Commercial license in low-density residential zone: conditional zoning certificate subject to regulatory planLicencia comercial en zona residencial de baja densidad: certificado de uso de suelo condicional sujeto a plan regulador

**IVo.- LEGAL SITUATIONS DERIVED FROM LAND USE IN URBAN PLANNING MATTERS.** In order to facilitate the proper dimensioning of the precedents from both the First Chamber and the Constitutional Chamber, as well as the rulings of the different Sections of this Court, and without attempting to reshape what has been stated to date, this section will offer a brief analysis regarding: 1- The legal situation of the owner of a property (owner or possessor), who has used the property for a specific activity, and; 2- The legal situation of the holder or beneficiary of the Land Use Certificate (Certificado del uso de suelo) as an administrative act (active formal administrative conduct), which simply delimits the use or uses that can be given to a property. Regarding the land use as a legal situation –first scenario–, understood mutatis mutandi as a subjective right, a legal situation of advantage, or a reactive right, depending on the doctrinal school followed, it is understood that this arises and is consolidated when the property owner or possessor links the property to a specific activity: a- in accordance with the zoning (zonificación) in force at the time the property began its use (residential, industrial, commercial, etc.), or b- when the utilization of the property began prior to the aforementioned land being subjected to urban planning control through zoning regulations. In this regard, this legal situation is consolidated with the material utilization of the asset in accordance with the legal system, and not solely with its potential vocation. On the other hand, in the second scenario, referring to the legal situation of the holder or beneficiary of the Land Use Certificate as an administrative act –when this is in accordance with the interests of the administered party–, it is understood that it is issued upon request by a party, and it comes into legal existence once the noted administrative act is valid and effective under the terms required by the legal "system." The effectiveness of this formal conduct by the administration is autonomous regarding the material utilization of the property for the activity authorized by it, meaning the land use certificate is fully valid and effective even when the asset is not being used under the terms indicated in that administrative act. In this second scenario, the effectiveness of the formal administrative conduct of the local corporation fully coincides with the right acquired by the beneficiary of the administrative act. In this case, the consolidated right is one of a formal nature, consisting of having completed a very brief administrative procedure or process aimed at obtaining one of the main requirements for the issuance of a construction license, a commercial patent (patente comercial), etc. Here, the legal situation of the right holder is clearly merged with the effectiveness of the act. In the event of the act's expiration –for example, due to the passage of time when lawfully possible–, the right linked to the act would lapse. More simply, the right to have a requirement considered as met would disappear, and the administered party would have to manage another land use certificate to fulfill that requirement in the subsequent respective process. From the above indication, it is clear that the emergence into legal life of the legal situation of the person using a property –consolidation of the right– frequently does not coincide with the moment when the land use certificate administrative act issued by a local corporation becomes valid and effective. Even when it is possible that in certain scenarios, the procedural avenues for the destruction of both types of legal situations have to follow the same channel, such a procedural requirement does not imply the legal equivalence of those acquired rights. The land use certificate as an administrative act is subject to the rules of the Theory of Administrative Act, losing its effectiveness under the terms indicated in the document itself and in the regulatory system, for example: when the act is issued with term clauses or resolutory conditions, when the regulation in force changes, or the effectiveness periods for these acts expressly established in some zoning regulations—which in most cases is one year—expire. Additionally, the administrative act will lose its validity and consequently its effectiveness, with the decay of any of its constitutive elements or if achieving the purpose element becomes impossible under the terms clearly and expressly established in articles 166 and 167 of the LGAP. As noted supra, the loss of effectiveness of the act will entail the decay of the right attached to it. As a common element of both legal situations, it is clear that in their condition as acquired rights, once consolidated, they remain over time, subject to the general rules of enjoying rights, limited by the legal "system," and linked to the rules of the Theory of Abuse of Rights. Particular attention deserves the issue of the extinguishment of the right, which, when it occurs by express or tacit renunciation by its holder, expiration, judicial annulment upon petition by a party, annulment in administrative proceedings by virtue of ordinary remedies (revocation or appeal) or extraordinary review—this, of course, with the procedural intervention of the beneficiary of the respective legal situation—, presents no problem, but when it materializes at the initiative of the public administration, it generates some procedural confusion whose clarification it is convenient to attempt at this time. In their condition as a subjective right, legal situations are protected by the Principle of Intangibility of One's Own Acts (Principio de intangibilidad de los actos propios), when the right was consolidated from its effective exercise in the first of the cases noted, or the administrative act is valid and effective. In these scenarios, if the local administration wishes to destroy the legal situation, it must adhere to the formalities established by the "regulatory system," attacking the administrative act that gave rise to the right. This must be done through the lesividad process or the administrative procedure regulated in article 173 of the LGAP. It is insisted that here we are facing a formality grounded in legal certainty, since in the strict sense, the two procedural avenues just noted do not seek to destroy favorable administrative acts, but rather to destroy the rights granted in those acts. Another important assessment to highlight, although it seems redundant to make, is that in the case of the legal situation derived from a land use certificate –second scenario–, the processes for destroying the right are unnecessary when the referred administrative act has ceased to be valid or effective, for example, when the zoning regulation in the respective canton has changed. In accordance with the above, the Constitutional Chamber has specified: “IV.- Land Use Certificates (Certificados de uso del suelo).- The legal effects, over time, of the land use certificate are alleged in the amparo. This requirement arises from the so-called zoning regulations, conceived in Article 21 and developed in Articles 24 and following of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). Specifically, Article 28 states that it is prohibited to utilize or dedicate lands, buildings, or structures to any use incompatible with the zoning in force; therefore, owners must possess a municipal certificate accrediting the conformity of use, and patents will not be granted for commercial or industrial establishments without the corresponding use certificate. The institution of the land use certificate, although not previously used in Costa Rica, is not a legal innovation but rather an essential instrument in Urban Planning Law. Doctrine has indicated that urban plans are authority acts with which the land is disciplined, such that they affect private rights (property rights) by predetermining the modes of enjoyment and utilization of the asset, and this is inferred from what the first five articles of the Zoning Regulation for Land Use (Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo) provide. The regulation assumes, based on zoning, that every property has an urban planning vocation declared in the master plan, and for this reason, Article 12 states that every interested party must previously obtain the corresponding certificate stating the permitted use, which will have a validity of one calendar year from the moment it is issued, adding Article 12.4 that in case the works have not begun within the year of validity, the permit must be renewed. Then Article 13 states: \"The certificate will indicate the use and will not be interpreted as a definitive permit for use, occupation, expansions, remodeling, construction, or subdivision (fraccionamiento). The Alignment and Land Use Certificate will have a validity of one year from its issuance.\" The sense of the cited norms is evident: the issuance of the land use certificate cannot be assimilated to a construction license, since its value is constrained to defining the vocation of the property within the general plan in force; and in the event a legitimately issued construction permit is not used within the following year, it implies its expiration and the duty to renew it. However, these norms have no more value for the case currently under consideration than that indicated. In contrast, the transcribed paragraph of Article 13 is of importance in relation to the response of the Municipality of San José in its report, which has affirmed that since the land use certificate was not renewed, the commercial license could not be issued, as explained by Article 15 of the same Zoning Regulation. In the Chamber's judgment, there is an erroneous application of the legal institutions at play. The land use certificate validly issued is not subject to temporal validity, as long as the Master Plan is not modified; that is to say, land with a residential vocation maintains it for the entire term that the general urban development plan is in force; that which may be commercial, likewise, since zoning does not cease its effects annually. If this were the case, it would be stating that every owner in the Canton is obligated to obtain a land use certificate each year, to be notified what use is permitted during the following year and so on consecutively, with the Municipality being able to vary that land use annually. This interpretation not only violates the very essence of Urban Planning Law but also completely eliminates the value of legal certainty and leaves in the hands of the municipal administration the definition, discretionarily, of what the urban planning vocation of each property is. Therefore, the Chamber estimates it is not possible to admit the criteria that the mere expiry of the land use certificate due to the passage of one year implies that an authorized activity is transformed, the following year, into a prohibited one. Additionally, two assumptions are of elementary logic: a) all properties built and located in the Canton of San José, upon the entry into force of the Urban Master Plan, had at that date the land use defined and confirmed by their mere existence and by the issuance of construction licenses, so their situations cannot be modified with the entry into force of that regulation, if compensation under the responsibility of the Municipality is not provided, due to the harm that giving retroactive effect to the Master Plan implies; and b), all commercial businesses that obtained, in due time, licenses for the exercise of commercial activities (patents) are on the same plane, except as will be stated later.” (Constitutional Chamber vote 4336-99). Therefore, when the Constitutional Court indicates that: “its value is constrained to defining the vocation of the property within the general plan in force; and in the event an issued construction permit is not used,” it is clearly referring to the certificate as an administrative act, however, when it specifies that: “land with a residential vocation maintains it for the entire term that the general urban development plan is in force; that which may be commercial, likewise, since zoning does not cease its effects annually. If this were the case, it would be stating that every owner in the Canton is obligated to obtain a land use certificate each year, to be notified what use is permitted during the following year and so on consecutively, with the Municipality being able to vary that land use annually,” it refers to the legal situation of a property in the light of the zoning in force in a specific environment. It is for this reason that, as the Constitutional Chamber rightly notes, it is not essential for owners or possessors of properties that have dedicated them to a specific activity to annually request land use certificates, this despite the loss of effectiveness of a specific administrative act in which the local government certifies the land use. The permanence over time of the legal situation of a property whose land use conforms to the zoning in force even allows for the emergence of ultra-activity phenomena of the legal situation, despite the modification of the zoning regime in a specific environment. More simply, the situation of a property regarding land use unfolds full legal effects constituted in accordance with the "system" in force, even once the zoning regulation has changed. This is precisely the case of the ius-urbanistic institute of the non-conforming use (uso no conforme), in which the legal situation of a property does not conform to the zoning in force, nonetheless its use predates the land use regime and must be respected. An example of this scenario is that regulated in Article 3 of the current Zoning Regulation of San José, which forms part of the Regulations of the Urban Master Plan of the Canton of San José, composed of the Regulations for: General Provisions of the Urban Master Plan of San José; Zoning of Land Use; Public Spaces, Roadways and Transportation; and Exterior Advertising. Said norm textually indicates: “Article 3-Nature of land uses. With the purpose of regulating the different activities that are developed and contributing to the consolidation of certain uses and activities, as well as protecting them from others that are bothersome or incompatible, the following types of land uses are defined: (...) c) Existing, non-conforming uses. (...) 3.3 Existing, non-conforming uses. These are all activities and building works existing on the date of entry into force of the PDU, but which are not compatible with its requirements and guidelines. For these cases, the growth of these activities will not be permitted, and interventions on existing constructions will be permitted in the following situations: a) When the works correspond to maintenance work on the existing structure and do not imply changes or repair of the primary structure. b) When the property has historical, cultural, or patrimonial value, declared as such by the MCJD. c) When the remodelings are necessary to comply with safety and hygiene regulations. d) When the property suffers damages due to disasters. 3.3.1 Declaration of non-conforming use condition. Only activities on properties where the following is demonstrated will be resolved as non-conforming: a) Existence of a valid patent for the requested activity, which must be demonstrated through the issuance of a certification from the Patents Department. b) Existence of a construction or remodeling permit for the requested activity. c) Existence of a Land Use Certificate that during its validity served as a basis for the preparation of construction plans bearing the authorization seal of any of the following institutions: Federated College of Engineers and Architects, Ministry of Health, and National Institute of Housing and Urbanism. d) That the existing infrastructure cannot be used for the uses permitted by the PDU for the zone and is only suitable for the requested activity. These cases will be resolved by the Technical Council of the DIUR, at the request of the interested party and after a site inspection.” In accordance with the foregoing, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has recently stated: “[…] cardinal 28 of the Urban Planning Law (hereinafter LPU) prohibits ‘utilizing or dedicating lands, buildings, structures, to any use incompatible with the established zoning.’ To ensure this precept is complied with, that same norm instituted the so-called ‘land use certificate,’ as a ‘municipal certificate accrediting the conformity of use with the requirements of zoning.’ For this reason, when a resident requires a municipal license (for example, for construction, subdivision (fraccionamiento), or a patent for a commercial or industrial activity), the respective City Council must previously verify that the activity to be carried out is compatible with the use zones stipulated in the urban planning applicable in the canton. Regarding this matter, this Chamber has indicated: ‘[…] The land use certificate is the instrument where it is recorded for what uses a land can be destined, that is, what it accredits, -with a declarative character-, is the utilization that can be given according to the regulations in force. Hence, it may happen that what is stated in it is not what interests the administered party, since the use they intended to give it might not conform to the master plan. As the lower court made clear, the Constitutional Chamber has expressed that said certificate, although declarative in nature, stands as a fundamental act, by reason that its content and function is to record factual or legal states that enable the adoption of resolutions that create, modify, or extinguish legal situations, such as construction permits or patents, for whose granting this document is required, as a means to verify that what is requested conforms to the utilization approved in the corresponding master plan.’ (Judgment no. 798-F-S1-2012 of 9:45 a.m. on July 4, 2012). It is worth noting that ordinal 28 of the LPU also provides for the so-called ‘non-conforming use certificates,’ which are those through which a contrary use is recorded, but which was consolidated prior to the establishment of the respective zoning (…) The most recent case law of the Constitutional Chamber has preferred to conceptualize said certificates as a ‘favorable act’ and, as such, covered by the principle of intangibility of one's own acts: ‘[…] this conforming land use certificate is a favorable act by virtue of enabling the administered party to process a construction permit and, eventually, request other types of licenses (see ruling number 2006-005832 of this Chamber). Consequently, to be annulled or reviewed, the defendant public administration must observe the formal and substantial requirements established in ordinal 173 of the General Law of Public Administration. […] . The annulment of the favorable act granted to the claimant without observing the above would violate the theory of one's own acts implicitly contained in numeral 34 of the Political Constitution’ (vote no. 2010-12815 of 9:23 a.m. on July 30, 2010; in a similar sense, consult, from the same Constitutional Chamber, resolution no. 2010-4161 of 12:08 p.m. on February 26, 2010). As observed, contrary to what was indicated by the cassation appellant, this does not imply that land use certifications inconsistent with the legal system cannot be annulled. The Constitutional Body refers to those cases where the Administration itself intends to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a land use certification; in such circumstances –the referenced case law estimates– one must resort to the procedure contemplated in numeral 173 of the LGAP (without prejudice, of course, to those cases where the contentious-administrative lesividad process is applicable, in accordance with Article 34 of the CPCA)…”. (First Chamber of the Supreme Court of Justice vote 000866-F-S1-2013). Based on the foregoing considerations, it is possible to appreciate how the land use certificate has evolved, from its conceptualization as a simple declarative act in urban planning matters that simply specifies the affectation of a property to a specific use, moving on to be understood as a favorable act that affects the sphere of rights and interests of the administered party, arriving today at being understood in certain scenarios as a legal situation of advantage, which would even allow, in view of certain factual circumstances, the emergence in the administered party of a state of legitimate expectations (estado de confianza legítima). Having broadly specified the two legal situations that could materialize in land use matters, we will proceed to the analysis of the arguments presented in the present case (see in the same sense, resolution number 452-2014 of two twenty in the afternoon on September twenty-fourth, two thousand fourteen, issued by the Third Section of the Contentious-Administrative Court).

