Annulment of construction permits in Takiscú project for violating Oreamuno Zoning PlanNulidad de visados y permisos de construcción en proyecto Takiscú por infracción al Plan Regulador de Oreamuno

No. 3818-10 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. THIRD SECTION. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, at eleven fifty on ocho de octubre del dos mil diez.- Veto filed by Nombre40649, Nombre20665 of the Municipalidad de Oreamuno, against the decision of the Concejo Municipal of that Canton, Article 15, No. 3077-2010, adopted at session number 302-2010, held on 23 de febrero del 2010, which accepted the recommendation of the Comisión de Jurídicos to deny the Mayor’s Office’s request to declare the plan-approval act (acto de visado de planos) for the Takiscú project null and to order the initiation of a proceeding for a declaration of adverse effect on the public interest (proceso de lesividad), and instead ordered that the construction permits and other related certifications be issued as soon as possible. The interested parties are the companies Taquiscú Sociedad Anónima, represented by Adolfo Guardia Esquivel, identification card CED77674, and Franco Fernández Esquivel, identification card CED47517, acting as general attorneys-in-fact with unlimited authority (apoderados generalísimos sin límite de suma) (folio 1414), and Finca Upsilón S.A., corporate identification number CED77675, represented by its general attorney-in-fact with unlimited authority, also Mr. Franco Fernández Esquivel (folios 1339 and 1459).

WHEREAS

I.Proven facts. The following are deemed proven facts:

• 1)By decision of the Concejo Municipal de Oreamuno, N° 333-2006, Article 17, minutes N° 029-2006, adopted at the session held by the Concejo Municipal on doce de septiembre de 2006, official letter DI-URBA-18-06 dated 19 de junio del 2006 from the Departamento de Ingeniería was rejected. In that letter, the Ingeniero Municipal had recommended that the Council approve the subdivision (fraccionamiento) of twenty lots located along public roads and the construction permit for the Takiscú project, located at Dirección11402, in a special protection zone. It also resolved to impose disciplinary measures against officials of Ingeniería municipal, denied the permits requested by the company, and ordered the closure and suspension of work on the aforementioned subdivision (folios 156 to 161);
• 2)In the decision adopted by the Concejo Municipal, Article 37, No. 1578-2008, at session 147-2008 of 11 de marzo del 2008, the council members issued instructions to the Ingeniero Municipal to grant the respective construction permits to Upsilón S.A., which already had the corresponding approval of its plans (folios 668 to 671);
• 3)Nombre20665 filed a formal veto against the preceding decision on 27 de marzo del 2008. The veto was rejected by the Concejo Municipal and by this same Section in decision No. 177-2009, issued at fifteen fifty-five on treinta de enero del dos mil nueve (veto at folios 740 to 749, decision at folios 1393 to 1413);
• 4)On 8 de abril del 2008, Soluciones Económicas S.A. filed an extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) against decision N° 333-2006, Article 17, minutes N° 029-2006, adopted at the session held by the Concejo Municipal on doce de septiembre de 2006 (folios 802 to 815);
• 5)The Concejo Municipal de Oreamuno, in decision N° 1652-2008, adopted at session N° 156-2008 held on 24 de abril de 2008, granted the extraordinary motion for review filed against the preceding decision in all respects (folios 879 to 893);
• 6)Disagreeing with the ruling, Nombre20665 Municipal de Oreamuno filed a veto against the decision of the Concejo Municipal. The Concejo Municipal rejected it in decision N° 1704-2008, adopted at session number 162-2008 of 20 de mayo de 2008, and ordered the case file forwarded to this Tribunal (folios 911 to 920);
• 7)In Decision 176-2009, issued at 15:50 hours on 30 enero 2009, this same Section rejected the veto and stated the following in Whereas VIII):

“CONCLUSION: the Taquiscú S.A. project lacks the corresponding permits, and the status of the municipal plan approvals—which must be reviewed in light of the foregoing transcription—must be addressed by the Concejo Municipal as soon as possible, insofar as Article 174 of the Ley General de la Administración Pública provides:

‘1. The Administration shall be required to annul ex officio an absolutely null act, subject to the limitations of this law.’ Accordingly, the Concejo Municipal, as the supreme authority of the local government, and the municipal Nombre20665, as the officer responsible for executing its decisions, must immediately determine whether, under the urban-planning regulations currently in force, the approvals for the project that conflict with that body of law (bloque de legalidad) must be revoked. Regarding the private parties’ requests concerning construction permits for the aforementioned project, which, as stated, lacks the corresponding permits issued by the competent body, it must be noted that subsection 146.3 of the Ley General de la Administración Pública provides:

‘3.- Ineffective or absolutely null acts shall not be administratively enforced, and any such enforcement shall give rise to the criminal liability of the public servant who ordered it, without prejudice to any other resulting liability.

