Inadmissibility of Consultation on Works and Felling in Los Chorros Forest ParkInadmisibilidad de consulta sobre obras y tala en parque forestal Los Chorros

Opinion : 267 of 14/11/2017 14 November 2017 C-267-2017 Mr. Minor Molina Murillo Mayor Municipalidad de Grecia Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, we refer to your Office ALC-1146-2017, in which, following instructions from the Concejo Municipal, you request our legal opinion on three questions.

I.- SUBJECT OF THE CONSULTATION According to the statement, the Concejo Municipal of Grecia, by agreement approved on 23 October 2017, in Acta N° 120, article IV, subsection 1, decided to consult the Procuraduría General de la República on the following:

1. Can a public entity, by means of a Decreto Ejecutivo, carry out works within a sector where they are prohibited by a law of the republic, in which the Municipalidad has been delegated administration, protection and surveillance, considering it is designated as a recreational park and subject to the forest regime?

2. Can the Municipalidad de Grecia, in fulfillment of duties granted by a special law, prevent entry to a public entity that holds an easement (servidumbre) of way to carry out works within a park subject to the forest regime, with all permits and a Decreto Ejecutivo of Conveniencia Nacional, in accordance with article 34 of the Ley Forestal N° 7575?

3. Can a public entity, on the basis of a Decreto Ejecutivo of Conveniencia Nacional, cut trees in a sector that was subjected to the forest regime and whose surveillance was entrusted to the Municipalidad de Grecia by means of a special law?

In accordance with the opinion of the Asesoría Jurídica of that Municipalidad, the consultation concerns whether the Decreto Ejecutivo 40675-MINAE, which declared the project “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas”, to be developed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, of Conveniencia Nacional and authorizes the cutting or pruning of trees, could contravene Ley 6126, which creates the municipal recreational park Los Chorros, prohibits tree cutting and subjects privately-owned properties to the forest regime (arts. 4° and 5 inc. a).

The Department of Asesoría Jurídica concludes that:

• a)Even though Ley N° 6129 provides a prohibition on cutting trees, it refers to the forest regime for its application.
• b)The Ley Forestal, article 34, is the legal basis for ordering tree cutting through a Decreto Ejecutivo, when there is a project of Conveniencia Nacional, such as that declared in Decreto 40675.
• c)The Sala Constitucional, in judgment 17126-2006, resolved that “articles 33 and 34 of the Ley Forestal are not unconstitutional, on the principle of sustainable development”.
• d)Following the thesis of the Tribunal Contencioso Administrativo III, resolution 153-2016, the Mayor does not have competence to take sides in conflicts relating to water use, as they are not legally empowered.

II.- INADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION The consultation is inadmissible for the following reasons:

• 1)Inappropriateness of consultation on specific cases and for the review of the conformity with the legal system of adopted administrative acts In opinion C-172-2017, addressed to you, concerning the same issue, we indicated that under the admissibility requirements derived from our Ley Orgánica, article 3°, subsection b, 4° and 5°, consultations submitted to the Procuraduría must not concern specific cases to be decided by administrative bodies or entities, since in that event, through a binding opinion, we would indirectly substitute the active Administration, which distorts the nature of the consultative function and exceeds it. It was stated there that the Procuraduría has expressed that it is not its role to rule on specific situations, nor “is it permitted to resolve the various conflicts submitted for decision to public entities.” (Opinions C-224-2016 and C-108-2017, which refer to C-141-2003, C-368-2008, C-133-2014 and C-085-2016). “Therefore, it has refused, by way of example, to issue opinions on discrepancies of opinion between the Local Government and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Opinions C-99-2016, C-221-2016 and C-108-2017)”.

In the consultation now submitted, despite the wording of the questions, it is clear, and the legal opinion provided makes this apparent, that they allude to the specific case of the conflict between the Municipalidad de Grecia and AyA, regarding the execution of works for the “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas”, to be carried out by that Institute. Nor would it be possible to perform a legal analysis for indeterminate scenarios.

Whether the Municipalidad de Grecia can or cannot prevent entry to lands within the boundaries of the recreational park it administers to a public entity (AyA) to develop works, and which holds an easement (servidumbre) of way for that purpose as well as “all permits and a Decreto Ejecutivo of Conveniencia Nacional” (40676), is a decision to be made by the Municipality, not consultable, since its answer, with binding character, would substitute the administrative will. The same applies to the correlative decision of the public entity (AyA) to execute or not execute said works or cut trees within that sector, based on whatever legal grounds it may have.