**Vo.- ON THE LINKING OF URBAN PLANNING REGULATIONS FOR THE EXERCISE OF LUCRATIVE ACTIVITIES.** The linking of urban planning regulations and the submission that administered parties must have to the norms they impose, being of public order, integrate the content of the property right, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of its exercise, containing some of the limitations authorized by Article 45 of the Constitution, under the understanding that there is no dispossession of private property nor deprivation of the primary attribute of ownership. Likewise, Article 24 of the Urban Planning Law determines that the zoning regulations (reglamentos de zonificación) must include the determination of land uses; matters relating to the location, height, and building area of constructions; the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on the determination of land density; the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; among others. For this reason, it is mandatory to reserve zones that have a special affectation due to their use, such as those near airports, those affected by the protection of forest, historical, and architectural heritage, or the natural heritage of the State, which derive from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by Article 25 of the same Urban Planning Law. This is materialized through the enactment of master plans (planes reguladores), whose analysis has been reiterated by this improper hierarchy, when referring to the content of the legal instruments that compose them and, for the effects of the case of interest, what has been indicated regarding land uses and subdivisions (fraccionamientos) is transcribed:

"VII.- ON THE CONTENT OF MASTER PLANS.- It is because of their broad content that master plans, the Urban Planning Law establishes in its Article 21 which are the main regulations that are complementary normative instruments of any urban planning regulation, known as a 'Plan,' whether national, regional, or local, namely:

a.- ZONING: through which standards for the use of the territory are established, it being necessary to remember that this is a basic concept of urbanism, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it encompasses everything from the creation of industrial zones to the fixing of residential zones, political-administrative zones, sports zones, green zones, special environmental protection zones, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, \"Urban Planning Law: Fundamentals and Institutions\", Judicial Review, Year II, No. 5, Judicial Branch of Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important regulation that must accompany every urban plan, in accordance with paragraph 1) of Article 21 of the Urban Planning Law, since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use, with a view to rational land use and to ensuring satisfactory environmental conditions and qualities of life, thereby conditioning the use of real estate property, through the delimitation of areas, according to the adopted categorization. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Legal figures of urban planning in Brazil. In: Law and Urban Planning. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) Thus, the urban planning regime of property rights is not uniform by the mere fact that the land becomes subject to planning, but rather differs according to the type of land in which the specific property is classified; which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Institutions of Urban Planning Law. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) In this way, based on this regulation, the exact definition of possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on property rights; by conditioning where one can and must reside, where one can engage in commerce, where services must be provided, where industry must be able to operate, and where one must be able to recreate and be entertained; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, requiring not only criteria of opportunity and convenience but above all technical and objective criteria. It is clear that the content of the land statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations favoring private initiative and, likewise, establishing linkages that restrict its exercise. The function of classifying land for the establishment of the corresponding legal regime is the responsibility of the General Plan, of which the zoning regulation forms part; which must contain the classification and urban planning qualification of the land. By classification, we must understand the category or type of land (urban, developable, programmed or unprogrammed, and non-developable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban planning destiny; qualification applies to designate the subdivision of these land types into zones characterized by specific urban planning contents or uses; and in this sense, it is linked to the technique of zoning, which arises when there is a tendency to separate construction intended for residence from industrial installations. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation contribute to delineating the content of property rights, insofar as the content of the same is the result of the constitutional and legal regime of property, since it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in zoning norms is conditioned by the following principles: a) only norms of a general nature compose the zoning, that is, those covering a category of assets, also qualified by their spatial location, insofar as such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, since the essential core of the property right must be preserved (of use, enjoyment, pleasure, and disposition, not in an unrestricted sense); otherwise, one will be facing a suppression of the right, that is, an expropriation.

Thus, zoning cannot entail the nullification or paralysis of the manifestations of the right to property, which in no way should be confused with the expressions or patrimonial meaning of property. There is only an obligation to indemnify for the imposition of these measures when they reach the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation on the property, perhaps not the one desired by its owner. In such manner, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of exploiting the property "normally" are legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the property, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market (...) (See Ruling of this same Section No. 2412-2010, of fifteen hours five minutes of June twenty-fourth, two thousand ten.)

Article 28 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) states that the use of land requires a use certificate to determine its compatibility with urban planning regulations:

"Article 28.- It is forbidden to use or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the established zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that certifies the conformity of the use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates shall be mandatory." In other words, even if there are duly subdivided and registered lots, they are not necessarily available for the free use and disposal of their owners, since the zoning regulations are what ultimately determine the definitive use that can be given to them. Given that we are in the presence of public order norms, the local authorities cannot deviate from their application, since the contrary would imply a violation of the principle of non-derogability of the legal system in a specific case and thereby, of the principle of equality and non-discrimination (see in the same sense, resolution number 47-2013 of eleven hours twenty minutes of February eighth, two thousand thirteen, issued by the Third Section of this Tribunal)." ... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments Administrative Appeals Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: MUNICIPAL APPEAL (APELACIÓN MUNICIPAL) RECURRENTE: ZEN DOS MIL UNO, S.A.

RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ No. 493-2014 ADMINISTRATIVE APPEALS TRIBUNAL (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO). THIRD SECTION, ANEXO A OF THE II JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours thirty-five minutes of October twenty-second, two thousand fourteen.- Appeal filed by the company ZEN DOS MIL UNO, S.A., legal identification number CED80660, represented by Nombre104325, identity card number CED80661, in his capacity as President with powers of generalissimo attorney-in-fact without limit of sum (folios 4 to 10 of the expediente); against resolution number DAME-95-014 of fourteen hours thirty-six minutes of June twenty-seventh, two thousand fourteen, issued by the MAYORALTY OF THE MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ (ALCALDÍA MUNICIPAL DE ESCAZÚ).

Drafted by Judge Álvarez Molina, with the affirmative vote of Judge Solano Ulloa and Judge Leiva Poveda; and, CONSIDERING (CONSIDERANDO):

Io.- PROVEN FACTS (HECHOS PROBADOS). The following facts, which are relevant to this proceeding, are deemed duly proven: 1) That through official communication number US-178-A-04 of March first, two thousand four, the Department of Urban Development of the Municipalidad de Escazú granted to Nombre104326, owner at that time of the property described in cadastral plan number Placa18019 and registered under real property folio registration number Placa18020, a land-use certificate (certificado de uso de suelo) "...CONDITIONAL upon the office use being independent from residential use and upon compliance with the parking area (one space per each 30 m2 of office space) (...) This Land Use Certificate (Uso de Suelo) is valid until the Regulatory Plan (Plan Regulador) for the Canton is approved. The rules may change if said Plan is approved..." (folios 106 and 95 of the expediente); 2) That through resolution number PLM 829-2010 of eleven hours four minutes of August sixteenth, two thousand ten, the Head of the Municipal Licensing Process of Escazú granted the appellant company commercial license number Placa18021, to carry out the activity of "Production of Videos for Commercials", in the premises called ZEN Placa18022, located in the El Cruce Shopping Center (Centro Comercial El Cruce), local number 13, San Rafael de Escazú (folios 41 and 42, 50 of the expediente); 3) That the Dirección12260, the representative of the aggrieved company, requested the Municipal Licensing Process of Escazú to authorize the transfer of commercial license number 5932 to the property owned by the company Nardo Rojo, S.A., legal identification number CED80662, described in cadastral plan number SJ-541908-99 and registered under real property folio registration number Placa18023, located in Guachipelín de Escazú, 900 meters west of the AM PM supermarket (folios 54 to 72, 95 of the expediente; see consultation module by cadastral plan number on the website: www.rnpdigital.com); 4) That through official communication number Placa18017 of Dirección12261, the Territorial Development Process of the Municipalidad de Escazú issued a non-conforming land-use certificate (certificado de uso de suelo no conforme), for the following reasons: "...This concerns a 284.34 m2 lot with buildings located in a Low-Density Residential Zone (Zona Residencial de Baja Densidad, ZRBD), see Art. 11.2 of the Regulatory Plan (Plan Regulador). The requested use is a non-conforming use in a residential zone, see Arts. 11.1 and 11.2.5 of the Regulatory Plan (Plan Regulador). In the zone, conforming uses are: single-family residential and professional offices of homeowners, with a maximum area of 30 m2 provided that the activity is carried out in the same house. Conditional uses are: multi-family residences (apartments or condominiums), 'bed and breakfast' type hotels with up to 5 rooms, and accessory uses Art. 11.1, see Art. 11.2.4. Non-conforming uses are those established by Art. 11.2.5 of the Regulatory Plan (Plan Regulador)..." (folio 73 of the expediente); 5) That through resolution number PLM-R: 321-2010 (sic) of fourteen hours fifty-five minutes of July thirteenth, two thousand ten (sic), the Head of the Municipal Licensing Process of Escazú ordered: "...Reject the request for transfer of premises of municipal license 5932 filed by the interested company on June 17, 2011, because the premises do not comply with the conditions given in the land-use certificate (uso de suelo), official communication Placa18017 of June 16, 2011, this in accordance with article 5) of the Regulation for Municipal Licenses of this Municipality (...) it is found that the requested commercial activity is not authorized to be carried out within the indicated zone, therefore it clearly does not comply with the conditions indicated in that document, and consequently the rejection of this request for transfer of the municipal license is appropriate (...) you are ordered to suspend all commercial activity, otherwise and if evidence of disobedience of what is ordered here is found, the closure of the premises shall proceed..." (folios 80 to 83 of the expediente); 6) That on July nineteenth, two thousand eleven, the representative of the aggrieved company filed a motion for reconsideration with subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) against resolution number PLM-R: 321-2010 (sic) of fourteen hours fifty-five minutes of July thirteenth, two thousand ten (sic), issued by the Head of the Municipal Licensing Process of Escazú (folios 84 to 89 of the expediente); 7) That through resolution number PLM-R: 114-2014 of eleven hours ten minutes of May twenty-seventh, two thousand fourteen, the Head of the Municipal Licensing Process of Escazú rejected the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) and elevated the appeal to the Municipal Mayoralty (Alcaldía Municipal) (folios 90 to 94 of the expediente); 8) That through resolution number DAME-95-2014 of fourteen hours thirty-six minutes of June twenty-seventh, two thousand fourteen, the Municipal Mayor of Escazú ordered the rejection of the appeal. This because, in general terms, he considered "... to obtain a commercial license, one must have the certification issued by the Urban Development Process, which approves the zoning to exercise the activity, and in the case at hand it is evident that the approval of land use (uso del suelo) is lacking, due to the location of the place where the commercial activity is intended to be carried out. Article 8.3 of the Regulatory Plan (Plan Regulador) does not apply in this case, since it does not constitute an accessory (conexo) or complementary use to the dwelling. Note that the attorney-in-fact of the appellant company indicates that his commercial office has very low occupancy, that it will be used by him and two more employees, which will produce a minimal influx of people. In this type of zone, only offices of liberal professionals without employees under their charge are permitted. Article 11.2.3 of the Regulatory Plan (Plan Regulador) only allows as a conforming use in that zone, offices of professional homeowners, with a maximum of 30 square meters, provided that the activity is carried out in the same house, an assumption that does not apply in the case under study, as outlined by the attorney-in-fact of the appellant company... (folios 96 to 105 of the expediente); 9) That on July fourth, two thousand fourteen, the representative of the aggrieved company filed a motion for reconsideration with subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) against resolution number DAME-95-2014 of fourteen hours thirty-six minutes of June twenty-seventh, two thousand fourteen, issued by the Municipal Mayor of Escazú (folios 107 to 11 of the expediente); 10) That through resolution number DAME-112-2014 of fourteen hours of July fifteenth, two thousand fourteen, the Municipal Mayor of Escazú declared the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) without merit and summoned the party to appear before this Tribunal to assert their rights, regarding the appeal filed subsidiarily. This because, in what is relevant, he deemed: "... in this type of residential zone (ZRBD) an office is only permitted, provided that it belongs to the homeowner, in the instant case there is a lease agreement visible at folio 65 of the expediente, which clearly demonstrates that it is not the owner of the property who will carry out the commercial activity, for this reason this requirement, set forth in said regulatory norm, is not met (...) the Regulatory Plan (Plan Regulador) of Escazú was first published in La Gaceta No. 24 of February 3, 2005, and on a second occasion in La Gaceta No. 54 of Thursday, March 17, 2005, therefore all land-use certificates (usos de suelo) prior to the effective date of said normative body that were not used, whether to build or to apply for a commercial license, lost their validity as such and subsequent applications must conform to the guidelines indicated regarding zoning set forth in the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Canton of Escazú, as provided in Chapter V, Transitional Provisions, article 43 (...) In light of the foregoing, the arguments set forth in resolution DAME-095-2014 are maintained, since the activity to be carried out by the appellant company will take place in a zone where offices of more than 30 square meters are not permitted according to land-use certificate Placa18017, since the lot size is 284 square meters, in the new location in Guachipelín de Escazú, 900 meters west of the AM PM Supermarket, for this reason, it does not conform to what is set forth in land-use certificate Placa18017, which was the reason for rejecting the transfer of the commercial license... " (folios 112 to 122 of the expediente).

IIo.- UNDEMONSTRATED FACT (HECHO NO DEMOSTRADO). Of relevance to this proceeding, the following fact is deemed not proven: a) That after the effective date of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of Escazú - first published in La Gaceta No. 24 of February 3, 2005, and on a second occasion in La Gaceta No. 54 of Thursday, March 17, 2005 -, the property described in cadastral plan number Placa18019 and registered under real property folio registration number Placa18020 was materially being used for the conditional office activity, authorized in land-use certificate number Placa18018 of March first, two thousand four (there is no evidence demonstrating this).

