Opinion on Parque Recreativo Los Chorros as State Natural Heritage and validity of Decree 40675-MINAEOpinión sobre Parque Recreativo Los Chorros como Patrimonio Natural del Estado y validez del Decreto 40675-MINAE

24 January 2018 OJ-11-2018 Michael Arce Sancho Diputado Asamblea Legislativa Estimado señor:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your Official Letter MAS-PLN-637-17, in which you ask us:

• 1)Whether the Parque Recreativo Los Chorros is part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado).
• 2)Whether Decree 40675, entitled “Declaratoria de Conveniencia Nacional del Proyecto Mejoras al Sistema de Acueductos y Alcantarillados,” Article 2, which authorizes the pruning, cutting, and removal of trees—including species declared subject to a ban (veda)—on lands covered by forest or protection areas defined in Article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575, provided they are not located on Natural Heritage of the State, constitutes or does not constitute a contra legem provision. The foregoing, in light of Article 5(a) of Law 6125/1977, Creating the Parque Recreativo Los Chorros, which prohibits felling trees within that recreational park.

I.- THE CONSULTATIVE FUNCTION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE (PROCURADURÍA) IN RELATION TO DEPUTIES The Attorney General's Office, as is known, is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, a function that is carried out through the issuance of legal opinions (dictámenes) and legal views (opiniones jurídicas) for administrative authorities, at their request, limited to the analysis and clarification of legal principles and norms, for the better exercise of their competencies. (Law 6815/1982, Articles 1, 2, 3(b) and 4).

The essential activity of the Legislative Assembly is not part of the administrative function of the State and, except when it exercises it exceptionally (Law 8508, Article 1.3(b)), it would not be entitled to require our consultative intervention.

Despite this, the Attorney General's Office has addressed inquiries from the Legislative Assembly or its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the functions that the Political Constitution attributes to them, pertaining to bills or legal aspects that can be considered covered by political control, which is not mentioned in your official letter, nor is the direct link between what is consulted and parliamentary functions clear. This advisory function is limited by the proper content of the consultative function, its efficient exercise with respect to the Public Administration, as well as the reasonableness and moderation of the inquiry formulated. (OJ-093-2008, OJ-026-2016, OJ-061-2017, OJ-120-2017).

However, in the case of inquiries from deputies, we cannot be allowed to ignore the admissibility requirements. The contrary would imply distorting our advisory function. Among them: the inquiries must not concern specific cases, except for those under Articles 173 and 183 of the General Law of the Public Administration; nor should they refer to matters that are currently being examined in administrative procedures or judicial processes; they should not be used to address matters of private interest for oneself, third parties, or individuals; nor should they be aimed at reviewing the legality of a specific administrative act, with the aforementioned exception; the consultative competence of other bodies must be respected, such as the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) in matters of public finance, etc. (Legal Opinions C-362-2005, C-447-2006 and C-59-2011; Legal Views OJ-147-2005, OJ-003-2008, OJ-53-2010, OJ-67-2016, OJ-158-2016, OJ-15-2017, OJ-018-2017, OJ-030-2017, OJ-061-2017, OJ-74-2017, OJ-78-2017, OJ-79-2017, OJ-82-2018, OJ-108-2017, OJ-113-2017, OJ-120-2017, OJ-137-2017, etc.)

II.- INADMISSIBILITY OF THE INQUIRY In this case, the inquiry is also inadmissible for the reasons set out below:

II.1) Impropriety of inquiries about specific cases and for reviewing the conformity of adopted administrative acts with the legal system In Legal Opinion C-172-2017, we indicated that, in accordance with the admissibility requirements derived from our Organic Law, Article 3(b), 4 and 5, the inquiries made to the Attorney General's Office must not concern specific cases to be decided by the administrative organs or entities, since in that circumstance, through a binding legal opinion, we would indirectly replace the active Administration, which distorts the nature of the consultative function and exceeds it. The Attorney General's Office has stated that it is not its responsibility to rule on specific situations, nor is it permitted to settle the different conflicts submitted for decision by public entities. (Legal Opinions C-224-2016 and C-108-2017, which refer to C-141-2003, C-368-2008, C-133-2014 and C-085-2016).” Legal Opinion C-267-2017. As will be explained, determining whether each of the distinct territorial areas that are geographically part of the PLCH integrate the Natural Heritage of the State involves the assessment of technical and factual elements that exceed our powers. In that respect, the inquiry would not be admissible. To this are added other causes of inadmissibility noted in Legal Opinion C-267-2017, in response to an inquiry from the Mayor of the Municipality of Grecia:

“Elucidating whether Executive Decree 40675, of September 25, 2017, conforms to the legal system exceeds our consultative function.

The Attorney General's Office has maintained that it is not proper for its consultative role to exercise a review activity of the legality of administrative acts, even if the question is posed in general terms (Legal View OJ-108-2017). And in Legal Opinion C-381-2014, with mention of administrative case law, it stated that it is not its responsibility, as the superior consultative body of the Public Administration, to assess whether an administrative decision is in accordance with the legal system, even if the request is proposed in general terms. The consultative function should not be exercised over actions taken by the Administration.” (See also Legal Views OJ-59-2017, OJ-61-2017, OJ-74-2017, OJ-78-2017, OJ-79-2017 and OJ-82-2017).