In essence, it is sought to determine whether Decreto Ejecutivo 40675 of 25 September 2017 conforms to the legal system, which goes beyond our consultative function.

Regarding the foregoing, the Procuraduría has held that it is not proper to its advisory role to exercise a review activity over the legality of administrative acts, even though the question is posed in general terms (Opinión Jurídica OJ-108-2017). And in opinion C-381-2014, with reference to administrative jurisprudence, it expressed that it is not its role, as the superior consultative body of the Public Administration, to assess whether an administrative decision complies with the legal system, even if the request is made in general terms. The consultative function should not be exercised on actions taken by the Administration.

• 2)Insufficiency of the legal opinion provided “The legal opinion of the institutional asesoría jurídica to be attached to the consultation must be a legal study that gives a reasoned response to all the questions submitted, and it must meet a minimum level of depth, with a study of legislation, doctrine and jurisprudence, both judicial and administrative, where it exists. (Opinion C-007-2008, citing C-134-2005, C-138-2005 and C-166-2005)”. Opinion C-172-2017.

The legal opinion attached to the present consultation does not fully meet this requirement, because it fails to expressly answer the questions in the terms of their wording.

• 3)Existence of a pending acción de inconstitucionalidad The questions submitted indicate that the execution of works and tree cutting in the sector are based on the Decreto of Conveniencia Nacional (N° 40675). From review of the website of the Sistema Costarricense de Información Jurídica, an acción de inconstitucionalidad was filed against this Decreto on 17 October 2017 and is in process (expediente 17-016246-0007-CO). The action requests the declaration that norms 1°, 2°, 3° and 4° of Decreto 40675 are unconstitutional, for contravening the prohibitions of Ley 6126, article 5°, and the principles of the right to a healthy environment, non-derogability of a law, legal reserve, objectivization and lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest.

The Procuraduría has refrained from issuing opinions when the legal point is the subject of or overlaps with a pending acción de inconstitucionalidad. “This is to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function (…), since by virtue of the nature that judicial resolutions and judgments hold in our legal system and, above all, the character of the resolutions of the Sala Constitucional, what is resolved there prevails over any other administrative action”. (Opinión Jurídica OJ-108-2017, which cites opinions C-226-2016, C-18-2014, C-278-2011, C-53-2010 and Opiniones Jurídicas OJ-30-2017, OJ-65-2014 and OJ-43-2003).

• 4)Existence of a contentious-administrative lawsuit, with a request for a precautionary measure, against the State, where the legality of Decreto 40675 is being discussed The Procuraduría was notified of a lawsuit against the State, filed on 24 October 2017 before the Tribunal Contencioso Administrativo (expediente 17-10463-1027-CA), seeking to declare Decreto 40675 illegal and requesting, as a precautionary measure, the suspension of its effects and to prevent forest cutting. This constitutes another reason to refrain from issuing an opinion.

III.- GENERAL CONSIDERATIONS ON THE MATTER CONSULTED By way of guidance, general considerations are made regarding the matter consulted.

Ley 6126 of 9 November 1977 declared as Parque Recreativo Municipal Los Chorros the lands that encompass its area, administered by the Municipalidad de Grecia, with the collaboration of the then Servicio de Parques Nacionales, and subjected privately-owned properties to the forest regime, providing that their acquisition would be by expropriation or direct purchase, following valuation by the tax administration, in accordance with the Ley Forestal. In the event of owners refusing to submit to the forest regime, the Municipalidad de Grecia could request their expropriation from the then-called Dirección General Forestal (arts 1° to 4° and 9°). It placed ICT and the Asociación de Desarrollo Integral de Tacares in charge of the tourist exploitation of the park, subject to an agreement with the Servicio de Parques Nacionales (art. 7°). And, within the park area, it prohibited cutting trees, causing damage to recreational facilities and existing water catchment works, among other actions (art. 5°).

