Los Chorros Recreational Park — Inadmissibility of consultation on AyA improvement projectParque Recreativo Los Chorros — Inadmisibilidad de consulta sobre proyecto de mejoras del AyA

Opinion: 172 of 07/18/2017 C-172-2017 July 18, 2017 Sir Minor Molina Murillo Mayor Municipalidad de Grecia Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your Official Letter ALC-0609-2017, in which you request “clarification on the matter of Parque Recreativo Los Chorros and the Atenas Supply System Improvement Project, STAGE II Tacares-Atenas Conduction Line, of the Acueducto y Alcantarillados.” I.- PURPOSE OF THE CONSULTATION Regarding the Atenas Supply System Improvement Project, Stage II, you state that there are “conflicting technical-legal criteria” as to whether AyA may carry it out or not.

You indicate that for the Municipal Legal Services Department, the Municipality, in its capacity as administrator of Parque Recreativo Municipal Los Chorros (hereinafter Parque Los Chorros or PLCH), should not permit AyA to perform works within it without an express law authorizing it, based, apparently, on it being a property of the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and on the Attorney General’s Office, in Opinion C-134-2016, reaffirmed by C-094-2017, having concluded that AyA is not legally authorized to utilize the water resource within protected wild areas (áreas silvestres protegidas), which are state public domain.

On the other hand, you allude to criteria that, you assert, conflict with the foregoing:

• a)The prohibition against causing damage to water intake works within the area of Parque Los Chorros (Ley 6126, art. 5°).
• b)The observations made by AyA officials who attended Extraordinary Session No. 063, of February 9, 2017, of the Municipal Council of Grecia, to the effect that since 1959 the Fuente de los Chorros has jointly supplied the Atenas and Tacares aqueducts; water is a State asset (it does not belong to any community); in Parque Los Chorros the property is practically private, except for what AyA purchased, to protect the springs (nacientes); AyA has conducted hydrological studies to guarantee water for the Greek population and the community that needs it; the Atenas Supply System Improvement Project, Stage II, complies with the law and will not put the communities’ supply at risk; and the legal nature of Parque Los Chorros is being confused with that of a state protected wild area.
• c)The “Atenas Aqueduct Improvement” Project has current environmental feasibility (viabilidad ambiental), granted by resolution N° 1614-2014-SETENA (Official Letter from the Unidad Técnica Ambiental UE AyA-BCIE of May 12, 2017) and the approval of the Dirección de Edificaciones Nacionales of MOPT; Official Letter DVOP-DEN-PD-0497-2017, signed by the Department Head, who appointed the responsible professionals.
• d)Decreto Ejecutivo 38005-S of 2013 declared a sanitary emergency in the canton of Atenas, due to deficiencies in the supply of water for human consumption, and declared the project “Expansion of the Atenas Aqueduct, Tacares-Atenas Conduction Line, Phase I”, under the responsibility of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, to be of public interest.
• e)The Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, through judgment 389-2016 issued in the expropriation appraisal proceedings (expediente 14-000496-1028-CA), set the compensation payable by ICAA for the constitution in its favor of an aqueduct and access easement (servidumbre) over the private property, finca 197596-001-003-004-005, Partido de Alajuela, located in Tacares de Grecia, for the Atenas Aqueduct project. It ordered its registration in the Public Registry and that no permanent buildings may be constructed, trees planted, or obstacles maintained on the strip of land that impede the maintenance of the piping or access by AyA officials or contracted companies. Formal placement in possession to AyA took place on May 19, 2015 (f. 159).
• f)In an amparo action brought by several residents of Atenas (expediente 16-14376-0007-CO), the Sala Constitucional noted that the Atenas Water Supply Improvement project has the respective permits, including environmental feasibility, and “can be categorized as the expeditious, real, true, and objective solution to resolve the water supply in the canton of Atenas.” In view of the foregoing, you pose the following questions:

“1. Can Parque Recreativo Los Chorros, created by Ley 6126, be considered State’s Natural Heritage?