II.2) Existence of a pending unconstitutionality action In the second question, it is made clear that the felling of trees in the sector is based on Decree 40675/2017-MINAE, which declares the project “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas” to be of national convenience. Against that Decree, an unconstitutionality action was filed on October 17, 2017, which is pending (expediente 17-016246-0007-CO), in which it is requested that norms 1, 2, 3, and 4 of the same be declared unconstitutional, for contravening the prohibitions of Law 6126, Article 5, and being violative of the principles of the right to a healthy environment, singular non-derogability of a law, reserve of law, objectification, and lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest.

The Attorney General's Office has refrained from addressing inquiries when the legal point is the subject of, or overlaps with, an ongoing unconstitutionality action. “This is in order to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function (…), since by virtue of the nature that judicial resolutions and judgments hold in our legal system and, above all, the character of the resolutions of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), what is resolved there prevails over any other administrative action.” (Legal Views OJ-115-2016, OJ-30-2017, OJ-77-2017, OJ-78-2017, OJ-108-2017, which cite Legal Opinions C-226-2016, C-18-2014, C-278-2011, C-53-2010 and Legal Views OJ-43-2003 and OJ-65-2014).

II.3) Existence of a contentious-administrative lawsuit against the State, where the legality of Decree 40675-MINAE is discussed The Attorney General's Office was notified of a lawsuit against the State, filed on October 24, 2017, before the Contentious-Administrative Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo) (expediente 17-10463-1027-CA), in which it is requested that Decree 40675 be declared illegal, and it is requested, as a precautionary measure, to suspend its effects and prevent the felling of the forest. This constitutes another reason for us to abstain from issuing an opinion. (Legal Views OJ-110-2014, OJ-67-2016, OJ-96-2016, OJ-115-2016, OJ-9-2017 and OJ-30-2017).

III.- GENERAL CONSIDERATIONS ON THE MATTERS CONSULTED Given the status of the consultant and the subject matter at hand, by way of collaboration and as a non-binding legal view, general considerations are made regarding the questions posed, in accordance with what was answered by the Attorney General's Office in the unconstitutionality action against Decree 40675-MINAE (expediente No. 17-016246-0007-CO).

III.1) NATURAL HERITAGE OF THE STATE and PARQUE RECREATIVO MUNICIPAL LOS CHORROS (PLCH) In accordance with the case law of the Constitutional Chamber, “(….) the Natural Heritage of the State is a public domain asset whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) (Forestry Law, Articles 6(a) and 13, para. 2°, and 14; Organic Law of the Environment, Article 32, para. 2°). It is composed of two important components: a) Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, Articles 1, para. 2°, 3(i); Organic Law of the Environment 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, Articles 22 et seq. and 58; Law of the National Parks Service No. 6084, Article 3(d) and (f), in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82(a)). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 17126/2006, 16975/2008, 17650/2008, 17659/2008, 2020/2009, 16938/2011, 2678/2012, 10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014, 16362/2015, among others).

A protected wild area is the “Space, whatever its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it, taking into consideration its geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest.” (Forestry Law, Article 3(i)).

The PLCH, in the act of its creation, was not declared a protected wild area, of state public domain; it did not meet the necessary requirements to that effect, nor does it fall within any of the legally established management categories, so it could not be affirmed that it has that condition. (Organic Law of the Environment, Articles 32, 36, and 70 of Decree 34433/2008; previously Law 4465, Article 18, and 37 of its Regulations, Decree 2923-A).

Regarding any forest that may exist on the site, it must jointly present the following three elements: “1.- Native or autochthonous ecosystem, intervened or not, regenerated by natural succession or other forestry techniques, that occupies an area of two or more hectares, 2.- The presence of mature trees of different ages, species, and varied size, with one or more canopies that cover more than seventy percent (70%) of that area 3. The existence of more than sixty trees per hectare of fifteen or more centimeters in diameter measured at breast height (DAP).” Forestry Law, Article 3(d), and Article 2(e) of its Regulations, Executive Decree 25721/1996).

Forest lands or lands of forest aptitude (terrenos forestales o de aptitud forestal) are those contemplated in the classes established by the official methodology for determining land use capacity. (Forestry Law, Article 3(b); Executive Decree 23214/1994. CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 12716/2012).

For this reason, the Attorney General's Office, in Legal Opinion C-172-2017, indicated that defining whether the PLCH is part of the Natural Heritage of the State, under the terms of Article 13 of the Forestry Law, “involves the assessment of technical aspects, beyond our powers, such as the survey and analysis of field information, with identification of representative sample plots, to verify the concurrence of legal characteristics of forested areas, or determine the forest aptitude of the lands based on the official methodology; the use of geographic information systems, etc.” Furthermore, the real nature of the lands, the different property and land tenure regimes that exist in the place, etc., are unknown.

In our view, the lands of the PLCH that can be part of the Natural Heritage of the State are only those that fit within the assumptions of Article 13 of the Forestry Law, to be verified with the proper technical studies of the State Forest Administration (Administración Forestal del Estado). On this point, it would be improper to affirm, broadly speaking, that the entire area of the PLCH is Natural Heritage of the State.

It is emphasized that the properties of the PLCH that are considered to integrate the Natural Heritage of the State fall under the administration of the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas. (Forestry Law, Article 13, para. 2°).