Following the jurisprudence of the Courts, the Procuraduría has stated that the scope of a provision must be determined on the understanding that it is part of a legal system, characterized by its unity and logical coherence. “The operator is required to perform ‘an integral and systematic analysis of the legal system in force’. (SALA CONSTITUCIONAL, judgment 1963/2012). ‘The Legal System is a harmonious whole, and therefore its norms should not be applied in isolation, without a prior systematic interpretation that involves the other relevant legal norms, and, crucially, in concordance with the Constitución Política.’ (SALA CONSTITUCIONAL, voto 7371/1999). Due to the necessity of systematic interpretation, the content of an article is determined in connection with the set of norms that surround it; not separately. (SALA CONSTITUCIONAL, resolution 7603/2001). Since the legal system ‘is not made up of watertight compartments,’ ‘the law applier is required to perform a systematic or contextual interpretation (article 10 of the Código Civil), and not a sectoral one, all in the interest of a complete legal understanding.’ (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolution N° 4442/1995).” Opinion C-134-2016.

Thus, Ley 6126 must be interpreted in systematic relation with relevant legislation, such as, for example, the Ley Forestal, which, among other regulations, empowers the Poder Ejecutivo to issue Decretos of Conveniencia Nacional and defines the forest regime. This regime consists of the set of provisions and limitations of a legal, economic and technical nature, established by that law, its regulations, other norms and acts arising from its application, to regulate the conservation, renewal, use and development of forest resources (art. 3° inc. g). Submission to the forest regime may be voluntary or mandatory and, as limitations of social interest that burden the property, it is appropriate to register the encumbrance in the Registro Público de la Propiedad.

Although on privately-owned lands the Ley Forestal prohibits land-use change (cambio de uso del suelo) when they are covered by forest and prohibits the cutting of trees in protection areas, it exempts state projects or private projects that the Poder Ejecutivo declares of Conveniencia Nacional, those being projects whose social benefits are greater than the socio-environmental costs (arts. 3°, subsection m; 19 and 34). In other words, the aforementioned prohibitions do not apply if there is a declaration of Conveniencia Nacional for the project by the Poder Ejecutivo.

It is on this basis, and other legal texts mentioned in Decreto 40675, that the Poder Ejecutivo declared the project “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas”, to be developed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, of Conveniencia Nacional, works classified as of public interest, consisting, according to its recitals, in expanding the capacity of the water conveyance line from the current source, located at the Prendas spring (naciente), to a new storage tank in Sabana Larga de Atenas, to supply drinking water to communities that suffer serious service deficiencies. The water catchment sources, it indicates, are on private property, and the project has environmental viability (viabilidad ambiental) issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). As a consequence of this declaration, it authorized the pruning or removal of trees on lands covered by forest or in the protection areas defined in article 33 of the Law, provided they are not located on lands classified as Patrimonio Natural del Estado. Tree cutting “must be carried out in a limited, proportional and reasonable manner, after processing the respective permits before the Área de Conservación” of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (arts. 2° and 4° of the Decreto; 19 in fine of Ley 7575). The Decreto declaring Conveniencia Nacional does not per se entail authorization for tree cutting.

Regarding the easement (servidumbre), it should be noted that opinion C-172-2017 stated:

“According to judgment 389-2016 of the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, the aqueduct and way easement (servidumbre) in favor of AyA, for the project Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, on grounds of public utility, was imposed on a privately-owned property(…).

The easement (servidumbre) is an encumbrance or real right over another’s property, with its inherent characteristics: indivisibility, permanence or perpetuity in its duration, limitative of the private property right for the owner of the servient tenement, inseparability from the same, etc. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgments 64/1997, 65/1997, 17/1999, 129/1999, 640/1999, 275/2000, 750/2002 and 120/2010), and enforceability against third parties who may later acquire the servient tenement, once the registration process is completed (Código Civil, arts. 455 and 459, subsection 2°). It goes without saying that the owner of the latter must not impair the use of the constituted easement (servidumbre).

