Validity of Forest Land-Use Change for National ConvenienceValidez del cambio de uso forestal por conveniencia nacional

Res: Nº 2006-17126 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and five minutes on veintiocho de noviembre del dos mil seis.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, of legal age, married, an attorney, holder of identity card number CED01, and a resident of Limón; against Articles 19(b) and 34 of the Ley Forestal, number CED05. Participating in the action are Nombre02 , holder of identity card number CED02, representing the Procuraduría General de la República; Nombre03, holder of identity card number CED03 and a resident of Heredia, as Acting Ministro del Ambiente y Energía; and Nombre04, holder of identity card number CED04, in her capacity as general judicial attorney-in-fact (apoderada general judicial) for the Instituto Costarricense de Electricidad, all of legal age, married, and attorneys.

Findings of Fact (Resultando):

1. 1By written submission received by the Secretariat of the Chamber at eight hours and fifteen minutes on diecinueve de diciembre del dos mil cinco, the petitioner seeks a declaration that Articles 19(b) and 34 of Ley Forestal, number 7575, are unconstitutional, on the ground that their effects violate Articles 50 and 89 of the Political Constitution, because they establish a privileged regime for the State that would allow it to pollute forest-covered land under the pretext of national interest (conveniencia nacional), placing commercial value above the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, under the challenged provisions, the State becomes the primary polluter and despoiler of the environment, since those provisions operate as a veritable blank check to destroy the country’s remaining forest areas, even though the same activities constitute criminal offenses when carried out by private individuals.
2. 2By decision issued at fifteen hours and thirty-nine minutes on treinta de enero del dos mil seis (appearing at folio 89 of the case file), the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República, the Ministro de Ambiente y Energía, and the Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad were granted a hearing.
3. 3The Procuraduría General de la República submitted its report, appearing at folios 103 through 119, requesting dismissal of the action on the ground that the right to a healthy and ecologically balanced environment encompasses, among its principles, sustainable development (desarrollo sostenible), which seeks to meet the needs and aspirations of present and future generations on the basis of the sustainability of natural resources—that is, development compatible with the environment and conservation—as recognized by the constitutional case law itself (in this regard, judgments number 3705-93, 2219-99, and, more recently, number 2005-8945). Contrary to the petitioner’s assertion, this is not an exception to environmental regulations; rather, the Administration’s actions are subject to the body of applicable law (bloque de legalidad), because only one type of project may be undertaken—a project of national interest—the Forest Administration must assess the appropriateness of environmental feasibility (viabilidad ambiental), the project is subject to prior technical studies (environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)) conducted by SETENA (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente in relation to Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública), and the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) is not affected.Thus, the challenged provisions combine forest conservation with the need to promote and foster the population’s economic and social development through infrastructure works of evident public interest.
4. 4At folios 95 through 102, the Ministro de Ambiente y Energía responds to the hearing granted and states that the action must be dismissed because the challenged provisions are not contrary to the constitutional order, based on the following assertions: a) no privileged status is created for the State that would authorize it to degrade the nation’s environment or forest and water resources; instead, the legislature established a mechanism to ensure the completion of infrastructure works of evident public interest and national interest, thereby improving the quality of life of our country’s inhabitants; b) this “exception” is permitted in view of the importance and public interest of the works and projects; otherwise, the country’s economic and social progress would stagnate, and for this purpose a declaration of public interest (declaratoria de interés público) is required, whether by law or executive decree; c) this is not a mere authorization to cut trees without any regulation or objective technical and legal criteria—the most important of which is the corresponding environmental impact study—since a legal framework establishes the principles, procedures, legal requirements, and controls governing the activity before it may be authorized, because the logging (tala) must be reasonable and limited, as the provision establishes; and d) the State’s natural heritage is not affected, but rather forest assets (patrimonio forestal) held by private individuals.
5. 5At folios 121 through 130 of the case file, the representative of the Instituto Costarricense de Electricidad responds to the hearing granted and likewise requests dismissal of the action in its entirety for the following reasons: a) the institution she represents was created by decree-law to promote the national development of the Nation’s sources of physical energy for the advancement of its inhabitants’ well-being; accordingly, one of its primary objectives is the plan to expand electricity generation and transmission, which is supported by economic and environmental criteria; b) it is evident that the energy transmission project will ultimately improve the quality of life of residents in the areas benefiting from electric service; and although it may affect the environment, it is supported by the corresponding environmental impact study, the institution was also required to implement the corresponding compensatory measure (for each tree cut down, five must be planted), the activity is subject to oversight by the respective administrative institutions (SETENA and Ministerio de Ambiente y Energía), and the appointment of a forestry manager (regente forestal) is required, who is responsible for preparing the corresponding management plan (plan de manejo); moreover, the permit may be revoked if the environmental conditions on which its authorization was based are not met.In view of the foregoing, she concludes that the petitioner’s arguments are imprecise and inaccurate because they are not grounded in reality, and that the “lifetime tenure (irreductibilidad)” of the forest cannot be interpreted in an unrestricted and absolute manner, because doing so would openly conflict with a nation’s development.
6. 6The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in numbers 45, 46, and 47 of the Boletín Judicial, dated tres, seis y siete de marzo del dos mil seis (folio 120).
7. 7The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by section 9 ibidem, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law of this Court.
8. 8The statutory requirements have been satisfied in these proceedings.

Justice Nombre05 drafts the opinion; and, Considerations (Considerando):

A.- PRELIMINARY MATTERS.-

I.SUBJECT MATTER OF THE ACTION.- This action challenges Articles 19(b) and 34 of Ley Forestal, number 7575, on the ground that their effects violate Articles 50 and 89 of the Political Constitution, because they establish a privileged regime for the State that would allow it to pollute forest-covered land under the pretext of national interest, placing commercial value above the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, under the challenged provisions, the State becomes the primary polluter and despoiler of the environment, since those provisions operate as a veritable blank check to destroy the country’s remaining forest areas, even though the same activities constitute criminal offenses when carried out by private individuals.

II.THE PETITIONER’S STANDING.- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for constitutional challenges. Accordingly, the first paragraph requires the existence of a prior proceeding (asunto previo), either judicial—including amparo or habeas corpus proceedings—or administrative—in the procedure for exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía)—in which the unconstitutionality of the provision is invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. This establishes the general rule requiring a prior proceeding, with direct recourse to the Chamber permitted only exceptionally in the circumstances governed by the second paragraph, where

“[...] because of the nature of the matter there is no individual and direct injury, or the matter concerns the protection of diffuse interests (intereses difusos), or interests pertaining to the community as a whole”; and by the third paragraph of the same provision, which addresses applications brought by certain officials (the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Defensor de los Habitantes, and Nombre06). Although the petitioner does not state the basis for his standing (legitimación) to bring an action through this avenue, given the subject matter involved—the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—and the relief sought for protection of the environment, he must be deemed to have proper standing to file his claim, notwithstanding that he has no pending administrative or judicial proceeding in which the challenged provisions must be applied. It should be noted in this regard that this is a fundamental right classified as a third-generation—or solidarity—right, grounded specifically in the status of the human person, because an infringement of this fundamental right is deemed to be suffered both by the community and by each individual, under the following considerations:

“[...] the procedural prerequisite of standing (legitimación) tends to be extended and broadened to such a degree that it necessarily entails abandoning the traditional concept; it must be understood that, generally speaking, any person may be a party and that such person’s right does not arise from property titles, rights, or specific causes of action that might be exercised under the rules of conventional law, but rather that such person’s procedural participation responds to what modern legal scholars call a diffuse interest (interés difuso), through which the original standing of the legitimate stakeholder, or even of the merely interested party, is diffused among all members of a particular category of persons who are thereby equally affected by the unlawful acts that infringe their rights. In matters concerning environmental protection, the typically diffuse interest that grants a person standing to bring an action is transformed, by virtue of its incorporation into the catalogue of human rights, into a true ‘reactive right’ (derecho reaccional), which, as its name suggests, empowers its holder to ‘react’ to a violation arising from unlawful acts or omissions.

Accordingly, the infringement of that fundamental right constitutes a constitutional illegality (ilegalidad constitucional), that is, a specific ground for an amparo proceeding (amparo) against specific acts or self-executing rules (normas autoaplicativas), or, where applicable, for an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against any rules or against acts not subject to amparo, and even against omissions. This latter category becomes especially important in the case of the right to the environment because, where the objective is to conserve the environment that nature has given us, the most frequent violation results from the failure of public authorities to take the actions necessary to protect it. Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional), as the legally appropriate and necessary means of ensuring the supremacy of constitutional law, is not only supreme but also an essential matter of public policy; this generally means that much more flexible and less formalistic standing is necessary in order to associate citizens with the interest of the rule of law itself in overseeing and, where appropriate, restoring its own legality.” (Judgment number 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).

