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Res. 17109-2023 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 14/07/2023
OutcomeResultado
The Chamber ordered MINAE to identify within six months all lands protected by Law No. 65 and, during the following six months, coordinate and commence their recovery, with quarterly reports to the Court.La Sala ordenó al MINAE identificar en seis meses todos los terrenos protegidos por la Ley N.° 65 y, en los seis meses siguientes, coordinar e iniciar su recuperación, con informes trimestrales al Tribunal.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted the amparo against the Ministry of Environment and Energy because insufficient progress had been made in identifying and recovering lands within the inalienable zone created by Law No. 65 of 1888 to protect the mountains and water sources of the northern Central Valley. Although SINAC had conducted boundary marking, land-registry studies, patrols, and other administrative measures, the majority found that concrete, verifiable deadlines were necessary to safeguard the State’s natural heritage and the right to a healthy and ecologically balanced environment. It ordered the minister to identify every protected parcel within six months and, during the following six months, coordinate and materially commence the proceedings required to recover those lands. The Ministry must also submit progress reports every three months, and the State was ordered to pay costs and resulting damages. Separate opinions disputed whether amparo was the proper proceeding and whether enforcement should instead occur before the Administrative and Civil Court for Treasury Matters.La Sala Constitucional declaró con lugar el amparo contra el Ministerio de Ambiente y Energía por la falta de avances suficientes en la identificación y recuperación de los terrenos comprendidos en la zona inalienable creada por la Ley N.° 65 de 1888, destinada a proteger las montañas y fuentes de agua del norte del Valle Central. Aunque el SINAC había efectuado amojonamientos, estudios registrales, patrullajes y otras gestiones administrativas, la mayoría consideró necesario imponer resultados concretos y plazos verificables para tutelar el patrimonio natural del Estado y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Ordenó al ministro identificar todos los terrenos protegidos dentro de seis meses y, durante los seis meses siguientes, coordinar e iniciar materialmente los procesos o procedimientos necesarios para recuperarlos. También exigió informes trimestrales de avance y condenó al Estado al pago de costas, daños y perjuicios. Hubo votos salvados sobre la procedencia del amparo y la jurisdicción competente para ejecutar la sentencia.
Key excerptExtracto clave
XI.—Consequently, the appropriate disposition is to grant the appeal, subject to the considerations established in the operative portion of this judgment. The appeal is granted. Franz Tattenbach Capra, in his capacity as Minister of Environment and Energy, or whoever may hold that office, is ordered to issue the pertinent instructions and promptly and timely arrange the actions and coordination necessary so that, within SIX MONTHS from notice of this judgment, all lands corresponding to the protected zones declared to be natural heritage are identified. Subsequently, within the following SIX MONTHS, the necessary actions shall be coordinated to recover the protected zones, as established by Law No. 65 of July 30, 1888, and, where appropriate, the necessary proceedings or procedures for that purpose shall be materially commenced. Finally, the respondent authority shall submit to this Court, every THREE MONTHS, a progress report on the actions taken regarding the identification of the lands and the recovery of the protected zones.XI.- Consecuentemente, lo procedente es declarar con lugar el recurso, según las consideraciones que se establecen en la parte dispositiva de esta sentencia. Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Franz Tattenbach Capra, en su condición de ministro de Ambiente y Energía, o a quien en su lugar ocupe ese cargo, que gire las órdenes pertinentes y disponga de manera pronta y oportuna las acciones y coordinaciones necesarias para que, en un plazo de SEIS MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se identifiquen la totalidad de los terrenos correspondientes a las zonas protegidas y declaradas como patrimonio natural. Posteriormente, dentro de los SEIS MESES posteriores, se deberá coordinar las acciones que sean necesarias, a fin de recuperar las zonas protegidas, según lo establecido por la Ley N° 65 del 30 de julio de 1888, e iniciar materialmente, cuando así corresponda, los procesos o procedimientos necesarios para tal fin. Finalmente, deberá la autoridad recurrida remitir a este Tribunal cada TRES MESES, un informe de avance de las acciones llevadas a cabo, respecto a la identificación de los terrenos y la reivindicación de las zonas protegidas.
Pull quotesCitas destacadas
"La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes."
"Protection of a healthy and ecologically balanced environment under the Costa Rican legal system is safeguarded not only by Article 50 of the Constitution, but also by a series of laws and executive decrees currently in force."
Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado
"La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes."
Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado
"Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad."
"In environmental matters, this makes it necessary to distinguish constitutional review from legality review."
Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado
"Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad."
Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado
"Se advierte a la autoridad recurrida que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado."
"The respondent authority is warned that, pursuant to Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Law, anyone who receives an order issued in an amparo proceeding that must be complied with or enforced and fails to comply with or enforce it shall be punished by imprisonment from three months to two years or by a fine of twenty to sixty days, provided the offense is not subject to a more severe penalty."
Por tanto
"Se advierte a la autoridad recurrida que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado."
Por tanto
"Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
"The State is ordered to pay the costs and damages caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement proceedings before the administrative courts."
Por tanto
"Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
Por tanto
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Res. No. PHO4594 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty on catorce de julio de dos mil veintitres.
Petition for constitutional relief (recurso de amparo) processed under expediente N° 22-027662-0007CO, filed by [Nombre317 001], identity card No. [Valor 001], against the MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.
Background:
CONCLUSION The procedure for verifying the location of lands and examining the registry documents (documentos registrales) for properties situated within the inalienable zone (zona inalienable) referred to in Ley 65 of 1888 (a procedure formalized through PGR legal opinion C-480-2014) has proven to be a complex and delicate process involving the analysis and collection of historical data dating back more than 100 years (old survey plans and deeds). This examination must also be conducted while allowing potentially affected parties to participate and exercise their right to due process (debido proceso); therefore, it cannot be carried out as expeditiously as the petitioner seeks. The Ministry has closely coordinated with both the Registro Público and the Procuraduría General de República to reconstruct the steps that the analysis process must include and the minimum requirements for these assessments; this Ministry has confirmed that, as stated, the procedure is neither easy to carry out nor expeditious.
Notwithstanding the foregoing, official letter SINAC-ACC-D-of-143-2023, transcribed above, sets out the specific actions that the Área de Conservación Central of SINAC has been undertaking with respect to the recovery of lands. In addition, this ministerial office sent two follow-up official letters concerning the recovery or reclamation (recuperación o reivindicación) of state lands corresponding to the inalienable zone established by Ley 65 of 1888 and compliance with Constitutional Chamber decision 2008-12109: 1. DAJ-MINAE-0145-2023 dated February 13, 2023, addressed to Mr. Renato Sánchez González, Chief of Staff of the Viceministerio de Ambiente, with the subject line: Follow-up on the Implementation of Constitutional Chamber Decision 2008-12109; through which he was asked about the progress made and the specific actions SINAC had undertaken regarding the expropriation (expropiación) of the lands included within the area established by Ley 65 of 1888 and Constitutional Chamber judgment 200812109. 2.
DAJ-MINAE-0165-2023 dated February 15, 2023, addressed to Ms. Meryl Arias, Director of the Área de Conservación Central (ACC) of SINAC; through which she was requested as follows: “In compliance with Constitutional Chamber decision 2008-12109, concerning the recovery or reclamation of the state lands corresponding to the inalienable zone established by Ley 65 of 1888, particularly with respect to the boundaries established by Article 2 of that law, you are requested to indicate what actions have been taken and what progress has been made regarding the properties located within those boundaries, since this Dirección de Asesoría Jurídica has processed several cases involving the presumption of legitimacy (presunción de legitimidad) in connection with this matter, but none involving lands within the protected area (área protegida).”…”. It requests that the petition filed be denied.
Justice Garita Navarro writes the opinion; and,
Considering:
The applicant states that on 30 de julio de 1888, the Congress of the Republic of Costa Rica enacted Ley 65, which provides: “Whereas the conservation of the mountains in which the streams and springs (manantiales) that supply water to the province of Heredia and part of the province of Alajuela originate is in the public interest; DECREES: Art. 1: A strip of land two kilometers wide, on either side of the summit of the mountains bearing the Nombre317 Montaña del Volcán de Barva, from the hill called Zurquí to the hill known by the Nombre317 Concordia, is hereby declared inalienable, regardless of whether that strip is nationally or municipally owned.” The applicant states that the objective of the nineteenth-century legislators in enacting Ley 65 was to protect the mountains of northern Heredia in order to preserve the water resources (recurso hídrico) of the inhabitants of the Valle Central, both surface water and groundwater, because much of the most important potential recharge area for the Barba and Colimas aquifers lies within this zone; these aquifers currently supply water to more than 60% of the inhabitants not only of Heredia, but also of Alajuela and San José.
The applicant alleges that the highland areas of the cantons of Heredia, Santa Barbara, Barva, San Rafael, San Isidro, Moravia and Coronado, where the inalienable zone (zona inalienable) established by Ley 65 is demarcated, are subject to constant and intense pressure for the development of various activities, including various construction projects. The applicant asserts that, given the importance of the inalienable zone for recharging the Valle Central aquifers, its protection is also essential to safeguard the water supply of thousands of residents of the upper portions of the cantons of Alajuela, Santa Barbara, Barva, San Rafael, San Isidro and Santo Domingo, who obtain their water from the surface waters of the Segundo, Ciruelas, Tibás and Para rivers, which originate in that zone. The applicant explains that studies, such as those conducted by the Servicio Nacional de Aguas, Riego y Avenamiento, have determined that the area in which the inalienable zone is located not only has very high aquifer recharge (recarga acuífera), but also has VERY HIGH environmental fragility (fragilidad ambiental) and high hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica); consequently, protecting it is urgently necessary if the water resources of present and future generations of the Valle Central are to be preserved.
The applicant adds that the inalienable zone is also home to a broad diversity of flora and fauna because it borders the southern portion of Parque Braulio Carrillo. Furthermore, the applicant states that in 2013, when ruling on a motion concerning noncompliance (incidente de desobediencia) filed against the Minister of the Environment for failing to comply with voto 2008-12109, the Sala Constitucional reiterated the importance of the inalienable zone created by Ley 65 de 1888 for the environment generally and, in particular, for protecting water resources. It therefore ordered René Castro Salazar, in his capacity as Ministro de Ambiente y Energía, to comply immediately with the judgment, warning that administrative proceedings would be instituted against him if he failed to do so (resolution 2013-005049 del 27 de marzo del 2013). The applicant argues that, following the Sala Constitucional’s 2013 warning, the Ministerio de Ambiente y Energía demarcated the inalienable zone by placing boundary markers (amojonamiento), but has not recovered the land or even instituted any action to reclaim (reivindicación) the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), which includes the inalienable zone.
The applicant asserts that a portion, but not all, of the inalienable zone established by Ley 65 de 1888 currently forms part of Parque Braulio Carrillo, both under Ley 6288 del del 25 de octubre de 1978, which created the park, and under Decreto Ejecutivo 39259- MINAE del 15 de octubre del 2015, which provided: “Article 1º- The portion of the territory established as an Inalienable Zone, created by Decreto Ley Nº LXV de julio de 1888, is hereby declared a national park, and that portion of land is annexed to Parque Nacional Braulio Carrillo; its boundaries are described below based on the Barva 3346 II topographic map, edition 3-IGNCR, 2005, scale 1:50.000, prepared by the Instituto Geográfico Nacional de Costa Rica.” The applicant notes that, in addition to being covered by Ley 65, Parque Braulio Carrillo, including the land annexed to it in 2015, is subject to the special and comprehensive protection provisions applicable to national parks, including the Ley del Servicio de Parques Nacionales and the Ley Forestal (artículo 1).
Those protections are not being afforded because the land annexed to the park that forms part of the inalienable zone established by Ley 65 remains in private hands, and some of its occupants conduct activities affecting the environment, such as uncontrolled mass tourism without any environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), dairy farming, tree felling, construction of recreational cabins, etc. The applicant indicates that, in response to inquiries made to the ministers of the environment since judgment 2008-12109 was issued concerning the recovery or reclamation of the State-owned land comprising the inalienable zone established by Ley 65, no recovery has ever been reported, nor has it been reported that any action was instituted before the competent courts that would culminate in reclamation proceedings. MINAE has always given a single response: that it has already begun preparing the files for the properties and conducting the corresponding legal and technical analysis of the history of the registry entries for the properties recorded in the Registro Nacional, so that the Procuraduría General de la Republica may then institute proceedings to declare the registrations injurious to the public interest (trámites de lesividad) before the courts, ultimately resulting in recovery of the land.
The applicant requests that, in the interest of protecting water resources and the environment generally, and because the inalienable zone forms part of the Patrimonio Natural del Estado, the Minister of the Environment and Energy, or whoever holds that office, be ordered to undertake the necessary and specific actions, beyond conducting studies, to reclaim and recover the land within the inalienable zone established by Ley 54, including by forwarding the files containing the background information or ownership history of the properties to the Procuraduría General de la República.
The following facts are deemed duly established and relevant to the adjudication of this matter:
“…The amparo action (recurso de amparo) is granted solely with respect to the Ministry of Environment and Energy, the Ministry of Health, and the Municipalities of Heredia, Santa Bárbabara, Barva, San Pablo, San Isidro, San Rafael, Santo Domingo, Moravia and Vásquez de Coronado. Roberto Dobles Mora, or whoever holds his office as Minister of Environment and Energy, is hereby ordered as follows: a) Within seven months from notification of this judgment, he shall take the steps falling within the scope of his authority to physically demarcate the area established by law number 65 of 1888 and, thereafter, initiate proceedings to recover the lands located in that sector that are occupied by private parties; b) He shall immediately verify compliance with resolution R-069-SINAC-2007 by the officials of Refugio de Vida Silvestre Jaguarundí and, if the provisions of the cited ruling have not been complied with, proceed in accordance with law.
José Manuel Ulate Avendaño, or whoever holds his office as Municipal Mayor of the Central Canton of Heredia; Rolando Hidalgo Villegas, or whoever holds his office as Mayor, and Marta Lidia Segura Miranda, or whoever holds her office as President of the Municipal Council, both of the Municipality of Santa Bárbabara de Heredia; Mercedes Hernández Méndez, or whoever holds her office as Mayor, and Adrián Varela Montero, or whoever holds his office as President of the Municipal Council, both of the Municipality of Barva de Heredia; Marvin Chaves Chinchilla, or whoever holds his office as Mayor, and Elvia Villalobos Argüello, or whoever holds her office as President of the Municipal Council, both of the Municipal Council of San Isidro de Heredia; Aracelly Salas Eduarte, or whoever holds her office as Mayor of San Pablo de Heredia; Alberto Vargas Esquivel, or whoever holds his office as Mayor, and Yensi Alfaro Hernández, or whoever holds her office as President of the Municipal Council, both of the Municipality of San Rafael de Heredia; Rafael Isidro Bolaños Arce, or whoever holds his office as Municipal Mayor of Santo Domingo de Heredia; Edgar Vargas Jiménez, or whoever holds his office as Municipal Mayor of Moravia; and Leonardo Herrera Sánchez, or whoever holds his office as Municipal Mayor of Vázquez de Coronado, are hereby ordered as follows: a) They shall immediately refrain from granting any type of permit within the area established by law number 65 of 1888, insofar as their respective jurisdictions are concerned; b) They shall retain the professionals necessary to prepare the hydrogeological vulnerability maps recommended by Nombre3992 in its report entitled “Potential Recharge of the Colima and Barva Aquifer, Central Valley, Costa Rica,” which shall be incorporated into the land-use planning regulations (normativa urbanística) of their respective jurisdictions, as recommended by the aforementioned authority.
María Luisa Ávila Argüello, or whoever holds her office as Minister of Health; Alberto Vargas Esquivel, or whoever holds his office as Mayor; and Yensi Alfaro Hernández, or whoever holds her office as President of the Municipal Council, both of the Municipality of San Rafael de Heredia, are hereby ordered to immediately take such legal action as may be appropriate against the abandoned-dog shelter located in Refugio de Vida Silvestre Jaguandurí and to investigate the complaint filed by Grupo Comité Salud de los Ángeles de San Rafael concerning the alleged contamination at that site. The respondents are advised that, pursuant to article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, any person who receives an order issued in an amparo action that the person must comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be subject to imprisonment for three months to two years or a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.
The State and the Municipalities of Heredia, Santa Bárbara, Barva, San Pablo, San Isidro, San Rafael, Santo Domingo, Moravia and Vasquez de Coronado are ordered to pay the costs, damages and losses underlying this ruling, which shall be determined in proceedings to enforce the judgment before the contentious-administrative jurisdiction. As to the other respondent authorities, the action is denied.” (see expediente N° 07-007996-0007-CO, brought ad effectum videndi et probandi).
The Constitutional Chamber did not grant the noncompliance motion and, instead, finding that sufficient grounds existed to grant the request submitted by the Ministry accused of noncompliance, extended by ONE YEAR from notification, through its resolution of 14 de enero del 2011, judgment No. 2011-00412, the time limit for complying with judgment 200812109 (see expediente N° 07-007996-0007-CO, brought ad effectum videndi et probandi).
“DENIED, by resolution 2012-004944 issued at nine hours, five minutes on veinte de abril del 2012; the Constitutional Chamber based its decision on the fact that, as of the date on which we filed the motion, the one-year period granted to the Ministry of Environment and Energy for compliance had not yet elapsed. The Chamber stated:
Constitutional: “…by judgment number 2011-00412 issued at 11:47 hours on 14 de enero de 2011, this Constitutional Court granted the request submitted by the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications concerning an extension of the time limit granted to carry out the order issued in judgment number 2008-12109; accordingly, it was granted a period of 1 year from notification of judgment number 2011-00412 to demarcate and recover the area stipulated in the applicable Law. That latter judgment was notified to the respondent authority on 20 de julio de 2011. In view of the foregoing, it is apparent that the period granted by this Chamber in judgment number 2011-00412 has not yet elapsed, and therefore the competent authority is still within the time allowed to comply with the aforementioned order.” (see expediente N° 07-007996-0007-CO, brought ad effectum videndi et probandi).
“In this regard, this Constitutional Court determines that, notwithstanding the various actions described above, the fact remains that the respondent ministry has not specifically complied with the constitutional order issued in judgment number 2008-12109 at 15:16 hours on 5 de agosto de 2008. (emphasis or boldface not in the original) (…) René Castro Salazar, in his capacity as Minister of Environment and Energy, is hereby ordered to comply immediately with the provisions of judgment number 2008- 12109 issued at 15:16 hours on 5 de agosto de 2008, with the warning that an administrative proceeding will be ordered against him if he fails to do so. In all other respects, the motion is denied.” (see expediente N° 07007996-0007-CO, brought ad effectum videndi et probandi).
“… I.- By judgment no. 2008-012109 issued at 15:16 hours on 5 de agosto de 2008, the following was ordered: “The action is granted solely with respect to the Ministry of Environment and Energy, the Ministry of Health, and the Municipalities of Heredia, Santa Bárbabara, Barva, San Pablo, San Isidro, San Rafael, Santo Domingo, Moravia and Vásquez de Coronado. Roberto Dobles Mora, or whoever holds his office as Minister of Environment and Energy, is hereby ordered as follows: a) Within seven months from notification of this judgment, he shall take the steps falling within the scope of his authority to physically demarcate the area established by law number 65 of 1888 and, thereafter, initiate proceedings to recover the lands located in that sector that are occupied by private parties; b) He shall immediately verify compliance with resolution R-069-SINAC-2007 by the officials of Refugio de Vida Silvestre Jaguarundí and, if the provisions of the cited ruling have not been complied with, proceed in accordance with law…”.
II. By interlocutory resolution (resolución interlocutoria) no. 2011-000412 issued at 11:47 hours on 14 de enero de 2011, the order set forth in part b) of judgment no. 2008-012109 issued at 15:16 hours on 05 de agosto del 2008 was deemed complied with. Likewise, the Ministry of Environment and Energy was granted a period of one year from notification of that judgment to comply with part a) of the aforementioned judgment. III.- With respect to compliance with part a), by interlocutory resolution no. 2017-9974 issued at 9:15 hours on 30 de junio de 2017, the Chamber stated:
“IV.- Regarding the application filed. The applicants come before this Court alleging noncompliance with the order issued in judgment No. 2008-012109 at 15:16 hours on 05 de agosto del 2008, solely with respect to the failure of the respondent ministry to act in recovering lands declared an inalienable zone (zona inalienable). In this regard, the respondent authority reports that it has taken various actions to carry out the process of recovering the protected area. It states that administrative resolution No. R-1652014-MINAE of 2 de mayo de 2014 formally initiated the review process by the Ministerial Office concerning registrations within the inalienable zone, notwithstanding that the Procuraduría General de la República issued binding legal opinion C-480-2014 of 19 de diciembre de 2014. It further states that the number of registered properties associated with the cadastral plans (planos catastrados) found is approximately 1000, and therefore this stage of the process is proceeding very slowly, because the review must be conducted on a case-by-case basis in order to respect the right to a defense (derecho de defensa) and due process (debido proceso).
Moreover, it is established that the procedure is being validated with the other stakeholders, for which purpose a meeting has been requested with the Registro Público through official letter D-095 of 30 de enero de 2017 from the Director of the Área de Conservación Cordillera Volcánica Central. Furthermore, the respondent authority plans to request a hearing with the Procuraduría General de la República in order to coordinate matters relating to potential proceedings for a declaration of injury to the public interest (procesos de lesividad) before the courts. This Court observes that the order issued in that ruling in connection with the alleged noncompliance was to initiate the land-recovery proceedings; thus, in light of the report submitted by the respondent, it is confirmed that the review proceedings required to carry out the recovery of the inalienable zone have already begun, thereby complying with the order of this Chamber.
The noncompliance alleged by the appellant is therefore not established. Consequently, the application filed must be dismissed. V. Furthermore, that ruling also ordered the Ministerio de Ambiente y Energía to physically demarcate the zone established by law number 65 of 1888. On this matter, this Chamber observes from its review of the case file that, according to evidence submitted in marzo de 2014, the installation of physical boundary markers (mojones físicos) defining the protected territory was completed. Compliance with the order concerning this matter is therefore established.” (Emphasis added). IV.- Regarding the application filed. The applicants allege noncompliance by the Ministerio de Ambiente y Energía with judgment no. 2008-012109 at 15:16 hours on 5 de agosto de 2008, because it has not recovered the state-owned lands defined by law 65 of 1888, which currently remain in the possession of private parties.
In this regard, as follows from Considerando III of this resolution, the Chamber has already determined that the aforementioned judgment was complied with as regards item a), directed to the Ministerio de Ambiente y Energía. It bears repeating: “…this Court observes that the order issued in that ruling in connection with the alleged noncompliance was to initiate the land-recovery proceedings; thus, in light of the report submitted by the respondent, it is confirmed that the review proceedings required to carry out the recovery of the inalienable zone have already begun, thereby complying with the order of this Chamber.” (Emphasis added). “… Accordingly, the application filed is inadmissible. Por tanto: The application filed is denied.” (see expediente N° 07-007996-0007-CO, brought ad effectum videndi et probandi).
The case law of this Chamber has repeatedly emphasized that the right to a healthy and ecologically balanced environment is recognized at both the constitutional and international-conventional levels. It has also stated that the effective protection of this right requires resources to be used rationally, within a context in which the State and the general public must act in accordance with the principles governing environmental matters. In this regard, specialized legal scholarship has stated that the preventive principle (principio preventivo) requires that, when there is certainty concerning possible environmental harm, the harmful activity must be prohibited, restricted, or made conditional upon compliance with certain requirements. In general, this principle applies when risks are clearly defined and identified as at least probable; it is also useful when no technical reports or administrative permits guarantee the sustainability of an activity, but sufficient grounds exist to anticipate potential adverse impacts.
The precautionary principle (principio precautorio), in turn, provides that when there is a threat of serious and irreversible harm, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. It follows from the foregoing that this principle is based on reasonable scientific uncertainty together with the threat of serious and irreversible environmental harm. In general terms, a significant difference between the preventive and precautionary principles lies in the level of knowledge and certainty regarding the risks posed by an activity or project. Whereas such certainty exists under the former, the latter involves a state of doubt resulting from scientific information or technical studies. The Costa Rican State is therefore required to adopt measures that guarantee the effective defense and preservation of the environment in accordance with those principles.
This objective obligation, however, does not necessarily entail a subjective right (derecho subjetivo) of individuals to demand, through the courts, that a specific measure be taken; it does entail a right to the adoption of appropriate measures protecting that right when authorities—or natural or legal persons—act with manifest negligence, in accordance with the recognized theory of the horizontal effect of fundamental rights (eficacia horizontal de los derechos fundamentales) (Drittwirkung der Menschenrechte), whose procedural manifestations include amparo proceedings against private-law parties (amparo contra sujetos de derecho privado).
In judgment No. 200401923 at 14:55 hrs. on 25 de febrero de 2004, the Chamber addressed the protection of groundwater (aguas subterráneas) as an essential part of our ecosystem, holding, insofar as relevant, as follows:
In contrast to so-called surface waters (aguas superficiales), which flow over the Earth’s crust and may be subject to common or special uses, there is groundwater. Groundwater is water found beneath the Earth’s surface, occupying empty spaces in soil or rock; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, in turn, consists of the following two levels: a) an upper level, or aeration zone (zona de aireación), in which empty spaces are occupied by air and infiltrated water descending by gravity; and b) another level beneath it, called the saturation zone (zona de saturación), in which empty spaces are filled with water that moves slowly and whose upper level is called the water table, hydrostatic level, or phreatic level (nivel freático). Water contained in the porous spaces of the saturation zone within geological formations is known as an aquifer or groundwater reservoir (manto acuífero).
The hydraulic gradient (gradiente hidráulico) is the difference in elevation between two points on the same water table—phreatic level—in relation to the horizontal distance between them; the speed at which groundwater moves depends essentially on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle. Of all the water in the hydrosphere, 2,4% is fresh water; of this, 78,1% is frozen, 21,5% is groundwater, and 0,4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, groundwater is the primary source of public water supply, in contrast to surface water, which is substantially exposed to contamination and degradation caused by harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. In the particular case of our country, the potential annual groundwater recharge (recarga potencial anual de aguas subterráneas) has been estimated at approximately 47 000 million cubic meters per year, equivalent to 20% of precipitation.
It has likewise been calculated that, of the 750 000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% (500 000 cubic meters per day) comes from groundwater extraction points (captaciones de aguas subterráneas). Compared with surface water, the consumption and use of groundwater offers evident and clear qualitative and quantitative advantages, including the following: a) investment in the extraction and exploitation of potable groundwater is made gradually, depending on increased demand for the service, and the collection areas may be located near the place where demand arises, all of which reduces conveyance, treatment, and storage costs; b) the natural physicochemical quality of groundwater is more consistent than that of surface water, and it is potable with little or no treatment; c) because soil or rock lies above groundwater, it is better protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability during dry periods or periods of rainfall are minimal compared with those affecting surface water; and e) it constitutes a strategic reserve for addressing states of emergency caused by public calamity, internal unrest (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.
The issue of groundwater is closely linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human rights instruments. Our Constitución Política, in Article 50, establishes the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and for maintaining the ecological balance of flora and fauna habitats (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Likewise, access to drinking water safeguards the rights to life—“without water, life is impossible,” states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on 6 May 1968—and to personal health—as it is indispensable for food, drink, and hygiene—(Article 21 of the Constitución Política), and is, of course, associated with the socioeconomic development and growth of peoples so as to ensure every individual a dignified level of well-being and quality of life (Article 33 of the Constitución Política and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights).
The scarcity, lack of access to or availability of, and contamination of this precious liquid causes (sic) the impoverishment of peoples and severely limits social development. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation for preserving human life and health and, of course, for the proper development of any people. In 1995, it was estimated that 1000 million inhabitants lacked access to drinking water, and it is estimated that by 2025 approximately 5.500 million people will experience water scarcity, while between 5 and 10 million people die annually from using untreated water. In a related vein, the duty to preserve for future generations conditions of existence at least equal to those inherited has now been recognized (sustainable development (desarrollo sostenible)); accordingly, present needs must be met without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972).
In essence, from both an economic and ecological standpoint, water is a precious resource because it is indispensable to every human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constituent element in maintaining natural ecosystems—non-polluting or environmentally compatible water use.
PUBLIC-DOMAIN PROPERTY. Our legal system has no single systematic and coherent body of law comprehensively governing the protection, extraction, use, efficient management, and administration of water resources. Furthermore, the limited existing legislation focuses predominantly on surface water while overlooking groundwater. As is inherent and intrinsic to Administrative Law, this area exhibits a dispersion of legislation and a fragmented, chaotic, and ambiguous body of sector-specific rules governing discrete matters, leaving serious gaps and conflicts of laws, all of which also severely hinders environmental management by the public entities responsible for this field. Obviously, the scant regulation of groundwater is no exception to the foregoing rule. Various theories have been advanced in Water Law concerning its legal nature—which has varied according to historical developments. Thus, groundwater has been regarded as (a) private property and therefore as res nullius capable of appropriation by the person who brings it to the surface, that is, by the owner of the land on which it emerges, in accordance with the maxim of Roman Law whereby ownership extends from the heavens to the depths below.
Nineteenth-century regulations governing water resources (e.g., Spain’s Ley de Aguas of 1879, which inspired many Latin American statutes, including our Ley de Aguas of 1942) characterized groundwater as (b) mixed property, such that water brought to the surface by the owner of privately owned land was private, while water arising on public-domain land was public, as was the former after its owner had used it. Finally, beginning in the twentieth century, many legal systems classified all groundwater as (c) public-domain property, based on the indisputable unity of the hydrological cycle; it thus became part of what has been termed the “public water domain” as part of the natural rather than artificial public domain. This position views water as a unified resource subordinate to the public interest, such that no distinction should be made between surface water and groundwater, since they are closely interconnected in maintaining their quality and quantity.
Under this latter theory, groundwater is not capable of appropriation by any private party, and its classification as public-domain property constitutes sufficient legal authority to subject it to a very strong and intensive system of administrative intervention in order to safeguard its integrity and quality and remove it from the modes of acquisition and enjoyment applicable under Private Law. In our legal system, the legal nature of groundwater can be determined from a series of scattered provisions, with evident variations arising from historical and legislative developments. The Ley de Aguas No. 276 of 27 August 1942 and its amendments, in Article 1°, subsections IV, VIII, and IX, respectively classifies as public-domain waters “Those of (...) springs (...)”; “Those of springs that emerge on beaches, maritime zones, channels, basins, or banks owned by the Nation and, in general, all waters originating on public-domain land”; and “Groundwater not brought to the surface by means of wells,” since Article 4°, subsection III, of that statute deems “Groundwater obtained by an owner from the owner’s own land by means of wells” to be private property—and, therefore, to belong to the owner of the property—while any surplus water—from wells operated under a concession to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs—that flows beyond the land becomes public-domain water.
Clearly, the Ley de Aguas of 1942 follows a mixed theory concerning the legal nature of groundwater, since it combines the res nullius character of such waters, and their consequent capacity for appropriation if brought to the surface on private land, with their public-domain character if they arise on land owned by a public entity. Two subsequent statutes enacted during the final quarter of the last century tacitly amended or modified the provisions of Article 1°, subsections IV, VIII, and IX, and Article 4°, subsection III, of the Ley de Aguas. In fact, these two new legislative instruments follow the contemporary approach of treating groundwater as public-domain property by virtue of the unity of the hydrological cycle and therefore provide sufficient legal authority for a stringent system of administrative intervention to preserve the quantity and quality of water resources and ensure their rational and sustainable exploitation.
Thus, the Código de Minería, Ley No. 6797 of 4 October 1982 and its amendments, provided in Article 4° as follows: “(...) mineral springs and waters, and groundwater and surface water, are reserved to the State and may be exploited only by the State, by private parties in accordance with the law, or pursuant to a special concession granted for a limited period and subject to the terms and conditions established by the Asamblea Legislativa (...)”; in this manner, all groundwater in the country was placed in the public domain and nationalized, including water brought to the surface through a well located on private property for domestic use or ordinary needs. Subsequently, the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of 13 October 1995 and its amendments, in Article 50—whose heading is “Public domain of water”—reinforced that declaration of public-domain status and prescribed that “Water is in the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest.” This legislative instrument expressly allocates inland waters (surface water and groundwater—because it does not distinguish between them—) to the State’s public domain and classifies their protection, preservation or conservation, and sustainable or rational use as matters of social interest, thereby clearing the way for potential expropriations or restrictions on grounds of social interest (Article 45 of the Constitución Política).