IIIo.- PURPOSE OF THE APPEAL (OBJETO DEL RECURSO). The representative of the appellant company alleges that: 1) The provisions of article 8.3 of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of Escazú are applicable, given that in land-use certificate number Placa18018 of March first, two thousand four, a conditional land-use certificate (certificado de uso de suelo condicional) was granted for residence and/or offices, for the property described in cadastral plan number Placa18019 and registered under real property folio registration number Placa18020; 2) He argues that in his principal's office, no commercial activities open to the general public are carried out that could generate high vehicular and pedestrian traffic; nor are activities carried out that in any way generate noise or nuisances to the neighbors. Its working hours are even from Monday to Friday from 8:00 am to 5:00 pm, so there are also no people in the office at night or on weekends; 3) He alleges that the representative of the appellant company, that the office is used only by two employees and by him, so there is a minimal influx of people and no nuisance whatsoever is caused to the community. He indicates that precisely for this reason, his office falls within the accessory or complementary uses established by the Regulatory Plan (Plan Regulador), specifically those related to small services that can keep the nuisances confined within the property; 4) Consequently, he considers that it is imperative to maintain the conditional use of the property under the concept of accessory use (uso conexo), which in his judgment is permitted under the regulations established in the Regulatory Plan (Plan Regulador) itself.

IVo.- LEGAL SITUATIONS DERIVED FROM LAND USE IN URBAN PLANNING MATTERS. In order to facilitate the proper sizing of the precedents from both the First Chamber (Sala Primera) and the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) as well as the judgments of the different Sections of this Tribunal, and without intending to reformulate what has been said to date, this section will provide a brief analysis regarding: 1- The legal situation of the titleholder of a property (owner or possessor), who has used the property for a specific activity, and; 2- The legal situation of the titleholder or beneficiary of the Land-use Certificate (Certificado del uso de suelo) as an administrative act (formal active administrative conduct), which simply delimits the use or uses that can be given to a property. Regarding land use as a legal situation –first scenario-, understood mutatis mutandi as a subjective right, advantageous legal situation, or reactional right, according to the doctrinal trend followed, it is understood that this arises and is consolidated when the owner or possessor of the property links it to a specific activity: a- in accordance with the zoning in force at the time the property begins its use (residential, industrial, commercial, etc.), or b- when the use of the property began prior to said land being subjected to urban control through zoning norms. In this direction, this legal situation is consolidated with the material use of the property in accordance with the legal system, and not only with its potential vocation. On the other hand, in the second scenario, referring to the legal situation of the titleholder or beneficiary of the Land-use Certificate as an administrative act -when it conforms to the interests of the administered party-, it is understood that it is issued at the request of a party, and it comes into legal existence once the noted administrative act is valid and effective under the terms required by the legal "system". The effectiveness of this formal conduct of the administration is autonomous with respect to the material use of the real property for the activity authorized for it, that is, the land-use certificate is fully valid and effective even when the property is not being used under the terms indicated in that administrative act. In this second scenario, the effectiveness of the formal administrative conduct of the local corporation fully coincides with the right acquired by the beneficiary of the administrative act. In this case, the consolidated right is one of a formal nature, consisting of having completed a very brief administrative procedure or process aimed at obtaining one of the main requirements for the issuance of a building permit (licencia constructiva), a commercial permit (patente comercial), etc. Here, clearly the legal situation of the right-holder is merged with the effectiveness of the act. In the event of the expiration of the act –for example, due to the passage of time when lawfully possible-, the right linked to the act would lapse. More simply, the right to have a requirement deemed obtained would disappear and the administered party would have to process another land-use certificate to meet that requirement in the respective subsequent procedure. From the foregoing indication, it is clear that the coming into legal existence of the legal situation of someone who uses a property –consolidation of the right-, frequently does not coincide with the moment when the administrative act, land-use certificate, issued by a local corporation becomes valid and effective. Even though it is possible that in certain cases the procedural avenues for the destruction of both types of legal situations must follow the same channel, such procedural requirement does not imply the legal equalization of those acquired rights. The land-use certificate as an administrative act is subject to the rules of the Theory of the Administrative Act, losing its effectiveness under the terms indicated in the document itself and in the normative system, for instance: when the act is issued with term clauses or resolutory conditions, when the current regulations change, or the effectiveness periods of these acts, expressly established in some zoning regulations—which in most cases is one year—expire. Additionally, the administrative act will lose its validity and consequently its effectiveness, with the decay of any of its constitutive elements or if achieving the purpose element becomes impossible, under the terms clearly and expressly established in articles 166 and 167 of the LGAP. As noted supra, the loss of effectiveness of the act will entail the decay of the right associated with it. As a common element of both legal situations, it is clear that in their condition as acquired rights, once consolidated, they remain over time, subject to the general rules for the enjoyment of rights, limited by the legal "system" and linked to the rules of the Theory of Abuse of Rights. The issue of the termination of the right deserves particular attention, which, when it occurs by express or tacit waiver of its holder, expiration, judicial annulment at the request of a party, annulment in administrative proceedings by virtue of ordinary remedies (motion for reconsideration or appeal) or extraordinary review remedy –this, of course, with the procedural intervention of the beneficiary of the respective legal situation-, presents no problem, but when it is configured at the initiative of the public administration, generates some procedural confusions whose clarification is convenient to attempt at this time. In their condition as subjective rights, legal situations are protected by the Principle of Intangibility of Own Acts, when the right was consolidated from its effective exercise in the first of the noted cases, or the administrative act is valid and effective. In these cases, if the local administration wishes to destroy the legal situation, it must subject itself to the formalities established by the "normative system", attacking the administrative act that gave rise to the emergence of the right. The foregoing, through the lesivity procedure (proceso de lesividad) or the administrative procedure regulated in article 173 of the LGAP. It is emphasized that here we are dealing with a formality based on legal certainty, since strictly speaking, the two procedural channels just noted do not seek to destroy favorable administrative acts, but rather to destroy the rights granted in those acts. Another important observation to highlight, although it seems redundant to make it, is that in the case of the legal situation derived from a land-use certificate –second scenario-, the processes of destroying the right are unnecessary when the referred administrative act has ceased to be valid or effective, for example, when the zoning regulation has changed in the respective canton. Consistent with the foregoing, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has specified: "IV.- Land-use certificates (Certificados de uso del suelo).- The legal effects, over time, of the land-use certificate are alleged in the amparo. This requirement arises from the so-called zoning regulations, conceived in article 21 and developed in articles 24 and following of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). Specifically, article 28 states that it is prohibited to use or dedicate lands, buildings, or structures to any use that is incompatible with the current zoning; therefore, owners must possess a municipal certificate that certifies the conformity of use and commercial or industrial establishment permits (patentes) will not be granted without the corresponding use certificate. The institution of the land-use certificate, although it had not been used in Costa Rica, is not a legal innovation, but rather an essential instrument in Urbanistic Law. The doctrine has indicated that urban plans are acts of authority with which the soil is disciplined, in such a way that they affect private rights (property right) by predetermining the modes of enjoyment and use of the property, and this is inferred from what is provided in the first five articles of the Land-Use Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo). The regulations assume, based on zoning, that every property has an urban planning vocation that is declared in the master plan (plan director) and for this reason, article 12 states that any interested party must previously obtain the corresponding certificate stating the permitted use, which will be valid for one calendar year from the moment it is issued, adding article 12.4 that in case works have not begun within the year of validity, the permit must be renewed. Then article 13 states: 'The certificate shall indicate the use and shall not be interpreted as a definitive permit for use, occupancy, expansions, remodeling, construction, or subdivision (fraccionamiento). The Alignment and the Land Use Certificate (Certificado de Uso de suelo) shall be valid for one year from its issuance.' The meaning of the cited norms is evident: the issuance of the land-use certificate cannot be assimilated to a building permit (licencia de construcción), since its value is limited to defining the vocation of the property within the current general plan; and in case a legitimately issued building permit is not used within the following year, this implies its expiration and the duty to renew it. However, these norms have no more value, for the case now being examined, than that indicated. Instead, the transcribed paragraph of article 13 is of transcendence, in relation to the response of the Municipalidad de San José in its report, which has affirmed that since the land-use certificate had not been renewed, the commercial license could not be issued, as explained in article 15 of the same Zoning Regulation. In the opinion of the Chamber, there is an erroneous application of the legal institutions in play. The land-use certificate issued validly is not subject to temporal validity, as long as the Master Plan (Plan Director) is not modified; that is, land with a residential vocation maintains it for the entire term that the urban development general plan is in force; that which may be commercial, likewise, since zoning does not cease in its effects annually. If that were the case, it would be affirming that every property owner in the Canton is obligated to obtain a land-use certificate each year, so that they are notified what use is permitted during the following year, and so on consecutively, with the Municipality being able to vary that land use annually. This interpretation not only attacks the very essence of Urbanistic Law, but also totally eliminates the value of legal certainty and leaves it in the hands of the municipal administration to define, discretionally, what the urban planning vocation of each property is. Therefore, the Chamber considers it is not possible to admit the criterion that the mere expiration of the land-use certificate due to the passage of one year implies that an authorized activity transforms, the following year, into a prohibited one. Moreover, of elementary logic, two presuppositions: a) all properties built and located in the Canton of San José, upon the entry into force of the Urban Master Plan, had at that date, the land use defined and confirmed by the mere existence and by the issuance of building permits (licencias de construcción), such that their situations cannot be modified with the entry into force of that regulation, if there is no compensation by the Municipality, for the harm caused by giving the Master Plan retroactive effect; and b), on an equal plane are all commercial businesses that obtained, in their time, the licenses for the exercise of commercial activities (patentes), except for what will be said later." (Sala Constitucional voto 4336-99). Thus, when the Constitutional Tribunal indicates that: "its value is limited to defining the vocation of the property within the current general plan; and in case a building permit issued is not used," it is clearly referring to the certificate as an administrative act, however when it specifies that: "land with a residential vocation, maintains it for the entire term that the urban development general plan is in force; that which may be commercial, likewise, since zoning does not cease in its effects annually. If that were the case, it would be affirming that every property owner in the Canton is obligated to obtain a land-use certificate each year, so that they are notified what use is permitted during the following year, and so on consecutively, with the Municipality being able to vary that land use annually," it refers to the legal situation of a property in light of the zoning in force in a given environment. It is for this reason that, as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) correctly points out, it is not essential for owners or possessors of real properties that have dedicated them to a specific activity to annually request land-use certificates, this despite the loss of effectiveness of a specific administrative act in which the local government certifies the land use. The permanence over time of the legal situation of a property whose land use conforms to the current zoning even allows the emergence of ultra-activity phenomena of the legal situation, despite the modification of the zoning regime in a given environment. More simply, the situation of a property in terms of land use deploys full legal effects constituted in accordance with the current "legal system", even once the zoning regulation has changed. Precisely this is the case of the urbanistic-legal institute of non-conforming use, in which the legal situation of a property does not adjust to the current zoning, nevertheless its use pre-exists the land-use regime and must be respected. An example of this scenario is that regulated in article 3 of the current Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) of San José, which forms part of the Regulations of the Urban Master Plan (Plan Director Urbano) of the Canton of San José, composed of the Regulations for: General Provisions of the Urban Master Plan of San José; Land-Use Zoning (Zonificación del Uso del Suelo); Public Spaces, Road Network and Transportation; and Outdoor Advertising. Said norm textually indicates: "Article 3-Nature of land uses. For the purpose of regulating the different activities that take place and contributing to the consolidation of certain uses and activities, as well as protecting them from others that are bothersome or incompatible, the following types of land uses are defined: (...) c) Existing, non-conforming uses. (...) 3.3 Existing, non-conforming uses. Are all those activities and building works existing as of the effective date of the PDU, but which are not compatible with its requirements and guidelines.