1. 4Enforcement under these circumstances shall be deemed an abuse of power.’” (folio 1373 to 1392)

• 8)As a result of the preceding decision, on 24 de febrero del 2010 Nombre20665 submitted a formal “Request for a Declaration of Adverse Effect on the Public Interest and for Administrative Proceedings” (“Solicitud de Declaratoria de Lesividad y de procedimiento administrativo”) through official letter AM-0412-2009-mvrq dated 24 de febrero del 2010, seeking the annulment of the plan approvals. The document asserted that, because the Takiscú subdivision was located in a special protection zone, it had violated the provisions of Article 17 of the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de San Rafael de Oreamuno, which establish that permitted residential uses in such locations are limited to single-family dwellings with suburban or agricultural characteristics, excluding residential complexes and urban developments (urbanizaciones), with minimum lot areas of one hectare and minimum frontages of forty meters. Nevertheless, during 2006 and 2007, the Ingeniero Municipal approved thirty-one lot segregations (segregaciones de lotes) ranging from 900 mts2 to 2000 mts2, and a construction permit was granted for an internal paved agricultural easement (servidumbre agrícola) that provided access to several lots. In addition, another defect of illegality was alleged on the ground that the plans had not been approved by the Concejo Municipal. On that basis, the request sought the initiation of proceedings for a declaration of adverse effect on the public interest and for absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the thirty-one approved plans, the commencement of administrative proceedings (procedimiento administrativo), and a declaration that the construction permit for the aforementioned easement was null (see registry reports 1086 to 1124, official letter at folios 11127 to 1152);
• 9)The Comisión de Asuntos Jurídicos issued an unfavorable opinion on the Mayor’s request, finding that the project had met the requirements for obtaining a permit to subdivide land along a national highway and a public road, with 14-meter agricultural easements, and that all the plans were currently properly approved by the Departamento de Ingeniería. It added that, given the nature of the project—“Subdivision along two existing public roads, the national highway and Dirección11403”—it complied with the provisions of the Ley de Catastro and the Executive Decrees of INVU, which it considered hierarchically superior to the Plan Regulador and the Reglamento de Zonificación. It recommended assessing the harm to good-faith third parties, the budgetary limitations on paying compensation, and the expenses this could generate for the Hacienda Municipal. It further relied on the fact that INVU had stated in official letters AM-0311-2007 of 9 de marzo del 2007 and AM-1931-2007 of 17 de abril del 2007 that the proposed project was not a residential development but a subdivision (folios 1177 to 1181);
• 10)The Concejo Municipal, in Article 15, decision 3077-2010, adopted at session number 302-2010 held on 23 de febrero del 2010, resolved to accept the recommendation of the Comisión de Jurídicos to deny the Mayor’s Office’s request to declare the plan-approval act for the Takiscú project null, denied the initiation of a proceeding for a declaration of adverse effect on the public interest, and ordered that the construction permits and other related certifications be issued as soon as possible (folios 1279 to 1286);
• 11)On 01 de marzo del 2010, Nombre20665 filed a formal veto against the preceding decision (folios 1289 to 1321);
• 12)The Concejo Municipal rejected the veto and referred the matter to this Tribunal through decision No. 3134-2010, considered at Session No. 308-2010 held on 23 de marzo del 2010 (folios 1325 to 1334).

II.Grounds for the Veto: The arguments in the veto seek approval of the request submitted by the Mayor to declare the approval of thirty-one plans for lots located in the Takiscú project, together with the agricultural easement providing access to several of those lots, adverse to the public interest or absolutely, evidently, and manifestly null. The veto’s arguments may be summarized as grounds of legality, reiterating the same legal grounds stated in the initial request submitted to the Concejo Municipal, which were set forth in the sixth proven fact of this decision.