2. If in an area considered State’s Natural Heritage, there is a legally constituted easement, and in this specific case, by means of a final decision issued by a judge of the republic, and in consideration of the pronouncements regarding this matter, specifically in Opinions 134 of June 8, 2016 and Opinion 094 of May 3, 2017, could AyA eventually carry out the “Atenas Supply System Improvement Project, STAGE II” Tacares-Atenas Conduction Line?

3. If it were the case that within the easements constituted within the State’s Natural Heritage, works may be carried out by those in whose favor such easements have been constituted, what characteristics must those works have?

4. If it were necessary, on the part of AyA, to carry out works outside the easement to continue with the Atenas Water Supply System Improvement Project, could the Municipality, as administrator of the Park, prevent AyA from carrying out any work outside the area circumscribed as an easement within Parque Los Chorros?” II.- FAILURE TO COMPLY WITH ADMISSIBILITY REQUIREMENTS From articles 3°, subsection b, 4°, and 5° of our Organic Law, the Attorney General’s Office has derived three admissibility requirements for consultations: that they be submitted by the highest-ranking official of the different administrative levels or the internal auditor, the former accompanied by the opinion of the respective legal advisory office, and that they concern the interpretation of generic legal rules or questions; not specific cases to be decided by the administrative organs or entities, since in the latter scenario, through a binding opinion, we would indirectly substitute for the active Administration, which distorts the nature of the consultative function and exceeds it. (Opinions C-050-2017, C-108-2017, C-110-2017, C-125-2017, C-144-2017, C-142-2017; Legal Opinions O.J.-061-2017, O.J.-074-2017, among many).

The opinion of the institutional legal advisory office to be attached to the consultation must be a legal study that provides a reasoned response to all the questions posed, and must meet a minimum depth of analysis, with a study of legislation, doctrine, and jurisprudence, both judicial and administrative, if any exists. (Opinion C-007-2008, citing C-134-2005, C-138-2005, and C-166-2005). Once that opinion is known and weighed, the highest-ranking official shall assess the need to request an opinion from the Attorney General’s Office.

In this case, the legal opinion does not fully meet that requirement, as it leaves the first and third questions unanswered and does not develop all the components of the statements in the remaining ones. It is noted for the record that annexes one, two, and three were not provided, nor was the registry study mentioned.

The consultation also does not refer to the interpretation of generic legal rules or questions, but rather to specific matters to be decided by the Administration, thus rendering it inadmissible. It seeks, as stated, for the Attorney General’s Office to clarify the conflicting criteria existing internally within the Municipality concerning Parque Los Chorros and whether AyA may or may not carry out the Atenas Supply System Improvement Project, Stage II, Tacares-Atenas Conduction Line. The questions posed are premised, without being substantiated, on the notion that the area of Parque Los Chorros is part of the State’s Natural Heritage, which the first question seeks to confirm.

The Attorney General’s Office has repeatedly noted that, by virtue of the binding effect of its opinions, it is not its role to rule on specific situations, nor “is it permitted to resolve the various conflicts submitted for decision by public entities. The consultative function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function.” (Opinions C-224-2016 and C-108-2017, citing C-141-2003, C-368-2008, C-133-2014, and 085-2016). Therefore, it has declined, by way of example, to address consultations regarding differences of opinion between the Local Government and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Opinions C-99-2016, C-221-2016, and C-108-2017). In this matter, our function is to interpret the legal system and “is not aimed at resolving differences of opinion” (Opinions C-244-2011 and C-99-2016). The possibility of submitting consultations to the Attorney General’s Office should not be used as a mechanism “to obtain a pronouncement that resolves a conflict of criteria arising within the Administration, since that would place us in a position foreign to the very nature of the consultative function…” (Opinions C-244-2011 and C-99-2016).

III.- GENERAL CONSIDERATIONS REGARDING THE MATTER CONSULTED In the first question, determining whether a specific recreational space that, at the time of its creation, was not declared a protected wild area of state public domain, did not meet the necessary requirements for that purpose, and does not fit into any of the management categories established in the Ley Orgánica del Ambiente, article 32 and 70 of Decreto 34433/2008, as is the case with Parque Los Chorros, is part of the State’s Natural Heritage, involves the assessment of technical aspects outside our authority, such as the surveying and analysis of field information, with identification of representative sampling plots to verify the concurrence of legal characteristics of forested areas, or determining the forest aptitude (aptitud forestal) of the lands based on the official methodology; the use of geographic information systems, etc. Any land classification made by the Attorney General’s Office would lack validity due to lack of competence.