For these cases, the growth of these activities shall not be permitted, and interventions in existing constructions shall be permitted in the following situations: a) When the works correspond to maintenance tasks on what exists and do not involve changes or repair of the primary structure. b) When the property is of historical, cultural, or patrimonial value, declared as such by the MCJD. c) When the renovations are necessary to comply with safety and hygiene standards. d) When the property suffers damage due to incidents. 3.3.1 Declaration of non-conforming use condition. Only activities on properties where the following is demonstrated shall be resolved as non-conforming: a) Existence of a valid business license (patente) for the requested activity, which must be demonstrated by issuing a certification from the Business License Department (Departamento de Patentes). b) Existence of a construction or renovation permit for the requested activity. c) Existence of a Land Use Certificate (Certificado de Uso del Suelo) that, during its validity, served as the basis for the preparation of construction plans bearing the authorization seal of any of the following institutions: Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Ministry of Health (Ministerio de Salud), and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. d) That the existing infrastructure cannot be used for the uses permitted by the PDU for the zone and is only suitable for the requested activity. These cases shall be resolved by the Technical Council of the DIUR (Consejo Técnico de la DIUR), at the request of the interested party and after a site inspection." In response to the foregoing, the First Chamber (Sala Primera) of the Supreme Court of Justice (Corte Suprema de Justicia) has recently noted: "… Article 28 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (hereinafter LPU) prohibits 'exploiting or dedicating lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the implemented zoning.' To ensure that this precept is fulfilled, that same norm instituted the so-called 'land use certificate (certificado de uso de suelo)', as a 'municipal certificate that certifies the conformity of use with the zoning requirements.' For this reason, when a citizen requires a municipal license (for example, for construction, subdivision (fraccionamiento), or a business license (patente) for a commercial or industrial activity), the respective City Hall (Ayuntamiento) must verify, in advance, that the activity to be carried out is compatible with the land-use zones stipulated in the urban planning applicable in the canton. Regarding this, this Chamber has indicated: '[...] The land use certificate (certificado de uso de suelo) consists of the instrument where it is recorded for what uses a piece of land may be destined, that is, what it certifies, -with a declaratory nature-, is the utilization that can be given to it according to the current regulations. Hence, it may happen that what is stated in it is not what the administered party is interested in, given that the use they intended to give it could be not in accordance with the regulatory plan (plan regulador). As the lower court made apparent, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has expressed that said certificate, although of a declaratory nature, stands as a fundamental act, because its content and function is to record factual or legal states that enable the making of resolutions that create, modify, or extinguish legal situations, such as construction permits or business licenses, for the granting of which said document is required, as a means to verify that what is requested conforms to the use approved in the corresponding regulatory plan.' (Judgment No. 798-F-S1-2012 of 9 hours 45 minutes on July 4, 2012). It is worth noting that Article 28 of the LPU also provides for the so-called 'non-conforming use certificates (certificados de uso no conforme)', which are those through which a contrary use is recorded, but which was consolidated prior to the implementation of the respective zoning (...) The most recent jurisprudence of the Constitutional Chamber has preferred to conceptualize said certificates as a 'favorable act' and, as such, covered by the principle of intangibility of one's own acts: '[...] this conforming land use certificate (certificado de uso de suelo conforme) is a favorable act by virtue of which it enables the administered party to process a construction permit and, eventually, request other types of licenses (see ruling number 2006-005832 of this Chamber). Therefore, to be annulled or reviewed, the appealed public administration must observe the formal and substantial requirements established in Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). [...] The annulment of the favorable act granted to the appellant without observing the above would violate the theory of one's own acts implicitly collected in numeral 34 of the Political Constitution (Constitución Política)' (Vote no. 2010-12815 of 9 hours 23 minutes on July 30, 2010; in a similar sense, consult, from the same Constitutional Chamber, Resolution no. 2010-4161 of 12 hours 8 minutes on February 26, 2010). As observed, contrary to what the appellant stated, this does not imply that land use certifications that are non-conforming with the legal system cannot be annulled. The Constitutional Body refers to those cases where the Administration itself is the one that intends to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a land use certification; in such circumstances –the referred jurisprudence estimates– the procedure contemplated in numeral 173 of the LGAP must be resorted to (without prejudice, of course, to those cases where the contentious-administrative proceeding of detriment proceeds, according to the provisions of Article 34 of the CPCA)…'. (First Chamber of the Supreme Court of Justice, Vote 000866-F-S1-2013). From the foregoing considerations, it is possible to appreciate how the land use certificate (certificado de uso de suelo) has been evolving, from its conceptualization as a simple declaratory act in urban matters that simply specifies the allocation of a property to a specific use, going on to be understood as a favorable act that affects the sphere of rights and interests of the administered party, arriving today to be understood in certain cases as a legal situation of advantage, which would even allow, in attention to certain factual circumstances, the emergence in the administered party of a state of legitimate expectation. Having outlined in general terms the two legal situations that could be configured in land-use matters, we will proceed to the analysis of the allegations presented in the present case (see in the same sense, Resolution number 452-2014 of fourteen hours twenty minutes on September twenty-fourth, two thousand fourteen, dictated by the Third Section of the Contentious Administrative Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo)).

Vo.- ON THE BINDING NATURE OF URBAN REGULATIONS FOR THE EXERCISE OF LUCRATIVE ACTIVITIES. The binding nature of urban regulations and the submission that administered parties must have to the norms they impose, being of public order, make up the content of the right to property, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of its exercise, by containing some of the limitations authorized by Article 45 of the Constitution, under the understanding that neither a dispossession of private property nor the deprivation of the primary attribute of ownership is produced. Likewise, Article 24 of the Urban Planning Law determines that the zoning regulations (reglamentos de zonificación) must include the determination of land uses; aspects relating to the location, height, and construction area of buildings; the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on determining land density; the size of setbacks, yards, and other open spaces, and coverage of the lot by buildings and structures; among others. For this reason, it is mandatory to reserve zones that have a special affectation due to their use, such as those that are near airports, those that have an affectation for the protection of forest and historical and architectural heritage, or natural heritage of the State, which derive from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by Article 25 of the same Urban Planning Law. This is realized through the enactment of regulatory plans (planes reguladores), whose analysis has been reiterated by this improper jurisdiction, when referring to the content of the legal instruments that compose them and, for the purposes of the case of interest, the following is transcribed regarding land uses and subdivisions (fraccionamientos):

"VII.- OF THE CONTENT OF REGULATORY PLANS.- It is because of their broad content that the Urban Planning Law establishes in its Article 21 what the main regulations are that are complementary normative instruments of every urban regulation, known as a 'Plan', whether national, regional, or local, namely:

a.- the ZONING regulation: through which norms are established for the use of the territory, it being necessary to remember that this is a basic concept of urbanism, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it ranges from the creation of industrial zones to the establishment of residential, political-administrative zones, sports zones, green zones, zones of special environmental protection, and others. (CALVO MURILLO, Virgilio, "Urban Planning Law: Foundations and Institutions", Judicial Review, Year II, No. 5, Judicial Branch of Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important, regulation that must accompany every urban plan, in accordance with Article 21, section 1) of the Urban Planning Law, given that, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use, with a view to rational land use and to ensure satisfactory environmental living conditions and qualities, thereby conditioning the use of real estate property, through the delimitation of areas, according to the adopted categorization. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Legal figures of urban planning in Brazil. In: Law and Urban Planning. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) In this way, the urban regime of property rights is not uniform by the mere fact of the land being subject to planning, but differs according to the type of land in which the property in question is classified; which evidences the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Institutions of Urban Planning Law. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, from this regulation, the exact definition of the possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on property rights; by conditioning where one can and should reside, where one can trade, where services are to be provided, where industry is to be established, and where one can recreate and entertain; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, which requires not only criteria of opportunity and convenience, but above all technical and objective ones. It is clear that the content of the land statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations that favor private initiative, and likewise, establishes binding restrictions that limit its exercise. The function of classifying land for the establishment of the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms a part; which must contain the planning classification and qualification of the land. By classification must be understood the category or type of land (urban, developable, scheduled or unscheduled, and non-developable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban destination; qualification applies to designate the subdivision of those types of land into zones characterized by specific urban planning contents or uses; and in this sense, it is linked to the technique of zoning, which is born when there is a tendency to separate buildings destined for residence from industrial installations. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation come to assist in outlining the content of property rights, insofar as the content thereof is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and of the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in the zoning norms is conditioned by the following principles: a) only norms of a general nature make up zoning, that is, those that cover a category of goods, also qualified by their spatial location, insofar as such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, as they must preserve the essential core of the property right (of use, enjoyment, pleasure, and disposal, not in an unrestricted sense); otherwise, one would be facing a suppression of the right, that is, a deprivation of property (expropiación). Consequently, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of property rights, which in no way should be confused with the expressions or economic significance of the property. There is only an obligation to compensate for the imposition of these measures when they reach the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation on the good, perhaps not the one desired by its owner. As such, limitations imposed on property that allow the owner the possibility to exploit the good 'normally' will be legitimate, except, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the good, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market (...) (See Vote of this same Section No. 2412-2010, of fifteen hours five minutes on June twenty-fourth, two thousand ten.)

Article 28 of the Urban Planning Law indicates that the exploitation of the land requires the use certificate (certificado de uso) for the purpose of determining its compatibility with urban regulation:

"Article 28.- Exploiting or dedicating lands, buildings, structures to any use that is incompatible with the implemented zoning is prohibited. Henceforth, interested property owners must obtain a municipal certificate that certifies the conformity of the use to the zoning requirements. Already existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates will be mandatory." That is, even if there are duly subdivided (fraccionados) and registered lots, they are not necessarily arranged for the free use and disposition of their owners, since the zoning regulations are what determine, ultimately, the use that can definitively be given to them. Because we are in the presence of norms of public order, local authorities cannot deviate from their application, since the contrary would imply a violation of the principle of the non-derogability of the legal system to a specific case, and with this, the principle of equality and non-discrimination (see in the same sense, Resolution number 47-2013 of eleven hours twenty minutes on February eighth, two thousand thirteen, dictated by the Third Section of this Tribunal).

VIo.- ON THE SPECIFIC CASE. This Tribunal considers that the challenged act must be confirmed for the reasons set forth below: i) The appellant is not correct in asserting that the provisions of Article 8.3 of the Escazú Regulatory Plan (Plan Regulador de Escazú) are applicable, given that the specific case does not fit into either of the two situations provided for by the indicated norm to qualify the land use as conditional. In that sense, numeral 8.3 of the Escazú Regulatory Plan establishes –in what is relevant– that conditional uses "...Correspond to those existing uses or uses requested after the approval of the Plan, which by their characteristics may cause disturbances to the conforming uses in the zone, but which with certain requirements can guarantee that the possible disturbances are confined within the property and that disturbances to the surroundings can be reduced by means of palliative measures..." (highlighting is not from the original). In the matter at hand, it is considered unproven that after the entry into force of the Escazú Regulatory Plan (March 17, 2005), the property described in cadastral plan number Placa18019 and registered under real folio registration number Placa18020 – and in which the appellant company's offices are intended to be located – was being materially used for the office activity, authorized in the land use certificate (certificado de uso de suelo) number Placa18018 of March first, two thousand four. Consequently, it cannot be validly alleged that there is a consolidated legal situation, since it is not apparent from the evidence provided in the case file that the property to which the commercial license is intended to be transferred to develop the activity of 'Production of Commercial Videos', was materially used for said function before the Escazú Regulatory Plan (Pan Regulador de Escazú) came into effect. Coupled with the fact that land use number Placa18024 of March first, two thousand four, was granted to a person other than the appellant; ii) Said circumstance shows that the appellant's situation does not fit into the second scenario provided in Article 8.3 of the Escazú Regulatory Plan to qualify the land use as conditional. This is because, although it is true that through official communication number US-178-A-04 of March first, two thousand four, the Urban Development Department of the Municipality of Escazú (Municipalidad de Escazú) granted to Nombre104326, the owner at that time of the property to which the commercial license is intended to be transferred to develop the activity of 'Production of Commercial Videos', a land use certificate "...CONDITIONAL on the office use being independent from residential use and on complying with the Parking area (one space for every 30 m2 of office)..."; it is also true that "...This Land Use has a validity until the Regulatory Plan for the Canton is approved. The norms may change if said Plan is approved..." (folios 106 and 95 of the file). In other words, the effectiveness of the legal situation derived from that land use certificate (certificado de uso de suelo), understood as an administrative act, was subject to the entry into force of a new zoning regulation for the Canton of Escazú, which occurred as of March 17, 2005, when the Escazú Regulatory Plan was published in La Gaceta number 54. Consequently, the land use certificate number US-178-A-04 of March first, two thousand four, on which the aggrieved company bases its argument, lost its effectiveness as an administrative act upon the entry into force of the Regulatory Plan, which is why, and in application of the provisions of Article 43 of that same regulatory body, any procedure requiring the issuance of a land use certificate –as in this case, where the transfer of a commercial license was processed to locate the offices for the production of commercial videos by the appellant at another site (Articles 28 and 29 of the Urban Planning Law)–, must be carried out based on the zoning parameters contained in said Regulatory Plan; iii) Due to the foregoing, the provisions of numeral 8.3 of the Escazú Regulatory Plan, regarding the fact that conditional uses "...Correspond to those uses (...) requested after approval of the Plan...", are not applicable to the non-conforming land use certificate (certificado de uso de suelo no conforme) on which the denial of the transfer request for commercial license number 5932 filed by the aggrieved company is based (folios 73, 80 to 83 of the file), given that the request to transfer the business license (patente) to the property located in Guachipelín de Escazú, 900 meters west of the AM PM supermarket, was filed on June seventeenth, two thousand eleven; therefore, it does not fit the exception provided in numeral 43 of the Escazú Regulatory Plan, in the sense that "...From the entry into force of this regulation, the Municipality will have a maximum period of three months to begin issuing the Land Use Certificate in accordance with the parameters of the Regulatory Plan on this matter...". This is because the Escazú Regulatory Plan came into effect upon its publication in La Gaceta number 54 on March seventeenth, two thousand five, and the request to transfer the commercial license was filed on June seventeenth, two thousand eleven; therefore, the current zoning regulations must apply, that is, those provided in the indicated Regulatory Plan. For all the foregoing, the grievance is unfounded and must be declared as such.

VIIo.- Now, it is necessary to clarify that in accordance with the provisions of Articles 28 and 29 of the Urban Planning Law, and 5.2 of the Escazú Regulatory Plan, "... For the purposes of applying for business licenses (patentes), construction permits (including expansion, renovation, and restoration), demolition, earthworks (movimiento de tierra), and urbanization, any natural or legal person must previously obtain a land use certificate (certificado de uso del suelo) (...) The municipal land use certificate shall certify the conformity of the use to the zoning requirements and its requisites, such as alignments, frontage, minimum areas, coverage, and other conditioning factors, if any, such as heights, accesses, vegetation, signs, finishes, schedules, and others...". Consequently, without the corresponding use certificate (certificado de uso), not only will the Municipality not authorize the transfer of the respective license to a new location, but furthermore, should the exercise of the activity not conforming to the current zoning continue, the competent municipal authority will proceed with the total or partial closure of the premises, in this latter case, only for the part not covered by the previously granted commercial license (Articles 79, 80, and 81 bis of the Municipal Code (Código Municipal) and 29 of the Urban Planning Law). So much so is this that in Resolution number PLM-R: 321-2010 (sic) that began the appeal chain, it is indicated "...it is ordered to suspend all commercial activity, otherwise and should the disobedience of what is ordered here be evidenced, the closure of the premises shall proceed..." (folios 80 to 83 of the file). In the specific case, the activity of 'Production of Videos for Commercials' that the appellant company intends to develop on the property located in the low-density residential zone, corresponding to Guachipelín de Escazú, 900 meters west of the AM PM supermarket, does not meet the requirements set forth for it to be considered a conforming use, according to the provisions of Article 11.2.3. of the Escazú Regulatory Plan, which establishes that conforming uses in the low-density residential zone are those "...Professional Offices of the owners of the dwelling, with a maximum area of 30 square meters, provided the activity is carried out in the same house...". This is because it is considered proven that the property to which the appellant intends to transfer commercial license number 5932 is a plot of land of 284.34 square meters, owned by the company Nardo Rojo, S.A., legal identity card number CED80662, in which the appellant –who is not the owner of the property– seeks to install an office dedicated to the production of videos for commercials, where two employees and the company representative would work from Monday to Friday from 8:00 am to 5:00 pm (folios 107 to 111 of the file), aspects that do not conform to the requirements of the zone in question. In addition to the above, although it is true that Article 11.1 of the Escazú Regulatory Plan allows for connected or complementary uses to the dwellings located in the residential zones of the Canton –among which are professional service offices–; it is also true that it conditions this to the requirement that "...provided they belong to the dwelling owner and have at least one internal parking space for the exclusive use of clients (...) Likewise, in these cases, the offices cannot have an area of more than 30 m2..."; being categorical that "... Offices are not accepted in residential zones except those mentioned above...", conditions which –it is insisted– are not met in the case under study. Consequently, and for all the foregoing, the appeal filed is dismissed, the challenged act is confirmed, and the administrative channel is deemed exhausted.-

POR TANTO.