Resolution N° 1614-2014-SETENA, which granted viability to the project ‘Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas,’ indicates that it ‘affects four private properties in Los Chorros,’ where the piping will be exposed, and ‘The rest of the project will be along public road’ (recital 4). In the technical justification for the easement (servidumbre) encumbrance, expediente 14-000946-1028-CA, it was stated: ‘The project was conceived so that the pipe route coincides with the public road along the vast majority of its length’ (f. 52). ‘Of the approximately 23.7 km of the project, easements (servidumbres) are only required in the first 500 m (…). This easement (servidumbre) stretch is impossible to avoid, as the catchment of the source is on private property, and there is no public access up to this point…’ (f. 96).” Finally, although the reference to the cantonal water inspector made in the legal opinion of the consulting Municipalidad is not part of the questions submitted, it should be noted that the administrative resolution of differences and conflicts arising from water use, attributed in the Ley de Aguas, article 186, to the Inspección Cantonal de Aguas, is for those “that arise between private individuals.” Additionally, the SALA CONSTITUCIONAL, in judgment 11406/2017, interpreted that “the figure of the cantonal water inspector is a hybrid, who, although exercising functions within the jurisdiction of a specific municipalidad, due to the special subject matter they handle, is subject to MINAE, the governing body of water resources, for whom they act as delegate before the respective municipalidad, and it is that ministry that resolves appeals filed against resolutions issued by the Inspector.” The judgment, following voto 5006/2006 of that Sala, reiterated that “water is not a matter that qualifies within municipal autonomy, for it is not merely local—but rather of national interest (…).” IV.- CONCLUSION For the reasons stated, the consultation is inadmissible, as it does not meet the required criteria and an acción de inconstitucionalidad and a contentious-administrative lawsuit against the State have been filed against Decreto 40675, in which its illegality is sought. By way of guidance, general considerations are made regarding the matter consulted.

Sincerely,

José J. Barahona Vargas Procurador Asesor Yamileth Monestel Vargas Abogada de Procuraduría

Dictamen : 267 del 14/11/2017 14 de noviembre de 2017 C-267-2017 Señor Minor Molina Murillo Alcalde Municipalidad de Grecia Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su Oficio ALC-1146-2017, en el que, siguiendo instrucciones del Concejo Municipal, solicita nuestro criterio jurídico sobre tres interrogantes.

I.- OBJETO DE LA CONSULTA Según afirma, el Concejo Municipal de Grecia, por acuerdo aprobado el 23 de octubre de 2017, en el Acta N° 120, artículo IV, inciso 1, decidió consultar a la Procuraduría General de la República lo siguiente:

1. ¿Puede un ente público, por medio de un Decreto Ejecutivo, realizar obras dentro de un sector donde están prohibidas por una ley de la república, en que le fue delegada a la Municipalidad la administración, protección y vigilancia, considerando que está destinado a un parque recreativo y sometido al régimen forestal.

2. ¿Puede la Municipalidad de Grecia, en cumplimiento de los deberes otorgados por una ley especial, impedir el ingreso a un ente público que cuenta con una servidumbre de paso para realizar obras dentro de un parque sometido al régimen forestal, con todos los permisos y un Decreto Ejecutivo de Conveniencia Nacional, de conformidad con el artículo 34 de la Ley Forestal N° 7575?

3. ¿Puede un ente público, con fundamento en un Decreto Ejecutivo de Conveniencia Nacional, talar árboles en un sector fue sometido al régimen forestal y encomendada su vigilancia a la Municipalidad de Grecia por medio de una ley especial?

Acorde con la opinión de la Asesoría Jurídica de esa Municipalidad, la consulta lo es respecto a si el Decreto Ejecutivo 40675-MINAE, que declaró de conveniencia nacional el proyecto “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas”, a desarrollar por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el cual autoriza la corta o poda de árboles, podría contravenir la Ley 6126, que crea el parque recreativo municipal Los Chorros, prohíbe la corta de árboles y somete a régimen forestal las fincas de propiedad particular (arts. 4° y 5 inc. a).

El Departamento de Asesoría Jurídica concluye que:

• a)Aun cuando la Ley N° 6129 contempla una prohibición para talar árboles, remite al régimen forestal para su aplicación.
• b)La Ley Forestal, artículo 34, es el sustento legal para que, a través de un Decreto Ejecutivo, se pueda ordenar la tala de árboles, cuando haya un proyecto de conveniencia nacional, como el declarado en el Decreto 40675.
• c)La Sala Constitucional, en la sentencia 17126-2006, resolvió que “los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal no son inconstitucionales, por el principio de desarrollo sostenible”.
• d)Siguiendo la tesis del Tribunal Contencioso Administrativo III, resolución 153-2016, el Alcalde Municipal no tiene competencia para tomar partido en conflictos relativos al aprovechamiento de agua, por no estar facultado legalmente.

