Denial of land use certificate for commercial activity on lot under two hectares in GAM protection zoneDenegatoria de uso de suelo para actividad comercial en finca de menos de dos hectáreas en zona de protección GAM

Case File No. 10-000339-1027-CA No. 2412-2010 THIRD SECTION OF THE CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY TRIBUNAL. Second Judicial Circuit of San José, Annex A, Goicoechea, at fifteen hours five minutes on the twenty-fourth of June, two thousand ten.

This Tribunal hears, as an improper hierarchical superior, the appeal filed by Nombre101604, of legal age, married, merchant, with identity card number CED77579, resident of Dirección11370, against the resolution of the Mayor of the Municipality of Santo Domingo de Heredia, issued at nine hours on the fifteenth of January, two thousand ten.

Judge Fernández Brenes writes the opinion, and;

WHEREAS:

I.- PROVEN FACTS: Of importance for the resolution of the appeal under study, the following facts are considered proven: 1.) That on the twenty-third of November, two thousand nine, the Directorate of Services and Territorial Planning of the Municipality of Santo Domingo de Heredia approved the visa for the cadastral map number Placa16667, with the warning that the authorization is only for cadastre purposes, in accordance with numeral 33 of the Urban Planning Law. It concerns a property of 4883.30 square meters, located in Barrio Lourdes; 1st district, Tures; 3rd canton, Santo Domingo, of the Province of Alajuela, in which it is indicated that it is land "for building", whose owner is Nombre101604 (cadastral map, on folio 6; official communication on folio 3); 2.) That the cadastral map number H-756855-88 records a property of four hundred eighty-eight meters thirty decimeters square, in Barrio Lourdes, District Tures, Canton of Santo Domingo de Heredia, of the Province of Heredia, in which the owner is indicated as: "Nombre101605 sells to Nombre101606" (folio 6); 3.) That Mrs. Nombre101604 requested a certificate of land use (uso del suelo) and alignment for the sale of baked goods, pizza, and takeaway food, for the respective granting of the business license for the property corresponding to cadastral map 756855-88 (folio 2); 4) That on the twenty-fourth of November, two thousand nine, engineer Pablo Santamaría Pérez, head of Municipal Cadastre and Visas and Land Uses, denied the requested land use, as it was not conforming according to the current zoning, given that the property is located in a protection zone, and the lot requires a minimum area of two hectares for commercial use, according to Decree 25902-MIVAH-MP-MINAE (folio 7); 5) That against that decision, on the fourteenth of December last, Mrs. Nombre101604 filed the ordinary remedies of revocation and appeal (folios 8 to 12); 6.) That by resolution 001-10, at eight hours on the sixth of January, two thousand ten, the Head of the Cadastre and Topography Department of the Directorate of Services and Territorial Planning of the Municipality of Santo Domingo de Heredia, engineer Pablo Santamaría Pérez, rejected the filed revocation, with the indication that the property in question "is located in the Special Protection Zone, in accordance with the Zoning of the Metropolitan Regional Plan of the Greater Metropolitan Area, the definition of the Urban Quadrants, and Executive Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of April 7, 1997, Supplement No. 15 to Gazette No. 66", "where only single-family residential use or activities directly related to local agricultural activity will be permitted," therefore concluding that "the Land Use requested for the indicated property IS NOT CONFORMING for COMMERCIAL development and for the purpose of SALE OF FOOD, BAKED GOODS, AND PIZZA FOR TAKEAWAY"; additionally, because for commercial activities located in that zone, "a minimum area of 2 hectares will be required," in accordance with article 1, sub-article 4 subsection 4) sub-subsection 4) of the indicated decree; the requested activity not qualifying as industrial, but rather commercial; and he referred the knowledge of the filed appeal to the Mayor (folios 13 to 16); 7.) That in the resolution issued at nine hours on the fifteenth of January, two thousand ten, the Mayor declared the filed appeal without merit, considering that the required area for carrying out the intended commercial activity is not met, and therefore, there is no illegality nor inopportuneness in the challenged act (folios 19 to 24); and, 8.) That against the previous decision, Mrs. Nombre101604 filed the ordinary appeal remedy, on the twenty-fifth of January, two thousand ten, before the Mayor's Office, which was admitted for hearing before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal, in a resolution issued at eleven hours on the first of February, two thousand ten (brief on folios 31 to 34; decision on folio 35).

II.- UNPROVEN FACTS.- Of importance for the resolution of this matter, due to the lack of evidence in the case file, the following is considered unproven: 1.) That the Municipality of Santo Domingo de Heredia, through the Environmental Department of the Directorate of Services and Territorial Planning, or any other unit, has granted a location permit and environmental authorization for the fast food and baked goods activity to Mrs. Nombre101604, which she intends to operate on the property according to cadastral map H-756555-1988; and 2.) That the Municipality of Santo Domingo de Heredia has approved a regulatory plan in its territorial jurisdiction.

III.- THE GROUNDS FOR THE APPEAL.- Mrs. Nombre101604 objects to the resolution issued at nine hours on the fifteenth of January, two thousand ten, by the Mayor, with the following reasoning: a.) That the land use is a regulated administrative act, which must therefore be duly motivated, in accordance with numeral 136 of the General Law of Public Administration, harming the constitutional principles of legality, equality, defense, and due process, enshrined in articles 11, 33, 39, 40, 41, and 49 of the Political Constitution; which is not the case here, due to an erroneous application of number 4 of Executive Decree number 25092-MIVAH-MP-MINAE, since the requested land use is not for industrial use, but for a harmless commercial activity "whose nuisances are totally and completely minor and containable within my property registered in the Public Registry Property Section Province of Heredia under real folio registration number: Placa16668, a property located at Dirección11371, in the province of Heredia, with an area of 488.30 square meters according to cadastral map number H-756555-1988, and whose location is 4030710109"; given that the required minimum requirement of two hectares applies solely and exclusively for industrial activity or bothersome industrial activities. In this regard, she alleges that "there is no legal basis nor any type of expert, scientific, or documentary evidence to support the municipal criterion that the requested activity in the rejected land use is an industrial activity, which makes the said (sic) official communication lack motive and be absolutely null, illegal, erroneous, and contrary to law"; b.) That the activity she intends to carry out is not prohibited under urban regulations, being compatible with the zoning, as the Environment Department of the Directorate of Services and Territorial Planning of the Municipality of Santo Domingo de Heredia correctly considered when granting her the location permit for the fast food and baked goods sales activity she intends to operate on her property - through official communication VBUM-GA-182-2009 -; as well as the grant of the environmental authorization for the indicated activity - through official communication AA-GA-74-2009 -; with the consequent infringement of the principle of singular non-derogability, in accordance with articles 11 and 13 of the General Law of Public Administration. (Folios 8 to 12, 31 to 34, and 48 to 51).