The appeal filed is dismissed, the challenged act is confirmed, and the administrative channel is deemed exhausted.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Jorge Leiva Poveda ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: ZEN DOS MIL UNO, S.A.

RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ 3 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL del Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Certificación de uso de suelo Subtemas:

Análisis sobre situaciones jurídicas derivadas del uso de suelo en materia urbanística y regulaciones para ejercer actividad lucrativa.

Tema: Uso del suelo Subtemas:

Análisis sobre situaciones jurídicas derivadas y vinculación a regulaciones para ejercer actividad lucrativa.

Tema: Planificación urbana Subtemas:

Situaciones jurídicas derivadas del uso de suelo y su vinculación a regulación para ejercer actividad lucrativa.

Tema: Plan regulador Subtemas:

Situaciones jurídicas derivadas del uso de suelo y su vinculación a regulación para ejercer actividad lucrativa.

“IVo.- SITUACIONES JURÍDICAS DERIVADAS DEL USO DEL SUELO EN MATERIA URBANÍSTICA. A fin de facilitar el adecuado dimensionamiento de los precedentes tanto de la Sala Primera y de la Sala Constitucional así como de las sentencias de las distintas Secciones de este Tribunal, y sin pretender hacer un replanteamiento a lo dicho hasta la fecha, en el presente apartado se ofrecerá un breve análisis respecto de: 1- La situación jurídica del titular de una finca (propietario o poseedor), que ha utilizado el inmueble en una determinada actividad, y; 2- La situación jurídica del titular o beneficiario del Certificado del uso de suelo como acto administrativo (conducta administrativa formal activa), que simplemente delimita el uso o usos que se le puede dar a una finca. En cuanto al uso de suelo como situación jurídica –primer supuesto-, entendida mutatis mutandi como derecho subjetivo, situación jurídica de ventaja o derecho reaccional, según la corriente doctrinal que se siga, se tiene que este surge y se consolida cuando el propietario o poseedor de la finca la vincula a una actividad específica: a- conforme a la zonificación vigente en el momento en el que la finca de inicio a su aprovechamiento (residencial, industrial, comercial, etc), o b- cuando la utilización del inmueble comenzó previamente a que el referido terreno fuera sometido a control urbanístico a través de normas de zonificación. En tal dirección esta situación jurídica se consolida con la utilización material del bien conforme al ordenamiento jurídico, y no solo con su vocación potencial. Por otra parte, en el segundo supuesto, referido a la situación jurídica del titular o beneficiario del Certificado del uso de suelo como acto administrativo -cuando este es conforme a los intereses del administrado-, se tiene que este se emite a gestión de parte, y surge a la vida jurídica una vez el apuntado acto administrativo es válido y eficaz en los términos requeridos por el “ordenamiento” jurídico. La eficacia de esta conducta formal de la administración es autónoma respecto de la utilización material del bien inmueble para la actividad para él autorizada, es decir, el certificado de uso de suelo es plenamente válido y eficaz aún y cuando el bien no esté siendo utilizado en los términos indicados en ese acto administrativo. En este segundo supuesto, la eficacia de la conducta administrativa formal de la corporación local, coincide plenamente con el derecho adquirido por el beneficiario del acto administrativo. En este caso el derecho consolidado es uno de naturaleza formal, consistente en haber cumplido un brevísimo procedimiento o trámite administrativo tendente a la obtención de uno de los principales requisitos para la emisión de una licencia constructiva, una patente comercial, etc. Aquí claramente la situación jurídica del titular del derecho queda fundida con la eficacia del acto. En caso de caducidad del acto –por ejemplo por el transcurso del tiempo cuando sea lícitamente posible-, el derecho vinculado al acto decaería. Más simple, el derecho a tener por obtenido un requisito desaparecería y el administrado debería gestionar otro certificado de uso de suelo para cumplir con ese requerimiento en el trámite ulterior respectivo. De la indicación anterior, es claro que el nacimiento a la vida jurídica de la situación jurídica de quien utiliza una finca –consolidación del derecho-, frecuentemente no coincide con el momento en el que el acto administrativo certificado de uso de suelo emitido por una corporación local llega a ser válido y eficaz. Incluso cuando es posible que en ciertos supuestos las vías procesales para la destrucción de ambos tipos de situaciones jurídicas tengan que recorrer el mismo cauce, tal requerimiento procesal no implica la equiparación jurídica de esos derechos adquiridos. El certificado de uso de suelo como acto administrativo, está sujeto a las reglas de la Teoría del Acto Administrativo, perdiendo su eficacia en los términos señalados en el propio documento y en el sistema normativo, verbigracia: cuando el acto sea emitido con cláusulas de término o condiciones resolutivas, cuando varíe la reglamentación vigente o fenezcan los plazos de eficacia de estos actos expresamente establecidos en algunos reglamentos de zonificación que en la mayor parte de los casos es de un año. Adicionalmente, el acto administrativo perderá su validez y consecuentemente su eficacia, con el decaimiento de alguno de sus elementos constitutivos o sea imposible la consecución del elemento fin en los términos clara y expresamente establecidos en los artículos 166 y 167 de la LGAP. Como se apuntó supra, la pérdida de eficacia del acto acarreará el decaimiento del derecho que le está aparejado. Como elemento común de ambas situaciones jurídicas, es claro que en su condición de derechos adquiridos una vez consolidados, permanecen en el tiempo, sujetos a las reglas generales de disfrute de los derechos, limitados por el “ordenamiento” jurídico y vinculados a las reglas de la Teoría del abuso del derecho. Particular atención merece el tema del fenecimiento del derecho el cual, cuando ocurre por renuncia expresa o tácita de su titular, caducidad, anulación judicial a gestión de parte, anulación en sede administrativa en virtud de recursos ordinarios (revocatoria o apelación) o extraordinario de revisión –ello claro está con la intervención procedimental del beneficiario de la situación jurídica respectiva-, no se presenta ningún problema, pero que cuando se configura por iniciativa de la administración pública, genera algunas confusiones procesales cuya aclaración es conveniente intentar en este momento. En su condición de derecho subjetivo, las situaciones jurídicas están protegidas por el Principio de intangibilidad de los actos propios, cuando el derecho se consolidó a partir de su ejercicio efectivo en el primero de los casos apuntados, o el acto administrativo es válido y eficaz. En estos supuestos, si la administración local desea destruir la situación jurídica , deberá sujetarse a las formalidades que establece el “sistema normativo”, atacando el acto administrativo que dio pie al surgimiento del derecho. Lo anterior, a través del proceso de lesividad o del procedimiento administrativo regulado en el artículo 173 de la LGAP. Se insiste que aquí se está ante una formalidad fundamentada en la seguridad jurídica, por cuanto en estricto sentido, los dos cauces procedimentales recién apuntados, no buscan destruir actos administrativos favorables, sino destruir los derechos otorgados en esos actos. Otra apreciación importante de reseñar, aunque parece redundante hacerla, consiste en que en el caso de la situación jurídica derivada a partir de un certificado de uso de suelo –segundo supuesto-, los procesos de destrucción del derecho, son innecesarios cuando el referido acto administrativo ha dejado de ser válido o eficaz, por ejemplo, cuando ha variado la reglamentación de zonificación en el respectivo cantón. Conteste con lo anterior la Sala Constitucional ha precisado: “IV.- Certificados de uso del suelo.- Se alegan en el amparo los efectos jurídicos, en el tiempo, del certificado de uso del suelo. Este requisito, surge de los llamados reglamentos de zonificación, concebidos en el artículo 21 y desarrollados en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. Concretamente, el artículo 28 señala que es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación vigente; por ello, los propietarios deben poseer un certificado municipal que acredite la conformidad de uso y no se concederán patentes para establecimientos comerciales o industriales, sin el certificado de uso correspondiente. La institución del certificado del uso del suelo, si bien no había sido usada en Costa Rica, no es innovación jurídica, sino un instrumento esencial en el Derecho Urbanístico. La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien y así se infiere de lo que disponen los cinco primeros artículos del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. La normativa supone, en función de la zonificación, que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, el artículo 12 señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala: "El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión". El sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido legítimamente, dentro del año siguiente, implica su caducidad y el deber de renovarlo. Empero estas normas no tienen más valor, para el caso que ahora se conoce, que el señalado. En cambio sí es de trascendencia el párrafo transcrito del artículo 13, en relación con la respuesta de la Municipalidad de San José en su informe, la que ha afirmado que al no haberse renovado el certificado del uso del suelo, no se podía expedir la licencia comercial, como lo explica el artículo 15 del mismo Reglamento de Zonificación. A juicio de la Sala existe una errónea aplicación de las instituciones jurídicas en juego. El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente. Esta interpretación no solo atenta contra la esencia misma del Derecho Urbanístico, sino que elimina del todo el valor seguridad jurídica y deja en manos de la administración municipal, el definir, discrecionalmente, cuál es la vocación urbanística de cada inmueble. Por ello, estima la Sala, no es posible admitir el criterio de que solo el vencimiento del certificado del uso del suelo por el transcurso de un año, implique que una actividad autorizada se transforme, el año siguiente, en prohibida. Además, de elemental lógica, dos presupuestos: a) todas las propiedades construidas y ubicadas en el Cantón de San José, a la puesta en vigencia del Plan Director Urbano, tenían a esa fecha, el uso del suelo definido y confirmado por la sola existencia y por la expedición de las licencias de construcción, de manera que sus situaciones no pueden ser modificadas con la entrada en vigencia de esa normativa, si no media una compensación a cargo de la Municipalidad, por la lesión que implica darle efecto retroactivo al Plan Director; y b), en igual plano se encuentran todos los negocios comerciales que obtuvieron, en su oportunidad, las licencias para el ejercicio de actividades comerciales (patentes), salvo lo que luego se dirá”. (Sala Constitucional voto 4336-99). Así las cosas cuando el Tribunal Constitucional indica que: “su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido”, claramente está haciendo referencia al certificado como acto administrativo, empero cuando se precisa que: “un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente”, se hace referencia a la situación jurídica de un inmueble a la luz de la zonificación vigente en un entorno determinado. Es por lo anterior que como bien señala la Sala Constitucional, no es indispensable para los propietarios o poseedores de bienes inmuebles que lo han dedicado a una actividad específica, acudir anualmente a solicitar certificados de uso de suelo, esto pese a la pérdida de eficacia de un acto administrativo concreto en el cual el gobierno local certifique el uso del suelo. La permanencia en el tiempo de la situación jurídica de una finca cuyo uso de suelo es conforme a la zonificación vigente, incluso permite el surgimiento de fenómenos de ultra-actividad de la situación jurídica, pese a la modificación del régimen de zonificación en un entorno determinado. Más simple, la situación de una finca en materia de uso de suelo despliega plenos efectos jurídicos constituida conforme al “ordenamiento” vigente, incluso una vez variado el reglamento de zonificación. Justamente este es el caso del instituto iusurbanístico del uso no conforme, en el cual la situación jurídica de un inmueble no se ajusta a la zonificación vigente, no obstante su uso es preexistente al régimen de utilización del suelo y debe respetarse. Un ejemplo de este supuesto es el regulado en el artículo 3 del actual Reglamento de Zonificación de San José, el cual forma parte de los Reglamentos del Plan Director Urbano del Cantón de San José, conformado por los Reglamento de: Disposiciones Generales del Plan Director Urbano de San José; Zonificación del Uso del Suelo; Espacios Públicos, Vialidad y Transporte; y Publicidad Exterior. Dicha norma textualmente indica: “Artículo 3º-Naturaleza de los usos del suelo. Con el propósito de regular las diferentes actividades que se desarrollan y de contribuir a la consolidación de ciertos usos y actividades, así como protegerlas de otras que resulten molestas o incompatibles, se definen los siguientes tipos de usos del suelo: (...) c) Usos existentes, no conformes. (...) 3.3 Usos existentes, no conformes. Son todas aquellas actividades y obras de edificación existentes a la fecha de entrada en vigencia del PDU, pero que no son compatibles con sus requisitos y lineamientos. Para estos casos no se permitirá el crecimiento de estas actividades, y las intervenciones en construcciones existentes se permitirán en las siguientes situaciones: a) Cuando las obras correspondan a trabajos de mantenimiento de lo existente y que no impliquen cambios o reparación de la estructura primaria. b) Cuando el inmueble sea de valor histórico, cultural o patrimonial, declarado como tal por el MCJD. c) Cuando las remodelaciones sean necesarias para cumplir con las normas de seguridad e higiene. d) Cuando el inmueble sufra daños por siniestros. 3.3.1 Declaratoria de condición de uso no conforme. Se resolverán como no conformes, únicamente las actividades en los predios donde se demuestre lo siguiente: a) Existencia de patente vigente para la actividad solicitada, la cual deberá ser demostrada mediante la emisión de una constancia del Departamento de Patentes. b) Existencia de permiso de construcción o remodelación para la actividad solicitada. c) Existencia de un Certificado de Uso del Suelo que durante su vigencia haya servido de base para la elaboración de los planos constructivos que cuenten con el sello de autorización de cualquiera de las siguientes instituciones: Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Ministerio de Salud e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. d) Que la infraestructura existente no puede utilizarse para los usos permitidos por el PDU para la zona y sólo es apta para la actividad solicitada. Estos casos serán resueltos por el Consejo Técnico de la DIUR, a solicitud del interesado y previa inspección del sitio”. Conteste con lo expuesto, recientemente la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “… el cardinal 28 de la Ley de Planificación Urbana (en lo sucesivo LPU) prohíbe “aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada”. Para asegurar que dicho precepto se cumpla, esa misma norma instituyó el denominado “certificado de uso de suelo”, como un “certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación”. Por esa razón, cuando un munícipe requiera de una licencia municipal (por ejemplo para construcción, fraccionamiento o patente para una actividad comercial o industrial), el respectivo Ayuntamiento debe constatar, previamente, que la actividad a realizar sea compatible con las zonas de uso estipuladas en la planificación urbana aplicable en el cantón. Sobre el particular, esta Sala ha indicado: “[…] El certificado de uso de suelo consiste en el instrumento donde consta a qué usos puede destinarse un terreno, sea, lo que acredita, -con carácter declarativo-, es la utilización que se le puede dar según las regulaciones vigentes. De ahí, puede suceder que lo plasmado en él no sea lo que interese al administrado, puesto que, el que le pretendía dar, podría no resultar conforme con el plan regulador. Según lo hizo patente el Ad que, la Sala Constitucional ha expresado que dicho certificado, aunque de naturaleza declarativa, se erige en un acto fundamental, en razón de que su contenido y función es hacer constar estados fácticos o legales que posibilitan la toma de resoluciones que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, como son los permisos de construcción o patentes, para cuyos otorgamientos se requiere de dicho documento, como medio para verificar que, lo solicitado se conforma con la utilización aprobada en el correspondiente plan regulador.” (Sentencia no. 798-F-S1-2012 de las 9 horas 45 minutos del 4 de julio de 2012). Valga acotar que el ordinal 28 de la LPU, también prevé los denominados “certificados de uso no conforme”, que son aquellos mediante los cuales se hace constar un uso contrario, pero que se encontraba consolidado de previo a que se implantara la respectiva zonificación (…) La jurisprudencia más reciente de la Sala Constitucional ha preferido conceptualizar dichos certificados como un “acto favorable” y, en tanto tales, cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios: “[…] este certificado de uso de suelo conforme es un acto favorable en virtud que habilita al administrado para gestionar un permiso de construcción y, eventualmente, solicitar otro tipo de licencias (ver sentencia número 2006-005832 de esta Sala). Por consiguiente, para ser anulado o revisado debe la administración pública recurrida observar los requisitos formales y sustanciales establecidos en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública. […] . La anulación del acto favorable otorgado al recurrente con inobservancia de lo indicado supra atentaría contra la teoría de los actos propios recogida de forma implícita en el numeral 34 de la Constitución Política” (voto no. 2010-12815 de las 9 horas 23 minutos del 30 de julio de 2010; en similar sentido consúltese, de la misma Sala Constitucional, la resolución no. 2010-4161 de las 12 horas 8 minutos del 26 de febrero de 2010). Según se observa, contrario a lo indicado por el casacionista, esto no implica que las certificaciones de uso de suelo disconformes con el ordenamiento jurídico no puedan ser anuladas. El Órgano Constitucional se refiere a aquellos casos en donde la misma Administración es la que pretende declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de una certificación de uso de suelo; en tales circunstancias –estima la referida jurisprudencia– se deberá acudir al procedimiento contemplado en el numeral 173 de la LGAP (sin perjuicio, claro está, de aquellos casos donde proceda el contencioso-administrativo de lesividad, al tenor de lo previsto en el artículo 34 del CPCA)…”. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia voto 000866-F-S1-2013). A partir de las consideraciones anteriores, es posible apreciar como el certificado de uso de suelo ha ido evolucionando, desde su conceptualización como un simple acto declarativo en materia urbanística que simplemente precisa la afectación de un inmueble a un uso determinado, pasando a entenderse como un acto favorable que afecta la esfera de derechos e intereses del administrado, llegándose al día de hoy a ser comprendido en determinados supuestos como una situación jurídica de ventaja, que incluso permitiría en atención a ciertas circunstancias fácticas, el surgimiento en el administrado de un estado de confianza legítima. Precisadas en términos generales las dos situaciones jurídicas que podrían configurarse en materia de uso de suelo, se procederá al análisis de los alegatos presentados en el presente caso (ver en igual sentido, la resolución número 452-2014 de las catorce horas veinte minutos del veinticuatro de setiembre de dos mil catorce, dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo).