III.Applicable regulations governing this project. One of the principal grounds for rejecting the request for annulment is that the council members consider the applicable regulations to be found in the Ley de Catastro and the Executive Decrees of INVU, which they regard as hierarchically superior to the Plan Regulador de Oreamuno. In this regard, the jurisdiction of municipalities over urban planning (ordenación urbanística) must be clarified. This Tribunal has addressed the matter in the following terms:

IV. MUNICIPAL JURISDICTION OVER THE CANTON’S URBAN PLANNING

REGULATORY BASIS FROM WHICH IT ARISES.- Because the claim concerns the issuance of a certificate declaring a land use (uso de suelo) nonconforming, this Tribunal considers it appropriate to make a few brief observations regarding the jurisdiction of local governments over urban-planning matters. This authority has two aspects: first, the definition of regulatory provisions—the promulgation of the respective regulations, regulatory plans, and related rules—and second, enforcement—the exercise of police power—within the territorial jurisdiction. Indeed, it should be recalled that urban-planning regulation has traditionally and indisputably been entrusted to municipalities, since it has been considered that

“(...) urban-planning jurisdiction has been a genuine municipal jurisdiction, perhaps the foremost of all” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 and PAREJO ALFONSO, Nombre45684, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.);

such that it has become established as a tradition of Urban Planning Law (Derecho Urbanístico), particularly during those periods when its content was expressed through “building and urban policing ordinances” (ordenanzas de construcción y policía urbana), which fell within the authority of local governments, based on the understanding that public urban-planning authority (competencia pública urbanística) properly belongs to the city and, consequently, to the municipalities. Thus, urban planning initially began as an exclusively municipal responsibility. Subsequently, as it ceased to be a function confined to the urban sphere and sought to encompass the planning of the entire territory, other higher-level administrative authorities were entrusted with it, thereby changing the jurisdictional level of urban-planning matters by including other bodies—such as, in our country, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a decentralized entity; the Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, together with the Secretaría Técnica Ambiental, a deconcentrated body; and the Ministerio de Planificación Nacional.

However, with regard specifically to local urban planning (planificación urbana local), it should be recalled that the Ley de Construcciones, enacted by Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve—a pre-constitutional provision, having been promulgated by the de facto government of the Junta Fundadora de la Segunda República, led by José Figueres Ferrer—establishes that the municipalities are responsible for ensuring that cities and other populated areas meet the necessary conditions of safety, sanitation, convenience, and beauty on their public roads and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies (artículo 1º), and that no building may be erected in the country in contravention of its provisions (artículo 74). Although our current Constitución Política—del siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve—is somewhat terse in defining the municipalities’ own essential functions, constitutional case law—specifically judgments número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656—has interpreted articles 169 and the first paragraph of article 170 thereof as vesting primary authority over local urban planning in the municipalities, to the exclusion of any other public entity.

In this regard, the Código Municipal, número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta—in force until mil novecientos noventa y ocho—expressly recognized urban-planning matters as falling within municipal jurisdiction in its article 4. Consistent with the foregoing provision and as a consequence of the constitutional rules, articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, are in agreement insofar as they provide verbatim:

“Article 15.- Pursuant to the provision of article 169 of the Constitución Política, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of the territory under their jurisdiction are hereby recognized. Consequently, each shall adopt the appropriate measures to implement a regulatory plan (plan regulador) and the related urban-development regulations (reglamentos de desarrollo urbano) in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant establishing a specific oversight regime (régimen contralor).” (Emphasis not in the original.)

“Article 19.- Each municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary to ensure due compliance with the regulatory plan and to protect the community’s interests in health, safety, convenience, and well-being.” (Emphasis not in the original.)

V.MUNICIPAL AUTHORITY TO VERIFY COMPLIANCE WITH URBAN-PLANNING RULES (NORMAS URBANÍSTICAS).- The second area identified concerns the oversight exercised by municipal authorities regarding compliance with local urban-planning regulations (normativa urbanística local). In this regard, as this Court has stated in various rulings (including número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), “local governments must act promptly in exercising the police power (poder de policía), using the powers granted to them by the legal system to fulfill their responsibilities” (underlining not in the original); in urban-planning matters, this takes the form of overseeing urban-development and subdivision (fraccionamiento) processes and is exhaustively set forth in article 1 of the Ley de Construcciones, which provides verbatim:

“The municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other populated areas meet the necessary conditions of safety, sanitation, convenience, and beauty on their public roads and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies.” For its part, the “police power” is the authority vested in the Public Administration (Administración) to regulate an activity and issue rules governing it, pursuant to a law, in order to ensure public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society. By virtue of this authority, imposing restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, since its justification lies precisely in the fact that fundamental rights are limited by the rights of others, as they must coexist with each and every other fundamental right.

