Creation of the Lorne Ross Urban Natural Park without prior technical studiesCreación del Parque Natural Urbano Lorne Ross sin estudios técnicos previos

Legal Opinion: 101 - J of 09/16/2023 September 16, 2023 PGR-OJ-101-2023 Mrs. Renelda Rodríguez Mena Special Committee on the Environment Legislative Assembly [email protected] Dear Mrs. Rodríguez:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Letter AL-CEPAMB-1840-2023, transmitted by email, in which, with instructions from the President of that Committee, you consult us on the bill for the “Law for the Creation of the Lorne Ross Urban Natural Park as an Engine for Sustainable Social and Economic Development for Santa Ana,” expediente N° 23645.

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT Since the exercise of the legislative function cannot be substituted by the Attorney General's Office through a binding opinion, the criterion regarding the consulted bill is provided as a non-binding legal opinion (opinión jurídica), in an effort to collaborate with that Branch of the Republic in the performance of its functions.

It is reiterated that the response deadline established in Article 157 of the Internal Regulations of Order, Direction, and Discipline of the Legislative Assembly is applicable to mandatory consultations which, according to the Political Constitution, must be made to certain state bodies or entities, and not to optional consultations.

II.- SIMILAR LEGISLATIVE PRECEDENT It is noted that this Bill has certain similarities with the one presented to the legislative process under expediente number 16,954, for the “Creation of the Santa Ana Natural Monument,” to whose articles variations are introduced, the most notable being the change of management category. As of today, it is archived.

III.- OBJECT OF THE LEGAL PROPOSAL According to its statement of purpose, the consulted Bill aims to transform the Santa Ana Conservation Center into the Lorne Ross Urban Natural Park and place it under the administration of the Municipality of Santa Ana, to rescue the legacy of the Ross family. A part of the Lornessa Farm was donated with the purpose of preserving the natural and cultural heritage. (In Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 37747-MINAE/2013, Considerando XX, it is stated that the Santa Ana Conservation Center is constituted by a farm that, in part, was donated by Mr. Lorne Ross to the Costa Rican State in 1975. The rest of the property was acquired the following year, and is under the administration of MINAE. It is “a site for conservation and protection purposes that has patches of tropical dry forest, trails, an Agricultural Historical Museum, a soccer field, a picnic area, wild and domestic fauna species, and a nursery of forest species”).

The legislative initiative establishes the obligation of the Municipality of Santa Ana to formulate a Management Plan (Plan de Manejo) for the site in zones that will be designated for conservation, restoration, education, and recreation, to recover and conserve the diverse ecosystems, lagoons, forested areas, and plant community associated with the river margins and pastures; to promote cultural, educational, and recreational rescue, the preservation of buildings that formed the old Hacienda Ross: large houses, sugar mill (trapiche), processing yards; to enhance the self-generation of resources derived from tourist activities for the park's self-management, and to authorize technical alliances with higher education centers and institutions specialized in the matter.

The communal vision for the park's sustainability comprises a series of integrated activities: a local food area in front of a scenic lake, paths, children's play areas, visitor parking, an amphitheater, a photovoltaic solar power generation plant, a pool with a natural bathing area, and a botanical garden.

The urgency of this law initiative, it is asserted, responds to the fact that MINAE notified Fundazoo that it has no interest in renewing the administration contract for the Simón Bolívar and Santa Ana Zoos upon its expiration in 2024, facilities it will use for other purposes and will transfer the animals to wildlife management centers. Furthermore, it is added, as expediente 20.123 in the legislative process seeks to convert the Simón Bolívar Zoo into a botanical park, this bill would harmoniously resolve the situation of the Santa Ana zoo.

IV.- URBAN NATURAL PARKS: A NEW CATEGORY OF PROTECTED WILD AREA (ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA, ASP) Executive Decree 42742 of February 24, 2021, created a new management category of Protected Wild Area called Urban Natural Parks (Parques Naturales Urbanos, PANU), which allow the protection, conservation, restoration, and enjoyment of urban and peri-urban natural spaces, close to high population density areas, where people can take advantage of the multiple benefits provided by green spaces in cities or communities for physical and mental health, making them more resilient to the climate crisis (cons. XXII). They are “geographic areas located within urban zones, that possess terrestrial and coastal ecosystems of scenic, biological, recreational, and ecotourism value, whose importance lies in the need to protect and conserve their biodiversity.” To this end, Article 11 of Executive Decree 34433/2008, the Regulation to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad), was amended, modifying Article 70 by adding a subsection j, which adds the new management category to the nine already existing, with its respective technical criterion. The Urban Natural Parks have the following main objectives: “a) preservation of remnant natural ecosystems, especially those poorly represented in other management categories; b) carbon capture; c) recreation and ecotourism; d) fostering biological connectivity with the city's greenway as well as with urban rivers; e) restoration, conservation, and maintenance of ecosystem services for the enjoyment of inhabitants and visitors; f) scientific research of premontane biodiversity and ecosystems; g) scientific research for the adaptation of cities to the effects of climate change; h) prevention of natural disaster risks in urban areas; i) boosting the local economy by promoting low-impact productive activities, framed within the green economy, that promote conservation, the primacy of biodiversity, and local development." Executive Decree 42742 follows, among other guidelines, the principles of the New Urban Agenda, adopted at the United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development, Habitat III, in October 2016, regarding the sustainable use of natural resources in urban development, and the concept of a green city, or “an accessible and inclusive city that is managed with the participation of its inhabitants where natural spaces and biodiversity abound, which directly impact its resilience capacity. Its ultimate goal is to maximize human well-being, resulting in low pollution levels, improved appropriation of urban space, fostering positive interactions for recreation, physical and mental health, with an ecosystemic approach." The General Management Plan of the PANU and the zoning must ensure compliance with the conservation objectives indicated in that Executive Decree (art. 1°), in the instrument creating each PANU, and define the permitted and non-permitted activities. When dealing with State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), the uses of Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), its amendments, and the special laws in force must be respected (arts. 5 and 7).