Thus, this Chamber has recognized the existence of a genuine diffuse interest in claims concerning violations of the environment; particularly because Article 50 of the Political Constitution established a true popular action (acción popular) by providing:

“Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek redress for the damage caused.” This takes into account the special nature of the interest at issue—the environment—which, as stated above, constitutes a collective good and therefore empowers each and every person to seek its protection, as this Court held in judgments number 2001-08239, 2002-9703, 2003-3656, and 2003-06323, on the basis that these interests concern the national community because they transcend “[...] the sphere traditionally recognized for diffuse interests, because in principle they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental damage does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but instead harms or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; [...]” Consequently, the petitioner has proper standing to bring this action directly, precisely because of the subject matter of the challenge, insofar as the action seeks the proper protection of the environment.

III.THE ARGUMENTS OF THE INTERVENING PARTIES.- The three institutions granted a hearing in this action concur in their arguments and request that the action be dismissed, considering the challenged provisions consistent with the State’s duty to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment, because they embody the principle of sustainable development (desarrollo sostenible), which permits the construction of infrastructure for the economic and social benefit of the population, provided that it is undertaken harmoniously and consistently with environmental preservation. This does not mean that it constitutes an exceptional regime for the State authorizing it to pollute and damage the environment. In this regard, all three representatives argue that such projects may be carried out only if they comply with the body of applicable law (bloque de legalidad). For that reason, the provisions refer solely to certain types of projects (“of national interest” [“de conveniencia nacional”]) and to the indisputable application of environmental regulations, which require the preparation of the relevant environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), oversight by the authorities competent in the field, the imposition of measures to compensate for the environmental impact caused, the appointment of a forestry manager (regente forestal), the implementation of the project pursuant to a management plan (plan de manejo), and the possibility of revoking the permit if its conditions are breached.

B.- DOCTRINAL AND JURISPRUDENTIAL BACKGROUND CONCERNING THE SUBSTANTIVE ISSUE RAISED.

IV.THE FUNDAMENTAL RIGHT TO ENVIRONMENTAL PROTECTION IN OUR LEGAL AND CONSTITUTIONAL SYSTEM.- Through the amendment of Article 50 of the Political Constitution by Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was expressly enshrined in the Fundamental Text. This Court had previously recognized it as a fundamental right—see, in particular, judgments number 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94—by deriving it from Articles 21 (right to health), 69 (the constitutional requirement of the “rational exploitation of land” [“explotación racional de la tierra”]), and 89 (protection of natural beauty), all of the Political Constitution. An integrated interpretation of these constitutional provisions together with Article 50 itself establishes a genuine obligation of the State to protect the environment so that, through the various manifestations of governmental functions—formal action (adoption of administrative acts [actos administrativos] and regulatory provisions [disposiciones normativas]) and material action (provision of public services and anomalous compulsion [coacción anómala])—its conduct results in the effective protection of the environment and its constituent natural resources, for the purpose of improving the human living environment.

This goes beyond criteria of nature conservation and encompasses the entire sphere in which a person lives, so as to facilitate that person’s comprehensive development—physical, psychological, and mental. Consequently, within a specific form of state organization such as ours—which is defined as a Social and Democratic State under the Rule of Law (Estado Social y Democrático de Derecho), pursuant to constitutional Articles 1, 9, 50, and 74—environmental protection operates along two lines: first, as a genuine fundamental right accorded to every person and, in that sense, capable of individual enforcement (whether the person is a national, foreign national, adult or minor, legally incapable person, natural person, or legal entity), because it concerns the community as a whole (not merely Costa Rican nationals, but the entire global community); and second, as a genuine governmental power (potestad pública), which, as such, translates into specific obligations for the State as a whole, thereby conditioning political objectives and, consequently, the conduct of public authorities generally, so as to ensure full compliance with this fundamental right.

The effect of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity is manifested first in the fact that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals but extend to the very structure of the State in its role as guarantor of those rights; and second, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community. It is also important to emphasize that constitutional case law has not limited the concept of the “environment” to the primary elements of nature, namely soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, the biological diversity of flora and fauna, and the landscape, which together form the environmental framework without which basic needs—such as food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. Instead, it has understood the environment comprehensively, establishing a “macro-environmental” concept (concepto macro-ambiental) that also encompasses economic matters involving the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation (judgments number 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and, to the same effect, number 3705-93, cited above, and number 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); as well as matters relating to urban activity, including city planning, the determination of land uses (usos de suelo), waste treatment (solid waste, toxic waste, and wastewater), noise control, public-road planning, and the regulation of advertising signs (judgment number 2003-3656).

V.THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES GOVERNING STATE ACTION IN PROTECTING THE ENVIRONMENT.- The content of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment is defined by constitutional environmental principles (principios constitucionales ambientales). This Chamber has previously identified several such principles, of which the following are relevant to the resolution of this action:

1. 1State responsibility for safeguarding environmental law: as indicated in judgment number 2003-06322, cited above, constitutional Article 50 gives rise to the State’s obligation to guarantee, defend, and safeguard this right, thereby making the State the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources. Thus, under the constitutional text, the State must

“[...] guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee is to secure and protect the right against any risk or need; to defend is to bar or prohibit—that is, to prevent—any activity that threatens the right; and to preserve is an action intended to shield the right in advance from potential dangers so as to ensure its continuation for future generations. The State must engage in the dual conduct of acting and refraining from acting: on the one hand, it must refrain from itself infringing [sic] the right to a healthy and ecologically balanced environment; and on the other, it must undertake the task of adopting measures that make it possible to satisfy constitutional requirements.” (Constitutional judgment number 0644-99, de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, reiterated in 2002-4947, de las nueve horas veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo del dos mil dos.)

1. 2Sustainable development or the rational use of resources, expressly recognized by the Constitutional Chamber beginning with judgment number 2233-93 as derived directly from constitutional Article 69, which states:

“Article 69 of the Political Charter refers to the ‘rational exploitation of land,’ which constitutes a fundamental principle. Consequently, such protection and preservation, as well as the rational exploitation of the resources indicated above, are precepts of the constitutional order.” The application of this environmental principle is directly linked to a standard for assessing the constitutionality of conduct—both administrative conduct and that of private parties—and of the regulations governing the matter, namely reasonableness—as developed in the case law of our Constitutional Court, insofar as its purpose is to foster sustainability in the use of natural resources and the components of the environment through their “appropriate use”; and by virtue of which it is clear that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its components and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled; insofar as the production and use of technology must promote not only economic gains (freedom of enterprise), but above all the favorable development and evolution of the environment and natural resources alongside human beings, that is, without causing them harm or injury; as our Constitutional Court has held in its extensive case law, including from its earliest days; thus, in judgment number 3705-93, of las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres, it stated:

“IV) - Concern for natural resources and harmonious long-term development has been a recurring element in the historical evolution of our country since the last century. It has traditionally been maintained that Costa Rica is a state governed by the rule of law, and perhaps for this reason there is a tendency to seek to resolve every problem through the enactment of statutes and regulations of other ranks. Within our cultural environment, however, laws alone have clearly proved insufficient to guarantee the conservation of natural resources and ensure future sustainable development; it is therefore essential that legal rules not only have technical support, but that individual and collective responsibility for compliance with those rules also be assumed in practice at the various applicable levels and authorities.

Until the decade of 1970, concern for the environment remained at a low level, with variations in certain sectors, a situation reflected in our legislation; nevertheless, beginning in that year, with the awakening of global environmental awareness, Costa Rica began to take notice. Like any other nation, our country has depended and will continue to depend on its natural resources and environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that supports the national economy, whose principal source is agriculture and, in recent years, tourism, particularly ecotourism. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape form the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible to meet. Likewise, our economy is also closely tied to the condition of the environment and natural resources; thus, for example, both the generation of foreign currency through agricultural and tourism activities and the success of major infrastructure investments ultimately depend on their conservation.

The goals of sustainable development concern human survival and well-being and the maintenance of essential ecological processes, that is, environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of meeting present and future human needs and improving quality of life is to speak of individual demand for natural resources and of the direct or supporting means necessary for the economy to function by generating employment and creating capital goods, which in turn make possible the transformation of resources into consumer, production, and export goods.

Every production process requires resources to be transformed and processed and, in turn, transported to consumption centers, all of which entails an energy and environmental cost. Likewise, the production process not only requires natural resources to sustain itself, but also generates waste and pollution of many different kinds, such as solid waste or emissions that pollute the air or water. It is evident that human beings, through their technological power, have managed to control and significantly alter their surroundings and have subjected the other species to their dominion. Yet since the Industrial Revolution—and at a significantly accelerated rate since the Second World War—the exponential growth of the population and the similarly exponential trends in the economy have increased the level of human intervention on the planet, destroying habitats, altering and polluting the environment’s vital cycles, and exterminating living species. The rapid deterioration of the environment in recent decades, the enormous costs of corrective measures, which are not always effective, and the time required, for example, to restore a watershed or a cleared natural forest, or a polluted groundwater aquifer, are unmistakable signs of the abuse of natural resources and the negative impact of the human species on a finite world.

