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Res. 00493-2014 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 22/10/2014
OutcomeResultado
The Court denied the appeal, upheld the municipality’s refusal to transfer the commercial license because the proposed use conflicted with current zoning, and declared the administrative remedy exhausted.El Tribunal rechazó la apelación, confirmó la negativa municipal a trasladar la licencia comercial por incompatibilidad con la zonificación vigente y declaró agotada la vía administrativa.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court upheld the Municipality of Escazú’s refusal to transfer a commercial license for a video-production office to a low-density residential zone. It held that the conditional land-use certificate issued in 2004 did not create a vested right to conduct the activity because there was no proof that the property had actually been used as an office before the Escazú Regulatory Plan took effect in 2005. Moreover, the certificate itself stated that it would remain effective only until that plan was approved, so it lost effect when the zoning rules changed. The application filed in 2011 therefore had to comply with the regulations then in force, which allowed professional offices of no more than thirty square meters only when operated in the dwelling by its owner. Because the applicant was a tenant, intended to employ staff, and did not satisfy those conditions, the proposed use was nonconforming. The Court denied the appeal, affirmed the municipal decision, and exhausted the administrative remedy.El Tribunal Contencioso Administrativo confirmó la negativa de la Municipalidad de Escazú a trasladar una licencia comercial para instalar una oficina de elaboración de vídeos en una zona residencial de baja densidad. Determinó que el certificado condicional de uso de suelo emitido en 2004 no consolidó un derecho a desarrollar la actividad, porque no se probó que el inmueble hubiera sido materialmente destinado a oficinas antes de entrar en vigor el Plan Regulador de Escazú en 2005. Además, el propio certificado limitaba su vigencia hasta la aprobación de ese plan, por lo que perdió eficacia al cambiar la normativa de zonificación. La solicitud presentada en 2011 debía ajustarse al régimen vigente, que solamente admitía oficinas profesionales de hasta treinta metros cuadrados cuando pertenecieran al propietario de la vivienda y funcionaran en ella. Como la empresa era arrendataria, tendría empleados y no satisfacía esas condiciones, el uso era no conforme. El Tribunal rechazó la apelación, confirmó el acto municipal y agotó la vía administrativa.
Key excerptExtracto clave
In other words, the effectiveness of the legal position arising from that land-use certificate, understood as an administrative act, was subject to the entry into force of new zoning regulations for the Canton of Escazú. This occurred on March 17, 2005, when the Escazú Regulatory Plan was published in La Gaceta No. 54. Consequently, land-use certificate No. US-178-A-04 of March 1, 2004, on which the aggrieved company bases its argument, lost its effectiveness as an administrative act upon the Regulatory Plan’s entry into force. Therefore, pursuant to Article 43 of that same body of regulations, every application requiring a land-use certificate—including this request to transfer a commercial license so that the appellant could locate its commercial video-production offices elsewhere (Articles 28 and 29 of the Urban Planning Law)—must be decided under the zoning parameters contained in that Regulatory Plan. In this case, the “Production of Videos for Commercials” activity that the appellant company seeks to conduct on the property located in the low-density residential zone in Guachipelín de Escazú, 900 meters west of the AM PM supermarket, does not satisfy the requirements for a conforming use under Article 11.2.3 of the Escazú Regulatory Plan. That provision states that a conforming use in a low-density residential zone includes “…Professional Offices belonging to the owners of the dwelling, with a maximum area of 30 square meters, provided that the activity is conducted in the same house…”. The evidence establishes that the property to which the appellant seeks to transfer commercial license No. 5932 is a 284.34-square-meter lot owned by Nardo Rojo, S.A., corporate identification number CED80662. The appellant—which does not own the property—intends to establish there an office devoted to producing videos for commercials, where two employees and the company’s representative would work Monday through Friday from 8:00 a.m. to 5:00 p.m. (folios 107–111), circumstances that do not satisfy the requirements for the zone in question. Consequently, and for all the foregoing reasons, the appeal is denied, the challenged act is affirmed, and the administrative remedy is deemed exhausted.En otras palabras, la eficacia de la situación jurídica derivada de ese certificado de uso de suelo, entendido como acto administrativo, estaba sujeta a la entrada en vigencia de un nuevo reglamento de zonificación para el Cantón de Escazú, lo cual sucedió a partir del 17 de marzo de 2005, cuando se publicó en La Gaceta número 54, el Plan Regulador de Escazú. En consecuencia, el certificado de uso de suelo número US-178-A-04 del primero de marzo del dos mil cuatro, en que sustenta la empresa agraviada su alegato, perdió su eficacia como acto administrativo por la entrada en vigencia del Plan Regulador, razón por la cual y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 43 de ese mismo cuerpo normativo, toda gestión que requiriera la emisión de un certificado de uso de suelo -como en este caso, en que se gestionó el traslado de una licencia comercial, a fin de ubicar en otro sitio las oficinas para la elaboración de vídeos comerciales por parte de la recurrente (artículos 28 y 29 de la Ley de Planificación Urbana)-, debe realizarse con base en los parámetros de zonificación contenidos en dicho Plan Regulador; En el caso concreto, la actividad de “Elaboración de Vídeos para Comerciales” que pretende desarrollar la empresa recurrente, en el inmueble ubicado en la zona residencial de baja densidad, correspondiente a Guachipelín de Escazú, 900 metros al oeste del supermercado AM PM, no cumple los requisitos previstos para tenerlo como un uso conforme, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 11.2.3. del Plan Regulador de Escazú, el cual establece que será un uso conforme en la zona residencial de baja densidad, aquellas “…Oficinas de Profesionales propietarios de la vivienda, con un área máxima de 30 metros cuadrados, siempre y cuando la actividad se realice en la misma casa…”. Ello por cuanto, se tiene por acreditado que el inmueble al que la recurrente pretende trasladar la licencia comercial número 5932, se trata de un terreno de 284,34 metros cuadrados, propiedad de la empresa Nardo Rojo, S.A., cédula jurídica número CED80662, en el cual, la apelante –que no es la propietaria del inmueble- procura instalar una oficina dedicada a la elaboración de vídeos para comerciales, en la que trabajarían en un horario de lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm, dos empleados y el representante de la empresa (folios 107 a 111 del expediente), aspectos que no se adecúa n a los requerimientos de la zona en cuestión . En consecuencia y por todo lo expuesto, se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto, se confirma el acto impugnado y se da por agotada la vía administrativa.-
Pull quotesCitas destacadas
"En tal dirección esta situación jurídica se consolida con la utilización material del bien conforme al ordenamiento jurídico, y no solo con su vocación potencial."
"Accordingly, this legal position becomes vested through the actual use of the property in accordance with the legal system, and not merely through its potential suitability."
Considerando IV
"En tal dirección esta situación jurídica se consolida con la utilización material del bien conforme al ordenamiento jurídico, y no solo con su vocación potencial."
Considerando IV
"La eficacia de esta conducta formal de la administración es autónoma respecto de la utilización material del bien inmueble para la actividad para él autorizada, es decir, el certificado de uso de suelo es plenamente válido y eficaz aún y cuando el bien no esté siendo utilizado en los términos indicados en ese acto administrativo."
"The effectiveness of this formal administrative conduct is independent of the property’s actual use for the authorized activity; that is, the land-use certificate remains fully valid and effective even when the property is not being used as specified in that administrative act."
Considerando IV
"La eficacia de esta conducta formal de la administración es autónoma respecto de la utilización material del bien inmueble para la actividad para él autorizada, es decir, el certificado de uso de suelo es plenamente válido y eficaz aún y cuando el bien no esté siendo utilizado en los términos indicados en ese acto administrativo."
Considerando IV
"En su condición de derecho subjetivo, las situaciones jurídicas están protegidas por el Principio de intangibilidad de los actos propios, cuando el derecho se consolidó a partir de su ejercicio efectivo en el primero de los casos apuntados, o el acto administrativo es válido y eficaz."
"As subjective rights, legal positions are protected by the principle that an administration may not disregard its own acts when the right became vested through actual exercise in the first situation described, or when the administrative act is valid and effective."
Considerando IV
"En su condición de derecho subjetivo, las situaciones jurídicas están protegidas por el Principio de intangibilidad de los actos propios, cuando el derecho se consolidó a partir de su ejercicio efectivo en el primero de los casos apuntados, o el acto administrativo es válido y eficaz."
Considerando IV
"En consecuencia, sin el certificado de uso correspondiente, no sólo la Municipalidad no autorizará el traslado de la licencia respectiva a una nueva ubicación, sino que además, en caso de que se continuara con el ejercicio de la actividad no conforme con la zonificación vigente, la autoridad municipal competente procederá a la clausura total o parcial del local, en este último caso, únicamente en lo no cubierto por la licencia comercial previamente otorgada."