For the implementation and promotion of the new management category, the National Program of Urban Natural Parks was created, with its own attributions, whose Coordinator is designated by SINAC. The property regime of the Urban Natural Parks can be public, private, or mixed. (Executive Decree 42742, arts. 3 to 5) V.- EMPOWERMENT OF THE EXECUTIVE BRANCH TO CREATE NEW ASPs Pursuant to the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), Law 7554/1995, Article 32, “The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those indicated below: (…). Those management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except those established in Article 33 of this law. The municipalities must collaborate in the preservation of these areas.” (Other empowerments, express or implicit, to this end are made by Articles 37 ibid, 3 subsection i of Law 7575, 82 of Law 7317, etc.)

“The Protected Wild Areas declared by the Executive Branch are assets subject to the regime of State Natural Heritage, for having high value for ecosystems, threatened species, or from a scientific point of view, they are delimited by the Executive Branch. From their declaration, the intention is to endow these geographic zones with a conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function.” (Sala Constitucional, rulings 21258-2010, 16938-2011, 15548-2020; Administrative Litigation Tribunal, Section IV, ruling 24-2015).

The declaration of a protected wild area is made by the Executive Branch, through MINAE, or by the Legislative Branch “taking into consideration its geographic, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest.” (Law 7575, art. 3 subsection i; Agreement for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas of Central America, approved by Law 7433/1994, art 9 and Sala Constitucional, ruling 17783-2021). “Therefore, when dealing with public domain property (bien demanial), it is illogical to think that the State is limited or prevented in its actions to safeguard the flora and fauna of our lands.” (Sala Constitucional, rulings 5399-1993, 5204-2004, 5975-2006, 11155-2007, 1056-2009, 1056-2009, 16938-2011, 2678-2012 and 16793-2019. Administrative Litigation Tribunal, Section I, ruling 2-2016) VI.- OBSERVATIONS ON THE ARTICLES VI.1) PROPERTIES WHERE THE PANU WILL BE LOCATED In the Bill, the Lorne Ross Natural Park is created in the area known as the Santa Ana Conservation Center or Santa Ana Zoo and will be located on properties registered in the name of the State, under the registered folio system, registration numbers 1-252974-000, 1-252976-000, 1-252978-000, a consolidation of properties described in cadastral map SJ-280318-1995, with an area of 304,104.30 square meters, and on 1-252970-000, map SJ-280319-1995, with an area of 199,579.00 square meters; all four bear an easement (servidumbre). Its administration, management, and development shall be in charge of the Municipality of Santa Ana.

In the registry inscription, the nature of property 252970-000 is pastureland, mountain, woodland, lake, canal, and road; property 252976-000 is land with a house and an artificial lake. Properties 252974-000 and 252978-000 are lands destined for the creation of the national zoological and botanical park; 252974-000 is affected by historical-architectural heritage status, at the request of the Minister of Culture, made on October 27, 2004, to the Public Registry, based on Law 7555, Article 12, and the Attorney General's Office opinion C-206-2002, so that the condition of being an asset of historical-architectural interest held by the adobe house and sugar mill (trapiche) be inscribed by Executive Decree 19640-C, Gazette 97 of May 23, 1990. This declaration prohibits the demolition of the property and its remodeling, partial or total, without prior authorization from the Department of Historical Heritage of the Ministry of Culture. In accordance with the foregoing, in its administration, the Municipality of Santa Ana may not modify the land use; it must respect the use and conservation of the Large House (Casona), the Sugar Mill (Trapiche), and the Processing Yards (Patios del Beneficio) (Bill, arts. 4° and 7°).

In property 252976-000, the State owns the bare property (nuda propiedad), and two private individuals are owners of the joint usufruct (usufructo). If these individuals have died, the appropriate action is for MINAE to petition the cancellation of the usufruct, in accordance with the principle of notarial petition (Código Civil, arts. 358, subsection 1° and 365. Código Notarial, art. 36). If they are alive, the compatibility of the usufruct with the new purposes to which the property will be dedicated must be assessed, as well as matters concerning the easements (servidumbres), which would be maintained as they were constituted before the protected wild area. (Attorney General's Office opinion C-172-2017).

VI.2) LACK OF TECHNICAL STUDIES SUPPORTING THE CREATION OF THE PARK For the creation of a protected wild area, “the Legislative Assembly, by means of a law, established the fulfillment of specific requirements, in order to determine if the affectation in question is justified.” (Sala Constitucional, rulings 7294-1998, 14772-2010, 1963-2012, 2375-2017, 673-2019, 12745-2019, 16793-2019, 13836-2020 and 21308-2020) In this case, since the Urban Natural Park is a protected wild area, the technical justification required by Article 36 of the Organic Law of the Environment, Law 7554/1995, is missing:

“Requirements for creating new areas. To create state-owned protected wild areas, whatever the management category established, the following must be complied with beforehand:

• a)Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it.
• b)Definition of objectives and location of the area.
• c)Technical feasibility and land tenure study.
• d)Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it. e) Preparation of maps.
• f)Issuance of the respective law or decree.” This rule is supplemented by Article 58, final paragraph, of the Biodiversity Law, Law 7788:

“During the process of fulfilling requirements to establish state protected wild areas, the respective technical reports shall include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected. (…).” This technical requirement for the creation of a protected wild area is also stipulated by the Regulation to the Biodiversity Law, Executive Decree 34433/2008, detailing the aspects it must contemplate and the procedure: “For the declaration, modification, or change of management category of ASPs (protected wild areas), a technical report shall be prepared, which shall be coordinated by the respective instance of SINAC” (Article 71).