Reference must be made to the meeting convened in julio de 1992 in Brasil, known as the Cumbre de la Tierra, at which the integral and interdependent nature of the planet was proclaimed and recognized. That declaration signifies the acceptance of certain principles guiding the transition from current development models to sustainability. The signatory States, including Costa Rica, undertook, within the framework of preserving sustainable development, to protect human beings above all. It began from the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; it included the right of present and future generations to have development carried out in such a manner as to meet their environmental and developmental needs; and it preserved the sovereign authority of States to exploit their resources, while emphasizing their responsibility to ensure that activities conducted within their jurisdiction and control do not cause environmental damage to other States or to areas beyond the limits of their national jurisdiction.

They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment and their common responsibilities in that regard; international cooperation in promoting and supporting economic growth and sustainable development would thereby make it possible to address the problems of environmental degradation more effectively. Likewise, a special duty was imposed on developed countries, based on their responsibility in the pursuit of sustainable development, given the evident pressure exerted on the global environment by the technologies they develop and the financial resources they possess.

Our country has signed a large number of conventions seeking to protect natural resources, which must be used to supplement domestic legislation and to resolve, including through the courts, problems related to environmental protection, because international instruments, even those not ratified, make possible regional or global solutions to such problems.

• V)- Human life is possible only in solidarity with the nature that supports and sustains us, not only by providing physical nourishment but also psychological well-being: this constitutes the right of all citizens to live in an environment free from pollution, which is the foundation of a just and productive society. Thus, Article 21 of the Constitución Política states: Human life is inviolable. It is undeniably from this constitutional principle that the right to health and to physical, mental, and social well-being arises, a human right that is inseparably linked to the right to health and to the State’s obligation to protect human life.

Likewise, from a psychological and intellectual standpoint, one’s state of mind also depends on nature; accordingly, because the landscape constitutes a useful space for rest and leisure, its preservation and conservation are also obligatory. This latter aspect is protected by Article 89 of the Constitution, which literally states: The cultural purposes of the Republic include: protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic progress. Protecting nature from an aesthetic standpoint does not mean commercializing it or turning it into a commodity; it means educating citizens so that they learn to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value.” Thus, the principle of the rational use of natural resources and the environment in general is indisputably linked to individuals’ right to health and quality of life (in this regard, see judgment number 1763-94, of las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).

Accordingly, the principle of sustainable development constitutes a fundamental standard of individuals’ quality of life, as this Court held in judgment number 2219-99, insofar as it governs human action upon the environment so that human beings may enjoy suitable conditions for their development, as it translates into the “[...] intelligent use of its components and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that the production and use of technology yield not only economic gains (freedom of enterprise), but also the favorable development and evolution of the environment and natural resources alongside human beings, that is, without causing harm or injury” (judgment number 2005-8945, of seis de julio del dos mil cinco).

Likewise, it is important to note that this principle has full legal recognition at the international level, although under the concept of “sustainable development,” beginning with the report “Informe Bruntland” prepared by the Naciones Unidas, in which it is defined as “development capable of meeting the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs”; and in the Declaración de Estocolmo, of mil novecientos setenta y dos, whose first four principles state:

“Principle 1.

Human beings are at the center of concerns related to sustainable development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature.

Principle 2.

In accordance with the Carta de las Naciones Unidas and the principles of international law, States have the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental and development policies, and the responsibility to ensure that activities conducted within their jurisdiction or under their control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction.

Principle 3.

The right to development must be exercised in a manner that equitably meets the developmental and environmental needs of present and future generations.

Principle 4.

In order to achieve sustainable development, environmental protection must constitute an integral part of the development process and may not be considered in isolation"; in the Rio Declaration of mil novecientos noventa y dos, whose Principle 3 states:

"The right to development must be exercised in a manner that equitably meets the developmental and environmental needs of present and future generations"–); in Programme or Agenda 21, the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES), and the World Summit on Sustainable Development, held in Johannesburg in dos mil dos.

1. 3The precautionary principle (principio precautorio), or "principle of prudent avoidance (principio de la evitación prudente)," a concept developed in judgments number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 and 2005-12039 of this Court, which is grounded in Article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, of mil novecientos noventa y dos, and refers to the necessary action and effect of preventing in advance possible harm to the constituent elements of the environment; accordingly, it advocates implementing actions aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources, that is, adopting all precautionary measures necessary to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or an objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even be postponed, because subsequent enforcement is ineffective in this field given that, in most cases, the biological effects are irreversible; punishment may have moral significance but will hardly compensate for the harm caused to the environment.
2. 4The objective grounding of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental): as this Court stated in judgment number 14293-2005, of catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, this is a principle that may in no way be confused with the foregoing principle because, as a consequence of Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it entails the need for decisions in this field to be supported by technical studies, both in relation to individual acts and provisions of general application—whether statutory or regulatory—giving rise to the requirement of "adherence to science and technology (vinculación a la ciencia y a la técnica)," which constrains the Administration’s discretion in this field. Accordingly, based on the results of those technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—if an objective technical finding demonstrates the likelihood of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and where there is "reasonable doubt (duda razonable)," decisions must be made in favor of the environment under the pro-nature principle (principio pro-natura), which may entail adopting both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately.
3. 5The binding nature of environmental regulations (vinculatoriedad de la normativa ambiental): as a direct consequence of the principle of legality (principio de legalidad) established in Article 11 of the Constitution and Article 11 of the Ley General de la Administración Pública, the Public Administration is required to comply with the body of applicable law (bloque de legalidad). This obligation has particular significance in relation to environmental protection because, in light of the obligation imposed upon the State as a whole by Article 50 of the Constitution, such protection is beyond the discretion of public institutions—a condition that also applies to private parties—that is, it cannot be subject to any agreement or covenant because of its importance to the life and survival of humanity. This makes exceptions impossible, except, of course, in urgent or emergency situations, which in themselves constitute a source of law (in this regard, see judgment 2340-92).The body of Environmental Law (Derecho Ambiental) is therefore binding upon public institutions and comprises both constitutional environmental principles—which delimit the content of this fundamental right—and the various statutory and regulatory provisions governing the subject, as well as environmental standards and the requirements established for carrying out projects that affect the environment, all of which form part of the public administration duties entrusted to each institution. Consequently, environmental impact studies are required, projects must conform to regulatory plans (planes reguladores) in municipalities where such plans exist, and the operation of facilities and projects must comply with environmental standards, among other requirements. To hold otherwise would be to recognize a "right of the State to pollute," which is impossible in light of the content of Article 50 of the Constitution itself, as previously indicated and as this Court has held (see, among others, judgments number 5668-94, 5654-95, 8001-97, 2004-1923, 2005-15769, 2006-1963, and 2006-4497), by requiring various public institutions to comply with those regulations in order properly to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment.

C.- CONSTITUTIONALITY ANALYSIS OF THE CHALLENGED REGULATIONS.-

VI.STATE FOREST ESTATE (PATRIMONIO FORESTAL DEL ESTADO).- It is important to highlight how the State forest estate is constituted, since it has a dual nature. First, it comprises the State natural heritage (patrimonio natural del Estado), consisting of forest reserves, biological reserves, protected zones (zonas protectoras), wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco), which is granted the status of public-domain property (bien de dominio público) pursuant to Article 14 of the Ley Forestal, number 7575:

"The forest lands and forests constituting the State forest estate, as detailed in the preceding article, shall be immune from attachment and inalienable; possession thereof by private parties shall confer no right upon them, and the State’s action to recover such lands (acción reivindicatoria) shall not be subject to any statute of limitations. Consequently, they may not be registered in the Public Registry through possessory information proceedings (información posesoria); and therefore both encroachment and occupation shall be punished in accordance with this Law." (Article 33 of the Ley Forestal number 7174, of veintiocho de julio de mil novecientos noventa, is to the same effect.)

With respect to this type of property, land-use change (cambio de uso) is not lawful, nor may forest resources be exploited, except for research, training, and ecotourism, subject to prior authorization from the Ministerio del Ambiente y Energía (Articles 1°, second paragraph, and 18 of the Ley Forestal, number 7575, and Article 11 of the Reglamento de la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo number 25.721-MINAE, of diecisiete de octubre de mil novecientos noventa y seis):

"In view of the public interest and except as provided in Article 18 of this Law, the cutting or harvesting of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones, wildlife refuges, and State-owned forest reserves is prohibited" (Article 1° of the Ley Forestal, number 7575).

