deja insubsistentes. Por último, la concesión es el medio normal de aprovechamiento de las áreas de la zona marítimo terrestre administradas por las Municipalidades (Ley 6043, art. 39) e irreconciliable con los objetivos de ciertas Áreas Silvestres Protegidas, de conservación absoluta; por ejemplo, parques nacionales y reservas biológicas. Por esa razón, el Decreto sería contrario a la Ley de Parques Nacionales, N° 6084 (art. 12), que prohíbe otorgar concesiones para la explotación de productos de los parques nacionales o para establecer otras instalaciones que las del Área de Conservación del MINAE, antes Servicio de Parques Nacionales.

Por su parte, la Ley de Biodiversidad, N° 7788, artículo 39, contiene otra prohibición de otorgar concesiones dentro de las áreas silvestres protegidas estatales que autoricen el acceso a los elementos de la biodiversidad a favor de terceros o la construcción de edificaciones privadas. Sólo las permite en favor de organizaciones, sobre todo regionales, sin fines de lucro, que apoyen la conservación de los recursos naturales, para servicios y actividades no esenciales, que son: estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos, de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación. Es criterio reiterado de esta Sala que "la sumisión del reglamento a la ley es absoluta" e implica que "no puede dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236).

Aunque la infracción de un Decreto a textos de Ley se ubica, en principio, en el plano de legalidad, cuando la misma afecta a la vez derechos fundamentales, como sería el derecho a un medio ambiente adecuado, el vicio trasciende a la esfera constitucional y adquiere esa connotación (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 459-91, 3550-91 y 4702-93, 2001-02074, entre otros). Concretamente, en la sentencia número 2001-02074, la Sala consideró que: "II.- …en tanto el incumplimiento en la asignación de recursos para el sector forestal lesiona la posibilidad de hacer efectivo el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que protege el artículo 50 constitucional, el asunto discutido se logra enmarcar dentro del ámbito de competencia de este Tribunal de garantías fundamentales. Como dispone la resolución N° 5691- 98 "la inquietud de la Sala por la estabilidad y la armonía ecológica ha sido férrea, pues proteger la naturaleza, que es patrimonio mundial, es también salvaguardar no solo la vida del hombre y su salud, sino también la de la humanidad sobre la tierra, desarrollando de esta forma el contenido, no solo de los convenios internacionales en esa materia, sino también el artículo 21 de nuestra Constitución Política (…).

De lo expuesto se concluye que la negación de los recursos económicos que por ley corresponden a los programas de protección y restauración forestal conlleva una infracción a los postulados del artículo 50 de la Constitución Política, y por ello se trata de un asunto que rebasa sensiblemente lo que pudiera estimarse como un mero incumplimiento legal, para adquirir relevancia constitucional, toda vez que implica la inobservancia por parte del Estado de la obligación que expresamente le impone esa norma en el sentido de garantizar, defender, y preservar el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado".

VI.El Decreto impugnado, en su artículo 4°, admite la ejecución de proyectos ecoturísticos con corta de árboles y aprovechamiento del recurso forestal. A tono con la Ley Forestal, artículo 1°, en virtud del interés público y salvo lo estipulado en su artículo 18, que autoriza el ecoturismo, "se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado". La legislación es conservacionista, y ninguna de sus normas permite, en forma expresa, la tala dentro de las Áreas Silvestres Protegidas. Antes bien, los comentarios hechos en el seno de la Asamblea Legislativa durante el trámite del Proyecto de la Ley Forestal 7575, van en sentido contrario: "Estos primeros artículos definen la esencia del proyecto, el cual es para la protección de los bosques, el manejo adecuado y la siembra de la madera. Establece la prohibición total a la corta en terrenos del Estado y en las áreas de conservación, además, algo que es completamente novedoso, que es el no cambio de uso…" (Acta N° 28 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, pg. 14; f. 2840 del expte. legislativo. Se agrega el subrayado).