Furthermore, the territorial delimitation of the area encompassing Parque Los Chorros is unknown (Ley 6126, art 3°, entrusted this to the Municipalidad de Grecia and the then Servicio de Parques Nacionales), as are the actual nature of the lands, the different property and land tenure regimes existing on the site, etc. The legal opinion attached to the consultation mentions that the Park includes an unregistered piece of land where a spring is located; at least 6 properties (fincas), three of them partially, registered in the Real Estate Registry, Partido de Alajuela, privately owned, and one registered in the name of the Municipalidad de Poás, with jurisdiction in a different territorial district. (“The territorial jurisdiction of the municipality is the respective canton”; Código Municipal, art. 3°). We agree with the Legal Advisory Office that privately owned, duly registered immovable properties within the PLCH, even when subject to the forest regime (régimen forestal), do not have the status of State’s Natural Heritage, which is administered by MINAE-SINAC, except for natural monuments (Ley 6126/1977, art. 4; Ley 7575/1996, arts. 3° subsection g, 13; Ley 7554/1996, arts. 32 and 33; Ley 7152/1990, art. 6°). Similarly, Opinion C-285-2013 stated that the lands forming part of the protected wild areas of the State’s Natural Heritage are those of public ownership; not those of private ownership, even if they are geographically encompassed by them. It goes without saying that the municipality does not administer private individuals’ lands.

The legal opinion attached to the consultation, it was noted, does not answer the first question. It only indicates, based on the Ley de Construcciones, art. 75, Ley 3155/1963, art. 2° subsection g, and Decreto 2001/1971, that public entities, such as AyA, do not require a municipal construction license if the Dirección de Edificaciones Nacionales, Departamento de Proyectos y Diseños, of MOPT, authorizes and oversees the works; however, it adds, they must inform, coordinate, and communicate their actions to the Municipality.

The following two questions presume an affirmative answer to the first: that the PLCH is part of the State’s Natural Heritage. Being precluded from ruling on that aspect, we would also be precluded from issuing a criterion on the second and third questions.

The feasibility of carrying out the “Atenas Supply System Improvement Project, STAGE II” (second question) is a decision on a specific case, to be adopted by the Administration, which we must not substitute. Moreover, other data regarding the easement and pipeline route, the lands they will traverse, and their location in relation to the Park are unknown.

The Attorney General’s Office has abstained from exercising the consultative function when the matter is being ventilated before the Courts of Justice. The proper course is to abide by what has been resolved by them through a final judgment, with the authority and effect of res judicata. (Opinions C-123-2003, C-80-2005, C-186-2016. Legal Opinions O. J.-43-2003 and O. J.-75-2010, among others). The Judicial Branch, through the various competent bodies, has the exclusive authority to hear the proceedings brought before them, to resolve them definitively, and to execute the judgments they render, for which they “are subject only to the Constitution and the law.” (Constitución Política, arts. 153 and 154; Ley 7333/1933, arts. 1° and 2°). Regarding the competence of the contencioso administrativo y civil de hacienda courts to hear expropriation appraisal proceedings, see: art. 110 subsection 4 of Ley 7333/1993, as amended by Ley 8508.

It is not the role of this Body to add to, clarify, or interpret the judgment issued in the expropriation appraisal proceeding for the constitution of an easement, a resolution which, it is known, is not a legal rule.

According to judgment 389-2016 of the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, the aqueduct and access easement in favor of AyA, for the Atenas Supply System Improvement project, a cause of public utility, was imposed on a privately owned property, Folio Real System, registration number 197596, Partido de Alajuela, rights 001, 003, 004, and 005.

An easement is an encumbrance or right in rem over another’s property, with its inherent characteristics: indivisibility, permanence or perpetuity in its duration, limiting the private property right of the owner of the servient tenement, inseparability from the same, etc. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgments 64/1997, 65/1997, 17/1999, 129/1999, 640/1999, 275/2000, 750/2002, and 120/2010), and enforceability against third parties who may acquire the servient tenement, once the registration process is completed (Código Civil, arts. 455 and 459, subsection 2°). It goes without saying that the owner of the latter must not impair the use of the constituted easement.