"Consequently, without the corresponding land-use certificate, the Municipality will not authorize transfer of the license to a new location; moreover, if an activity inconsistent with current zoning continues, the competent municipal authority will order the total or partial closure of the premises, with partial closure limited to activity not covered by the previously issued commercial license."
Considerando VII
"En consecuencia, sin el certificado de uso correspondiente, no sólo la Municipalidad no autorizará el traslado de la licencia respectiva a una nueva ubicación, sino que además, en caso de que se continuara con el ejercicio de la actividad no conforme con la zonificación vigente, la autoridad municipal competente procederá a la clausura total o parcial del local, en este último caso, únicamente en lo no cubierto por la licencia comercial previamente otorgada."
Considerando VII
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Administrative Litigation Court, Second Judicial Circuit of San José, Dirección04 Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _______________________________________________________________________ CASE FILE: 14-006034-1027-CA MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: ZEN DOS MIL UNO, S.A.
RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ No. 493-2014 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. THIRD SECTION, ANNEX A OF THE SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours thirty-five minutes on veintidós de octubre del dos mil catorce.- Appeal (recurso de apelación) filed by the company ZEN DOS MIL UNO, S.A., corporate identification number CED80660, represented by Nombre104325, identity card number CED80661, in his capacity as President with the powers of a general plenipotentiary attorney-in-fact without limitation as to amount (folios 4 to 10 of the case file), against decision number DAME-95-014 issued at fourteen hours thirty-six minutes on veintisiete de junio del dos mil catorce by the OFFICE OF THE MAYOR OF MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ.
Judge Álvarez Molina writes the opinion, with the affirmative votes of Judge Solano Ulloa and Judge Leiva Poveda; and,
WHEREAS:
The following facts relevant to this proceeding are deemed duly established:
The following fact relevant to this proceeding is deemed not to have been established: a) That after the Regulatory Plan of Escazú took effect—published for the first time in La Gaceta N° 24 del 3 de febrero de 2005 and for the second time in La Gaceta N°54 del jueves 17 de marzo de 2005—the property depicted in registered cadastral plan number Placa18019 and recorded under real-property folio registration number Placa18020 was actually being used for the conditional office activity authorized in land-use certificate number Placa18018 dated primero de marzo del dos mil cuatro (there is no evidence demonstrating this).
The representative of the appellant company argues that:
To facilitate a proper understanding of the scope of the precedents of both the Sala Primera and the Sala Constitucional, as well as the judgments of the different Sections of this Tribunal, and without seeking to reconsider what has been stated to date, this section will provide a brief analysis of: 1- The legal situation (situación jurídica) of the holder of a property (owner or possessor) who has used the property for a particular activity; and 2- The legal situation of the holder or beneficiary of the Land-Use Certificate (Certificado del uso de suelo) as an administrative act (acto administrativo) (formal active administrative conduct), which merely defines the use or uses to which a property may be put. Regarding land use as a legal situation—the first scenario—understood mutatis mutandi as a subjective right (derecho subjetivo), an advantageous legal situation, or a remedial right, depending on the doctrinal approach followed, it arises and becomes vested when the owner or possessor of the property devotes it to a specific activity: a- in accordance with the zoning (zonificación) in effect when use of the property begins (residential, industrial, commercial, etc.); or b- when use of the property began before the land in question became subject to urban-planning controls through zoning regulations.
Accordingly, this legal situation becomes vested through the actual use of the property in accordance with the legal system, and not merely through its potential designation. In the second scenario, concerning the legal situation of the holder or beneficiary of the Land-Use Certificate as an administrative act—when it is consistent with the interests of the governed party (administrado)—the certificate is issued upon application by a party and comes into legal existence once that administrative act is valid and effective under the terms required by the legal “order.” The effectiveness of this formal conduct by the administration is independent of the actual use of the real property for the activity authorized therein; that is, the Land-Use Certificate is fully valid and effective even when the property is not being used under the terms specified in that administrative act. In this second scenario, the effectiveness of the local government’s formal administrative conduct fully coincides with the vested right (derecho adquirido) of the beneficiary of the administrative act.
Here, the vested right is formal in nature and consists of having completed a very brief administrative procedure or formality aimed at obtaining one of the principal requirements for the issuance of a building permit (licencia constructiva), a business license (patente comercial), etc. Here, the legal situation of the right-holder clearly merges with the effectiveness of the act. If the act expires—for example, through the passage of time where this is legally permissible—the right associated with the act would lapse. Put more simply, the right to have a requirement deemed satisfied would disappear, and the governed party would have to apply for another Land-Use Certificate to satisfy that requirement in the respective subsequent proceeding. From the foregoing, it is clear that the legal situation of a person who uses a property comes into legal existence—the vesting of the right—frequently at a different time from when the administrative act consisting of a Land-Use Certificate issued by a local government becomes valid and effective.
Even where, in certain circumstances, the procedural avenues for extinguishing both types of legal situations may have to follow the same course, that procedural requirement does not mean that those vested rights are legally equivalent. As an administrative act, the Land-Use Certificate is subject to the rules of the Theory of Administrative Acts (Teoría del Acto Administrativo), and loses its effectiveness under the terms stated in the document itself and in the regulatory system, for example: when the act is issued subject to time-limit clauses or conditions subsequent (condiciones resolutivas), when the applicable regulations change, or when the periods of effectiveness expressly established for such acts in certain zoning regulations—which in most cases are one year—expire. In addition, the administrative act will lose its validity and, consequently, its effectiveness if any of its constituent elements ceases to exist or if attainment of its purpose becomes impossible under the clear and express terms established in Articles 166 and 167 of the LGAP.
As noted supra, the loss of effectiveness of the act will entail the lapse of the associated right. As an element common to both legal situations, it is clear that, as vested rights once consolidated, they endure over time, subject to the general rules governing the enjoyment of rights, limited by the legal “order,” and bound by the rules of the Theory of Abuse of Rights (Teoría del abuso del derecho). The issue of termination of the right warrants particular attention. When termination occurs through the holder’s express or implied waiver, expiration, judicial annulment at a party’s request, annulment in administrative proceedings by virtue of ordinary remedies (reconsideration or appeal) or an extraordinary remedy of review—with the beneficiary of the respective legal situation participating in the proceeding, of course—no problem arises. However, when termination occurs at the initiative of the public administration, it creates certain procedural confusion that should be clarified at this juncture.
As subjective rights, legal situations are protected by the Principle of the Administration’s Inability to Disavow Its Own Acts (Principio de intangibilidad de los actos propios) when, in the first of the scenarios described, the right became vested through its actual exercise, or when the administrative act is valid and effective. In these cases, if the local administration wishes to extinguish the legal situation, it must comply with the formalities established by the regulatory “system” by challenging the administrative act that gave rise to the right. This must be done through a proceeding for a declaration of injury to the public interest (proceso de lesividad) or the administrative proceeding governed by Article 173 of the LGAP. It bears emphasizing that this is a formality grounded in legal certainty because, strictly speaking, the two procedural avenues just mentioned do not seek to extinguish favorable administrative acts, but rather the rights granted by those acts.
Another important observation, although it may appear redundant, is that, in the case of the legal situation arising from a Land-Use Certificate—the second scenario—the proceedings for extinguishing the right are unnecessary when the administrative act in question has ceased to be valid or effective, for example, when the zoning regulations in the respective canton have changed. Consistent with the foregoing, the Sala Constitucional has stated: “IV.- Land-Use Certificates.- The amparo proceeding (amparo) raises the issue of the legal effects over time of a Land-Use Certificate. This requirement arises from the so-called zoning regulations, contemplated in Article 21 and developed in Articles 24 et seq. of the Ley de Planificación Urbana. Specifically, Article 28 provides that it is prohibited to use or devote land, buildings, or structures to any use incompatible with the zoning currently in force; accordingly, owners must possess a municipal certificate establishing that the use is compliant, and licenses for commercial or industrial establishments may not be granted without the corresponding Land-Use Certificate.
Although the institution of the Land-Use Certificate had not previously been used in Costa Rica, it is not a legal innovation but rather an essential instrument of Urban-Planning Law (Derecho Urbanístico). Legal scholarship has observed that urban plans are acts of public authority through which land use is regulated, thereby affecting private rights (the right of ownership) by predetermining the means of enjoyment and use of the property; this may also be inferred from the provisions of the first five articles of the Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. Based on zoning, the regulations presuppose that every property has an urban-planning designation established in the master plan; for that reason, Article 12 provides that every interested party must first obtain the corresponding certificate stating the permitted use, which shall remain valid for one calendar year from the time of issuance.