The other aspect to highlight is that within the PLCH area there are privately owned lands, as is clear, with absolute clarity, from its Law of creation, 6126/1977, Articles 4 and 9, paragraph 2°:

“Article 4.- As it is considered of public interest, all properties of private ownership, included within the area referred to in Article 1 of this law, shall be subject to the forest regime (régimen forestal). The acquisition of properties shall be carried out, after appraisal by the General Directorate of Direct Taxation (Dirección General de la Tributación Directa), either by expropriation or by direct purchase, as established in the Forestry Law.” “Article 9.- (…) In the event of a refusal by the owners to accept the forest regime, the Municipality of Grecia may request the respective expropriation from the Forest Directorate (Dirección Forestal). For this purpose, this municipality shall transfer to the Forest Directorate the necessary funds, coming from the bond issuance indicated in the previous article. The lands thus acquired shall become part of the Reserva Forestal de Grecia.” Concerning the PLCH, in Legal Opinion C-172-2017, we noted that “The legal opinion attached to the inquiry mentions that the Park includes an unregistered piece of land, where a spring (naciente) is located; at least 6 properties, three in part, registered in the Real Estate Registry (Registro Inmobiliario), Partido de Alajuela, of private domain, and one registered in the name of the Municipality of Poás, with competence in a different territorial circumscription. (‘The territorial jurisdiction of the municipality is the respective canton’; Municipal Code, Article 3). We agree with the Legal Advisory Office that privately owned properties, within the PLCH, even when subject to the forest regime, do not have the status of Natural Heritage of the State, which MINAE-SINAC administers, except for natural monuments. (Law 6126/1977, Article 4; Law 7575/1996, Articles 3(g), 13; Law 7554/1996, Articles 32 and 33; Law 7152/1990, Article 6). In a similar sense, in Legal Opinion C-285-2013, it was stated that the lands that form part of the protected wild areas of the Natural Heritage of the State are those of public property; not those of private property, even if they geographically encompass them. It goes without saying that the municipality does not administer private individuals' lands. In that pronouncement we added that ‘According to judgment 389-2016 of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court (Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), the aqueduct and right-of-way easement (servidumbre) in favor of AyA, for the project Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, cause of public utility, was imposed on a privately owned property, Folio Real System, registration number 197596, Partido de Alajuela, rights 001, 003, 004, and 005. (…)

Resolution No. 1614-2014-SETENA, which granted viability to the project Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, shows that it ‘affects four private properties in Los Chorros,’ in which the piping will be exposed, and ‘The rest of the project will be on a public road’ (recital cuarto.4). In the technical justification for the easement encumbrance, expediente 14-000946-1028-CA, it was recorded: ‘The project was conceived so that the pipeline route would coincide with the public road for the vast majority of the route’ (f. 52). ‘Of the approximately 23.7 km of the project, it is only necessary to create easements (servidumbres) in the first 500 m (…). This section of easement is impossible to avoid, since the source's intake point is located on private property, and there is no public access to this point…’ (f. 96).

In sum, the lands of private domain that are located within the limits of the PLCH do not form part of the Natural Heritage of the State.” Based on the foregoing, we disagree with the view that the entire Park (within and outside the protection areas) is Natural Heritage of the State and a protected wild area, of public domain.

III. 2) DECREE 40675-MINAE AND ALLEGED INFRINGEMENT OF LAW 6126, ARTICLE 5(a) On this point, also when responding to the unconstitutionality action against Decree 40675-MINAE, the Attorney General's Office maintained:

“It is incorrect to assert that the challenged Decree permits the pruning, cutting, or removal of trees in the Natural Heritage of the State. It authorizes them ‘on lands covered by forest or in the protection areas defined in Article 33 of the Forestry Law No. 7575, provided they are not located on lands of the Natural Heritage of the State.’ These acts will be carried out on privately owned lands, which is in accordance with the provisions of Articles 19(b) and 34 of that regulation, the postulates of sustainable development, and the Law of the Constitution, in the terms expressed by that Chamber: that such norms ‘are not contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, since it is in no way an authorization for public institutions to ‘legitimately’ damage the environment, nor a regime of exception…’ (judgment 17126/2006, reiterated in 7005/2009, 13100/2010, 13622/2010, 10570/2012, etc.).

The Attorney General's Office differs from the position that the prohibition set forth in Law 6126/1977, creating the PLCH, Article 5(a), against felling trees within the park area is absolute and prevents the issuance of the Decree that is branded as unconstitutional. On the contrary, it considers that the scope of that norm must be determined within a legal system characterized by its unity and logical coherence, in accordance with the Law of the Constitution. ‘(…) the operator must be required to carry out a comprehensive and systematic analysis of the current legal system.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 1963/2012).

‘(…) norms are not watertight, isolated compartments, but rather are connected and coordinated with others, explicitly or implicitly.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 7955/2011, 11065/2012, 3091/2013 and 12413/2016). In several resolutions, the Constitutional Chamber has resorted to the hermeneutical principle of systematic interpretation: Votos 10000/2017, 8368/2017 17545/2016, 12802/2016, 12496/2016, 7116/2016, 2057/2016, 16810/2015, etc.

Thus, Law 6126 must be interpreted in systematic relation with the relevant regulations, such as the Forestry Law, which, among other regulations, empowers the Executive Branch to issue, throughout the country and when it deems appropriate, Decrees of National Convenience (Decretos de Conveniencia Nacional) for infrastructure projects on privately owned properties; defines the forest regime; sets the competencies and powers of the State Forest Administration, etc.

Indeed, the Forestry Law prohibits land-use change (cambio de uso del suelo) on lands covered by forest and tree cutting in protection areas, with the exception, as relevant here, of state or private projects that the Executive Branch declares of national convenience, that is, those whose social benefits are greater than the socio-environmental costs (Articles 3(m); 19 and 34). In other terms, the cited prohibitions do not apply if a declaration of national convenience of the project by the Executive Branch is in place.