Resolution N° 1614-2014-SETENA, which granted feasibility to the Atenas Supply System Improvement project, reveals that it “affects four private properties in Los Chorros,” in which the piping will be exposed, and “The remainder of the project will be along a public road” (recital cuatro.4). In the technical justification for the easement encumbrance, expediente 14-000946-1028-CA, it was stated: “The project was conceived so that the pipeline route would coincide with the public road along the vast majority of the route” (f. 52). “Of the approximately 23.7 km of the project, easements are only needed in the first 500 m (…). This easement section is impossible to avoid, since the source intake is on private property, and there is no public access to this point…” (f. 96).

The third question, aside from concerning a particular situation or specific case, involves an answer that entails the exercise of decision-making powers, which we do not have, with an impact on the legal sphere of third parties.

The works to be carried out by the beneficiary of an easement over a privately owned immovable property shall be those conforming to the act or title of constitution. The characteristics of those works cannot be defined in an opinion, as they involve technical aspects. When an easement is established, the rights necessary for its use and conservation are understood to be granted.

Regarding whether the Municipalidad de Grecia may or may not prevent, as administrator of the PLCH, works outside the easement area that AyA might need (fourth question), this is an administrative decision that cannot be substituted by the Attorney General’s Office. Besides, the question is based on a supposition. It is uncertain that AyA must carry out works outside the easement area.

The reason why the legal opinion provides data on other immovable properties is not understood: registration number 174309-000, Partido de Alajuela, on which there is an aqueduct and access easement in favor of AyA, the owner of the adjoining property, registration number 550121-000, same Partido. Both, it is stated, are located outside Parque Los Chorros.

The fact that the legal opinion states that “(…) at the moment there are no constituted easements within the Recreational Park,” raises doubts regarding the pertinence of the consultation.

In accordance with resolution N° 1642-2014-SETENA, which granted environmental feasibility to the Atenas Supply System Improvement project, the project has conforming land-use (uso conforme de suelo) issued by the Municipalidad de Grecia (recital cuarto; official letters US-0195-2014, US-0196-2014, US-0197-2014, Annex I of the EsIA). Regarding the land-use certificate as a favorable act, covered by the principle of intangibility of one’s own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), see: judgments 1098/2003, 4715/2006, 5832/2006, 293/2007, 4161/2010, and 12815/2010 of the SALA CONSTITUCIONAL; 866/2013 of the SALA PRIMERA DE LA CORTE; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, resolution 594/2015; SECCIÓN III, resolutions 448/2014, 530/2014, 10/2015, 415/2015, 566/2015, 574/2015, 575/2015, 595/2015, 235/2016, 76/2016, 375/2016; SECCION VI, resolution 100/2016.

CONCLUSION

Based on the foregoing, as it does not meet the required requirements, the consultation is inadmissible. General comments are made regarding the consultation for guidance purposes.

Sincerely,

José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Advisory Attorney General Attorney General's Office Lawyer

Dictamen : 172 del 18/07/2017 C-172-2017 18 de julio de 2017 Señor Minor Molina Murillo Alcalde Municipalidad de Grecia Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su Oficio ALC-0609-2017, en el que solicita “aclaración sobre el tema del Parque Recreativo Los Chorros y el Proyecto de Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, ETAPA II Línea de Conducción Tacares- Atenas, del Acueducto y Alcantarillados”.

I.- OBJETO DE LA CONSULTA Respecto del Proyecto de Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, Etapa II, dice, tienen “criterios técnico-jurídicos encontrados” en cuanto a si AyA puede realizarlo o no.

Indica que para el Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad, ésta, en su condición de administradora del Parque Recreativo Municipal Los Chorros (en adelante Parque Los Chorros o PLCH), no debe permitir a AyA labores dentro del mismo sin una ley expresa que lo autorice, sobre la base, al parecer, de que es un bien del Patrimonio Natural del Estado y de que la Procuraduría, en el dictamen C-134-2016, reafirmado por el C-094-2017, concluyó que AyA no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal.