IV.- MUNICIPAL JURISDICTION REGARDING THE URBAN PLANNING OF THE CANTON. NORMATIVE REGULATION FROM WHICH IT DERIVES.- Given that the claim concerns the issuance of a certificate of land use as non-conforming, this Tribunal deems it appropriate to make some brief reflections on the jurisdiction of local governments in urban planning matters. It is clarified that this power has a dual aspect: firstly, concerning the definition of normative regulations -promulgation of the respective regulations -regulatory plans and related regulations- and secondly, concerning control -exercise of police power- within the territorial jurisdiction. Indeed, it must be remembered that urban planning regulation has been traditionally, and without any discussion, entrusted to the municipalities, as it has been considered that

"(...) urban planning jurisdiction has been a genuine municipal jurisdiction, perhaps the first among all" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 and PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, Spain, S.N.E., 1981. p. 116.);

so it has been configured as a tradition of Urban Planning Law, especially at times when its content has been expressed through "construction and urban police ordinances", under the jurisdiction of local governments, based on the understanding that public urban planning jurisdiction is proper to the city, and consequently, to the municipalities. Thus, urban planning begins as an exclusively municipal jurisdiction. Subsequently, as it ceases to be a function of the urban sphere alone and seeks to encompass the planning of the entire territory, other higher Administrations take responsibility for it, thereby modifying the jurisdictional level of urban planning matters, by including other instances, in our context, such as the National Institute of Housing and Urbanism -a decentralized entity-, and the Ministries of Environment, Energy, and Telecommunications, with the Technical Environmental Secretariat (a deconcentrated body) and the Ministry of National Planning. But regarding local urban planning itself, it is worth remembering that it is in the Construction Law, approved by Decree-Law number 833, of November fourth, nineteen forty-nine -a pre-constitutional norm, being promulgated by the de facto Government of the Founding Junta of the Second Republic, led by José Figueres Ferrer-, where it is established that the Municipalities are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies (article 1), and that no building may be constructed in the country that contravenes its provisions (article 74). And despite our current Political Constitution –of November seventh, nineteen forty-nine- being somewhat sparse in defining the proper and essential functions of the municipalities, constitutional jurisprudence -specifically in judgments number 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, and 2003-3656-, has interpreted that based on the provisions of its articles 169 and the first paragraph of article 170, primary ownership in matters of local urban planning corresponds to the municipalities, to the exclusion of any other public entity. In this sense, the Municipal Code, number 4574, of May fourth, nineteen seventy, -in force until nineteen ninety-eight-, expressly recognized urban planning matters as a municipal jurisdiction, in its article 4. In line with the previous provision, and as a derivative of the constitutional norms, articles 15 and 19 of the Urban Planning Law, number 4240, of November fifteenth, nineteen sixty-eight, are consistent, as they literally provide:

"Article 15.- In accordance with the precept of article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must apply, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a specific controlling regime." (Highlighting is not from the original.)

"Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary for the due observance of the regulatory plan and for the protection of the interests of the health, safety, comfort, and well-being of the community." (Highlighting is not from the original.)

V.- MUNICIPAL JURISDICTION IN VERIFYING COMPLIANCE WITH URBAN REGULATIONS.- Regarding the second area mentioned, it concerns the control exercised by the municipal Authorities over compliance with local urban regulations. In this sense, as this Tribunal has indicated in various pronouncements (among them, numbers 175-2009, at fifteen hours forty minutes, and 176-2009, at fifteen hours fifty minutes, both of January thirtieth, two thousand nine), "local governments must act timely in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes" (underlining is not from the original); which, in the area of urban planning, is concretized in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, and which is exhaustively concretized in article 1 of the Construction Law, as it literally provides:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that the cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public thoroughfares, in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies." For its part, "police power" is the jurisdiction recognized to the Administration, so that, based on a law, it may regulate and rule an activity, in order to ensure public order, health, tranquility, the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution under which the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, as its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, since they must coexist with each and every one of the other fundamental rights. Consequently, the measures that the State adopts with the purpose of protecting safety, health, and tranquility are of public social interest, which are manifested through police power, understood as the regulatory power over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this sense, judgments number 401-91, at fourteen hours on February twentieth, and 619-91, at fourteen hours forty-five minutes on March twenty-second, both resolutions from nineteen ninety-one, and 2003-2864, at fifteen hours twenty minutes on April ninth, two thousand three, of the Constitutional Chamber, can be consulted.)

VI.- URBAN REGULATIONS IN GENERAL AND MUNICIPAL ONES.- The content of urban regulations in our Costa Rican legal system must then be clarified. First of all, it is noted that the term "urban regulations" should be understood in a broad sense and not restricted to the regulations in this matter that emanate from a municipal agreement; as it refers to the generality of urban planning instruments, which derive from various administrative instances, and which in doctrine has been conceptualized as "[...] an instrument, approved by an act of the Public Power, which organizes the territory, establishing provisions on the location of production and residence centers in the way convenient for the best distribution of the population; regulates the use of land for its public and private purpose and, especially, its urbanization and building, and, in doing so, defines the content of property rights and programs the development of urban management." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. Spain. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level, there are various urban regulations, depending on the body responsible for their adoption and, consequently, the scope of coverage of the national territory over which they exercise their application: those of national order and regional ones, whose approval is the responsibility of the Ministry of National Planning and Economic Policy and the National Institute of Housing and Urbanism, which contain the general guidelines for planning in this matter, and finally, the local, cantonal, or municipal ones, which are those prepared, processed, approved, and executed by the municipalities. When the term "regulatory plan" is used, a term adopted by our national legislation in article 1 of the Urban Planning Law, which defines it as:

"the local planning instrument that defines, in a set of maps, drawings, regulations, and any other document, graphic or supplement, the development policy and the plans for the distribution of the population, land uses, traffic routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas"; popularly, reference is made to urban regulations emanating from local governments; however, we must understand that the regulations of the first two orders, that is, national and regional, are also included, as they have the same content and fulfill the same organizing function of the territory, at the urban level and for determining the possible uses of the land. These regulatory bodies have a specific content: the planning and organization of land use, for the creation of urban centers –cities, residential developments, industrial projects or parks, parks, public roads, public services, etc.- within the scope of a territorial jurisdiction, be it the canton or part thereof; or also at the regional level, as is the case of the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area, approved by Decree number 3332, of April twenty-sixth, nineteen eighty-two, and its amendments; which is currently the only urban regulation in our country issued at the regional level; and without, at this moment, a regulation of this nature having been adopted at the national level. Consequently, this implies location, with respect to public buildings, and zoning, with respect to private building. Thus, it not only determines the use or purpose of the lots, but also their configuration and extension; the population density, percentage of land that can be used, the number of floors, class, and purpose of the buildings; all of the above, subject to general uniform norms for each type thereof in the entire zone. Likewise, it guides the architectural composition of the buildings, and regulates, if necessary, their aesthetic characteristics; a jurisdiction that, it is worth noting, has not been exercised to date in our country (except, perhaps, in very sporadic cases). They are made up of both written norms and graphics, maps, and attached documents that help determine their content, which is of an absolutely normative nature, having the following effects: a) they regulate the powers of exercising property rights, according to the classification and qualification of the lands contained therein; b) they have indefinite validity, but are susceptible to modification by subsequent revisions; c) their efficacy is "erga omnes," although reduced to a specific territory or territorial jurisdiction, according to its level (national, regional, or local), as it binds both the Administration in general and private individuals; and d) they cannot contain dispensation reserves.

VII.- THE CONTENT OF REGULATORY PLANS.- Due to their broad content, the Urban Planning Law establishes in its article 21 the main regulations that are complementary normative instruments of any urban regulation, known as a "Plan," whether national, regional, or local, namely:

a.- ZONING: through which norms are established for the use of the territory, it being necessary to remember that this is a basic concept of urban planning, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it ranges from the creation of industrial zones to the establishment of residential, political-administrative zones, sports zones, green zones, special environmental protection zones, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Year II, No. 5, Judicial Branch of Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important regulation that must accompany any urban plan, in accordance with article 21 subsection 1) of the Urban Planning Law, since, as its name indicates, it is responsible for the organization and determination of land use, with a view to the rational use of the land and to ensure satisfactory environmental living conditions and qualities, thereby conditioning the use of real estate property, through the delimitation of areas, according to the adopted categorization. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. In: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) Thus, the urban planning regime of property rights is not uniform merely because the land is subject to planning, but differs according to the type of land in which the property in question is classified; which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, based on this regulation, the exact definition of the possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on property rights; by conditioning where one can and must reside, where one can trade, where services must be provided, where industry can be located, and where one can recreate and entertain; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, requiring not only criteria of opportunity and convenience, but above all technical and objective ones. It is clear that the content of the land statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations favoring private initiative, and likewise, establishes linkages that restrict its exercise. The function of classifying land for the establishment of the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation is a part; which must contain the urban planning classification and qualification of the land. Classification should be understood as the category or type of land (urban, developable, programmed or non-programmed, non-developable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban purpose; qualification applies to designate the subdivision of those types of land into zones characterized by specific urban planning contents or uses; and in this sense, it is linked to the technique of zoning, which arises when there is a tendency to separate buildings intended for residence from industrial facilities. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation help delineate the content of property rights, as the content thereof is the result of the constitutional and legal regime of property, since it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in zoning norms is conditioned on the following principles: a) only norms of a general nature constitute zoning, that is, those that cover a category of goods, also qualified by their spatial location, provided that such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, as they must preserve the essential core of property rights (use, enjoyment, and disposal, not in an unrestricted sense); otherwise, it would be a suppression of the right, that is, an expropriation. Therefore, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of property rights, which in no way should be confused with the expressions or patrimonial meaning of the property. There is only an obligation to compensate for the imposition of these measures when they reach the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation on the asset, perhaps not the one desired by its owner. Thus, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of "normally" exploiting the asset will be legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the asset, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market. (In this sense, among others, see judgments number 0796-91, at fifteen hours ten minutes on April twenty-sixth, nineteen ninety-one; number 5893-95, at nine hours forty-eight minutes on October twenty-seventh, nineteen ninety-five, and number 2345-96, at nine hours twenty-four minutes on May seventeenth, nineteen ninety-six.) The Full Court indicated this in relation to limitations to be imposed on property when they exceed the indicated limit, in an extraordinary session on June sixteenth, nineteen eighty-three:

"[...] that is, «limitations» as article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of assets is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation mandated by the Constitution." The Constitutional Chamber ruled in the same sense in the cited judgments number 5097-93 and 2345-96; under the following considerations:

"IV.) For the Chamber, the reasonable limits that the State can impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When this occurs, it ceases to be a reasonable limitation to become a deprivation of the right itself" (judgment number 5097-93, cited above); "That is, the attributes of property can be limited, as long as the owner reserves for themselves the possibility of normally exploiting the asset, excluding, of course, the part or the function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices from one or a few only, they must be compensated, the same as when the sacrifice imposed on the owner is of such identity that it causes them to lose the asset entirely. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis when the impact on the essential attributes of property, which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality, does not make the nature of the asset disappear or make the use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of usufructing the asset" (judgment number 2345-96, cited above).

Thus, Article 24 of the Urban Planning Law determines the content of these regulations as follows: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and building area of constructions; c) the surface area and dimensions of lots, which directly impacts the determination of land density; d) the size of setbacks (retiros), yards (patios), and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) any other architectural or urban planning detail relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community. For this reason, it is mandatory to reserve zones that have a special affectation due to their use, such as those near airports, those affected by the protection of forest, historical, and architectural heritage, or the natural heritage of the State, which derive from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by Article 25 of the Urban Planning Law; b.- the SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBANIZATION regulation: which, pursuant to Article 32 of the Urban Planning Law, aims to determine under what conditions a municipality must permit or regulate subdivision (fraccionamiento) and urbanization projects in its jurisdiction, for which requirements are established corresponding to access to the public road, transfer of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks (aceras), pavements, pipes (cañerías), storm and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others. In this sense, the importance for Urban Planning Law of controlling subdivision (fraccionamiento) actions must be highlighted, which offers no doubt. In this regard, the Superior Contentious Administrative Tribunal states:

"IV.- From what has been said, it should be reiterated that the control of urban development as a competence of municipalities implies both the power to issue regulatory plans, but above all, it implies the competence to 'control' the subdivision (fraccionamiento) of land through the same regulatory plans and by granting the corresponding municipal approval (visado municipal) to the respective plan, as expressed in Section 33 of the aforementioned Urban Planning Law. In the same vein, according to Article 10, subsection 2) of the Urban Planning Law, it is the responsibility of the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) to approve (visar) the corresponding plans for urbanization or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes prior to municipal approval (Article 33 ibidem). This is a competence that translates into a control function on the part of the Urban Planning Directorate in relation to the urban planning and control of municipalities (Articles 7, subsection 3) and 9 of the aforementioned law). They become advisors or watchdogs, able to inform or even report to the Municipalities regarding a possible infraction of the law or the local regulatory plan, and may even issue an act to suspend a specific work in which an infraction of the urban planning law has been verified. According to Article 36, subsection b) ibidem, municipalities cannot grant the respective approvals (visados) to plans for urban projects in areas subject to control when they do not have the required permit (approval (visado) of the Urban Planning Directorate)." (Section Three, Superior Contentious Administrative Tribunal, judgment number 791-2002 of ten hours ten minutes on September twenty-seventh, year two thousand two.) (The highlighting is not from the original.)