An aquifer (acuífero) is a geological stratum or formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sand, gravel, mixtures of both, sedimentary rocks such as limestone, volcanic rocks, etc.) that allows water to circulate through its pores or fissures, thereby enabling humans to use it in economically significant quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers are geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two of the hydrogeological parameters used to define the functioning of an aquifer—the relationship between water recharge and extraction or discharge—are porosity or permeability—hydraulic conductivity—and the storage coefficient. There are several geological formations that must not be confused with aquifers: (a) aquicludes (acuícludos) are geological formations that contain water but do not transmit it, thereby preventing its exploitation; with regard to the nonrenewable, fossil, dead, stagnant, or nonflowing groundwater contained in them, there can be no doubt that it is also in the public domain (dominio público), given that Articles 4° of the Código de Minería and 50 of the Ley Orgánica del Ambiente do not distinguish between groundwater and surface water, much less between renewable and nonrenewable groundwater, and it therefore cannot be regarded as res nullis capable of appropriation by the private party who brings it to the surface.
(b) An aquitard (acuitardo), in turn, comprises a group of geological formations that contain appreciable quantities of water but transmit it very slowly. Finally, (c) an aquifuge (acuifugo) is a geological formation that neither contains nor can transmit water. Regarding the classification of aquifers, hydrogeology classifies them according to the hydrostatic pressure of the water contained within them as follows: (a) unconfined or water-table aquifers (acuíferos libres, no confinados o freáticos), in which there is a free surface of the water contained therein that is in direct contact with the air, whose water table is at atmospheric pressure and that are not bounded by an impermeable layer; and (b) confined or pressurized aquifers (acuíferos cautivos, confinados o a presión), in which the water is subject to pressure greater than atmospheric pressure. There is also the subcategory of perched aquifers (acuíferos colgados), which are unconfined aquifers with limited spatial distribution and temporary existence.
Natural aquifer recharge (recarga natural) occurs through the volume of water that enters them during a given period due to infiltration of rainfall or water from a watercourse (e.g., influent rivers). Recharge areas, therefore, are all areas of the ground surface where rainfall infiltrates the soil until it reaches the saturated zone and enters the aquifer. Ley Forestal No. 7575 of 13 de febrero de 1996, in Article 3°, subsection l), defines aquifer recharge areas as “The surfaces where infiltration occurs that feeds aquifers and river channels (...)”. Natural discharge (descarga natural) is the volume of water that, during a given period, naturally leaves the aquifer through surface, subfluvial, or submarine springs, through evapotranspiration, or through vertical percolation into lower aquifers. Artificial discharge (descarga artificial) occurs through the extraction of water by means of wells, ditches, trenches, or tunnels. Groundwater discharge areas encompass all points at which the water table or phreatic level intersects the ground surface—springs, seeps, and seepage—the course of a river, or marine or lakebeds.
Two families of aquifers are recognized in our country:
(a) Volcanic or fissured aquifers, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), which are the largest and have the best quality; and (b) sedimentary or granular aquifers in surficial formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks naturally lack permeability; they possess secondary porosity arising from fractures or fissures caused by cooling or tectonic events (areas associated with geological faults), thereby acquiring hydrogeological suitability. This type of aquifer occurs in highland areas where rainfall is heavy and volcanic rocks are particularly prevalent; well-known and studied examples include the aquifers of the Valle Central (e.g., Colima Superior e Inferior and Barva). From a hydrogeological perspective, our country has ideal and exceptional conditions for the rational and measured exploitation of groundwater because the Cordillera Volcánica Central consists of volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided they have not been compacted or eroded by human activities; these soils therefore perform an essential function by regulating surface-water runoff and aquifer recharge.
The high permeability of fractured and brecciated lava layers and the conditions of heavy rainfall favor the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as low-permeability rocks that allow aquitards to form; these constitute the base of the aquifers and permit the vertical transfer of water between them. The location and geomorphology of the Cordillera Volcánica Central, together with all its aquifers, constitute a primary source of water for meeting the needs of at least half the country’s population, including the Gran Área Metropolitana and surrounding communities. Groundwater in this area is used through wells or the capture of springs for domestic, industrial, and agricultural and livestock uses. In the Cordillera Volcánica Central, as of 1996, Nombre3992 had registered 3.460 wells for various uses and 353 springs for public supply used by the ICAA, municipal corporations, rural aqueduct management associations, and other entities.
Aquifers of this type have also been located in the Liberia and Bagaces formations (Provincia de Guanacaste). It has been fully established that, because of their petrophysical characteristics, aquifers of this type are more vulnerable to contamination in their recharge areas when they are not located in protected or reserved zones and are exposed to anthropogenic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural and livestock activities involving the use of pesticides and agrochemicals; they are therefore exposed to dangerous, gradual degradation of their environmental quality. Shallow aquifers (acuíferos superficiales) consist of layers of unconsolidated rock of recent and varied origin. They are alluvial fills in certain valleys that may range in thickness from a few meters to one hundred meters and are separated from the surface by a thin, permeable layer of soil, making them highly vulnerable to contamination, especially when located beneath areas of human occupation (urban or industrial development, or agricultural cultivation). Aquifers of this type are exploited in the Pacífico Central region, such as the alluvial fill of the Valle del Río Barranca, which contains two coastal aquifers: Barranca and El Roble.
Unlike surface-water contamination (contaminación de las aguas superficiales), which is usually apparent and visible, thereby allowing environmental measures to be taken to mitigate or eliminate it, groundwater contamination, by its very nature, usually goes unnoticed and becomes evident only after it has reached significant proportions. Because of the slow circulation of water, the absorptive capacity of the ground, and other factors, aquifers (mantos acuíferos) may take a long time to show signs of contamination. Additionally, because of the large volume of water contained in them, widespread contamination may take a prolonged period to manifest itself; localized contamination, meanwhile, may be detected only when it flows into a particular extraction site. Such water is indeed resistant to contamination; however, once contamination occurs, its restoration may be extraordinarily slow and, at times, irreversible because of the high cost of the means required to accomplish it.
Attempts to repair the damage caused by contamination of an aquifer (acuífero) and restore the water to potable-water standards have demonstrably been unsuccessful; cleanup technologies have done little to reduce the damage, and the methods are extremely costly. Added to this is the lack of organizational infrastructure and material, financial, and human resources—the latter properly trained—to assess, measure, and generally monitor the quality of this water and the exact extent of its contamination. The degradation and contamination of aquifers impose upon the legislature and public administrations the urgent and unavoidable task of protecting them. Groundwater contamination may be direct or indirect. It is direct when pollutants are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspools or injection wells; it is indirect when contamination occurs through dilution in natural recharge (recarga natural).
Contaminants may be of many different kinds: mineral, degradable organic substances (excreta and slurry), slightly degradable or nondegradable organic substances (pesticides, detergents, and hydrocarbons), biological agents (bacteria, viruses, and algae), radioactive substances, and gases. Aquifer contamination depends on the geological, hydraulic, and chemical conditions of each location or site and is therefore a function of local factors, making knowledge of each area and the study of similar cases necessary. Aquifer contamination may originate from many different sources, including the following: a) contamination from domestic activity, which is organic and biological and originates from septic tanks, leaks in sewer systems, and sewage discharges, to which must be added the increased use of household chemicals such as detergents; b) contamination from agricultural activities, including the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash, or natural fertilizers based on manure; irrigation with wastewater and highly saline water; and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and pesticides); c) contamination from livestock farming, which is essentially organic and biological and resembles domestic contamination but is more intense in the case of intensive farms; d) contamination from surface water when it provides recharge and is itself contaminated; e) contamination from saltwater intrusion (intrusión salina), which occurs when seawater and saline water enter coastal regions because coastal aquifers are overexploited through wells; f) contamination from mining activities—mineral contamination—associated with mine-water discharges and ore-washing facilities; g) contamination from industrial activities, which varies as widely as the types of industries that cause it, with particularly harmful contamination being caused by heavy metals from the metallurgical industry, as well as by the chemical, petrochemical, food-processing (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination from nuclear activities, which, although exceptional in our country, may originate from irradiated-fuel and radioactive-mineral treatment plants and from medical activity; i) contamination through poorly constructed wells, since wells may interconnect several aquifers and may cause contamination when their casings are broken or corroded at levels containing poor-quality water or when they allow surface water to enter; j) contamination through the discharge of wastewater into cesspools or septic tanks, through leaks in the sewer network, or through indiscriminate discharge into watersheds (cuencas hidrográficas); k) contamination from the disposal of solid waste, which occurs when a sanitary landfill is built on permeable or non-waterproofed land and leachate (lixiviados) escapes through it; l) contamination from poorly designed, constructed, or operated injection wells—a means of using the subsoil to store waste.
The principal threats of aquifer contamination in Costa Rica and, consequently, groundwater contamination are the following factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas (áreas de recarga), phenomena that generate leachate from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, reduce the soil’s infiltration capacity, render recharge areas impermeable, and cause the overexploitation of aquifers; b) the use of agrochemicals in the intensive cultivation of coffee, bananas, cotton, and ornamental plants; and c) the rendering of recharge areas impermeable through land-use changes (cambios en el uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers that supply the Greater Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana) (Dirección1567, La Libertad and Barva), evidence has been observed of some impact from bacteriological (sic) and industrial contamination and from increased nitrate levels as a result of urban expansion and intensive agriculture in recharge areas.
With regard to nitrates, despite the water’s good physical, chemical, and bacteriological (sic) quality, a trend toward increased nitrate concentrations has been detected down the hydraulic gradient (gradiente hidráulica), indicating that the groundwater is being affected, directly or indirectly, by septic-tank discharges and the use of nitrogen fertilizers in vegetable plots and coffee plantations. Likewise, groundwater overexploitation resulting from concentrated withdrawals has been detected, causing a decline in water levels and spring (manantiales) flows, together with the potential rendering of recharge areas impermeable, because the aquifers are located in the areas experiencing the greatest urban growth, with accelerated residential development through housing subdivisions; according to estimates, the effects would be significant if more than 20% of the recharge area were rendered impermeable.
Given the characteristics of contamination affecting aquifers used for the public water supply and the difficulty of restoring them, measures to prevent contamination must be preventive and protective, either by prohibiting certain human activities in designated areas or by requiring safety measures for certain potentially contaminating activities. Unfortunately, our legal and administrative framework (legislation, regulations, and decrees) lacks precise, clear, and comprehensive rules for protecting aquifers, recharge areas, and groundwater-catchment areas (áreas de captación de aguas subterráneas). Foreign legislation (e.g., the Spanish Ley de Aguas 29/1985 del 2 de agosto) provides for certain extraordinary powers of administrative intervention in the water economy that directly concern the protection of aquifers, for the purpose of achieving the sustainable use (aprovechamiento sostenido) of water resources—that is, ensuring the availability of water in sufficient quantity and of the quality required to meet present and future human and ecological needs.
These extraordinary administrative powers—which, despite the absence of specific regulations, must be recognized within our legal system as implicit in the express and general authority to protect and conserve groundwater vested in the State and the decentralized entities of the water sector—are grounded in the need to achieve rational and balanced water use. The scarcity and degradation of the natural conditions of water resources make it necessary for the administration to be able to adopt such measures in order to prevent their depletion or irreversible deterioration and temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may cause. Measures of this kind entail various restrictions and stringent controls on the many uses or exploitations of water—particularly general or special private uses—and on preexisting activities that may affect the resource; because they are justified by a public interest, they do not impair the right of ownership or the integrity of property.
In essence, such measures must be regarded as limitations in the social interest (limitaciones de interés social) that neither deprive the right of ownership of its substance nor expand the public domain (dominio público) over groundwater without prior compensation, but instead shape its essential content. Accordingly, because they constitute a general sacrifice or burden, they must be borne by all users, who are ultimately their beneficiaries, insofar as the measures are intended to remedy a temporary situation of scarcity or imminent contamination affecting the water economy in a particular area. Such administrative intervention measures, implicitly contained in Article 32 of the Ley de Aguas of 1942 and Article 10 of the Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), may include the following:
Clearly, the establishment of perimeters by the national authorities—MINAE and ICAA—must be respected by local governments (Municipalidades) and INVU (given its residual jurisdiction over urban planning in the absence of local regulatory plans (planes reguladores locales)), so that the constraints established by the protection perimeters are harmonized, developed, and effectively reflected in the provisions governing land uses or land-use planning (ordenación del territorio) contained in the respective Regulatory Plans (Planes Reguladores) (e.g., zoning regulations, building regulations, etc.). Obviously, the foregoing must be supplemented by protection around water-intake areas (áreas de captación) (wells—PPP: well protection perimeters (perímetros de protección de los pozos)—springs (manantiales), springs (nacientes), etc.), through the establishment of a surrounding zone in which specified human activities are prohibited or restricted and land use is regulated or controlled.
Determination of the perimeter depends on the well’s capture or recharge zone (zona de captura o de carga del pozo, ZOC), and its extent depends on the characteristics and properties of the water-intake area and the recharge area (terreno de recarga), since the standards cannot be the same for permeable or fractured terrain as for terrain containing impermeable formations. The establishment of perimeters must be coordinated with the mapping of the natural vulnerability or susceptibility of water-supply aquifers to anthropogenic contaminant loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics and in light of anthropogenic contamination problems, which is accomplished by preparing maps. Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping (cartografía de vulnerabilidad)—are suitable for enabling the timely relocation of a particular type of activity or the water-supply source, or, ultimately, the introduction of technical methods and instruments for treating and disposing of contaminants.
The measures to be adopted on the basis of the perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether the area is: (a) an area without territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an already occupied area, in which case the natural vulnerability and the areas most susceptible to contamination are mapped, and, where there is a threat of a high contamination rate, activities and water-supply sources may be relocated and technology introduced for treating and disposing of contaminants; (c) an already contaminated area, in which case alternative sources may be sought, the spread of contaminant plumes may be prevented, and, if feasible given the high cost, the aquifer water may be treated after extraction; or (d) an area for new water intakes, in which case an inventory must be made of potentially contaminating activities and the impact area of each.
When an aquifer is overexploited, the competent administrative authority may declare that condition in order to reverse the situation through the regulation, restriction, and allocation of preexisting extraction or uses, thereby achieving rational exploitation, as well as the immediate suspension of new applications or applications to modify concessions pending at that time. Of course, measures may also be implemented to conserve and make proper use of resources, such as treating and purifying wastewater so that it may be reused to irrigate certain crops, using drip or nighttime irrigation systems to mitigate the effects of evapotranspiration, artificial recharge, etc.
Article 31 of the Ley de Aguas No. 246 of August 27, 1942, declares the following to be a “domain reserve in favor of the Nation” (reserva de dominio a favor de la Nación): “a) The lands surrounding drinking-water collection sites or supply intakes, within a perimeter having a radius of no less than two hundred meters; b) The forest zone that protects or must protect the group of lands where drinking-water infiltration occurs (...)”. This declaration is of the utmost importance because it gives rise to the State’s obligation, through its competent bodies, to establish and determine the perimeter protection areas (áreas de protección perimetral) of wells or collection areas (áreas de captación)—200 meters—and, of course, the recharge areas (áreas de recarga) of aquifers (mantos acuíferos)—the zone where “drinking-water infiltration occurs”—that have or should have forest cover (capa forestal) for their protection and are highly sensitive in terms of their conservation and protection.
Likewise, by virtue of this express designation (afectación expresa), the State may bring actions for recovery of title and possession (acciones reivindicatorias y posesorias) to ensure that these zones remain intact and free from all forms of contamination, subjecting them to a strict land-use control regime (régimen de control del uso del suelo), an authority that it has very likely failed to exercise in a timely and precise manner. Article 32 of the Ley de Aguas of 1942 establishes that “When, in an area larger than the one previously indicated, there is a danger of contamination of surface water or groundwater, the Executive Branch, through the Drinking Water Section—currently ICAA—(...) shall order in that area the measures it deems appropriate to prevent the danger of contamination”; this provision imposes on the Executive Branch an unavoidable duty to collaborate and cooperate with ICAA in adopting all timely and appropriate administrative acts and measures to avert the danger of contamination in an area extending beyond the protection perimeters of aquifer recharge areas and collection zones.
The content of the provision is extremely significant and far-reaching because it authorizes the State to adopt any appropriate measure to prevent the irreversible harm and damage that could be caused by a state of emergency arising from a water crisis. Clearly, this is also an authority that has not been exercised responsibly or has been underused. The Ley General de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953, establishes in Article 2 that “All lands that both the Ministerio de Obras Públicas and the Ministerio de Salubridad Pública—Executive Branch bodies that were replaced by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados pursuant to its Ley de Creación No. 2726 of April 14, 1961 and its amendments and, more specifically, Article 2, subsection h), which entrusted it with enforcing the Ley General de Agua Potable—consider indispensable for constructing or locating any part or parts of drinking-water supply systems, as well as for ensuring their sanitary and physical protection and necessary flow, are in the public domain (...)”.
Clearly, this provision is enormously significant because it declares collection areas, which may include springs (manantiales o nacientes)—a form of natural groundwater discharge—to be in the public domain and, more importantly, grants public-domain property status (condición de bien demanial) to all lands necessary to ensure sanitary and physical protection and water flow. This necessarily includes aquifer recharge areas clearly delimited through the previously mentioned perimeter-determination activity (actividad perimetradora), because the lack of protection for these zones necessarily affects the quality—through contamination—and flow—through impermeabilization or overexploitation—of water for human use and consumption that emerges from a spring. The Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, in Article 33, subsections a) and d), respectively, provides that protection areas (áreas de protección) include those “(...) bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally” and “The recharge areas and aquifers of springs, the boundaries of which shall be determined by the competent bodies established in the Regulations to this Law.” Clearly, these provisions support administrative action or intervention to define the protection perimeters of aquifers and collection zones.
The Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 13, 1995, in Article 51, states that the following criteria, among others, must be applied to the conservation and sustainable use of water: “a) Protect, conserve and, insofar as possible, restore aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle”; “b) Protect the ecosystems that regulate the water regime”; and “c) Maintain the balance of the water system by protecting each component of watersheds (cuencas hidrográficas).” This establishes the need to protect and preserve the integrity and unity of the hydrological cycle without distinction, particularly including groundwater. Finally, Article 5, subsection e), final paragraph, of the Ley de Creación del ICAA (No. 2726 of April 14, 1961 and its amendments) and Article 15 of the Ley de Creación del Nombre3992 (No. 6877 of July 18, 1983 and its amendments) complete the regulatory framework for the institutional protection of groundwater by stating, respectively: “The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for structures necessary for water collection (...), are hereby declared to be of public utility and social interest and may be expropriated”; and “Actions promoted by the State for the purpose of ensuring the protection and rational use of water (...) are hereby declared to be in the public interest.” Within the legal and administrative framework governing water, there are also a series of obligations and burdens imposed on private parties and public-law entities—public entities and bodies—to ensure adequate protection of the underground and surface public water domain (dominio público hidráulico subterráneo y superficial).
Thus, the Ley de Aguas of 1942 and other legislative enactments establish a series of prohibitions and obligations for the owners and users of springs—which are a component of an aquifer’s discharge area (área de descarga)—including the following: a) users or concessionaires must comply with public-order and health regulations regarding excess water returned to a spring, in order to prevent contamination or foul odors—failure to do so may result in the loss of their special water-use right (aprovechamiento especial) and the imposition of a fine—(Articles 57 and 166, subsection III, ibidem). Consistently with this, the Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 of October 21, 1992, in Article 132, paragraph 1, prohibits “(...) discharging wastewater, sewage, waste, or any contaminating substance into springs, rivers, ravines, permanent or intermittent streams (...) lakes (...)” and imposes on anyone who violates the provision a fine of 50.000 to 100.000 colones, convertible into a term of imprisonment of one to two years. b) The construction of fish-breeding ponds in springs used to supply communities is prohibited (Article 63 ibidem). c) Owners of lands containing springs around which the forests that provided shelter have been destroyed are required to plant trees along the banks at a distance of no more than 5 meters (Article 148 ibidem). d) It is prohibited, in both national and privately owned forests, to destroy trees located within 60 meters of springs originating in hills or within 50 meters of those emerging on flat land (Article 149 ibidem).
Consistently with this, the Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, provides in Article 34 that “The cutting or removal of trees in protection areas bordering permanent springs and in recharge areas and aquifers of springs is prohibited.” e) Every application for the use (aprovechamiento) of flowing water, watercourses, and springs must be submitted to the Ministerio de Ambiente y Energía together with a series of required documents (Article 178 ibidem). With regard to the public entities and bodies that have authority and responsibilities concerning groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, including the following: a) Municipalities are prohibited from conveying, mortgaging or otherwise encumbering, leasing, granting for usufruct (dar en esquilmo), lending, or exploiting on their own account—particularly where this entails deforestation—the lands they own or acquire along the banks of rivers, streams, or springs, or in watersheds or drainage basins (hoyas hidrográficas) where springs emerge or where such watercourses originate (Articles 154 and 155 ibidem). b) Municipalities are required to reforest such lands (Article 156 ibidem). c) Every Municipality, Junta de Educación, Junta de Protección Social and, in general, every “public body” is required to consult the Ministerio de Agricultura and obtain the corresponding permit before conveying, mortgaging, leasing, granting for usufruct, or independently exploiting lands that it owns or acquires and on which usable public-domain waters exist (Article 157 ibidem).
The Ley General de Salud, No. 5395 of October 30, 1973 and its amendments, for its part, contains specific provisions for the effective protection and conservation of groundwater. Article 275 thus provides: “Every natural or legal person is prohibited from contaminating surface water or groundwater (...) directly or indirectly, through drainage or the voluntary or negligent discharge or storage of liquid, solid, or gaseous waste or refuse, whether radioactive or nonradioactive, sewage, or substances of any kind which, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, render it hazardous to human health or to terrestrial and aquatic wildlife, or unfit for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.” Article 276, for its part, establishes that drainage works may be carried out, or solid or liquid waste or other materials capable of contaminating surface water, groundwater, or seawater may be discharged, only with authorization from the Ministerio, “(...) in compliance with regulatory safety standards and conditions and with any special procedures imposed by the Ministerio in the particular case to render them harmless.” Articles 285 and 291 of that legislative enactment, respectively, require every person to dispose of excreta and sewage properly and under sanitary conditions so as to prevent “contamination of the soil and natural water sources for human use and consumption,” and prohibit the discharge of waste from industrial or health-care establishments into the sewer system in order to “prevent contamination of water sources or watercourses.” Finally, Article 309 of that law establishes that the Ministerio de Salud shall approve a developer’s project, among other circumstances, if it “(...) has adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, sewage, and wastewater.”
DELIMITATION OF POWERS. The management of groundwater resources encompasses various aspects, such as investigating their potential, identification, categorization, planning their uses, protection, rational utilization, prevention and punishment of ecological damage or pollution, environmental monitoring and oversight of their use, etc. Consequently, ideally there would be an administrative entity serving as regulator and governing authority in this field; however, the powers relating to the integrated management of groundwater resources are dispersed and fragmented. Thus, they are occasionally exclusive to a single entity and, most often, concurrent, shared, or parallel, which requires a particular administrative coordination effort to ensure their sustainable use. Within the heterogeneous and dispersed group of administrative entities and bodies that make up the Costa Rican public administration, a sector can be identified whose members have been assigned, by law or regulation, a series of non-waivable, non-transferable, and non-prescriptive powers concerning groundwater conservation and protection.
They may not decline to exercise these powers and must exercise them effectively to uphold the right of all inhabitants of the country to a healthy and ecologically balanced environment. Within this sector of the public apparatus, or service organizations intended to meet the needs of the entire community, one group can be identified as belonging to the central administration or principal public entity—the State—consisting predominantly of certain Ministries or their bodies, and another consisting of entities decentralized by function or service—of a technical nature—and territorially—Municipalities.
Article 3°, subsection l), of Ley Forestal, No 7575 of February 13, 1996, imposes on the Ministry of Environment and Energy the non-delegable power to delimit aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera), on its own initiative or at the request of interested organizations, after consultation with ICAA, Nombre3992, or any other entity technically competent in water matters.
Article 17, paragraph 1°, of Ley de Conservación de la Vida Silvestre empowers and authorizes the Ministry of Environment and Energy to “(...) coordinate actions with centralized (sic) or decentralized entities that implement agricultural and livestock programs for the conservation of soils, water, and forests, in order to achieve the ‘sustainable’ use of wildlife.” This Ministry plays a fundamentally important role in one aspect of water-resource administration: the monitoring or oversight of groundwater extraction and use to ensure its rational exploitation. Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002) provides in Article 1° that “Every drilling company must register (...) with the Water Department so that it may be issued a license authorizing it to conduct groundwater drilling and exploration activities.” These functions are shared with Nombre3992 and ICAA, since the MINAE Water Department must refer the matter to them so that, respectively, they may issue a technical opinion, assign a well number, register it in the National Well Registry (Registro Nacional de Pozos)—SENARA—and determine whether the water-supply sources intended for human consumption would be harmed—ICAA—(Article 7°).
This regulation establishes that a drilling permit shall be denied in areas that do not allow rational exploitation of the water resource, such as areas declared by the State or another competent institution to be aquifer protection and reserve areas (áreas de protección y reserva acuífera); areas experiencing overexploitation; areas where the aquifer’s maximum exploitation capacity is vulnerable; areas susceptible to saltwater intrusion or pollution; areas where, in the judgment of MINAE and Nombre3992, other circumstances affect the aquifer and prevent its exploitation; and areas where interference with other wells or springs (nacientes de agua) would occur (Article 10°).
Special mention should be made of the Water Department, attached to the National Meteorological Institute (Instituto Metereológico (sic)Nacional)—a MINAE body—whose relevant functions include, pursuant to Article 3° of Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE of December 18, 1997, the following:
“a) Define national policies concerning water resources.
The powers of this Ministry are limited to enforcing the prohibitions established in Articles 275, 276, 285, and 291 of Ley General de Salud—direct and indirect pollution of surface water and groundwater and the discharge of industrial or health-care waste into the sewer system—and penalizing violations thereof. It is also responsible for approving urban-development projects when they provide adequate sanitation systems for the disposal of excreta, sewage, and wastewater (Article 309 ibidem).
MAG actually has a secondary or residual role in this field, since Article 21 of Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 of April 30, 1998, imposes upon it, with respect to water, the duty to coordinate with Nombre3992 and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country’s watersheds, as well as practices for improving, conserving, and protecting soils in those watersheds (...).”
Such approval is mandatory, under penalty of nullity, in the case of the construction of subdivisions (fraccionamientos), urban developments, or lot divisions. Finally, Article 22 of its enabling law establishes that “The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado is required to defray the expenses necessary for the conservation, expansion, and security of forests that maintain water sources on properties belonging to those Municipalities where it assumes responsibility for water and sewerage services.” Under Article 2°, subsection h), of the enabling law of this decentralized entity (No. 2726 of April 14, 1961, as amended), its powers include enforcing Ley de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953. Article 16 of the latter body of law prohibits installations, buildings, or activities within “areas near supply sources (...) that in any way impair (...) the physical, chemical, or bacteriological (sic) conditions of the water; these areas shall be established by the Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública”—bodies that, as already stated, were replaced for all legal purposes by ICAA.
Consequently, ICAA is also responsible for defining protection areas for supply sources, such as natural springs or springs, which are a natural means by which groundwater is discharged. Article 34, final paragraph, of Ley Forestal assigns the establishment of the boundaries of protection areas to INVU. In fact, this power is not exclusive to either ICAA or INVU, but is concurrent or shared; therefore, both public entities have a duty to exercise it.
Article 3 of the Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, imposes on ICAA the obligation to “(...) select and locate the waters intended for the water-supply service (...),” and therefore it is the responsibility of this entity to prepare a detailed inventory of the springs (nacientes) that may be used to supply drinking water for human consumption to the population, regardless of whether the supply and distribution are handled by a Municipality in a particular canton.
Although its jurisdiction appears to be limited to irrigation, drainage, and flood-control districts—physical, technical-administrative agricultural units established to achieve socioeconomic development and defined by Decreto Ejecutivo at the request of this entity (Articles 17 and 18 of its enabling Ley No. 6877 del 18 de julio de 1983 and its amendments)—the fact remains that its enabling law assigns it significant powers regarding groundwater (aguas subterráneas), which clearly have a nationwide scope and, consequently, are not confined merely to irrigation districts. This is corroborated by the history of this public entity, since Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973—which ratified and superseded Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972—and which has since been repealed, created the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS), with a clearly nationwide mandate for the planning, research, and advising of all matters relating to this field.
Thus, among other objectives, Nombre3992 is tasked with ensuring the optimal and equitable use of (...) water resources—both surface water and groundwater—in agricultural activities (...) in irrigation districts” (Article 2). Its functions include “Researching, protecting, and promoting the use of the country’s water resources, both surface water and groundwater” and “Conducting, coordinating, promoting, and keeping hydrological and hydrogeological research (...) up to date” (Article 3, subsections d and e). Article 4 establishes that Nombre3992 is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities having jurisdiction over matters such as the “Prevention, correction, and elimination of all forms of water pollution in irrigation districts,” the “Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as the assessment of their potential use for exploitation in irrigation districts,” and the “Construction and maintenance of works necessary for the conservation and renewal of aquifer formations (mantos acuíferos) suitable for agricultural activities in irrigation districts” (subsections c, ch, and f).
The powers of the Board of Directors include issuing resolutions requesting the recovery, expropriation, or purchase of “(...) lands on or beneath which water resources are situated (...)” (Articles 6 and 7).
Article 34, paragraph 2, of the Ley Forestal provides that the boundary alignments (alineamientos) of the protection areas (áreas de protección) contemplated in Article 33 thereof—including those bordering permanent springs, recharge areas (áreas de recarga), and spring aquifers—shall be established by INVU. Additionally, Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAHMP-MINAE del 12 de febrero de 1997 entrusts that entity with oversight of the “Área de Control Urbanístico,” which encompasses certain districts of the Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, provided that the Municipal Government has not enacted a Reglamento de Zonificación; within the “zona de especial protección,” every building must be constructed under strict supervision, an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) must be approved by MINAE, and a wastewater treatment plant authorized by ICAA and the Ministerio de Salud must be built to prevent “(...) contamination of aquifer formations and of the waterways into which they (sic.) discharge.” d) MUNICIPALITIES.
Municipal corporations play a primary role in protecting and conserving groundwater through a series of indirect instruments. Thus, more than 35 years ago, the Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), pursuant to Article 169 of the Constitución Política—insofar as they are responsible for “The administration of local interests and services in each Canton”—imposed on them the duty to enact a regulatory plan (plan regulador) to plan and control urban development, together with the related urban-development regulations (Articles 15 et seq.). Within that regulatory plan and the zoning regulations (reglamento de zonificación), Municipalities must identify, for the purpose of regulating, controlling, and restricting human activities (industrial, urban-development, agricultural, etc.), the areas or zones reserved because an aquifer formation or its recharge or discharge area is located there.
By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política) and to human life and health (Article 21 ibidem), and in the interests of sustainable development (desarrollo sostenible), cantons whose geomorphological characteristics mean that their territory includes land containing aquifer formations, their recharge and discharge areas, springs (manantiales), and springs are especially called upon and obligated to regulate and govern such matters responsibly, efficiently, and effectively, since groundwater sometimes supplies not only the consumption and use needs of the population of the canton but also those of various other cantons, demonstrating a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of land and water arising from the determination and designation of such protected areas, since this benefits them, the inhabitants of the other cantons supplied by the waters flowing through the aquifer formation and surfacing or discharging in other cantons, and, of course, future generations.