Por otra parte, hace alusión a criterios que, afirma, entran en conflicto con los anteriores:

• a)La prohibición de causar daños a las obras de captación de aguas que hay dentro del área del Parque Los Chorros (Ley 6126, art. 5°).
• b)Las observaciones hechas por funcionarios de AyA que asistieron a la Sesión Extraordinaria N° 063, del 9 de febrero del 2017, del Concejo Municipal de Grecia, en el sentido de que desde 1959 la Fuente de los Chorros abastece al acueducto de Atenas y de Tacares, de manera conjunta; el agua es un bien del Estado (no pertenece a ninguna comunidad); en el Parque Los Chorros la propiedad es prácticamente privada, excepto la que compró AyA, para proteger las nacientes; AyA ha hecho estudios hidrológicos para garantizar el agua a la población griega y la comunidad que la necesite; el proyecto de Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, Etapa II, está apegado a la ley y no va a poner en riesgo el abastecimiento de las comunidades; y se confunde la naturaleza jurídica del Parque Los Chorros con el de área silvestre protegida del Estado.
• c)El Proyecto “Mejoras al Acueducto de Atenas” tiene viabilidad ambiental vigente, otorgada por resolución N° 1614-2014-SETENA (Oficio de la Unidad Técnica Ambiental UE AyA-BCIE del 12 de mayo del 2017) y el visto bueno de la Dirección de Edificaciones Nacionales del MOPT; Oficio DVOP-DEN- PD-0497-2017, suscrito por la Jefa del Departamento, quien fijó los profesionales responsables.

ch) El Decreto Ejecutivo 38005-S del 2013 declaró emergencia sanitaria en el cantón de Atenas, debido a las deficiencias en el suministro de agua para consumo humano, y de interés público el proyecto “Ampliación del Acueducto de Atenas Línea de conducción Tacares-Atenas Fase I”, a cargo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

• e)El Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, mediante sentencia 389-2016 dictada en las Diligencias de avalúo por expropiación (expediente 14-000496-1028-CA), fijó la indemnización a cargo del ICAA por la constitución a su favor de una servidumbre de acueducto y de paso sobre la finca 197596-001-003-004-005, de propiedad privada, Partido de Alajuela, ubicada en Tacares de Grecia, para el proyecto de Acueducto de Atenas. Dispuso su inscripción en el Registro Público y que no podrán construirse edificaciones permanentes, sembrar árboles, ni mantener obstáculos en la franja de terreno, que impidan el mantenimiento de la tubería o el acceso de funcionarios o empresas contratadas por AyA. La puesta en posesión al AyA se realizó el 19 de mayo del 2015 (f. 159).
• f)En recurso de amparo interpuesto por varios vecinos de Atenas (expediente 16-14376-0007-CO), la Sala Constitucional señaló que proyecto de Mejoras del Abastecimiento de Agua en Atenas cuenta con los permisos respectivos, incluida la viabilidad ambiental, y “puede catalogarse como la solución En vista de lo anotado, plantea las siguientes dudas:

“1. Se puede considerar el Parque Recreativo Los Chorros, creado por la Ley 6126, Patrimonio Natural del Estado ?.

2. ¿ Si en una zona considerada Patrimonio Natural del Estado, existe una Servidumbre legalmente constituida, y en este caso específico, mediante una resolución firme dictada por un juez de la república, y en consideración de los pronunciamientos referentes a este tema, específicamente en los Dictámenes 134 del 8 de junio del 2016 y Dictamen 094 del 3 de mayo del 2017, AyA podría eventualmente llevar a cabo el proyecto “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, ETAPA II” Línea de Conducción Tacares-Atenas ?.

3. Si fuera el caso, de que dentro de las Servidumbres que se constituyen dentro del Patrimonio Natural del Estado, se pueden realizar obras por parte de los que a favor se ha constituido dichas servidumbres, qué características deben tener las mismas ?

4. En caso de ser necesario, por parte del AyA, realizar obras fuera de la servidumbre para continuar con el Proyecto de Mejoras al Sistema de Abastecimiento de agua para Atenas, la Municipalidad podría evitar, como administradora del Parque, que el AyA realice alguna obra fuera del área circunscrita como Servidumbre dentro del Parque Los Chorros ?”.