Private forest property (propiedad forestal privada), for its part, is, as its name indicates, property to which private parties hold title and which is held under the terms of Article 45 of the Constitución Política. It is subject to a special legal regime because placement under the forestry regime (afectación al régimen forestal) by means of the corresponding executive decree issued by the Ministerio del Ambiente y Energía encumbers the property as a restriction in the social interest (limitación de interés social), which must in all cases be recorded in the Public Registry of Property. These properties may therefore be mortgaged, and the forest resources may even be pledged as collateral; they may be acquired by adverse possession (usucapión), as well as conveyed or have their ownership transferred, provided that, in every case, the forestry encumbrance is transferred with them. Under the classification of forest resources established by the regulations in force, various categories of forest protection may be established on private property and may be exploited and harvested only under the corresponding management plans (planes de manejo), including forest reserves, protected zones, and wildlife refuges (Article 37 of the Ley Forestal number 7174).

VII.With respect to protected zones, it should be noted that they are established by Article 33 of the Ley Forestal and comprise:

"a) Areas surrounding permanent springs (nacientes), defined as a radius of one hundred meters measured horizontally, b) a strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides along the banks of rivers, creeks, or streams if the terrain is flat, and fifty horizontal meters if the terrain is uneven.

• c)An area of fifty meters measured horizontally along the shores of natural lakes and reservoirs and of artificial lakes or reservoirs constructed by the State and its institutions. Privately owned artificial lakes and reservoirs are excluded.
• d)Recharge areas (áreas de recarga) and the aquifers of springs (manantiales), whose boundaries shall be determined by the competent bodies established in the regulations implementing this Law"; with an essentially preventive and protective purpose, both for forest resources—because they constitute natural biological corridors—and in view of the importance of conserving water resources and their areas of influence, as well as for reasons of public safety, to prevent soil erosion and flooding caused by rising rivers, as the legislators recognized when considering the Law:

“…we see this spectacle, so detrimental to the country’s ecological development, where, even before the water had run out, in many places it had already become polluted. Animals of great importance from a scientific perspective were exterminated…every day, from north to south, from the few forests remaining in the country, cars or trucks pass by loaded with logs and valuable timber…destroying the roads because of the immense quantities being transported daily and also at night, because the timber is smuggled out to avoid paying taxes…The destruction of vegetation has caused profoundly serious problems such as erosion; from time to time we see serious flooding, and those of us who have experience and live near certain rivers realize that erosion in the northern region brings with it, cycle after cycle, extremely dangerous flooding…if we respect the few forests we have left, they will be enormously important…for the climate,…for rainfall over the watersheds, which are also essential to the existence of this country; for livestock, for human beings, for future reserves or hydroelectric projects, because hydroelectric dams will depend on them, as will the conservation and formation of soils that need continual revitalization…it is important that we recognize that the water-storage capacity of forests and their role as regulators of the water supply, which are not always properly appreciated, depend and will continue to depend on them.” (Expediente Legislativo de la Ley 7032, folios 951-956).

The challenged provisions (Articles 19 subsection b) and 34 of the Ley Forestal) are challenged precisely insofar as they permit a change in the designated purpose or use of private forest reserves and protected areas, so that in both situations the construction of public or private infrastructure of national benefit may be authorized; these provisions will be analyzed on the basis of the foregoing considerations.

VIII.COMPLIANCE OF THE CHALLENGED PROVISIONS WITH CONSTITUTIONAL LAW.- Based on the foregoing, it must be concluded that the challenged provisions do not contravene the right to a healthy and ecologically balanced environment, since they in no way constitute authorization for public institutions to “legitimately” harm the environment, nor do they establish an exceptional regime, as the petitioner alleges, for the following reasons:

First: The possibility of the land-use change (cambio del uso del suelo) under consideration is reserved exclusively for private forest assets (patrimonio forestal privado); accordingly, the State’s natural assets are not “affected” (Articles 1, second paragraph, and 18 of the Ley Forestal); Second: It must be made clear that the binding force of environmental regulations may be excepted only in an emergency or exceptional situation under the terms established in Article 180 of the Constitution (“to meet urgent or unforeseen needs in cases of war, civil unrest, or public calamity”)—as may the remainder of the legal system, as this Court held in the aforementioned judgment number 2340-92. Consequently, environmental regulations (principles and rules) unquestionably apply to public institutions in carrying out their assigned purposes (public administration), precisely pursuant to Article 50 of the Constitution.

It is true, however, that the challenged provisions establish a situation in which the designated purpose of privately owned properties subject to an encumbrance (afectación) in favor of the State’s forest assets may be modified to allow the construction of infrastructure works of social benefit; but, it bears repeating, this is not an exceptional regime authorizing public institutions to pollute the environment, since environmental regulations do not apply under the former regime, whereas they do apply under this exception, because the decision must be based precisely on those regulations. These are properties upon which a restriction of clear social interest has been imposed, grounded in the purpose of preserving and protecting the environment; hence the general and absolute rule prohibiting their change of use (first paragraph of Article 19 and first clause of the first paragraph of Article 34 of the Ley Forestal), a purpose that is modified in furtherance of the general interest of the national community.

Third: It is precisely because the environmental legal framework is binding that the decision may not be arbitrary; thus, the Administration’s discretion is conditioned upon compliance with the body of legality (bloque de legalidad) relating to the nature of the project or work classified as being of “national benefit,” which is defined in Article 2 of the Reglamento de la Ley Forestal, number 25.721-MINAE, as follows:

“Activities of national benefit are those related to the study and implementation of projects or activities in the public interest carried out by centralized government agencies, autonomous institutions, or private enterprises, which provide benefits to all or a large part of society, such as: water collection, conveyance, and supply; oil pipelines; road construction; electricity generation, transmission, and distribution; transportation associated with mining activities; irrigation and drainage canals; restoration of lands suited for forestry; conservation and sustainable management of forests; and other activities of a similar nature as determined by MINAE in accordance with the country’s needs.” and upon compliance with environmental principles and regulations, pursuant to which technical studies (estudios técnicos) must be conducted (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente) to establish the suitability of the project at the designated location and the impact that such works will have on the environment, in order to determine the compensatory measures necessary to mitigate adverse effects; the works must be subject to technical oversight before, during, and after their construction by the corresponding public authorities (particularly MINAE and SETENA); a forestry manager (regente forestal) and a management plan (plan de manejo) are required (Articles 20 and 21 of the Ley Forestal) for implementation; and, of course, the permit may be revoked if the requirements supporting its authorization are not met—that is, if the environment is harmed.

The measure must also, of course, be reasonable and proportionate, as the referenced provisions properly require, such that “forest felling (corta del bosque) shall be limited, proportionate, and reasonable for the purposes stated above.” Fourth: Lastly, it must be considered that the possibility of changing the land use of privately owned properties previously encumbered for the preservation of forest resources is based on the fact that, as previously indicated (Considerando V.- of this judgment), the concept of sustainable development (desarrollo sostenible) forms part of the content of proper environmental protection. Accordingly, promoting the population’s economic and social development is not only possible but necessary—in compliance with the rule contained in the first paragraph of Article 50 of the Constitution (which states, “The State shall seek the greatest welfare of all the country’s inhabitants by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth”)—provided, of course, that environmental regulations are respected; otherwise, our country’s development would be seriously paralyzed, an outcome neither desired nor intended by the constitutional reformers or by the legislators responsible for enacting the Ley under discussion:

“REPRESENTATIVE Nombre07: In the original text, or the unanimous committee report we are considering, Article 40 stated: ‘…The cutting or removal of trees in the protection areas described in the preceding article is prohibited, except for projects declared by the Executive Branch to be of national benefit.’ This is highly technical and is, in fact, a technical matter; we therefore believe that technical criteria are required. Accordingly, I am proposing that ‘projects declared by the Executive Branch to be of national benefit’ be replaced with ‘except in cases determined by the Executive Branch in strict accordance with sustainability criteria.’ REPRESENTATIVE Nombre08: I would like us to recall the origin of Article 40. My understanding is that what we sought was to prevent trees from being cut in those areas, except when the State so determined for infrastructure projects such as roads, dams, and so forth.

If we shift from that criterion, which may not be clear in the article and which we should correct if it is not, to the criterion that would now apply under Representative Nombre07’s motion, then trees could be cut in those areas in accordance with environmental, sustainability, and similar criteria. But I understood that our intention here was that trees not be cut in that (sic) areas unless the State was going to build a dam, a road, or something of that sort. Representative Nombre07’s motion completely changes that original idea.

THE PRESIDENT: I wish to support our colleague Nombre08’s position. These are the matters I have been pointing out and that greatly concern me. If the sustainability criteria that prevailed in certain areas—and I will refrain from naming them—are to apply, I believe these are areas that we must protect; they involve overriding interests that we must assess in their true dimension. Therefore, and with all due respect, I must oppose this motion.

REPRESENTATIVE Nombre07: Mr. President, I withdraw the motion.