Vo.- SOBRE LA VINCULACIÓN DE LAS REGULACIONES URBANÍSTICAS PARA EL EJERCICIO DE ACTIVIDADES LUCRATIVAS. La vinculación de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen, por ser de orden público, integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la misma Ley de Planificación Urbana. Ello se concreta mediante la promulgación de planes reguladores, cuyo análisis ha sido reiterado por esta jerarquía impropia, al referirse al contenido de los instrumentos jurídicos que los componen y, para los efectos del caso de interés, se transcribe lo que se ha indicado respecto de los usos de suelo y fraccionamientos:

"VII.- DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN : mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones ", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada . (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico . Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado (...) (Ver Voto de esta misma Sección No. 2412-2010, de las quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez.)

El artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." O sea, que aún cuando existan lotes debidamente fraccionados e inscritos, ellos no necesariamente están dispuestos para el libre uso y disposición de sus propietarios, pues la normativa de zonificación es la que determina, a fin de cuentas, el uso que se les puede dar en definitiva. En razón de que estamos en presencia de normas de orden público, las autoridades locales no pueden separarse de su aplicación, toda vez que lo contrario implicaría una violación al principio de inderogabilidad del ordenamiento jurídico a un caso concreto y con ello, al principio de igualdad y no discriminación (ver en igual sentido, la resolución número 47-2013 de las once horas veinte minutos del ocho de febrero del dos mil trece, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal).” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: ZEN DOS MIL UNO, S.A.

RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ No. 493-2014 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas treinta y cinco minutos del veintidós de octubre del dos mil catorce.- Recurso de apelación interpuesto por la empresa ZEN DOS MIL UNO, S.A., cédula jurídica número CED80660, representada por Nombre104325 , cédula de identidad número CED80661, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma (folios 4 a 10 del expediente); contra la resolución número DAME-95-014 de las catorce horas treinta y seis minutos del veintisiete de junio del dos mil catorce, dictada por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE ESCAZÚ .

Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de la jueza Solano Ulloa y el juez Leiva Poveda; y,

CONSIDERANDO:

Io.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este proceso: 1) Que mediante oficio número US-178-A-04 del primero de marzo del dos mil cuatro, el Departamento de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Escazú, otorgó a Nombre104326 , propietario en ese momento del inmueble descrito en el plano catastrado número Placa18019 e inscrito bajo matrícula de folio real número Placa18020, un certificado de uso de suelo "...CONDICIONAL a que el uso de oficinas esté independiente del uso residencial y que se cumpla con el área de Parqueo (un espacio por cada 30 m2 de oficina) (...) Este Uso de Suelo tiene una vigencia hasta que el Plan Regulador para el Cantón sea aprobado. Las normas pueden cambiar de aprobarse dicho Plan..." (folios 106 y 95 del expediente); 2) Que por resolución número PLM 829-2010 de las once horas cuatro minutos del dieciséis de agosto del dos mil diez, la Jefa del Proceso de Licencias Municipales de Escazú, otorgó a la empresa recurrente la licencia comercial número Placa18021, para desarrollar la actividad de "Elaboración de Vídeos para Comerciales", en el local denominado ZEN Placa18022, ubicado en el Centro Comercial El Cruce, local número 13, San Rafael de Escazú (folios 41 y 42, 50 del expediente) ; 3) Que el Dirección12260 , el representante de la empresa agraviada solicitó al Proceso de Licencias Municipales de Escazú, que le autorizara el traslado de la licencia comercial número 5932, al inmueble propiedad de la empresa Nardo Rojo, S.A., cédula jurídica número CED80662, descrito en el plano catastrado número SJ-541908-99 e inscrito bajo matrícula de folio real número Placa18023, ubicado en Guachipelín de Escazú, 900 metros al oeste del supermercado AM PM (folios 54 a 72, 95 del expediente; ver módulo de consultas por número de plano catastrado de la página web: www.rnpdigital.com ); 4) Que por oficio número Placa18017 del Dirección12261 , el Proceso de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Escazú, otorgó certificado de uso de suelo no conforme, por las siguientes razones: "...Se trata de un terreno de 284,34 m2 con construcciones ubicado en Zona Residencial de Baja Densidad (ZRBD), ver Art. 11.2 del Plan Regulador. El uso solicitado es un uso no conforme en zona residencial, ver Arts. 11.1 y 11.2.5 del Plan Regulador. En la zona lo usos conformes son: residencial unifamiliar y oficinas de profesionales propietarios de la vivienda, con un área máxima de 30 m2m siempre y cuando la actividad se realice en la misma casa, Los usos condicionales son: residencias multifamiliares (apartamentos o condominios), hoteles tipo "cama y desayuno" de hasta 5 habitaciones y los usos conexos Art, 11.1, ver Art. 11.2.4 Los usos no conformes son los establecidos mediante Art. 11.2.5 del Plan Regulador..." (folio 73 del expediente); 5) Que por resolución número PLM-R: 321-2010 (sic) de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del trece de julio del dos mil diez (sic), la Jefa del Proceso de Licencias Municipales de Escazú dispuso: "...Rechazar la solicitud de traslado de local de la licencia municipal 5932 presentada por la sociedad interesada del día 17 de junio del 2011, por cuanto el local incumple con las condiciones dadas en el uso de suelo, oficio Placa18017 del 16 de junio del 2011, esto de acuerdo con el artículo 5) del Reglamento para Licencias Municipales de esta Municipalidad (...) se tiene que la actividad comercial solicitada no se encuentra autorizada para desarrollarse dentro de la zona indicada, por lo que a todas luces incumple con las condiciones indicadas en ese documento, por lo tanto procede el rechazo de la presente solicitud de traslado de la licencia municipal (...) se le ordena suspender toda actividad comercial, caso contrario y de evidenciarse el desacato de lo aquí ordenado, se procederá a la clausura del local..." (folios 80 a 83 del expediente); 6) Que el diecinueve de julio del dos mil once, el representante de la empresa agraviada interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución número PLM-R: 321-2010 (sic) de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del trece de julio del dos mil diez (sic), dictada por la Jefa del Proceso de Licencias Municipales de Escazú (folios 84 a 89 del expediente); 7) Que por resolución número PLM-R: 114-2014 de las once horas diez minutos del veintisiete de mayo del dos mil catorce, el Jefe del Proceso de Licencias Municipales de Escazú, rechazó el recurso de revocatoria y elevó la apelación ante la Alcaldía Municipal (folios 90 a 94 del expediente); 8) Que por resolución número DAME-95-2014 de las catorce horas treinta y seis minutos del veintisiete de junio del dos mil catorce, el Alcalde Municipal de Escazú dispuso rechazar el recurso de apelación. Ello por cuanto, en términos generales consideró "... para obtener una licencia comercial se debe contar con la certificación emitida por el Proceso de Desarrollo Urbano, la cual apruebe la zonificación para ejercer la actividad, y en el caso que nos ocupa es evidente que no se cuenta con la aprobación del uso den suelo, por la ubicación del lugar en donde se desea llevar a cabo la actividad comercial. No aplica en este caso el artículo 8.3 del Plan Regulador, toda vez que no constituye un uso conexo o complementario a la vivienda. Nótese que el apoderado de la sociedad recurrente indica que su oficina comercial es de muy baja ocupación, que será utilizada por él y dos empleados más, lo que producirá una afluencia mínima de personas. En este tipo de zona únicamente se permiten oficinas de profesionales liberales sin empleados a su cargo. El artículo 11.2.3 del Plan Regulador sólo permite como uso conforme en esa zona las oficinas de profesionales propietarios de la vivienda, con una máxima de 30 metros cuadrados, siendo que la actividad se realice en la misma casa, supuesto que no aplica en el caso bajo estudio, según lo esbozado por el apoderado de la sociedad recurrente... (folios 96 a 105 del expediente); 9) Que el cuatro de julio del dos mil catorce, el representante de la empresa agraviada interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio, contra la resolución número DAME-95-2014 de las catorce horas treinta y seis minutos del veintisiete de junio del dos mil catorce, dictada por el Alcalde Municipal de Escazú (folios 107 a 11 del expediente); 10) Que por resolución número DAME-112-2014 de las catorce horas del quince de julio del dos mil catorce, el Alcalde Municipal de Escazú declaró sin lugar el recurso de revocatoria y emplazó a la parte para que se apersonara ante este Tribunal a hacer valer sus derechos, en cuanto al recurso de apelación planteado de manera subsidiaria. Ello por cuanto, en lo que interesa, estimó: "... en este tipo de zona residencial (ZRBD) solo se permite la oficina, siempre y cuando sean del propietario de la vivienda, en el caso de marras existe un contrato de arrendamiento visible a folio 65 del expediente, por lo que claramente se demuestra que no es el propietario del inmueble el que va a desarrollar la actividad comercial, en razón de ello no se cumple con este requisito, dispuesto en dicha norma reglamentaria (...) el Plan Regulador de Escazú fue publicado por primera vez en La Gaceta N° 24 del 3 de febrero de 2005 y en segunda ocasión en La Gaceta N°54 del jueves 17 de marzo de 2005, por lo que todos los usos de suelo anteriores a la fecha de entrada en vigencia de dicho cuerpo normativo que no fueran utilizados ya sea para construir o para solicitar una licencia comercial, perdieron su vigencia como tal y las solicitudes posteriores deben ajustarse a los lineamientos señalados en cuanto a zonificación dispuestos en el Plan Regulador del Cantón de Escazú, así dispuesto en el Capítulo V, Transitorios, ordinal 43 (...) En razón de lo anterior, se mantienen los argumentos plasmados en la resolución DAME-095-2014, toda vez que la actividad a desarrollar por la empresa recurrente se va a desarrollar en una zona donde no se permiten oficinas de más de 30 metros cuadrados según el uso de suelo Placa18017, ya que la medida del terreno es de 284, metros cuadrados, en la nueva ubicación en Guachipelín de Escazú, 900 oeste del Supermercado Am PM, en razón de ello, no se ajusta a lo dispuesto en el uso de suelo Placa18017, que fue el motivo de rechazo del traslado de la licencia comercial... " (folios 112 a 122 del expediente).

IIo.- HECHO NO DEMOSTRADO. De relevancia para el presente proceso, se tiene por no acreditado, el siguiente hecho: a) Que con posterioridad a la entrada en vigencia del Plan Regulador de Escazú - publicado por primera vez en La Gaceta N° 24 del 3 de febrero de 2005 y en segunda ocasión en La Gaceta N°54 del jueves 17 de marzo de 2005 -, el inmueble descrito en el plano catastrado número Placa18019 e inscrito bajo matrícula de folio real número Placa18020, estuviera siendo utilizado materialmente para la actividad condicional de oficinas, autorizada en el certificado de uso de suelo número Placa18018 del primero de marzo del dos mil cuatro (no hay prueba que así lo demuestre) .