One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle (principio precautorio), also known as prudent avoidance. This principle is embodied in the Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, or Declaración de Río, which literally states: “Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible harm, a lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Within the domestic legal system, the Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), in Article 11, establishes the following principles as interpretive parameters (parámetros hermenéuticos): “1.- Preventive approach: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats thereto is vitally important. 2.- Precautionary approach, or indubio pro natura: Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protective measures.” In Voto of this Chamber No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterated in Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003), this Court held as follows: “(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.
Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement every precautionary measure necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, coercive action after the fact is ineffective: once socially harmful biological consequences have already occurred, punishment may have moral significance, but it is unlikely to compensate for the damage caused to the environment.” Subsequently, in Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, this Court stated that “Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not because the facts giving rise to a risk are unknown, but because there is no certainty that those facts will actually produce harmful effects on the environment.” In the case of groundwater contained in aquifer formations and recharge and discharge areas, the precautionary principle, or indubio pro natura, means that when there are no studies or reports prepared in accordance with the unequivocal and precisely applicable rules of science and technology that make it possible to attain absolute certainty regarding the harmlessness of the activity intended to be carried out in relation to the environment, or when such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the centralized and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification; suspend those already under consideration until the uncertainty has been resolved; and, at the same time, adopt every measure aimed at protecting and preserving such waters in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In essence, environmentally sound management of groundwater requires protecting the resource before it becomes polluted or degraded.” For its part, in judgment No. PHO4598 de las 9:15 hrs. de 5 de mayo de 2017, this Court addressed the fundamental right to the environment and the protection of water, holding as follows:
“(…) In the case under review, the appellant considers that the fundamental right to the environment and water protection has been infringed because the Conjunto Residencial D’Milagros project was exempted from applying SENARA’s hydrogeological vulnerability matrix (matriz de vulnerabilidad hidrogeológica), since no hydrogeological maps exist for Naranjo; and because ICAA exempted the urban developer from constructing a treatment plant and the corresponding sanitary sewer system (acueducto sanitario), permitting the use of a septic tank, with the attendant risk to the protection of groundwater. In this regard, the Chamber finds it established that, by Administrative Resolution N° 0378-2015SETENA of February 17, 2015, Nombre4361 did in fact grant environmental viability (viabilidad ambiental) to the “Condominios D’Milagros” project, approving the project ab initio subject to the requirement that a wastewater treatment plant be constructed.
Subsequently, the project was changed from horizontal property ownership (condominium) to a residential development for low-income housing, and its Nombre317 was changed from “Condominios D´Milagros” to “Conjunto Residencial D´Milagros.” On July 11, 2016, through official letter SG-ASA-0626-2016, Nombre4361 authorized the change of the project’s Nombre317 to Conjunto Residencial D´Milagros, and on February 17, 2017, the developer requested an extension of the project’s environmental viability, which was granted by Resolution N° 130-2017 under the name Conjunto Residencial D´Milagros. It was also established that, on September 12, 2016, the developer submitted to ICAA an application for exemption from the sewer system requirement for that project. In connection with that application, official letter N° SB-AID-2016-00291 of October 7, 2016, signed by ICAA’s Deputy Manager for Environmental Affairs, informed the developer of the decision of the Institutional Commission for Exemptions from Sanitary Sewer Systems, which exempted the Conjunto Habitacional D’Milagros project from the sewer system requirement.
This decision was based on ICAA’s determination that sufficient technical and scientific evidence existed to demonstrate that the proposed project could use septic tanks as its wastewater treatment system without posing a danger to the environment or water resources, and on the fact that the canton of Naranjo has no hydrogeological map. According to that study, 4 soil infiltration tests were conducted on the property, determining that the infiltration rate falls within a range suitable for the use of individual treatment systems with disposal of treated wastewater. Nevertheless, although that same study identified a confined aquifer within the project area, ICAA did not require SENARA’s prior approval. The hydrogeological study prepared by Asesorías Geotec S.A. and submitted by the developer concludes, for example, on folio 31, as follows:
“a) The minimum thickness of the pyroclastic deposits drilled during the geotechnical study, which overlie the ignimbrites and these, in turn, the aquifer in the area (pyroclastic flows and fallout deposits), is sufficient to eliminate the plume of bacterial contaminants generated by the septic tanks and drainage systems. Pathogenic bacteria remain in a porous medium for a maximum of 70 days, whereas the calculation yields 287.21 days, 410 times the necessary period; it is emphasized that only the thickness drilled during the geotechnical study is considered.
Consequently, based on the results of this study, it has been found that infiltration by organic decomposition bacteria generated by the septic tanks and drainage systems does not pose a risk of contaminating the aquifer nearest the surface. Por tanto, construction of the Proyecto Condominio D’Milagros is considered environmentally viable from a hydrogeological standpoint, and it may be concluded that the subsoil will permit the rapid and complete degradation of bacterial contamination.” Although this Court does not disregard the fact that ICAA’s opinion is indispensable for evaluating the potential effects of proposed projects on water resources, the Chamber’s case law has emphasized the need for Nombre3992 to participate when impacts on groundwater are being evaluated. Once the administration became aware, through its evaluation of the hydrogeological study submitted by the developer, that the proposed urban development would be built over an aquifer or within its area of influence, that study should have been referred to Nombre3992 so that, in the exercise of its technical expertise, it could also verify that the study had been properly prepared and that its results were sound.
This is justified by application of the precautionary principle (principio precautorio), because it enables the institutions involved in authorizing this type of project to ensure that the waters flowing beneath the project area will not be harmed by the project as proposed when the intention is to exempt it from the requirement to have a treatment plant. As established above, adverse effects on water sources may go unnoticed for a long time because the waters are underground; once contaminated, water regenerates very slowly, or the cost of doing so is so high that the contamination becomes irreversible; and there is a shortage of technical and human resources for monitoring groundwater quality and determining the exact extent of any contamination. Such precautionary protection is therefore required because, by the time the harm is detected, it is often already too late to reverse the situation.
This is why an opinion such as that of Nombre3992 is indispensable in such circumstances. In this regard, it is appropriate to reiterate what was stated above in judgment No. 2010-20988, issued at 16:51 hours on December 15, 2010, concerning SENARA’s powers:
“…It is evident that, by express provision of the Ley de Creación del SENARA, law number 6877, Article 3, subsections ch and h), Nombre3992 has authority to protect the country’s water resources, and therefore its decisions concerning their exploitation, maintenance, and protection shall be final and mandatory. This statutory provision must be interpreted and applied in accordance with Article twenty-one of the Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos—which establishes that the Ministerio de Agricultura y Ganadería (or Departamento de Agricultura, in the terminology used by the Ley de Aguas) retains secondary or residual authority in this area. Thus, the combined reading of the recently cited provisions establishes that, for the use of publicly owned waters, every public entity—without distinction—is required to obtain the corresponding permit from Nombre3992, to the extent that duly reasoned decisions adopted by Nombre3992 in that regard shall be final and mandatory.
This conclusion is far from a rhetorical pronouncement by the Chamber; on the contrary, it results from the responsible integration of the broad regulatory framework governing the matter, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent in the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this clarification places Nombre3992 in a particularly significant position regarding the management of national water resources, which is important given the eminently technical nature of this administrative agency, a position that must be reinforced and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, among others. Accordingly, this Court finds that ICAA violated the precautionary principle in environmental matters by exempting the Conjunto Residencial D´Milagros project from implementing a wastewater treatment plant without Nombre3992 first reviewing the hydrogeological study submitted by the company so that it could assess the projected impacts on the aquifer studied within the project area.
It should be noted that ICAA currently continues to use, as its institutional procedure for processing this type of application, the provisions adopted by its Board of Directors in Considerando 9 of agreement Placa860 el ICAA Article 2, subsection d), of ordinary session 2002-024 of March 25, 2002. Those provisions state that, in places where sanitary sewer systems do not exist, where hydrogeological technical studies indicate that there is no danger of groundwater contamination, and where lot density permits, the interested party must expressly request that ICAA’s Management exempt it from constructing sanitary sewer networks; for that purpose, the interested party shall submit technical studies prepared by a professional in Sanitary and Environmental Engineering together with the corresponding hydrogeological studies; that professional shall issue the relevant recommendations, after which the Board of Directors shall decide by an absolute majority.
It is evident from the foregoing that, despite this Court’s repeated subsequent rulings and their binding erga omnes effect pursuant to Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, ICAA has not modified that procedure since 2002 to incorporate Nombre3992’s technical opinion into the process, despite its importance where groundwater protection is concerned. The procedure therefore lacks an essential technical requirement that must be incorporated in order to protect the environment in accordance with the precautionary principle governing environmental matters.
Likewise, this Court found it established that the developer did not notify Nombre4361 that ICAA had authorized replacing the treatment plant with septic tanks, even though the environmental viability for the project in question had initially been granted subject to the requirement of such a plant; a modification of that magnitude required a new evaluation. Indeed, Nombre4361 clarified to this Court that replacing a wastewater treatment system with another system that was not considered during the initial environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) process and, consequently, was not included in the Environmental Viability granted, must be processed as a modification request before Nombre4361. This allows Nombre4361, through the Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), to evaluate the proposal, determine whether additional technical studies or supplementary information are required, and notify the Secretariat’s decision regarding the change by means of a Resolution of the Plenary Commission, none of which occurred in the case at hand. Moreover, this means that if the developer intends to carry out the project under the exemption from using a water treatment plant, the project currently lacks valid environmental viability …”.
Likewise, in judgment N° PHO1977, issued at 12:54 hours on September 11, 2019, this Court ruled as follows:
“VIII.- On constitutional environmental principles. Following the line of reasoning concerning the right to a healthy and ecologically balanced environment, we can confirm the existence of a series of environmental principles that have been extensively developed by this Court. Thus, State action to guarantee effective environmental protection (tutela ambiental) is conditioned by constitutional environmental principles, which help determine the content of every person’s fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (see judgment number 2007-2063, issued at 14:40 on February 14, 2007). Among the constitutional environmental principles developed by this Constitutional Chamber that are relevant to the analysis of this case are the following:
State responsibility for protecting environmental rights: This principle derives from Article 50 of the Constitution, which establishes the State’s obligation to guarantee, defend, and protect this right, thereby making the State the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources (see judgment number 064499, issued at 11:24 on January 29, 1999, and reiterated in judgment number 2002-4947, issued at 09:24 on May 24, 2002).
Precautionary principle (principio precautorio), or principle of prudent avoidance (principio de la evitación prudente): This concept has been developed in judgments numbers 2806-98, 2003-06322, 20041923, and 2005-12039, among others, issued by this Court, and is based on Principle 15 of the United Nations Conference on Environment and Development’s Rio Declaration, which refers to the necessary action and effect of preventing in advance possible harm to the constituent elements of the environment. Accordingly, it advocates implementing actions aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources; that is, adopting all technical or operational measures to avert, prevent, or contain possible harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even be postponed, because subsequent enforcement is ineffective in this field given that, in most cases, the biological effects are irreversible; punishment may carry moral significance but is unlikely to compensate for the harm caused to the environment.
The precautionary principle also applies when there is no scientific certainty regarding the environmental risks or impact of a measure and the available studies or information raise doubts about those risks or their possible adverse impact. By contrast, the prevention principle (principio de prevención), or preventive principle (principio preventivo), applies in cases where scientific evidence establishes that the measure will harm the environment. In this second situation, the available information may be sufficient or insufficient, but what exists is enough to attain a degree of certainty regarding the adverse impacts that the measure will have on the environment. The difference between the two lies in whether scientific certainty exists regarding the possible risks or harm to the environment (see judgment number 2012-13367, issued at 11:33 on September 21, 2012).
In summary, this principle, based on Article 50 of the Political Constitution and Principle 15 of the Rio Convention, cited above, requires the Administration to adopt the measures necessary to fully protect the environment and prevent irreversible harm.
Principles of progressive realization (progresividad) and non-regression (no regresión) in environmental protection. The former has been recognized by International Human Rights Law and is enshrined, among other international instruments, in Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these provisions, the State assumes the obligation to progressively increase, according to its capabilities and level of development, the degree of protection afforded to human rights, with particular regard for rights that, like the right to the environment (Art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions by the State to ensure their protection and full enjoyment by all rights-holders.
Likewise, the principle of non-regression, or irreversibility of the benefits or protection attained, derives from the principle of progressive realization of human rights and the principle prohibiting the retroactive application of rules to the detriment of vested rights and consolidated legal situations, enshrined in Article 34 of the Constitution. This principle serves as a substantive guarantee of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—under which the State is required not to adopt measures or policies or enact legal rules that, without reasonable and proportionate justification, worsen the degree of protection of rights attained up to that point. This principle does not entail absolute irreversibility, since every State experiences domestic circumstances of an economic, political, or social nature, or resulting from natural causes, that adversely affect the achievements attained up to that point and require the new degree of protection to be revised downward.
In such cases, constitutional law and the principles under examination require any reduction in the degree of protection to be justified in light of the constitutional standards of reasonableness and proportionality (see judgment number 2012-13367, issued at 11:33 on September 21, 2012). Accordingly, there is a relationship between the principle of reasonableness as a standard of constitutionality and the right to the environment because, as this Court stated in judgment number 7294-1998, “the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires rules enacted in this field to be duly supported by rigorous technical studies, even if no other legal provision expressly requires this.” In summary, under these principles, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Principles requiring the objective grounding of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), or the principle of adherence to science and technology (vinculación a la ciencia y a la técnica). As this Court stated in judgment number 14293-2005, issued at 14:52 on October 29, 2005, this principle entails the need for decisions in this field to be supported by technical studies, both with respect to actions by the Administration and provisions of general application—whether statutory or regulatory. From this arises the requirement of “adherence to science and technology,” an element that provides technical and scientific support for the Administration’s decisions in this field and, by virtue thereof, limits and conditions the Administration’s discretion in its actions—under the terms provided in Article 16 of the Ley General de la Administración Pública. Consequently, when the results of those technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—provide an objective technical assessment demonstrating either the project’s environmental feasibility (viabilidad ambiental) or the likelihood of manifest harm to the environment, natural resources, or human health, precautionary measures must be established or the proposed project, works, or activity must be rejected; and where there is “reasonable doubt,” decisions favoring the environment are mandatory under the pro-nature principle (principio pro-natura).
Principles governing the rational use of natural resources (uso racional de los recursos naturales). This axiom requires the necessary balance between the country’s development and the right to the environment and is connected with Article 69 of the Constitution, from which the principle of rational exploitation of land (explotación racional de la tierra) derives, imposing on both private parties and the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources (see judgment number 2012-12716, issued at 16:01 on September 12, 2012). On the basis of this principle, this Court—in its various decisions—has established the constitutional parameters for the proper use of such resources; by virtue of those parameters, it is clear that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political interrelationships—sustainable development (desarrollo sostenible)—thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.
Therefore, the primary objective of using and protecting the environment is to ensure that the production and use of technology generate not only economic gains—freedom of enterprise (libertad de empresa)—but, above all, development and evolution that are favorable to the relationship between the environment, natural resources, and human beings; that is, without causing harm or injury” (see judgment number 6322-2003, issued at 14:14 on July 03, 2003).
Nevertheless, it is necessary to clarify that, according to this Chamber’s case law, the right to the environment cannot yield to economic considerations because it is a non-property right (derecho no patrimonial) of unquestionable importance not only to the country’s present inhabitants but also to future inhabitants (see judgment number 1887-1995, issued at 09:15 on April 07, 1995).
Likewise, this principle also reveals a relationship between the principle of reasonableness as a standard of constitutionality and the right to the environment, because the requirement of rational use of natural resources is directly linked to a standard for assessing the constitutionality of conduct—by both the Administration and private parties—and of the rules governing the field, namely reasonableness—as developed in this Constitutional Court’s case law; see, for example, judgment number 2410-2007, issued at 10:15 on February 21, 2007—inasmuch as its purpose is to promote the sustainability of the use of natural resources and the elements comprising the environment through their “appropriate use.” By virtue of these principles, as noted above, it is clear that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political interrelationships, thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.
In summary, the Administration must promote the sustainable use of natural resources, thereby enabling the country to develop economically without compromising the integrity of the environment or the heritage to which present and future generations are entitled, and without yielding to economic considerations.
IX.On the obligation to conduct environmental technical studies. Now, based on the principles explained in the preceding whereas clause (considerando), we may affirm that the State is obligated to conduct environmental technical studies and an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). In this regard, this Chamber, in judgment number 200815315 at 14:59 on October 10, 2008, established the need for certain activities to have an approved environmental impact assessment. This is because such an administrative procedure makes it possible to identify and predict, from a technical and scientific perspective, the effects that an activity may have on the environment. In this regard, this Constitutional Chamber, in judgment number 2005-05544 at 15:38 on May 10, 2005, stated:
“VI.- The environmental impact study (estudio de impacto ambiental) as an instrument of protection. Environmental rules must have a technical basis, because their application must proceed from the conditions governing the use and exploitation of natural resources. This is so because, since environmental damage and pollution can be assessed, the impact of these factors requires scientific evaluation and treatment. Hence the need for an environmental impact assessment, which, as established by the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consists of a scientific and technical administrative procedure that makes it possible to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making (…) Pursuant to Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of September 18, 1995, the activities requiring an environmental impact study approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental are those human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste.
Prior approval by that body is an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Thus, protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment requires the State to adopt preventive measures to avoid harm to it; among the principal measures established by the legislature for this purpose are several technical instruments, foremost among them the Environmental Impact Study, as provided in the cited article. Special emphasis must be placed on the fact that it is the nature of the project or work that will determine, in each case, whether an environmental impact study is required, rather than the imposition of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory.” Likewise, this Court also stated the following:
“(…) The third paragraph of Article 50 of the Constitution states with complete clarity that the State must guarantee, defend, and preserve every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment; this means that public entities are not only obligated to enforce environmental legislation against private parties and other public entities, but also, above all, that they must conform their own conduct to the requirements of those protective bodies of law. State institutions are the first entities called upon to comply with protective environmental legislation, and there is no justification whatsoever for exempting them from compliance with environmental requirements such as, by way of example, the environmental impact study required by the Ley Orgánica del Ambiente for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment” (see judgment number 2001-6503 at 09:26 on July 06, 2001).
In summary, as indicated by the constitutional principles governing environmental matters, the requirement of prior technical studies reflects the principle that decisions relating to the environment must be subject to scientific and technical criteria, in order to protect the ecological balance of the system and environmental health. Furthermore, the requirement of technical studies is not a mere formality; rather, it is a substantive requirement, meaning that a scientific and individualized analysis must substantively demonstrate the degree of environmental impact of the relevant measure, set forth recommendations aimed at mitigating its negative environmental impact, and demonstrate how that measure entails development that meets present needs without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs (see judgment number 2012-13367 at 11:33 on September 21, 2012).
X.On the governing authority of the Ministerio de Ambiente y Energía and the necessary coordination among the various institutions in environmental matters.- The preceding whereas clause affirmed that State institutions are the first entities called upon to comply with protective environmental legislation, and that there is no justification whatsoever for exempting them from compliance with environmental requirements. Accordingly, this section will explain the governing authority (rectoría) of the Ministerio de Ambiente y Energía in environmental matters. It will also discuss the necessary coordination among the various State institutions. In this regard, this Court, in judgment number 2004-8928 at 16:37 on August 18, 2004, stated that the central State is clearly the entity primarily entrusted with protecting the environment, as reaffirmed in the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554 of October 04, 1996, which delegates a substantial portion of the powers in this area to the Ministerio de Ambiente y Energía, without relieving other public entities of their responsibilities in this field.
Likewise, for the case at issue, it is important to clarify that the Ministerio de Ambiente y Energía also has the authority to administer national wildlife refuges (refugios nacionales) and wetlands (humedales), as further derived from Articles 82 and 84 of the Ley de la Conservación Silvestre, Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 13 of the Ley Forestal, and Article 58 of the Ley de Biodiversidad (see judgment number 2004-8928 at 16:37 on August 18, 2004).
Although governing authority over environmental matters rests with the Ministerio de Ambiente y Energía, it must be clarified that the State, in the broad sense, is the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources (see judgment number 6922-2010 of XX at XX). In other words, although the central State delegates environmental protection to the Ministry in question, this does not eliminate the responsibility of the other State institutions in this area. In this regard, this Constitutional Chamber has also expressed the need for coordination among public agencies aimed at guaranteeing environmental protection. It thus stated that:
“On various occasions, constitutional case law has indicated that protecting the environment is a task that falls equally to everyone; that is, the State—as a whole—is obligated to adopt the measures necessary to protect the environment, in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of those subject to the administration. For purposes of this task, a public institution must be understood to include both the Central Administration—the Ministries, such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, which, by reason of their subject matter, have broad involvement and responsibility regarding environmental conservation and preservation and which most often act through their specialized agencies in the field, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)—as well as decentralized institutions, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, SENARA, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; a task in which, of course, the municipalities bear significant responsibility within their territorial jurisdictions.
For this reason, it might be thought that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, but that is not the case, because, to avoid the simultaneous coexistence of spheres of authority of different origins and natures, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordinating relationships among the various agencies of the Executive Branch and decentralized institutions, and between those entities and the municipalities, so that they may carry out the functions entrusted to them (…)” (see judgment number 2009-000139 at 08:53 on January 13, 2009).
In summary, although the State delegates a substantial portion of the powers in this area to the Ministerio de Ambiente y Energía, and that Ministry exercises the governing function in environmental matters and is therefore responsible for issuing policies on environmental protection and the sustainable management and use of natural resources, it is also true that coordination is required among the public agencies that guarantee environmental protection. Accordingly, State institutions, the Executive Branch, the Legislative Branch, the Judicial Branch, Municipalities, and all other institutions are all bound by environmental legislation or legislation relating to environmental protection (see judgment number 8928 of XX at XX and judgment number 8713-2008 at 09:06 on March 23, 2006).
VII.Access to drinking water as a human right. In addition to the foregoing, and perhaps (sic) the most relevant aspect of this issue, is the nature and function of water for human life. There is no need to provide a detailed explanation here of the evident and well-known reality that without water there can be neither life nor quality of life and that, therefore, with or without a nationalization law, by its very nature this issue is not and cannot be a territorial or local matter. The Chamber itself has stated in its constitutional case law that access to drinking water is a fundamental human right, insofar as it forms part of the substance of the rights to health and life
(…)
“V.- The Sala recognizes, as part of Constitutional Law (Derecho de la Constitución), a fundamental right (derecho fundamental) to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, the environment, food, and adequate housing, among others, as has also been recognized in international human rights instruments applicable in Costa Rica: it is expressly included in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (art. 24); it is also articulated in the International Conference on Population and Development held in Cairo (principle 2), and declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law. Within our Inter-American Human Rights System, the country is particularly bound in this matter by the provisions of article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (“Protocol of San Salvador” of 1988), which provides: “Article 11. Right to a healthy environment 1.-Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.” A lack of resources does not justify the failure of public administrations to fulfill their duties in providing this basic service. (SALA CONSTITUCIONAL, decisions 2003-04654 and 2004-007779).
For their part, as both the Procuraduría and the representative of AyA properly acknowledge in their reports, the predominant position at the international level also recognizes water as a human right and as a necessary precondition for all our human rights. It is maintained that without equitable access to a minimum amount of drinking water, other established rights—such as the right to a standard of living adequate for health and well-being, as well as other civil and political rights—would be unattainable. In November 2002, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights affirmed that access to adequate quantities of clean water for domestic and personal use is a fundamental human right of every person. Likewise, in General Comment No. 15 on compliance with articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that “the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.” It is also emphasized that the States Parties to the International Covenant have a duty to progressively fulfill, without any discrimination, the right to water, which entitles everyone to enjoy sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.
Several international conferences have also been held, notably the United Nations Water Conference held in Mar de Plata in 1977, which recognized that all peoples have the right to access drinking water to meet their basic needs. Likewise, the Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly in 1986, includes a commitment by States to ensure equal opportunities for all to enjoy basic resources.
The concept of meeting basic water needs was further strengthened during the 1992 Earth Summit in Rio de Janeiro. In Agenda 21, governments agreed that “in developing and using water resources, priority must be given to satisfying basic needs and safeguarding ecosystems.” Similarly, in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg Summit in 2002, governments committed to “employ all policy instruments, including regulation, monitoring, and the recovery of the costs of water services,” without allowing cost-recovery objectives to become a barrier to poor people’s access to clean water. There are also dozens of international instruments directly and indirectly concerning water as a human right of all persons and peoples, such that, by its nature, this is an issue that tends not only toward the nationalization of its use and exploitation, but also toward their internationalization” (see judgment number 2006-5606 at 15:21 on April 26, 2006).
From the foregoing, we may affirm that there is a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, and a healthy environment, among others, under which all persons must be afforded the opportunity to access drinking-water services under equal conditions, since drinking water is essential to human life and health. Likewise, access to drinking water has been classified as a fundamental human right by several international instruments, which has been recognized in extensive constitutional case law (jurisprudencia constitucional). For example, as mentioned in the judgment partially transcribed above, in General Comment No. 15 on compliance with articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that “the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.
Accordingly, the States Parties to the International Covenant have a duty to progressively fulfill, without any discrimination, the right to water, which entitles everyone to enjoy sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.” Similarly, with respect to this subject, we find a vast number of international instruments referring to the right of access to drinking water, among which the following may be noted: United Nations Water Conference (Mar del Plata, Argentina, 1977, Action Plan); New Delhi Statement on Drinking Water Supply and Environmental Sanitation (India, 1990); United Nations Conference on Environment and Development (Rio de Janeiro, Brazil, 1992, Chapter 18 of Agenda 21); Dublin Statement on Water and Sustainable Development (Ireland, 1992, Guiding Principles and Action Plan); United Nations International Conference on Population and Development (Cairo, Egypt, 1994, Programme of Action); Johannesburg Declaration on Sustainable Development (South Africa, 2002, Pto. 18); General Comment N° 15: The Right to Water (arts. 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), issued by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights (Geneva, 2002); Resolution 64/292, adopted by the United Nations General Assembly in 2010: The Human Right to Water and Sanitation; Resolution 70-169, adopted by the United Nations General Assembly in 2015: The Human Rights to Safe Drinking Water and Sanitation; United Nations Summit on Sustainable Development (New York, 2015, Goals 6 and 7), etc.
Now, in accordance with the decision in question and the aforementioned international rules, the so-called universal public drinking-water supply service is inherently related to guaranteeing the fundamental right to drinking water. In this regard, the supply of drinking water constitutes an essential, fee-based public service (servicio público esencial y oneroso). The case law of the Sala concerning the supply of drinking water has been directed primarily toward protecting the rights to life and health of natural persons (personas físicas). Those rights entail the possibility of demanding certain benefits from the State, an area in which the State is required to provide certain public services, particularly those essential to maintaining sanitary conditions conducive to preserving people’s lives and health. Thus, guaranteeing both the purity of water for human consumption and the continuity of its supply forms part of the proper and efficient service owed to the subscriber (abonado), while also safeguarding the subscriber’s most basic fundamental rights.
Consequently, it can be affirmed that the supply of drinking water constitutes an essential public service, to which the general principles governing public services established in article 4° of the Ley General de la Administración Pública are also applicable, as are the rulings of the Sala Constitucional concerning the fundamental right to the proper functioning of public services (see, in this regard, judgment number 2386-2006 at 10 hours 57 minutes on February 24, 2006).
Moreover, this Tribunal has also determined that water resources (recurso hídrico) are public in nature. Thus, the decision partially transcribed above also stated the following:
“Article 18 of Ley 2726, amended by Ley N° 5915 of July 12, 1976, expressly provides that all properties and facilities of State entities used for the collection, treatment, and distribution of drinking water constitute national patrimony and therefore form part of the public domain (dominio público); they are inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, and outside private legal commerce. As this Sala has held in its case law (decisions numbers 2000-10466 and 2002-03821), they enjoy special protection, such that they cannot be appropriated by private parties or even by the Public Administration, nor may they be used for purposes other than those determined by their very essence and nature; accordingly, their protection—to the extent necessary—and administration are the responsibility of the State on behalf317 of the Nation. In judgment 2004-01923, this Sala also provides an exhaustive analysis of the public nature of water resources in connection with the protection of aquifers (mantos acuíferos).
(…)
“Naturally, if the assets associated with the administration of aqueducts and the properties containing them belong to the Nation, then all the more so do the waters and their forces, as expressly regulated in articles 121 subsection 14) and 50 of the Ley Orgánica del Ambiente. The concept of the public-domain status (demanialidad) of water resources is enshrined in the Constitución Política in the aforementioned provision, which states that the following may not permanently leave State ownership: ‘the forces that may be obtained from public-domain waters within the national territory,’ adding at the end of the article that they may be exploited in accordance with the law or through a special concession granted for a limited period, with its conditions and stipulations established by a law approved by the Asamblea Legislativa. Water is thus established as public-domain property (bienes del dominio público), subject to the principle that its designation is reserved to statute (principio de reserva de ley para su afectación), and it may not leave State ownership. It may be exploited directly by the Administration or by private parties under a concession.
(…)
The remainder of the legislation in force reaffirms these principles governing the public-domain status of water resources.
(…)
“The public-domain status of water resources is reiterated in the Ley Orgánica del Ambiente, which declares that water belongs to the public domain and that its conservation and use are matters of social interest (art. 50). This provision confirms the prevailing principle of the public-domain status of water resources.” Along these lines of argument, it is necessary to indicate that access to drinking water (agua potable) for human consumption has been guaranteed by the legislature in the Ley de Aguas, Ley número 276 de 27 de agosto de 1942, and in the Ley General de Agua Potable, Ley número 1634 de 18 de setiembre de 1953. Moreover, Article 60 of the Ley Orgánica del Ambiente provides as follows: “To prevent and control environmental pollution (contaminación del ambiente), the State, municipalities, and other public institutions shall give priority, among other matters, to establishing and operating adequate services in areas fundamental to environmental health, such as: a) The supply of water for human consumption (…)”.
In this regard, those provisions establish the priority that must be given to establishing and operating adequate water-supply services for human consumption. Furthermore, the Ley General de Salud, Ley número 5395 de 30 de octubre de 1973, provides in Article 267 that “every system supplying water intended for the population’s use and consumption shall continuously provide drinking water in sufficient quantities to meet people’s needs and with the pressure necessary to allow the proper operation of sanitary fixtures in use.” In summary, it may be concluded from the cited case law and the international and domestic provisions analyzed that there is a fundamental right (derecho fundamental) of access to drinking water, which the State is obligated to guarantee, and that the supply of drinking water constitutes an essential public service (servicio público esencial).
Now, to guarantee this fundamental right, Article 1 of the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados states:
“For the purpose of directing, setting policies, establishing and applying standards, carrying out and promoting planning, financing, and development, and resolving all matters related to the supply of drinking water and the collection and disposal of sewage (aguas negras) and liquid industrial waste, as well as the regulatory aspects of storm sewer systems (sistemas de alcantarillado pluvial) in urban areas, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is hereby created as an autonomous institution of the State with jurisdiction throughout the national territory.” Likewise, Article 2 of the same law states, insofar as relevant, as follows:
“The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall be responsible for:
(…)
Accordingly, this Court has determined that the failure of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to adopt measures to remedy drinking-water shortages constitutes a violation of the fundamental rights to the proper functioning of public services and access to drinking water (see judgment número 8640-2010 de las 9 horas 4 minutos de 14 de mayo de 2010). Likewise, this Chamber has also stated that the public drinking-water service must not only be continuous but must also be guaranteed to provide a sufficient quantity and quality of drinking water, since deficiencies in that supply could likewise eventually constitute a violation of the fundamental right to water (see judgment número 262-2009 de las 14:30 horas del 14 de enero de 2009). Thus, it is clear that providing the public drinking-water service is indispensable to the population’s most basic well-being.
Therefore, based on the analysis thus far, it may be stated that the supply of drinking water is regarded under the Costa Rican legal system as a public service entrusted primarily to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (see judgment número 2007-011190 de las 14:36 horas del 07 de agosto de 2007). In other words, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is called upon “to exercise governing authority (rectoría) in the field of drinking water and sanitary sewerage, and its intervention to protect the health of inhabitants must be active and resolute, especially where the entities responsible for ensuring adequate service have failed to act” (see judgment número 2001-12957 de las 16:29 horas del 18 de diciembre del 2001). Nevertheless, this Chamber has also clarified that “AyA must—by legal and constitutional mandate—ensure that drinking water is supplied to all inhabitants of the Republic; this obligation must be fulfilled in strict compliance with the other rules and mandates comprising the Costa Rican legal system” (see judgment número 2001-2948 de las 14:06 horas del 24 de abril de 2001).