“Article 72.- Regarding the technical report. The technical report for the purposes of the preceding article must contain the creation objectives of the proposed area and recommendations on the most suitable management category, with the corresponding technical justifications. Within the criteria used to prepare this report, define the objectives, and issue such recommendations, at least the following shall be considered:

• a)Relevance and fragility of the ecosystems, wild populations, geological or geomorphological attributes included in the proposed area.
• b)Estimated dimensions of the most relevant ecosystems, geological or geomorphological attributes contained in the proposed area.
• c)Conservation status of said most relevant ecosystems, wild populations, geological or geomorphological attributes, and proven potential for ecological recovery of degraded sites within the proposed area.
• d)Relevance and nature of the environmental goods and services provided by the proposed area to the surrounding local communities.
• e)Proven potential of the proposed area for those uses that are compatible with the recommended management category.
• f)Land tenure regime (state, private, or mixed) in the proposed area.
• g)Existence of sufficient financial resources to acquire the lands of the proposed area and ensure its adequate protection and management in the long term.
• h)Mandatory consultation with indigenous populations or local communities that may be affected or impacted by the creation or modification of protected wild areas.

Said report with the pertinent documents must be submitted to the CORAC (Regional Conservation Area Council), for its consideration and, if appropriate, submit it to the CONAC (National Council of Conservation Areas) for the corresponding action. (…)” The Regulation creating the management category Urban National Parks (PANU), Executive Decree 42742, reinforces the need for this report in its recitals:

“X. That Article 58 of the Biodiversity Law No. 7788 also indicates that during the process of fulfilling requirements to establish state protected wild areas, the respective technical reports must include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected (…)” Compliance with the requirements specified by Laws 7554 and 7788 is binding “including for the Legislative Assembly, joint holder, along with the Executive Branch, of the competence to create protected wild areas.” (Art. 7, paragraph 1°, of Law 139-1941. Sala Constitucional, rulings 7294-1998, 2375-2017 and 92243-2022. Pronouncements of the Attorney General's Office: OJ-139-2001, OJ-20-2001, OJ-123-2003, OJ-27-2005, OJ32-2007, OJ-98-2009, OJ-117-2009, OJ-20-2012, OJ-40-2012, OJ47-2014, OJ-135-2015 and PGR-OJ-157-2022, PGR-C-253-2021). Legal norms also bind the authority that has issued them in the exercise of its competence, “it binds them in concrete cases where they must exercise it, which is nothing more than the application of the general principle of singular non-derogability of the norm,” of constitutional rank. (Sala Constitucional, rulings 7294-1998, 13367-2012, 2375-2017 and 23743-2020. Legal Opinion PGR-OJ-109-2022).

In accordance with subsection f, Article 36, of Law 7554, the Attorney General's Office has held that the technical requirements are “demandable both for cases in which protected wild areas are created by executive decree, and for those in which the creation is made by law.” The decision of the Legislative Branch to establish a protected wild area must be based on technical studies from SINAC-MINAE that justify the need to create it and determine which is the most suitable management category. (Legal Opinions O.J.-100-2007, O.J-69-2008, O.J.-135-2015, O.J.-109-2022 and O.J.-157-2022). The lack of this information disregards the rules of science and technique, as well as the principle of reasonableness (principio de razonabilidad), and entails potential defects of unconstitutionality. (Legal Opinion O.J.-135-2015).

VI.2.1) POSTPONEMENT OF THE TECHNICAL STUDIES The expression used by Articles 36 of Law 7554 and 58 of Law 7788: “to” create or establish any protected wild area, makes it clear that the required technical reports or studies must exist when the decision is adopted and support it. Transitory II of the Bill, by postponing their completion by MINAE until after the Law's entry into force, contradicts the principle of objectification of environmental protection: “the need to accredit decision-making of that nature with technical studies,” “from which derives the requirement of linkage to science and technique” (Sala Constitucional, rulings 17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020, 13837-2020, 19041-2021, 17109-2023, etc.), which “conditions the discretionary power not only of the Administration, but of the legislator himself.” (Sala Constitucional, rulings 13836-2020, 13827-2020, 21308-2020 and 634-2021). In turn, the principle of reasonableness, in connection with the fundamental right to the environment, “obliges that the rules dictated regarding this matter are duly motivated by serious technical studies.” (Sala Constitucional, rulings 13837-2020, 21308-2020, 634-2021, 17109-2023) Without technical studies, the preparation of the general management plan would not be viable, a planning instrument that guides the management of the protected wild area towards the fulfillment of its long-term conservation objectives (Executive Decree 34433, art. 3 subsection p). What is appropriate, both legally and logically, is for these studies to precede the creation of the protected wild area and for the management plan to be issued afterwards.

VI.3) MUNICIPAL ADMINISTRATION The Bill authorizes MINAE to enter into an agreement, for a renewable term of ten years, with the Municipality of Santa Ana for the administration, management, and development of the Lorne Ross Urban Natural Park, which must establish and execute a Management Plan, with MINAE's approval, to protect the natural and cultural resources and restore the wetland ecosystems (arts. 3, 5 and 6) In accordance with the Organic Law of the Environment, Article 32, the protected wild areas of the State Natural Heritage existing at that time and those created in the future are administered by the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (SINAC), except for natural monuments. This rule is in harmony with the Forestry Law, Article 13, para. 2°; Law 7152, art. 6°, and Law 7317, art. 7 subsection b. (SINAC is a deconcentrated body with instrumental legal personality, which integrates competencies at the national level in matters of protected wild areas, forestry, and wildlife. It is constituted by territorial units called Conservation Areas, under the supervision of MINAE, through the National Council of Conservation Areas, CONAC, and exercises their administration through a Regional Council, CORAC. Law 7788, arts. 22 and 28 to 32).