II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA La consulta es inadmisible por lo siguiente:

• 1)Improcedencia de consulta sobre casos concretos y para la revisión del ajuste al ordenamiento jurídico de actos administrativos adoptados En el dictamen C-172-2017, dirigido a su persona, concerniente a la misma problemática, indicamos que con arreglo a los requisitos de admisibilidad derivados de nuestra Ley Orgánica, artículo 3°, inciso b, 4° y 5°, las consultas que se formulen a la Procuraduría no deben versar sobre casos concretos a decidir por los órganos o entes administrativos, pues en ese supuesto, a través de un dictamen vinculante, sustituiríamos, en forma indirecta, a la Administración activa, lo que desvirtúa la naturaleza de la función consultiva y la excede. Ahí se dijo que la Procuraduría ha externado que no le corresponde pronunciarse sobre situaciones concretas, ni “le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. (Dictámenes C-224-2016 y C-108-2017, que remiten al C-141-2003, C-368-2008, C-133-2014 y C-085-2016). “Por ello, ha rehusado, a modo de ejemplo, la evacuación de consultas en torno a discrepancias de opinión entre el Gobierno Local y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Dictámenes C-99-2016, C-221-2016 y C-108-2017)”.

En la consulta que ahora se formula, pese a la forma en que se redactan las preguntas, es claro, y así lo pone de manifiesto el criterio legal aportado, que aluden al caso concreto de la pugna entre la Municipalidad de Grecia y AyA, para la realización de obras de “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas”, a ejecutar por ese Instituto. Tampoco sería posible el análisis jurídico para supuestos indeterminados.

Si la Municipalidad de Grecia puede o no impedir el ingreso a terrenos dentro de los límites del parque recreativo que administra, a un ente público (AyA) para desarrollar obras, y que cuenta a ese fin con una servidumbre de paso, así como con “todos los permisos y un decreto Ejecutivo de Conveniencia Nacional” (40676), es una decisión a adoptar por el Ayuntamiento, no consultable, en tanto su respuesta, con carácter vinculante, sustituiría la voluntad administrativa. Igual sucede con la correlativa decisión del ente público (AyA) de ejecutar o no dichas obras o talar árboles dentro de ese sector, con el fundamento que le asista.

En el fondo, se pretende dilucidar si el Decreto Ejecutivo 40675 del 25 de setiembre de 2017, se adecúa al ordenamiento jurídico, lo que rebasa nuestra función consultiva.

Acerca de lo anterior, la Procuraduría ha sostenido que no es propio de su rol consultivo ejercer una actividad revisora de la legalidad de actos administrativos, a pesar de que la cuestión se plantee en términos generales (Opinión Jurídica OJ-108-2017). Y en el dictamen C-381-2014, con referencia de jurisprudencia administrativa, externó que no le corresponde, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una decisión administrativa es conforme al ordenamiento jurídico, aunque la gestión se proponga en general. La función consultiva no debe ser ejercida sobre actuaciones vertidas por la Administración.

• 2)Insuficiencia de la opinión legal aportada “El criterio de la asesoría jurídica institucional a adjuntar a la consulta debe ser un estudio jurídico que dé respuesta, fundamentada, a todas las interrogantes que se formulan, y ha de reunir un mínimo de profundidad, con estudio de legislación, doctrina y jurisprudencia, judicial y administrativa, si la hubiere. (Dictamen C-007-2008, que cita el C-134-2005, C-138-2005 y C-166-2005)”. Dictamen C-172-2017.

La opinión legal anexa a la consulta que se conoce no cumple a cabalidad ese requisito, por cuanto omite responder, expresamente, las preguntas, en los términos de sus enunciados.

• 3)Existencia de una acción de inconstitucionalidad pendiente En las interrogantes planteadas se hace ver que la realización de obras y tala de árboles en el sector tienen sustento en el Decreto de Conveniencia Nacional (N° 40675). Con vista de la página web del Sistema Costarricense de Información Jurídica, contra ese Decreto se presentó una acción de inconstitucionalidad el 17 de octubre de 2017, que está en trámite (expediente 17-016246-0007-CO). En la acción se solicita declarar inconstitucionales las normas 1°, 2°, 3° y 4°, del Decreto 40675, por contraponerse a las prohibiciones de la Ley 6126, artículo 5°, y a los principios del derecho a un ambiente sano, inderogabilidad singular de la una ley, reserva de ley, objetivación e irreductibilidad del bosque.