And indeed, omitting controls (approvals (visados)) for subdivision (fraccionamiento) purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban standards and undermining all regulatory instruments in the field, which causes serious consequences. Among these, we can cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing complexes in areas of high risk for natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be destined for construction, because they are aquifer recharge areas or have high environmental value; to name just a few examples; c.- the OFFICIAL MAP (MAPA OFICIAL): which, pursuant to Article 1 of the Urban Planning Law, "is the plan or set of plans that precisely indicates the position of the layouts of public roads and areas to be reserved for communal uses and services"; its content is regulated in Articles 42 and 43 of the aforementioned Law:

"Article 42.- The Official Map regulation shall establish the norms on reserves, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and other communal uses, expressing the location and size of those already delivered to public service and those demarcated only preventively." "Article 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre that complements it, shall constitute a special reliable registry of ownership and affectation to the public domain of the lands or spaces already given over to public uses"; d.- the URBAN RENEWAL (RENOVACIÓN URBANA) regulation: whose content is determined in Article 51 of the reference Law, as follows:

"Article 51.- The Urban Renewal Regulation shall contain the regulations locally adopted to conserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or decaying urban areas, taking into account inconvenient parceling or building, the lack of communal services and facilities, or any other condition adverse to general safety, health, and well-being"; which is of transcendental importance, especially when dealing with the protection of historical-architectural heritage, or for safeguarding the security of a neighborhood's inhabitants; e.- and finally, the CONSTRUCTIONS regulation; which aims to technically regulate all the requirements that any type of construction must meet according to the definition of the concept given in Article 1 of the reference Law, which defines it as "any structure that is fixed or incorporated into land; it includes any work of building, reconstruction, alteration, or expansion implying permanence." Thus, its objective is to set the standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery installations, and all works additional to these, in everything related to architecture, civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, with the purpose of promoting, ensuring, and protecting health, economy, comfort, and common well-being through requirements that guarantee in such works their solidity, stability, safety, health, adequate lighting, and ventilation.

VIII.- ON THE LEGAL NATURE OF REGULATORY PLANS AND THEIR CONTENT.- Urban planning regulations, which as indicated, comprise a very varied set of norms; product of the action of the various public entities that intervene in this matter; whence we find, legal norms, norms of a regulatory nature with the force of law (law in the material sense), and of course, regulatory norms. Thus, we can well conclude that our urban planning legal order is made up of norms of different natures, precisely by virtue of two important factors: firstly, by the organ or institution from which it emanates (be it the Legislative Assembly, the Executive Branch or INVU, or the municipalities); and secondly, and as a derivative of the former, the scope of coverage of the regulation, be it of national, regional, or local linkage. Thus, urban planning regulations of a legal nature do not pose a legal problem, neither in doctrine nor in jurisprudence, as they are legitimate, provided they are approved by a qualified vote, that is, with the minimum vote of thirty-eight deputies, due to their content; in the terms provided in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution itself, insofar as they impose limitations of social interest. It is worth reiterating that this qualified voting requirement is not merely formal, but substantial, as it implies the necessary consensus among the diverse factions of the political parties that make up the Legislative Assembly. Therefore, there is no major discussion about the legitimacy and normative rank of the Urban Planning Law, which fully complies with the constitutional requirement, having been approved in compliance with the constitutional requirement. Now, urban planning regulations constitute a set of heterogeneous norms, precisely because they derive from various public instances, and consequently, as a manifestation of various instances of public power (Legislative Power, Administrative power, and local power). It is our criterion that the analysis of these regulations must start from the content of constitutional Article 45, whose second paragraph legitimizes the establishment of limitations of social interest on property, provided they are established by a qualified law, a substantial and not formal requirement, as it implies legislative consensus for its adoption. In this sense, as the Constitutional Chamber has considered in its jurisprudence, urban planning limitations and regulations are of social interest, insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society, and translate into impediments or obligations for the owner, most of which have a quite ancient origin in our legal order, deriving—many of them—from provisions of the Civil Code, dating from eighteen eighty-eight. Constitutional jurisprudence has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of limitations on property: these are those relating to environmental protection and those of an urban planning nature, the latter, based on the development made in judgment number 4205-96, supra. So that, in a strict sense, it should be considered that urban plans—all in general, be they of national, regional, and local scope—by reason of their content, have the normative rank of laws in the material sense, since they impose obligations, duties, and limit rights, in particular the exercise of property rights, as noted by the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI:

"A plan for a specific urban nucleus implies not only establishing policies aimed at the adequate organization of activities in space but also means guiding and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of juridical instruments that, through stimuli, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of property rights and the other functions and uses that can be developed in the urban sphere." (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this respect, there is no doubt about the direct impact of urban plans on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise, insofar as the content of their regulations also implies the development of industry and commerce (Articles 45 and 47 of the Political Constitution), as well as the consequent protection of another fundamental right, that of a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Political Constitution); as considered by the Constitutional Chamber in judgment number 5303-93:

"... the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act, which must be compatible with the constitutional content of that right. For the stated reasons, in the opinion of this Tribunal, the imposed limitation, as long as it is adjusted to a valid regulatory plan, does not violate, as suggested in the appeal, Article 45 of the Political Constitution, insofar as that regulatory plan does not deconstitutionalize the private property that is affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.".

Thus, it has been considered that the content imposed in the various urban plans—in their complete dimension, be they national, regional, and local—is in accordance with the constitutional requirement, because it derives from a legal provision –the Urban Planning Law–, which was indeed approved in compliance with the constitutional condition –two-thirds of the total members of the Legislative Assembly–, by virtue of which, that legitimation is transferred to them. And adding to the above, it must be considered that regional plans, in this case, the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana, GAM), have that character by virtue of an express legal mandate, pursuant to Article 64 of the Urban Planning Law, which textually states:

"Article 64.- The Metropolitan Regulatory Plan, its regulations, and respective amendments shall acquire the force of law for all the municipalities of the circuit that have agreed to its adoption." (The highlighting is not from the original.)