MINAE is the “governing body regarding the protection of natural resources and the environment, which includes ecological biodiversity in both flora and fauna, ecosystems, forests, forest resources, and wildlife.” (Sala Constitucional, rulings 2410-2007 and 13837-2020). In constitutional jurisprudence, the concept of the environment “should not be associated only with nature, as this is only part of the environment. The policy for the protection of nature is also poured over other aspects such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources.” (Sala Constitucional, rulings 17552-2007, 14396-22021, 28063-2021, 7512-2022, 14177-2022, 21634-2022, 3659-2023, 7571-2023, etc.)

The transfer of the administration and planning of a state protected wild area to the municipality conflicts with the canons concerning the competence and governing functions held by MINAE, as the technical and specialized body of the Government of the Republic that the legislator designed for this purpose within the block of legality to develop Article 50 of the Constitution. (Sala Constitucional, rulings 1963-2012 and 13837-2020). In that capacity, it is responsible for the administration, management, and planning of state-owned forests, forest lands, and protected wild areas. (Law 7152/1990, arts. 2° subsections a, c, e and 6°; Law 7575, art 5). “In this sense, the control and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State, as provided by Article 50 of the Constitution.” (Sala Constitucional, rulings 7998-2006, 601-2009, 6922-2010, 13837-2020 and 20047-2021). “The State Natural Heritage is a public domain good whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Forestry Law, arts. 6 subsection a and 13 para.2°, and 14; Organic Law of the Environment, Article 32, para. 2°). It is composed of two important components: a) The Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1°, para. 2°, 3° subsection i; Organic Law of the Environment 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3° subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulation; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation.” (Sala Constitucional, rulings 17650-2008, 17659-2008, 16975-2008, 16938-2011, 7934-2013, 12973-2013, 16362-2015, 17397-2019 and 17109-2023. Attorney General's Office, opinions C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013 and C-293-2013). (Regarding the authorization of activities within the State Natural Heritage, see art 18 Law 7575 and Sala Constitucional, rulings 17397-2019 and 17783-2021) In adherence to constitutional jurisprudence, MINAE-SINAC is obligated to administer “any land or zone of public ownership (public domain or assets of the nation), that according to the law corresponds to the State Natural Heritage (see ruling No. 2008-016975 cited above). This has also been resolved in the same way on other occasions: “As the administration of protected wild areas is non-delegable, the state through MINAE (…) maintains the legal competencies for the administration of the wild area and its resources, likewise it has the duty to control and monitor the activities being carried out and suspend those that threaten the ecosystems of the area” (see ruling No. 7500-97 of sixteen hours, three minutes of November eleventh, nineteen ninety-seven). (Sala Constitucional, rulings 16938-2011 and 2678–2012).

It is in accordance with the principles of reasonableness and suitability, the Attorney General's Office has held, that the technical bodies in charge of the management and planning of a protected wild area should be those that administer it. Therefore, if the administration of state-owned protected wild areas is removed from the Ministry of Environment and Energy, Article 50 of the Constitution could be contravened. (Legal Opinions OJ-038-2006 and OJ-135-2015). Thus, it has objected to the granting of competencies to the MAG in a legislative initiative for the protection and conservation of environmental assets under the purview of MINAE in other regulations. (Legal Opinion OJ-054-2020). As the transfer of administration and planning to the municipality concerns a specific protected wild area, it would also violate the constitutional principle of singular non-derogability of the norm for the specific case.

VI.4) EFFECTIVE DATE OF THE LAW It is discordant and ambiguous to provide at the end of the Bill that the law, meaning all its rules, will take effect upon its publication, and in Transitory I that its Articles 1° to 9° will enter into force on March 7, 2024, or, failing that, when the concession contract for the Santa Ana Conservation Center entered into between MINAE and the Pro Zoológico Foundation (Fundazoo) is terminated by final settlement (finiquito). This aspect is suggested to be clarified.

(Regarding that contract and the public nature of the lands, see Law 7369, arts. 1° and 2°, its Regulation, Executive Decree 37747, arts. 1° and 2°, Sala Constitucional ruling 7988-2006; First Chamber of the Supreme Court, rulings 295-F-S1-2016 and 1327-F-S1-2016, Administrative Litigation Tribunal, Section VII, ruling 21-2014 and Section VI, ruling 158-2014).

VI.5) AMENDMENTS Article 10 of the Bill amends Articles 1° and 2° of Law 7369, and limits the authorization for MINAE to enter into agreements aimed at the administration, management, and development of the Simón Bolívar Zoo, for ten renewable years, with certain state entities and non-profit organizations that have experience in the support and management of zoos.

VII.- CONCLUSION:

In the terms set forth, on a non-binding basis, the consultation is hereby answered, recommending that the observations made be assessed and, in particular, the noted potential conflicts with constitutionality. The approval or rejection of a Bill, it is known, is the exclusive competence of that Branch of the Republic.

Sincerely,

José J. Barahona Vargas Attorney General (Procurador)

Opinión Jurídica : 101 - J del 16/09/2023 16 de setiembre del 2023 PGR-OJ-101-2023 Señora Renelda Rodríguez Mena Comisión Especial de Ambiente Asamblea Legislativa [email protected] Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio AL- CEPAMB-1840-2023, transmitido por correo electrónico, en el que, con instrucciones del Presidente de esa Comisión, nos consulta el proyecto de “Ley de Creación del Parque Natural Urbano Lorne Ross como Motor para el Desarrollo Social y Económico Sostenible para Santa Ana”, expediente N° 23645.