Article 12.4 adds that if work has not begun during that one-year validity period, the permit must be renewed. Article 13 then provides: ‘The certificate shall indicate the use and shall not be construed as a final permit for use, occupancy, expansion, remodeling, construction, or subdivision (fraccionamiento). The Building Line (Alineamiento) and the Land-Use Certificate shall remain valid for one year from their issuance.’ The meaning of the cited provisions is clear: issuance of a Land-Use Certificate cannot be equated with a construction permit, since its effect is limited to defining the property’s designation under the general plan currently in force; and failure to use a lawfully issued construction permit within the following year results in its expiration and the obligation to renew it. For the case now under consideration, however, these provisions have no effect beyond that described.
By contrast, the quoted paragraph of Article 13 is significant in connection with the response given by the Municipalidad de San José in its report, in which it asserted that because the Land-Use Certificate had not been renewed, the commercial license could not be issued, as explained in Article 15 of the same Reglamento de Zonificación. In the Sala’s view, the relevant legal institutions have been applied incorrectly. A validly issued Land-Use Certificate is not subject to a time limit on its validity so long as the Plan Director has not been amended; that is, land designated for residential use retains that designation throughout the period in which the general urban-development plan remains in force, and the same applies to land designated for commercial use, because the effects of zoning do not expire annually. If they did, every owner in the Canton would be required to obtain a Land-Use Certificate each year in order to be notified of the use permitted during the following year, and so on successively, with the Municipality being able to change that land use annually.
Such an interpretation not only undermines the very essence of Urban-Planning Law, but also completely eliminates the value of legal certainty and leaves it to the municipal administration to define, at its discretion, the urban-planning designation of each property. The Sala therefore considers it impermissible to hold that the mere expiration of a Land-Use Certificate through the passage of one year causes an authorized activity to become prohibited in the following year. Moreover, elementary logic yields two premises: a) all developed properties located in the Cantón de San José had their land use defined and confirmed, as of the effective date of the Plan Director Urbano, merely by their existence and by the issuance of their construction permits; consequently, their legal situations cannot be altered by the entry into force of those regulations unless compensation is paid by the Municipality for the harm caused by giving the Plan Director retroactive effect; and b) all commercial businesses that obtained licenses for conducting commercial activities (patentes) at the appropriate time stand on the same footing, subject to what will be stated below.” (Sala Constitucional voto 4336-99).
Accordingly, when the Constitutional Court states that: “its value is limited to defining the intended use of the property under the general plan in force; and where an issued building permit is not used,” it is clearly referring to the certificate as an administrative act (acto administrativo); however, when it specifies that: “land designated for residential use retains that designation throughout the entire term in which the general urban development plan remains in force; the same applies to land designated for commercial use, since zoning does not cease to have effect annually. Were that the case, it would mean that every property owner in the Canton is required to obtain a land-use certificate each year, notifying the owner of the use permitted for the following year, and so on, with the Municipality being able to change that land use annually,” it is referring to the legal status (situación jurídica) of a property in light of the zoning in force within a particular area.
For the foregoing reason, as the Sala Constitucional correctly notes, owners or possessors of real property who have devoted it to a specific activity are not required to apply annually for land-use certificates (certificados de uso de suelo), notwithstanding the loss of legal effect of a specific administrative act through which the local government certifies the land use. The continued validity over time of the legal status of a parcel whose land use conforms to the zoning in force may even give rise to the continued application (ultra-actividad) of that legal status, despite an amendment to the zoning regime in a particular area. Put more simply, the status of a parcel with respect to land use produces full legal effects when established in accordance with the legal framework (ordenamiento) then in force, even after the zoning regulations have been amended. This is precisely the case of the urban-planning-law concept (instituto iusurbanístico) of nonconforming use (uso no conforme), under which the legal status of a property does not conform to the zoning currently in force, but its use predates the land-use regime and must be respected.
One example of this situation is governed by Article 3 of the current Reglamento de Zonificación de San José, which forms part of the Reglamentos del Plan Director Urbano del Cantón de San José, consisting of the following regulations: Disposiciones Generales del Plan Director Urbano de San José; Zonificación del Uso del Suelo; Espacios Públicos, Vialidad y Transporte; and Publicidad Exterior. That provision states verbatim: “Article 3—Nature of land uses. For the purpose of regulating the various activities conducted and helping to consolidate certain uses and activities, as well as protecting them from others that are disruptive or incompatible, the following types of land use are defined: (...) c) Existing nonconforming uses. (...) 3.3 Existing nonconforming uses. These are all activities and building works existing as of the date on which the PDU entered into force but which are incompatible with its requirements and guidelines.
In such cases, the expansion of these activities shall not be permitted, and work on existing buildings shall be permitted in the following situations: a) When the work consists of maintenance of the existing structure and does not entail changes to or repair of the primary structure. b) When the property has historical, cultural, or heritage value and has been so declared by the MCJD. c) When remodeling is necessary to comply with safety and hygiene standards. d) When the property suffers damage as a result of a casualty. 3.3.1 Declaration of nonconforming-use status. Activities shall be classified as nonconforming only on lots where the following is demonstrated: a) The existence of a valid business license (patente) for the requested activity, which must be demonstrated by means of a certification issued by the Departamento de Patentes. b) The existence of a construction or remodeling permit for the requested activity. c) The existence of a land-use certificate that, while valid, served as the basis for preparing construction plans bearing the authorization stamp of any of the following institutions: Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Ministerio de Salud, and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. d) That the existing infrastructure cannot be used for the uses permitted by the PDU for the zone and is suitable only for the requested activity.
At the request of the interested party and following an inspection of the site, these cases shall be decided by the Consejo Técnico de la DIUR.” Consistent with the foregoing, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia recently stated: “…section 28 of the Ley de Planificación Urbana (hereinafter LPU) prohibits ‘using or devoting land, buildings, or structures to any use that is incompatible with the zoning established.’ To ensure compliance with that provision, the same section established the so-called ‘land-use certificate’ as a ‘municipal certificate attesting that the use conforms to zoning requirements.’ For that reason, when a resident requires a municipal license (licencia municipal) (for example, for construction, subdivision (fraccionamiento), or a business license for a commercial or industrial activity), the respective municipal government must first verify that the activity to be undertaken is compatible with the use zones established in the urban planning applicable in the canton.
On this subject, this Chamber has stated: ‘[…] A land-use certificate is the instrument specifying the uses to which land may be put; that is, what it attests—declaratively—is the use that may be made of the land under the regulations in force. It may therefore occur that what is stated therein does not serve the interested party’s purposes, because the intended use might not conform to the regulatory plan (plan regulador). As the court below noted, the Sala Constitucional has stated that this certificate, although declaratory in nature, constitutes a fundamental act because its content and function are to place on record factual or legal circumstances that enable decisions creating, modifying, or extinguishing legal situations, such as building permits or business licenses, for the issuance of which that document is required as a means of verifying that the application conforms to the use approved in the corresponding regulatory plan.’ (Judgment no. 798-F-S1-2012 at 9 hours 45 minutes on July 4, 2012).
It bears noting that section 28 of the LPU also provides for so-called ‘nonconforming-use certificates’ (certificados de uso no conforme), which record a conflicting use that had already become established before the relevant zoning was implemented (…) The Sala Constitucional’s more recent case law has preferred to characterize such certificates as a ‘favorable act’ (acto favorable) and, as such, as protected by the principle that an administration may not repudiate its own acts (principio de intangibilidad de los actos propios): ‘[…] this certificate of conforming land use is a favorable act because it authorizes the interested party to apply for a building permit and, potentially, to apply for other types of licenses (see judgment number 2006-005832 of this Chamber). Consequently, for it to be annulled or reviewed, the respondent public administration must comply with the formal and substantive requirements established in section 173 of the Ley General de la Administración Pública. […] Annulment of the favorable act granted to the appellant without compliance with the foregoing would contravene the doctrine of an administration’s own acts (teoría de los actos propios), implicitly enshrined in section 34 of the Constitución Política’ (Voto no. 2010-12815 at 9 hours 23 minutes on July 30, 2010; to the same effect, see resolution no. 2010-4161 of the same Sala Constitucional at 12 hours 8 minutes on February 26, 2010).