IIIo.- OBJETO DEL RECURSO. El representante de la empresa apelante alega que: 1) Le es aplicable lo dispuesto en el artículo 8.3 del Plan Regulador del Escazú, toda vez que en el uso de suelo número Placa18018 del primero de marzo del dos mil cuatro, se otorgó un certificado de uso de suelo condicional para residencia y/o oficinas, en el inmueble descrito en el plano catastrado número Placa18019 e inscrito bajo matrícula de folio real número Placa18020; 2) Aduce que en la oficina de su representada no se realizan actividades comerciales abiertas al público en general, que pudieran generar un alto flujo vehicular y de personas; tampoco se llevan a cabo actividades que de alguna manera generen ruido o molestias a los vecinos. Incluso su horario de trabajo es de lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm, por lo que, tampoco hay personas en la oficina en horas de la noche ni fines de semana; 3) Alega que el representante de la empresa recurrente, que la oficina es utilizada únicamente por dos empleados y por él, por lo que, hay una afluencia mínima de personas y no se causa molestia alguna a la comunidad. Indica que precisamente por ello, su oficina cabe dentro de los usos conexos o complementarios que establece el Plan Regulador, específicamente los relativos a servicios pequeños que puedan mantener confinadas las molestias dentro de la propiedad; 4) En consecuencia, estima que se impone mantener el uso condicional de la propiedad bajo el concepto de uso conexo, lo que a su juicio es permitido en las regulaciones establecidas en el propio Plan Regulador.

IVo.- SITUACIONES JURÍDICAS DERIVADAS DEL USO DEL SUELO EN MATERIA URBANÍSTICA. A fin de facilitar el adecuado dimensionamiento de los precedentes tanto de la Sala Primera y de la Sala Constitucional así como de las sentencias de las distintas Secciones de este Tribunal, y sin pretender hacer un replanteamiento a lo dicho hasta la fecha, en el presente apartado se ofrecerá un breve análisis respecto de: 1- La situación jurídica del titular de una finca (propietario o poseedor), que ha utilizado el inmueble en una determinada actividad, y; 2- La situación jurídica del titular o beneficiario del Certificado del uso de suelo como acto administrativo (conducta administrativa formal activa), que simplemente delimita el uso o usos que se le puede dar a una finca. En cuanto al uso de suelo como situación jurídica –primer supuesto-, entendida mutatis mutandi como derecho subjetivo, situación jurídica de ventaja o derecho reaccional, según la corriente doctrinal que se siga, se tiene que este surge y se consolida cuando el propietario o poseedor de la finca la vincula a una actividad específica: a- conforme a la zonificación vigente en el momento en el que la finca de inicio a su aprovechamiento (residencial, industrial, comercial, etc), o b- cuando la utilización del inmueble comenzó previamente a que el referido terreno fuera sometido a control urbanístico a través de normas de zonificación. En tal dirección esta situación jurídica se consolida con la utilización material del bien conforme al ordenamiento jurídico, y no solo con su vocación potencial. Por otra parte, en el segundo supuesto, referido a la situación jurídica del titular o beneficiario del Certificado del uso de suelo como acto administrativo -cuando este es conforme a los intereses del administrado-, se tiene que este se emite a gestión de parte, y surge a la vida jurídica una vez el apuntado acto administrativo es válido y eficaz en los términos requeridos por el “ordenamiento” jurídico. La eficacia de esta conducta formal de la administración es autónoma respecto de la utilización material del bien inmueble para la actividad para él autorizada, es decir, el certificado de uso de suelo es plenamente válido y eficaz aún y cuando el bien no esté siendo utilizado en los términos indicados en ese acto administrativo. En este segundo supuesto, la eficacia de la conducta administrativa formal de la corporación local, coincide plenamente con el derecho adquirido por el beneficiario del acto administrativo. En este caso el derecho consolidado es uno de naturaleza formal, consistente en haber cumplido un brevísimo procedimiento o trámite administrativo tendente a la obtención de uno de los principales requisitos para la emisión de una licencia constructiva, una patente comercial, etc. Aquí claramente la situación jurídica del titular del derecho queda fundida con la eficacia del acto. En caso de caducidad del acto –por ejemplo por el transcurso del tiempo cuando sea lícitamente posible-, el derecho vinculado al acto decaería. Más simple, el derecho a tener por obtenido un requisito desaparecería y el administrado debería gestionar otro certificado de uso de suelo para cumplir con ese requerimiento en el trámite ulterior respectivo. De la indicación anterior, es claro que el nacimiento a la vida jurídica de la situación jurídica de quien utiliza una finca –consolidación del derecho-, frecuentemente no coincide con el momento en el que el acto administrativo certificado de uso de suelo emitido por una corporación local llega a ser válido y eficaz. Incluso cuando es posible que en ciertos supuestos las vías procesales para la destrucción de ambos tipos de situaciones jurídicas tengan que recorrer el mismo cauce, tal requerimiento procesal no implica la equiparación jurídica de esos derechos adquiridos. El certificado de uso de suelo como acto administrativo, está sujeto a las reglas de la Teoría del Acto Administrativo, perdiendo su eficacia en los términos señalados en el propio documento y en el sistema normativo, verbigracia: cuando el acto sea emitido con cláusulas de término o condiciones resolutivas, cuando varíe la reglamentación vigente o fenezcan los plazos de eficacia de estos actos expresamente establecidos en algunos reglamentos de zonificación que en la mayor parte de los casos es de un año. Adicionalmente, el acto administrativo perderá su validez y consecuentemente su eficacia, con el decaimiento de alguno de sus elementos constitutivos o sea imposible la consecución del elemento fin en los términos clara y expresamente establecidos en los artículos 166 y 167 de la LGAP. Como se apuntó supra, la pérdida de eficacia del acto acarreará el decaimiento del derecho que le está aparejado. Como elemento común de ambas situaciones jurídicas, es claro que en su condición de derechos adquiridos una vez consolidados, permanecen en el tiempo, sujetos a las reglas generales de disfrute de los derechos, limitados por el “ordenamiento” jurídico y vinculados a las reglas de la Teoría del abuso del derecho. Particular atención merece el tema del fenecimiento del derecho el cual, cuando ocurre por renuncia expresa o tácita de su titular, caducidad, anulación judicial a gestión de parte, anulación en sede administrativa en virtud de recursos ordinarios (revocatoria o apelación) o extraordinario de revisión –ello claro está con la intervención procedimental del beneficiario de la situación jurídica respectiva-, no se presenta ningún problema, pero que cuando se configura por iniciativa de la administración pública, genera algunas confusiones procesales cuya aclaración es conveniente intentar en este momento. En su condición de derecho subjetivo, las situaciones jurídicas están protegidas por el Principio de intangibilidad de los actos propios, cuando el derecho se consolidó a partir de su ejercicio efectivo en el primero de los casos apuntados, o el acto administrativo es válido y eficaz. En estos supuestos, si la administración local desea destruir la situación jurídica , deberá sujetarse a las formalidades que establece el “sistema normativo”, atacando el acto administrativo que dio pie al surgimiento del derecho. Lo anterior, a través del proceso de lesividad o del procedimiento administrativo regulado en el artículo 173 de la LGAP. Se insiste que aquí se está ante una formalidad fundamentada en la seguridad jurídica, por cuanto en estricto sentido, los dos cauces procedimentales recién apuntados, no buscan destruir actos administrativos favorables, sino destruir los derechos otorgados en esos actos. Otra apreciación importante de reseñar, aunque parece redundante hacerla, consiste en que en el caso de la situación jurídica derivada a partir de un certificado de uso de suelo –segundo supuesto-, los procesos de destrucción del derecho, son innecesarios cuando el referido acto administrativo ha dejado de ser válido o eficaz, por ejemplo, cuando ha variado la reglamentación de zonificación en el respectivo cantón. Conteste con lo anterior la Sala Constitucional ha precisado: “IV.- Certificados de uso del suelo.- Se alegan en el amparo los efectos jurídicos, en el tiempo, del certificado de uso del suelo. Este requisito, surge de los llamados reglamentos de zonificación, concebidos en el artículo 21 y desarrollados en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. Concretamente, el artículo 28 señala que es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación vigente; por ello, los propietarios deben poseer un certificado municipal que acredite la conformidad de uso y no se concederán patentes para establecimientos comerciales o industriales, sin el certificado de uso correspondiente. La institución del certificado del uso del suelo, si bien no había sido usada en Costa Rica, no es innovación jurídica, sino un instrumento esencial en el Derecho Urbanístico. La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien y así se infiere de lo que disponen los cinco primeros artículos del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. La normativa supone, en función de la zonificación, que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, el artículo 12 señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala: "El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión". El sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido legítimamente, dentro del año siguiente, implica su caducidad y el deber de renovarlo. Empero estas normas no tienen más valor, para el caso que ahora se conoce, que el señalado. En cambio sí es de trascendencia el párrafo transcrito del artículo 13, en relación con la respuesta de la Municipalidad de San José en su informe, la que ha afirmado que al no haberse renovado el certificado del uso del suelo, no se podía expedir la licencia comercial, como lo explica el artículo 15 del mismo Reglamento de Zonificación. A juicio de la Sala existe una errónea aplicación de las instituciones jurídicas en juego. El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente. Esta interpretación no solo atenta contra la esencia misma del Derecho Urbanístico, sino que elimina del todo el valor seguridad jurídica y deja en manos de la administración municipal, el definir, discrecionalmente, cuál es la vocación urbanística de cada inmueble. Por ello, estima la Sala, no es posible admitir el criterio de que solo el vencimiento del certificado del uso del suelo por el transcurso de un año, implique que una actividad autorizada se transforme, el año siguiente, en prohibida. Además, de elemental lógica, dos presupuestos: a) todas las propiedades construidas y ubicadas en el Cantón de San José, a la puesta en vigencia del Plan Director Urbano, tenían a esa fecha, el uso del suelo definido y confirmado por la sola existencia y por la expedición de las licencias de construcción, de manera que sus situaciones no pueden ser modificadas con la entrada en vigencia de esa normativa, si no media una compensación a cargo de la Municipalidad, por la lesión que implica darle efecto retroactivo al Plan Director; y b), en igual plano se encuentran todos los negocios comerciales que obtuvieron, en su oportunidad, las licencias para el ejercicio de actividades comerciales (patentes), salvo lo que luego se dirá”. (Sala Constitucional voto 4336-99). Así las cosas cuando el Tribunal Constitucional indica que: “su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido”, claramente está haciendo referencia al certificado como acto administrativo, empero cuando se precisa que: “un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente”, se hace referencia a la situación jurídica de un inmueble a la luz de la zonificación vigente en un entorno determinado. Es por lo anterior que como bien señala la Sala Constitucional, no es indispensable para los propietarios o poseedores de bienes inmuebles que lo han dedicado a una actividad específica, acudir anualmente a solicitar certificados de uso de suelo, esto pese a la pérdida de eficacia de un acto administrativo concreto en el cual el gobierno local certifique el uso del suelo. La permanencia en el tiempo de la situación jurídica de una finca cuyo uso de suelo es conforme a la zonificación vigente, incluso permite el surgimiento de fenómenos de ultra-actividad de la situación jurídica, pese a la modificación del régimen de zonificación en un entorno determinado. Más simple, la situación de una finca en materia de uso de suelo despliega plenos efectos jurídicos constituida conforme al “ordenamiento” vigente, incluso una vez variado el reglamento de zonificación. Justamente este es el caso del instituto iusurbanístico del uso no conforme, en el cual la situación jurídica de un inmueble no se ajusta a la zonificación vigente, no obstante su uso es preexistente al régimen de utilización del suelo y debe respetarse. Un ejemplo de este supuesto es el regulado en el artículo 3 del actual Reglamento de Zonificación de San José, el cual forma parte de los Reglamentos del Plan Director Urbano del Cantón de San José, conformado por los Reglamento de: Disposiciones Generales del Plan Director Urbano de San José; Zonificación del Uso del Suelo; Espacios Públicos, Vialidad y Transporte; y Publicidad Exterior. Dicha norma textualmente indica: “Artículo 3º-Naturaleza de los usos del suelo. Con el propósito de regular las diferentes actividades que se desarrollan y de contribuir a la consolidación de ciertos usos y actividades, así como protegerlas de otras que resulten molestas o incompatibles, se definen los siguientes tipos de usos del suelo: (...) c) Usos existentes, no conformes. (...) 3.3 Usos existentes, no conformes. Son todas aquellas actividades y obras de edificación existentes a la fecha de entrada en vigencia del PDU, pero que no son compatibles con sus requisitos y lineamientos. Para estos casos no se permitirá el crecimiento de estas actividades, y las intervenciones en construcciones existentes se permitirán en las siguientes situaciones: a) Cuando las obras correspondan a trabajos de mantenimiento de lo existente y que no impliquen cambios o reparación de la estructura primaria. b) Cuando el inmueble sea de valor histórico, cultural o patrimonial, declarado como tal por el MCJD. c) Cuando las remodelaciones sean necesarias para cumplir con las normas de seguridad e higiene. d) Cuando el inmueble sufra daños por siniestros. 3.3.1 Declaratoria de condición de uso no conforme. Se resolverán como no conformes, únicamente las actividades en los predios donde se demuestre lo siguiente: a) Existencia de patente vigente para la actividad solicitada, la cual deberá ser demostrada mediante la emisión de una constancia del Departamento de Patentes. b) Existencia de permiso de construcción o remodelación para la actividad solicitada. c) Existencia de un Certificado de Uso del Suelo que durante su vigencia haya servido de base para la elaboración de los planos constructivos que cuenten con el sello de autorización de cualquiera de las siguientes instituciones: Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Ministerio de Salud e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. d) Que la infraestructura existente no puede utilizarse para los usos permitidos por el PDU para la zona y sólo es apta para la actividad solicitada. Estos casos serán resueltos por el Consejo Técnico de la DIUR, a solicitud del interesado y previa inspección del sitio”. Conteste con lo expuesto, recientemente la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “… el cardinal 28 de la Ley de Planificación Urbana (en lo sucesivo LPU) prohíbe “aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada”. Para asegurar que dicho precepto se cumpla, esa misma norma instituyó el denominado “certificado de uso de suelo”, como un “certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación”. Por esa razón, cuando un munícipe requiera de una licencia municipal (por ejemplo para construcción, fraccionamiento o patente para una actividad comercial o industrial), el respectivo Ayuntamiento debe constatar, previamente, que la actividad a realizar sea compatible con las zonas de uso estipuladas en la planificación urbana aplicable en el cantón. Sobre el particular, esta Sala ha indicado: “[…] El certificado de uso de suelo consiste en el instrumento donde consta a qué usos puede destinarse un terreno, sea, lo que acredita, -con carácter declarativo-, es la utilización que se le puede dar según las regulaciones vigentes. De ahí, puede suceder que lo plasmado en él no sea lo que interese al administrado, puesto que, el que le pretendía dar, podría no resultar conforme con el plan regulador. Según lo hizo patente el Ad que, la Sala Constitucional ha expresado que dicho certificado, aunque de naturaleza declarativa, se erige en un acto fundamental, en razón de que su contenido y función es hacer constar estados fácticos o legales que posibilitan la toma de resoluciones que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, como son los permisos de construcción o patentes, para cuyos otorgamientos se requiere de dicho documento, como medio para verificar que, lo solicitado se conforma con la utilización aprobada en el correspondiente plan regulador.” (Sentencia no. 798-F-S1-2012 de las 9 horas 45 minutos del 4 de julio de 2012). Valga acotar que el ordinal 28 de la LPU, también prevé los denominados “certificados de uso no conforme”, que son aquellos mediante los cuales se hace constar un uso contrario, pero que se encontraba consolidado de previo a que se implantara la respectiva zonificación (…) La jurisprudencia más reciente de la Sala Constitucional ha preferido conceptualizar dichos certificados como un “acto favorable” y, en tanto tales, cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios: “[…] este certificado de uso de suelo conforme es un acto favorable en virtud que habilita al administrado para gestionar un permiso de construcción y, eventualmente, solicitar otro tipo de licencias (ver sentencia número 2006-005832 de esta Sala). Por consiguiente, para ser anulado o revisado debe la administración pública recurrida observar los requisitos formales y sustanciales establecidos en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública. […] . La anulación del acto favorable otorgado al recurrente con inobservancia de lo indicado supra atentaría contra la teoría de los actos propios recogida de forma implícita en el numeral 34 de la Constitución Política” (voto no. 2010-12815 de las 9 horas 23 minutos del 30 de julio de 2010; en similar sentido consúltese, de la misma Sala Constitucional, la resolución no. 2010-4161 de las 12 horas 8 minutos del 26 de febrero de 2010). Según se observa, contrario a lo indicado por el casacionista, esto no implica que las certificaciones de uso de suelo disconformes con el ordenamiento jurídico no puedan ser anuladas. El Órgano Constitucional se refiere a aquellos casos en donde la misma Administración es la que pretende declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de una certificación de uso de suelo; en tales circunstancias –estima la referida jurisprudencia– se deberá acudir al procedimiento contemplado en el numeral 173 de la LGAP (sin perjuicio, claro está, de aquellos casos donde proceda el contencioso-administrativo de lesividad, al tenor de lo previsto en el artículo 34 del CPCA)…”. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia voto 000866-F-S1-2013). A partir de las consideraciones anteriores, es posible apreciar como el certificado de uso de suelo ha ido evolucionando, desde su conceptualización como un simple acto declarativo en materia urbanística que simplemente precisa la afectación de un inmueble a un uso determinado, pasando a entenderse como un acto favorable que afecta la esfera de derechos e intereses del administrado, llegándose al día de hoy a ser comprendido en determinados supuestos como una situación jurídica de ventaja, que incluso permitiría en atención a ciertas circunstancias fácticas, el surgimiento en el administrado de un estado de confianza legítima. Precisadas en términos generales las dos situaciones jurídicas que podrían configurarse en materia de uso de suelo, se procederá al análisis de los alegatos presentados en el presente caso (ver en igual sentido, la resolución número 452-2014 de las catorce horas veinte minutos del veinticuatro de setiembre de dos mil catorce, dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo).