II.- INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD De los artículos 3°, inciso b, 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría ha extraído tres requisitos de admisibilidad de las consultas: que las formule el jerarca de los diferentes niveles administrativos o el auditor interno, el primero acompañando el criterio de la asesoría legal respectiva, y versar acerca de la interpretación de normas o cuestiones jurídicas genéricas; no sobre casos concretos a decidir por los órganos o entes administrativos, pues en el último supuesto, a través de un dictamen vinculante, sustituiríamos, en forma indirecta, a la Administración activa, lo que desvirtúa la naturaleza de la función consultiva y la excede. (Dictámenes C-050-2017, C-108-2017, C-110-2017, C-125-2017, C-144-2017, C-142-2017; Opiniones Jurídicas O.J.-061-2017, O.J.-074-2017, entre muchos).

El criterio de la asesoría jurídica institucional a adjuntar a la consulta debe ser un estudio jurídico que dé respuesta, fundamentada, a todas las interrogantes que se formulan, y ha de reunir un mínimo de profundidad, con estudio de legislación, doctrina y jurisprudencia, judicial y administrativa, si la hubiere. (Dictamen C-007-2008, que cita el C-134-2005, C-138-2005 y C-166-2005). Una vez conocido y sopesado ese criterio, el jerarca valorará la necesidad de solicitar el dictamen a la Procuraduría.

En el caso, la opinión jurídica no llena a cabalidad ese requisito, toda vez que deja sin responder la pregunta primera y tercera, y no desarrolla todos los componentes de los enunciados en las restantes. Se deja constancia de que no se aportaron los anexos uno, dos y tres, ni el estudio registral a que se hace mención.

La consulta tampoco se refiere a la interpretación de normas o cuestiones jurídicas genéricas, sino a asuntos específicos a decidir por la Administración, con lo que deviene inadmisible. Pretende, según se afirma, que la Procuraduría aclare los criterios encontrados que tienen a lo interno del Municipio concernientes al Parque Los Chorros y a si AyA puede realizar o no el Proyecto de Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, Etapa II Línea de Conducción Tacares-Atenas. Las interrogantes planteadas parten de la premisa, sin fundamentar, de que el área del Parque Los Chorros es parte del Patrimonio Natural del Estado, lo que busca confirmar la primera pregunta.

La Procuraduría ha señalado con reiteración que, en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes, no le corresponde pronunciarse sobre situaciones concretas, ni “le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa”. (Dictámenes C-224-2016 y C-108-2017, que citan el C-141-2003, C-368-2008, C-133-2014 y 085-2016). Por ello, ha rehusado, a modo de ejemplo, la evacuación de consultas en torno a discrepancias de opinión entre el Gobierno Local y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Dictámenes C-99-2016, C-221-2016 y C-108-2017). En esta materia, nuestra función es interpretar el ordenamiento jurídico y “no está dirigida a resolver diferencias de criterio” (Dictámenes C-244-2011 y C-99-2016). La posibilidad de formular consultas a la Procuraduría no debe utilizarse como mecanismo “para obtener un pronunciamiento que venga a resolver un conflicto de criterios surgido en el seno de la Administración, pues tal cosa nos estaría colocando en una posición ajena a la naturaleza propia de la función consultiva…” (Dictámenes C-244-2011 y C-99-2016).

III.- CONSIDERACIONES GENERALES RELATIVAS A LO CONSULTADO En la primera pregunta, definir si es parte del Patrimonio Natural del Estado un espacio recreativo concreto, que al momento de su creación no fue declarado área silvestre protegida, de dominio público estatal, no cumplió los requisitos necesarios al efecto, ni encuadra en ninguna de las categorías de manejo establecidas en la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32 y 70 del Decreto 34433/2008, caso del Parque Los Chorros, involucra la valoración de aspectos técnicos, ajenos a nuestras atribuciones, como podrían ser el levantamiento y análisis de información de campo, con identificación de parcelas de muestreo representativas para verificar la concurrencia de características legales de las áreas boscosas, o determinar la aptitud forestal de los terrenos con base en la metodología oficial; el uso de sistemas de información geográfica, etc. La calificación de los terrenos que hiciere la Procuraduría carecería de validez, por falta de competencia.