It must therefore be explained that, as established in the preceding recitals (considerandos), governing authority over environmental matters rests with the Ministerio de Ambiente y Energía, and governing authority over water resources (recurso hídrico) is no exception to this competence. It must also be added that, following a detailed analysis of the provisions governing this matter—for example, the aforementioned Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961; the Ley Orgánica del MINAE, No. 7152 de 5 de junio de 1990; the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996; the Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998; the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7799 de 30 de abril de 1998; and the Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto 35669 de 4 de diciembre de 2009, which sets forth the functions of the current Dirección de Agua—it may be stated that governing authority in this field is held by the Ministerio de Ambiente Y Energía, acting jointly and in proper coordination with other institutions such as the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Accordingly, competence over water matters rests jointly with the Ministerio de Ambiente y Energía and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, as the institution responsible for providing drinking-water services, in coordination with other institutions. In this regard, it is necessary to reiterate what has been stated concerning the requirement that the various State departments coordinate on environmental matters, with water resources being no exception. Thus, this Constitutional Chamber has stated that “we must accept that environmental matters entail an unavoidable need for coordination among public agencies aimed at guaranteeing environmental protection. Once this interpretation is accepted, we may state that it must apply to water and to matters concerning its supply, administration, and protection. This is because this Court has defined water as a fundamental human right, insofar as it forms part of the substance of the rights to health and life and, by its very essence, cannot be defined as a territorial or local matter, since it is widely accepted that without water there can be neither life nor quality of life (see, for example, judgments números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923).”
XII.On the concept and nature of public-domain property (bienes de dominio público) and its relationship with the environment. Continuing from the foregoing discussion, because the matter before us involves a challenge to a provision permitting water to be extracted from the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), it is necessary to elaborate on the concept and nature of public-domain property and its relationship with the environment. Accordingly, in judgment número 2004-8928 de las 16:37 horas del 18 de agosto de 2004, this Court established the parameters relating to the concept and nature of public-domain property and its relationship with the environment. In that regard, it stated as follows:
“Within this framework of strict environmental protection, the Political Constitution also establishes specific rules concerning the legal regime applicable to public-domain property (bienes de dominio público). Thus, Article 121, subsection 14), regulates it generally by providing that property “belonging to the Nation” may be permanently removed from its ownership only with authorization from the Legislative Assembly. Because of their legal nature and ownership, insofar as they belong to the Nation and are intended to serve the general interest, such assets enjoy special legal protection. Consequently, they cannot be appropriated by private parties, or even by the Public Administration, for purposes other than those arising from their own essence and nature. Their protection and administration are vested in the State, in Nombre317 of the Nation (cf. volume III of the Minutes of the National Constituent Assembly, Session number 168, p. 468). In its case law, this Chamber has established the basic principles governing the legal regime of public-domain assets (bienes dominiales); in particular, in judgment number 2306-91, issued at fourteen hours and forty-five minutes on seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, it established the following rules, which have been consistently applied since that decision:
“...The public domain (dominio público) comprises assets that, by the express will of the legislature, have the special purpose of serving the community and the public interest.—These are known as government-owned assets (bienes dominicales), public-domain assets, public property or public things, which do not belong individually to private parties, are intended for public use, and are subject to a special legal regime outside ordinary commerce.—That is, they are dedicated to such purposes by their own nature and function.—Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the term, are dedicated to the service they provide, and that service is invariably essential by virtue of an express legal provision.—The defining characteristics of these assets are that they are inalienable, not subject to prescription, exempt from attachment, cannot be mortgaged or encumbered under Civil Law, and administrative action replaces possessory proceedings (interdictos) for recovering ownership.—Because they are outside ordinary commerce, these assets cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a property right.—A use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions; what is placed in the hands of the private party is the beneficial ownership (dominio útil) of the asset, while the State always retains direct ownership (dominio directo) of the thing...” It follows from the foregoing that these assets may be deprived of the special regime governing them only by Law, through their removal from the public domain (desafectación) and separation from the public purpose to which they are dedicated.
An express and specific legislative act is required, so that there can be no doubt whatsoever as to the legislature’s intent to remove a particular, individually identified asset from the public domain. Article 14 of Ley Forestal, number 7575, dated trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, grants forestlands and forests the status of public-domain assets:
“Article 14.—Non-attachable and inalienable status of the natural heritage. The forestlands and forests comprising the State’s natural heritage, detailed in the preceding article, shall be exempt from attachment and inalienable; their possession by private parties shall create no right in their favor, and the State’s action to recover title (acción reivindicatoria) to such lands shall not be subject to prescription. Consequently, they may not be recorded in the Public Registry through possessory information proceedings (información posesoria), and both their invasion and occupation shall be punished in accordance with this law.” Under the classification established by environmental legislation, the State’s forest or natural heritage consists of forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, dated dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco).
Accordingly, it is clear that the Costa Rican legal system affords special and heightened protection to assets dedicated to public use or enjoyment, and surrounds that protection with even greater safeguards when regulating environmental public property. These assets belong to the Nation because they are dedicated to a purpose of undeniable general utility; where expressly provided by Law, their administration has therefore been entrusted to the central State, so that environmental policies follow parameters consistent with the need for comprehensive and continuous environmental protection. Although, for registry purposes, public-domain assets may be registered in Nombre317 of the public entity responsible for their protection, the fact remains that these assets do not belong to any particular public entity, but rather to the Nation (...)”.
Likewise, the concept of public-domain property was further developed by this Court in judgment number 2007-2063, issued at 14:40 hours on 14 de febrero de 2007, which established the following:
“VI.—THE PUBLIC DOMAIN (DEMANIO PÚBLICO).—As this Chamber has held in various precedents (judgments number 5399-93, 3145-96, 5027-97, 298899, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), the legal regime governing public-domain property is special and differentiated according to the type of property involved. The distinction between private property or things and public property and things depends, first, on the ‘ownership’ or ‘title’ to the asset, since this element defines its differentiated nature and legal regime and, consequently, the applicable law, insofar as the former is subject to private law and the latter to public law. Accordingly, public-domain or government-owned assets must be understood as the body of property—both immovable and movable—whose nature and legal regime are virtually the opposite of those applicable to private property, since, by the express will of the constituent authority or the legislature, such property is dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned.
It is consequently outside ordinary commerce; in other words, it cannot belong individually to private parties or to the State—in the strict sense—because the State’s role is limited to its administration and protection. Thus, public-domain property and the State’s private-domain property (fiscal property) differ in their purpose and titleholder, since the legal nature of the former is defined by the purpose assigned to this type of property, namely, that it is dedicated to and serves public use under the terms established in Article 261 of the Civil Code (to the same effect, judgments number 2306-91 and 2988-99, among others, may be consulted). This category includes—without constituting an exhaustive list—the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the State’s forest or natural heritage—protected areas—(consisting of national parks, forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments—Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, dated dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco—), watershed protection zones (zonas de protección hidrográfica)—Article 33 of Ley Forestal—(adjacent to springs, riverbanks, and lakes), border zones (zonas limítrofes) (Article 10 of Ley de Terrenos Baldíos, number 13, dated diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), rights-of-way (derechos de vía), railway lines, Indigenous reserves, historical-architectural heritage, mineral resources, archaeological heritage, etc. By virtue of their function and purpose, these assets are outside ordinary commerce and are therefore inalienable, not subject to prescription, and exempt from attachment; accordingly, they cannot be owned or possessed, whether gratuitously or for consideration; they cannot be lost by prescription or acquired through adverse possession (usucapión), and thus retain their legal status permanently; nor are they subject to attachment.
Furthermore, their exploitation and use are subject to the police power (poder de policía), since they depend upon the granting of the respective licenses and permits and upon oversight and inspection by the Administration.
(...)”
VIII.CONTINUATION.- With respect to public-domain property (bienes demaniales), a distinction must be drawn between property belonging to the Nation in that capacity, specifically because of its ownership and the normative source by which it was dedicated to public use (afectación), insofar as that determination derives from the constitutional provisions themselves—namely, property defined and specifically identified in Articles 6, 50, 89, and 121, subsection 14), of the Political Constitution, including territorial waters, coastlines, airspace, the continental shelf, the insular shelf, the natural resources and wealth of the waters, soil, and subsoil, natural beauty, the Nation’s historical and artistic heritage, the power that may be generated from public-domain waters within the national territory, coal deposits, petroleum sources or deposits, hydrocarbon substances, deposits of radioactive minerals, wireless services—what is now known as electromagnetic spectrum—railways, docks, and airports that are in service; and property that is public-domain property by operation of law or executive decree—in the cases provided for by law—where the decree determines the real property incorporated into the State Forest Heritage (patrimonio forestal del Estado), its category, and its subjection to the respective management plan (plan de manejo), as well as, as noted above, its dedication to a specific public purpose, insofar as it designates the property for public use or service or for another decisive purpose justifying its public-domain status.
It is therefore important to emphasize that property of the public domain has that status by virtue of a given dedication, whether under an express provision of our Fundamental Charter or by operation of law, which denotes its subjection to a specific public purpose, insofar as it designates the property for public use or service or for another decisive purpose justifying that public-domain status. Accordingly, because dedication is the legal act through which property is brought within this category, based on its intended purpose and in accordance with the applicable statutory provisions, it follows logically that only by law may such property be deprived of the special regime governing it and separated from the public purpose to which it is dedicated (that is, through its removal from the public domain (desafectación)); and it is in this sense that an express and specific legislative act is required, so that there can be no doubt whatsoever as to the legislature’s intent to remove a specifically identified and individualized asset from the public domain.
For that reason, this Chamber has held that a general removal from the public domain is impermissible, and an implicit one even more so; in other words, there can be no “open-ended form of removal from the public domain” in this area that the Administration may complete through its own discretionary acts by identifying the relevant property. In this regard, it is important to recall that every removal from the public domain, because it must arise from a legislative act, is subject to the corresponding judicial review—in this regard, see judgments number 2000- 10466 and 2002-8321. It must likewise be recalled that removal from the forest heritage—which translates into the reduction or elimination of a protected wilderness area (área silvestre protegida)—may be effected only by a law of the Republic, after conducting the prior technical studies—an environmental impact study (estudio de impacto ambiental)—that justify the measure, under the terms set forth in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente.
Lastly, it is important to emphasize that, with respect to the Nation’s public-domain property, its removal from the public domain could occur only through a constitutional amendment, in application of the principle of parallelism of forms (principio del paralelismo de las formas), and, once again, following a technical study substantiating the removal, as stated above. Furthermore, its use and/or concession may be approved only by the Legislative Plenary, not by the Full Legislative Committees, under the terms set forth in Article 124 of the Constitution (judgments number 2002-8321 and 2004-8928).”
Now, with respect to the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado), a matter of importance to the present case, it has been stated, in accordance with the judgments partially transcribed above, that it is public-domain property whose conservation and administration are entrusted by law to the Ministerio del Ambiente y Energía, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a and 13 pfo.2°, and 14; Ley Orgánica del Ambiente, Article 32, pfo. 2°). It comprises two important components: a) Protected Wilderness Areas, regardless of their management category, declared by law or executive decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° subsection i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, Article 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 et seq. and 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, Article 3° subsections d and f, in relation to the Ley Orgánica del MINAE N° 7152 and its Regulations; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, Article 82, subsection a). b) The State’s and public institutions’ other forests and forest lands or lands suitable for forestry (Article 13 of the Ley Forestal), which are subject to immediate statutory dedication.
With respect to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), Ley 6043 itself (Article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The remaining forested areas and lands suitable for forestry along the coasts are also administered by the Ministerio del Ambiente and governed by their specific regulations (Ley Forestal, Article 13 and related provisions) (see judgment number 200816975 at 14:53 hours on 12 de noviembre de 2008). Moreover, this Court has also stated that protective zones play a predominant role in maintaining the balance of the environment, understood as the totality of things surrounding an individual, such as climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in maintaining the balance of the ecosystem through the reciprocal relationship between the living and nonliving components of nature.
Hence the soil, regulation of the hydrological regime, conservation of the environment, and preservation of watersheds must be protected. These zones are created by law or by decree of the Executive Branch, and agricultural work or the destruction of vegetation is also prohibited therein by law (see judgment number 2007-2063 at 14:40 hours on 14 de febrero de 2007).
Furthermore, according to the judgments partially transcribed above, the protective regime established in the Ley Forestal for the State Natural Heritage entails the following: the lands are inalienable; their possession by private parties “shall not create any right in their favor,” and the State’s action to recover them is not subject to any statute of limitations; they may not be registered in the Public Registry through possessory information proceedings (información posesoria); encroachment upon and occupation of them are punishable as criminal offenses; cutting, forest harvesting (aprovechamiento forestal), and land-use change (cambio de uso del suelo) are prohibited; and only research, training, and ecotourism activities may be authorized (Articles 1, paragraph 2°, 3 subsection a), 14, 15, 18, 58 subsections a) and b), and 61 subsection c)) (see judgment number 2012-12716 at 16:01 on 12 de setiembre de 2012).
Consequently, it is clear that the authority vested in the Ministerio de Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is exclusive, as this is a matter of national interest. In this regard, Article 13 of the Ley Forestal, law number 7575, states:
“Establishment and administration. The State Natural Heritage shall consist of the forests and forest lands located in national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its Name317, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that becomes part of its assets. The Ministerio del Ambiente y Energía shall administer the heritage (…)” (emphasis added).
Likewise, Article 14 of the same law states:
“Non-attachable and inalienable status of the Natural Heritage. The forest lands and forests constituting the State Natural Heritage, as detailed in the preceding article, shall be immune from attachment and inalienable; their possession by private parties shall not create any right in their favor, and the State’s action to recover title to these lands is not subject to any statute of limitations. Consequently, they may not be registered in the Public Registry through possessory information proceedings, and both their encroachment and occupation shall be punished in accordance with this law.” Similarly, Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente provides as follows:
“Classification of Protected Wilderness Areas. The Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, may establish Protected Wilderness Areas under any of the management categories that may be established and those listed below: a) Forest reserves.
These management categories and any created in the future shall be administered by the Ministerio del Ambiente y Energía, except for those established in Article 33 of this law. Municipalities must assist in preserving these areas” (emphasis added).
This was upheld by the Chamber in judgment number 2012-2678 at 14:30 hours on 29 de febrero de 2012.
Furthermore, Article 22 of the Ley de Biodiversidad, law number 7788, provides as follows:
“The Sistema Nacional de Áreas de Conservación, hereinafter referred to as the System, is hereby created and shall have its own legal personality; it shall be a decentralized and participatory system for institutional management and coordination that integrates authority over forestry, wildlife, protected areas, and the Ministerio del Ambiente y Energía for the purpose of establishing policies and planning and implementing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica’s natural resources. Accordingly, the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales shall exercise their functions and powers as a single body through the System’s administrative structure, without prejudice to the purposes for which they were established. The System’s authority shall include the protection and conservation of the use of watersheds and water systems.” Likewise, section 28 of the same law states that:
“The System shall consist of territorial units known as Conservation Areas (Áreas de Conservación) under the general supervision of the Ministerio del Ambiente y Energía, through the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, with jurisdiction throughout the national territory, depending on whether they involve protected wild areas (áreas silvestres protegidas), highly fragile areas, or privately owned areas used for economic exploitation. Each conservation area is an administratively delimited territorial unit of the country, governed by a single development and administrative strategy, duly coordinated with the rest of the public sector. Within each one, private and state conservation activities are interrelated without detriment to protected areas. The Conservation Areas shall be responsible for enforcing the legislation in force concerning natural resources within their geographical boundaries.
They shall implement the policies, strategies, and programs approved by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación regarding protected areas; they shall also be responsible for enforcing other laws governing this subject matter, such as the Ley de conservación de la vida silvestre, No. 7317, de 30 de octubre de 1992, and the Ley Forestal, No. 7575, de 13 de febrero de 1996, Ley Orgánica, No. 7554, de 4 de octubre de 1995, and the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977. Based on the recommendations of the Council, the Ministerio del Ambiente y Energía shall define the territorial division that is technically most appropriate for the country’s Conservation Areas, as well as any modifications thereto.” In short, it is clear that the legal regime (régimen jurídico) created by Articles 13 and 14 of the Ley Forestal serves a protective purpose because, according to the text of that provision, its objective is to confer public-domain protection (protección demanial) on state-owned lands containing forests or forest lands (terrenos forestales), which would remain under the administration of the Ministerio de Ambiente y Energía.
That estate is classified by Article 14 of the Ley Forestal as a public-domain asset (bien de dominio público), which, pursuant to Articles 13 of the Ley Forestal and 22 of the Ley de Biodiversidad, must be administered by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Thus, authority over this subject matter lies exclusively with the Ministerio de Ambiente y Energía, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as this is a matter of national interest. Furthermore, under the cited legislation, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación consolidates the authority of the Ministerio del Ambiente y Energía regarding forestry, wildlife, and protected areas, for the purpose of establishing policies and planning and implementing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica’s natural resources.
VI.ON THE HUMAN RIGHTS TO A HEALTHY ENVIRONMENT AND TO WATER AND THEIR PROTECTION WITHIN THE INTER-AMERICAN HUMAN RIGHTS SYSTEM.
This right was extensively analyzed by the Corte IDH in its judgment in the Case of the Indigenous Communities Belonging to the Lhaka Honhat Association (Our Land) v. Argentina, confirming (para. 222) that the right to water is protected by Article 26 of the American Convention on Human Rights. This follows from the provisions of the OAS Charter, insofar as those provisions provide a basis for rights from which the right to water, in turn, derives. Other economic, social, cultural, and environmental rights (derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, DESCA) also derive from them, including the right to a healthy environment, the right to health, and the right to adequate food. Because of its importance to ecological systems and human beings, water is a “pivotal right” (derecho eje), insofar as it connects several other rights whose realization depends upon it, such as life, a healthy environment, health, food, territory, culture, the continuous improvement of living standards, among others.
Given the interdependence of these rights, it may be stated that if the right to water is infringed, these other rights would consequently also be violated, including the right to a dignified standard of living. Internationally, this right is deemed to be encompassed by Article 25, “an adequate standard of living,” of the Universal Declaration of Human Rights and Article 25 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. Other treaties addressing specific aspects of human-rights protection expressly refer to water, such as the Convention on the Rights of the Child, in Article 24, and the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, in Article 14, concerning the “particular problems faced by (…) women in rural areas.” In addition to the foregoing, it should be emphasized that the United Nations, through its General Assembly, issued Resolution 64/292, entitled The Human Right to Water and Sanitation, on 28 de julio de 2010, recognizing that “the right to safe and clean drinking water and sanitation is a human right essential to the full enjoyment of life and all human rights.” It is also relevant to note that the Committee on Economic, Social and Cultural Rights (hereinafter Comité DESC) has stated that “the right to water contains both freedoms and entitlements.” The former entail the ability to “maintain access to an existing water supply” and the right to be “free from interference,” which may include “contamination of water resources.” Entitlements, in turn, concern “a system of water supply and management that provides equality of opportunity for people to enjoy the right.” It also emphasized that “water should be treated as a social and cultural good, and not primarily as an economic good,” and that “the following factors apply in all circumstances: (a) Availability.
The water supply for each person must be sufficient and continuous for personal and domestic uses (…). (b) Quality. The water required for each personal or domestic use must be safe (…). Furthermore, water should be of an acceptable color, odor and taste (…). (c) Accessibility. Water and water facilities and services must be accessible to everyone without discrimination, within the jurisdiction of the State Party.” In explaining how the right to water is connected to other rights, Comité DESC also noted the importance of “ensuring sustainable access to water resources for agriculture to realize the right to adequate food.” It added that “States should ensure that there is adequate access to water for subsistence farming and for securing the livelihoods of indigenous peoples.” It maintained that “environmental hygiene, as an aspect of the right to health (…), encompasses taking steps on a non-discriminatory basis to prevent threats to health from unsafe and toxic water conditions.” Similarly, Corte IDH has stated that the “right to water” (as well as the rights to food and to participate in cultural life) is “among the rights particularly vulnerable to environmental impacts.” Although the right to water is not expressly recognized in the Inter-American system, its instruments as a whole establish a series of rights closely connected to access to water and its various dimensions, including the conditions of water availability, quality, and accessibility without discrimination.
Indeed, it is important to clarify that, although the case law concerning access to water is still developing within the Inter-American system, significant decisions have now shed light on states’ obligations to guarantee access to water without discrimination. During the past decade, the case law of both the CIDH and the Inter-American Court has addressed a series of issues concerning access to water by interpreting the content of various human rights established in Inter-American instruments, taking into account contributions from the universal system and technical information from a number of specialized agencies. Both the CIDH and the Inter-American Court have stated that human-rights treaties are living instruments whose interpretation must evolve with changing times and present-day living conditions. Such an evolutionary interpretation (interpretación evolutiva) is consistent with the general rules of interpretation enshrined in Article 29 of the American Convention46, as well as those established by the Vienna Convention on the Law of Treaties.
The CIDH addressed this subject through the precautionary measure (medida cautelar) issued on 20 de mayo de 2010 in favor of the members of 18 communities of the Maya Sicapakense and Nombre8835 indigenous people of Guatemala, due to the contamination of aquifers (mantos acuíferos) and alleged effects on the life, personal integrity, and health of indigenous communities. The request for precautionary measures alleged that the operations of a mining company were causing an environmental impact in the area, affecting the main tributaries of the river used for the indigenous communities’ subsistence. This situation was reportedly affecting the health of several community members, who were allegedly experiencing specific health consequences. Given the dispute over various issues that arose during the monitoring of the precautionary measure, on 7 de diciembre de 2011, the CIDH notified the parties of its decision to modify the precautionary measures and requested that the State of Guatemala adopt the necessary measures to ensure that the members of the 18 beneficiary Maya communities have access to drinking water suitable for human consumption and domestic use and safe for irrigation.
In particular, the CIDH requested that the State adopt the measures necessary to ensure that the water sources of the 18 beneficiary communities are not contaminated by mining activities. The Commission has continued to monitor the matter, considering the differing positions presented by the parties in the precautionary-measures proceeding and in a case currently at the merits stage (etapa de fondo).
In the matter under review, the appellant states that on July 30, 1888, the Congress of the Republic of Costa Rica enacted Ley 65, which provides: “Whereas the conservation of the mountains in which the streams and springs (manantiales) that supply water to the province of Heredia and part of the province of Alajuela originate is a matter of public interest; DECREES: Art. 1: A strip of land two kilometers wide, on either side of the summit of the mountains bearing the Nombre317 Montaña del Volcán de Barva, from the hill called Zurquí to the one known by the Nombre317 Concordia, is hereby declared inalienable, whether that area is nationally or municipally owned.” He states that the objective of the nineteenth-century legislators in enacting Ley 65 was to safeguard the mountains of northern Heredia in order to preserve the water resources (recurso hídrico) of the inhabitants of the Valle Central, both surface water and groundwater, since much of the most important potential recharge area for the Barba and Colimas aquifers lies within this zone; these aquifers currently supply water to more than 60% of the inhabitants not only of Heredia, but also of Alajuela and San José.
He contends that the higher-elevation areas of the cantons of Santa Barbara, Barva, San Rafael, San Isidro, Moravia and Coronado, where the inalienable zone (zona inalienable) established by Ley 65 is demarcated, are under constant and intense pressure for the development of various activities, including various construction projects. He asserts that, in addition to the value of the inalienable zone for recharging the aquifers of the Valle Central, its protection is also essential to safeguard the water supply of thousands of inhabitants in the higher-elevation areas of the cantons of Alajuela, Santa Barbara, Barva, San Rafael, San Isidro and Santo Domingo, who obtain their water from the surface waters of the Segundo, Ciruelas, Tibás and Para rivers, which originate in that zone. He explains that studies, such as those conducted by the Servicio Nacional de Aguas, Riego y Avenamiento, have determined that the area in which the inalienable zone is located, in addition to having very high aquifer recharge, has VERY HIGH environmental fragility (fragilidad ambiental), as well as high hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica); therefore, protecting it is urgently necessary if we wish to preserve water resources for present and future generations of the Valle Central.
He adds that the inalienable zone is also home to a wide diversity of flora and fauna because it borders the southern portion of Parque Braulio Carrillo. Furthermore, he explains that in 2013, when ruling on a noncompliance proceeding (incidente de desobediencia) filed against the Minister of Environment for failure to comply with voto 200812109, the Sala Constitucional reiterated the importance of the inalienable zone established by Ley 65 of 1888 for the environment in general and, in particular, for the protection of water resources; it therefore ordered René Castro Salazar, in his capacity as Ministro de Ambiente y Energía, to comply immediately with the judgment, warning that an administrative proceeding would be initiated against him if he failed to do so (resolution 2013-005049 of March 27, 2013). He argues that, following the 2013 warning issued by the Sala Constitucional, the Ministerio de Ambiente y Energía demarcated the inalienable zone by placing boundary markers (amojonamiento), but has not recovered the land and has not even brought any action to reclaim (reivindicación) the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), which includes the inalienable zone.
He asserts that a portion—but not all—of the inalienable zone established by Ley 65 of 1888 is currently part of Parque Braulio Carrillo, both pursuant to Ley 6288 of October 25, 1978, which created the park, and Decreto Ejecutivo 39259- MINAE of October 15, 2015, which stated: “Article 1º- A portion of the territory established as the Inalienable Zone, created by Decreto Ley Nº LXV of July 1888, is hereby declared a national park, and that portion of land is annexed to Parque Nacional Braulio Carrillo; its boundaries are described below based on the Barva 3346 II topographic map, edition 3-IGNCR, 2005, scale 1:50.000, prepared by the Instituto Geográfico Nacional de Costa Rica.” He states that Parque Braulio Carrillo, including the portion annexed to it in 2015, is covered not only by Ley 65 but also by the special and comprehensive protection rules applicable to such parks, including the Ley del Servicio de Parques Nacionales and the Ley Forestal (Article 1).
Those protections are not being enforced because the lands annexed to the park that form part of the inalienable zone established by Ley 65 remain in private hands, and some of their occupants engage in activities that affect the environment, such as uncontrolled mass tourism without any environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), dairy farming, tree felling, construction of recreational cabins, etc. He states that, in response to inquiries made to the ministers of environment since judgment 2008-12109 was issued regarding the recovery or reclamation of State lands comprising the inalienable zone established by Ley 65, no recovery has ever been reported, nor has any action been initiated before the competent courts that might culminate in reclamation proceedings. MINAE has always given only one response: that it has already begun preparing files for the properties and conducting the corresponding legal and technical analysis of the history of the entries for the properties recorded in the Registro Nacional, so that the Procuraduría General de la Republica may then initiate lesividad proceedings (trámites de lesividad) before the courts of justice, ultimately resulting in recovery of the land.
He requests that, in the interest of protecting water resources and the environment in general, and because the inalienable zone forms part of the Patrimonio Natural del Estado, the Ministro de Ambiente y Energía, or whoever holds that office, be ordered to initiate the necessary and specific actions, beyond conducting studies, for the reclamation and recovery of the lands within the inalienable zone established by Ley 54, including by transferring the files containing the records or ownership history of the properties to the Procuraduría General de la República.
VIII.In this regard, it should be noted that the issue under consideration concerning the duty to protect the inalienable zone established by decreto ley número 65 of July 28, 1888, was analyzed in voto 2008-12109 of this Tribunal Constitucional. In that precedent, it was recognized that this legal provision ordered the protection of one of the areas containing the water sources that supply the inhabitants of the provinces of Heredia, Alajuela and part of San José. Along those lines, Article One of that decree-law declared inalienable a strip of land two kilometers wide, on either side of the summit of the mountain known by the Nombre317 Montaña del Volcán de Barba, from the hill called Zurquí to the one known by the Nombre317 Concordia, whether that area was nationally or municipally owned. Article Two, in turn, authorized the Poder Ejecutivo to increase or reduce the extent of the zone referred to in the preceding article if, after the corresponding survey had been conducted by a scientific commission, it deemed it appropriate to modify the zone as indicated by that commission.
It was precisely in light of those provisions that, in the cited judgment, this Chamber stated that “…the intention of the nineteenth-century legislature was to ensure that the provinces of Alajuela, Heredia and San José would be able to secure in the future the water resources necessary to meet the needs of the population. To achieve this, the legislature established an inalienable zone that, because of its public nature, could not be subject to possession of any kind…”. Based on that understanding, the cited decision found that the State had been negligent in fulfilling its duty to reclaim and protect the zone in question and, accordingly, ordered as follows insofar as relevant:
“POR TANTO. The appeal is granted solely with respect to the Ministerio de Ambiente y Energía, the Ministerio de Salud, and the Municipalidades de Heredia, Santa Bárbabara, Barva, San Pablo, San Isidro, San Rafael, Santo Domingo, Moravia and Vásquez de Coronado. Roberto Dobles Mora, or whoever holds the office of Ministro del Ambiente y Energía, is ordered to do the following: a) Within seven months from service of this judgment, take the steps falling within the scope of his authority to have the zone established by ley número 65 de 1888 physically demarcated and, thereafter, initiate proceedings to recover the lands located within that sector that are occupied by private parties; b) Immediately verify compliance with resolution R-069-SINAC-2007 by the officials of Refugio de Vida Silvestre Jaguarundí and, if the directives in that resolution have not been complied with, proceed in accordance with law.
José Manuel Ulate Avendaño, or whoever holds the office of Alcalde Municipal del Cantón Central de Heredia; Rolando Hidalgo Villegas, or whoever holds the office of Alcalde, and Marta Lidia Segura Miranda, or whoever holds the office of Presidenta del Concejo Municipal, both of the Municipalidad de Santa Bárbabara de Heredia; Mercedes Hernández Méndez, or whoever holds the office of Alcaldesa, and Adrián Varela Montero, or whoever holds the office of Presidente del Concejo Municipal, both of the Municipalidad de Barva de Heredia; Marvin Chaves Chinchilla, or whoever holds the office of Alcalde, and Elvia Villalobos Argüello, or whoever holds the office of Presidenta del Concejo Municipal, both of the Concejo Municipal de San Isidro de Heredia; Aracelly Salas Eduarte, or whoever holds the office of Alcaldesa de San Pablo de Heredia; Alberto Vargas Esquivel, or whoever holds the office of Alcalde, and Yensi Alfaro Hernández, or whoever holds the office of Presidenta del Concejo Municipal, both of the Municipalidad de San Rafael de Heredia; Rafael Isidro Bolaños Arce, or whoever holds the office of Alcalde Municipal de Santo Domingo de Heredia; Edgar Vargas Jiménez, or whoever holds the office of Alcalde Municipal de Moravia; and Leonardo Herrera Sánchez, or whoever holds the office of Alcalde Municipal de Vázquez de Coronado, are ordered to do the following: a) Immediately refrain from issuing any type of permit within the zone established by ley número 65 de 1888, insofar as their respective jurisdictions are concerned; b) Retain the professionals necessary to prepare the hydrogeological vulnerability maps (mapas de vulnerabilidad hidrogeológica) recommended by Nombre3992 in its report entitled ‘Potential Recharge of the Colima and Barva Aquifer, Valle Central, Costa Rica,’ which must be incorporated into the land-use regulations (normativa urbanística) of their respective jurisdictions, as recommended by the aforementioned authority. (…)”.