As may be seen, contrary to the cassation appellant’s contention, this does not mean that land-use certifications that conflict with the legal system cannot be annulled. The Constitutional Body is referring to cases in which the Administration itself seeks to declare a land-use certification absolutely, clearly, and manifestly void (nulidad absoluta, evidente y manifiesta); in such circumstances—the cited case law holds—the procedure set forth in section 173 of the LGAP must be followed (without prejudice, of course, to cases in which an administrative-litigation action seeking a declaration of injury to the public interest (contencioso-administrativo de lesividad) is appropriate under Article 34 of the CPCA)….” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Voto 000866-F-S1-2013). Based on the foregoing considerations, it is possible to see how the land-use certificate has evolved from being conceptualized as a simple declaratory act (acto declarativo) in urban-planning matters that merely specifies that a property is subject to a particular use, to being understood as a favorable act affecting the sphere of rights and interests of the interested party, and ultimately, today, as constituting in certain circumstances an advantageous legal position (situación jurídica de ventaja) that, depending on particular factual circumstances, could even give rise to a state of legitimate expectations (confianza legítima) on the part of the interested party.
Having outlined in general terms the two legal situations that may arise with respect to land use, the allegations submitted in the present case will now be analyzed (see, to the same effect, resolution number 452-2014 at fourteen hours twenty minutes on September twenty-four, two thousand fourteen, issued by the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo).
The binding nature of urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas), and the obligation of regulated parties to comply with the rules they impose because they are matters of public policy, form part of the content of the property right (derecho de propiedad), insofar as they establish the authorized or lawful scope of its exercise by incorporating some of the limitations authorized under Article 45 of the Constitution, on the understanding that they do not entail the dispossession of private property or deprivation of the primary attribute of ownership. Likewise, Article 24 of the Ley de Planificación Urbana provides that zoning regulations (reglamentos de zonificación) must include the determination of land uses (usos de la tierra); provisions concerning the location, height, and construction area of buildings; the surface area and dimensions of lots, which directly affect the determination of land density; the size of setbacks (retiros), yards, and other open spaces; and lot coverage by buildings and structures, among other matters.
For this reason, areas subject to special restrictions by virtue of their use must be reserved, such as those located near airports, those subject to restrictions for the protection of forest, historical, and architectural heritage, or the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), as derived from Articles 50 and 89 of the Political Constitution and required by Article 25 of the same Ley de Planificación Urbana. This is implemented through the promulgation of regulatory plans (planes reguladores), which have repeatedly been analyzed by this nonjudicial appellate authority with reference to the content of the legal instruments comprising them; for purposes of the matter at issue, the following discussion concerning land uses and subdivisions (fraccionamientos) is reproduced:
“VII.- CONTENT OF REGULATORY PLANS.- Because of their broad content, Article 21 of the Ley de Planificación Urbana establishes which principal regulations constitute the supplementary regulatory instruments of every urban-planning scheme known as a ‘Plan,’ whether national, regional, or local, namely:
a.- ZONING: through which rules governing the use of the territory are established. It should be recalled that this is a basic urban-planning concept consisting of reserving certain areas of a territory for specific needs or functions; it encompasses everything from the creation of industrial zones to the designation of residential, political-administrative, sports, green, special environmental-protection, and other zones (CALVO MURILLO, Virgilio, ‘Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones,’ Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important, regulation that must accompany every urban plan, pursuant to Article 21, subsection 1), of the Ley de Planificación Urbana, since, as its name indicates, it governs the planning and determination of land use (uso del suelo), with a view to the rational use of land and to ensuring satisfactory environmental living conditions and quality of life; it thereby conditions the use of real property by delimiting areas according to the adopted classification.
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) Thus, the urban-planning regime governing the property right is not uniform merely because the land is subject to planning; rather, it differs according to the type of land into which the property concerned is classified, demonstrating the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Accordingly, this regulation establishes the precise definition of the possible, permitted uses in each zone, with the resulting effect on the property right, by determining where persons may and must reside, where commercial activities may be conducted, where services must be provided, where industry may be carried out, and where recreation and entertainment may take place.
This underscores the seriousness with which it must be formulated, requiring not only considerations of expediency and suitability, but above all technical and objective criteria. It is clear that the content of the land-use framework (estatuto del suelo) determines the scope of ownership and conditions its exercise, both by creating situations favorable to private initiative and by establishing constraints that restrict its exercise. The function of classifying land for the establishment of the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms a part; that regulation must contain the urban-planning classification and designation of the land. Classification means the category or type of land—urban, developable, scheduled or unscheduled, non-developable, industrial, reserved or intended for environmental protection, residential, institutional, etc.—according to its basic urban-planning purpose.
Designation refers to the subdivision of those land types into zones characterized by specific urban-planning content or development rights; in this regard, it is linked to the zoning technique, which arose from the tendency to separate residential buildings from industrial facilities. It is clear that the provisions contained in the zoning regulation help define the content of the property right, since that content results from the constitutional and statutory property regime. Property is not an absolute right, but is subject to regulation through recognition of the fundamental element of its social function and of the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in zoning rules is subject to the following principles: a) zoning comprises only rules of a general nature—that is, rules encompassing a category of property also defined by its spatial location, provided that the location does not single out a particular property; and b) zoning regulations may not be unlimited, because they must preserve the essential core of the property right—the rights of use, benefit, enjoyment, and disposition, although not in an unrestricted sense—otherwise, the right would be extinguished, amounting to an expropriation.
Accordingly, zoning may not entail the annulment or paralysis of the manifestations of the property right, which must in no way be confused with the expressions or economic significance of property. An obligation to compensate for the imposition of such measures arises only when they affect the essential core of this right, defined in constitutional case law as the possibility of carrying out some form of use of the property, even if not the use desired by its owner. Thus, limitations imposed on property are lawful when they allow the owner to use the property ‘normally,’ except, of course, for the portion or function affected by the limitation imposed by the State; this respects the property’s natural use by preserving its value as a means of production or its economic value in the market (...) (See Voto of this same Section No. 2412-2010, de las quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez.)
Article 28 of the Ley de Planificación Urbana states that development of the land (aprovechamiento de la tierra) requires a land-use certificate (certificado de uso) for purposes of determining its compatibility with urban-planning regulations:
‘Article 28.- It is prohibited to use or devote land, buildings, or structures to any use incompatible with the zoning in effect. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate attesting that the use complies with zoning requirements. Existing nonconforming uses must also be recorded in a certificate stating that circumstance.
Each zoning regulation shall establish the date from which such certificates shall be mandatory.’ In other words, even where lots have been duly subdivided and registered, they are not necessarily available for their owners’ unrestricted use and disposition, because the zoning rules ultimately determine the use to which they may be put. Because these are public-policy rules, local authorities may not depart from their application, since doing otherwise would violate the principle that the legal system may not be waived in a particular case (principio de inderogabilidad del ordenamiento jurídico a un caso concreto) and, consequently, the principle of equality and nondiscrimination (see, to the same effect, Resolution No. 47-2013, de las once horas veinte minutos del ocho de febrero del dos mil trece, issued by the Third Section of this Court).
This Tribunal finds that the challenged act must be affirmed for the reasons set forth below: i) The appellant is incorrect in asserting that Article 8.3 of the Plan Regulador de Escazú applies to it, since the specific case does not fall within either of the two circumstances contemplated by that provision for classifying the land use (uso de suelo) as conditional. In this regard, section 8.3 of the Plan Regulador de Escazú provides—insofar as relevant—that conditional uses (usos condicionales) “…Correspond to those uses existing or requested after approval of the Plan that, because of their characteristics, may cause disturbances to conforming uses in the area, but which, subject to certain requirements, can ensure that any potential disturbances are confined within the property and that disturbances to the surrounding area can be reduced through mitigation measures…” (emphasis not in the original).
In this case, it has not been established that, after the Plan Regulador de Escazú entered into force (17 de marzo del 2005), the property described in registered cadastral survey number Placa18019 and recorded under real-property folio number Placa18020—where the appellant company seeks to locate its offices—was actually being used for office activities authorized under land-use certificate (certificado de uso de suelo) number Placa18018 del primero de marzo del dos mil cuatro. Consequently, it cannot validly be argued that there is a vested legal situation (situación jurídica consolidada), because the evidence submitted in the record does not establish that the property to which the business license (licencia comercial) for the activity of “Production of Commercial Videos” is sought to be transferred was actually used for that purpose before the Pan Regulador de Escazú entered into force.
Furthermore, land-use certificate number Placa18024 del primero de marzo del dos mil cuatro was issued to a person other than the appellant; ii) This circumstance demonstrates that the appellant’s situation also does not fall within the second circumstance contemplated in Article 8.3 of the Plan Regulador de Escazú for classifying the land use as conditional. Although it is true that, through official letter number US-178-A-04 del primero de marzo del dos mil cuatro, the Urban Development Department of the Municipalidad de Escazú issued to Nombre104326, who at that time owned the property to which the business license for the activity of “Production of Commercial Videos” is sought to be transferred, a land-use certificate “…CONDITIONAL upon the office use being separate from the residential use and compliance with the Parking area requirement (one space for every 30 m2 of office space)…,” it is also true that “…This Land Use is valid until the Regulatory Plan for the Canton is approved.