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO Al ser el ejercicio de la función legislativa insustituible por la Procuraduría a través de un dictamen de acatamiento obligatorio, el criterio acerca del proyecto consultado lo es como opinión jurídica, no vinculante, en afán de colaborar con ese Poder de la República en el desempeño de sus funciones.

Se reitera que el plazo de contestación establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa es aplicable a las consultas preceptivas que, conforme a la Constitución Política, deben formularse a ciertos órganos o entidades estatales, y no a las consultas facultativas.

II.-PRECEDENTE LEGISLATIVO SIMILAR Se hace ver que este Proyecto tiene ciertas similitudes con el que se presentó a la corriente legislativa bajo el expediente número 16.954, para la “Creación del Monumento Natural Santa Ana”, a cuyo articulado se le introducen variantes, siendo la más notoria el cambio de categoría de manejo. A la fecha está archivado.

III.- OBJETO DE LA PROPUESTA LEGAL De acuerdo con su motivación, el Proyecto consultado tiende a transformar el Centro de Conservación de Santa Ana en el Parque Natural Urbano Lorne Ross y darlo en administración de la Municipalidad de Santa Ana, para rescatar el legado de la familia Ross. Una parte de la Finca Lornessa fue donada con el fin de preservar el patrimonio natural y cultural. (En el Decreto 37747-MINAE/2013, considerando XX, se dice que el Centro de Conservación Santa Ana lo constituye una finca que, en parte, fue donada por el señor Lorne Ross al Estado costarricense en 1975. El resto de la propiedad se adquirió al año siguiente, y está bajo administración del MINAE. Es “un sitio con fines de conservación y protección que posee parches de bosque tropical seco, senderos, un Museo Histórico Agrícola, una cancha de fútbol, área de picnic, especies de fauna silvestre y domésticas y un vivero de especies forestales”).

La iniciativa de ley establece la obligación de la Municipalidad de Santa Ana de formular un Plan de Manejo del sitio en zonas que se destinarán a la conservación, restauración, educación y recreación, para recuperar y conservar los diversos ecosistemas, lagunas, áreas boscosas y comunidad vegetal asociada a los márgenes del río y pastizales; promover el rescate cultural, educativo y recreativo, la preservación de inmuebles que conformaron la antigua Hacienda Ross: casonas, trapiche, patios de beneficio; potenciar la autogeneración de recursos derivados de actividades de interés turístico para la autogestión del parque y autorizar la alianza técnica con centros de estudios superiores e instituciones especializados en la materia.

La visión comunal para la sostenibilidad del parque comprende una serie de actividades integradas: área de comidas locales frente a un lago escénico, veredas, áreas de juegos infantiles, parqueo para visitantes, anfiteatro, planta solar de generación eléctrica fotovoltaica, poza de piscina con balneario natural y jardín botánico.

La urgencia de la presente iniciativa de ley, se afirma, responde a que el MINAE notificó a Fundazoo no tener interés en renovar el contrato de administración de los Zoológicos de Simón Bolívar y de Santa Ana a su vencimiento en 2024, instalaciones que utilizará para otros fines y trasladará los animales a centros de manejo de la vida silvestre. Además, se añade, como en la corriente legislativa el expediente 20.123 pretende convertir el zoológico Simón Bolívar en un parque botánico, este proyecto resolvería en forma armónica la situación del zoológico de Santa Ana.

IV.-PARQUES NATURALES URBANOS: NUEVA CATEGORÍA DE ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA (ASP) El Decreto 42742 del 24 de febrero de 2021 creó una nueva categoría de manejo de Área Silvestre Protegida denominada Parques Naturales Urbanos (PANU), que permitan la protección, conservación, restauración y disfrute de espacios naturales urbanos y periurbanos, cercanos a áreas de alta densidad poblacional, donde las personas puedan aprovechar los múltiples beneficios que brindan los espacios verdes en las ciudades o comunidades para la salud física y mental, haciéndolas más resilientes ante la crisis climática (cons. XXII). Son “áreas geográficas ubicadas dentro de zonas urbanas, que poseen ecosistemas terrestres y costeros de valor escénico, biológico, recreativo y ecoturístico, cuya importancia radica en la necesidad de proteger y conservar su biodiversidad”. Para ello, modificó, en el artículo 11, el 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, agregando un inciso j, que adiciona la nueva categoría de manejo a las nueve ya existentes, con su respectivo criterio técnico. Los Parques Naturales Urbanos tienen como objetivos principales: “a) preservación de ecosistemas naturales remanentes, especialmente aquellos poco representados en otras categorías de manejo; b) captura de carbono; c) recreación y ecoturismo; d) propiciar conectividad biológica con el tramo verde de la ciudad así como con ríos urbanos; e) restauración, conservación y mantenimiento de los servicios ecosistémicos para el disfrute de habitantes y visitantes; f) investigación científica de la biodiversidad y ecosistemas premontanos; g) investigación científica para la adaptación de las ciudades a los efectos del cambio climático; h) prevención del riesgo de desastres naturales en zonas urbanas; i) dinamizar la economía local mediante la promoción de actividades productivas de bajo impacto, enmarcadas dentro de la economía verde, que promuevan la conservación, la primacía de la biodiversidad y el desarrollo local".

El Decreto 42742 sigue, entre otros lineamientos, los principios de la Nueva Agenda Urbana, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible, Hábitat III, en octubre de 2016, en lo relativo al uso sostenible de los recursos naturales en el desarrollo urbano, y el concepto de ciudad verde, o “ciudad accesible e inclusiva que se gestiona con participación de sus habitantes donde abundan los espacios naturales y la biodiversidad, que impactan de manera directa en su capacidad de resiliencia. Su fin último es maximizar el bienestar humano, resultando en bajos niveles de contaminación, mejora en la apropiación del espacio urbano, propicias interacciones positivas para la recreación, salud física y mental, con un enfoque ecosistémico." El Plan General de Manejo del PANU y la zonificación deben asegurar el cumplimiento de los objetivos de conservación indicados en ese Decreto (art. 1°), en el instrumento de creación de cada PANU y definir las actividades permitidas y no permitidas. Cuando se trate de Patrimonio Natural del Estado, deberán respetarse los usos del artículo 18 de la Ley Forestal, sus reformas y en las leyes especiales vigentes (arts. 5 y 7).