THE PRESIDENT: Representative Nombre07’s motion is deemed WITHDRAWN. (Expediente Legislativo a la Ley Forestal Nº 7575, folios 3562-3564).- “REPRESENTATIVE Nombre09: I wish to clarify that Article 40 refers to the conditions in Article 39, which contains several subsections…For example, under this subsection b), any forestry development covering one, two, or three hectares would be restricted if it were alongside a river or if the property were divided by a river. That is why I thought it advisable, if the matter is left to the management plan, to permit extraction, provided that replanting occurs and no serious environmental impact is caused…

THE PRESIDENT: Don Nombre10, I regret that I disagree on this point. To me, it is one of the fundamental issues. We had even reduced the size of the areas. I recall that we had discussed State reservoirs and a distance of one hundred meters; we reduced it to fifty meters, and I believe it is extremely dangerous to allow timber extraction within such a narrow strip. We would certainly cause serious damage to protected areas there, particularly along riverbanks…a study I was reading noted…the importance of these areas, not only as protective zones, but also as the biological corridors (corredores biológicos) par excellence…because where riverbanks are the only reforested areas, in many places they provide the only possibility for serving as biological corridors, viewed strictly from an environmental perspective. I therefore categorically oppose this. I believe there are many responsible officials, Don Nombre10, but some are truly irresponsible, and if a timber extraction operation falls into the hands of one of them even once, we will have caused harm that we could have prevented by addressing this in advance. I believe many areas, many places, and many possibilities have been opened up, which is why I ask you to leave that portion exactly as it stands in the bill…

THE SECRETARY: Is the motion considered to have been sufficiently debated?

THE PRESIDENT: Debate concluded. REJECTED.” (Expediente Legislativo a la Ley Forestal Nº 7575, folios 3695-3696).- In light of the foregoing, the challenge must be dismissed (declarar sin lugar la acción); the provisions at issue must be applied in the manner indicated in this judgment. Justice Nombre11 dissents (salva el voto) and would grant the challenge.

Por tanto:

The challenge is dismissed.

Nombre12.

President Nombre13. Nombre14.

Nombre15. Nombre16.

Nombre17. Nombre18.

Scf/lgarrop Dissenting opinion (voto salvado) of Justice Nombre11: I disagree with the position adopted by the majority of the Constitutional Court in judgment N°2006-17126 at 15:04 hrs. on 28 de noviembre de 2004, insofar as it dismisses this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), finding that Articles 19(b) and 34 of the Ley Forestal do not violate the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución). To the contrary, the undersigned Justice dissents and would grant this challenge, since it is plainly evident that the challenged provisions authorize public institutions to violate the right protected under Article 50 of the Constitución Política, which this Constitutional Court must not disregard under any circumstances. This is because these provisions empower the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado) to carry out public- or private-sector infrastructure projects of national interest (conveniencia nacional) on lands previously declared protected areas (áreas de protección), where the cutting or removal of trees is prohibited.

The lack of logic in the challenged provisions is therefore evident, as they establish an exception regime (régimen de excepción) to the protection afforded by the Ley Forestal. In light of the foregoing, I dissent and would grant the challenge, declaring Articles 19(b) and 34 of the Ley Forestal, Ley N°7575, unconstitutional.

Nombre15.

Res: Nº 2006-17126 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas con cinco minutos del veintiocho de noviembre del dos mil seis.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casado, abogado, con cédula de identidad número CED01, vecino de Limón; contra los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal, número CED05. Intervienen en la acción Nombre02 , con cédula número CED02, en representación de la Procuraduría General de la República; Nombre03, cédula de identidad número CED03, vecino de Heredia, como Ministro del Ambiente y Energía a.i., y Nombre04, cédula CED04, en su condición de apoderada general judicial del Instituto Costarricense de Electricidad, todos mayores, casados y abogados.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las ocho horas quince minutos del diecinueve de diciembre del dos mil cinco, el accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal, número 7575, por estimar que sus efectos son violatorios de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, por cuanto establece un régimen privilegiado para el Estado que le permitirle contaminar el terreno cubierto de bosque, con pretexto de la conveniencia nacional, anteponiendo el valor comercial sobre el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Con lo cual, al tenor de las normas impugnadas, el Estado se convierte en el primer agente contaminante y detractor del ambiente, en tanto funciona como una verdadera licencia en blanco para destruir los reductos forestales del país; siendo que las mismas actividades son sancionadas en materia penal como delitos, cuando son realizadas por particulares.
2. 2Por resolución de las quince horas treinta y nueve minutos del treinta de enero del dos mil seis (visible a folio 89 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministro de Ambiente y Energía y al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad.
3. 3La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 103 a 119, solicitando que se desestime la acción, por estimar que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado ha incorporado dentro de sus principios, el desarrollo sostenible, que es aquel que pretende la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de las presentes y futuras generación sobre la base de la sustentabilidad de los recursos naturales, esto es un desarrollo compatible con el ambiente y la conservación; como lo ha reconocido la propia jurisprudencia constitucional (en tal sentido, las sentencias número 3705-93, 2219-99, y más recientemente, la número 2005-8945). No se trata de una excepción de la normativa ambiental, como lo alega el accionante, sino todo lo contrario, en tanto, la actuación de la Administración está sujeta al bloque de legalidad, por cuanto sólo es un tipo de proyectos el realizable –el de conveniencia nacional–, le corresponde a la Administración Forestal apreciar la pertinencia de la viabilidad ambiental, está sujeta a la realización de los estudios técnicos previos (estudios de impacto ambiental) a cargo de la SETENA (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente en relación con los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública), y no se afecta al patrimonio natural del Estado.Es así como las normas impugnadas combinan la conservación de los bosques con las necesidades de la promoción y fomento económico y social de la población a través de obras de infraestructura de evidente interés público.
4. 4El Ministro de Ambiente y Energía contesta a folios 95 a 102 la audiencia concedida, y manifiesta que la acción debe ser desestimada, por no ser contraria al orden constitucional las normas impugnadas, sobre la base de las siguientes afirmaciones: a) no se configura ninguna situación de privilegio del Estado, que le faculte para desmejorar el medio ambiente y los recursos forestales e hídricos de la nación; sino que lo que hizo el legislador fue establecer un mecanismo para asegurar el cumplimiento de obras de infraestructura de evidente interés público y conveniencia nacional, para permitir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de nuestro país: b) es en atención a la importancia y el interés público de las obras y proyectos que se permite esta "excepción"; caso contrario, conllevaría a un estancamiento del progreso económico y social del país, para lo cual se requiere de una declaratoria de interés público, ya sea mediante ley o por decreto del Ejecutivo; c) no se trata de una simple autorización de corta de árboles, sin ninguna regulación y criterio objetivo (técnico-legal) –entre los cuales, el más importante es el respectivo estudio de impacto ambiental–, en tanto existe un marco jurídico que establece los principios, trámites, requisitos legales, controles a los que está sujeta la actividad, para que pueda autorizarse, por cuanto la tala debe ser razonable y limitada, tal y como lo establece la norma; y, d) no se afecta el patrimonio natural del Estado, sino el patrimonio forestal en manos de los particulares.
5. 5La personera del Instituto Costarricense de Electricidad, a folios 121 a 130 del expediente da respuesta a la audiencia conferida, y también solicita la desestimatoria de la acción en todos sus extremos, por las siguientes razones: a) que la institución que representa está creada por decreto-ley para promover el desarrollo nacional de las fuentes productoras de energía física que la Nación posee, para la promoción del bienestar de los habitantes; y es así como se impone como uno de sus objetivos primordiales el plan de extensión en la generación eléctrica y en la transmisión de electricidad, el cual está respaldado en criterios económicos y ambientales; b) que es evidente que el proyecto de transporte de energía redundará en un eventual mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores de las zonas beneficiadas con el servicio eléctrico; y que aún cuando puede provocar un impacto en el ambiente, para ello se cuenta con el respectivo estudio de impacto ambiental que lo respalda, además de que se impusieron a la institución la correspondiente medida compensatoria (por cada árbol que se corta, la siembra de cinco), la actividad se sujeta al control de las respectivas instituciones administrativas (SETENA y Ministerio de Ambiente y Energía), y requiere del nombramiento de un regente forestal, a quien corresponde la elaboración del respectivo plan de manejo; y la posibilidad de la revocatoria del permiso si se incumplen las condiciones ambientales que permitieron su autorización.Al tenor de lo anterior, concluye que los argumentos del accionante son imprecisos e inexactos, al no sustentarse en la realidad; sin que pueda interpretarse de manera irrestricta y absoluta la "irreductibilidad" del bosque, porque ello riñe de manera abierta con el desarrollo de una nación.
6. 6Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 45, 46 y 47 del Boletín Judicial, de los días tres, seis y siete de marzo del dos mil seis (folio 120).
7. 7Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibidem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
8. 8En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Nombre05; y,

Considerando:

A.- CUESTIONES PRELIMINARES.-

I.DEL OBJETO DE LA ACCIÓN.- Se cuestionan en esta acción los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal, número 7575, por estimar que sus efectos son violatorios de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, por cuanto establece un régimen privilegiado para el Estado que le permitirle contaminar el terreno cubierto de bosque, con pretexto de la conveniencia nacional, anteponiendo el valor comercial sobre el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Con lo cual, al tenor de las normas impugnadas, el Estado se convierte en el primer agente contaminante y detractor del ambiente, en tanto funciona como una verdadera licencia en blanco para destruir los reductos forestales del país; siendo que las mismas actividades son sancionadas en materia penal como delitos, cuando son realizadas por particulares.