The regulations may change if that Plan is approved…” (folios 106 and 95 of the record). In other words, the effectiveness of the legal situation arising from that land-use certificate, understood as an administrative act (acto administrativo), was subject to the entry into force of new zoning regulations (reglamento de zonificación) for the Cantón de Escazú, which occurred as of 17 de marzo de 2005, when the Plan Regulador de Escazú was published in La Gaceta number 54. Consequently, land-use certificate number US-178-A-04 del primero de marzo del dos mil cuatro, on which the aggrieved company bases its argument, ceased to be effective as an administrative act upon the entry into force of the Plan Regulador. Therefore, pursuant to Article 43 of that same body of regulations, any application requiring the issuance of a land-use certificate—as in this case, in which an application was made to transfer a business license so that the appellant could relocate its offices for the production of commercial videos (Articles 28 and 29 of the Ley de Planificación Urbana)—must be processed on the basis of the zoning parameters contained in that Plan Regulador; iii) In view of the foregoing, the nonconforming land-use certificate (certificado de uso de suelo no conforme) on which the denial of the aggrieved company’s application to transfer business license number 5932 was based (folios 73 and 80 to 83 of the record) is not subject to section 8.3 of the Plan Regulador de Escazú, insofar as it provides that conditional uses “…Correspond to those uses (…) requested after approval of the Plan…,” because the application to transfer the license (patente) to the property located in Guachipelín de Escazú, 900 metros west of the AM PM supermarket, was filed on diecisiete de junio del dos mil once.
It therefore does not fall within the exception contemplated in section 43 of the Plan Regulador de Escazú, which states that “…As of the entry into force of these regulations, the Municipality shall have a maximum period of three months to begin issuing Land-Use Certificates in accordance with the parameters of the Plan Regulador governing this matter….” This is because the Plan Regulador de Escazú entered into force upon its publication in La Gaceta number 54 del diecisiete de marzo del dos mil cinco, while the application to transfer the business license was filed on diecisiete de junio del dos mil once; consequently, the zoning regulations then in force—namely, those set forth in the aforementioned Plan Regulador—must apply. For all the foregoing reasons, the ground of appeal is without merit and must be so declared.
VII.It must now be clarified that, pursuant to Articles 28 and 29 of the Ley de Planificación Urbana and section 5.2 of the Plan Regulador de Escazú, “…For purposes of applying for business licenses, construction permits (including expansion, remodeling, and restoration), demolition, earthworks (movimiento de tierra), and land development (urbanización), any natural or legal person must first obtain a land-use certificate (…) The municipal land-use certificate shall establish that the use complies with zoning requirements and related conditions, such as building lines, frontage, minimum areas, coverage, and any other applicable conditions, including height, access, vegetation, signs, finishes, operating hours, and others….” Consequently, without the corresponding land-use certificate, the Municipality will not only refuse to authorize the transfer of the respective license to a new location, but, if the activity that does not conform to the zoning regulations in force continues to be conducted, the competent municipal authority will order the total or partial closure (clausura) of the premises—the latter solely with respect to activities not covered by the previously issued business license—pursuant to Articles 79, 80, and 81 bis of the Código Municipal and Article 29 of the Ley de Planificación Urbana.
Indeed, resolution number PLM-R: 321-2010 (sic), which initiated the chain of appeals, states: “…it is hereby ordered to cease all commercial activity; otherwise, if noncompliance with this order is established, the premises shall be closed…” (folios 80 to 83 of the record). In this specific case, the activity of “Production of Videos for Commercials” that the appellant company seeks to conduct on the property located in the low-density residential zone (zona residencial de baja densidad) in Guachipelín de Escazú, 900 metros west of the AM PM supermarket, does not meet the requirements for classification as a conforming use (uso conforme) under Article 11.2.3. of the Plan Regulador de Escazú, which provides that the following shall constitute a conforming use in a low-density residential zone: “…Offices of Professionals who own the dwelling, with a maximum area of 30 metros cuadrados, provided that the activity is conducted in the same house….” This is because it has been established that the property to which the appellant seeks to transfer business license number 5932 consists of a 284,34 metros cuadrados lot owned by Nardo Rojo, S.A., legal entity identification number CED80662, on which the appellant—which does not own the property—seeks to establish an office devoted to producing videos for commercials, where two employees and the company representative would work from lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm (folios 107 to 111 of the record).
These circumstances do not satisfy the requirements applicable to the zone in question. Furthermore, although Article 11.1 of the Plan Regulador de Escazú permits uses ancillary or complementary to dwellings (usos conexos o complementarios a las viviendas) located in the Canton’s residential zones—including professional-services offices—it also makes such uses conditional upon their “…belonging to the owner of the dwelling and having at least one internal parking space for the exclusive use of clients (…) Likewise, in these cases, offices may not exceed 30 m2 in area….” It states categorically that “…Offices are not permitted in residential zones except for those mentioned above…,” conditions that—once again—are not satisfied in the case under review. Consequently, and for all the foregoing reasons, the appeal filed is denied, the challenged act is affirmed, and the administrative remedies (vía administrativa) are deemed exhausted.-
POR TANTO.
The appeal filed is denied, the challenged act is affirmed, and the administrative remedies are deemed exhausted.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Jorge Leiva Poveda CASE FILE: 14-006034-1027-CA MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: ZEN DOS MIL UNO, S.A.
RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ 3
Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: ZEN DOS MIL UNO, S.A.
RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ No. 493-2014 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas treinta y cinco minutos del veintidós de octubre del dos mil catorce.- Recurso de apelación interpuesto por la empresa ZEN DOS MIL UNO, S.A., cédula jurídica número CED80660, representada por Nombre104325 , cédula de identidad número CED80661, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma (folios 4 a 10 del expediente); contra la resolución número DAME-95-014 de las catorce horas treinta y seis minutos del veintisiete de junio del dos mil catorce, dictada por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE ESCAZÚ .
Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de la jueza Solano Ulloa y el juez Leiva Poveda; y,
CONSIDERANDO:
Io.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este proceso:
IIo.- HECHO NO DEMOSTRADO. De relevancia para el presente proceso, se tiene por no acreditado, el siguiente hecho: a) Que con posterioridad a la entrada en vigencia del Plan Regulador de Escazú - publicado por primera vez en La Gaceta N° 24 del 3 de febrero de 2005 y en segunda ocasión en La Gaceta N°54 del jueves 17 de marzo de 2005 -, el inmueble descrito en el plano catastrado número Placa18019 e inscrito bajo matrícula de folio real número Placa18020, estuviera siendo utilizado materialmente para la actividad condicional de oficinas, autorizada en el certificado de uso de suelo número Placa18018 del primero de marzo del dos mil cuatro (no hay prueba que así lo demuestre) .
IIIo.- OBJETO DEL RECURSO. El representante de la empresa apelante alega que:
IVo.- SITUACIONES JURÍDICAS DERIVADAS DEL USO DEL SUELO EN MATERIA URBANÍSTICA. A fin de facilitar el adecuado dimensionamiento de los precedentes tanto de la Sala Primera y de la Sala Constitucional así como de las sentencias de las distintas Secciones de este Tribunal, y sin pretender hacer un replanteamiento a lo dicho hasta la fecha, en el presente apartado se ofrecerá un breve análisis respecto de: 1- La situación jurídica del titular de una finca (propietario o poseedor), que ha utilizado el inmueble en una determinada actividad, y; 2- La situación jurídica del titular o beneficiario del Certificado del uso de suelo como acto administrativo (conducta administrativa formal activa), que simplemente delimita el uso o usos que se le puede dar a una finca. En cuanto al uso de suelo como situación jurídica –primer supuesto-, entendida mutatis mutandi como derecho subjetivo, situación jurídica de ventaja o derecho reaccional, según la corriente doctrinal que se siga, se tiene que este surge y se consolida cuando el propietario o poseedor de la finca la vincula a una actividad específica: a- conforme a la zonificación vigente en el momento en el que la finca de inicio a su aprovechamiento (residencial, industrial, comercial, etc), o b- cuando la utilización del inmueble comenzó previamente a que el referido terreno fuera sometido a control urbanístico a través de normas de zonificación.