Para la implementación y promoción de la nueva categoría de manejo, se creó el Programa Nacional de Parques Naturales Urbanos, con atribuciones propias, cuyo Coordinador designa el SINAC. El régimen de propiedad de los Parques Naturales Urbanos puede ser pública, privada o mixta. (Decreto 42742, arts. 3 a 5) V.-HABILITACIÓN DEL PODER EJECUTIVO PARA CREAR NUEVAS ASP A tenor de la Ley 7554/1995, Orgánica del Ambiente, artículo 32, “El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: (…). Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”. (Otras habilitaciones, expresas o implícitas, hacen a ese fin los artículos 37 ibid, 3 inc i de la Ley 7575, 82 de la Ley 7317, etc.)

“Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo. A partir de su declaratoria, se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función”. (Sala Constitucional, sentencias 21258-2010, 16938-2011, 15548-2020; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV, sentencia 24-2015).

La declaratoria de área silvestre protegida la hace el Poder Ejecutivo, a través del MINAE, o el Poder Legislativo “tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público”. (Ley 7575, art. 3 inc i; Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias de América Central, aprobado por Ley 7433/1994, art 9 y Sala Constitucional, sentencia 17783-2021). “Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras”. (Sala Constitucional, sentencias 5399-1993, 5204-2004, 5975-2006, 11155-2007, 1056-2009, 1056-2009, 16938-2011, 2678-2012 y 16793-2019. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección I, sentencia 2-2016) VI.-OBSERVACIONES SOBRE EL ARTICULADO VI.1) INMUEBLES DONDE SE UBICARÁ EL PANU En el Proyecto, el Parque Natural Lorne Ross se crea en el área que se conoce como Centro de Conservación Santa Ana o Zoológico de Santa Ana y estará ubicado en los inmuebles inscritos a nombre del Estado, sistema de folio real, matrículas números 1 -252974-000, 1-252976-000, 1-252978-000, reunión de fincas descritas en el plano catastrado SJ-280318-1995, con un área de 304.104,30 metros cuadrados , y en el 1-252970-000, plano SJ-280319-1995, con cabida de 199.579,00 metros cuadrados; los cuatro soportan servidumbre. Su administración, manejo y desarrollo estará a cargo de la Municipalidad de Santa Ana.

En la inscripción registral la naturaleza de la finca 252970-000 es potrero, montaña, monte, lago, canal y camino; la 252976-000 es terreno con una casa y lago artificial. La 252974-000 y 252978-000 son terrenos destinados a la creación del parque zoológico y botánico nacional; la 252974-000 está afecta a patrimonio histórico-arquitectónico, a solicitud del Ministro de Cultura, hecha el 27 de octubre de 2004 al Registro Público, con fundamento en la Ley 7555, artículo 12, y el dictamen C-206-2002 de la Procuraduría, para que se inscribiera la condición de bien de interés histórico- arquitectónico que mantiene la casa de adobes y trapiche por Decreto 19640-C, Gaceta 97 de 23 de mayo de 1990. Esa declaratoria prohíbe la demolición del inmueble y su remodelación, parcial o total, sin autorización previa del Departamento de Patrimonio Histórico del Ministerio de Cultura. En concordancia con lo anterior, en su administración la Municipalidad de Santa no podrá modificar el uso del suelo; deberá respetar el uso y conservación de la Casona, el Trapiche y los Patios del Beneficio (Proyecto, arts. 4° y 7°).

En la finca 252976-000 el Estado es dueño de la nuda propiedad, y dos particulares son dueños del usufructo conjunto. Si estos hubieren fallecido, lo procedente es instar por parte del MINAE la cancelación del usufructo, con arreglo al principio de rogación notarial (Código Civil, arts. 358, inciso 1° y 365. Código Notarial, art. 36). De estar vivos, ha de valorarse la compatibilidad del usufructo con los nuevos fines a que se dedicará el inmueble, así como lo concerniente a las servidumbres, que se mantendrían al estar constituidas antes del área silvestre protegida. (dictamen de la Procuraduría C-172-2017).

VI.2) FALTA DE ESTUDIOS TECNICOS QUE RESPALDEN LA CREACIÓN DEL PARQUE Para la creación de un área silvestre protegida “la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada”. (Sala Constitucional, sentencias 7294-1998, 14772-2010, 1963-2012, 2375-2017, 673-2019, 12745-2019, 16793-2019, 13836-2020 y 21308-2020) En el caso, al ser el Parque Natural Urbano un área silvestre protegida, se echa de menos la justificación técnica que exige el artículo 36 de la Ley 7554/1995, Orgánica del Ambiente:

“Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

• a)Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.
• b)Definición de objetivos y ubicación del área.
• c)Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.
• d)Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla. e) Confección de planos.
• f)Emisión de la ley o el decreto respectivo.” Norma que se complementa con el artículo 58, párrafo final, de la Ley 7788, de Biodiversidad:

“Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. (…).

Esa exigencia técnica para la creación de un área silvestre protegida igual la prevé el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, con detalle de los aspectos que ha de contemplar y trámite: “Para la declaratoria, modificación o cambio de categoría de manejo de ASP (áreas silvestres protegidas), deberá elaborarse un informe técnico, que estará coordinado por la instancia respectiva de SINAC” (artículo 71).