With this basis, the Executive Branch declared the project “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas” of National Convenience, to be executed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, works classified as of public interest, consisting, according to its recitals, of expanding the capacity of the water conveyance line from the current source, located at the Prendas spring (naciente), to a new storage tank in Sabana Larga de Atenas, to supply drinking water to communities that have serious service deficiencies. The water intake sources, it points out, are on private property, and the project has environmental viability (viabilidad ambiental) issued by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), according to resolution No. 1614-2014-SETENA (Considerando VII and Article 6). Based on that declaration, it authorized the pruning, cutting, or removal of trees on lands covered by forest or in the protection areas defined in Article 33 of the Law, which are not on lands of the Natural Heritage of the State. The tree cutting “must be carried out in a limited, proportional, and reasonable manner, after processing the respective permits before the Conservation Area (Área de Conservación)” of the National System of Conservation Areas (Articles 2 and 4 of the Decree; Article 19 in fine of Law 7575). The Decree declaring National Convenience does not per se entail the authorization for tree cutting. The Regulations to the Forestry Law define the criteria of proportionality and reasonableness (Decree 25721/1996, Article 2(m.1 and m.2)).

In judgment 1153/2017, the CONSTITUTIONAL CHAMBER considered it accredited that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados “is engaged in executing a long-term solution to resolve the matter of water shortage in the community of Atenas” and that “the Project ‘Mejoras al Acueducto de Atenas, Línea de Conducción Tacares-Atenas,’ known as the project ‘Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Agua Potable de Atenas’ (…) can be classified as the expeditious, real, true, and objective solution to solve the water supply in the canton of Atenas.” Regarding the potential banned species (especies en veda) that may exist in the place, the Constitutional Chamber, in judgments 17292/2008 and 17293/2008, resolved that the executive decree that declares a project of public interest and national convenience, and enables the developer, “with prior authorization from the corresponding office of the National System of Conservation Areas, for the cutting of trees (including banned species) and the development of infrastructure works in protection areas,” is not a provision of a normative character whose validity can be challenged through an unconstitutionality action. And, in judgment 13100/2010, reproduced in 13622/2010, dismissing the unconstitutionality action against Articles 1 and 9(b) of Executive Decree 25700 (norms that, in their order, declared the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquis of National Convenience and Public Interest, which would be built by ICE, and exempted that Institute from the ban (veda) on the cutting and utilization of several forest species under Executive Decree 25700/1996), it stated:

“(…) the challenged decree would give shelter to a project that fits within the assumptions of Article 19 of the Forestry Law and Article 2 of the Regulations to the Forestry Law. Added to this, it must be taken into account that the decree at no time implies the possibility of carrying forward the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís without complying with the environmental controls established by the legal system, since, as the informants in this action rightly admit, the decree does not exempt it from conducting an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) to obtain the respective environmental viability, an essential and indispensable requirement if one wishes to proceed to the materialization of the project. In addition, it must be noted that the petitioner does not specifically challenge paragraphs b), c) and d) of Article 9 of executive decree 34312-MP-MINAE of February 6, 2008, because they do not provide the specific reasons why those three sections of that decree could empty Article 50 of the Constitution of its essential content. (…)./ Therefore, it is clear that the challenged norms fully conform to the Law of the Constitution, since they fit, coherently, with the development model imposed by the vision of a Social State of Law designed by the original constituent.” (…)

From our point of view, Law 6126, Article 5(a), is inapplicable on lands of private domain when there is a declaration of national convenience. (It is even debatable whether, outside those lands, the prohibition is absolute and cannot be lifted by a judge, on the grounds of an action for removal (interdicto de derribo), if the tree(s), due to their natural or phytosanitary conditions, pose a danger to people or nearby constructions).

In our judgment, Decree 40675-MINAE was issued based on precepts 19 and 34 of the Forestry Law and the principle of environmentally sustainable development, which is part of the content of Article 50 of the Constitution, in harmony with which Law 6126 must be interpreted. When issuing it, the Executive Branch acted within the scope of its competence, respecting the essential content of the enabling norms. Furthermore, it is applicable to privately owned lands immersed within the PLCH area.

IV.-CONCLUSION:

In conclusion, the inquiry is inadmissible due to non-compliance with the required conditions. However, in an advisory capacity and as a non-binding legal view, general considerations are made regarding the questions posed.

Atentamente,

José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Procurador Asesor Abogada de Procuraduría

Opinión Jurídica : 011 - J del 24/01/2018 24 de enero de 2018 OJ-11-2018 Michael Arce Sancho Diputado Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su Oficio MAS- PLN-637-17, en que nos consulta:

• 1)Si el Parque Recreativo Los Chorros es parte del Patrimonio Natural del Estado.
• 2)Si constituye o no una disposición contra legem el Decreto 40675, denominado “Declaratoria de Conveniencia Nacional del Proyecto Mejoras al Sistema de Acueductos y Alcantarillados”, artículo 2°, que autoriza la poda, corta y eliminación de árboles –incluyendo especies declaradas en veda -, en terrenos cubiertos de bosque o áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal N° 7575, siempre que no se ubiquen en Patrimonio Natural del Estado. Lo anterior, a la luz del artículo 5 inciso a) de la Ley 6125/1977, de Creación del Parque Recreativo Los Chorros, que prohíbe talar árboles dentro de ese parque recreativo.

I.- FUNCION CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA EN RELACION CON LOS DIPUTADOS La Procuraduría, se sabe, es el órgano superior consultivo, técnico jurídico de la Administración Pública, función que se materializa a través de la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las autoridades administrativas, a solicitud de éstas, circunscritos al análisis y precisión de principios y normas jurídicas, para el mejor ejercicio de sus competencias. (Ley 6815/1982, arts. 1°, 2°, 3° inciso b y 4°).

La actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado y, excepto cuando la ejerce de modo excepcional (Ley 8508, art. 1.3 inciso b), no se hallaría legitimada para requerir nuestra intervención consultiva.

Pese a ello, la Procuraduría ha atendido consultas de la Asamblea Legislativa o sus diputados, con el afán de colaborar en el ejercicio de las funciones que la Constitución Política les atribuye, atinentes a proyectos de ley o aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por el control político, a lo que no se alude en su oficio, ni resulta claro el ligamen directo entre lo consultado y las funciones parlamentarias. Asesoramiento que tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública, así como la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (OJ-093-2008, OJ-026-2016, OJ-061-2017, OJ-120-2017).

No obstante, no se nos permite obviar, en el caso de las consultas de los diputados, los requisitos de admisibilidad. Lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. Entre ellos: las consultas no deben versar sobre casos concretos, excepto los de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública; tampoco han de referirse a asuntos que están siendo objeto de conocimiento en procedimientos administrativos o en procesos judiciales; no deben ejercerse para evacuar asuntos de interés propio y de terceros o particulares; ni estar dirigidas a la revisión de la legalidad de un acto administrativo específico, con la salvedad hecha; ha de respetarse la competencia consultiva de otros órganos, como la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública, etc. (Dictámenes C-362-2005, C-447-2006 y C-59-2011; Opiniones Jurídicas OJ-147-2005, OJ-003-2008, OJ-53-2010, OJ-67-2016, OJ-158-2016, OJ-15-2017, OJ-018-2017, OJ-030-2017, OJ-061-2017, OJ-74-2017, OJ-78-2017, OJ-79-2017, OJ-82-2018, OJ-108-2017, OJ-113-2017, OJ-120-2017, OJ-137-2017, etc.)

II.- INADMISIBLIDAD DE LA CONSULTA En el caso, la consulta es además inadmisible por las razones que se exponen a continuación:

II.1) Improcedencia de la consulta sobre casos concretos y para la revisión del ajuste al ordenamiento jurídico de actos administrativos adoptados En el dictamen C-172-2017, indicamos que con arreglo a los requisitos de admisibilidad derivados de nuestra Ley Orgánica, artículo 3°, inciso b, 4° y 5°, las consultas que se formulen a la Procuraduría no deben versar sobre casos concretos a decidir por los órganos o entes administrativos, pues en ese supuesto, a través de un dictamen vinculante, sustituiríamos, en forma indirecta, a la Administración activa, lo que desvirtúa la naturaleza de la función consultiva y la excede. La Procuraduría ha externado que no le corresponde pronunciarse sobre situaciones concretas, ni le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. (Dictámenes C-224-2016 y C-108-2017, que remiten al C-141-2003, C-368-2008, C-133-2014 y C-085-2016)”. Dictamen C-267-2017. Según se explicará, determinar si cada una de las distintas áreas territoriales que geográficamente son parte del PLCH integran el Patrimonio Natural del Estado envuelve la apreciación de elementos técnicos y de hecho que exceden nuestras atribuciones. En ese tanto, la consulta no sería de recibo. A esto se agregan otras causas de inadmisibilidad anotadas en el dictamen C-267-2017, ante consulta del Alcalde de la Municipalidad de Grecia:

“Dilucidar si el Decreto Ejecutivo 40675, del 25 de setiembre de 2017, se adecúa al ordenamiento jurídico, rebasa nuestra función consultiva.

La Procuraduría ha sostenido que no es propio de su rol consultivo ejercer una actividad revisora de la legalidad de actos administrativos, a pesar de que la cuestión se plantee en términos generales (Opinión Jurídica OJ-108-2017). Y en el dictamen C-381-2014, con mención de jurisprudencia administrativa, externó que no le corresponde, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una decisión administrativa es conforme al ordenamiento jurídico, aunque la gestión se proponga en general. La función consultiva no debe ser ejercida sobre actuaciones vertidas por la Administración”. (Ver también Opiniones Jurídicas OJ-59-2017, OJ-61-2017, OJ-74-2017, OJ-78-2017, OJ-79-2017 y OJ-82-2017).

II.2) Existencia de una acción de inconstitucionalidad pendiente En la segunda interrogante se hace ver que la tala de árboles en el sector tiene sustento en el Decreto 40675/2017-MINAE, que declara de conveniencia nacional el proyecto “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas”. Contra ese Decreto se presentó una acción de inconstitucionalidad el 17 de octubre de 2017, que está en trámite (expediente 17-016246-0007-CO), en la cual se solicita declarar inconstitucionales las normas 1°, 2°, 3° y 4°, del mismo, por contraponerse a las prohibiciones de la Ley 6126, artículo 5°, y es violatoria de los principios del derecho a un ambiente sano, inderogabilidad singular de la una ley, reserva de ley, objetivación e irreductibilidad del bosque.

La Procuraduría se ha inhibido de evacuar consultas cuando el punto jurídico es objeto o traslapa el de una acción de inconstitucionalidad en curso. “Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional (…), pues en virtud de la naturaleza que ostentan las resoluciones y sentencias judiciales en nuestro ordenamiento jurídico y, sobre todo, el carácter de las resoluciones de la Sala Constitucional, lo que ahí se resuelva priva sobre cualquier otra actuación administrativa”. (Opiniones Jurídicas OJ-115-2016, OJ-30-2017, OJ-77-2017, OJ-78-2017, OJ-108-2017, que cita los dictámenes C-226-2016, C-18-2014, C-278-2011, C-53-2010 y las Opiniones Jurídicas OJ-43-2003 y OJ-65-2014).