En tal dirección esta situación jurídica se consolida con la utilización material del bien conforme al ordenamiento jurídico, y no solo con su vocación potencial. Por otra parte, en el segundo supuesto, referido a la situación jurídica del titular o beneficiario del Certificado del uso de suelo como acto administrativo -cuando este es conforme a los intereses del administrado-, se tiene que este se emite a gestión de parte, y surge a la vida jurídica una vez el apuntado acto administrativo es válido y eficaz en los términos requeridos por el “ordenamiento” jurídico. La eficacia de esta conducta formal de la administración es autónoma respecto de la utilización material del bien inmueble para la actividad para él autorizada, es decir, el certificado de uso de suelo es plenamente válido y eficaz aún y cuando el bien no esté siendo utilizado en los términos indicados en ese acto administrativo.
En este segundo supuesto, la eficacia de la conducta administrativa formal de la corporación local, coincide plenamente con el derecho adquirido por el beneficiario del acto administrativo. En este caso el derecho consolidado es uno de naturaleza formal, consistente en haber cumplido un brevísimo procedimiento o trámite administrativo tendente a la obtención de uno de los principales requisitos para la emisión de una licencia constructiva, una patente comercial, etc. Aquí claramente la situación jurídica del titular del derecho queda fundida con la eficacia del acto. En caso de caducidad del acto –por ejemplo por el transcurso del tiempo cuando sea lícitamente posible-, el derecho vinculado al acto decaería. Más simple, el derecho a tener por obtenido un requisito desaparecería y el administrado debería gestionar otro certificado de uso de suelo para cumplir con ese requerimiento en el trámite ulterior respectivo.
De la indicación anterior, es claro que el nacimiento a la vida jurídica de la situación jurídica de quien utiliza una finca –consolidación del derecho-, frecuentemente no coincide con el momento en el que el acto administrativo certificado de uso de suelo emitido por una corporación local llega a ser válido y eficaz. Incluso cuando es posible que en ciertos supuestos las vías procesales para la destrucción de ambos tipos de situaciones jurídicas tengan que recorrer el mismo cauce, tal requerimiento procesal no implica la equiparación jurídica de esos derechos adquiridos. El certificado de uso de suelo como acto administrativo, está sujeto a las reglas de la Teoría del Acto Administrativo, perdiendo su eficacia en los términos señalados en el propio documento y en el sistema normativo, verbigracia: cuando el acto sea emitido con cláusulas de término o condiciones resolutivas, cuando varíe la reglamentación vigente o fenezcan los plazos de eficacia de estos actos expresamente establecidos en algunos reglamentos de zonificación que en la mayor parte de los casos es de un año.
Adicionalmente, el acto administrativo perderá su validez y consecuentemente su eficacia, con el decaimiento de alguno de sus elementos constitutivos o sea imposible la consecución del elemento fin en los términos clara y expresamente establecidos en los artículos 166 y 167 de la LGAP. Como se apuntó supra, la pérdida de eficacia del acto acarreará el decaimiento del derecho que le está aparejado. Como elemento común de ambas situaciones jurídicas, es claro que en su condición de derechos adquiridos una vez consolidados, permanecen en el tiempo, sujetos a las reglas generales de disfrute de los derechos, limitados por el “ordenamiento” jurídico y vinculados a las reglas de la Teoría del abuso del derecho. Particular atención merece el tema del fenecimiento del derecho el cual, cuando ocurre por renuncia expresa o tácita de su titular, caducidad, anulación judicial a gestión de parte, anulación en sede administrativa en virtud de recursos ordinarios (revocatoria o apelación) o extraordinario de revisión –ello claro está con la intervención procedimental del beneficiario de la situación jurídica respectiva-, no se presenta ningún problema, pero que cuando se configura por iniciativa de la administración pública, genera algunas confusiones procesales cuya aclaración es conveniente intentar en este momento.
En su condición de derecho subjetivo, las situaciones jurídicas están protegidas por el Principio de intangibilidad de los actos propios, cuando el derecho se consolidó a partir de su ejercicio efectivo en el primero de los casos apuntados, o el acto administrativo es válido y eficaz. En estos supuestos, si la administración local desea destruir la situación jurídica , deberá sujetarse a las formalidades que establece el “sistema normativo”, atacando el acto administrativo que dio pie al surgimiento del derecho. Lo anterior, a través del proceso de lesividad o del procedimiento administrativo regulado en el artículo 173 de la LGAP. Se insiste que aquí se está ante una formalidad fundamentada en la seguridad jurídica, por cuanto en estricto sentido, los dos cauces procedimentales recién apuntados, no buscan destruir actos administrativos favorables, sino destruir los derechos otorgados en esos actos.
Otra apreciación importante de reseñar, aunque parece redundante hacerla, consiste en que en el caso de la situación jurídica derivada a partir de un certificado de uso de suelo –segundo supuesto-, los procesos de destrucción del derecho, son innecesarios cuando el referido acto administrativo ha dejado de ser válido o eficaz, por ejemplo, cuando ha variado la reglamentación de zonificación en el respectivo cantón. Conteste con lo anterior la Sala Constitucional ha precisado: “IV.- Certificados de uso del suelo.- Se alegan en el amparo los efectos jurídicos, en el tiempo, del certificado de uso del suelo. Este requisito, surge de los llamados reglamentos de zonificación, concebidos en el artículo 21 y desarrollados en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. Concretamente, el artículo 28 señala que es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación vigente; por ello, los propietarios deben poseer un certificado municipal que acredite la conformidad de uso y no se concederán patentes para establecimientos comerciales o industriales, sin el certificado de uso correspondiente.
La institución del certificado del uso del suelo, si bien no había sido usada en Costa Rica, no es innovación jurídica, sino un instrumento esencial en el Derecho Urbanístico. La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien y así se infiere de lo que disponen los cinco primeros artículos del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. La normativa supone, en función de la zonificación, que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, el artículo 12 señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso.
Luego el artículo 13 señala: "El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión". El sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido legítimamente, dentro del año siguiente, implica su caducidad y el deber de renovarlo. Empero estas normas no tienen más valor, para el caso que ahora se conoce, que el señalado. En cambio sí es de trascendencia el párrafo transcrito del artículo 13, en relación con la respuesta de la Municipalidad de San José en su informe, la que ha afirmado que al no haberse renovado el certificado del uso del suelo, no se podía expedir la licencia comercial, como lo explica el artículo 15 del mismo Reglamento de Zonificación.
A juicio de la Sala existe una errónea aplicación de las instituciones jurídicas en juego. El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente. Esta interpretación no solo atenta contra la esencia misma del Derecho Urbanístico, sino que elimina del todo el valor seguridad jurídica y deja en manos de la administración municipal, el definir, discrecionalmente, cuál es la vocación urbanística de cada inmueble.
Por ello, estima la Sala, no es posible admitir el criterio de que solo el vencimiento del certificado del uso del suelo por el transcurso de un año, implique que una actividad autorizada se transforme, el año siguiente, en prohibida. Además, de elemental lógica, dos presupuestos: a) todas las propiedades construidas y ubicadas en el Cantón de San José, a la puesta en vigencia del Plan Director Urbano, tenían a esa fecha, el uso del suelo definido y confirmado por la sola existencia y por la expedición de las licencias de construcción, de manera que sus situaciones no pueden ser modificadas con la entrada en vigencia de esa normativa, si no media una compensación a cargo de la Municipalidad, por la lesión que implica darle efecto retroactivo al Plan Director; y b), en igual plano se encuentran todos los negocios comerciales que obtuvieron, en su oportunidad, las licencias para el ejercicio de actividades comerciales (patentes), salvo lo que luego se dirá”.
(Sala Constitucional voto 4336-99). Así las cosas cuando el Tribunal Constitucional indica que: “su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido”, claramente está haciendo referencia al certificado como acto administrativo, empero cuando se precisa que: “un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente”, se hace referencia a la situación jurídica de un inmueble a la luz de la zonificación vigente en un entorno determinado.
Es por lo anterior que como bien señala la Sala Constitucional, no es indispensable para los propietarios o poseedores de bienes inmuebles que lo han dedicado a una actividad específica, acudir anualmente a solicitar certificados de uso de suelo, esto pese a la pérdida de eficacia de un acto administrativo concreto en el cual el gobierno local certifique el uso del suelo. La permanencia en el tiempo de la situación jurídica de una finca cuyo uso de suelo es conforme a la zonificación vigente, incluso permite el surgimiento de fenómenos de ultra-actividad de la situación jurídica, pese a la modificación del régimen de zonificación en un entorno determinado. Más simple, la situación de una finca en materia de uso de suelo despliega plenos efectos jurídicos constituida conforme al “ordenamiento” vigente, incluso una vez variado el reglamento de zonificación. Justamente este es el caso del instituto iusurbanístico del uso no conforme, en el cual la situación jurídica de un inmueble no se ajusta a la zonificación vigente, no obstante su uso es preexistente al régimen de utilización del suelo y debe respetarse.