Finally, regarding municipal regulatory plans, we can defend this value –of law in the material sense– based on the following reasons: a) by reason of their content, which imposes obligations for owners and limitations on property, as indicated above; b) by reason of their reinforced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy; insofar as for the approval of these regulations, an essential requirement is the holding of an oral and public hearing, in the terms provided in Article 19 of the Urban Planning Law; and likewise, the plan is adopted and imposed through agreement of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities; and c) by legal comparison, from the provisions of the transcribed Article 64 of the Urban Planning Law. Ergo, if an urban planning ordinance at the regional level acquires the rank of law for the Municipality that adopts it, and this is by agreement of the Council, it is proper that this condition is also acquired by the one that has been created by the municipality itself and governs only its territorial circumscription. In any case, our Constitutional Tribunal has clearly and precisely indicated that regulatory plans, despite being regulatory provisions emanating from municipalities, have the normative rank of laws in the material sense. In this regard, see judgments number 2006-13330, of seventeen hours thirty-three minutes on December sixth, two thousand six; 2007-5575; of fifteen hours twenty-four minutes on April twenty-fifth, two thousand seven; and 2008-18438, of seventeen hours fifty-six minutes on December eleventh, two thousand eight.

IX.- ON THE GRANTING AND EFFECTS OF LAND USES.- Having referred to the competence of municipalities in the field of local urbanism and the content and significance of urban planning regulations; we proceed to clarify the content and effects of land uses, considering that the content of the challenged decision is precisely the determination of a non-conforming use, regarding the activity intended by the interested party. Indeed, land-use certificates (certificados de uso del suelo) are administrative acts of a declaratory and not constitutive nature, as they certify facts or circumstances, so they neither create nor modify legal situations –as indicated by administrative jurisprudence, for example, the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) in its opinions number C-327-2001 and C-357-2003–, since it is a concrete legal act through which the Administration (local or INVU, as applicable, that is, if it concerns a subdivision (fraccionamiento), in the first case, or an urbanization in the second), certifies the conformity or not of the land use with what is established in the respective zoning; as provided in Article 28 of the Urban Planning Law. In this sense, it must be borne in mind that doctrine and jurisprudence – both constitutional and contentious-administrative – have indicated that urban plans are normative provisions in which land use is disciplined, so they affect private rights (property rights) by predetermining the modes of enjoyment and use of the good. Thus, the granting of approval (visado) is prohibited when the intended use is incompatible with that provided in the respective regulation. Correspondingly, from the Land-Use Zoning Regulation of the GAM, it is understood that every property has an urban planning vocation that is declared in the master plan and therefore, its Article 12 states that any interested party must previously obtain the corresponding certificate stating the permitted use, which shall be valid for one calendar year from the moment it is issued, adding in Article 12.4 that if works have not begun within the year of validity, the permit must be renewed. Then Article 13 expressly states:

"The certificate shall indicate the use and shall not be interpreted as a definitive permit for use, occupation, expansions, remodeling, construction, or subdivision (fraccionamiento). The Alignment and the Land Use Certificate shall have a validity of one year from their issuance." (The underlining is not from the original.)

Thus, through the land-use certification, it is not decided what the permitted use is, as this has already been previously determined in the zoning regulation, which integrates the local regulatory plan; so it simply certifies what the due use is according to what is established by regulation, in addition to stating whether the use that is being given to a specific piece of land is in conformity with said regulation or not, whereby it is a merely declaratory act, without creating, modifying, or extinguishing any legal situation, as does occur with constitutive administrative acts. For this reason, the issuance of the land-use certificate cannot be assimilated to a construction permit (licencia de construcción), as it is not legitimate to claim that it constitutes a declaratory act of rights. So it is precisely because of its declaratory nature that land-use certificates do not give rise, by themselves, to the acquisition of a subjective right nor do they consolidate, by themselves, any legal situation. The land-use certification is merely descriptive of a given factual situation in relation to what is normatively provided, for which reason, it is not possible through it to consolidate any legal situation pre-existing the certifying act.

X.- However, it is important to note that the land-use certificate, as a declaratory administrative act, does constitute an act of great importance, insofar as its content and function is to certify facts or legal situations that serve as the basis for the adoption of administrative acts through which legal situations are indeed created, modified, or extinguished, such as, for example, authorizations to build or to process municipal patents to carry out certain activities, for whose adoption the corresponding land-use certificate is required –sine qua non–. By virtue of the foregoing, the importance of these certificates being granted in accordance with the principle of legality (bloque de legalidad) is evident, that is, according to urban planning regulations, be these the urban regulatory plans specific to each canton or the regional plans (for example, the GAM) or those issued by INVU, of supplementary application in the absence of local ones themselves (Transitional Provision II of the Urban Planning Law and judgments number 4205-96 and 2003-11397 of the Constitutional Chamber).

XI.- ON THE LEGALITY OF THE CHALLENGED RESOLUTION.- The denial of the use certification for the operation of a take-out sale of meals, pastries, and pizza on the property registered in real property folio number 132704, corresponding to cadastral plan number H-756855-88, is in accordance with the law and must be so declared. Indeed, note that since the municipality of Santo Domingo de Heredia has not approved a regulatory plan nor a territorial planning plan in its territorial circumscription; for this reason, the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area is applicable, according to the delimitation of the area made in Annex I of that regional urban regulation, approved by Decree number 3332, of April twenty-sixth, nineteen eighty-two (Name25599). In that regulatory body, the district of Tures –the site where the property of Mrs. Nombre101604 is located– is situated in the special protection zone defined in the indicated regional plan, according to the delimitation of the area made in Article I, Annex I of that regulatory body. That special zone (of protection) has a "predominantly agricultural use," as regulated in Article 3 of the indicated regulatory body; however, certain conforming uses are permitted, namely:

"Article 4°—In the Special Protection Zone, only the following constructions shall be permitted:

4.1 One dwelling per farm for the use of the owner or owners and other constructions necessary for the use or services of the farms.

4.2 Activities directly related to local agricultural and livestock activity.

4.3 State services, infrastructure of national and municipal networks, such as electrical networks, water, oil pipelines, and telecommunications.

4.4 Country clubs provided they do not include permanent housing, hotels, local worship services, commercial and professional services, private educational establishments, and international organizations. The activities regulated in this subsection are permitted provided they comply with the following requirements:

...

4.5 Industries or industrial activities of an inoffensive or bothersome (incómodas) type, as defined in Articles 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, and 11 of the current Regulation on Industrial Hygiene. Those of the bothersome type shall be permitted provided that the possible nuisances are confinable within the property where the industry is intended to be located, through special construction requirements or any other type established by the Ministry of Health. Bothersome industries or industrial activities with nuisances confinable within the property shall only be permitted when they comply with the following:

... " (Text as amended by Decree 25902-MIVAH-MP-MINAE, of February twelfth, nineteen ninety-seven.)