II.3) Existencia de una demanda contenciosa contra el Estado, donde se discute la legalidad del Decreto 40675-MINAE La Procuraduría fue notificada de una demanda contra el Estado, interpuesta el 24 de octubre de 2017, ante el Tribunal Contencioso Administrativo (expediente 17-10463-1027-CA), en la que se pide declarar ilegal el Decreto 40675, y se solicita, como medida cautelar, suspender sus efectos e impedir la tala del bosque. Lo que constituye otra razón para abstenernos de emitir criterio. (Opiniones Jurídicas OJ-110-2014, OJ-67-2016, OJ-96-2016, OJ-115-2016, OJ-9-2017 y OJ-30-2017).

III.- CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LO CONSULTADO Habida cuenta de la investidura del consultante y del tema de que se trata, a modo de colaboración y como opinión jurídica no vinculante, se hacen consideraciones generales en torno a las interrogantes planteadas, con apego a lo contestado por la Procuraduría en la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 40675-MINAE (expediente N° 17-016246-0007-CO).

III.1) PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO y PARQUE RECREATIVO MUNICIPAL LOS CHORROS (PLCH) Acorde con la jurisprudencia de la Sala Constitucional “(….) el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata”. (SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 17126/2006, 16975/2008, 17650/2008, 17659/2008, 2020/2009, 16938/2011, 2678/2012, 10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014, 16362/2015, entre otras).

Área silvestre protegida es el “Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público”. (Ley Forestal, art. 3°, inciso i).

El PLCH, en el acto de su creación, no fue declarado área silvestre protegida, de dominio público estatal, no cumplió los requisitos necesarios al efecto, ni se enmarca en ninguna de las categorías de manejo legalmente dispuestas, por lo que no podría afirmarse que tenga esa condición. (Ley Orgánica del Ambiente, artículos 32, 36, y 70 del Decreto 34433/2008; antes Ley 4465, art. 18, y 37 de su Reglamento, Decreto 2923-A).

En lo que respecta al bosque que pudiere haber en el sitio, debe presentar conjuntamente los siguientes tres elementos: “1.- Ecosistema nativo o autóctono, intervenido o no, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupe una superficie de dos o más hectáreas, 2.- La presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del setenta por ciento (70%) de esa superficie 3. La existencia de más de sesenta árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro medido a la altura del pecho (DAP)”. Ley Forestal, art. 3°, inciso d, y 2°, inciso e, de su Reglamento, Decreto Ejecutivo 25721/1996).

Terrenos forestales o de aptitud forestal son los contemplados en las clases que establezca la metodología oficial para determinar la capacidad de uso de las tierras. (Ley Forestal, artículo 3°, inciso b; Decreto Ejecutivo 23214/1994. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 12716/2012).

Por ello, la Procuraduría, en el dictamen C-172-2017 indicó que definir si el PLCH es parte del Patrimonio Natural del Estado, en los términos del artículo 13 de la Ley Forestal, “involucra la valoración de aspectos técnicos, ajenos a nuestras atribuciones, como podrían ser el levantamiento y análisis de información de campo, con identificación de parcelas de muestreo representativas, para verificar la concurrencia de características legales de las áreas boscosas, o determinar la aptitud forestal de los terrenos con base en la metodología oficial; el uso de sistemas de información geográfica, etc.”. Por lo demás, se desconoce la naturaleza real de los terrenos, los distintos regímenes de propiedad y tenencia de la tierra que hay en el lugar, etc.

En nuestro criterio, los terrenos del PLCH que pueden ser parte del Patrimonio Natural del Estado son sólo los que se encuadren dentro de los supuestos del artículo 13 de la Ley Forestal, a constatar con los debidos estudios técnicos de la Administración Forestal del Estado. En este punto, sería impropio afirmar, a grosso modo, que la totalidad del área del PLCH es Patrimonio Natural del Estado.

Se recalca que los inmuebles del PLCH que se considere integran el Patrimonio Natural del Estado, quedan bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (Ley Forestal, art. 13, pfo. 2°).

El otro aspecto a destacar es que dentro del área del PLCH hay terrenos de propiedad privada, como se desprende, con claridad meridiana, de su Ley de creación, 6126/1977, artículos 4° y 9°, párrafo 2°:

“Artículo 4º.- Por considerarse de interés público, todas las fincas de propiedad particular, comprendidas dentro del área a que se refiere el artículo 1º de esta ley, quedarán sometidas al régimen forestal. La adquisición de fincas se efectuará, previo avalúo de la Dirección General de la Tributación Directa, ya sea mediante expropiación o por compra directa, conforme lo establece la Ley Forestal”.

“Artículo 9º.- (…)

En caso de existir negativa de los propietarios a acogerse al régimen forestal, la Municipalidad de Grecia podrá solicitar a la Dirección Forestal la expropiación respectiva. Para tal fin, esta municipalidad traspasará a la Dirección Forestal los fondos necesarios, procedentes de la emisión de bonos indicada en el artículo anterior. Los terrenos así adquiridos pasarán a formar parte de la Reserva Forestal de Grecia”.