That is, from that date onward, a direct order was imposed on the respondent authorities to initiate the corresponding proceedings for the recovery of the lands located in that sector and occupied by private parties. Although that order had been imposed in 2008, in 2013 this Chamber issued judgment No. 2013-5049 of March 27, 2013, following an incident concerning disobedience of that 2008 precedent, in which it reiterated the environmental importance of the area established by Law No. 65 and its importance for water resources (recurso hídrico), and therefore ordered the then head of MINAE to comply with the provisions of vote 12109 of 2008. According to the reports submitted in this constitutional protection proceeding (amparo), MINAE subsequently identified and demarcated the area in question by installing boundary markers (mojones). However, it is alleged that the substantive content of the duty of protection has been disregarded because no effective action has been taken to recover those lands. In that regard, in the recent judgment N° 2023-010802, issued at 09:20 hours on May 12, 2023, by this Court in response to a petition alleging disobedience of that 2008 judgment, this body provided a chronological account of the events occurring after the order issued on that occasion, as follows:
“… I.- By judgment no. 2008-012109 of 15:16 hours on August 5, 2008, the following was ordered: “The appeal is granted solely with respect to the Ministerio de Ambiente y Energía, the Ministerio de Salud, and the Municipalidades de Heredia, Santa Bárbabara, Barva, San Pablo, San Isidro, San Rafael, Santo Domingo, Moravia y Vásquez de Coronado. Roberto Dobles Mora, or whoever holds his position as Ministro del Ambiente y Energía, is ordered as follows: a) Within seven months from notification of this judgment, he shall undertake the actions falling within the scope of his authority to physically demarcate the area established by Law number 65 of 1888 and, thereafter, initiate proceedings to recover the lands located in that sector and occupied by private parties; b) He shall immediately verify compliance with resolution R-069-SINAC-2007 by the officials of the Refugio de Vida Silvestre Jaguarundí and, if the provisions of the cited ruling have not been complied with, shall proceed in accordance with law…”.
II. By interlocutory resolution no. 2011-000412 of 11:47 hours on January 14, 2011, the order set forth in subsection b) of judgment no. PHO4599 of 15:16 hours on August 05, 2008, was deemed fulfilled. The Ministerio de Ambiente y Energía was also granted one year from notification of that judgment to comply with subsection a) of the aforementioned judgment. III.- With respect to compliance with subsection a), by interlocutory resolution no. 2017-9974 of 9:15 hours on June 30, 2017, the Chamber stated: “IV.- Regarding the petition submitted. The petitioners appear before this Court alleging disobedience of the order issued in judgment No. PHO4599 of 15:16 hours on August 05, 2008, solely with respect to the respondent ministry’s failure to act to recover lands declared to be an inalienable zone (zona inalienable). In this regard, the respondent authority reports that it has taken various actions to carry out the process of recovering the protected area.
It states that administrative resolution No. R-165-2014MINAE of May 2, 2014, formally initiated the Ministerial Office’s review process concerning registrations within the inalienable zone, even though the Procuraduría General de la República issued binding legal opinion C-480-2014 of December 19, 2014. It further states that approximately 1000 registered properties are associated with the cadastral plans (planos catastrados) identified, and therefore implementation of this stage of the process is extremely slow because each case must be examined individually to respect the right of defense and due process (debido proceso). It has also been established that the procedure is undergoing validation with the other stakeholders, for which purpose a meeting with the Registro Público was requested through official letter D-095 of January 30, 2017, from the Director del Área de Conservación Cordillera Volcánica Central.
Furthermore, the respondent authority plans to request a hearing with the Procuraduría General de la República to coordinate matters relating to possible judicial proceedings for annulment of injurious administrative acts (procesos de lesividad). This Court observes that the order issued in that ruling in connection with the alleged disobedience required the initiation of land-recovery proceedings; the report submitted by the respondent confirms that the review processes for carrying out the recovery of the inalienable zone have already begun, thereby complying with this Chamber’s order. Thus, the noncompliance alleged by the appellant has not been established. The appropriate course is therefore to dismiss the petition submitted. V. Furthermore, that resolution also ordered the Ministerio de Ambiente y Energía to physically demarcate the area established by Law number 65 of 1888. In this regard, this Chamber observes from its review of the case file that, according to evidence submitted in March 2014, installation of the physical boundary markers defining the protected territory was completed.
Compliance with the order concerning this point is therefore established.” (Underlining added). IV.- Regarding the petition submitted. The petitioners allege that the Ministerio de Ambiente y Energía has disobeyed judgment no. 2008-012109 of 15:16 hours on August 5, 2008, because it has failed to recover the state-owned lands defined by Law 65 of 1888 that currently remain in the possession of private parties. In this regard, as follows from recital III (considerando III) of this resolution, the Chamber has already determined that the referenced judgment was complied with as regards subsection a), addressed to the Ministerio de Ambiente y Energía. It bears repeating: “…this Court observes that the order issued in that ruling in connection with the alleged disobedience required the initiation of land-recovery proceedings; the report submitted by the respondent confirms that the review processes for carrying out the recovery of the inalienable zone have already begun, thereby complying with this Chamber’s order.” (Underlining added). “… Accordingly, the petition submitted is inadmissible. Therefore (Por tanto): The petition submitted is denied.” (see case file N° 07-007996-0007-CO, brought ad effectum videndi et probandi).
Now, although the respondent authority states in its report that, regarding the recovery of lands located within the Inalienable Zone declared by Law N°65 of 1888, the Área de Conservación has proceeded to adjudicate applications for recognition of lawful entitlement in accordance with the procedure established for that purpose and has forwarded the resolved cases to MINAE so that it may continue the process, it also states that, during the last 2 years, the State has not budgeted funds for expropriations because of current budgetary constraints. It further asserts that the Área de Conservación Central has taken multiple actions, within the limits of its available personnel and resources, to ensure respect for the Inalienable Zone, including incorporating site supervision through patrols, handling complaints, submitting statements of facts, and working with the municipalities—including appropriate outreach concerning the issue and the provision of geographic information about the Inalienable Zone area—as part of the update to the currently effective control and protection plan of the Oficina de Heredia.
In addition, meetings have been held with various bodies so that they will consider the Inalienable Zone area in urban-planning processes, such as the preparation of regulatory plans (planes reguladores), thereby ensuring respect for the site. Moreover, the site is monitored when deciding authorizations and proceedings falling within SINAC’s authority, including supervision of minor permits, certificates of origin, proceedings concerning tree-felling reports, and wildlife permits whenever such activities are proposed within the Inalienable Zone. Likewise, in 2013 the Área de Conservación Central duly marked the boundaries (amojonamiento) of the Inalienable Zone on lands located outside Parque Nacional Braulio Carrillo. The Ministry has also closely coordinated with both the Registro Público and the Procuraduría General de República to reconstruct the steps required for the review process and the minimum requirements for these assessments.
Although the Ministry confirms that this procedure is not expeditious, it is no less true that the actions taken to date by the respondent ministerial portfolio have been insufficient to bring about the recovery of the lands on which the public-domain inalienable zone is located.
IX.The foregoing account shows that, since 2008, this Chamber has ordered the necessary recovery and protection of the lands subject to Decree-Law No. 65 of 1888 as an important element in safeguarding the right to a healthy and ecologically balanced environment, with particular emphasis on water resources, given the area’s considerable impact on the cantons of Alajuela, Santa Bárbara, Barva, San Rafael, San Isidro and Santo Domingo. Likewise, this Chamber has ruled on several occasions concerning due compliance with the directives adopted in vote 12109-2008. Notwithstanding the ruling in the recent judgment 2023-010802, issued at 09:20 hours on May 12, 2023, it is clear to this Chamber that, when the substantive content of those orders—namely, the recovery of the aforementioned lands for the stated purpose of environmental protection—is compared with the effective measures adopted by the Administration to provide the required protection and safeguard of the right enshrined in article 50 of the Fundamental Charter, the measures taken, although permitting demarcation of the areas comprising the zone declared inalienable, are ultimately neither sufficient nor adequate to fulfill the duty of protection imposed by Constitutional Law (Derecho de la Constitución) with respect to this type of legally protected interest.
Indeed, regarding this issue, it should be emphasized that, insofar as the concept and scope of the public domain (dominio público) are concerned, reference must be made to section 261 of the Código Civil, since that provision stipulates: “Public things are those that, by law, are permanently allocated to any service of general utility, as well as those from which everyone may benefit because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, which, for this purpose, as civil persons, are no different from any other person.”
As may be inferred, private assets (bienes privados) are defined residually; that is, this category includes all those that do not possess any of the characteristics specified for public-domain assets (bienes demaniales). Taking into account the provisions of the cited rule, constitutional case law has referred to the assets comprising the public domain (dominio público) in the following terms: “they are those whose nature and legal regime differ from those of private assets—which are governed by property law under the terms of Article 45 of the Political Constitution—inasmuch as, by the express will of the legislature, they are dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned, such that they are outside the stream of commerce and consequently cannot belong individually either to private parties or, strictly speaking, to the State, since the latter is limited to their administration and protection …”.
Thus, these are assets over which the State holds title in its capacity as administrator; they must be understood as assets belonging to the “Nation” and therefore forming part of the public patrimony (patrimonio público). Due to their special legal nature, they possess the following attributes: they are not subject to prescription (imprescriptibles), which means that ownership of them, or even mere possession, cannot be acquired through the passage of time; that is, they cannot be acquired through adverse possession (usucapión), nor can they be lost through prescription. For this reason, the use permits (permisos de uso) granted over them by the Administration are always precarious in nature, meaning that the Administration may revoke them at any time for reasons of expediency or convenience—under the terms established in Articles 154 and 155 of the Ley General de la Administración Pública—and concessions granted for their exploitation may likewise be canceled through the corresponding proceeding.
They are exempt from attachment (inembargables), meaning that they cannot be subject to any encumbrance or attachment, whether by private parties or by the Administration; and they are inalienable (inalienables), meaning that they are outside the stream of commerce. Accordingly, they cannot be transferred, sold, or acquired, whether gratuitously or for consideration, by private parties or by the State; thus, they are excluded from commerce among persons and subject to a special, heightened legal regime. Moreover, their use and exploitation are subject to the police power (poder de policía), since, as assets that cannot be possessed, much less owned, they may be used and exploited only through duly authorized acts, whether by concession or use permit granted by the competent authority, and under the constant oversight of the Public Administration. Accordingly, this category encompasses real property whose nature and legal regime are virtually the opposite of private property, as follows from Article 45 of the Constitution.” (judgment 2007-2408 issued at 16:13 hours on 21 de febrero de 2007 and judgment 189 issued at 09:15 hours on 03 de marzo de 2011).
Thus, because in the matter under review (sub examine) the lands that must be recovered are composed of areas forming part of the State’s natural patrimony (patrimonio natural del Estado), they are clearly public-domain assets not susceptible to private ownership. Furthermore, pursuant to Section 13 of the Ley Forestal, “The State’s natural patrimony shall consist of the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its Name317, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real property securing credit transactions with the National Banking System that becomes part of its patrimony...” The provision thus establishes three possibilities regarding the assets comprising that patrimony: a) forests and forest lands within national reserves; b) forests and forest lands within areas declared inalienable; and c) forests and forest lands on properties registered in its Name317 and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real property securing credit transactions with the National Banking System that becomes part of its patrimony.
In this regard, Section 13 ibid. clearly establishes that property covered by forest and belonging to the State, a municipality, an autonomous institution, or another body of the Public Administration forms part of the State’s natural patrimony. Thus, by virtue of the special legal regime governing the State’s natural patrimony and the particular characteristics applicable to it, possession of such assets by private parties shall not confer any rights upon them. Likewise, Section 14 of the Ley Forestal provides that the forest lands and forests constituting the State’s natural patrimony “…shall be exempt from attachment and inalienable; possession thereof by private parties shall confer no rights in their favor, and the State’s action for recovery (acción reivindicatoria) of these lands shall not be subject to prescription. Consequently, they may not be registered in the Public Registry through possessory information proceedings (información posesoria), and both their invasion and occupation shall be punished in accordance with this law.” Accordingly, the State must assume the dual obligation to act and to refrain from acting: on the one hand, it must itself refrain from infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment; on the other, it must undertake the task of adopting measures that enable compliance with constitutional requirements (judgment No. 1999-00644 issued by the Constitutional Chamber at 11:24 hours on 29 de enero de 1999).
In this regard, the action imposed upon the State by the Political Constitution in response to sources of environmental pollution is multidirectional and decidedly active, and wholly intolerant of situations that threaten or impair the optimal environmental conditions that the Constitution itself guarantees to inhabitants. It is therefore the State’s constitutional duty to safeguard the protection, defense, and preservation of the environment, as developed and expressed, among others, in the following provisions: Articles 1, 2.a. 2.c, the final paragraph of 2, 3, 12, 28, 32, 34, 37, 56, 59, 78, 83, and 103 through 112 of the Ley Orgánica del Ambiente; Articles 1, 2, 9.4, 12, 22 through 30, 45, 49, 54, 86, and 88 of the Ley de Biodiversidad; 3, 4, 6, 7, 15, 34, and 122 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 1, 2, 5, 6, 13, 37, and 54 of the Ley Forestal; 5, 6, 7, 11, 21, 29 through 33, and 37 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 13.a and 13.o of the Código Municipal; 11, 12, 13, 17, 18, 19, 21, 22, and 25 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre; 1 and 2 of the Ley General de Salud; 1, 2, 17, 175, and 176 of the Ley de Aguas; and 15,18, 19, 51, 56, 58.5, and Transitorio II of the Ley de Planificación Urbana.
In other words, the declaration that a particular asset or group of assets belongs to the public domain (declaratoria de demanialidad) (a normative element) entails not only the statutory creation of a special system of ownership governed by Public Law, but also assigns the public entity a duty to protect the asset so as to direct its system of use toward the public purpose underlying that declaration. This imposes the power and duty (poder-deber) to undertake actions for the asset’s recovery, disposition, maintenance, custody, and defense. In the case of assets comprising the State’s natural patrimony, this duty of protection is established as a rule of principle, deriving from the duty imposed by Article 50 of the Constitution to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. This means that, with respect to this type of environmental public domain (demanio ambiental), administrative action cannot be postponed, given the impact that neglect and indifference toward these obligations may have on ecosystems and on the right of persons to obtain a direct or indirect benefit from the environmental impact associated with the improper use of such real property.
These are preventive and corrective actions made necessary within the context of the preventive and precautionary principles (principios preventivo y precautorio) and, more generally, for the defense of public assets, as an inherent and nonwaivable component of this special system of ownership.
It is clear that the duty to protect and properly use these assets applies not only to the State as a whole, but also to private-law persons, who have the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, while also bearing the obligation to guarantee, preserve, and defend it, as follows, among others, from Articles 1, first paragraph, 2.a, 6, 22, 23, and 99 of the Ley Orgánica del Ambiente; 10.2, 10.13, 11.4, 88 95, 101, and 105 of the Ley de Biodiversidad; 15, 28 through 30, 36 through 38, 51 53, 62 through 64, 83, and 88 through 121 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 57 through 66 of the Ley Forestal; 37, 40, 41 through 45, and 51 through 53 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 14 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre; as well as from judgments 1999-02219, issued by this Court at 15:18 hours on 24 de marzo de 1999, and 1999-05906, issued at 16:15 hours on 28 de julio de 1999.
In this regard, consideration must also be given to the application of the governing environmental principles, namely: in dubio pro natura, the preventive principle, and the precautionary principle, as means of guaranteeing effective protection of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and, therefore, preventing its existence from being confined to the semantic plane of legal reality (see Articles 4.c, 17, and 34 of the Ley Orgánica del Ambiente; 11, subsections 1 and 2, and 92 of the Ley de Biodiversidad; Principle 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration; and, among others, judgment 1999-01250 issued by this Chamber at 11:24 hours on 19 de febrero de 1999. In this regard, the legal decision-maker must always bear in mind that, where there is a threat of serious and irreversible harm, the lack of absolute scientific certainty must not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation and, in this specific case, to protect aquifers and protection zones.
A noteworthy aspect is that, in the case of public-domain areas (zonas demaniales) whose protection has been based on their impact on water resources (recurso hídrico), specifically aquifer recharge areas (recargas acuíferas), and, as provided by Decreto Ley No. 65, on preserving the mountainous source area (recharge area) of streams and springs that supply the province of Heredia and certain sectors of Alajuela, such protective measures are even more decisive because of the risk of exposure to contamination cycles affecting both surface water and groundwater. Unlike surface-water contamination, which is usually apparent and visible, allowing environmental measures to be taken to mitigate or eradicate it, groundwater contamination, by its very nature, usually goes unnoticed and becomes evident only when it has reached significant proportions. Because of the slow circulation of water, the absorptive capacity of the soil, and other factors, aquifers (mantos acuíferos) may take a long time to show signs of contamination.
Additionally, the large volume of water they contain means that widespread contamination takes a prolonged period to become apparent, while localized contamination is detected only when it flows into a site where the water is being extracted. Such water admittedly has some resistance to contamination; however, once contamination occurs, its recovery can be extraordinarily slow and is sometimes impossible because of the high cost of the means required. It has been demonstrated that attempts to repair contamination damage to an aquifer and restore the water to potable levels have been unsuccessful; cleanup technologies have contributed little to reducing the damage, and the methods are extremely costly. Added to this is the lack of organizational infrastructure and material, financial, and human resources—the latter consisting of personnel properly trained to assess, measure, and generally monitor the quality of this water and the precise extent of its contamination (see judgment N° 2009-002019 of 14:55 on 11 de febrero de 2019).
X.Although the matters alleged by the appellant were raised and analyzed by this Chamber in judgment N° 2008-012109 of 15:16 on 05 de agosto de 2008, and although some progress is evident through the actions undertaken by MINAE, those actions have been insufficient, since the respondent ministry has engaged in dilatory, unlawful, and unjustified conduct. Since 2008, it has failed to identify all the properties corresponding to the protected areas declared to be natural heritage (patrimonio natural), or to recover those areas, as required by the protection mandate established in Ley N° 65 del 30 de julio de 1888. It should be noted that the only concrete action established as having been completed was the placement of boundary markers (amojonamiento) in the area, which is a necessary step for delimiting the perimeter of the area to be protected. Nevertheless, although it is the first necessary step, it is insufficient in itself.
It should be noted that the purpose of that declaration of public-domain status (declaratoria de demanialidad) and of the order issued by this Chamber in voto 2008-12109 was precisely to permit the reclamation (reivindicación) of properties occupied by private parties, with the clear intention that those areas not be subjected to a use regime different from the one underlying the protection regime and, accordingly, that their use be aligned with their role as an area important for aquifer recharge in Heredia and Alajuela. That purpose is clearly not fulfilled merely by placing boundary markers in the area, when no effective measures have been taken to recover those properties, despite approximately 15 years having elapsed since this Chamber declared the duty to recover them and normalize the use prescribed for those sectors. Although MINAE lists a series of actions intended to secure the physical recovery of the properties, alleges budgetary and other constraints, and describes coordination efforts with other authorities to carry out that direct order, the fact remains that, to date—more than 15 years after this matter was decided by this Constitutional Court—administrative inertia persists regarding the effective, rather than merely formal, protection of the area declared inalienable, thereby neglecting the right recognized by constitutional Article 50.
Indeed, beyond the claims made by the respondent authority, it is clear and undeniable that the period elapsed since enactment of the law and issuance of this Court’s order demonstrates a troubling failure to implement adequate and appropriate measures for the required protection of the public domain (demanio público) at issue, in direct breach of the Administration’s own obligations and to the clear detriment of people’s environmental rights. This Court naturally understands that recovery efforts are complex, given the size of the area and the State’s and its institutions’ historical neglect in pursuing the effective protection of that sector; however, this does not justify perpetuating a dysfunction that worsens with each day on which decisive measures are not taken to fulfill the duty of protection deemed to have been neglected. The complexity of the matter requires coordinated action among the various administrative bodies involved, but that complexity alone cannot justify the absence of effective measures to date, 15 years after recovery and protection actions were ordered, or the continued control of those properties by private parties, with no basis for concluding that the State controls that sector and is thereby complying with the use regime imposed by the legislative act declaring it part of the public domain.
This administrative omission and neglect cannot be overlooked by this Chamber. Although it was recently determined in disobedience proceedings (gestiones de desobediencia) that judgment 12109 of 2008 was deemed duly complied with through the commencement of proceedings to recover the aforementioned properties, the fact remains that the dispute presented in this amparo proceeding (amparo) goes beyond a mere noncompliance proceeding. On the contrary, it shows that the measures adopted by the State are inherently insufficient to protect the statutory purpose and the rights embodied in the special protection regime established by Decreto Ley No. 65. Accordingly, this Chamber must impose targeted measures intended to ensure that, within a reasonable period, concrete and effective action is taken to provide the protection whose absence is challenged. Thus, considering that the area at issue has already been duly delimited through the placement of boundary markers, MINAE must be ordered, within a period of six months, to properly identify, using registration and/or occupancy information, all properties corresponding to the protected areas declared to be natural heritage.
Once this has been done, within the following SEIS MESES, it must coordinate all necessary measures to recover the protected areas, as established by Ley N° 65 del 30 de julio de 1888, and physically commence, where appropriate, the processes or proceedings necessary for that purpose. Finally, the respondent authority must submit to this Court, every TRES MESES, a progress report on the measures undertaken to identify the properties and reclaim the protected areas.
XI.Consequently, the appropriate course is to grant the appeal, in accordance with the considerations set forth in the operative part (parte dispositiva) of this judgment.
With due respect, I dissent from the majority opinion granting the appeal, for the following reasons:
The protection of a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado) under the Costa Rican Legal System (Ordenamiento Jurídico Costarricense) is safeguarded not only by article 50 of the Constitución Política, but also by a series of laws and executive decrees (regulations) currently in force, such as the Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; the Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; and Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), to name only a few. In environmental matters, this makes it necessary to distinguish constitutional review (control de constitucionalidad) from legality review (control de legalidad). In this regard, it is the opinion of the undersigned that this Chamber, through an amparo proceeding (recurso de amparo), should hear a matter alleging a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment only if the Administration has not yet intervened and if the violation of that right is manifest and evident, readily ascertainable, of a certain importance or seriousness, and directly affects a specific person or community.
Otherwise, the matter must be raised and litigated through legality proceedings (vía de legalidad). Therefore, mere noncompliance with obligations and duties legally imposed upon the various public administrations in environmental matters properly falls within legality proceedings—whether administrative or judicial—where the alleged failures or omissions may be reviewed much more comprehensively. It must be borne in mind that an amparo proceeding is a summary, informal, simple, and expedited proceeding; therefore, once the Administration intervenes in an environmental matter in the exercise of its powers and conducts a proceeding involving the issuance of administrative acts (actos administrativos), review of that matter falls outside the scope of this specialized jurisdiction. Accordingly, review of administrative actions carried out in connection with an environmental matter that, for proper assessment, requires full evidentiary proceedings (proceso de conocimiento pleno) is possible only in the ordinary courts, because the design of amparo proceedings is incompatible with comparing or reviewing technical or legal criteria developed under the laws or regulations currently in force, or with admitting additional and more extensive evidence necessary to compare or review the criteria already contained in the administrative record (expediente administrativo) for the case.
To hold otherwise would transform the amparo proceeding into an ordinary proceeding involving full review, thereby distorting its nature and frustrating the purposes for which it was designed, with the result that it would lose its status as an instrument for the effective protection of fundamental rights. As a consequence of the foregoing, I consider that when a public entity or body has intervened in various ways or has issued administrative acts in connection with an environmental matter, review and oversight thereof fall within the jurisdiction of the administrative litigation courts (jurisdicción de lo contencioso-administrativo). It is precisely verification of the existence of such administrative intervention that determines that the matter falls within legality proceedings. Consequently, this petition should have been summarily dismissed (rechazado de plano), because its subject matter is an issue that properly must be litigated, analyzed, and resolved through legality proceedings.
However, because that was not done, the appropriate disposition is to deny the petition, without making any determination regarding the merits of the issue raised, since it falls to the ordinary courts—specifically, the administrative litigation courts—to determine whether the challenged administrative actions and conduct substantively comply with the provisions of the legal system having statutory rank as they relate to the protection, safeguarding, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Although I agree with the majority of the Chamber that the petition should be granted, I disagree as to the forum in which the enforcement phase (fase de ejecución) of the matter should be conducted, given the absence of adequate mechanisms under the rules governing this constitutional jurisdiction for monitoring compliance with a judgment involving highly complex technical matters, as in this case, to ensure that: 1) all lands corresponding to protected areas and declared natural heritage (patrimonio natural) are identified; and 2) the necessary actions are coordinated to recover the protected areas. The foregoing shall be done as established by Ley N° 65 del 30 de julio de 1888. By contrast, the provisions of the Código Procesal Contencioso-Administrativo governing enforcement (artículo 155 y siguientes) offer clear advantages, such as the possibility of requesting schedules, imposing fines, establishing liability, monitoring stages of compliance, and so forth. Therefore, pursuant to artículo 56 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, I consider that the enforcement phase should be conducted before the Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, under the judgment-enforcement rules (reglas de ejecución de sentencia) of that Code.
The parties are hereby advised that if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced by new technologies, these items must be retrieved from the court within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI and published in Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
The petition is granted. Franz Tattenbach Capra, in his capacity as Ministro de Ambiente y Energía, or whoever may hold that office in his stead, is ordered to issue the appropriate directives and promptly and timely arrange the actions and coordination necessary so that, within SEIS MESES from notification of this judgment, all lands corresponding to protected areas and declared natural heritage are identified. Thereafter, within the subsequent SEIS MESES, the necessary actions shall be coordinated to recover the protected areas, as established by Ley N° 65 del 30 de julio de 1888, and, when appropriate, the proceedings or procedures necessary for that purpose shall be materially commenced. Finally, the respondent authority (autoridad recurrida) shall submit to this Tribunal, every TRES MESES, a progress report on the actions carried out to identify the lands and reclaim the protected areas.
The respondent authority is advised that, pursuant to artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, imprisonment for a term of three months to two years or a fine of twenty to sixty day-fines shall be imposed upon anyone who receives an order issued in an amparo proceeding that they are required to comply with or enforce and fails to comply with or enforce it, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the judgment before the administrative litigation courts. Justice Salazar Alvarado dissents and would deny the petition because it falls to the ordinary courts—specifically, the administrative litigation courts—to determine whether the challenged administrative actions and conduct substantively comply with the provisions of the legal system having statutory rank as they relate to the protection, safeguarding, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Justice Garro Vargas dissents regarding the enforcement of this judgment and, pursuant to artículo 56 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, determines that it must be carried out before the Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, under the enforcement rules set forth in artículos 155 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo. She further orders that a copy of the judgment be transmitted to that body so that proceedings to enforce this ruling may begin. Let notice be given. - Nombre318 .
Presiding Justice Nombre454 . Luis Fdo. Salazar Nombre413 G. Anamari Garro V.
Nombre3764 A. Jose Roberto Garita N.
Res. Nº PHO4594 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del catorce de julio de dos mil veintitres .
Recurso de amparo que se tramita en el expediente N° 22-027662-0007CO, interpuesto por [Nombre317 001], cédula de identidad No. [Valor 001], contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.
Resultando:
Redacta el Magistrado Garita Navarro; y,
Considerando:
La parte recurrente manifiesta que el 30 de julio de 1888 el Congreso de la República de Costa Rica aprobó la Ley 65 que indica: “Siendo de utilidad pública la conservación de las montañas en que tienen origen los arroyos y manantiales que abastecen de agua a la provincia de Heredia y a una parte de la de Alajuela; DECRETA: Art. 1: Se declara inalienable una zona de terreno de dos kilómetros de ancho, a uno y otro lado de la cima de las montañas con el Nombre317 de Montaña del Volcán de Barva, desde el cerro llamado el Zurquí hasta el que se conoce con el Nombre317 de Concordia, ya sea dicha zona de propiedad nacional o municipal”. Manifiesta que el objetivo de los legisladores del Siglo XIX con la aprobación de la Ley 65 fue el resguardo de las montañas del norte de Heredia con el fin de preservar el recurso hídrico de los habitantes del Valle Central, no sólo superficial si no también el subterráneo, al delimitarse en esta zona mucha del área más importante de recarga potencial de los acuíferos Barba y Colimas, acuíferos de donde hoy día se suple de agua más del 60% de habitantes, no sólo de Heredia, si no de Alajuela y San José.
Aduce que las zonas altas de los cantones heredianos, Santa Barbara, Barva, San Rafael, San Isidro, Moravia y Coronado donde se demarca la zona inalienable de la Ley 65, está sometida a una constante y fuerte presión para desarrollar diversas actividades, en cuenta proyectos constructivos diversos. Afirma que la valía para la recarga de los acuíferos del Valle Central que tiene la zona inalienable, también es imprescindible su protección para salvaguardar el agua de miles de habitantes de las partes altas de los cantones de Alajuela, Santa Barbara, Barva, San Rafael, San Isidro y Santo Domingo que nos abastecemos del agua superficial de los ríos Segundo, Ciruelas, Tibás y Para que nacen en esa zona. Explica que estudios, como los del Servicio Nacional de Aguas, Riego y Avenamiento, han determinado que el área donde se localiza la zona inalienable, además de ser de muy alta recarga acuífera, es de MUY ALTA fragilidad ambiental, además de ser de alta vulnerabilidad hidrogeológica, por lo que es inminente la necesidad de protegerla si queremos preservar el recurso hídrico para las generaciones presentes y futuras del Valle Central.
Acota que la zona inalienable es además hogar de una amplia diversidad de flora y fauna debido a que limita con la parte sur del Parque Braulio Carrillo. Por otra parte, expone que en el año 2013 la Sala Constitucional al resolver un incidente de desobediencia presentado contra el ministro de ambiente por no haber cumplido el voto 2008-12109, reitera la importancia de la zona inalienable de la Ley 65 de 1888 para el ambiente en general y en particular para la protección del recurso hídrico, por lo que le ordena a René Castro Salazar en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, cumplir inmediatamente lo dispuesto en la sentencia, bajo la advertencia de ordenarse la apertura de un procedimiento administrativo en su contra si no lo hiciere (resolución 2013-005049 del 27 de marzo del 2013). Arguye que después del apercibimiento del 2013 de la Sala Constitucional, el Ministerio de Ambiente y Energía delimitó la zona inalienable por medio de un amojonamiento, no así no ha cumplido con la recuperación de los terrenos, ni siquiera ha interpuesto proceso alguno de reivindicación del patrimonio natural del Estado como es la zona inalienable.
Asegura que actualmente una porción de la zona inalienable de la Ley 65 de 1888, no toda, forma parte del Parque Braulio Carrillo, tanto por la Ley 6288 del del 25 de octubre de 1978 que creo el parque, como por el Decreto Ejecutivo 39259- MINAE del 15 de octubre del 2015 que indicó: “Artículo 1º- Declárese parque nacional parte del territorio establecido como Zona inalienable, creada por el Decreto Ley Nº LXV de julio de 1888, anexando dicha porción de terreno al Parque Nacional Braulio Carrillo; cuyos límites se describen a continuación basado en la hoja topográfica Barva 3346 II, edición 3-IGNCR, 2005, escala 1:50.000, elaborada por el Instituto Geográfico Nacional de Costa Rica.”. Señala que al Parque Braulio Carrillo, incluyendo lo que se le anexó en el 2015, además de cubrirle la Ley 65, le son aplicables las normas de protección especial y total que cubren a éstos, tales como la Ley del Servicio de Parques Nacionales y la Ley Forestal (artículo 1), lo que no se está dando debido a que los terrenos anexados al parque que son parte de la zona inalienable de la Ley 65 siguen en manos de particulares, algunos de los cuales llevan a cabo actividades que impactan el ambiente, como de turismo masivo sin control y estudio de impacto ambiental alguno, actividades de lecherías, talas de árboles, construcción de cabañas de recreo, etc. Indica que en respuesta a las consultas que se le ha hecho ver a los ministros de ambiente desde que se dictó el fallo 2008-12109 sobre la recuperación o reivindicación de los terrenos estatales que corresponden a la zona inalienable de la Ley 65, nunca se ha informado recuperación alguna o que se haya iniciado con alguna acción ante los tribunales correspondientes que culmine con un proceso de reivindicación.