La Procuraduría se ha inhibido de evacuar consultas cuando el punto jurídico es objeto o traslapa el de una acción de inconstitucionalidad en trámite. “Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional (…), pues en virtud de la naturaleza que ostentan las resoluciones y sentencias judiciales en nuestro ordenamiento jurídico y, sobre todo, el carácter de las resoluciones de la Sala Constitucional, lo que ahí se resuelva priva sobre cualquier otra actuación administrativa”. (Opinión Jurídica OJ-108-2017, que cita los dictámenes C-226-2016, C-18-2014, C-278-2011, C-53-2010 y las Opiniones Jurídicas OJ-30-2017, OJ-65-2014 y OJ-43-2003).

• 4)Existencia de una demanda contenciosa, con solicitud de medida cautelar, contra el Estado, donde se discute la legalidad del Decreto 40675 La Procuraduría fue notificada de una demanda contra el Estado, interpuesta el 24 de octubre de 2017, ante el Tribunal Contencioso Administrativo (expediente 17-10463-1027-CA), en la que se pide declarar ilegal el Decreto 40675, y se solicita, como medida cautelar, suspender sus efectos e impedir la tala del bosque. Lo que constituye otra razón para abstenernos de emitir criterio.

III.- CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LO CONSULTADO A manera de orientación, se hacen consideraciones generales sobre lo consultado.

La Ley 6126 del 9 de noviembre de 1977 declaró Parque Recreativo Municipal Los Chorros los terrenos que abarca el área del mismo, administrado por la Municipalidad de Grecia, con la colaboración del entonces Servicio de Parques Nacionales, y sometió las fincas de propiedad particular al régimen forestal, disponiendo que su adquisición se haría por expropiación o compra directa, previo avalúo de la administración tributaria, con ajuste a la Ley Forestal. En caso de negativa de los propietarios a acogerse al régimen forestal, la Municipalidad de Grecia podía solicitar a la en ese tiempo denominada Dirección General Forestal su expropiación (arts 1° a 4° y 9°). Puso a cargo del ICT y la Asociación de Desarrollo Integral de Tacares, la explotación turística del parque, previo convenio con el Servicio de Parques Nacionales (art. 7°). Y, dentro del área del parque, prohibió talar árboles, provocar daños a las instalaciones recreativas y a las obras existentes de captación de aguas, entre otras acciones (art. 5°).

Siguiendo la jurisprudencia de los Tribunales, la Procuraduría ha expresado que el alcance de una norma se ha de fijar bajo el entendido de que es parte de un sistema jurídico, caracterizado por su unidad y coherencia lógica. “Se debe exigir al operador ‘un análisis integral y sistemático del ordenamiento jurídico vigente’. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 1963/2012). ‘El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución Política’. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 7371/1999). Por necesidad de la interpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en ligamen con el conjunto de normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 7603/2001). Como el ordenamiento ‘no está constituido por compartimentos estancos’, ‘al aplicador del derecho se le exige una interpretación sistemática o de contexto (artículo 10 del Código Civil), y no sectorial, todo en aras de un acabado entendimiento jurídico’. (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 4442/1995)”. Dictamen C-134-2016.

Así, la Ley 6126 ha de interpretarse en relación sistemática con la normativa que sea pertinente, como es, por ejemplo, la Ley Forestal, que, entre otras regulaciones, habilita al Poder Ejecutivo a dictar Decretos de Conveniencia Nacional y define el régimen forestal. Este lo conforma el conjunto de disposiciones y limitaciones de carácter jurídico, económico y técnico, establecidas por esa ley, su reglamento, demás normas y actos derivados de su aplicación, para regular la conservación, renovación, aprovechamiento y desarrollo de los recursos forestales (art. 3° inc. g). El sometimiento al régimen forestal puede ser voluntario u obligatorio y, en tanto limitaciones de interés social que pesan sobre la propiedad, lo procedente es inscribir la afectación en el Registro Público de la Propiedad.

Si bien en terrenos de dominio privado, la Ley Forestal prohíbe el cambio de uso de suelo cuando están cubiertos de bosque y la corta de árboles en áreas de protección, exceptúa los proyectos estatales o de particulares que el Poder Ejecutivo declare de conveniencia nacional, sean aquellos cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio –ambientales (arts. 3°, inciso m; 19 y 34). En otros términos, las citadas prohibiciones no rigen si media una declaratoria de conveniencia nacional del proyecto por parte del Poder Ejecutivo.