II.DE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad. De esta suerte, el párrafo primero, exige la existencia de un asunto previo, en sede jurisdiccional (admitiendo, inclusive los recursos de amparo o de hábeas corpus), o administrativa (en el procedimiento de agotamiento de la vía), en que se invoque la inconstitucionalidad de la norma, como medio razonable de amparar el derecho o interés considerado lesionado. Se conceptúa así, la regla general de la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir en forma directa a la Sala, y que se encuentran regulados en el párrafo segundo en aquellos supuestos en que

"[...] por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto"; y en el párrafo tercero de la misma norma, que prevé la situación de que la gestión sea promovida por determinados funcionarios (el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Defensor de los Habitantes y el Nombre06). Aún cuando el accionante no indica cual es la legitimación que ostenta para accionar en esta vía, en razón de la materia de que se trata –derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado–, y por la pretensión de tutela del ambiente, es que, no obstante no tener ningún asunto pendiente ni en la vía administrativa ni en la jurisdiccional en la que se deban de aplicar las normas impugnadas, que debe de estimarse debidamente legitimado al accionante para interponer su reclamo. Nótese al efecto que se trata de un derecho fundamental, clasificado como de la tercera generación (o de la solidaridad), que se sustenta propiamente en la condición de la persona humana, al estimarse que la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular, bajo las siguientes consideraciones:

"[...] el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas por del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero «derecho reaccional», que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para «reaccionar» frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.

Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos. La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, restablecer su propia juridicidad." (Sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).

Es así como esta Sala ha reconocido la existencia de un verdadero interés difuso en los reclamos contra la violación del medio ambiente; pero en especial, al haberse dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política una verdadera acción popular al disponer "Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado." Con lo cual, se atiende a la condición especial del bien de que se trata –el ambiente–que, se repite, se presenta como un bien colectivo, y por ello, la potencia a todos y cada una de las personas a pretender su defensa, tal y como lo consideró este Tribunal sentencias número 2001-08239, 2002-9703, 2003-3656, y 2003-06323, sobre la base que se trata de intereses que atañen a la colectividad nacional al trascender "[...] la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad;[...]" En virtud de lo cual, se encuentra debidamente legitimada el accionante para accionar en forma directa, precisamente en razón del objeto de impugnación, en tanto se pretende la debida defensa del ambiente.

III.DE LOS ALEGATOS DE LAS PARTES INTERVINIENTES.- Las tres instituciones a las que se les confirió audiencia en esta acción coinciden en sus consideraciones, y solicitan la desestimación de la acción, por estimar que las normas impugnadas son conformes con la tutela que se impone al Estado del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por ser expresión del principio del desarrollo sostenible, que permite la construcción de obras de infraestructura para el beneficio económico y social de la población, siempre que se haga en armonía y de conformidad con la preservación del ambiente; sin que por ello pueda estimarse que se trata de un régimen de excepción para el Estado que lo faculta a contaminar y dañar al ambiente. En tal sentido, alegan las tres representaciones que para que tales obras pueden realizarse se requiere de la sujeción de las mismas al bloque de legalidad, motivo por el cual, se refiere únicamente a cierto tipo de proyectos ("de conveniencia nacional"), y la aplicación indiscutible de la normativa ambiental, que exige la realización de los respectivos estudios de impacto ambiental, el sometimiento a controles por parte de las autoridades competentes en la materia, la imposición de medidas de compensación por el impacto que se causa al ambiente, el nombramiento de un regente forestal, la sujeción del desarrollo del proyecto a un plan de manejo y la posibilidad de la revocatoria del permiso si se incumplen las condiciones del permiso.

B.- ANTECEDENTES DOCTRINARIOS Y JURISPRUDENCIALES EN TORNO AL TEMA DE FONDO PLANTEADO.

IV.DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA TUTELA DEL AMBIENTE EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL.- Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que previamente había sido reconocido por este Tribunal ambiente como un derecho fundamental –en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. De la interpretación integrativa de estas normas constitucionales con el propio numeral 50 es que se establece una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente, para que, a través de las diversas manifestaciones de la función pública (actuación formal –adopción de actos administrativos y disposiciones normativas–, y la actuación material –prestación de servicios públicos y la coacción anómala) su accionar se traduzca en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo integral –físico, psíquico, mental–.

En virtud de lo cual, dentro de una conformación estatal específica como la nuestra –que se define como un Estado Social y Democrático de Derecho, conforme a los artículos primero, 9, 50 y 74 constitucionales–, la tutela ambiental se desarrolla en una doble vertiente, primero como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido, individualizable (respecto del nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto, atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.

Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente" no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas –como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación– serían imposibles; sino que lo ha entendido de una manera integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656).

V.DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE CONDICIONAN LA ACTUACIÓN DEL ESTADO EN LA TUTELA DEL AMBIENTE.- El contenido del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado está determinado en los principios constitucionales ambientales. Ya con anterioridad esta Sala enunció algunos, siendo relevantes para la resolución de esta acción, los siguientes:

1. 1De la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado: como se indicó en sentencia número 2003-06322, supra citada, del artículo 50 constitucional se deriva la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. De manera que, conforme al texto constitucional, debe

"[...] garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie, garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir es impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar contra él mismo [sic] contra el derecho de contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales." (Sentencia constitucional número 0644-99, de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, reiterada en la 2002-4947, de las nueve horas veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo del dos mil dos.)

1. 2Del desarrollo sostenible o uso racional de los recursos, reconocido expresamente por la Sala Constitucional, a partir de la sentencia número 2233-93, como derivado directo del artículo 69 constitucional, al enunciar

"La norma 69, la Carta Política habla de la «explotación racional de la tierra», lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado." La aplicación de este principio ambiental está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del el uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente, a través de su "uso adecuado"; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras; en tanto a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que se obtengan, no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause a éstos daño o perjuicio; como lo ha considerado nuestro Tribunal Constitucional, en su amplia jurisprudencia, inclusive desde sus orígenes; así en sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres señaló:

"IV) - La preocupación por los recursos naturales y por un desarrollo armónico a largo plazo ha sido un elemento reiterado en la evolución histórica de nuestro país desde el siglo pasado. Tradicionalmente se ha sostenido que Costa Rica es un Estado de Derecho y es quizás por esta razón que exista la tendencia a pretender resolver todos los problemas con la promulgación de leyes y normas de otro rango. Sin embargo, dentro de nuestro entorno cultural, las leyes por sí solas han resultado evidentemente insuficientes para garantizar la conservación de los recursos naturales y asegurar un desarrollo sostenible futuro, por ello es indispensable que la norma jurídica tenga no solo un respaldo técnico, sino que, de hecho, se asuman responsabilidades individuales y colectivas respecto el cumplimiento de dicha normativa en los diferentes niveles e instancias que corresponda.

Hasta la década de 1970, la preocupación por el medio ambiente se mantuvo en un nivel bajo, con variantes en ciertos sectores, situación que se reflejó en nuestra legislación; no obstante, a partir de ese año, con el despertar de la conciencia ambiental global, Costa Rica empezó a inquietarse. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio ambiente para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recurso marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles.

De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales; así, por ejemplo, tanto la generación de divisas por explotación agrícola y turística, como el éxito de importantes inversiones en infraestructura dependen, en última instancia, de la conservación de aquéllos. Las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación.

En todo proceso de producción es necesario transformar y procesar recursos y, a su vez, transportarlos hasta los centros de consumo, todo lo cual significa un costo energético y ambiental. Asimismo, el proceso productivo no sólo requiere de recursos naturales para mantenerse, sino que genera desechos y contaminación de muy variada índole como, por ejemplo, los desechos sólidos o emanaciones que contaminen el aire o el agua. Es evidente que el hombre con su poderío tecnológico ha logrado controlar y alterar notablemente su entorno y ha sometido el resto de las especies a su dominio. Empero, desde la revolución industrial –y en una forma significativamente más acelerada a partir de la segunda guerra mundial–, el crecimiento exponencial de la población y las tendencias también exponenciales de la economía han incrementado el nivel de intervención del hombre en el planeta destruyendo habitats, alterando y contaminandos los ciclos vitales del medio ambiente y exterminando especies vivientes.