Un ejemplo de este supuesto es el regulado en el artículo 3 del actual Reglamento de Zonificación de San José, el cual forma parte de los Reglamentos del Plan Director Urbano del Cantón de San José, conformado por los Reglamento de: Disposiciones Generales del Plan Director Urbano de San José; Zonificación del Uso del Suelo; Espacios Públicos, Vialidad y Transporte; y Publicidad Exterior. Dicha norma textualmente indica: “Artículo 3º-Naturaleza de los usos del suelo. Con el propósito de regular las diferentes actividades que se desarrollan y de contribuir a la consolidación de ciertos usos y actividades, así como protegerlas de otras que resulten molestas o incompatibles, se definen los siguientes tipos de usos del suelo: (...) c) Usos existentes, no conformes. (...) 3.3 Usos existentes, no conformes. Son todas aquellas actividades y obras de edificación existentes a la fecha de entrada en vigencia del PDU, pero que no son compatibles con sus requisitos y lineamientos.
Para estos casos no se permitirá el crecimiento de estas actividades, y las intervenciones en construcciones existentes se permitirán en las siguientes situaciones: a) Cuando las obras correspondan a trabajos de mantenimiento de lo existente y que no impliquen cambios o reparación de la estructura primaria. b) Cuando el inmueble sea de valor histórico, cultural o patrimonial, declarado como tal por el MCJD. c) Cuando las remodelaciones sean necesarias para cumplir con las normas de seguridad e higiene. d) Cuando el inmueble sufra daños por siniestros. 3.3.1 Declaratoria de condición de uso no conforme. Se resolverán como no conformes, únicamente las actividades en los predios donde se demuestre lo siguiente: a) Existencia de patente vigente para la actividad solicitada, la cual deberá ser demostrada mediante la emisión de una constancia del Departamento de Patentes. b) Existencia de permiso de construcción o remodelación para la actividad solicitada. c) Existencia de un Certificado de Uso del Suelo que durante su vigencia haya servido de base para la elaboración de los planos constructivos que cuenten con el sello de autorización de cualquiera de las siguientes instituciones: Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Ministerio de Salud e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. d) Que la infraestructura existente no puede utilizarse para los usos permitidos por el PDU para la zona y sólo es apta para la actividad solicitada.
Estos casos serán resueltos por el Consejo Técnico de la DIUR, a solicitud del interesado y previa inspección del sitio”. Conteste con lo expuesto, recientemente la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “… el cardinal 28 de la Ley de Planificación Urbana (en lo sucesivo LPU) prohíbe “aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada”. Para asegurar que dicho precepto se cumpla, esa misma norma instituyó el denominado “certificado de uso de suelo”, como un “certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación”. Por esa razón, cuando un munícipe requiera de una licencia municipal (por ejemplo para construcción, fraccionamiento o patente para una actividad comercial o industrial), el respectivo Ayuntamiento debe constatar, previamente, que la actividad a realizar sea compatible con las zonas de uso estipuladas en la planificación urbana aplicable en el cantón.
Sobre el particular, esta Sala ha indicado: “[…] El certificado de uso de suelo consiste en el instrumento donde consta a qué usos puede destinarse un terreno, sea, lo que acredita, -con carácter declarativo-, es la utilización que se le puede dar según las regulaciones vigentes. De ahí, puede suceder que lo plasmado en él no sea lo que interese al administrado, puesto que, el que le pretendía dar, podría no resultar conforme con el plan regulador. Según lo hizo patente el Ad que, la Sala Constitucional ha expresado que dicho certificado, aunque de naturaleza declarativa, se erige en un acto fundamental, en razón de que su contenido y función es hacer constar estados fácticos o legales que posibilitan la toma de resoluciones que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, como son los permisos de construcción o patentes, para cuyos otorgamientos se requiere de dicho documento, como medio para verificar que, lo solicitado se conforma con la utilización aprobada en el correspondiente plan regulador.” (Sentencia no. 798-F-S1-2012 de las 9 horas 45 minutos del 4 de julio de 2012).
Valga acotar que el ordinal 28 de la LPU, también prevé los denominados “certificados de uso no conforme”, que son aquellos mediante los cuales se hace constar un uso contrario, pero que se encontraba consolidado de previo a que se implantara la respectiva zonificación (…) La jurisprudencia más reciente de la Sala Constitucional ha preferido conceptualizar dichos certificados como un “acto favorable” y, en tanto tales, cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios: “[…] este certificado de uso de suelo conforme es un acto favorable en virtud que habilita al administrado para gestionar un permiso de construcción y, eventualmente, solicitar otro tipo de licencias (ver sentencia número 2006-005832 de esta Sala). Por consiguiente, para ser anulado o revisado debe la administración pública recurrida observar los requisitos formales y sustanciales establecidos en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública. […] .
La anulación del acto favorable otorgado al recurrente con inobservancia de lo indicado supra atentaría contra la teoría de los actos propios recogida de forma implícita en el numeral 34 de la Constitución Política” (voto no. 2010-12815 de las 9 horas 23 minutos del 30 de julio de 2010; en similar sentido consúltese, de la misma Sala Constitucional, la resolución no. 2010-4161 de las 12 horas 8 minutos del 26 de febrero de 2010). Según se observa, contrario a lo indicado por el casacionista, esto no implica que las certificaciones de uso de suelo disconformes con el ordenamiento jurídico no puedan ser anuladas. El Órgano Constitucional se refiere a aquellos casos en donde la misma Administración es la que pretende declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de una certificación de uso de suelo; en tales circunstancias –estima la referida jurisprudencia– se deberá acudir al procedimiento contemplado en el numeral 173 de la LGAP (sin perjuicio, claro está, de aquellos casos donde proceda el contencioso-administrativo de lesividad, al tenor de lo previsto en el artículo 34 del CPCA)…”.
(Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia voto 000866-F-S1-2013). A partir de las consideraciones anteriores, es posible apreciar como el certificado de uso de suelo ha ido evolucionando, desde su conceptualización como un simple acto declarativo en materia urbanística que simplemente precisa la afectación de un inmueble a un uso determinado, pasando a entenderse como un acto favorable que afecta la esfera de derechos e intereses del administrado, llegándose al día de hoy a ser comprendido en determinados supuestos como una situación jurídica de ventaja, que incluso permitiría en atención a ciertas circunstancias fácticas, el surgimiento en el administrado de un estado de confianza legítima. Precisadas en términos generales las dos situaciones jurídicas que podrían configurarse en materia de uso de suelo, se procederá al análisis de los alegatos presentados en el presente caso (ver en igual sentido, la resolución número 452-2014 de las catorce horas veinte minutos del veinticuatro de setiembre de dos mil catorce, dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo).
Vo.- SOBRE LA VINCULACIÓN DE LAS REGULACIONES URBANÍSTICAS PARA EL EJERCICIO DE ACTIVIDADES LUCRATIVAS. La vinculación de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen, por ser de orden público, integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros.
Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la misma Ley de Planificación Urbana. Ello se concreta mediante la promulgación de planes reguladores, cuyo análisis ha sido reiterado por esta jerarquía impropia, al referirse al contenido de los instrumentos jurídicos que los componen y, para los efectos del caso de interés, se transcribe lo que se ha indicado respecto de los usos de suelo y fraccionamientos:
"VII.- DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:
a.- el de ZONIFICACIÓN : mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones ", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada .
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico . Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos.
Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales.
Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación.
De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado (...) (Ver Voto de esta misma Sección No. 2412-2010, de las quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez.)
El artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:
"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.
Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." O sea, que aún cuando existan lotes debidamente fraccionados e inscritos, ellos no necesariamente están dispuestos para el libre uso y disposición de sus propietarios, pues la normativa de zonificación es la que determina, a fin de cuentas, el uso que se les puede dar en definitiva. En razón de que estamos en presencia de normas de orden público, las autoridades locales no pueden separarse de su aplicación, toda vez que lo contrario implicaría una violación al principio de inderogabilidad del ordenamiento jurídico a un caso concreto y con ello, al principio de igualdad y no discriminación (ver en igual sentido, la resolución número 47-2013 de las once horas veinte minutos del ocho de febrero del dos mil trece, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal).