Por lo demás, se desconoce la delimitación territorial del área que abarca el Parque Los Chorros (la Ley 6126, art 3°, la encomendó a la Municipalidad de Grecia y al entonces Servicio de Parques Nacionales), la naturaleza real de los terrenos, los distintos regímenes de propiedad y tenencia de la tierra que hay en el sitio, etc. La opinión legal adjunta a la consulta menciona que el Parque incluye un terreno no inscrito, donde se ubica una naciente; al menos 6 fincas, tres en parte, inscritas en el Registro Inmobiliario, Partido de Alajuela, de dominio privado, y una inscrita a nombre de la Municipalidad de Poás, con competencia en una circunscripción territorial distinta. (“La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo”; Código Municipal, art. 3°). Coincidimos con la Asesoría Jurídica en que los inmuebles de propiedad privada, debidamente inscritos, dentro del PLCH, aun cuando estén sometidos al régimen forestal, no tienen la condición de Patrimonio Natural del Estado, el cual administra el MINAE-SINAC, excepto los monumentos naturales (Ley 6126/1977, art. 4; Ley 7575/1996, arts. 3° inc g, 13; Ley 7554/1996, arts. 32 y 33; Ley 7152/1990, art. 6°). En sentido similar, en el dictamen C-285-2013 se dijo que los terrenos que forman parte de las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado son los de propiedad pública; no los de propiedad privada, aunque los comprendan geográficamente. De más está decir que la municipalidad no administra terrenos de particulares.

El criterio legal anexo a la consulta, se anotó, no responde la primera pregunta. Sólo indica, con sustento en la Ley de Construcciones, art. 75, la Ley 3155/1963, art. 2° inc. g, y el Decreto 2001/1971, que los entes públicos, como el AyA, no necesitan licencia municipal de construcción si la Dirección de Edificaciones Nacionales, Departamento de Proyectos y Diseños, del MOPT, autoriza y fiscaliza las obras; no obstante, agrega, deben informar, coordinar y comunicar sus acciones a la Municipalidad.

Las dos interrogantes que siguen presumen la respuesta afirmativa a la primera: que el PLCH es parte del Patrimonio Natural del Estado. Al estar inhibidos para pronunciarnos acerca de ese aspecto, también lo estaríamos para emitir criterio sobre las preguntas segunda y tercera.

La procedencia de realizar o no el proyecto “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, ETAPA II” (segunda pregunta) es una decisión sobre un caso concreto, a adoptar por la Administración, a la que no debemos sustituir. Además, se ignoran otros datos sobre el trayecto de la servidumbre y tubería, terrenos que recorrerán, su ubicación respecto del Parque, etc.

La Procuraduría se ha abstenido de ejercer la función consultiva cuando el asunto se ventila ante los Tribunales de Justicia. Lo propio es estarse a lo resuelto por estos mediante sentencia firme, con autoridad y eficacia de cosa juzgada. (Dictámenes C-123-2003, C-80-2005, C-186-2016. Opiniones Jurídicas O. J.-43-2003 y O. J.-75-2010, entre otros). Al Poder Judicial, por medio de los distintos órganos competentes, corresponde, en exclusiva, conocer los procesos que se instauren, resolverlos definitivamente y ejecutar las sentencias que pronuncien, para lo que “sólo están sometidos a la Constitución y la ley.” (Constitución Política, arts. 153 y 154; Ley 7333/1933, arts. 1° y 2°). En orden a la competencia de los juzgados contencioso administrativo y civil de hacienda para conocer las diligencias de avalúo por expropiación, vid.: art. 110 inc. 4 de la Ley 7333/1993, reformado por la 8508.

No compete a este Órgano adicionar, aclarar, ni interpretar la sentencia dictada en el proceso de avalúo expropiatorio, por constitución de servidumbre, resolución que, se sabe, no es una norma jurídica.

De acuerdo con la sentencia 389-2016 del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, la servidumbre de acueducto y de paso a favor de AyA, para el proyecto Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, causa de utilidad pública, se impuso sobre una finca de propiedad privada, Sistema de Folio Real, matrícula 197596, Partido de Alajuela, derechos 001, 003, 004 y 005.