El acelerado deterioro del medio en las últimas décadas, los costos enormes de las medidas correctivas, no siempre efectivas, y los plazos necesarios, por ejemplo, para la recuperación de una cuenca o de un bosque natural talado, o de un manto de agua subterráneo contaminado, son signos inequívocos del abuso de los recursos naturales y del impacto negativo de la especie humana sobre un mundo limitado.

No puede dejar de hacerse referencia a la reunión convocada en julio de 1992 en Brasil, denominada Cumbre de la Tierra, en la cual se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta. Dicha declaración significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sustentabilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o áreas más allá de los límites de su jurisdicción nacional.

Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen.

Nuestro país ha suscrito gran cantidad de convenciones en las que se busca la protección de los recursos naturales y que deben utilizarse para integrar la legislación interna y dilucidar, incluso jurisdiccionalmente, los problemas relacionados con la protección ambiental, ya que los instrumentos internacionales, aún los no ratificados, permiten soluciones regionales o mundiales a tales problemas.

• V)- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos a vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala: La vida humana es inviolable. Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger de la vida humana.

Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice: Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico. Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco." Es así como el principio del uso racional de los recursos naturales y del ambiente en general, queda indiscutiblemente vinculado con el derecho a la salud de las personas y a la calidad de vida (al respecto, consultar la sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).

En virtud de lo cual, el principio del desarrollo sostenible se constituye en un parámetro fundamental de la calidad de vida de las personas, como lo consideró este Tribunal en sentencia número 2219-99, en tanto condiciona la actuación que el hombre realiza sobre ambiente, con la finalidad de que pueda tener las condiciones adecuadas para su desarrollo, en tanto se traduce en la utilización "[...] inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tiene derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa), sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio" (sentencia número 2005-8945, del seis de julio del dos mil cinco).

Asimismo, es importante anotar que este principio tiene pleno reconocimiento jurídico a nivel internacional, pero bajo la denominación del concepto del "desarrollo sostenible", a partir del informe "Informe Bruntland" preparado por las Naciones Unidas, en el que se define como "aquel capaz de satisfacer las necesidades del presente sin compromete la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas"; y en la Declaración de Estocolmo, de mil novecientos setenta y dos; cuyos cuatro primeros principios enuncian:

"Principio 1.

Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.

Principio 2.

De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados, tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional.

Principio 3.

El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.

Principio 4.

A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada"; en la Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, cuyo Principio 3 enuncia:

"El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente en las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras"–); en el Programa o Agenda 21, en la Convención Internacional sobre el Comercio de Especies en Peligro de Extinción (CITES), y en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, en Johannesburgo, en el dos mil dos.

1. 3Del principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.
2. 4De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior, en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.
3. 5De la vinculatoriedad de la normativa ambiental, como consecuencia directa del principio de legalidad regulado en el artículo 11 constitucional y 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración Pública está obligada a cumplir con el bloque de legalidad; sujeción que tiene especial connotación en relación con la tutela del ambiente, en tanto, al tenor de la obligación impuesta al Estado en su conjunto en el artículo 50 constitucional, es que se denota su indisponibilidad respecto de las instituciones públicas –condición que también se da respecto de los particulares–, esto es, no está sujeto a pacto o convenio en razón de la trascendencia que tiene para la vida y sobrevivencia de la humanidad; lo que hace imposible su excepción, salvo claro está, en situaciones de urgencia o emergencia, que en sí mismo, es una condición de fuente de derecho (al respecto consultar la sentencia 2340-92).Es así como resultan vinculantes para las instituciones públicas el conjunto que conforma el Derecho Ambiental, formado tanto los principios constitucionales ambientales –que delimitan el contenido de este derecho fundamental–, como las diversas disposiciones normativas sobre la materia (legales y reglamentarias), así como los estándares ambientales, y requisitos dispuestos para la realización de proyectos que incidan sobre el ambiente; y que, están inmersos en la gestión pública encomendada a cada una. Por ello, es que son exigibles la realización de estudio de impacto ambiental, la conformidad de los proyectos con los planes reguladores (en las municipalidades donde hay), la adecuación del funcionamiento de las plantas y proyectos a los estándares ambientales, etc.; caso contrario, sería admitir un "derecho del Estado a contaminar", lo que es imposible en atención al contenido del propio artículo 50 constitucional, según se ha indicado anteriormente, y como lo ha entendido este Tribunal (entre otras, consultar las sentencias número 5668-94, 5654-95, 8001-97, 2004-1923, 2005-15769, 2006-1963, y 2006-4497), al haber exigido a diversas instituciones públicas el cumplimiento de esa normativa a fin de tutelar de la manera debida el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

C.- ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMATIVA IMPUGNADA.-

VI.DEL PATRIMONIO FORESTAL DEL ESTADO.- Interesa resaltar la forma en que está conformado el patrimonio forestal del Estado, en tanto en él se da una doble naturaleza, en primer lugar, por el patrimonio natural del Estado, conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco), al cual se le dota de la condición de bien de dominio público, al tenor de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575:

"Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; y por tanto la invasión como la ocupación serán sancionadas conforme con lo dispuesto en esta Ley." (En idéntico sentido el artículo 33 de la Ley Forestal número 7174, de veintiocho de julio de mil novecientos noventa).

Respecto de este tipo de bienes, no resulta legítimo el cambio de uso de estos inmuebles, y no procede la explotación del recurso forestal, salvo lo relativo a la investigación, capacitación y ecoturismo, previa autorización del Ministerio del Ambiente y Energía (artículos 1° párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal, número 7575 y 11 del Reglamento de la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo número 25.721-MINAE, de diecisiete de octubre de mil novecientos noventa y seis):

"En virtud del interés público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado" (artículo 1° de la Ley Forestal, número 7575).

Por su parte, respecto de la propiedad forestal privada, la cual, como su nombre lo indica, es la propiedad titulada por los particulares, y que se ostenta en los términos del artículo 45 de la Constitución Política, tiene un régimen jurídico especial, en tanto la afectación al régimen forestal que se haga mediante el correspondiente decreto ejecutivo del Ministerio del Ambiente y Energía pesa sobre la propiedad a modo de limitación de interés social, la cual, en todo caso debe inscribirse en el Registro Público de la Propiedad. Por ello es que estos inmuebles pueden hipotecarse, e incluso, el recurso forestal puede constituir prenda; adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, con la advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación forestal. Según la categorización que del recurso forestal hace la normativa vigente, en la propiedad privada es susceptible de constituirse diversas categorías de protección forestal, explotables y aprovechables únicamente a través de los respectivos planes de manejo, como lo son las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre (artículo 37 de la Ley Forestal número 7174).

VII.En relación con las zonas protectoras, es necesario advertir que las mismas están creadas en el artículo 33 de la Ley Forestal, comprendiendo

"a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal, b) una franja de quince metros en zona rural y diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.

• c)Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embases artificiales privados.
• d)Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en la reglamentación de esta ley"; con una finalidad eminentemente preventiva y de protección, tanto del recurso forestal, por constituirse en corredores biológicos naturales y la trascendencia de la conservación del recurso hídrico y sus áreas de influencia, como también por motivos de seguridad de las personas, para evitar la erosión de los suelos y la prevención de las inundaciones por las crecidas de los ríos, como lo consideraron los diputados al tramitar la ley:

"...vemos este espectáculo tan desagradable para el desarrollo ecológico del país, donde todavía no se había agotado el agua, ya en muchas partes esta agua se contaminó. Se exterminaron animales muy importantes dentro del punto de vista de la visión científica...todos los días de norte a sur, de los pocos bosques que les quedan al país, pasan carros o camiones llenos de tucas, de maderas preciosas...destrozando las carreteras por las cantidades inmensas que se están transitando diariamente y también de noche, porque se fugan las maderas para no pagar los impuestos...La destrucción de la vegetación ha acarreando problemas profundamente serios como la erosión; ahí vemos de vez en cuando serias inundaciones, para los que tenemos experiencia y vivimos cerca de algunos ríos, nos damos cuenta de que la erosión de la zona norte, trae consigo de ciclo en ciclo, inundaciones muy peligrosas...si respetamos los pocos bosques que nos quedan, estos van a tener una enorme importancia...sobre el clima,...la precipitación pluvial sobre las cuencas que son fundamentales también para la existencia de este país; para el ganado, para el hombre, para futuras reservas o proyectos hidroeléctricos, porque de ellos dependerán las presas hidroeléctricas, como también sobre la conservación y la formación de suelos que necesitan estarse revitalizando...es importante que reconozcamos que de ellos depende y dependerá la capacidad de almacenamiento de agua, de los bosques y su papel como reguladores del abastecimiento de agua, que no siempre son debidamente apreciados." (Expediente Legislativo de la Ley 7032, folios 951-956).

Las normas impugnadas (artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal), precisamente lo son en tanto permiten el cambio de destino o de uso de las reservas forestales privadas y en las zonas protegidas, para que en ambos supuestos se puedan autorizar la construcción de infraestructura estatal o privada, de conveniencia nacional, las cuales se analizarán con fundamento en las anteriores consideraciones dadas.