Concerniente al PLCH, en el dictamen C-172-2017 hicimos ver que “La opinión legal adjunta a la consulta menciona que el Parque incluye un terreno no inscrito, donde se ubica una naciente; al menos 6 fincas, tres en parte, inscritas en el Registro Inmobiliario, Partido de Alajuela, de dominio privado, y una inscrita a nombre de la Municipalidad de Poás, con competencia en una circunscripción territorial distinta. (“La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo”; Código Municipal, art. 3°). Coincidimos con la Asesoría Jurídica en que los inmuebles de propiedad privada, dentro del PLCH, aun cuando estén sometidos al régimen forestal, no tienen la condición de Patrimonio Natural del Estado, el cual administra el MINAE-SINAC, excepto los monumentos naturales. (Ley 6126/1977, art. 4; Ley 7575/1996, arts. 3° inc g, 13; Ley 7554/1996, arts. 32 y 33; Ley 7152/1990, art. 6°). En sentido similar, en el dictamen C-285-2013 se dijo que los terrenos que forman parte de las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado son los de propiedad pública; no los de propiedad privada, aunque los comprendan geográficamente. De más está decir que la municipalidad no administra terrenos de particulares. En ese pronunciamiento agregamos que “De acuerdo con la sentencia 389-2016 del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, la servidumbre de acueducto y de paso a favor de AyA, para el proyecto Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, causa de utilidad pública, se impuso sobre una finca de propiedad privada, Sistema de Folio Real, matrícula 197596, Partido de Alajuela, derechos 001, 003, 004 y 005. (…)

La resolución N° 1614-2014-SETENA, que otorgó la viabilidad al proyecto Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas pone de manifiesto que éste “afecta cuatro propiedades privadas en Los Chorros”, en las que la tubería irá expuesta, y “El resto del proyecto será por calle pública” (resultando cuarto.4). En la justificación técnica para el gravamen de servidumbre, expediente 14-000946-1028-CA, se consignó: “El proyecto se concibió para que el trazo de tubería coincidiera con la vía pública en la gran mayoría del trayecto” (f. 52). “De los 23,7 km aproximadamente del proyecto, únicamente se requiere generar servidumbres en los primeros 500 m (…). Este tramo de servidumbre es imposible de evitar, pues la captación de la fuente se encuentra en propiedad privada, y no existe acceso público hasta este punto…” (f. 96).

En suma, los terrenos de dominio privado que se ubiquen dentro de los límites del PLCH no conforman el Patrimonio Natural del Estado”.

Por lo dicho, se disiente del criterio de que todo el Parque (dentro y fuera de las áreas de protección) es Patrimonio Natural del Estado y área silvestre protegida, de dominio público.

III. 2) DECRETO 40675-MINAE Y PRESUNTA INFRACCIÓN DE LA LEY 6126, ARTÍCULO 5° inciso a) Sobre este punto, también al contestar la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 40675-MINAE, la Procuraduría sostuvo:

“Es incorrecto aseverar que el Decreto impugnado permite la poda, corta o eliminación de árboles en el Patrimonio Natural del Estado. Las autoriza “en terrenos cubiertos de bosque o en las áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal N° 7575, siempre que no se ubiquen en terrenos del Patrimonio Natural del Estado”. Esos actos se realizarán en terrenos de propiedad privada, lo que es conforme con lo dispuesto en los artículos 19 inciso b y 34 de esa normativa, los postulados del desarrollo sostenible y el Derecho de la Constitución, en los términos expuestos por esa Sala: que tales normas “no son contrarias al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en tanto en modo alguno se trata de una autorización para que las instituciones públicas lesionen ‘legítimamente’ el ambiente, ni tampoco de un régimen de excepción …” (sentencia 17126/2006, reiterada en la 7005/2009, 13100/2010, 13622/2010, 10570/2012, etc.).

La Procuraduría difiere de la postura relativa a que la prohibición prevista en la Ley 6126/1977, de creación del PLCH, artículo 5°, inciso a, de talar árboles dentro del área del parque es absoluta e impide la emisión del Decreto que se tilda de inconstitucional. Por el contrario, considera que el alcance de esa norma se ha de fijar dentro de un sistema jurídico caracterizado por su unidad y coherencia lógica, en concordancia con el Derecho de la Constitución. ‘(…) se debe exigir al operador un análisis integral y sistemático del ordenamiento jurídico vigente’. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 1963/2012).

‘(…) las normas no son compartimentos estancos y aislados, sino que se encuentran conexas y coordinadas con otras, de forma explícita o implícita’. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 7955/2011, 11065/2012, 3091/2013 y 12413/2016). En varias resoluciones la Sala Constitucional ha acudido al principio hermenéutico de la interpretación sistemática: votos 10000/2017, 8368/2017 17545/2016, 12802/2016, 12496/2016, 7116/2016, 2057/2016, 16810/2015, etc.

Así, la Ley 6126 ha de interpretarse en relación sistemática con la normativa que sea pertinente, como es la Ley Forestal, que, entre otras regulaciones, habilita al Poder Ejecutivo a dictar, en todo el país y cuando lo juzgue procedente, Decretos de Conveniencia Nacional para proyectos de infraestructura en inmuebles de dominio privado; define el régimen forestal, fija competencias y atribuciones de la Administración Forestal del Estado, etc.

En efecto, la Ley Forestal prohíbe el cambio de uso de suelo en terrenos cubiertos de bosque y la corta de árboles en áreas de protección, con excepción, en lo que interesa, de los proyectos estatales o de particulares que el Poder Ejecutivo declare de conveniencia nacional, esto es, aquellos cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales (arts. 3°, inciso m; 19 y 34). En otros términos, las citadas prohibiciones no rigen si media una declaratoria de conveniencia nacional del proyecto por parte del Poder Ejecutivo.