Accordingly, the measures adopted by the State to protect safety, public health, and tranquility are matters of social public interest and are manifested through the police power, understood as the authority to regulate the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this regard, judgments número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional, may be consulted.)

VI.URBAN-PLANNING REGULATIONS IN GENERAL AND MUNICIPAL URBAN-PLANNING REGULATIONS.- The content of urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas) in our Costa Rican legal system must therefore be clarified. First, it should be noted that the term “urban-planning regulations” must be understood broadly and not as restricted to regulations on this subject arising from a municipal resolution; rather, it refers to all urban-planning instruments (instrumentos de planificación urbanística) issued by various administrative bodies and has been conceptualized in legal scholarship as

“[...] an instrument approved by an act of the Public Authority that organizes the territory by establishing provisions concerning the location of production and residential centers in the manner best suited to distributing the population; regulates land use for public and private purposes and, in particular, its urban development and construction; and, in doing so, defines the content of the right of ownership and programs the implementation of urban development.” (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level there are various urban-planning regulations, depending on the body responsible for adopting them and, consequently, on the portion of the national territory within their scope of application: namely, national and regional regulations, approved by the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which contain the general urban-planning guidelines; and, finally, local, cantonal, or municipal regulations, which are prepared, processed, approved, and implemented by the municipalities. The term “regulatory plan,” adopted in our national legislation in artículo 1º of the Ley de Planificación Urbana, is defined as:

“the local planning instrument (instrumento de planificación local) that defines, through a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic material, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, transportation routes, public utilities, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas”; The term is popularly used to refer to urban-planning regulations issued by local governments; however, it must be understood as also encompassing regulations of the first two levels—national and regional—inasmuch as they have the same content and fulfill the same function of territorial planning at the urban level and of determining permissible land uses. These bodies of rules have specific content: the regulation and planning of land use for the creation of urban centers—cities, residential developments, industrial projects or parks, parks, public roads, public utilities, etc.—within a territorial district, whether an entire canton or part thereof; or at the regional level, as in the case of the Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, approved by Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas, which is currently the only urban-planning regulation in our country enacted at the regional level, no regulation of this kind having yet been adopted at the national level.

Consequently, this entails siting with respect to public buildings and zoning (zonificación) with respect to private construction. Thus, it determines not only the use or purpose of lots, but also their configuration and size; population density; the percentage of land that may be used; and the number of stories, type, and purpose of buildings, all subject to uniform general rules for each category thereof throughout the zone. It also guides the architectural composition of buildings and, where necessary, regulates their aesthetic characteristics—an authority which, it bears noting, has not yet been exercised in our country, except perhaps in very isolated cases. They consist both of written rules and of graphics, plans, and attached documents that assist in determining their content, which is wholly regulatory in nature and has the following effects: a) they regulate the powers inherent in exercising the right of ownership, according to the classification and designation of the land contained therein; b) they remain in force indefinitely, but may be amended through subsequent revisions; c) their effect is “erga omnes,” although limited to a particular territory or territorial district according to their level—national, regional, or local—inasmuch as they bind both the Public Administration generally and private parties; and d) they may not contain reservations permitting exemptions (reservas de dispensa).

VII.CONTENT OF REGULATORY PLANS.- Because regulatory plans have such broad content, the Ley de Planificación Urbana establishes in its article 21 the principal regulations that constitute complementary regulatory instruments for every urban-planning regulation known as a “Plan,” whether national, regional, or local, namely:

a.- ZONING (ZONIFICACIÓN): whereby rules governing land use are established. It should be recalled that this is a basic concept of urban planning, consisting of reserving certain areas of a territory for specific needs or functions; it encompasses everything from the creation of industrial zones to the designation of residential, political-administrative, sports, green, special environmental-protection, and other zones (CALVO MURILLO, Virgilio, “Urban Planning Law: Foundations and Institutions,” Judicial Review, Year II, No. 5, Judiciary of Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps the most important, regulation that must accompany every urban development plan, pursuant to Article 21, subsection 1) of the Urban Planning Law, since, as its name indicates, it governs the organization and determination of land use, with a view to the rational use of land and to ensuring satisfactory environmental conditions and quality of life.