VII.Es importante señalar que la misma jurisprudencia del Tribunal de Casación Penal ha incluido también la corta de árboles en el ilícito de aprovechamiento de productos forestales en propiedad privada, sin autorización o sin ajustarse a lo autorizado, que sanciona el articulo 61 inciso a) (sentencias números 226-F-97, 524-F-97, 704-F97 y 2001-929). El artículo 58 inciso a) de la Ley Forestal, califica como acto delictivo la invasión de las áreas de conservación o áreas silvestres protegidas, que en criterio del Tribunal de Casación Penal abarca la acción de deforestar: "La acción de deforestar en un área protegida se ejecuta" (…) con la acción de irrumpir, penetrar, ocupar, acometer, etc., de tal forma que la acción de invadir a que alude el recurrente, no se refiere a la de invadir con fines de ejercer posesión". Y encasilla el acto de "deforestar un bosque protegido o intervenido, causando un perjuicio a la flora y fauna del lugar" (sentencia N° 2003-0713).

El artículo 6°, inciso a), asigna a la Administración Forestal del Estado la competencia de conservar los recursos forestales del país en terrenos del Patrimonio Natural del Estado. Y el 48 de la Ley Orgánica del Ambiente impone al Estado la obligación de conservar, proteger y administrar el recurso forestal. Al no hacer ninguna reserva referente a las áreas de conservación absoluta, el Decreto contraviene lo dispuesto en la Ley N° 6084, del Servicio de Parques Nacionales, que encarga al hoy MINAE velar por la conservación de los parques nacionales (art 3° inc. d), prohíbe en estos la tala de árboles, extraer productos forestales, realizar cualquier tipo de actividades comerciales e industriales (art 8, incisos 1 y 15), y otorgar concesiones para la explotación de productos de los parques naciones, o permisos para establecer instalaciones que no sean de la respectiva Área de Conservación del MINAE (artículo 12).

Además, existen las limitantes para concesiones dentro de las Áreas Silvestres Protegidas estatales que contempla la Ley de Biodiversidad, artículo 39, y para manglares o, en general, los humedales en la Ley Orgánica del Ambiente, que declara de interés público su conservación (art. 41), encomienda al MINAE prevenir y combatir la degradación de estos ecosistemas (art. 42), y prohíbe la construcción de obras o infraestructura que los dañen (art. 43). El Decreto 31750- MINAE-TUR se contrapone al Reglamento a la Ley Forestal en su artículo 2º, que define los permisos de uso, a otorgar en las categorías de manejo del Patrimonio Natural del Estado donde sean permitidos, como las "autorizaciones para el uso de partes de terrenos de propiedad Estatal, para fines que NO conlleven el aprovechamiento forestal". (Se añade el subrayado). También, el Decreto se contrapone al artículo 11, párrafo 1° de ese Reglamento que señala que: "La Administración Forestal del Estado concederá permisos de uso del patrimonio natural y forestal del Estado únicamente a aquellos proyectos que NO requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas…, etc" (Se destaca el subrayado).

Finalmente, el Decreto 31750- MINAE-TUR también contradice el artículo 3° del Decreto 22550-MIRENEN, según el cual: "El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas -hoy MINAE- no otorgará permisos o concesiones en áreas de humedales estuarinos ocupados por manglar cuando la actividad a desarrollar implica un cambio de uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas, en las cuales se autorizará la eliminación de manglar de acuerdo a criterios técnicos que afecten el área mínima necesaria para construir canales artificiales". La Ley Forestal prohíbe cambiar el uso del suelo en terrenos cubiertos de bosque y castiga como delito su transgresión (arts. 19 y 62 inciso c). Si bien la norma está inmersa en el capítulo de la propiedad forestal privada, no parece lógico someter ésta a un régimen conservacionista más estricto que la propiedad forestal pública, para la que no hay norma expresa que autorice la corta o aprovechamiento forestal.