“Artículo 72.-Sobre el informe técnico. El informe técnico para los efectos del artículo anterior, deberá contener los objetivos de creación del área propuesta y recomendaciones sobre la categoría de manejo más adecuada, con las justificaciones técnicas correspondientes. Dentro de los criterios utilizados para elaborar este informe, definir los objetivos y emitir tales recomendaciones, se considerarán al menos los siguientes:

• a)Relevancia y fragilidad de los ecosistemas, poblaciones silvestres, atributos geológicos o geomorfológicos que incluye el área propuesta.
• b)Dimensiones estimadas de los ecosistemas más relevantes, atributos geológicos o geomorfológicos que contiene el área propuesta.
• c)Estado de conservación de dichos ecosistemas, poblaciones silvestres más relevantes, atributos geológicos o geomorfológicos y potencial comprobado para la recuperación ecológica de sitios degradados dentro del área propuesta.
• d)Relevancia y naturaleza de los bienes y servicios ambientales que suministra el área propuesta para las comunidades locales circunvecinas.
• e)Potencial comprobado del área propuesta para aquellos usos que sean compatibles con la categoría de manejo recomendada.
• f)Régimen de tenencia de la tierra (estatal, privada o mixta) en el área propuesta.
• g)Existencia de recursos financieros suficientes para adquirir los terrenos del área propuesta y asegurar su adecuada protección y manejo en el largo plazo.
• h)Consulta obligatoria a poblaciones indígenas o comunidades locales que puedan ser afectadas, impactadas con la creación o modificación de áreas silvestres protegidas.

Dicho informe con los documentos pertinentes deberán ser remitidos al CORAC (Consejo Regional de Área de Conservación), para su consideración y de ser procedente, remitirlo al CONAC (Consejo Nacional de Áreas de Conservación) para lo que corresponda. (…)” El Reglamento de creación de la categoría de manejo Parques Naciones Urbanos (PANU), Decreto 42742, refuerza la necesidad de ese informe en su parte considerativa:

“X. Que el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad Nº 7788, también indica que durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse (…)” El cumplimiento de requisitos que especifican las Leyes 7554 y 7788 es vinculante “inclusive para la Asamblea Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas.” (Art. 7, pfo 1°, de la Ley 139-1941. Sala Constitucional, sentencias 7294-1998, 2375-2017 y 92243-2022. Pronunciamientos de la Procuraduría: OJ-139-2001, OJ-20-2001, OJ-123-2003, OJ-27-2005, OJ32-2007, OJ-98-2009, OJ-117-2009, OJ-20-2012, OJ-40-2012, OJ47-2014, OJ-135-2015 y PGR-OJ-157-2022, PGR-C-253-2021). Las normas jurídicas obligan también a la autoridad que las ha dictado en el ejercicio de su competencia, “la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que la aplicación del principio general de inderogabilidad singular de la norma”, de rango constitucional. (Sala Constitucional, sentencias 7294-1998, 13367-2012, 2375-2017 y 23743-2020. Opinión Jurídica PGR-OJ-109-2022).

Con ajuste al inciso f, artículo 36, de la Ley 7554, la Procuraduría ha sostenido que los requisitos técnicos son “exigibles tanto para los casos en los que las áreas silvestres protegidas sean creadas por decreto ejecutivo, como para aquellos en los que la creación se efectúe mediante ley”. La decisión del Poder Legislativo de establecer un área silvestre protegida ha de tener fundamento en estudios técnicos del SINAC-MINAE que justifiquen la necesidad de crearla y determinen cuál es la categoría de manejo más idónea. (Opiniones Jurídicas O.J.-100-2007, O.J-69-2008, O.J.-135-2015, O.J.-109-2022 y O.J.-157-2022). La falta de esa información desatiende las reglas de la ciencia y la técnica, así como el principio de razonabilidad y apareja eventuales vicios de inconstitucionalidad. (Opinión Jurídica O.J.-135-2015).

VI.2.1) POSTERGACIÓN DE LOS ESTUDIOS TÉCNICOS La expresión que utilizan los artículos 36 de la Ley 7554 y 58 de la Ley 7788: “para” crear o establecer cualquier área silvestre protegida, evidencia que los informes o estudios técnicos requeridos deben existir al adoptar la decisión y respaldarla. El Transitorio II del Proyecto, en tanto posterga su realización por el MINAE a la previa entrada en vigor de la Ley, contradice el principio de objetivación de la tutela ambiental: “necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones” de esa índole, “de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica” (Sala Constitucional, sentencias 17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020, 13837-2020, 19041-2021, 17109-2023, etc.), que “condiciona la discrecionalidad no sólo de la Administración, sino del propio legislador”. (Sala Constitucional, sentencias 13836-2020, 13827-2020, 21308-2020 y 634-2021). Por su parte, el principio de razonabilidad, en conexión con el derecho fundamental al ambiente, “obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios”. (Sala Constitucional, sentencias 13837-2020, 21308-2020, 634-2021, 17109-2023) Sin estudios técnicos no sería viable la elaboración del plan general de manejo, instrumento de planificación que orienta la gestión del área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo (Decreto 34433, art. 3 inc p). Lo adecuado, tanto jurídica como lógicamente, es que esos estudios antecedan la creación del área silvestre protegida y después se emita el plan de manejo.