It therefore conditions the use of real property by delineating areas according to the classification adopted. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Legal mechanisms of urban planning in Brazil. In: Law and Urban Planning. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) Thus, the urban-planning regime governing property rights is not uniform merely because the land is subject to planning; rather, it differs according to the type of land into which the property in question is classified, which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Institutions of Urban Planning Law. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Accordingly, this regulation precisely defines the possible (permitted) uses in each zone, with the resulting effect on property rights, by determining where people may and should reside, where commerce may be conducted, where services are to be provided, where industry may operate, and where recreation and entertainment may take place.

This leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, requiring not only considerations of expediency and suitability, but above all technical and objective criteria. It is clear that the provisions governing land determine the scope of ownership and condition its exercise, giving rise to various situations that favor private initiative while also establishing restrictions on its exercise. The function of classifying land to establish the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms part; that plan must contain the urban-planning classification and designation of the land. Classification means the category or type of land (urban, developable, programmed or unprogrammed and non-developable, industrial, reserve or environmental-protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban-planning purpose. Designation means the subdivision (fraccionamiento) of those land types into zones characterized by specific urban-planning content or development potential; in this sense, it is linked to the zoning technique, which arose from the tendency to separate residential buildings from industrial facilities.

It is clear that the rules contained in the zoning regulation help delineate the content of property rights, insofar as such content results from the constitutional and statutory regime governing property: property is not an absolute right but is subject to regulation by virtue of recognition of the fundamental element of the social function of property and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in zoning rules is subject to the following principles: a) zoning comprises only rules of a general nature—that is, rules encompassing a category of property also classified by spatial location, provided that such location does not identify a particular property; and b) zoning regulations may not be unlimited, since they must preserve the essential core of the right to property (use, enjoyment, benefit, and disposition, though not in an unrestricted sense); otherwise, they would amount to the extinguishment of the right—that is, an expropriation.

Zoning therefore cannot entail the nullification or paralysis of manifestations of the right to property, which must in no way be confused with the expressions or patrimonial significance of property. An obligation to provide compensation for the imposition of these measures arises only when they reach the essential core of this right, defined by constitutional case law as the possibility of carrying out some form of exploitation of the property, even if perhaps not the form desired by its owner. Thus, limitations imposed on property will be legitimate when they leave the owner with the possibility of “normally” exploiting the property, except, of course, for the portion or function affected by the limitation imposed by the State. This respects the natural use of the property by preserving its value as a means of production or its economic value in the market. (In this regard, see, among others, judgments number 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; number 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, and number 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) The Full Court stated as follows concerning limitations imposed on property when they exceed the indicated boundary, at its extraordinary session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

“[...] that is, ‘limitations,’ as Article 45 calls them, but not the dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the prior compensation required by the Political Constitution.” The Constitutional Chamber ruled to the same effect in the aforementioned judgments number 5097-93 and 2345-96, based on the following considerations:

“IV.) In the Chamber’s view, the reasonable limits that the State may impose on private property, according to its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not deprive it of its substance. When that occurs, the measure ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself” (judgment number 5097-93, cited above); “That is, the attributes of property may be limited, provided that the owner retains the possibility of normally exploiting the property, excluding, of course, the portion or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices solely from one person or a few persons, compensation must be paid, just as when the sacrifice imposed on the owner is of such a nature that it causes the owner to lose the property in its entirety. Thus, a limitation on property withstands constitutional scrutiny when its effect on the essential attributes of property—those that permit the natural use of the thing within present socioeconomic conditions—does not cause the nature of the property to disappear or make use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively make it impossible to derive benefit from the property” (judgment number 2345-96, cited above).