En el MINAE siempre han dado una única respuesta, que ya iniciaron con la confección de expedientes de las fincas y su respectivo análisis legal y técnico de los antecedentes de los asientos registrales de las fincas inscritas en el Registro Nacional, para que así sea la Procuraduría General de la Republica quien proceda a iniciar los trámites de lesividad ante los tribunales de justicia que culminen en la recuperación de los terrenos. Solicita que en aras de la tutela del recurso hídrico y del ambiente en general, y al ser la zona inalienable parte del Patrimonio Natural del Estado, se le ordene al ministro de Ambiente y Energía o a quien ocupe su lugar, que inicie con las acciones necesarias y concretas que corresponden, más allá de estudios, para la reivindicación y recuperación de los terrenos de la zona inalienable de la Ley 54, sea trasladando los expedientes de los antecedentes o historial de las fincas a la Procuraduría General de la República.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
“…Se declara con lugar el recurso, únicamente en cuanto al Ministerio de Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud, y las Municipalidades de Heredia, Santa Bárbabara, Barva, San Pablo, San Isidro, San Rafael, Santo Domingo, Moravia y Vásquez de Coronado. Se ordena a Roberto Dobles Mora, o a quien ocupe su cargo como Ministro del Ambiente y Energía, lo siguiente: a) Que dentro del plazo de siete meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, realice las gestiones que estén dentro del ámbito de sus competencias para que se delimite físicamente la zona establecida por la ley número 65 de 1888, y luego de ello, inicie los procesos de recuperación de los terrenos que se ubican en dicho sector y que estén siendo ocupados por particulares; b) Que de inmediato verifique el cumplimiento de lo dispuesto por la resolución R-069-SINAC-2007, por parte de los personeros del Refugio de Vida Silvestre Jaguarundí, y en caso de que no se haya cumplido con lo dispuesto por el pronunciamiento de cita, proceda conforme a derecho.
Se ordena a José Manuel Ulate Avendaño, o a quien ocupe su cargo como Alcalde Municipal del Cantón Central de Heredia, a Rolando Hidalgo Villegas, o a quien ocupe su cargo como Alcalde, y a Marta Lidia Segura Miranda, o a quien ocupe su cargo como Presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Santa Bárbabara de Heredia, a Mercedes Hernández Méndez, o a quien ocupe su cargo como Alcaldesa, y a Adrián Varela Montero, o a quien ocupe su cargo como Presidente del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Barva de Heredia, a Marvin Chaves Chinchilla, o a quien ocupe su cargo como Alcalde, y al Elvia Villalobos Argüello, o a quien ocupe su cargo como Presidenta del Concejo Municipal, ambos del Concejo Municipal de San Isidro de Heredia, a Aracelly Salas Eduarte, o a quien ocupe su cargo como Alcaldesa de San Pablo de Heredia, a Alberto Vargas Esquivel, o a quien ocupe su cargo como Alcalde y a Yensi Alfaro Hernández, o a quien ocupe su cargo como Presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, a Rafael Isidro Bolaños Arce, o a quien ocupe su cargo como Alcalde Municipal de Santo Domingo de Heredia, a Edgar Vargas Jiménez, o a quien ocupe su cargo como Alcalde Municipal de Moravia, y a Leonardo Herrera Sánchez, o a quien ocupe su cargo como Alcalde Municipal de Vázquez de Coronado, lo siguiente: a) Que de inmediato se abstengan de otorgar cualquier tipo de permiso dentro de la zona establecida por la ley número 65 de 1888, en lo que respecta a sus jurisdicciones; b) Que procedan a contratar a los profesionales necesarios para la elaboración de los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica recomendados por Nombre3992 en su informe denominado “Recarga Potencial del Acuífero Colima y Barva, Valle Central, Costa Rica.”, los cuales deberán ser incluidos en la normativa urbanística de sus jurisdicciones, tal y como lo recomienda la autoridad antes mencionada.
Se ordena a María Luisa Ávila Argüello, o a quien ocupe su cargo como Ministra de Salud, a Alberto Vargas Esquivel, o a quien ocupe su cargo como Alcalde y a Yensi Alfaro Hernández, o a quien ocupe su cargo como Presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, que de inmediato procedan a realizar las acciones que conforme a derecho procedan contra el refugio de perros abandonados que existe en el Refugio de Vida Silvestre Jaguandurí, e investiguen la denuncia planteada por el Grupo Comité Salud de los Ángeles de San Rafael, con respecto a la supuesta contaminación que existe en dicho sitio. Se advierte a los recurridos que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado y a las Municipalidades de Heredia, Santa Bárbara, Barva, San Pablo, San Isidro, San Rafael, Santo Domingo, Moravia y Vasquez de Coronado al pago de las costas daños y perjuicios que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En cuanto a las demás autoridades recurridas, se declara sin lugar el recurso.” (ver expediente N° 07-007996-0007-CO, traído ad effectum videndi et probandi).
La Sala Constitucional no acogió la solicitud de desobediencia, y por el contrario, considerando que existían suficientes razones para acoger la solicitud planteada por el Ministerio acusado de desobediencia, por medio de la resolución del 14 de enero del 2011, sentencia No. 2011-00412, amplió en UN AÑO a partir de la notificación, el plazo para cumplir lo establecido en la sentencia 200812109 (ver expediente N° 07-007996-0007-CO, traído ad effectum videndi et probandi).
“NO HA LUGAR, mediante la resolución 2012-004944 de las nueve horas, cinco minutos del veinte de abril del 2012; fundamentándose la Sala Constitucional, en que a la fecha que presentamos la gestión, no había transcurrido el plazo de un año que se le había otorgado al Ministerio de Ambiente y Energía para cumplir. Indicó la Sala Constitucional:“…mediante sentencia número 2011-00412 de las 11:47 horas del 14 de enero de 2011, este Tribunal Constitucional acogió la petición planteada por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, relativa a la ampliación del plazo concedido para llevar a cabo la orden dictada en la sentencia número 2008-12109; de manera tal que, se le otorgó el plazo de 1 año contado a partir de la notificación de la sentencia número 2011-00412, para llevar a cabo la delimitación y recuperación de la zona estipulada en la Ley de rito. Precisamente, esa última sentencia fue notificada a la autoridad recurrida el 20 de julio de 2011. En virtud de lo anterior, se denota que aún no ha transcurrido el plazo concedido por esta Sala en la sentencia número 2011-00412, de modo que la autoridad competente se encuentra todavía en tiempo para dar cumplimiento a la orden supra citada”. (ver expediente N° 07-007996-0007-CO, traído ad effectum videndi et probandi).
“Al respecto, este Tribunal Constitucional determina que pese a las diversas actuaciones descritas con anterioridad, lo cierto es que de manera concreta el ministerio accionado no ha cumplido la orden constitucional emitida en la sentencia número 2008-12109 de las 15:16 horas del 5 de agosto de 2008. (resaltado o negrilla no del original) (…) Se le ordena a René Castro Salazar, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía cumplir, inmediatamente, lo dispuesto en la sentencia número 2008- 12109 de las 15:16 horas del 5 de agosto de 2008, bajo la advertencia de ordenarse la apertura de un procedimiento administrativo en su contra si no lo hiciere. En cuanto a lo demás, no ha lugar a la gestión formulada”. (ver expediente N° 07007996-0007-CO, traído ad effectum videndi et probandi).
“… I.- Por sentencia nro. 2008-012109 de las 15:16 horas del 5 de agosto de 2008, se dispuso lo siguiente: “Se declara con lugar el recurso, únicamente en cuanto al Ministerio de Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud, y las Municipalidades de Heredia, Santa Bárbabara, Barva, San Pablo, San Isidro, San Rafael, Santo Domingo, Moravia y Vásquez de Coronado. Se ordena a Roberto Dobles Mora, o a quien ocupe su cargo como Ministro del Ambiente y Energía, lo siguiente: a) Que dentro del plazo de siete meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, realice las gestiones que estén dentro del ámbito de sus competencias para que se delimite físicamente la zona establecida por la ley número 65 de 1888, y luego de ello, inicie los procesos de recuperación de los terrenos que se ubican en dicho sector y que estén siendo ocupados por particulares; b) Que de inmediato verifique el cumplimiento de lo dispuesto por la resolución R-069-SINAC-2007, por parte de los personeros del Refugio de Vida Silvestre Jaguarundí, y en caso de que no se haya cumplido con lo dispuesto por el pronunciamiento de cita, proceda conforme a derecho…”.
II. Mediante resolución interlocutoria nro. 2011-000412 de las 11:47 horas del 14 de enero de 2011. Se dio por cumplida la orden establecida en la parte b) de la sentencia nro. 2008-012109 de las 15:16 horas del 05 de agosto del 2008. Asimismo, se otorgó el plazo de un año contado a partir de la notificación de esa sentencia al Ministerio de Ambiente y Energía para cumplir con lo establecido en la parte a) de la sentencia supra citada. III.- Con respecto al cumplimiento de la parte a), mediante resolución interlocutoria nro. 2017-9974 de las 9:15 horas del 30 de junio de 2017, la Sala indicó:
“IV.- Sobre la gestión planteada. Los gestionantes acuden a este Tribunal alegando desobediencia a lo ordenado mediante sentencia No. 2008-012109 de las 15:16 horas del 05 de agosto del 2008, únicamente, sobre la falta de actuación del ministerio accionado en la recuperación de terrenos declarados como zona inalienable. Al respecto, la autoridad recurrida informa que ha realizado diversas acciones para llevar a cabo el proceso de recuperación de la zona protegida. Aseguran que por resolución administrativa No. R-1652014-MINAE de 2 de mayo de 2014, se dio inicio formalmente al proceso de estudio por parte del Despacho Ministerial respectos a las inscripciones en la zona inalienable, a pesar de que la Procuraduría General de la República se pronunció con el criterio jurídico de carácter vinculante C-480-2014 de 19 de diciembre de 2014. Asimismo, establecen que el número de propiedades inscritas relacionadas con los planos catastrados encontrados es de alrededor de 1000, por lo que el tiempo de ejecución de esta etapa del proceso es muy lento, dado que el estudio debe hacerse caso por caso para respetar el derecho de defensa y el debido proceso.
Además, se constata que están en proceso de validación del procedimiento con los otros actores, para lo cual se ha pedido cita al Registro Público mediante oficio D-095 de 30 de enero de 2017 del Director del Área de Conservación Cordillera Volcánica Central. Por otra parte, la autoridad recurrida planea solicitar audiencia a la Procuraduría General de la República en aras de coordinar lo relativo a los posibles procesos de lesividad en sede judicial. Ahora bien, este Tribunal observa que lo ordenado en dicho pronunciamiento en relación con la desobediencia alegada fue que se iniciaran los procesos de recuperación de tierras, por lo que visto el informe rendido por la recurrida se corrobora que ya se iniciaron los procesos de estudio para llevar a cabo la recuperación de la zona inalienable, dando así cumplimiento a lo ordenado por esta Sala. De modo que no se constata el incumplimiento alegado por la parte recurrente.
En consecuencia lo procedente es desestimar la gestión formulada. V. Por otra parte, en dicha resolución también se ordenó al Ministerio de Ambiente y Energía que se delimitara físicamente la zona establecida por la ley número 65 de 1888. Sobre el particular, esta Sala observa del estudio del expediente, que según prueba aportada en marzo de 2014, se finalizó la colocación de mojones físicos que permitieron circunscribir el territorio protegido. Por lo que se constata el cumplimiento de lo ordenado respecto a este punto”. (El subrayado es agregado). IV.- Sobre la gestión planteada. Los gestionantes acusan la desobediencia de la sentencia nro. 2008-012109 de las 15:16 horas del 5 de agosto de 2008 por parte del Ministerio de Ambiente y Energía, por cuanto no ha logrado la recuperación de los terrenos estatales, definidos por la ley 65 de 1888, que se mantienen actualmente en posesión de particulares.
Al respecto, según se desprende del considerando III de esta resolución, la Sala ya determinó el cumplimiento de la sentencia aludida, en lo que respecta al punto a), dirigido al Ministerio de Ambiente y Energía. Se reitera: “…este Tribunal observa que lo ordenado en dicho pronunciamiento en relación con la desobediencia alegada fue que se iniciaran los procesos de recuperación de tierras, por lo que visto el informe rendido por la recurrida se corrobora que ya se iniciaron los procesos de estudio para llevar a cabo la recuperación de la zona inalienable, dando así cumplimiento a lo ordenado por esta Sala”. (El subrayado es agregado). “… En ese tanto, la gestión planteada deviene improcedente. Por tanto: No ha lugar a la gestión formulada.” (ver expediente N° 07-007996-0007-CO, traído ad effectum videndi et probandi).
En reiteradas ocasiones, la jurisprudencia de esta Sala ha subrayado que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentra reconocido tanto a nivel constitucional como convencional. Asimismo, se ha indicado que la protección efectiva a ese derecho requiere que los recursos sean utilizados de manera racional, contexto en que el Estado y la ciudadanía en general deben actuar según los principios que rigen la materia ambiental. En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.
Por otra parte, el principio precautorio señala que, cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. De lo anterior, se advierte que el principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible. En términos generales, una diferencia relevante entre el principio preventivo y el precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra provoque. Mientras que en el primero existe tal certeza, en el segundo lo que se advierte es un estado de duda resultado de informaciones científicas o estudios técnicos. Así, el Estado costarricense se encuentra obligado a adoptar las medidas que garanticen la defensa y preservación efectiva del ambiente conforme a tales principios.
Ahora, tal obligación objetiva no apareja, ineludiblemente, un derecho subjetivo de las personas a exigir, a través de los órganos jurisdiccionales, que se tome una medida determinada, pero sí a que se adopten las que sean idóneas en tutela de ese derecho, ante actitudes abiertamente negligentes de las autoridades, o bien, de personas físicas y jurídicas, conforme la reconocida teoría de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales (Drittwirkung der Menschenrechte), entre cuyas manifestaciones procesales se encuentra el amparo contra sujetos de derecho privado.
En la sentencia No. 200401923 de las 14:55 hrs. de 25 de febrero de 2004, la Sala se refirió a la tutela de las aguas subterráneas, como parte esencial de nuestro ecosistema, estimando en lo que interesa, lo siguiente:
Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas.
El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% (500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas.
El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.
El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socioeconómico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca (sic) el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972).
En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.
BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-.
Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad.
De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público.
Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos.
Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.
El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula. Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero –relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad – conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular.
El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal.
La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores.
La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo –manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres.
En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos:
La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el Nombre3992 tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y 353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes.
También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas).
Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble.
A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo.
Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural.
Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), orgánicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provokable; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminatory a las Cuenca hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.
La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva. En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Dirección1567 , La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica (sic), industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga.
En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y bactereológica (sic) del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga.
Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras.
Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua –en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio.
En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes:
Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo.
La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes.
Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.
En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc..
El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación – de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos –zona en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección.
De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables –actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providences administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación.
El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública –órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes –forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad –por contaminación- y caudal –por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial.
La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente, dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”, “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”.
Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas. Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y 15 de la Ley de Creación del Nombre3992 (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” “Decláranse de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”.
En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público –entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales –que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez –de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem).
En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta – sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c) Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem).
La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”.
Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano” y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”.
XIV.ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS. La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible.
En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor –Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios –de carácter técnico- y territorialmente –Municipalidades-.
El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera – por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el Nombre3992 o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.
El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.
Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el Nombre3992 y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°).
Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y Nombre3992 afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°).
Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico (sic)Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:
“a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.
Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud – contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem).
El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el Nombre3992 y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...).
De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”.
De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas (sic) del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” –órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla.
El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.
A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia.
Así, entre otros objetivos, el Nombre3992 tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al Nombre3992 promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f).
Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).
El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAHMP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico” que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental por el MINAE y construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”.
Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga.
Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.
Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.
En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.
Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación” Por su parte, en la sentencia No. PHO4598 de las 9:15 hrs. de 5 de mayo de 2017, este Tribunal se pronunció sobre el derecho fundamental al ambiente y protección al agua, estimando lo siguiente:
“(…) En el sub examine , la parte recurrente estima lesionado el derecho fundamental al ambiente y protección al agua, toda vez que el proyecto Conjunto Residencial D’Milagros fue eximido de cumplir con la aplicación de la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica del SENARA, por no existir en Naranjo mapas hidrogeológicos; y porque el ICAA exoneró al desarrollador urbanístico de construir una planta de tratamiento y su respectivo acueducto sanitario, para hacer uso del tanque séptico, con el riesgo que ello implica para la protección de las aguas subterráneas. Al respecto, la Sala tiene por demostrado que, efectivamente, por resolución administrativa N° 0378-2015SETENA del 17 de febrero de 2015, Nombre4361 dio la viabilidad ambiental para el proyecto “Condominios D’Milagros”, aprobando ab initio dicha obra con el requisito de construir una planta de tratamiento de aguas residuales. Posteriormente, el proyecto se modificó de propiedad horizontal (condominio), a uno de urbanización residencial de interés social, modificando su Nombre317 de “Condominios D´Milagros” a “Conjunto Residencial D´Milagros”.
El 11 de julio de 2016, por oficio SG-ASA-0626-2016, Nombre4361 autorizó el cambio de Nombre317 del proyecto a Conjunto Residencial D´Milagros, y el 17 de febrero de 2017, el desarrollador solicitó una prórroga de la viabilidad ambiental del proyecto, la cual se concedió por Resolución N° 130-2017 como Conjunto Residencial D´Milagros. También se tuvo por demostrado, que el 12 de setiembre de 2016, el desarrollador tramitó ante el ICAA una solicitud de exoneración de red de alcantarillado para dicho proyecto. Con ocasión de dicha gestión, mediante oficio N° SB-AID-2016-00291 del 7 de octubre de 2016, suscrito por el Subgerente de Ambiente del ICAA, se informó al desarrollador lo resuelto por la Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario, donde se dispuso exonerar de la red de alcantarillado al proyecto Conjunto Habitacional D’Milagros. Lo anterior se dio partiendo de que para el ICAA existe suficiente evidencia técnica y científica que demuestra que el proyecto a desarrollar puede utilizar tanque séptico como sistema de tratamiento de aguas residuales, sin que este represente un peligro para el ambiente o el recurso hídrico y a que en el cantón de Naranjo no hay mapa hidrogeológico.
Según dicho estudio, se realizaron 4 pruebas de infiltración en el terreno, determinándose que la tasa de infiltración oscila en un rango apto para el uso de sistemas de tratamiento individual con disposición del agua residual tratada. No obstante, a pesar de que ese mismo estudio evidenció un acuífero confinado en el área del proyecto, no se requirió por parte del ICAA el visto bueno previo de SENARA. El estudio hidrogeológico elaborado por Asesorías Geotec S.A. aportado por el desarrollador, concluye, por ejemplo, en el folio 31, lo siguiente:
“a) El espesor mínimo perforado en el estudio geotécnico de los depósitos piroclásticos, los cuales recubren a las ignimbritas y estas a su vez al acuífero de la zona (flujos piroclásticos y de caída), es suficiente para la eliminación de la pluma de contaminantes bacterianos generados por los tanques sépticos y drenajes. El tiempo máximo de permanencia de las bacterias patógenas es de 70 días en un medio poroso y con el cálculo se alcanzan 287.21 días, 410 veces el necesario; se hace hincapié en que solo se considera el espesor perforado durante el estudio geotécnico.
En consecuencia, de conformidad con los resultados de este estudio, se ha encontrado que la infiltración de las bacterias orgánicas de descomposición que genere los tanques sépticos y drenajes, no representa un riesgo a la contaminación del acuífero más cercano a la superficie. Por tanto, la construcción del Proyecto Condominio D’Milagros se considera viable ambientalmente desde el punto de vista hidrogeológico y se puede concluir que el subsuelo permitirá una rápida y completa degradación de la contaminación bacteriana.” Aun cuando este Tribunal no desconoce que el criterio del ICAA es indispensable a los efectos de evaluar la afectación que los proyectos a desarrollar puedan producir al recurso hídrico, lo cierto es que la Sala en su jurisprudencia ha potenciado la necesaria intervención de Nombre3992 cuando se trata de evaluar los impactos en las aguas subterráneas. En el momento en que la administración tiene conocimiento, al valorar el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, que el proyecto urbanístico a desarrollar se establecerá sobre un acuífero o en su zona de afectación, dicho estudio debió ser puesto en conocimiento de Nombre3992, a fin de que esta, en su especialidad técnica, también pudiera verificar su debida elaboración y resultados.
Lo anterior se justifica en aplicación del principio precautorio, pues de esa manera se aseguran las instituciones que intervienen en la autorización de este tipo de proyectos, de que no se dañaran las aguas que discurren bajo el área del proyecto, en los términos que pretende ser desarrollado, cuando la intención sea exonerarlo de la existencia de una planta de tratamiento, pues según quedó acreditado anteriormente, los efectos adversos producidos en las fuentes de agua pueden pasar inadvertidos por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo, la regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta, o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible, y existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. De ahí que se requiere tal protección precautoria, pues cuando el daño se detecta, con frecuencia es ya demasiado tarde para una reversión de la situación.
Es por ello que un criterio como el de Nombre3992 resulta indispensable en dichos supuestos. Al respecto, procede reiterar lo supra señalado en la sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, respecto de las competencias de SENARA:
“…Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el Nombre3992 tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del Nombre3992 el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el Nombre3992 en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio.
Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al Nombre3992 en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras. Así las cosas, considera este Tribunal que el ICAA lesionó el principio precautorio en materia ambiental, al haber exonerado al proyecto Conjunto Residencial D´Milagros de la implementación de una planta de tratamiento de aguas residuales, sin la revisión previa por parte de Nombre3992 del estudio hidrogeológico aportado por la empresa, a fin de que pudiesen valorar los impactos estimados sobre el acuífero estudiado en el área del proyecto.
Nótese que el ICAA mantiene actualmente como procedimiento institucional para tramitar este tipo de solicitudes, lo dispuesto por la Junta Directiva en el considerando 9 del acuerdo Placa860 el ICAA artículo 2 inciso d) de la sesión ordinaria 2002-024 de 25 de marzo de 2002, el cual dispone que, aquellos lugares donde no existieran sistemas de alcantarillado sanitario, no hubiera peligro de contaminación de aguas subterráneas según estudios técnicos hidrogeológicos, y la densidad de los lotes lo permitiera, el interesado deberá someter de manera expresa a consideración de la Gerencia del ICAA que lo exonere de construir redes de alcantarillado sanitario; para tal efecto, le remitirá los estudios técnicos elaborados por un profesional en Ingeniería Sanitaria y Ambiental junto con los estudios hidrogeológicos que correspondan; dicho profesional emitirá las recomendaciones pertinentes para que luego la Junta Directiva resuelva por mayoría absoluta.
Es evidente a partir de lo anterior, que a pesar de los reiterados y posteriores pronunciamientos de este Tribunal y de su carácter vinculante erga omnes , según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, desde el año 2002, el ICAA no modificó dicho procedimiento, implementando en dicho trámite el criterio técnico de Nombre3992, a pesar de su relevancia cuando de la protección de aguas subterráneas se trata, por lo cual adolece de un requisito técnico esencial que debe ser incorporado, a fin de proteger el ambiente en atención al principio precautorio que rige en materia ambiental.
Asimismo, este Tribunal tuvo por demostrado, que el desarrollador no comunicó a Nombre4361 la autorización por parte del ICAA para sustituir la planta de tratamiento por el uso de tanque séptico, a pesar de que la viabilidad ambiental del proyecto en cuestión, había sido otorgada inicialmente bajo dicha condición; y una modificación de tal magnitud requería ser nuevamente valorada. En efecto, Nombre4361 aclaró a este Tribunal, que la sustitución de un sistema de tratamiento de aguas residuales por otro que no fue contemplado dentro del proceso inicial de evaluación de impacto ambiental, y por consiguiente, de la Viabilidad Ambiental otorgada, debe gestionarse como solicitud de modificación ante la Nombre4361, a fin de que sea esta, por medio del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), quien realice la valoración de la propuesta, defina la necesidad de estudios técnicos adicionales o información complementaria, y notifique, mediante Resolución de Comisión Plenaria, la decisión de la Secretaría en cuanto al cambio, lo cual se echa de menos en el caso de marras. Más aun, ello implica que si el desarrollador pretende llevar a cabo el proyecto aplicando la exoneración del uso de la planta de tratamiento de aguas, dicho proyecto carece, actualmente, de una viabilidad ambiental válida …”.
Asimismo, este Tribunal mediante sentencia N° PHO1977 dictada a las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, resolvió lo siguiente:
“VIII.- Sobre los principios constitucionales ambientales. Siguiendo la línea argumentativa acerca del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrando, podemos constatar la existencia de una serie de principios sobre el ambiente y que han sido ampliamente desarrollados por este Tribunal. Así, la acción del Estado para garantizar la efectiva tutela ambiental está condicionada por los principios constitucionales ambientales, los cuales coadyuvan a determinar el contenido del derecho fundamental de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (véase la sentencia número 2007-2063 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007). Entre los principios constitucionales ambientales desarrollados por esta Cámara Constitucional y que son relevantes para el análisis de este caso, encontramos los siguientes:
De la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado: Este principio se deriva de lo indicado en el numeral 50 constitucional al establecer la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante de la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales (véase la sentencia número 064499 de las 11:24 horas del 29 de enero de 1999 y reiterada en la sentencia número 2002-4947 de las 09:24 horas del 24 de mayo de 2002).
Principio precautorio o principio de la evitación prudente : Este concepto ha sido desarrollado en las número 2806-98, 2003-06322, 20041923 y 2005-12039, entre otras, de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas técnicas u operativas para evitar, prevenir o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible – o una duda objetiva al respecto– , se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.
Asimismo, el principio precautorio aplica cuando no existe certeza científica sobre los riesgos o impacto al ambiente de una medida, los estudios o información disponible generan dudas acerca de los riesgos o de su posible impacto negativo. Por el contrario, el principio de prevención o preventivo aplica en aquellos casos en que existe evidencia científica de que la medida va a causar daños al ambiente. En este segundo caso, la información disponible puede ser suficiente o insuficiente, pero con la que existe, se alcanza un grado de certeza sobre los impactos negativos que la medida va a provocar sobre el ambiente. La diferencia entre uno y otro está en la existencia o no de certeza científica sobre los posibles riesgos o lesiones al ambiente (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).
En síntesis, este principio, con fundamento en el artículo 50 de la Constitución Política y artículo 15 de la Convención de Río, ya mencionados, obliga a la Administración a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles.
Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada.
Este principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).
De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, “el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente”.
En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Principios de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica . Este principio, el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005 de las 14:52 horas del 29 de octubre de 2005, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general – legales y reglamentarias –, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación – en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública–. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos – tales como los estudios de impacto ambiental– , se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura).
Principios de uso racional de los recursos naturales. Este axioma exige que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente y con el artículo 69 constitucional, del cual se deriva el principio de explotación racional de la tierra, imponiendo tanto a los particulares como al Estado, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables (véase la sentencia número 2012-12716 de las 16:01 del 12 de setiembre de 2012). De esta forma, con fundamento en este principio, es que este Tribunal – en sus diversas resoluciones- ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras.
Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio” (véase la sentencia número 6322-2003 de las 14:14 horas del 03 de julio de 2003).
Sin embargo, es necesario aclarar que, según la jurisprudencia de esta Sala, el derecho al ambiente no puede ceder ante consideraciones de índole económico, por tratarse de un derecho no patrimonial y de indudable importancia no solo para los habitantes del país actualmente, sino también para los sucesivos (véase la sentencia número 1887-1995 de las 09:15 horas del 07 de abril de 1995).
Igualmente, en este principio también encontramos relación con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, ya que, la exigencia del uso racional de los recursos naturales está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta – administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, por ejemplo véase la sentencia número 2410-2007 de las 10:15 horas del 21 de febrero de 2007- en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente, a través de su “uso adecuado”; y en virtud de los cuales, como se mencionó, queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político, para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras.
En síntesis, la Administración debe propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente ni el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras, así como tampoco ceder ante consideraciones de índole económico.
IX.Sobre la obligación de realizar estudios técnicos en materia ambiental. Ahora bien, con fundamento en los principios explicados en el considerando anterior, podemos afirmar que el Estado tiene la obligación de realizar estudios técnicos en materia ambiental y la evaluación de impacto ambiental. Al respecto, esta Sala, en la sentencia número 200815315 de las 14:59 horas del 10 de octubre de 2008, ha establecido la necesidad de que determinadas actividades cuenten con una evaluación de impacto ambiental aprobada. Esto debido a que tal procedimiento administrativo permite identificar y predecir desde un punto de vista técnico-científico los efectos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. En este sentido esta Cámara Constitucional, en la sentencia número 2005-05544 de las 15:38 horas del 10 de mayo de 2005, señaló:
“ VI.- El estudio de impacto ambiental como instrumento de protección. Las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una evaluación de impacto ambiental que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (…) De conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, las actividades que requieren un estudio de impacto ambiental aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son aquellas actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos.
Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran varios instrumentos técnicos entre los que destaca el Estudio de Impacto Ambiental, según lo dispuesto en el artículo citado. Debe hacerse especial énfasis en que será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental, no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias”.
Asimismo, este Tribunal también indicó lo siguiente:
“(…) El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir – a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente” (véase la sentencia número 2001-6503 de las 09:26 horas del 06 de julio de 2001).
En síntesis, según lo señalado por los principios constitucionales en materia ambiental, la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).
X.Sobre la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía, así como la necesaria coordinación de las diferentes instituciones en materia ambiental.- En el considerando anterior se afirmó que las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales. Por consiguiente, en el presente apartado se explicará la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía en la materia ambiental. Además, se expondrá la necesaria coordinación que debe existir entre las diferentes instituciones del Estado. En este sentido, este Tribunal, en la sentencia número 2004-8928 de las 16:37 horas del 18 de agosto de 2004, ha mencionado que resulta evidente que el Estado central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio ambiente, lo que es reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 del 04 de octubre de 1996, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo.
Igualmente, para el caso en cuestión es importante aclarar que el Ministerio de Ambiente y Energía también tiene la potestad de administrar los refugios nacionales y los humedales, lo cual se deriva además de los artículos 82 y 84 de la Ley de la Conservación Silvestre, 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, 13 de la Ley Forestal, y 58 de la Ley de Biodiversidad (véase la sentencia número 2004-8928 de las 16:37 horas del 18 de agosto de 2004).
Ahora bien, aunque la rectoría en materia ambiental recae en el Ministerio de Ambiente y Energía, es menester aclarar que el Estado, en sentido amplio, es el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales (véase la sentencia número 6922-2010 de las XX del XX). Es decir, si bien el Estado central delega la defensa del ambiente en el Ministerio en cuestión, esto no elimina la responsabilidad que tienen los demás instituciones del Estado en esta materia. Al respecto, esta Cámara Constitucional también ha expresado la necesidad de que exista una coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar la protección del ambiente. De esta forma, mencionó que:
“En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el (sic) peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central – Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.
Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas (…)” (véase sentencia número 2009-000139 de las 08:53 horas del 13 de enero de 2009).
En síntesis, aunque el Estado delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, siendo que este Ministerio ostenta la función de rectoría en materia ambiental y, por tanto, es responsable de emitir las políticas de protección ambiental, manejo y uso sostenible de los recursos naturales; también es cierto que existe la necesidad de coordinar entre las dependencias públicas que garanticen la protección del ambiente. Por ende, las instituciones del Estado, Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Municipalidades, así como cualesquiera otras instituciones están, todas ligadas a la legislación ambiental o aquella que esté relacionada con la protección del medio ambiente (véase la sentencia número 8928 de las XX del XX y la sentencia número 8713-2008 de las 09:06 horas del 23 de marzo de 2006).
VII.El acceso al agua potable como derecho humano. Adicionalmente a lo señalado, y talvez (sic) el aspecto más relevante en este tema, lo constituye la naturaleza y función del agua para la vida humana. No es necesario detallar aquí una explicación sobre la realidad evidente y notoria de que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida, y que por lo tanto, con ley o sin ley de nacionalización, por su propia esencia, este tema, no es ni puede ser un tema territorial o local. La propia Sala en su jurisprudencia constitucional ha dicho que el acceso al agua potable es un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida
(…)
“V.- La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador” de 1988), el cual dispone que: “Artículo 11.