Therefore, although the wording of point 4.4 is somewhat doubtful, it follows that the exercise of commercial activity in the special protection area of the GAM, where Mrs. Nombre101604's property is located, is legitimate, but subject to the condition that the lot has a minimum area, that is, of two hectares, as clearly indicated by both the Head of Cadastre, Municipal Approvals and Land Uses (engineer Pablo Santamaría Pérez) and the Mayor of the Municipality of Santo Domingo de Heredia (Raúl Isidro Bolaños Arce), in the decision that is the subject of this matter; insofar as numeral 4.4.4. of Annex I of the GAM expressly so regulates, by literally providing:

"4.4.4 Minimum area: For country clubs and hotels, an area of five hectares shall be required. For other uses, an area of two hectares shall be required.

This rule must be understood in its correct meaning, that is, that regarding the permitted uses, indicated in the preceding points, namely, housing for the owner of a farm or constructions necessary for their services; local agricultural and livestock activities, state services or infrastructure of national and municipal networks, local worship services, commerce, professional services, private educational establishments, and international organizations, to be conforming with the urban planning regulation, according to the defined special use (protection), they must have a minimum area of two hectares; since for the establishment of country clubs, hotels, and industrial activities, a minimum area of five hectares is required, as follows from the transcribed numeral and from the provisions of point 4.5.4 of the same regulatory body, which separately regulates what concerns this last type of activity. Thus, the interested party incurs a serious error of appreciation, that the regulation of the minimum area of two hectares is provided solely and exclusively for industrial activity, because, it is repeated, it has special regulation, for which a larger area is required. Likewise, this Tribunal does not find that the challenged actions are lacking in motivation or reasoning, quite the contrary, they clearly reject the requested use certificate because it does not conform to the conditions established in the urban planning regulation applicable to the case (GAM), precisely because it is considered that what is intended to be developed is a commercial activity, without it ever being considered industrial. So that a solution different from the one given would have seriously compromised the actions of the municipal authorities; and it also does not follow from the records the existence of any vested right or consolidated legal situation in favor of Mrs. Nombre101604, as a result of any action by officials of the local corporation.

THEREFORE

The challenged agreement is confirmed. The administrative remedy is hereby exhausted.

Nom625 Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Appeal. Municipal improper hierarchy.

Nom101604 against the Municipality of Santo Domingo de Heredia

No. 2412-2010 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre101604 , mayor, casada, comerciante, con cédula de identidad número CED77579, vecina de Dirección11370 , contra la resolución del Alcalde de la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia, de las nueve horas del quince de enero del dos mil diez.

Redacta la Juez Fernández Brenes, y;

CONSIDERANDO:

I.- HECHOS PROBADOS: De importancia para la resolución de la apelación en estudio, se tienen como probados los siguientes hechos: 1.) Que el veintitrés de noviembre del dos mil nueve, la Dirección de Servicios y Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia aprobó el visado del plano catastrado número Placa16667, con la advertencia de que la autorización es para efectos únicamente de catastro, conforme al numeral 33 de la Ley de Planifcación Urbana. Se trata de una propiedad de 4883.30 metros cuadrados, ubicado en Barrio Lourdes; distrito 1º, Tures; cantón 3º, Santo Domingo, de la Provincia de Alajuela, en que se indica que es terreno "para construir", cuya titular es Nombre101604 (plano catastrado, a folio 6; oficio a folio 3); 2.) Que el plano catastrado número H-756855-88, consigna una propiedad de cuatrocientos ochenta y ocho metros treinta decímetros cuadrados, en Barrio Lourdes, Distrito Tures, Cantón de Santo Domingo de Heredia, de la Provincia de Heredia, en la que se indica como propietario: "Nombre101605 vende a Nombre101606 " (folio 6); 3.) Que la señora Nombre101604 requirió certificado de uso del suelo y alineamiento para venta de repostería, pizzería y comida para llevar, para el respectivo otorgamiento de la patente en el inmueble correspondiente al plano catastrado 756855-88 (folio 2); 4) Que el veinticuatro de noviembre del dos mil nueve, el ingeniero Pablo Santamaría Pérez, encargado de Catastro y Visados municipales y Usos de Suelo denegó el uso de suelo requerido, por no ser conforme según la zonificación vigente, al encontrarse la propiedad en zona de protección, y requerir el lote, de un área mínima de dos hectáreas para el uso comercial, según Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE (folio 7); 5) Que contra esa decisión, el catorce de diciembre último, la señora Nombre101604 interpuso los recursos ordinarios de revocatoria y apelación (folios 8 a 12); 6.) Que mediante resolución 001-10, de las ocho horas del seis de enero del dos mil diez, el Encargado del Departamento de Catastro y Topografía de la Dirección de Servicios y Ordenación Territorial de la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia, ingeniero Pablo Santamaría Pérez, rechazó la revocatoria interpuesta, con la indicación de que la propiedad en cuestión "se encuentra en la Zona Especial de Protección, conforme a la Zonificación del Plan Regional Metropolitano de la Gran Área Metropolitana, de la definición de los Cuadradantes Urbanos y del Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 7 de abril de 1997, Alcance No. 15 a la Gaceta No. 66", "en donde sólo se permitirá el uso para vivienda unifamiliar o actividades directamente relacionadas con la actividad agropecuaria local," por lo que concluye que "el Uso del Suelo solicitado para la propiedad indicada NO ES CONFORME para el desarrollo COMERCIAL y con destino VENTA DE COMIDAS, REPOSTERÍA Y PIZZA PARA LLEVAR"; además de que para las actividades comerciales ubicadas en esa zona, "se requerirá un área mínima de 2 hectáreas", conforme al artículo 1, sub-artículo 4 inciso 4) sub-inciso 4) del decreto indicado; no calificándose la actividad requerida como industrial, sino más bien comercial; y elevó ante el Alcalde, el conocimiento de la apelación interpuesta (folios 13 a 16); 7.) Que en resolución de las nueve horas del quince de enero del dos mil diez, el Alcalde declaró sin lugar la apelación interpuesta, por estimar que no se cumple con el área requerida para realizar la actividad comercial que pretende, y por tanto, no se da ninguna ilegalidad ni tampoco inoportunidad en el acto impugnado (folios 19 a 24); y, 8.) Que contra la decisión anterior, la señora Nombre101604 presentó el recurso ordinario de apelación, el veinticinco de enero del dos mil diez, ante la Alcaldía, la cual fue admitida para ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en resolución de las once horas del primero de febrero del dos mil diez (memorial a folios 31 a a 34; decisión a folio 35).