La servidumbre es un gravamen o derecho real sobre cosa ajena, con las características que le son inherentes: indivisibilidad, permanencia o perpetuidad en su duración, limitativa del derecho de propiedad privada para el dueño del fundo sirviente, inseparabilidad del mismo, etc. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 64/1997, 65/1997,17/1999, 129/1999, 640/1999, 275/2000, 750/2002 y 120/2010), y oponibilidad a terceros que llegaren a adquirir el fundo sirviente, una vez cumplido el trámite registral (Código Civil, arts. 455 y 459, inciso 2°). Va de suyo que el dueño de este último no debe menoscabar el uso de la servidumbre constituida.

La resolución N° 1614-2014-SETENA, que otorgó la viabilidad al proyecto Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas pone de manifiesto que éste “afecta cuatro propiedades privadas en Los Chorros”, en las que la tubería irá expuesta, y “El resto del proyecto será por calle pública” (resultando cuarto.4). En la justificación técnica para el gravamen de servidumbre, expediente 14-000946-1028-CA, se expresó: “El proyecto se concibió para que el trazo de tubería coincidiera con la vía pública en la gran mayoría del trayecto” (f. 52). “De los 23,7 km aproximadamente del proyecto, únicamente se requiere generar servidumbres en los primeros 500 m (…). Este tramo de servidumbre es imposible de evitar, pues la captación de la fuente se encuentra en propiedad privada, y no existe acceso público hasta este punto…” (f. 96).

La tercera pregunta, a más de versar sobre una situación particular o caso concreto, su respuesta implica el ejercicio de potestades decisorias, que no tenemos, con incidencia en la esfera jurídica de terceros.

Las obras a realizar por el beneficiado con una servidumbre sobre un inmueble de propiedad privada serán las que se ajusten al acto o título de constitución. Las características de esas obras no pueden ser definidas en un dictamen, por tratarse de aspectos técnicos. Al establecerse una servidumbre, se entienden concedidos los derechos necesarios para su uso y conservación.

En lo atinente a si la Municipalidad de Grecia puede evitar o no, como administradora del PLCH, obras fuera del área de la servidumbre, que necesitare AyA (cuarta pregunta), es una decisión administrativa, insustituible por la Procuraduría. Amén de que la pregunta parte de un supuesto. Es incierto que AyA deba realizar obras fuera del área de la servidumbre.

No se comprende el motivo por el que el criterio legal aporta datos de otros inmuebles: matrícula 174309-000, Partido de Alajuela, en el que pesa una servidumbre de acueducto y de paso, a favor de AyA, propietario de la finca colindante, matrícula 550121-000, mismo Partido. Ambos, se dice, ubicados fuera del Parque Los Chorros.

El hecho de que en el criterio legal se afirme que “(…) de momento no existen servidumbres constituidas dentro del Parque Recreativo”, genera dudas en lo que atañe a la pertinencia de la consulta.

Acorde con la resolución N° 1642-2014-SETENA, que otorgó la viabilidad ambiental al proyecto Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas, éste cuenta con uso conforme de suelo emitido por la Municipalidad de Grecia (resultando cuarto; oficios US-0195-2014, US-0196-2014, US-0197-2014, Anexo I del EsIA). Con relación al certificado de uso de suelo como acto favorable, cubierto por el principio de intangilibilidad de los actos propios, vid: sentencias 1098/2003, 4715/2006, 5832/2006, 293/2007, 4161/2010 y 12815/2010 de la SALA CONSTITUCIONAL; 866/2013 de la SALA PRIMERA DE LA CORTE; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, resolución 594/2015; SECCIÓN III, resoluciones 448/2014, 530/2014, 10/2015, 415/2015, 566/2015, 574/2015, 575/2015, 595/2015, 235/2016, 76/2016, 375/2016; SECCION VI, resolución 100/2016.

CONCLUSION

Por lo expuesto, al no cumplir los requisitos exigidos, la consulta es inadmisible. Con carácter orientativo, se hacen comentarios generales sobre lo consultado.

Atentamente,

José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Procurador Asesor Abogada de Procuraduría