Con ese fundamento, y demás textos legales que menciona el Decreto 40675 es que el Poder Ejecutivo declaró de Conveniencia Nacional el proyecto “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas”, a desarrollar por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, obras calificadas de interés público, consistentes, al decir de su parte considerativa, en la ampliación de la capacidad de la línea de conducción de agua desde la fuente actual, ubicada en la naciente Prendas, hasta un nuevo tanque de almacenamiento en Sabana Larga de Atenas, para suplir de agua potable a comunidades que tienen serias deficiencias en el servicio. Las fuentes de captación de agua, señala, están en propiedad privada, y el proyecto cuenta con viabilidad ambiental emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). A consecuencia de esa declaratoria, autorizó la poda o eliminación de árboles en terrenos cubiertos de bosque o en las áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley, siempre que no se ubiquen en terrenos Patrimonio Natural del Estado. La corta de árboles “deberá realizarse de forma limitada, proporcional y razonable, previa tramitación de los respectivos permisos ante el Área de Conservación” del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (arts. 2° y 4° del Decreto; 19 in fine de la Ley 7575). El Decreto de declaratoria de Conveniencia Nacional no conlleva per se la autorización de corta de árboles.

En punto a la servidumbre, cabe tener en cuenta que en el dictamen C-172-2017 se anotó:

“De acuerdo con la sentencia 389-2016 del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, la servidumbre de acueducto y de paso a favor de AyA, para el proyecto Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, por causa de utilidad pública, se impuso sobre una finca de propiedad privada (…).

La servidumbre es un gravamen o derecho real sobre cosa ajena, con las características que le son inherentes: indivisibilidad, permanencia o perpetuidad en su duración, limitativa del derecho de propiedad privada para el dueño del fundo sirviente, inseparabilidad del mismo, etc. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 64/1997, 65/1997, 17/1999, 129/1999, 640/1999, 275/2000, 750/2002 y 120/2010), y oponibilidad a terceros que llegaren a adquirir el fundo sirviente, una vez cumplido el trámite registral (Código Civil, arts. 455 y 459, inciso 2°). Va de suyo que el dueño de este no debe menoscabar el uso de la servidumbre constituida.

La resolución N° 1614-2014-SETENA, que otorgó la viabilidad al proyecto ‘Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas’ pone de manifiesto que éste “afecta cuatro propiedades privadas en Los Chorros”, en las que la tubería irá expuesta, y “El resto del proyecto será por calle pública” (resultando 4). En la justificación técnica para el gravamen de servidumbre, expediente 14-000946-1028-CA, se expresó: “El proyecto se concibió para que el trazo de tubería coincidiera con la vía pública en la gran mayoría del trayecto” (f. 52). “De los 23,7 km aproximadamente del proyecto, únicamente se requiere generar servidumbres en los primeros 500 m (…). Este tramo de servidumbre es imposible de evitar, pues la captación de la fuente se encuentra en propiedad privada, y no existe acceso público hasta este punto…” (f. 96)”.

Por último, aunque la alusión al inspector cantonal de aguas hecha en el criterio legal de la Municipalidad consultante no forma parte de las interrogantes formuladas, es de notar que la resolución administrativa de las diferencias y conflictos con motivo del aprovechamiento de aguas, atribuida en la Ley de Aguas, artículo 186, a la Inspección Cantonal de Aguas, lo es de los “que se susciten entre particulares”. Asimismo, la SALA CONSTITUCIONAL, en la sentencia 11406/2017, interpretó que “la figura del inspector cantonal de agua es un híbrido, que si bien ejerce sus funciones dentro de la jurisdicción de una municipalidad determinada, por la especial materia que conoce está sujeto al MINAE, órgano rector del recurso hídrico, de quien actúa como delegado ante la municipalidad respectiva, siendo dicho órgano ministerial quien resuelve las impugnaciones que se interpongan contra las resoluciones que dicte el Inspector”. La sentencia, siguiendo el voto 5006/2006 de esa Sala, reiteró que “el agua no es un tema que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente local –sino más bien de interés nacional (...)”.

IV.- CONCLUSION Por lo expuesto, la consulta es inadmisible, al no cumplir los requisitos exigidos y haberse interpuesto contra el Decreto 40675 una acción de inconstitucionalidad y una demanda contencioso administrativa contra el Estado, en la que se solicita declarar su ilegalidad. A manera de orientación, se hacen consideraciones generales acerca de lo consultado.

Atentamente,

José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Procurador Asesor Abogada de Procuraduría