Vo.- SOBRE LA VINCULACIÓN DE LAS REGULACIONES URBANÍSTICAS PARA EL EJERCICIO DE ACTIVIDADES LUCRATIVAS. La vinculación de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen, por ser de orden público, integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la misma Ley de Planificación Urbana. Ello se concreta mediante la promulgación de planes reguladores, cuyo análisis ha sido reiterado por esta jerarquía impropia, al referirse al contenido de los instrumentos jurídicos que los componen y, para los efectos del caso de interés, se transcribe lo que se ha indicado respecto de los usos de suelo y fraccionamientos:

"VII.- DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN : mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones ", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada . (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico . Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado (...) (Ver Voto de esta misma Sección No. 2412-2010, de las quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez.)

El artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." O sea, que aún cuando existan lotes debidamente fraccionados e inscritos, ellos no necesariamente están dispuestos para el libre uso y disposición de sus propietarios, pues la normativa de zonificación es la que determina, a fin de cuentas, el uso que se les puede dar en definitiva. En razón de que estamos en presencia de normas de orden público, las autoridades locales no pueden separarse de su aplicación, toda vez que lo contrario implicaría una violación al principio de inderogabilidad del ordenamiento jurídico a un caso concreto y con ello, al principio de igualdad y no discriminación (ver en igual sentido, la resolución número 47-2013 de las once horas veinte minutos del ocho de febrero del dos mil trece, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal).

VIo.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Considera este Tribunal que el acto impugnado debe confirmarse por las razones que de seguido se exponen: i) No lleva razón el recurrente al afirmar que le es aplicable lo dispuesto en el artículo 8.3 del Plan Regulador de Escazú, toda vez que el caso concreto no encuadra en ninguno de los dos supuestos previstos por la norma indicada, para calificar el uso de suelo como condicional. En ese sentido, el numeral 8.3 del Plan Regulador de Escazú, establece –en lo que interesa- que los usos condicionales “…Corresponden a aquellos usos existentes o solicitados luego de aprobado el Plan, que por sus características, puedan causar molestias a los usos conformes en la zona, pero que con ciertos requerimientos pueden garantizar que las posibles molestias se confinen dentro de la propiedad y se puedan disminuir las molestias al entorno por medio de medidas paliativas…” (el resaltado no es del original). En la especie, se tiene por no acreditado que con posterioridad a la entrada en vigencia del Plan Regulador de Escazú (17 de marzo del 2005), el inmueble descrito en el plano catastrado número Placa18019 e inscrito bajo matrícula de folio real número Placa18020 – y en el que se pretende ubicar las oficinas de la empresa recurrente-, estuviera siendo utilizado materialmente para la actividad de oficinas, autorizada en el certificado de uso de suelo número Placa18018 del primero de marzo del dos mil cuatro. En consecuencia, no puede válidamente alegarse que se cuenta con una situación jurídica consolidada, pues de las pruebas aportadas a los autos no se desprende, que el inmueble al que se pretende trasladar la licencia comercial para desarrollar la actividad de “Elaboración de Vídeos Comerciales”, se haya utilizado materialmente para dicha función antes de que entrara en vigencia el Pan Regulador de Escazú. Aunado a que el uso de suelo número Placa18024 del primero de marzo del dos mil cuatro, fue otorgado a una persona distinta de apelante; ii) Dicha circunstancia pone en evidencia que la situación de la apelante tampoco encuadra en el segundo supuesto previsto en el artículo 8.3 del Plan Regulador de Escazú, para calificar el uso de suelo como condicional. Ello por cuanto, si bien es cierto, mediante oficio número US-178-A-04 del primero de marzo del dos mil cuatro, el Departamento de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Escazú, otorgó a Nombre104326 , propietario en ese momento del inmueble al que se pretende trasladar la licencia comercial para desarrollar la actividad de “Elaboración de Vídeos Comerciales”, un certificado de uso de suelo "...CONDICIONAL a que el uso de oficinas esté independiente del uso residencial y que se cumpla con el área de Parqueo (un espacio por cada 30 m2 de oficina)...”; también lo es, que “… Este Uso de Suelo tiene una vigencia hasta que el Plan Regulador para el Cantón sea aprobado. Las normas pueden cambiar de aprobarse dicho Plan..." (folios 106 y 95 del expediente). En otras palabras, la eficacia de la situación jurídica derivada de ese certificado de uso de suelo, entendido como acto administrativo, estaba sujeta a la entrada en vigencia de un nuevo reglamento de zonificación para el Cantón de Escazú, lo cual sucedió a partir del 17 de marzo de 2005, cuando se publicó en La Gaceta número 54, el Plan Regulador de Escazú. En consecuencia, el certificado de uso de suelo número US-178-A-04 del primero de marzo del dos mil cuatro, en que sustenta la empresa agraviada su alegato, perdió su eficacia como acto administrativo por la entrada en vigencia del Plan Regulador, razón por la cual y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 43 de ese mismo cuerpo normativo, toda gestión que requiriera la emisión de un certificado de uso de suelo -como en este caso, en que se gestionó el traslado de una licencia comercial, a fin de ubicar en otro sitio las oficinas para la elaboración de vídeos comerciales por parte de la recurrente (artículos 28 y 29 de la Ley de Planificación Urbana)-, debe realizarse con base en los parámetros de zonificación contenidos en dicho Plan Regulador; iii) En razón de lo anterior, al certificado de uso de suelo no conforme en que se basa la denegatoria de la solicitud de traslado de la licencia comercial número 5932 planteada por la empresa agraviada (folios 73, 80 a 83 del expediente), no le es aplicable lo dispuesto en el numeral 8.3 del Plan Regulador de Escazú, en cuanto a que los usos condicionales “…Corresponden a aquellos usos (…) solicitados luego de aprobado el Plan…”, toda vez que la gestión de traslado de la patente al inmueble ubicado en Guachipelín de Escazú, 900 metros al oeste del supermercado AM PM, se presentó el diecisiete de junio del dos mil once, por lo que, no encuadra en el supuesto de excepción previsto en el numeral 43 del Plan Regulador de Escazú, en el sentido de que “…A partir de la entrada en vigencia de este reglamento, la Municipalidad contará con un máximo de tres meses de plazo para iniciar la emisión del Certificado de Uso de Suelo de acuerdo con los parámetros del Plan Regulador en esta materia…”. Ello por cuanto, el Plan Regulador de Escazú entró en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta número 54 del diecisiete de marzo del dos mil cinco, y la solicitud de traslado de la licencia comercial se presentó el diecisiete de junio del dos mil once, por lo que, deben aplicársele las regulaciones sobre zonificación vigentes, o sea, las previstas en el Plan Regulador indicado. Por todo lo expuesto, el agravio resulta improcedente y así debe declararse.

VIIo.- Ahora bien, es menester aclarar que conforme a lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley de Planificación Urbana, y 5.2 del Plan Regulador de Escazú, “… Para efectos de solicitud de patentes, permisos de construcción (incluyendo ampliación, remodelación y restauración), demolición, movimiento de tierra y urbanización, cualquier persona física o jurídica debe obtener previamente un certificado de uso del suelo (…) El certificado municipal de uso del suelo acreditará la conformidad del uso ante los requerimientos de la zonificación y sus requisitos , tales como alineamientos, frente, áreas mínimas, cobertura y otros condicionantes, si los hay, como alturas, accesos, vegetación, rótulos, acabados, horarios y otros…”. En consecuencia, sin el certificado de uso correspondiente, no sólo la Municipalidad no autorizará el traslado de la licencia respectiva a una nueva ubicación, sino que además, en caso de que se continuara con el ejercicio de la actividad no conforme con la zonificación vigente, la autoridad municipal competente procederá a la clausura total o parcial del local, en este último caso, únicamente en lo no cubierto por la licencia comercial previamente otorgada (artículos 79, 80 y 81 bis del Código Municipal y 29 de la Ley de Planificación Urbana), tan es así, que en la resolución número PLM-R: 321-2010 (sic) que dio inicio a la cadena recursiva, se indica “…se le ordena suspender toda actividad comercial, caso contrario y de evidenciarse el desacato de lo aquí ordenado, se procederá a la clausura del local…” (folios 80 a 83 del expediente). En el caso concreto, la actividad de “Elaboración de Vídeos para Comerciales” que pretende desarrollar la empresa recurrente, en el inmueble ubicado en la zona residencial de baja densidad, correspondiente a Guachipelín de Escazú, 900 metros al oeste del supermercado AM PM, no cumple los requisitos previstos para tenerlo como un uso conforme, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 11.2.3. del Plan Regulador de Escazú, el cual establece que será un uso conforme en la zona residencial de baja densidad, aquellas “…Oficinas de Profesionales propietarios de la vivienda, con un área máxima de 30 metros cuadrados, siempre y cuando la actividad se realice en la misma casa…”. Ello por cuanto, se tiene por acreditado que el inmueble al que la recurrente pretende trasladar la licencia comercial número 5932, se trata de un terreno de 284,34 metros cuadrados, propiedad de la empresa Nardo Rojo, S.A., cédula jurídica número CED80662, en el cual, la apelante –que no es la propietaria del inmueble- procura instalar una oficina dedicada a la elaboración de vídeos para comerciales, en la que trabajarían en un horario de lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm, dos empleados y el representante de la empresa (folios 107 a 111 del expediente), aspectos que no se adecúa n a los requerimientos de la zona en cuestión . Aunado a lo anterior, si bien es cierto, el artículo 11.1 del Plan Regulador de Escazú, permite que se den usos conexos o complementarios a las viviendas ubicadas en las zonas residenciales del Cantón -entre los que se encuentran las oficinas de servicios profesionales- ; también lo es, que lo condiciona a que “…siempre y cuando sean del propietario de la vivienda y disponga como mínimo de un espacio de parque interno para uso exclusivo para los clientes (…) Igualmente, en estos casos las oficinas no podrán tener más de 30 m2 de área…”; siendo categórica en que “… No se admiten oficinas en zonas residenciales salvo las mencionadas anteriormente…”, condiciones que –se insiste- no se cumplen en el caso en estudio. En consecuencia y por todo lo expuesto, se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto, se confirma el acto impugnado y se da por agotada la vía administrativa.-

POR TANTO.

Se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto, se confirma el acto impugnado y se da por agotada la vía administrativa.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Jorge Leiva Poveda ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: ZEN DOS MIL UNO, S.A.

RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ 3 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.