La tala del bosque en las Áreas Silvestres Protegidas para construir obras con miras a la explotación turística cambia el destino natural del suelo en el sector deforestado, contra los postulados de la Ley del Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y provoca daños ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las acciones para tutelar la integridad de los bienes asidero en el artículo 50 constitucional.

VIII.Como lo señalara la Procuraduría General de la República, el Tribunal de Casación Penal ha insistido también en que el cambio ilícito del uso del suelo del bosque, para dedicarlo a otros fines, es una actividad nociva al ambiente; al efecto, ha derivado de las disposiciones existentes el principio de irreductibilidad del bosque y dispuesto la restitución del área de bosque afectada al estado anterior a los hechos, para garantizar el derecho constitucional de un ambiente sano y equilibrado. El Decreto impugnado regula únicamente la actividad o proyectos de ecoturismo en los bosques de la zona marítimo terrestre, demarcados por el MINAE, y omite hacerlo para las demás áreas silvestres protegidas y bosques del Patrimonio Natural del Estado. Con todo, no justifica esta diversidad de trato, que riñe con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad en materia ambiental. Esta regulación parcial o fragmentaria, que adversa la unidad de gestión, la actividad y proyectos de ecoturismo en los bosques del Patrimonio Natural del Estado quedan sujetos a regulaciones dispares, según se hallen o no en la zona marítimo terrestre.

Esto atentaría contra el principio de igualdad, por la disímil normativa aplicable a los interesados en llevarlos a cabo, en razón de la ubicación de los inmuebles. El Decreto, artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7°, en concordancia con el 4° inciso 2, subordina las áreas de bosque de la zona marítimo terrestre en que se realizarán proyectos ecoturísticos implicativos de corta de árboles y aprovechamiento forestal, a una simultánea y divergente planificación, con distintos objetivos, normas y técnicas regulatorias: los Planes Reguladores y Planes de Manejo. Lo que es contrario a la utilización racional y sostenible de ese recurso (artículo 50 constitucional).

IX.Por último, el Decreto impugnado deroga el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal (art 9° del Decreto 31750), el cual disponía que: "Las labores de investigación y ecoturismo contempladas en el artículo 18 de la Ley, cuando se trate de facilidades para hospedaje dentro de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, se limitarán a estructuras rústicas, de acuerdo con el entorno natural, orientadas principalmente al hospedaje de investigadores y secundariamente turistas, con tal de no interferir o competir con el bienestar de las poblaciones locales en el área de amortiguamiento". Condicionaba las construcciones a estructuras rústicas permitidas en el Patrimonio Natural del Estado, más acordes con el ecoturismo y el Decreto viene a autorizar una nueva orientación económica, que brinda menor protección que el régimen anterior, para las áreas de conservación estricta o parques nacionales.

Aparte de suprimirse la exigencia de las estructuras rústicas, el Decreto (artículo 3°) permite construcciones de hasta tres niveles y utilizar considerables espacios, sin precisar el sitio en que se ubicarán, en la ejecución de los proyectos y actividades (15% del área en concesión para bosques primarios y 25% para bosques secundarios), con las transformaciones o alteraciones ambientales que se seguirían en el suelo edificado. Las áreas silvestres públicas, de las que es guardián el Estado, conforman ecosistemas frágiles de gran biodiversidad, cuyos daños pueden producir consecuencias irreversibles e impedir la preservación de los recursos a largo plazo. Lo anterior, impone una cuidadosa valoración de los costos ambientales y beneficios sociales anejos a los proyectos y actividades a ejecutar dentro de ellas.-

X.Como consecuencia de lo anterior, procede declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad y anular el Decreto impugnado.-

Por tanto:

Se declaran con lugar las presentes acciones de inconstitucionalidad acumuladas y, en consecuencia, se anula el Decreto Ejecutivo No. 31750-MINAE-TUR de 30 de marzo de 2004. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma impugnada, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las situaciones jurídicas consolidadas. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese al Poder Ejecutivo para lo de su cargo.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta a.i.

Luis Paulino Mora. M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Horacio González Q.

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