VIo.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Considera este Tribunal que el acto impugnado debe confirmarse por las razones que de seguido se exponen: i) No lleva razón el recurrente al afirmar que le es aplicable lo dispuesto en el artículo 8.3 del Plan Regulador de Escazú, toda vez que el caso concreto no encuadra en ninguno de los dos supuestos previstos por la norma indicada, para calificar el uso de suelo como condicional. En ese sentido, el numeral 8.3 del Plan Regulador de Escazú, establece –en lo que interesa- que los usos condicionales “…Corresponden a aquellos usos existentes o solicitados luego de aprobado el Plan, que por sus características, puedan causar molestias a los usos conformes en la zona, pero que con ciertos requerimientos pueden garantizar que las posibles molestias se confinen dentro de la propiedad y se puedan disminuir las molestias al entorno por medio de medidas paliativas…” (el resaltado no es del original).
En la especie, se tiene por no acreditado que con posterioridad a la entrada en vigencia del Plan Regulador de Escazú (17 de marzo del 2005), el inmueble descrito en el plano catastrado número Placa18019 e inscrito bajo matrícula de folio real número Placa18020 – y en el que se pretende ubicar las oficinas de la empresa recurrente-, estuviera siendo utilizado materialmente para la actividad de oficinas, autorizada en el certificado de uso de suelo número Placa18018 del primero de marzo del dos mil cuatro. En consecuencia, no puede válidamente alegarse que se cuenta con una situación jurídica consolidada, pues de las pruebas aportadas a los autos no se desprende, que el inmueble al que se pretende trasladar la licencia comercial para desarrollar la actividad de “Elaboración de Vídeos Comerciales”, se haya utilizado materialmente para dicha función antes de que entrara en vigencia el Pan Regulador de Escazú.
Aunado a que el uso de suelo número Placa18024 del primero de marzo del dos mil cuatro, fue otorgado a una persona distinta de apelante; ii) Dicha circunstancia pone en evidencia que la situación de la apelante tampoco encuadra en el segundo supuesto previsto en el artículo 8.3 del Plan Regulador de Escazú, para calificar el uso de suelo como condicional. Ello por cuanto, si bien es cierto, mediante oficio número US-178-A-04 del primero de marzo del dos mil cuatro, el Departamento de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Escazú, otorgó a Nombre104326 , propietario en ese momento del inmueble al que se pretende trasladar la licencia comercial para desarrollar la actividad de “Elaboración de Vídeos Comerciales”, un certificado de uso de suelo "...CONDICIONAL a que el uso de oficinas esté independiente del uso residencial y que se cumpla con el área de Parqueo (un espacio por cada 30 m2 de oficina)...”; también lo es, que “…
Este Uso de Suelo tiene una vigencia hasta que el Plan Regulador para el Cantón sea aprobado. Las normas pueden cambiar de aprobarse dicho Plan..." (folios 106 y 95 del expediente). En otras palabras, la eficacia de la situación jurídica derivada de ese certificado de uso de suelo, entendido como acto administrativo, estaba sujeta a la entrada en vigencia de un nuevo reglamento de zonificación para el Cantón de Escazú, lo cual sucedió a partir del 17 de marzo de 2005, cuando se publicó en La Gaceta número 54, el Plan Regulador de Escazú. En consecuencia, el certificado de uso de suelo número US-178-A-04 del primero de marzo del dos mil cuatro, en que sustenta la empresa agraviada su alegato, perdió su eficacia como acto administrativo por la entrada en vigencia del Plan Regulador, razón por la cual y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 43 de ese mismo cuerpo normativo, toda gestión que requiriera la emisión de un certificado de uso de suelo -como en este caso, en que se gestionó el traslado de una licencia comercial, a fin de ubicar en otro sitio las oficinas para la elaboración de vídeos comerciales por parte de la recurrente (artículos 28 y 29 de la Ley de Planificación Urbana)-, debe realizarse con base en los parámetros de zonificación contenidos en dicho Plan Regulador; iii) En razón de lo anterior, al certificado de uso de suelo no conforme en que se basa la denegatoria de la solicitud de traslado de la licencia comercial número 5932 planteada por la empresa agraviada (folios 73, 80 a 83 del expediente), no le es aplicable lo dispuesto en el numeral 8.3 del Plan Regulador de Escazú, en cuanto a que los usos condicionales “…Corresponden a aquellos usos (…) solicitados luego de aprobado el Plan…”, toda vez que la gestión de traslado de la patente al inmueble ubicado en Guachipelín de Escazú, 900 metros al oeste del supermercado AM PM, se presentó el diecisiete de junio del dos mil once, por lo que, no encuadra en el supuesto de excepción previsto en el numeral 43 del Plan Regulador de Escazú, en el sentido de que “…A partir de la entrada en vigencia de este reglamento, la Municipalidad contará con un máximo de tres meses de plazo para iniciar la emisión del Certificado de Uso de Suelo de acuerdo con los parámetros del Plan Regulador en esta materia…”.
Ello por cuanto, el Plan Regulador de Escazú entró en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta número 54 del diecisiete de marzo del dos mil cinco, y la solicitud de traslado de la licencia comercial se presentó el diecisiete de junio del dos mil once, por lo que, deben aplicársele las regulaciones sobre zonificación vigentes, o sea, las previstas en el Plan Regulador indicado. Por todo lo expuesto, el agravio resulta improcedente y así debe declararse.
VIIo.- Ahora bien, es menester aclarar que conforme a lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley de Planificación Urbana, y 5.2 del Plan Regulador de Escazú, “… Para efectos de solicitud de patentes, permisos de construcción (incluyendo ampliación, remodelación y restauración), demolición, movimiento de tierra y urbanización, cualquier persona física o jurídica debe obtener previamente un certificado de uso del suelo (…) El certificado municipal de uso del suelo acreditará la conformidad del uso ante los requerimientos de la zonificación y sus requisitos , tales como alineamientos, frente, áreas mínimas, cobertura y otros condicionantes, si los hay, como alturas, accesos, vegetación, rótulos, acabados, horarios y otros…”. En consecuencia, sin el certificado de uso correspondiente, no sólo la Municipalidad no autorizará el traslado de la licencia respectiva a una nueva ubicación, sino que además, en caso de que se continuara con el ejercicio de la actividad no conforme con la zonificación vigente, la autoridad municipal competente procederá a la clausura total o parcial del local, en este último caso, únicamente en lo no cubierto por la licencia comercial previamente otorgada (artículos 79, 80 y 81 bis del Código Municipal y 29 de la Ley de Planificación Urbana), tan es así, que en la resolución número PLM-R: 321-2010 (sic) que dio inicio a la cadena recursiva, se indica “…se le ordena suspender toda actividad comercial, caso contrario y de evidenciarse el desacato de lo aquí ordenado, se procederá a la clausura del local…” (folios 80 a 83 del expediente).
En el caso concreto, la actividad de “Elaboración de Vídeos para Comerciales” que pretende desarrollar la empresa recurrente, en el inmueble ubicado en la zona residencial de baja densidad, correspondiente a Guachipelín de Escazú, 900 metros al oeste del supermercado AM PM, no cumple los requisitos previstos para tenerlo como un uso conforme, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 11.2.3. del Plan Regulador de Escazú, el cual establece que será un uso conforme en la zona residencial de baja densidad, aquellas “…Oficinas de Profesionales propietarios de la vivienda, con un área máxima de 30 metros cuadrados, siempre y cuando la actividad se realice en la misma casa…”. Ello por cuanto, se tiene por acreditado que el inmueble al que la recurrente pretende trasladar la licencia comercial número 5932, se trata de un terreno de 284,34 metros cuadrados, propiedad de la empresa Nardo Rojo, S.A., cédula jurídica número CED80662, en el cual, la apelante –que no es la propietaria del inmueble- procura instalar una oficina dedicada a la elaboración de vídeos para comerciales, en la que trabajarían en un horario de lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm, dos empleados y el representante de la empresa (folios 107 a 111 del expediente), aspectos que no se adecúa n a los requerimientos de la zona en cuestión .
Aunado a lo anterior, si bien es cierto, el artículo 11.1 del Plan Regulador de Escazú, permite que se den usos conexos o complementarios a las viviendas ubicadas en las zonas residenciales del Cantón -entre los que se encuentran las oficinas de servicios profesionales- ; también lo es, que lo condiciona a que “…siempre y cuando sean del propietario de la vivienda y disponga como mínimo de un espacio de parque interno para uso exclusivo para los clientes (…) Igualmente, en estos casos las oficinas no podrán tener más de 30 m2 de área…”; siendo categórica en que “… No se admiten oficinas en zonas residenciales salvo las mencionadas anteriormente…”, condiciones que –se insiste- no se cumplen en el caso en estudio. En consecuencia y por todo lo expuesto, se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto, se confirma el acto impugnado y se da por agotada la vía administrativa.-
POR TANTO.
Se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto, se confirma el acto impugnado y se da por agotada la vía administrativa.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Jorge Leiva Poveda ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: ZEN DOS MIL UNO, S.A.
RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ 3
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