Con ese asidero, el Poder Ejecutivo declaró de Conveniencia Nacional el proyecto “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas”, a ejecutar por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, obras calificadas de interés público, consistentes, al decir de su parte considerativa, en la ampliación de la capacidad de la línea de conducción de agua desde la fuente actual, ubicada en la naciente Prendas, hasta un nuevo tanque de almacenamiento en Sabana Larga de Atenas, para suplir de agua potable a comunidades que tienen serias deficiencias en el servicio. Las fuentes de captación de agua, señala, están en propiedad privada, y el proyecto cuenta con viabilidad ambiental emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), según resolución N° 1614-2014-SETENA (considerando VII y artículo 6°). Con base en esa declaratoria, autorizó la poda, corta o eliminación de árboles en terrenos cubiertos de bosque o en las áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley, que no estén en terrenos del Patrimonio Natural del Estado. La corta de árboles “deberá realizarse de forma limitada, proporcional y razonable, previa tramitación de los respectivos permisos ante el Área de Conservación” del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (arts. 2° y 4° del Decreto; 19 in fine de la Ley 7575). El Decreto de declaratoria de Conveniencia Nacional no conlleva per se la autorización de corta de árboles. El Reglamento a la Ley Forestal define los criterios de proporcionalidad y razonabilidad (Decreto 25721/1996, artículo 2°, inciso m.1 y m.2).

En la sentencia 1153/2017, la SALA CONSTITUCIONAL tuvo por acreditado que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados “se encuentra en ejecución de una solución a largo plazo para resolver el asunto del faltante de agua en la comunidad de Atenas” y que “el Proyecto ‘Mejoras al Acueducto de Atenas, Línea de Conducción Tacares- Atenas’, conocido como proyecto ‘Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Agua Potable de Atenas’ (…) puede catalogarse como la solución expedita, real, verdadera y objetiva para solucionar el suministro de agua en el cantón de Atenas”.

Referente a las eventuales especies en veda que pudieren haber en el lugar, la Sala Constitucional, en sentencias 17292/2008 y 17293/2008, resolvió que el decreto ejecutivo que declara de interés público y conveniencia nacional un proyecto y habilita al desarrollador, “previa autorización de la oficina correspondiente del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, para la corta de árboles (inclusive de especies vedadas) y el desarrollo de obras de infraestructura en áreas de protección”, no es una disposición con carácter normativo cuya validez pueda atacarse por medio de la acción de inconstitucionalidad. Y, en la sentencia 13100/2010, reproducida en la 13622/2010, desestimatoria de la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1° y 9° inciso b del Decreto Ejecutivo 25700 (normas que, en su orden, declararon de Conveniencia Nacional e Interés Público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquis, que serían construidas por el ICE, y exceptuó a ese Instituto del Decreto Ejecutivo 25700/1996, sobre la veda para la corta y aprovechamiento de varias especies forestales), expresó:

“(…) el decreto impugnado daría abrigo a un proyecto que cabe dentro de los supuestos del artículo 19 de la Ley Forestal y el artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal. Aunado a esto, debe tomarse en cuenta que el decreto en ningún momento implica la posibilidad de llevar adelante el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís sin cumplir los controles ambientales dispuestos por el ordenamiento, pues, como bien lo admiten los informantes en esta acción, el decreto no lo exime de la realización de un estudio de impacto ambiental para la obtención de la respectiva viabilidad ambiental, requisito esencial e indispensable si se desea continuar hasta la materialización del proyecto. En adición, debe hacerse ver que el accionante no enjuicia, de manera concreta, los incisos b), c) y d) del artículo 9 del decreto ejecutivo 34312-MP-MINAE de 6 de febrero de 2008, debido a que no aporta las razones concretas por las cuales esos tres apartados de ese decreto pueden vaciar de su contenido esencial el artículo 50 Constitucional. (…)./ Entonces, es claro que las normas impugnadas se ajustan plenamente al Derecho de la Constitución, pues calzan, de forma coherente, con el modelo de desarrollo impuesto por la visión de un Estado Social de Derecho diseñada por el constituyente originario”. (…)

Desde nuestro punto de vista, la Ley 6126, artículo 5°, inciso a, es inaplicable en terrenos de dominio privado cuando hay una declaratoria de conveniencia nacional. (Incluso, es discutible que fuera de esos terrenos la prohibición sea absoluta y no pueda ser levantada por un juez, con motivo de un interdicto de derribo, si el (los) árbol (es), por sus condiciones naturales o fitosanitarias, originan peligro a las personas o construcciones cercanas).

A nuestro juicio, el Decreto 40675-MINAE se dictó con fundamento en los preceptos 19 y 34 de la Ley Forestal y el principio de desarrollo ambientalmente sostenible, que es parte del contenido del artículo 50 constitucional, en armonía con cuales debe interpretarse la Ley 6126. Al emitirlo, el Poder Ejecutivo actuó dentro del ámbito de su competencia, respetando el contenido esencial de las normas habilitantes. Además, es aplicable a terrenos de propiedad privada inmersos en el área del PLCH.

IV.-CONCLUSIÓN:

En conclusión, la consulta es inadmisible por incumplirse los requisitos exigidos. Sin embargo, con carácter orientativo y como opinión jurídica no vinculante, se hacen consideraciones generales en torno a las interrogantes planteadas.

De usted, atentamente, José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Procurador Asesor Abogada de Procuraduría