VIII.DE LA CONFORMIDAD DE LAS NORMAS IMPUGNADAS CON EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN.- Es con fundamento en lo indicado que corresponde concluir que las normas impugnadas no son contrarias al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en tanto en modo alguno se trata de una autorización para que las instituciones públicas lesionen "legítimamente" el ambiente, ni tampoco de un régimen de excepción, como lo alega el accionante, con fundamento en las siguientes razones:

Primero: La posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce queda reservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se "afecta" el patrimonio natural del Estado (artículos 1, párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal); Segundo: Debe quedar claro que sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional ("para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública") que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental –al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 2340-92–. En virtud de lo cual, la normativa ambiental (principios y normas) resultan de aplicación irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines encomendados (gestión pública), precisamente al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.

Sin embargo, sí es lo cierto que las normas impugnadas sí prevén un caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero se insiste, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, en tanto en aquél no se aplica la normativa ambiental, en cambio en esta excepción sí, en tanto, la decisión debe estar sustentada precisamente en ella. Se trata de inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí la regla general y absoluta de la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); finalidad que se modifica en aras del interés general de la colectividad nacional.

Tercero: Es precisamente por la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental que la decisión no puede ser arbitraria; de donde la discrecionalidad de la Administración está condicionada al respeto del bloque de legalidad, referidos a la naturaleza del proyecto u obra, calificado como de "conveniencia nacional", el cual está definido en el artículo 2 del Reglamento de la Ley Forestal, número 25.721-MINAE, de la siguiente manera:

"Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas o instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos, construcción de caminos, generación, transmisión y distribución de electricidad, transporte de actividades mineras, canales de riego y drenaje, recuperación de áreas de vocación forestal, conservación y manejo sostenible de los bosques, y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país." al respeto de los principios y regulaciones ambientales, en virtud de los cuales se impone la realización de estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar, la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, el sometimiento a los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes (en particular, el MINAE y SETENA); se requiere de un regente forestal y un plan de manejo (artículos 20 y 21 de la Ley Forestal) para su implementación, y por supuesto, cabe la posibilidad de la revocatoria del permiso si no se cumplen las exigencias que permitieron la autorización, esto es, si se daña al ambiente; y por supuesto, a la razonabilidad o proporcionalidad de la medida, como bien lo prevén las normas de referencia, de manera que "la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos".

Cuarto: Por último, es necesario considerar que la posibilidad de cambio del uso de suelo de los inmuebles particulares que han sido afectados previamente para la preservación del recurso forestal, se sustenta en que, según se había indicado anteriormente (Considerando V.- de esta sentencia), el concepto del desarrollo sostenible se incorpora al contenido de la debida tutela ambiental; con lo cual, es no sólo posible sino necesario el fomento del desarrollo económico y social de la población –en cumplimiento del precepto contenido en el primer párrafo del artículo 50 constitucional (que enuncia "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza"); claro está, conforme al respeto de las normas ambientales, caso contrario se causaría una grave paralización en el desarrollo de nuestro país, no querido ni pretendido por los constituyentes derivados, ni tampoco por los legisladores que tuvieron la responsabilidad de promulgar la Ley de comentario:

"DIPUTADO Nombre07: En el texto original o el dictamen unánime que estamos analizando en el artículo 40 decía: «...Queda prohibida la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, a excepción de proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional." Esto es muy técnico y realmente es un argumento técnico y por lo tanto creemos que se requieren criterios técnicos, por lo tanto lo que estoy sugiriendo es que se cambie en lugar de "proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional", se cambie por "salvo en los casos en que, con estricta sujeción a los criterios de sostenibilidad determine el Poder Ejecutivo. » DIPUTADO Nombre08: Quiero recordemos cuál es el origen del artículo 40. Es mi entender que lo que buscábamos nosotros era que en esas áreas no se pudiesen cortar árboles, excepto cuando por proyectos de infraestructura, como carreteras, represas, etc., el Estado así lo determinara.

Si nosotros los trasladamos de ese criterio, que tal vez no está claro en el artículo y deberíamos corregirlo si no lo está, al criterio que ahora quedaría de acuerdo con la moción del Diputado Nombre07, entonces ya entraríamos en que estas áreas sí se pueden cortar árboles de acuerdo con criterios de tipo ambiental, de sostenibilidad, etc., pero yo entendía que nuestra intención aquí era que en esa (sic) áreas no se cortaran árboles, excepto si el Estado iba a hacer una represa, una carretera o algo así. El sentido de la moción del Diputado Nombre07 cambia totalmente esa idea original.

EL PRESIDENTE: Quiero apoyar la tesis del compañero Nombre08. Estos son los asuntos que he venido señalando y que me preocupan mucho. Si los criterios de sostenibilidad son los que imperaron en algunas zonas, por no decir cuáles, creo que estas son zonas que nosotros debemos proteger, son intereses superiores que debemos valorar en su verdadera dimensión. Por lo tanto y con todo respeto, tengo que oponerme a esta moción.

DIPUTADO Nombre07: Señor Presidente, retiro la moción.

EL PRESIDENTE: Se tiene por RETIRADA la moción del Diputado Nombre07. (Expediente Legislativo a la Ley Forestal Nº 7575, folios 3562-3564).- "DIPUTADO Nombre09: Quiero aclarar que el artículo 40 se refiere a condiciones del artículo 39, de varios incisos...Por ejemplo, en esta parte b), lo que pasaría es que cualquier desarrollo forestal, que se haga, de una dos o tres hectáreas, se vería limitado si está a la par de un río, o si la propiedad está partida por un río, y por eso creí recomendable, si se deja a criterio del plan de manejo, que se pueda extraer, pero hay que sembrar, y que no cause un grave impacto al ambiente...

EL PRESIDENTE: Don Nombre10, lamento discrepar en esto. Para mí es uno de los puntos fundamentales. Inclusive habíamos mermado las zonas. Recuerdo que habíamos hablado de que eran embalses del Estado y que eran de cien metros, lo redujimos a cincuenta metros y creo que es sumamente peligroso, permitir la extracción de madera en una franja tan pequeña. Ahí ciertamente vamos a causarle un grave deterioro a unas zonas protegidas, sobre todo en las veras de los ríos...un estudio que estuve leyendo señalaba...la importancia que tienen, no sólo como zonas protectoras, sino que viene siendo los corredores biológicos por excelencia...porque al ser la orilla de los ríos, la única parte reforestada, es la única posibilidad que existe en muchos lugares, para que sirvan como corredores biológicos, viéndolo desde el aspecto meramente ambiental, por lo cual en esto sí me opongo en forma categórica, creo que hay muchos funcionarios responsables, don Nombre10, pero hay algunos que son verdaderos irresponsables y si una extracción de madera cae en uno de ellos una sola vez, habremos causado un perjuicio que pudimos haber evitado previendo esto, creo que se han abierto muchas zonas, muchos lugares, muchas posibilidades, por eso les digo que dejemos esa parte tal y como está en el proyecto...

EL SECRETARIO: ¿Se considera suficientemente discutida la moción?

EL PRESIDENTE: Discutida. DESECHADA." (Expediente Legislativo a la Ley Forestal Nº 7575, folios 3695-3696).- Por lo expuesto, procede declarar sin lugar la acción; debiéndose aplicar en la forma indicada en esta sentencia. El Magistrado Nombre11 salva el voto y declara con lugar la acción.

Por tanto:

Se declara Sin Lugar la acción.

Nombre12.

Nombre13. Nombre14.

Nombre15. Nombre16.

Nombre17. Nombre18.

Scf/lgarrop Voto salvado del Magistrado Nombre11: Discrepo del criterio sostenido por la mayoría del Tribunal Constitucional en la sentencia N°2006-17126 de las 15:04 hrs. de 28 de noviembre de 2004, en cuanto declara sin lugar esta acción de inconstitucionalidad, considerándose que los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal no lesionan el Derecho de la Constitución. Por el contrario, el suscrito Magistrado salva el voto y declara con lugar este asunto, pues a todas luces resulta evidente que las normas impugnadas confieren una autorización a las instituciones públicas para vulnerar el derecho protegido en el artículo 50 de la Constitución Política, que desde ningún punto de vista debe ser soslayado por este Tribunal Constitucional. Lo anterior por cuanto, estas normas facultan a la Administración Forestal del Estado para realizar proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional, sobre proyectos que previamente han sido declarados áreas de protección, y sobre los cuales existe prohibición de corta o eliminación de árboles. Es evidente, entonces, el sin sentido de las normas impugnadas, las cuales configuran un régimen de excepción a la protección contemplada en la Ley Forestal. Por lo expuesto, salvo mi voto y declaro con lugar la acción, declarando inconstitucionales los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal, Ley N°7575.

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