Derecho a un medio ambiente sano 1.-Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos”. La carencia de recursos no justifica el incumplimiento de los cometidos de las administraciones públicas en la prestación de este servicio básico. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 2003-04654 y 2004-007779).
Por su parte, como bien lo reconocen tanto la Procuraduría como el representante del AyA en sus informes, en el campo internacional también es mayoritario el reconocimiento del agua como derecho humano y como una pre-condición necesaria para todos nuestros derechos humanos. Se sostiene que sin el acceso equitativo a un requerimiento mínimo de agua potable, serían inalcanzables otros derechos establecidos -como el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y para el bienestar, así como de otros derechos civiles y políticos. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas afirmó que el acceso a cantidades adecuadas de agua limpia para uso doméstico y personal es un derecho humano fundamental de toda persona. Asimismo en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que "el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana.
Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos". Se enfatiza también que los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal.
Por su parte se han dado varias conferencias internacionales entre las que destaca la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua llevada a cabo en Mar de Plata en 1977 que reconoció que todos los pueblos tienen derecho al acceso a agua potable para satisfacer sus necesidades básicas. También, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de la ONU, de 1986 incluye un compromiso por parte de los Estados de asegurar la igualdad de oportunidades para todos para disfrutar de los recursos básicos.
El concepto de satisfacer las necesidades básicas de agua se fortaleció más durante la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río de Janeiro. En la Agenda 21, los gobiernos acordaron que "al desarrollar y usar los recursos hídricos, debe darse prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas y a la conservación de los ecosistemas. De igual forma, en el Plan de Implementación adoptado en la Cumbre de Johannesburgo en el 2002, los gobiernos se comprometieron a "emplear todos los instrumentos de políticas, incluyendo la regulación, el monitoreo y la recuperación de costos de los servicios de agua," sin que los objetivos de recuperación de costos se conviertan en una barrera para el acceso de la gente pobre al agua limpia. Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso y aprovechamiento” (véase la sentencia número 2006-5606 de las 15:21 horas del 26 de abril de 2006).
De lo anterior, podemos afirmar que existe un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida y al medio ambiente sano, entre otros, por el cual debe concederse a todas las personas la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad a los servicios de agua potable, toda vez que la misma resulta esencial para la vida y la salud humana. Asimismo, el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano fundamental por varios instrumentos internacionales, lo cual ha sido reconocido en la amplia jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, como se menciona en la sentencia parcialmente transcrita, en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que “el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana.
Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos. De esta forma, Los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal”. Igualmente, respecto a este tema podemos encontrar una vasta cantidad de instrumentos internacionales que hacen referencia al derecho al acceso al agua potable, entre las que podemos señalar las siguientes: Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua (Mar del Plata, Argentina, 1977, Plan de Acción), Declaración de Nueva Delhi, sobre el abastecimiento del agua potable y el saneamiento ambiental (India, 1990); Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, Brasil, 1992, Capítulo 18 de la Agenda 21), Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible (Irlanda, 1992, Principios rectores y Plan de Acción), Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, Egipto, 1994, Programa de Acción), Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible (Sudáfrica, 2002, Pto. 18), Observación General N° 15: El Derecho al Agua (arts. 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Ginebra, 2002); la Resolución 64/292, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el 2010: El Derecho Humano al Agua y el Saneamiento; la Resolución 70-169, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, en el 2015: Los derechos humanos al agua potable y el saneamiento; Cumbre de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Nueva York, 2015, Objetivos 6 y 7), etc.
Ahora bien, siguiendo lo indicado en el voto en cuestión así como en la normativa internacional mencionada, el denominado servicio público universal de suministro de agua potable se relaciona de forma inherente con la garantía del derecho fundamental al agua potable. En este sentido, el suministro de agua potable constituye un servicio público esencial y oneroso. La jurisprudencia de la Sala, en materia de suministro de agua potable, se ha dirigido fundamentalmente a la protección del derecho a la vida y a la salud de las personas físicas. Esos derechos implican la posibilidad de exigir ciertas prestaciones del Estado, ámbito en el cual el Estado se ve obligado a proporcionar algunos servicios públicos, sobre todo los que resultan esenciales para mantener condiciones sanitarias favorables a la preservación de la vida y la salud de las personas. De este modo, garantizar la pureza del líquido para consumo humano, así como la continuidad en el suministro de éste, forman parte de un debido y eficiente servicio al abonado, y a su vez garantiza sus derechos fundamentales más elementales.
Por consiguiente, se puede asegurar que el abastecimiento de agua potable constituye un servicio público esencial, al que le son aplicables también los principios generales de los servicios públicos establecidos por el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública y lo dispuesto por la Sala Constitucional sobre el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos (véase al respecto la sentencia número 2386-2006 de las 10 horas 57 minutos de 24 de febrero de 2006).
Por otra parte, este Tribunal también ha determinado que el recurso hídrico es de naturaleza pública. De esta manera, en el voto parcialmente transcrito, también se indicó lo siguiente:
“El artículo 18 de la Ley 2726, reformado por la Ley N° 5915 del 12 de julio de 1976, expresamente señala que todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén destinados a la captación, tratamiento y distribución de aguas potables son patrimonio nacional, por lo tanto con carácter de dominio público, inalienables, imprescriptibles e inembargables, fuera del tráfico jurídico privado y como lo ha señalado esta Sala en su jurisprudencia (votos números 2000-10466 y 2002-03821), gozan de especial protección, de manera que no son susceptibles de ser apropiados por particulares y ni siquiera por la Administración Pública; ni ser destinados a fines distintos de los que determinan su propia esencia y naturaleza, de tal forma que su protección en términos que resulten necesarios- y administración, corresponde al Estado en Nombre317 de la Nación. También en la sentencia 2004-01923 esta Sala hace un análisis exhaustivo sobre la naturaleza pública del recurso hídrico con ocasión de la protección de los mantos acuíferos.
(…)
“Naturalmente que, si los bienes relacionados con la administración de los acueductos y las propiedades que los contienen son de la Nación, con mucho mayor razón lo son las aguas y sus fuerzas como está expresamente regulado en los artículos 121 inciso 14) y 50 de la ley Orgánica del Ambiente. El concepto de demanialidad del recurso hídrico aparece consagrado en la Constitución Política en la citada norma que señala que no podrán salir definitivamente del Estado: “las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional”, agregando al final del artículo que podrán ser explotados de acuerdo con la ley o mediante concesión especial, otorgada por tiempo limitado, y determinando sus condiciones y estipulaciones por ley aprobada por la Asamblea Legislativa. De esta manera quedan consagradas las aguas como bienes del dominio público, sometidas al principio de reserva de ley para su afectación, no pudiendo salir del dominio del Estado. Su explotación puede dar directamente por la administración o por medio de concesión por parte de particulares.
(…)
El resto de la legislación vigente reafirma estos principios de demanialidad del recurso hídrico.
(…)
“La demanialidad del recurso hídrico es retomada en la Ley Orgánica del Ambiente que declara que el agua es de dominio público, su conservación y su uso son de interés social (art. 50).Esta disposición confirma el principio vigente de la demanialidad del recurso hídrico”.
En esta línea de argumentación, es necesario indicar que el acceso al agua potable para consumo humano ha sido garantizado por el legislador en la Ley de Aguas, Ley número 276 de 27 de agosto de 1942 y en la Ley General de Agua Potable, Ley número 1634 de 18 de setiembre de 1953. Además, el artículo 60 de la Ley Orgánica del Ambiente establece lo siguiente: “ Para prevenir y controlar la contaminación del ambiente, el Estado, las municipalidades y las demás instituciones públicas, darán prioridad, entre otros, al establecimiento y operación de servicios adecuados en áreas fundamentales para la salud ambiental, tales como: a) El abastecimiento de agua para consumo humano (…)” . En este sentido, esa normativa determina la prioridad que debe darse al establecimiento y operación de servicios adecuados de abastecimiento de agua para consumo humano. Por otra parte, la Ley General de Salud, Ley número 5395 de 30 de octubre de 1973 dispone, en su artículo 267, que “todo sistema de abastecimiento de agua destinada al uso y consumo de la población, deberá suministrar agua potable, en forma continua, en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de las personas y con presión necesaria para permitir el correcto funcionamiento de los artefactos sanitarios en uso”.
En síntesis, de la jurisprudencia mencionada, así como de la normativa internacional y nacional analizada, se pude concluir que existe un derecho fundamental al acceso al agua potable, en donde el Estado está en la obligación de garantizar su suministro, siendo que el abastecimiento de agua potable constituye un servicio público esencial.
Ahora bien, para garantizar este derecho fundamental, el artículo 1 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados señala que:
“ Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado”. Asimismo, el artículo 2 de la misma ley indica, en lo que interesa, lo siguiente.
“Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:
(…)
Por consiguiente, según esa ley, se le ha encomendado al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados la función de dirigir y vigilar todo lo concerniente para asegurar que se pueda proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable en calidad y cantidad suficientes. Lo anterior, con la finalidad última de garantizar el servicio público universal de abastecimiento de agua potable y, por tanto, la satisfacción del derecho fundamental del acceso al agua potable.
De esta manera, este Tribunal ha determinado que la omisión por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en la toma de medidas para solventar los problemas de desabastecimiento de agua potable implican una violación a los derechos fundamentales al buen funcionamiento de los servicios públicos y al de acceso al agua potable (véase la sentencia número 8640-2010 de las 9 horas 4 minutos de 14 de mayo de 2010). Igualmente, esta Sala también ha señalado que el servicio público de abastecimiento de agua potable no solo debe ser continúo sino que debe asegurarse que provea una cantidad y calidad suficiente del recurso potable, pues las deficiencias que presente dicho suministro igual podrían, eventualmente, constituir un quebranto del derecho fundamental al agua (véase la sentencia número 262-2009 de las 14:30 horas del 14 de enero de 2009). Así las cosas, es claro que la prestación del servicio público de abastecimiento de agua potable es indispensable para el bienestar más elemental de la población.
Por lo tanto, de lo analizado hasta el momento se puede asegurar que el suministro de agua potable es considerado dentro del ordenamiento jurídico costarricense como un servicio público, el cual ha sido encargado prioritariamente al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (véase la sentencia número 2007-011190 de las 14:36 horas del 07 de agosto de 2007). Es decir, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está llamado “a tener rectoría en el área de agua potable y alcantarillado sanitario y su intervención en protección de la salud de los habitantes debe ser activa y decidida, en especial cuando exista inacción por parte de las entidades encargadas de velar por un adecuado servicio” (véase la sentencia número 2001-12957 de las 16:29 horas del 18 de diciembre del 2001). No obstante, esta Sala también ha aclarado que “el AyA debe –por mandato legal y Constitucional – velar porque se brinde el suministro de agua potable a todos los habitantes de la República, esta obligación debe cumplirse en estricto respeto de las demás normas y mandatos que integran el ordenamiento jurídico costarricense” (véase la sentencia número 2001-2948 de las 14:06 horas del 24 de abril de 2001).
Por ende, es menester explicar que como se estableció en los considerandos anteriores, la rectoría en materia ambiental recae en el Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que la rectoría del recurso hídrico no se constituye una excepción a esta competencia. Ahora bien, es necesario añadir que, después de un análisis detallado de la normativa que regulan este asunto, por ejemplo, la ya mencionada Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961, la Ley Orgánica del MINAE, No. 7152 de 5 de junio de 1990, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7799 de 30 de abril de 1998 y el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto 35669 de 4 de diciembre de 2009, que contiene las funciones de la actual Dirección de Agua), se puede asegurar que la rectoría en esta materia la ostenta el Ministerio de Ambiente Y Energía en conjunto y con la debida coordinación con otras instituciones como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Ergo, la competencia en materia hídrica recae sobre el Ministerio de Ambiente y Energía en conjunto con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución encargada de suministrar el servicio de agua potable, así como en coordinación con otras instituciones. Al respecto, es necesario reiterar lo señalado acerca de exigencia de coordinación de los diferentes departamentos del Estado en materia ambiental, no siendo una excepción el recurso hídrico. Así, esta Cámara Constitucional ha indicado que “hemos de consentir el tema de que en materia ambiental existe la ineludible necesidad de coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar su protección. De esta forma, aceptada esta interpretación, podemos afirmar que esta situación se debe aplicar al tema del agua y lo referente a su suministro, administración y protección. Lo anterior porque la cuestión del agua ha sido definida por este Tribunal como un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida, que por su esencia no puede ser definido como un tema territorial o local, pues, es ampliamente aceptado que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida (véanse por ejemplo las sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923)”.
XII.Sobre el concepto y naturaleza de bienes de dominio público y su relación con el medio ambiente. Siguiendo con la redacción anterior, al establecer que nos encontramos con el cuestionamiento de una norma que permite extraer agua del patrimonio natural del Estado, es menester desarrollar el concepto y naturaleza de los bienes de dominio público y su relación con el ambiente. De esta manera, este Tribunal, mediante la sentencia número 2004-8928 de las 16:37 horas del 18 de agosto de 2004, estableció los parámetros relativos al concepto y naturaleza de bienes de dominio público y su relación con el medio ambiente. Al respecto, se indicó lo siguiente:
“En este marco de estricta protección del medio ambiente, la Constitución Política también dispone reglas concretas relativas al régimen jurídico aplicable a los bienes de dominio público. Así, el artículo 121 inciso 14) lo regula en forma genérica, al disponer que los bienes “propios de la Nación”, solo podrán salir definitivamente de su dominio por medio de autorización de la Asamblea Legislativa. Se trata de bienes que por su naturaleza jurídica y titularidad, en tanto pertenecen a la Nación y están destinados a satisfacer el interés general, gozan de una especial protección jurídica. Por ello, no son susceptibles de ser apropiados por particulares, y ni siquiera por la Administración Pública, para fines distintos de los que se derivan de su propia esencia y naturaleza. Su tutela y administración corresponden al Estado, en Nombre317 de la Nación (cfr. tomo III. de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Sesión número 168, pag. 468). En su jurisprudencia, esta Sala ha sentado los principios básicos del régimen jurídico de los bienes dominiales; en particular, en la sentencia número 2306-91 de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, determinó las siguientes reglas, que han seguido siendo aplicadas en forma consistente a partir de dicha resolución:
"…El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa…" Corolario de lo anterior es que solamente por Ley se les pueda privar del régimen especial que los regula, desafectándolos, separándolos del fin público al que están vinculados.
Se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del dominio público un bien determinado e individualizado. El artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, da a los terrenos forestales y bosques el carácter de bienes dominiales:
“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.” Según la clasificación dada por la normativa ambiental, el patrimonio forestal o natural del Estado está conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco).
Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Se trata de bienes pertenecientes a la Nación, por estar afectados a una finalidad de innegable utilidad general, y que para ello ha sido encomendada su administración, en los casos en que así lo determina expresamente la Ley, al Estado central, con el objeto de que las políticas en materia de ambiente sigan parámetros congruentes y acordes con la necesidad de una integral y continua protección del ambiente. Aun cuando para efectos registrales los bienes domiales pueden ser inscritos a Nombre317 del ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación (…)”.
Asimismo, lo referente al concepto de bienes de dominio público fue ampliado por este Tribunal en la sentencia número 2007-2063 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007, que estableció lo siguiente:
“ VI.- DEL DEMANIO PÚBLICO.- Como lo ha considerado esta Sala en diversos precedentes (sentencias número 5399-93, 3145-96, 5027-97, 298899, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), el régimen jurídico de los bienes de dominio público es especial y diferenciado en atención al tipo de bienes de que se trata. La distinción entre bienes o cosas privadas y bienes y cosas públicas se hace depender, en primer lugar, en la "titularidad" o "dominio" del bien, por cuanto de este elemento se define su naturaleza y régimen jurídico diferenciados; y en consecuencia, del derecho aplicable, en tanto el primero se sujeta al derecho privado, y el segundo al derecho público. Es así, como por bienes demaniales o dominicales deben de entenderse el conjunto de bienes – tanto inmuebles como muebles – que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a los privados, en tanto se trata de bienes que por expresa voluntad del constituyente o el legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, es decir, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado –en sentido estricto– , por cuanto éste se limita a su administración y tutela.
Así, los bienes de dominio público y los de dominio privado del Estado (fiscales) se diferencian por su finalidad y el sujeto titular, en tanto lo que define la naturaleza jurídica de los primeros es el destino que se da a este tipo de bienes, sea, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, en los términos previstos en el artículo 261 del Código Civil (En este mismo sentido, se pueden consultar las sentencias número 2306-91 y 2988-99, entre otras.) Es así como entran en esta categoría –sin que se constituya en una lista cerrada– la zona marítimo terrestre , el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco– ), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal – (contíguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía , las líneas ferroviarias, las reservas indígenas , el patrimonio históricoarquitectónico , los recursos mineros , el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía , en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración.
(…)
VIII.CONTINUACIÓN.- Tratándose de los bienes demaniales, debe distinguirse los que lo son en carácter de la Nación , precisamente por su titularidad y por la fuente normativa de afectación, en tanto la determinación deriva de las propias normas constitucionales –se tienen aquellos que están definidos y determinados precisamente en la propia Constitución Política, en los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución, sea las aguas territoriales, las costas, el espacio aéreo, la plataforma continental, el zócalo insular, los recursos y riquezas naturales del agua del suelo y del subsuelo, las bellezas naturales, el patrimonio histórico y artístico de la Nación, las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional, los yacimientos de carbón, las fuentes o yacimientos de petróleo, sustancias hidrocarburadas, depósitos de minerales radioactivos, servicios inalámbricos – lo que modernamente se conoce como espacio electromagnético– , los ferrocarriles, muelles y aeropuertos que estén en servicio– ; y los que lo son por disposición de la ley o decreto ejecutivo – en los casos previstos en la ley –, donde es el decreto el que determina los inmuebles que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, su categoría y la sujeción al respectivo plan de manejo, y según se anotó anteriormente, también su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique su demanialidad.
Es así como interesa resaltar que los bienes dominicales o demaniales tienen ese carácter en virtud de una afectación dada, o por una norma expresa de nuestra Carta Fundamental o por disposición legal, que denota su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique esa demanialidad. En virtud de lo cual, siendo la afectación la vinculación jurídica por el que el bien se integra a esta categoría de bienes, según su destino y conforme a las correspondientes previsiones legales, ello implica, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar de ese régimen especial que los regula, para separarlos de ese fin público al que están vinculados (esto es, para su desafectación); y es en este sentido que se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado; motivo por el cual es que esta Sala ha estimado que no es posible una desafectación genérica, y mucho menos, la implícita; es decir, en esta materia no puede existir un "tipo de desafectación abierto", para que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete, señalándolos; y en este sentido, es importante recordar que toda desafectación, como debe provenir de acto legislativo, estará sujeta a los controles jurisdiccionales correspondientes – en este sentido, ver sentencias número 2000- 10466 y 2002-8321.
Asimismo, debe recordarse que para la desafectación del patrimonio forestal – lo que se traduce en la reducción o eliminación del área silvestre protegida– , sólo se puede hacer mediante ley de la República, después de realizarse los estudios técnicos previos (estudio de impacto ambiental) que justifique la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por último es importante resaltar que, tratándose de los bienes demaniales de la Nación, su desafectación sólo podría darse por reforma constitucional, en aplicación del principio del paralelismo de las formas, se repite, previo estudio técnico que acredite la desafectación, según se indicó anteriormente. Además, en lo concerniente a su uso y/o concesión sólo puede ser aprobada por el Plenario Legislativo, no así por Comisiones Legislativas Plenas, en los términos previstos en el artículo 124 constitucional (sentencias número 2002-8321 y 2004-8928)”.
Ahora bien, respecto al patrimonio natural del Estado, tema de importancia para el presente caso, se ha mencionado, conforme con las sentencias parcialmente transcritas, que es un bien de dominio público cuya su conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata.
Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes) (véase la sentencia número 200816975 de las 14:53 horas del 12 de noviembre de 2008). Además, también este Tribunal ha señalado que las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inherte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas.
Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación (véase la sentencia número 2007-2063 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007).
Por otra parte, conforme a las sentencias parcialmente transcritas, el régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica: que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares “ no causará derecho alguno a su favor ” y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito; no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo (artículos 1, párrafo 2°, 3 inciso a), 14, 15, 18, 58 incisos a) y b) y 61 inciso c) (véase la sentencia número 2012-12716 de las 16:01 del 12 de setiembre de 2012).
Por consiguiente, queda claro que la competencia que el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, es exclusiva, siendo este un asunto de interés nacional. En este sentido, el artículo 13 de la Ley Forestal, ley número 7575, menciona que “ Constitución y administración. El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su Nombre317 y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio (…)” (el subrayado no es del original).
Igualmente, el artículo 14 de la misma ley señala:
“ Condición inembargable e inalienable del patrimonio Natural. Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley”. En un sentido similar, el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente determina lo siguiente:
“ Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: a) Reservas forestales.
Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas” (el subrayado no es del original).
Esto ha sido avalado por la Sala mediante sentencia número 2012-2678 de las 14:30 horas del 29 de febrero de 2012.
Además, el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, ley número 7788, indica lo siguiente:
“ Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica. Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos”.
Igualmente, el numeral 28 de la misma ley señala que:
“El Sistema estará constituido por unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación bajo la supervisión general del Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, con competencia en todo el territorio nacional, según se trate de áreas silvestres protegidas, áreas con alto grado de fragilidad o de áreas privadas de explotación económica. Cada área de conservación es una unidad territorial del país, delimitada administrativamente, regida por una misma estrategia de desarrollo y administración, debidamente coordinada con el resto del sector público. En cada uno se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales en materia de conservación sin menoscabo de las áreas protegidas. Las Áreas de Conservación se encargarán de aplicar la legislación vigente en materia de recursos naturales, dentro de su demarcación geográfica. Deberán ejecutar las políticas, las estrategias y los programas aprobados por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en materia de áreas protegidas; asimismo, tendrá a su cargo la aplicación de otras leyes que rigen su materia, tales como la Ley de conservación de la vida silvestre, No. 7317, de 30 de octubre de 1992, y la Ley Forestal, No. 7575, de 13 de febrero de 1996, Ley Orgánica, No. 7554, de 4 de octubre de 1995, y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.
Basado en las recomendaciones del Consejo, el Ministerio del Ambiente y Energía definirá la división territorial que técnicamente sea más aconsejable para las Áreas de Conservación del país, así como sus modificaciones”.
En síntesis, es claro que el régimen jurídico creado por los artículo 13 y 14 de la Ley Forestal tiene una finalidad protectora, pues, de acuerdo con el texto de dicha norma, su objetivo es dar una protección demanial a los terrenos propiedad del Estado con bosque o terrenos forestales, los cuales quedarían bajo administración del Ministerio de Ambiente y Energí a. Ese patrimonio es catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal como un bien de dominio público, que según los artículos 13 de la Ley Forestal y 22 de la Ley de Biodiversidad, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Así, la competencia en esta materia la ostenta el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, competencia que es exclusiva, siendo este un asunto de interés nacional. Además, según la normativa indicada, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación unifica las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.
VI.SOBRE EL DERECHO HUMANO AL MEDIO AMBIENTE SANO Y AL AGUA Y SU TUTELA DENTRO DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS.
Este derecho ha sido ampliamente analizado por la Corte IDH en su sentencia emitida en el Caso Comunidades indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina confirmando (párr. 222) que el derecho al agua está protegido por el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ello se desprende de las normas de la Carta de la OEA, en tanto las mismas permiten derivar derechos de los que, a su vez, se desprende el derecho al agua. Como también emanan otros DESCA como son el derecho al medio ambiente sano, el derecho a la salud y el derecho a la alimentación adecuada. El agua por su importancia para los sistemas ecológicos y para el ser humano, es un “derecho eje” en la medida que articula varios otros derechos que dependen de este para su realización, como la vida, el medio ambiente sano, la salud, la alimentación, el territorio, la cultura, la mejora continua del estándar de vida, entre otros.
Dado la interdependencia de estos derechos, se puede afirmar que si se vulnera el derecho al agua por consecuencia se estarían violando también estos derechos enunciados incluso el derecho a un nivel de vida digna. En el ámbito internacional se considera que este derecho está contenido en el artículo 25 “un nivel de vida adecuado” de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Otros tratados referidos a aspectos específicos de protección de los derechos humanos, hacen referencia expresa al agua, como la Convención sobre los Derechos del Niño, en el artículo 24, o la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, en el artículo 14, referido a “problemas especiales a que hace frente la (…) mujer de las zonas rurales”. De modo adicional a lo expuesto, debe resaltarse que la Organización de las Naciones Unidas, a través de su Asamblea General, emitió el 28 de julio de 2010 la Resolución 64/292 titulada El derecho humano al agua y el saneamiento, que reconoce que “el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos”.
Asimismo, es relevante señalar que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante Comité DESC) ha expresado que “el derecho al agua entraña tanto libertades como derechos”. Las primeras implican poder “mantener el acceso a un suministro de agua” y “no ser objeto de injerencias”, entre las que puede encontrarse la “contaminación de los recursos hídricos”. Los derechos, por su parte, se vinculan a “un sistema de abastecimiento y gestión del agua que ofrezca a la población iguales oportunidades de disfrutar del derecho”. Destacó también que “el agua debe tratarse como un bien social y cultural, y no fundamentalmente como un bien económico”, y que “los siguientes factores se aplican en cualquier circunstancia: a) La disponibilidad. El abastecimiento de agua de cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domésticos (…). b) La calidad. El agua necesaria para cada uso personal o doméstico debe ser salubre (…).
Además, el agua debería tener un color, un olor y un sabor aceptables (…). c) La accesibilidad. El agua y las instalaciones y servicios de agua deben ser accesibles para todos, sin discriminación alguna, dentro de la jurisdicción del Estado Parte”. El Comité DESC, al explicar cómo el derecho al agua se vincula con otros derechos, señaló también la importancia de “garantizar un acceso sostenible a los recursos hídricos con fines agrícolas para el ejercicio del derecho a una alimentación adecuada”. Agregó que “los Estados deberían garantizar un acceso suficiente al agua para la agricultura de subsistencia y para asegurar la de subsistencia de los pueblos indígenas”. Sostuvo que “la higiene ambiental, como aspecto del derecho a la salud (…) entraña la adopción de medidas no discriminatorias para evitar los riesgos para la salud que representa el agua insalubre y contaminada por sustancias tóxicas”.
Asimismo, la Corte IDH ha señalado en el mismo sentido, que el “derecho al agua” (como también los derechos a la alimentación y a participar en la vida cultural) está “entre los derechos particularmente vulnerables a afectaciones ambientales”.
Si bien el derecho al agua no se encuentra reconocido expresamente en el sistema interamericano, el conjunto de sus instrumentos establecen una serie de derechos que guardan estrecha vinculación con el acceso al agua y sus distintas dimensiones, como lo referente a las condiciones de disponibilidad, calidad y accesibilidad del agua sin discriminación alguna. En efecto, es importante precisar que si bien la jurisprudencia relativa al acceso al agua se encuentra aún en desarrollo en el sistema interamericano, existen en la actualidad importantes decisiones que han brindado luz sobre las obligaciones que recaen sobre los Estados para garantizar el acceso al agua sin discriminación. En la última década, la jurisprudencia tanto de la CIDH como de la Corte Interamericana, ha abordado una serie de cuestiones referidas al acceso al agua a través de la interpretación del contenido de una serie de derechos humanos establecidos en los instrumentos interamericanos, para lo cual ha considerado los aportes del sistema universal e información técnica de una serie de organismos especializados.
Tanto la CIDH como la Corte Interamericana, han señalado que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales. Tal interpretación evolutiva es consecuente con las reglas generales de interpretación consagradas en el artículo 29 de la Convención Americana46, así como las establecidas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
La CIDH ha tenido una aproximación a dicha temática, a través de la medida cautelar dictada el 20 de mayo de 2010, a favor de los miembros de 18 comunidades del pueblo indígena Maya Sicapakense y Nombre8835 de Guatemala, por contaminación de mantos acuíferos y supuestos efectos en la vida, integridad personal y salud de comunidades indígenas. En la solicitud de medidas cautelares, se alegó que debido a la explotación de una empresa minera se estaría generando un impacto ambiental en la zona, el cual estaría afectando las afluentes principales del rio que serviría para la subsistencia de las comunidades indígenas. Tal situación estaría afectando la salud de varios de los miembros de las comunidades, quienes supuestamente estarían enfrentando consecuencias específicas en su salud. Dada la controversia sobre diversos temas que se presentaron en el seguimiento a la medida cautelar, el 7 de diciembre de 2011, la CIDH notificó su decisión de modificar las medidas cautelares y solicitó al Estado de Guatemala que adopte las medidas necesarias para asegurar que los miembros de las 18 comunidades Mayas beneficiarias tengan acceso a agua potable apta para consumo humano, uso doméstico y segura para el riego.
En especial, la CIDH solicitó al Estado adoptar las medidas necesarias para que las fuentes de agua de las 18 comunidades beneficiarias no sean contaminadas por acciones de actividades mineras. La Comisión ha continuado monitoreando el asunto, atendiendo las diferentes posiciones que las partes han presentado en el procedimiento de medidas cautelares y en un caso que actualmente se encuentra en etapa de fondo.
En el sub examine, la parte recurrente manifiesta que el 30 de julio de 1888 el Congreso de la República de Costa Rica aprobó la Ley 65 que indica: “Siendo de utilidad pública la conservación de las montañas en que tienen origen los arroyos y manantiales que abastecen de agua a la provincia de Heredia y a una parte de la de Alajuela; DECRETA: Art. 1: Se declara inalienable una zona de terreno de dos kilómetros de ancho, a uno y otro lado de la cima de las montañas con el Nombre317 de Montaña del Volcán de Barva, desde el cerro llamado el Zurquí hasta el que se conoce con el Nombre317 de Concordia, ya sea dicha zona de propiedad nacional o municipal”. Manifiesta que el objetivo de los legisladores del Siglo XIX con la aprobación de la Ley 65 fue el resguardo de las montañas del norte de Heredia con el fin de preservar el recurso hídrico de los habitantes del Valle Central, no sólo superficial si no también el subterráneo, al delimitarse en esta zona mucha del área más importante de recarga potencial de los acuíferos Barba y Colimas, acuíferos de donde hoy día se suple de agua más del 60% de habitantes, no sólo de Heredia, si no de Alajuela y San José.
Aduce que las zonas altas de los cantones heredianos, Santa Barbara, Barva, San Rafael, San Isidro, Moravia y Coronado donde se demarca la zona inalienable de la Ley 65, está sometida a una constante y fuerte presión para desarrollar diversas actividades, en cuenta proyectos constructivos diversos. Afirma que la valía para la recarga de los acuíferos del Valle Central que tiene la zona inalienable, también es imprescindible su protección para salvaguardar el agua de miles de habitantes de las partes altas de los cantones de Alajuela, Santa Barbara, Barva, San Rafael, San Isidro y Santo Domingo que nos abastecemos del agua superficial de los ríos Segundo, Ciruelas, Tibás y Para que nacen en esa zona. Explica que estudios, como los del Servicio Nacional de Aguas, Riego y Avenamiento, han determinado que el área donde se localiza la zona inalienable, además de ser de muy alta recarga acuífera, es de MUY ALTA fragilidad ambiental, además de ser de alta vulnerabilidad hidrogeológica, por lo que es inminente la necesidad de protegerla si queremos preservar el recurso hídrico para las generaciones presentes y futuras del Valle Central.
Acota que la zona inalienable es además hogar de una amplia diversidad de flora y fauna debido a que limita con la parte sur del Parque Braulio Carrillo. Por otra parte, expone que en el año 2013 la Sala Constitucional al resolver un incidente de desobediencia presentado contra el ministro de ambiente por no haber cumplido el voto 200812109, reitera la importancia de la zona inalienable de la Ley 65 de 1888 para el ambiente en general y en particular para la protección del recurso hídrico, por lo que le ordena a René Castro Salazar en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, cumplir inmediatamente lo dispuesto en la sentencia, bajo la advertencia de ordenarse la apertura de un procedimiento administrativo en su contra si no lo hiciere (resolución 2013-005049 del 27 de marzo del 2013). Arguye que después del apercibimiento del 2013 de la Sala Constitucional, el Ministerio de Ambiente y Energía delimitó la zona inalienable por medio de un amojonamiento, no así no ha cumplido con la recuperación de los terrenos, ni siquiera ha interpuesto proceso alguno de reivindicación del patrimonio natural del Estado como es la zona inalienable.