II.- DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, por no existir prueba en los autos, se tiene como no probado lo siguiente: 1.) Que la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia, a través del Departamento Ambiental de la Dirección de Servicios y Ordenamiento Territorial, o cualquier otra dependencia, haya otorgado permiso de ubicación y autorización ambiental, para la actividad de comida rápida y repostería a la señora Nombre101604 , que pretende poner a funcionar en el inmueble según plano catastrado H-756555-1988; T 2.) Que la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia haya aprobado plan regulador en su circunscripción territorial.

III.- DE LOS MOTIVOS DE LA APELACIÓN.- Objeta la señora Nombre101604 la resolución de las nueve horas del quince de enero del dos mil diez, dictada por el Alcalde, con la siguiente fudamentación: a.) Que el uso de suelo es un acto administrativo que es reglado, por lo que debe estar debidamente motivado, conforme al numeral 136 de la Ley General de la Administración Pública, en lesión de los principios constitucionales de legalidad, igualdad, defensa y debido proceso, consagrados en los artículos 11, 33, 39, 40, 41 y 49 de la Constitución Política; lo que no se da en este caso, por una errónea aplicación del número 4 del Decreto Ejecutivo número 25092-MIVAH-MP-MINAE, por cuanto el uso de suelo requerido no es para uso industrial, sino para una actividad comercial de tipo inofensivo "cuyas molestias son total y completamente menores y confinables dentro de mi propiedad inscrita en el Registro Público Sección Propiedad Provincia de Heredia matrícula de folio real número: Placa16668, inmueble que se encuentra situado en el Dirección11371 , de la provincia de Heredia, con un área de 488,30 metros cuadrados según plano catastrado, número H-756555-1988, y cuya localización es 4030710109"; siendo que la exigencia mínima requerida, de dos hectáreas, lo es única y exclusivamente para la actividad de industria o actividades industriales de tipo incómodo. En este sentido, alega que "no existe fundamentación jurídica ni ningún tipo de prueba pericial, científica y documental, que fundamente el criterio municipal de que la actividad solicitada en el uso del suelo rechazado sea una actividad industrial, lo que hace que el dicho (sic) oficio adolezca de motivo y sea nulo en forma absoluta, ilegal, equívoco y contrario a derecho"; b.) Que la actividad que pretende desarrollar no resulta prohibida conforme a la normativa urbana, al ser compatible con la zonificación, según lo consideró acertadamente el Departamento de Ambiente de la Dirección de Servicios y Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia, al otorgarle el permiso de ubicación para la actividad de venta de comidas rápidas y repostería que pretende poner a funcionar en el inmueble de su propiedad -mediante oficio VBUM-GA-182-2009-; así como el otorgamiento de la autorización ambiental para la indicada actividad -por oficio AA-GA-74-2009-; con la consiguiente infracción del principio de la inderogabilidad singular, conforme a los artículos 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública. (Folios 8 a 12, 31 a 34 y 48 a 51).

IV.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LO ATINENTE A LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA DEL CANTÓN. REGULACIÓN NORMATIVA DE LA QUE DIMANA.- En atención a que el reclamo versa sobre el dictado de certificado de un uso de suelo como no conforme, estima conveniente este Tribunal hacer unas breves reflexiones en torno a la competencia de los gobiernos locales en la materia urbanística. Se aclara que dicha potestad tiene una doble vertiente, así, en primer lugar, en lo concerniente a la definición de las regulaciones normativas -promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas- y en segundo lugar, el concerniente al control -ejercicio del poder de policía- en la circunscripción territorial. En efecto, debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que

"(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.);

de manera que se ha configurado, como una tradición del Derecho Urbanístico, especialmente en aquellos momentos en que su contenido ha sido expresado por medio de las "ordenanzas de construcción y policía urbana", de competencia de los gobiernos locales, bajo el entendido de que la competencia pública urbanística es propia de la ciudad, y en consecuencia, de las municipalidades. Así, el urbanismo comienza siendo una competencia exclusivamente municipal. Posteriormente, a medida que va dejando de ser una función propia del ámbito urbano y pretende abarcar la ordenación de todo el territorio, se responsabilizan de él otras Administraciones superiores, modificándose de esa manera el nivel competencial de la materia urbanística, al incluir a otras instancias, en nuestro medio, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional. Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, conviene recordar que es en la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre- constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, donde se establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política vigente –del siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve- es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público. En este sentido, en el Código Municipal, número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, -vigente hasta mil novecientos noventa y ocho-, expresamente se reconoció como competencia municipal, la materia de urbanismo, en su artículo 4. En consonancia con la anterior disposición, y como un derivado de las normas constitucionales, son concordantes los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, en tanto disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuIcio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

V.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- En cuanto al segundo ámbito enunciado, es el atinente al control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parter, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

VI.- DE LAS REGULACIONES URBANÍSTICAS EN GENERAL Y LAS MUNICIPALES.- Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricenes.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas" debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como "[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emandas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional. Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa.

VII.- DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos delveintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochentra y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley. Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; que resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

VIII.- DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PLANES REGULADORES Y SU CONTENIDO.- Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés solcial. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material- con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido, que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación, que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial. En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho.

IX.- DEL OTORGAMIENTO Y EFECTOS DE LOS USOS DE SUELO.- Habiéndose hecho referencia a la competencia de las municipalidades en el ámbito del urbanismo local y el contenido y trascendencia de las regulaciones urbanísticas; se procede a clarificar el contenido y efectos de los usos de suelo, en atención a que el contenido de la decisión impugnada, es precisamente la determinación de un uso no conforme, respecto de la actividad pretendida por la interesada. En efecto, los certificados de uso del suelo son actos administrativos de naturaleza declarativa y no constitutiva, en tanto acreditan hechos o circunstancias, de manera que no crean ni modifican situaciones jurídicas –tal y como lo señala la jurisprudencia administrativa, así por ejemplo Procuraduría General de la República en sus dictámenes número C-327-2001 y C-357-2003–, toda vez que se trata de un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración (local o el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, según corresponda, esto es si se trata de un fraccionamiento, en el primero caso, o de una urbanización en el segundo), acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva; conforme lo dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. En este sentido es que debe tenerse en cuenta que la doctrina y la jurisprudencia – tanto constitucional como contencioso-administrativa- ha señalado que los planes urbanísticos son disposiciones normativas en los cuales se disciplina el uso del suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien. Así, se prohibe el otorgamiento de visado cuando el uso pretendido sea incompatible con el dispuesto en la respectiva regulación. En forma concordante, del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo de la GAM, se entiende que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, en su artículo 12 se señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala en forma expresa:

"El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión." (El subrayado no es del original.)