VI.3) ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL El Proyecto autoriza al MINAE a suscribir un convenio, por el plazo de diez años renovables, con la Municipalidad de Santa Ana para la administración, manejo y desarrollo del Parque Natural Urbano Lorne Ross, la que deberá establecer y ejecutar un Plan de Manejo, con el visto bueno del MINAE, para proteger los recursos naturales, culturales y restaurar los ecosistemas de humedales (arts. 3, 5 y 6) De conformidad con la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado existentes a ese momento y las que se crearan en el futuro, son administradas por el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), salvo los monumentos naturales. Norma que está en armonía con la Ley Forestal, artículo 13, pfo. 2°; Ley 7152, art. 6°, y Ley 7317, art. 7 inciso b. (El SINAC es un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, que integra las competencias a nivel nacional en materia de áreas silvestres protegidas, forestal y vida silvestre. Está constituido por unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación, bajo supervisión del MINAE, por medio del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC, y ejerce la administración de éstas a través de un Consejo Regional, CORAC. Ley 7788, arts. 22 y 28 a 32).

El MINAE es “órgano rector en lo que se refiere a la tutela de los recursos naturales y del ambiente, que comprende la biodiversidad ecológica tanto en la flora como en la fauna, ecosistemas, bosques, recurso forestal, vida silvestre”. (Sala Constitucional, sentencias 2410-2007 y 13837-2020). En la jurisprudencia constitucional el concepto de ambiente “no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales”. (Sala Constitucional, sentencias 17552-2007, 14396-22021, 28063-2021, 7512-2022, 14177-2022, 21634-2022, 3659-2023, 7571-2023, etc) El traslado de la administración y planificación de un área silvestre protegida estatal a la municipalidad riñe con los cánones concernientes a la competencia y funciones rectoras que tiene el MINAE, como órgano técnico y especializado del Gobierno de la República que el legislador diseñó al efecto dentro del bloque de legalidad para desarrollar el 50 constitucional. (Sala Constitucional, sentencias 1963-2012 y 13837-2020). En tal carácter, le corresponde la administración, manejo, y planificación de los bosques, terrenos forestales y áreas silvestres protegidas propiedad del Estado. (Ley 7152/1990, arts. 2° incs a, c, e y 6°; Ley 7575, art 5). “En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado, según lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución”. (Sala Constitucional, sentencias 7998-2006, 601-2009, 6922-2010, 13837-2020 y 20047-2021). “El Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya su conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata”. (Sala Constitucional, sentencias 17650-2008, 17659-2008, 16975-2008, 16938-2011, 7934-2013, 12973-2013, 16362-2015, 17397-2019 y 17109-2023. Procuraduría, dictámenes C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013 y C-293-2013). (Sobre la autorización de labores en el Patrimonio Natural del Estado, vid art 18 Ley 7575 y de la Sala Constitucional, sentencias 17397-2019 y 17783-2021) Con apego a la jurisprudencia constitucional, el MINAE-SINAC está obligado a administrar “cualquier terreno o zona de titularidad pública (de dominio público o bienes de la nación), que conforme con la ley corresponda al patrimonio natural del Estado (véase el voto No. 2008-016975 arriba citado). Esto también ha sido resuelto de la misma forma en otras oportunidades: “Como la administración de las áreas silvestres protegidas es indelegable, el estado a través del MINAE (…) mantiene las competencias de ley de administración del área silvestre y los recursos de la misma, asimismo tiene el deber de controlar y monitorear las actividades que se estén realizando y suspender aquellas que atenten contra los ecosistemas del área” (ver sentencia No. 7500-97 de las dieciséis horas tres minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y siete). (Sala Constitucional, sentencias 16938-2011 y 2678–2012).

Es acorde con los principios de razonabilidad e idoneidad, ha sostenido la Procuraduría, que los órganos técnicos encargados del manejo y planificación de un área silvestre protegida sean los que la administran. Por ende, si se sustrae del Ministerio de Ambiente y Energía la administración de las áreas silvestres protegidas de propiedad estatal se podría contravenir el artículo 50 constitucional. (Opiniones Jurídicas OJ-038-2006 y OJ-135-2015). Así, ha objetado el otorgamiento de competencias al MAG en una iniciativa de ley para la protección y conservación de bienes ambientales bajo la órbita del MINAE en diversa normativa. (Opinión Jurídica OJ-054-2020). Como la transferencia de administración y planificación al municipio lo es de un área silvestre protegida específica atentaría, a la vez, contra el principio constitucional de inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto.

VI.4) VIGENCIA DE LA LEY Es discorde y ambiguo disponer al final del Proyecto que la ley, sean todas sus normas, regirá a partir de su publicación, y en el Transitorio I que sus artículos 1° a 9° entrarán en vigencia el 7 de marzo de 2024 o, en su defecto, cuando el contrato de concesión del Centro de Conservación de Santa Ana suscrito entre el MINAE y la Fundación Pro Zoológico (Fundazoo) se dé por terminado vía finiquito. Aspecto que se sugiere aclarar.

(Sobre ese contrato y la naturaleza pública de los terrenos, vid. Ley 7369, arts. 1° y 2°, su Reglamento, Decreto 37747, arts. 1° y 2°, Sala Constitucional sentencia 7988-2006; Sala Primera de la Corte, sentencias 295-F-S1-2016 y 1327-F-S1-2016, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII, sentencia 21-2014 y Sección VI, sentencia 158-2014).

VI.5) REFORMAS El artículo 10 del Proyecto reforma el 1° y 2° de la Ley 7369, y circunscribe al Zoológico Simón Bolívar la autorización al MINAE para suscribir convenios tendentes a su administración, manejo y desarrollo, por diez años prorrogables, con ciertas entidades estatales y organismos sin fines de lucro que tengan experiencia en el apoyo y manejo de zoológicos.

VII.- CONCLUSIÓN:

En los términos expuestos, con carácter no vinculante, se deja evacuada la consulta, recomendando valorar las observaciones hechas y, en particular, los eventuales roces de constitucionalidad anotados. La aprobación o no de un Proyecto de Ley, se sabe, es competencia exclusiva de ese Poder de la República.

De usted, atentamente, José J. Barahona Vargas