Asegura que actualmente una porción de la zona inalienable de la Ley 65 de 1888, no toda, forma parte del Parque Braulio Carrillo, tanto por la Ley 6288 del del 25 de octubre de 1978 que creo el parque, como por el Decreto Ejecutivo 39259- MINAE del 15 de octubre del 2015 que indicó: “Artículo 1º- Declárese parque nacional parte del territorio establecido como Zona inalienable, creada por el Decreto Ley Nº LXV de julio de 1888, anexando dicha porción de terreno al Parque Nacional Braulio Carrillo; cuyos límites se describen a continuación basado en la hoja topográfica Barva 3346 II, edición 3-IGNCR, 2005, escala 1:50.000, elaborada por el Instituto Geográfico Nacional de Costa Rica.”. Señala que al Parque Braulio Carrillo, incluyendo lo que se le anexó en el 2015, además de cubrirle la Ley 65, le son aplicables las normas de protección especial y total que cubren a éstos, tales como la Ley del Servicio de Parques Nacionales y la Ley Forestal (artículo 1), lo que no se está dando debido a que los terrenos anexados al parque que son parte de la zona inalienable de la Ley 65 siguen en manos de particulares, algunos de los cuales llevan a cabo actividades que impactan el ambiente, como de turismo masivo sin control y estudio de impacto ambiental alguno, actividades de lecherías, talas de árboles, construcción de cabañas de recreo, etc. Indica que en respuesta a las consultas que se le ha hecho ver a los ministros de ambiente desde que se dictó el fallo 2008-12109 sobre la recuperación o reivindicación de los terrenos estatales que corresponden a la zona inalienable de la Ley 65, nunca se ha informado recuperación alguna o que se haya iniciado con alguna acción ante los tribunales correspondientes que culmine con un proceso de reivindicación.
En el MINAE siempre han dado una única respuesta, que ya iniciaron con la confección de expedientes de las fincas y su respectivo análisis legal y técnico de los antecedentes de los asientos registrales de las fincas inscritas en el Registro Nacional, para que así sea la Procuraduría General de la Republica quien proceda a iniciar los trámites de lesividad ante los tribunales de justicia que culminen en la recuperación de los terrenos. Solicita que en aras de la tutela del recurso hídrico y del ambiente en general, y al ser la zona inalienable parte del Patrimonio Natural del Estado, se le ordene al ministro de Ambiente y Energía o a quien ocupe su lugar, que inicie con las acciones necesarias y concretas que corresponden, más allá de estudios, para la reivindicación y recuperación de los terrenos de la zona inalienable de la Ley 54, sea trasladando los expedientes de los antecedentes o historial de las fincas a la Procuraduría General de la República.
VIII.Sobre el particular, cabe señalar que el tema que se debate en cuanto al deber de protección de la zona inalienable dispuesta por el decreto ley número 65 del 28 de julio de 1888, fue analizado en el voto 2008-12109 de este Tribunal Constitucional. En ese precedente, se reconoció que esa fuente normativa ordenó proteger una de las zonas en las que se encuentran las nacientes de agua que abastecen a los habitantes de las provincias de Heredia, Alajuela y parte de San José. En esa línea, el artículo primer de ese decreto ley declaró inalienable una zona de terreno de dos kilómetros de ancho, a uno y otro lado de la cima de la montaña conocida con el Nombre317 de Montaña del Volcán de Barba, desde el cerro llamado el Zurquí hasta el que se conoce con el Nombre317 de Concordia, ya sea dicha zona de propiedad nacional ó municipal. A su vez, en el numeral segundo autorizó al Poder Ejecutivo para aumentar ó disminuir la extensión de la zona a que se refiere el artículo anterior si después de practicado el reconocimiento respectivo por medio de una comisión científica, juzga conveniente modificarla en el sentido que dicha comisión indique.
Justamente a la luz de esas regulaciones, en el citado fallo esta Cámara señaló que “…la intención del legislador del siglo antepasado era la de asegurar que las provincias de Alajuela, Heredia y San José pudieran garantizarse en el futuro el recurso hídrico necesario para satisfacer las necesidades de la población. Para lograr lo anterior, el legislador dispuso la creación de una zona inalienable, la cual no podía ser objeto de ningún tipo de posesión en razón de su naturaleza pública…”. Bajo esa comprensión en el citado voto se coligió una indolencia del Estado en el deber de reivindicar y proteger la zona de marras, a partir de lo cual, se dispuso en lo relevante:
“POR TANTO. Se declara con lugar el recurso, únicamente en cuanto al Ministerio de Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud, y las Municipalidades de Heredia, Santa Bárbabara, Barva, San Pablo, San Isidro, San Rafael, Santo Domingo, Moravia y Vásquez de Coronado. Se ordena a Roberto Dobles Mora, o a quien ocupe su cargo como Ministro del Ambiente y Energía, lo siguiente: a) Que dentro del plazo de siete meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, realice las gestiones que estén dentro del ámbito de sus competencias para que se delimite físicamente la zona establecida por la ley número 65 de 1888, y luego de ello, inicie los procesos de recuperación de los terrenos que se ubican en dicho sector y que estén siendo ocupados por particulares; b) Que de inmediato verifique el cumplimiento de lo dispuesto por la resolución R-069-SINAC-2007, por parte de los personeros del Refugio de Vida Silvestre Jaguarundí, y en caso de que no se haya cumplido con lo dispuesto por el pronunciamiento de cita, proceda conforme a derecho.
Se ordena a José Manuel Ulate Avendaño, o a quien ocupe su cargo como Alcalde Municipal del Cantón Central de Heredia, a Rolando Hidalgo Villegas, o a quien ocupe su cargo como Alcalde, y a Marta Lidia Segura Miranda, o a quien ocupe su cargo como Presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Santa Bárbabara de Heredia, a Mercedes Hernández Méndez, o a quien ocupe su cargo como Alcaldesa, y a Adrián Varela Montero, o a quien ocupe su cargo como Presidente del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Barva de Heredia, a Marvin Chaves Chinchilla, o a quien ocupe su cargo como Alcalde, y al Elvia Villalobos Argüello,o a quien ocupe su cargo como Presidenta del Concejo Municipal, ambos del Concejo Municipal de San Isidro de Heredia, a Aracelly Salas Eduarte, o a quien ocupe su cargo como Alcaldesa de San Pablo de Heredia, a Alberto Vargas Esquivel, o a quien ocupe su cargo como Alcalde y a Yensi Alfaro Hernández, o a quien ocupe su cargo como Presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, a Rafael Isidro Bolaños Arce, o a quien ocupe su cargo como Alcalde Municipal de Santo Domingo de Heredia, a Edgar Vargas Jiménez, o a quien ocupe su cargo como Alcalde Municipal de Moravia, y a Leonardo Herrera Sánchez, o a quien ocupe su cargo como Alcalde Municipal de Vázquez de Coronado, lo siguiente: a) Que de inmediato se abstengan de otorgar cualquier tipo de permiso dentro de la zona establecida por la ley número 65 de 1888, en lo que respecta a sus jurisdicciones; b) Que procedan a contratar a los profesionales necesarios para la elaboración de los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica recomendados por Nombre3992 en su informe denominado “Recarga Potencial del Acuífero Colima y Barva, Valle Central, Costa Rica.”, los cuales deberán ser incluidos en la normativa urbanística de sus jurisdicciones, tal y como lo recomienda la autoridad antes mencionada. (…)”.
Es decir, desde esa fecha, se impuso una orden directa a las autoridades recurridas de iniciar los trámites correspondientes para la recuperación de los terrenos que se ubican en dicho sector y que estén siendo ocupados por particulares. Pese a que desde el 2008 fue impuesta esa orden, en el año 2013, esta Sala emite el fallo No. 2013-5049 del 27 de marzo del 2013, a raíz de una incidencia de desobedencia de aquel precedente del 2008, en el cual, reitera la relevancia ambiental y para el recurso hídrico de la zona fijada por la Ley No. 65, por lo que ordenó al entonces titular del MINAE, cumplir con las estipulaciones del voto 12109 del año 2008. A partir de ello, consta en los informes presentados en este amparo, que el MINAE procedió a identificar y delimitar el área en cuestión, mediante la colocación de mojones. Sin embargo, se acusa la desatención del contenido material del deber de protección por la ausencia de acciones efectivas de recuperación de esos terrenos. En ese particular, en la reciente sentencia N° 2023-010802 dictada a las 09:20 horas del 12 de mayo de 2023, dictada por este Tribunal, emitida en virtud de una petición de desobediencia de aquella sentencia del 2008, este órgano expresa un recuento cronológico de lo acontecido a partir de la orden emitida en esa oportunidad, en el siguiente sentido:
“… I.- Por sentencia nro. 2008-012109 de las 15:16 horas del 5 de agosto de 2008, se dispuso lo siguiente: “Se declara con lugar el recurso, únicamente en cuanto al Ministerio de Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud, y las Municipalidades de Heredia, Santa Bárbabara, Barva, San Pablo, San Isidro, San Rafael, Santo Domingo, Moravia y Vásquez de Coronado. Se ordena a Roberto Dobles Mora, o a quien ocupe su cargo como Ministro del Ambiente y Energía, lo siguiente: a) Que dentro del plazo de siete meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, realice las gestiones que estén dentro del ámbito de sus competencias para que se delimite físicamente la zona establecida por la ley número 65 de 1888, y luego de ello, inicie los procesos de recuperación de los terrenos que se ubican en dicho sector y que estén siendo ocupados por particulares; b) Que de inmediato verifique el cumplimiento de lo dispuesto por la resolución R-069-SINAC-2007, por parte de los personeros del Refugio de Vida Silvestre Jaguarundí, y en caso de que no se haya cumplido con lo dispuesto por el pronunciamiento de cita, proceda conforme a derecho…”.
II. Mediante resolución interlocutoria nro. 2011-000412 de las 11:47 horas del 14 de enero de 2011. Se dio por cumplida la orden establecida en la parte b) de la sentencia nro. PHO4599 de las 15:16 horas del 05 de agosto del 2008. Asimismo, se otorgó el plazo de un año contado a partir de la notificación de esa sentencia al Ministerio de Ambiente y Energía para cumplir con lo establecido en la parte a) de la sentencia supra citada. III.- Con respecto al cumplimiento de la parte a), mediante resolución interlocutoria nro. 2017-9974 de las 9:15 horas del 30 de junio de 2017, la Sala indicó: “IV.- Sobre la gestión planteada. Los gestionantes acuden a este Tribunal alegando desobediencia a lo ordenado mediante sentencia No. PHO4599 de las 15:16 horas del 05 de agosto del 2008, únicamente, sobre la falta de actuación del ministerio accionado en la recuperación de terrenos declarados como zona inalienable.
Al respecto, la autoridad recurrida informa que ha realizado diversas acciones para llevar a cabo el proceso de recuperación de la zona protegida. Aseguran que por resolución administrativa No. R-165-2014MINAE de 2 de mayo de 2014, se dio inicio formalmente al proceso de estudio por parte del Despacho Ministerial respectos a las inscripciones en la zona inalienable, a pesar de que la Procuraduría General de la República se pronunció con el criterio jurídico de carácter vinculante C-480-2014 de 19 de diciembre de 2014. Asimismo, establecen que el número de propiedades inscritas relacionadas con los planos catastrados encontrados es de alrededor de 1000, por lo que el tiempo de ejecución de esta etapa del proceso es muy lento, dado que el estudio debe hacerse caso por caso para respetar el derecho de defensa y el debido proceso. Además, se constata que están en proceso de validación del procedimiento con los otros actores, para lo cual se ha pedido cita al Registro Público mediante oficio D-095 de 30 de enero de 2017 del Director del Área de Conservación Cordillera Volcánica Central.
Por otra parte, la autoridad recurrida planea solicitar audiencia a la Procuraduría General de la República en aras de coordinar lo relativo a los posibles procesos de lesividad en sede judicial. Ahora bien, este Tribunal observa que lo ordenado en dicho pronunciamiento en relación con la desobediencia alegada fue que se iniciaran los procesos de recuperación de tierras, por lo que visto el informe rendido por la recurrida se corrobora que ya se iniciaron los procesos de estudio para llevar a cabo la recuperación de la zona inalienable, dando así cumplimiento a lo ordenado por esta Sala. De modo que no se constata el incumplimiento alegado por la parte recurrente. En consecuencia lo procedente es desestimar la gestión formulada. V. Por otra parte, en dicha resolución también se ordenó al Ministerio de Ambiente y Energía que se delimitara físicamente la zona establecida por la ley número 65 de 1888.
Sobre el particular, esta Sala observa del estudio del expediente, que según prueba aportada en marzo de 2014, se finalizó la colocación de mojones físicos que permitieron circunscribir el territorio protegido. Por lo que se constata el cumplimiento de lo ordenado respecto a este punto”. (El subrayado es agregado). IV.- Sobre la gestión planteada. Los gestionantes acusan la desobediencia de la sentencia nro. 2008-012109 de las 15:16 horas del 5 de agosto de 2008 por parte del Ministerio de Ambiente y Energía, por cuanto no ha logrado la recuperación de los terrenos estatales, definidos por la ley 65 de 1888, que se mantienen actualmente en posesión de particulares. Al respecto, según se desprende del considerando III de esta resolución, la Sala ya determinó el cumplimiento de la sentencia aludida, en lo que respecta al punto a), dirigido al Ministerio de Ambiente y Energía. Se reitera: “…este Tribunal observa que lo ordenado en dicho pronunciamiento en relación con la desobediencia alegada fue que se iniciaran los procesos de recuperación de tierras, por lo que visto el informe rendido por la recurrida se corrobora que ya se iniciaron los procesos de estudio para llevar a cabo la recuperación de la zona inalienable, dando así cumplimiento a lo ordenado por esta Sala”.
(El subrayado es agregado). “… En ese tanto, la gestión planteada deviene improcedente. Por tanto: No ha lugar a la gestión formulada.” (ver expediente N° 07-007996-0007-CO, traído ad effectum videndi et probandi).
Ahora si bien, la autoridad recurrida señala en su informe que, respecto a la recuperación de terrenos ubicados dentro de la Zona Inalienable declarada mediante la Ley N°65 del año 1888, el Área de Conservación ha procedido con la resolución de solicitudes de legitimidad de acuerdo con el procedimiento establecido para ese fin y se ha trasladado los casos resueltos al MINAE para que continúen el proceso, y que además, en los últimos 2 años no se han presupuestado fondos para expropiaciones por parte del Estado, dadas las limitantes presupuestarias vigentes. A su vez, aseguran que el Área de Conservación Central ha tomado múltiples acciones para procurar el respeto a la Zona Inalienable, dentro de sus posibilidades de recursos humanos e insumos disponibles, entre ellas se cita la inclusión de la supervisión del sitio, a través de patrullajes, atención de quejas, interposición de relatos de hechos y trabajo con las municipalidades, incluyendo la debida socialización sobre el tema y la entrega de información geográfica sobre el área de la Zona Inalienable dentro de la actualización al plan de control y protección de la Oficina de Heredia que se encuentra vigente, y que adicionalmente, se han sostenido reuniones con instancias varias para que consideren el área de la Zona Inalienable en procesos de planificación urbana, por ejemplo, elaboración de planes reguladores, de forma que se respete el sitio; y aunado a ello, se ejerce la vigilancia del sitio en la resolución de autorizaciones y trámites que son competencia del SINAC, para la supervisión de permisos pequeños, certificados de origen, trámite de sumarios de derribo y permisos de vida silvestre cuando esto se pretenden desarrollar dentro de la Zona Inalienable; e igualmente, el Área de Conservación Central realizó el debido amojonamiento de los límites de la Zona Inalienable en el año 2013, en los terrenos ubicados fuera del Parque Nacional Braulio Carrillo.
Y que el Ministerio ha tenido estrecha coordinación tanto con el Registro Público, como con la Procuraduría General de República para ir reconstruyendo los pasos que el proceso de análisis debe tener y los requisitos mínimos de estas evaluaciones; confirmando este ministerio, que dicho procedimiento no es expedito, no menos cierto es que las actuaciones hasta hoy efectuadas por la cartera ministerial accionada, han sido insuficientes para materializar la recuperación de los terrenos en los cuales se ubica zona inalienable de dominio público.
IX.Del anterior recuento se desprende que desde el año 2008 esta Sala dispuso la necesaria recuperación y protección de los terrenos afectos por el decreto ley No. 65 de 1888, como elemento relevante para la tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, con especial énfasis en el recurso hídrico, dado el alto impacto de esa zona para los cantones de Alajuela, Santa Bárbara, Barva, San Rafael, San Isidro y Santo Domingo. De igual manera, en varias oportunidades esta Sala se ha pronunciado sobre la atención debida de los dandamientos adoptado en el voto 12109-2008. Pese a lo resuelto en el reciente fallo 2023-010802 dictada a las 09:20 horas del 12 de mayo de 2023, es claro para esta Cámara que si se considera el contenido sustantivo de esas órdenes, sea, recuperar los citados terrenos en orden a la protección ambiental apuntada, versus las acciones efectivas que se han adoptado por la Administración para concretar la debida tutela y resguardo del derecho expresado en el numeral 50 de la Carta Fundamental, esas conductas adoptadas si bien permiten la delimitación de las áreas que integran la zona declarada inalienable, en definitiva, no son suficientes ni adecuadas para satisfacer el deber de protección que le impone el Derecho de la Constitución a ese tipo de bien jurídicamente tutelado.
En efecto, sobre este tema base resaltar que en lo atinente al concepto de dominio público y a los alcances del concepto se hace necesario aludir al canon 261 del Código Civil, en tanto dicha regulación estipula: “Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque, pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.”
Como se extrae, la definición de los bienes privados se hace en forma residual, es decir, pertenecen a esta categoría todos aquellos que no presenten ninguna de las características señaladas para los demaniales. La jurisprudencia constitucional, tomando en cuenta lo preceptuado por la norma citada, se ha referido sobre los bienes que integran el dominio público en los siguientes términos: “son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela …”.
Así, se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen a la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalienables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de las personas; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado.
Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.” (voto 2007-2408 de las 16:13 horas del 21 de febrero de 2007 y sentencia 189 de las 09:15 horas del 03 de marzo de 2011).
Así, dado que en el sub examine los terrenos que deben ser reivindicados están conformados por áreas que constituyen parte del patrimonio natural del Estado, es claro son bienes demaniales, no susceptibles de propiedad privada. Además, conforme al numeral 13 de la Ley Forestal “El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su Nombre317 y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio...” De esta forma, son tres posibilidades las que brinda la norma, respecto a los bienes que integran dicho patrimonio: a) bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales; b) bosques y terrenos forestales de las áreas declaradas inalienables, y c) bosques y terrenos forestales de las fincas inscritas a su Nombre317 y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.
En este sentido, el mandato 13 ibídem es claro al determinar, que una propiedad cubierta de bosque, y que pertenezca al Estado, una municipalidad, institución autónoma u otro organismo de la Administración Pública, forma parte del patrimonio natural del Estado. Así, en virtud del régimen jurídico especial al que se encuentra sometido el patrimonio natural del Estado, y las características particulares que sobre éste recaen, la detentación que sobre dichos bienes ejerzan los particulares, no les generará derecho alguno. En igual sentido, la Ley Forestal en el ordinal 14, determina que los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural de Estado, “…serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.”.
Así las cosas, el Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales (sentencia No. 1999-00644 dictada por la Sala Constitucional a las 11:24 horas del 29 de enero de 1999). En ese sentido, la acción que la Constitución Política impone al Estado frente a los focos de contaminación ambiental es multidireccional y definitivamente activa, absolutamente intolerante frente a situaciones que amenazan o afectan las condiciones ambientales óptimas que están garantizadas por ella misma a los habitantes. Por lo que es deber constitucional del Estado velar por la protección, defensa y preservación del medio ambiente, lo que se desarrolla y manifiesta, entre otras, en las siguientes normas: artículos 1, 2.a. 2.c, 2 párrafo último, 3, 12, 28, 32, 34, 37, 56, 59, 78, 83, 103 a 112 de la Ley Orgánica del Ambiente; artículos 1, 2, 9.4, 12, 22 a 30, 45, 49, 54, 86, 88 de la Ley de Biodiversidad; 3, 4, 6, 7, 15, 34, 122 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 1, 2, 5, 6, 13, 37, 54 de la Ley Forestal; 5, 6, 7, 11, 21, 29 a 33, 37 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 13.a ,13.o del Código Municipal; 11, 12, 13, 17, 18, 19, 21, 22, 25 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre; 1, 2 de la Ley General de Salud; 1, 2, 17, 175, 176 de la Ley de Aguas; 15,18, 19, 51, 56, 58.5, Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana.
Es decir, la declaratoria de demanialidad de determinado bien o conjunto de bienes (elemento normativo) no solamente supone la creación legal de un régimen especial de dominio, regulado por el Derecho Público, sino que asigna el ente público un deber de protección del bien a efectos de direccionar su régimen de uso al fin público que ha sustentado aquella declaratoria. Esto impone el poder-deber de emprender las acciones de recuperación, disposición, mantenimiento, custodia y defensa del bien. Tratándose de bienes que componen el patrimonio natural del Estado, ese deber de protección viene establecido como una regla de principio, como derivación del deber que le impone el canon 50 constitucional para garantizar el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Esto conlleva a que en este tipo de demanio ambiental, las acciones administrativas son impostergables, dado el impacto que la desatención e indolencia de esas obligaciones puede generar en los ecosistemas y en el derecho de las personas a obtener un beneficio directo o remoto del impacto ambiental por el uso indebido de esos inmuebles.
Se trata de acciones preventivas y correctivas que se hacen necesarias en el contexto de un principio preventivo y precautorio, y en general, para la defensa de las cosas públicas, como componente inherente e irenunciable de ese régimen especial de dominio.
Es claro que el deber de protección y uso debido de esos bienes no sólo se circunscribe al Estado en su conjunto, sino también a los sujetos de derecho privado, quienes tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pero también, a garantizarlo, preservarlo y defenderlo, tal y como se desprende, entre otros, de los artículos 1 párrafo primero, 2.a, 6, 22, 23, 99, de la Ley Orgánica del Ambiente; 10.2, 10.13, 11.4, 88 95, 101, 105 de la Ley de Biodiversidad; 15, 28 a 30, 36 a 38, 51 53, 62 a 64, 83, 88 a 121 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 57 a 66 de la ley Forestal; 37, 40, 41 a 45, 51 a 53 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 14 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre; como también, de las sentencias dictadas por este Tribunal números 1999-02219 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999 y la 1999-05906 de las 16:15 horas del 28 de julio de 1999.
En ese sentido, además debe considerarse la aplicación de los principios rectores en materia ambiental, a saber: in dubio pro natura, preventivo y precautorio, como medios para garantizar la tutela efectiva del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por ende, para evitar que su existencia esté restringida al plano semántico de la realidad jurídica (ver artículos 4.c, 17 y 34 de la Ley Orgánica del Ambiente, 11 incisos 1 y 2 , 92 de la Ley de Biodiversidad, principio 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río y entre otras, la sentencia número 1999-01250 dictada por esta Sala a las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999. En ese sentido, el operador del derecho siempre deberá tomar en consideración que cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente, y en el caso concreto la protección a los mantos acuíferos y zonas de protección.
Aspecto a destacar es que tratándose de zonas demaniales cuya protección se ha sustentado en el impacto que presentan para el recurso hídrico, en concreto, para recargas acuíferas y como dispone el decreto ley No. 65, mantener zona montañosa de origen (recarga) de arroyos y manantiales que abastecen la provincia de Heredia y algunos sectores de Alajuela, esas acciones de protección son aún más determinantes por el riesgo de exposición a ciclos de contaminación, tanto de aguas superficiales como subterráneas. A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación.
Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo. Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación (ver sentencia N° 2009-002019 de las 14:55 horas del 11 de febrero de 2019).
X.Ahora, pese a que tales extremos alegados por el recurrente fueron argüidos y analizados por esta Sala mediante la sentencia N° 2008-012109 de las 15:16 horas del 05 de agosto de 2008, y si bien se evidencia un grado de avance, a través de las acciones emprendidas por el MINAE, estas han sido insuficientes, pues se comprueba una conducta dilatoria, ilegítima e injustificada por parte de la cartera ministerial recurrida, pues desde el año 2008, no se han logrado identificar la totalidad de los terrenos correspondientes a las zonas protegidas y declaradas como patrimonio natural, ni se han recuperado dichas zonas, según el mandato de protección establecido por la Ley N° 65 del 30 de julio de 1888. Nótese que la única acción concreta que se ha logrado establecer fue el amojonamiento de la zona, lo que supone una acción necesaria para delimitar el perímetro del área a proteger. Empero, se trata de la primera acción necesaria, pero en sí misma, insuficiente.
Nótese que la finalidad de esa declaratoria de demanialidad y de la orden dictada por esta Sala en el voto 2008-12109, fue precisamente permitir la reivindicación de los terrenos ocupados por particulares, con la clara intención de que esas zonas no fuera expuestas a un régimen de uso diverso al que sustentó el régimen de protección y con ello, ajustarlo a su proyección de área relevante para las recargas acuíferas en las zonas de Heredia y Alajuela. Es claro que tal fin no se satisface con el solo amojonamiento de la zona, cuando es claro que no se han adoptado acciones efectivas para la recuperación de esos terrenos, pese haber transcurrido aproximadamente 15 años desde que esta Sala declaró el deber de recuperación y normalización del uso definido para esos sectores. Si bien el MINAE enlista una serie de acciones para procurar esa recuperación material de inmuebles y alega dilemas de orden presupuestario y de diverso orden, a la vez que presenta acciones de coordinación con otras autoridades para materializar aquella orden directa, lo cierto del caso es que a la fecha, se insiste, más de 15 años después de que este tema fuese definido por este Tribunal Constitucional, se denota la pervivencia de la inercia administrativa en la protección efectiva y no sólo formal, de la zona declarada inalienable y con ello, con el descuido del derecho reconocido por el canon 50 constitucional.
En efecto, mas allá de las alegaciones que se han presentado por la autoridad recurrida, es claro e innegable que el período de tiempo transcurrido desde la emisión de la ley, la orden dictada por este Tribunal, denotan un incumplimiento preocupante de la concreción de acciones adecuadas e idóneas para la tutela debida del demanio público de marras, en franco detrimento de las obligaciones que le son propias a la Administración y en claro desmedro de los derechos de las personas en menesteres ambientales. Desde luego que este Tribunal comprende que las acciones de recuperación son complejas, dada la amplitud de la zona y la dejadez histórica del Estado y sus instituciones para procurar la defensa efectiva de ese sector; sin embargo, ello no es justificante para perpetuar una disfunción que se acreciente cada día que se asuman acciones contundentes para satisfacer el deber de tutela que se estima descuidado.
La complejidad del tema exige acciones coordinadas entre las diversas instancias administrativas involucradas, pero esa sola complejidad no puede justificar que luego de 15 años de haber ordenado emprender esas conductas de recuperación y protección, a la fecha no existan medidas efectivas y esos terrenos sigan en dominio de particulares, sin que pueda colegirse que el Estado se encuentre en dominio de ese sector y con ello, esté satisfaciendo el régimen de uso que le impuso el acto legislativo de declaratoria de demanialidad.
Esa omisión y dejadez administrativa no puede ser pasada por alto por esta Sala y si bien recientemente en gestiones de desobediencia se había dispuesto que el fallo 12109 del 2008 se entendía debidamente atendido por la instrucción de los procedimientos para la recuperación de los terrenos de cita, lo cierto del caso es que el debate que se presenta en este amparo trasciende una mera gestión de incumplimiento, y por el contrario, denota que las acciones adoptadas por el Estado son de suyo insuficientes para la defensa del fin legal y de los derechos que concurren en el régimen especial de protección definido por el decreto ley No. 65, a partir de lo cual, es necesario que esta Sala imponga acciones direccionadas a procurar que dentro de un tiempo razonable, se pueda contar con acciones concretas y efectivas para esa protección que se reprocha. De esa manera, considerando que ya la zona de marras ha sido debidamente delimitada mediante el amojonamiento, se impone ordenar al MINAE que dentro del plazo de seis meses, proceda a identificar debidamente, con sus datos registrales y/o de ocupación, la totalidad de los terrenos correspondientes a las zonas protegidas y declaradas como patrimonio natural.
Una vez ello, dentro de los SEIS MESES posteriores, deberá coordinar las acciones que sean necesarias, a fin de recuperar las zonas protegidas, según lo establecido por la Ley N° 65 del 30 de julio de 1888, e iniciar materialmente, cuando así corresponda, los procesos o procedimientos necesarios para tal fin. Finalmente, deberá la autoridad recurrida remitir a este Tribunal cada TRES MESES, un informe de avance de las acciones llevadas a cabo, respecto a la identificación de los terrenos y la reivindicación de las zonas protegidas.
XI.Consecuentemente, lo procedente es declarar con lugar el recurso, según las consideraciones que se establecen en la parte dispositiva de esta sentencia.
Con el debido respeto, disiento del voto de mayoría que declara con lugar el recurso, con base en las siguientes razones:
La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto.
De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental es propio de ser conocido en la vía de legalidad –administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso.
Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Si bien coincido con la mayoría de la Sala en que el recurso se debe declarar con lugar, difiero sobre dónde residenciar la fase de ejecución del asunto, debido a la inexistencia de mecanismos adecuados previstos por la normativa que rige esta jurisdicción constitucional para dar seguimiento a una sentencia que reviste aspectos técnicos de gran complejidad, como es en este caso para que: 1) se identifiquen la totalidad de los terrenos correspondientes a las zonas protegidas y declaradas como patrimonio natural; 2) se coordinen las acciones que sean necesarias a fin de recuperar las zonas protegidas. Lo anterior, según lo establecido por la Ley N° 65 del 30 de julio de 1888. En cambio, lo dispuesto por el Código Procesal Contencioso-Administrativo en materia de ejecución (artículo 155 y siguientes) tiene evidentes ventajas, como la posibilidad de pedir cronogramas, imponer multas, sentar responsabilidades, fiscalizar etapas de cumplimiento, etc. Por ello, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 56 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, estimo que la fase de ejecución debe realizarse ante el Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, bajo las reglas de ejecución de sentencia de dicho Código.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Franz Tattenbach Capra, en su condición de ministro de Ambiente y Energía, o a quien en su lugar ocupe ese cargo, que gire las órdenes pertinentes y disponga de manera pronta y oportuna las acciones y coordinaciones necesarias para que, en un plazo de SEIS MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se identifiquen la totalidad de los terrenos correspondientes a las zonas protegidas y declaradas como patrimonio natural. Posteriormente, dentro de los SEIS MESES posteriores, se deberá coordinar las acciones que sean necesarias, a fin de recuperar las zonas protegidas, según lo establecido por la Ley N° 65 del 30 de julio de 1888, e iniciar materialmente, cuando así corresponda, los procesos o procedimientos necesarios para tal fin. Finalmente, deberá la autoridad recurrida remitir a este Tribunal cada TRES MESES, un informe de avance de las acciones llevadas a cabo, respecto a la identificación de los terrenos y la reivindicación de las zonas protegidas.
Se advierte a la autoridad recurrida que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. El Magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar el recurso, por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
La Magistrada Garro Vargas salva el voto respecto a la ejecución de esta sentencia y, de conformidad con el artículo 56 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dispone que debe realizarse ante el Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, bajo las reglas de ejecución, establecidos en los artículos 155 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo. Asimismo, ordena que se le remita copia de la sentencia para que se inicie los procedimientos de ejecución de este fallo. Notifíquese. - Nombre318 .
Nombre454 . Luis Fdo. Salazar Nombre413 G. Anamari Garro V.
Nombre3764 A. Jose Roberto Garita N.
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