De tal suerte, que por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, en tanto éste ya ha sido previamente determinado en el reglamento de zonificación, que integra el plan regulador local; de manera que simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación, con lo cual, es un acto meramente declarativo, sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos. Por esta razón la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, en tanto no resulta legítimo alegar que se constituye en un acto declarativo de derechos. De manera que es precisamente por su naturaleza declarativa, que los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. La certificación de uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su medio, no resulta posible consolidar ninguna situación jurídica preexistente al acto certificante.

X.- Sin embargo, es importante tener en cuenta que el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo que es, sí se constituye en un acto de gran importancia, en tanto su contenido y función es acreditar hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o para tramitar patentes municipales para ejercer determinadas actividades, para cuya adopción requiere –sine qua non– del correspondiente certificado de uso del suelo. En virtud de lo anterior, es que salta a la vista la importancia de que los mismos sean otorgados conforme al bloque de legalidad, esto es, a las regulaciones urbanísticas, sean éstas los planes reguladores urbanísticos propios de cada cantón o de los planes regionales (por ejemplo, el GAM) o de las dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de aplicación supletoria en ausencia de las propias locales (Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana y sentencias número 4205-96 y 2003-11397 de la Sala Constitucional).

XI.- DE LA LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA.- La denegatoria de la certificación de uso para el funcionamiento de una venta de comidas, repostería y pizza para llevar en la propiedad inscrita en folio real número 132704, correspondiente al plano catastrado número H-756855-88, resulta conforme a derecho y así debe declararse. En efecto, nótese que como la municipalidad de Santo Domingo de Heredia no ha aprobado un plan regulador ni de ordenamiento territorial en su circunscripción territorial; motivo por el cual, resulta de aplicación el Plan Regional de Desarrrollo Urbanio del Gran Área Metropolitana, según la delimitación del área que se hace en el Anexo I de esa normativa urbana regional, aprobada por Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos (Nombre25599). En dicho cuerpo normativo, el distrito de Tures -sitio en el que se localiza el inmueble de la señora Nombre101604 , se ubica en la zona de protección especial definida en el indicado plan regional, conforme a la delimitación del área que se hace en el Artículo I Anexo I de ese cuerpo normativo. Esa zona especial (de protección) tiene un "uso predominantemente agrícola", según se regula en el artículo 3 del indicado cuerpo normativo; sin embargo, se permiten ciertos usos conformes, a saber:

"Artículo 4°—En la Zona Especial de Protección sólo se permitirán las siguientes construcciones:

4.1 Una vivienda por finca para uso del propietario o los propietarios y otras construcciones necesarias para uso o servicios de las fincas.

4.2 Actividades directamente relacionadas con la actividad agropecuaria local.

4.3 Servicios estatales, infraestructura de redes nacionales y municipales, tales como redes eléctricas, agua, oleoductos y telecomunicaciones.

4.4 Clubes campestres siempre que no incluyan vivienda permanente, hoteles, servicios locales de culto, comerciales y profesionales, establecimientos educacionales privados y organismos internacionales. Las actividades reguladas en este inciso se permitirán siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos:

...

4.5 Industrias o actividades industriales de tipo inofensivo o incómodas, como se definen en los artículos 4,5,6,7,S,9,10 y 11 del Reglamento sobre Higiene Industrial vigente. Las de tipo incómodo, se permitirán siempre que las posibles molestias sean confinables en la propiedad en que se pretenda ubicar la industria, mediante requisitos constructivos especiales o de cualquier otro tipo que establezca el Ministerio de Salud. Las industrias o actividades industriales incómodas con molestias confinables en la propiedad, sólo se permitirán cuando cumplan con lo siguiente:

... " (Texto según modificación dada por Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE, del doce de febrero de mil novecientos noventa y siete.)

Con lo cual, no obstante que la redacción del punto 4.4 es un poco dudosa, se desprende que resulta legítimo el ejercicio de la actividad comercial en el área especial de protección del GAM, en el que se ubica el inmueble de la señora Nombre101604 , pero sujeto a la condición de que el lote tenga un área mínima, sea, de dos hectáreas, como bien lo señalaron, tanto el Encargado de Catastro, visados municipales y usos de suelo, (ingeniero Pablo Santamaría Pérez), como el Alcalde de la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia (Raúl Isidro Bolaños Arce), en la decisión objeto de este asunto; en tanto en el numeral 4.4.4. del Anexo I del GAM, expresamente así lo regula, al disponer literalmente "4.4.4 Área mínima: Para clubes campestres y líeteles (entiéndase hoteles) se requerirá un área de cinco hectáreas. Para los demás usos se requerirá un área de dos hectáreas.

Esta norma debe entenderse en su correcta acepción, sea, que respecto de los usos permitidos, señalados en los puntos anteriores, a saber, de vivienda para el propietario de una finca o construcciones necesarias para el servicio de las mismas; actividades agropecuarias locales, servicios estatales o infraestructura de redes nacionales y municipales, servicios locales de culto, comercio, profesionales, establecimientos educacionales privados y organismos internacionales, para ser conformes con la regulación urbanística, según el uso especial definido (de protección), deben tener un área mínima de dos hectáreas; ya que para el establecimiento de clubes campestres, hoteles y actividades industriales, se requiere un área mínima de cinco hectáreas, según se desprede del transcrito numeral y de lo dispuesto en el punto 4.5.4 del mismo cuerpo normativo, que regula de manera separada lo concerniente a este último tipo de actividad. Así, incurre en grave error de apreciación la interesada, que la regulación del área mínima de las dos hectáreas, está prevista única y exclusivamente respecto de la actividad industrial, por que se repite, tiene una regulación especial, por la que se requiere un área mayor. Asimismo, no encuentra este Tribunal que las actuaciones impugnadas estén ayunas de motivación o fundamentación, todo lo contrario, claramente rechazan el certificado de uso peticionado, por no adecuarse a las condiciones establecidas en la regulación urbanística de aplicación al caso (GAM), precisamente por estimarse que lo pretendido a desarrollar es una actividad comercial, sin que en ningún momento se tenga como industrial. De manera que, una solución diversa a la dada, hubiera comprometido, seriamente la actuación de las autoridades municipales; siendo que tampoco se desprende de los autos, la existencia de ningún derecho adquirido o situación jurídica consolidada a favor de la señora Nombre101604 , a consecuencia de actuación alguna de parte de funcionarios de la corporación local.

POR TANTO

Se confirma el acuerdo impugnado. Se da por agotada la vía administrativa.

Nombre625 Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Recurso de apelación. Jerarquía impropia municipal.

Nombre101604 contra Municipalidad de Santo Domingo de Heredia