Accordingly, Article 24 of the Urban Planning Law determines the content of these regulations as follows: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and construction area of buildings; c) the surface area and dimensions of lots, which directly affect the determination of land density; d) the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of off-street space for vehicle parking, loading, and unloading; f) the size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) any other architectural or urban-planning detail relating to land use whose regulation is of interest to the local community. For this reason, zones subject to special restrictions by reason of their use must be reserved, such as those near airports; those affected by protections for forest, historical, and architectural heritage; or the State’s natural heritage, as derived from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, pursuant to Article 25 of the Urban Planning Law; b.- SUBDIVISION and URBAN DEVELOPMENT (FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN): pursuant to Article 32 of the Urban Planning Law, this regulation seeks to determine the conditions under which a municipality must permit or regulate subdivision and urban-development projects within its jurisdiction.

To that end, it establishes requirements concerning access to public roads, dedication of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, paving, water-supply systems, stormwater and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others. In this regard, the importance to Urban Planning Law of controlling subdivision activities must be emphasized and is beyond question. In this regard, the Higher Administrative Litigation Court states:

“IV.- Based on the foregoing, it bears repeating that the control of urban development, as a power of the municipalities, entails both the authority to issue regulatory plans and, above all, the power to ‘control’ the subdivision of land through those regulatory plans and by granting the corresponding municipal approval (visado municipal) to the relevant plan, as stated in section 33 of the aforementioned Urban Planning Law. Along the same lines, pursuant to Article 10, subsection 2) of the Urban Planning Law, the Urban Planning Directorate of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is responsible for approving the corresponding plans for urban-development or subdivision projects intended for urban development before municipal approval is granted (Article 33 ibídem). This power takes the form of a supervisory function exercised by the Urban Planning Directorate in relation to municipal urban planning and control (Articles 7, subsection 3), and 9 of the above-mentioned law).

They serve as advisers or overseers and may report or even file complaints with the Municipalities regarding a potential violation of the law or the local regulatory plan; they may even issue an order suspending a particular project in which a violation of urban-planning law has been established. Pursuant to Article 36, subsection b) ibídem, municipalities may not grant the corresponding approvals for plans relating to urban-development projects in areas subject to control when those projects do not have the required permit (approval from the Urban Planning Directorate).” (Third Section, Higher Administrative Litigation Court, judgment number 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (Emphasis not in the original.)

Indeed, omitting the controls (approvals (visados)) required for subdivision (fraccionamiento) purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban-planning standards and undermining all regulatory instruments in this field, thereby causing serious consequences. Among these, we may cite the impossibility of planning and providing basic services, the construction of housing developments in areas at high risk from natural emergencies, or construction in areas that, because of their characteristics, should not be developed, either because they are aquifer-recharge areas or because they have high environmental value, to cite only a few examples; c.- the OFFICIAL MAP: which, pursuant to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, “is the plan or set of plans that precisely indicates the location of the routes of public roads and the areas to be reserved for community uses and services”; its content is governed by Articles 42 and 43 of the aforementioned Law:

“Article 42.- The Official Map Regulations shall establish the rules governing the reservation, acquisition, use, and conservation of the areas required for roads, parks, squares, buildings, and other community uses, specifying the location and size of those already placed in public service and of those demarcated solely as a precautionary measure.” “Article 43.- The Official Map, together with the plans or land registry (catastro) supplementing it, shall constitute an authoritative special record of ownership and dedication to the public domain (afectación a dominio público) of the land or spaces already placed in public use”; d.- the URBAN RENEWAL plan: the content of which is established in Article 51 of the Law in question, as follows:

“Article 51.- The Urban Renewal Regulations shall contain the provisions adopted locally to preserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or declining urban areas, taking into account unsuitable parceling or construction, the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to general safety, public health, and welfare”; which is of paramount importance, particularly with respect to the protection of architectural historical heritage or the safeguarding of the safety of a neighborhood’s residents; e.- and finally, the CONSTRUCTION plan; which seeks to establish technical regulations for all requirements that must be met by any type of construction, in accordance with the definition of that concept provided in Article 1 of the Law in question, which defines it as “any structure affixed to or incorporated into land; it includes any building, reconstruction, alteration, or expansion work that entails permanence.” Accordingly, its objective is to establish standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery facilities, and all ancillary works thereto, in all matters relating to architecture and civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, for the purpose of promoting, ensuring, and protecting public health, economic well-being, comfort, and the common welfare through requirements guaranteeing that such works possess adequate structural soundness, stability, safety, sanitation, lighting, and ventilation.

VIII.THE LEGAL NATURE AND CONTENT OF REGULATORY PLANS (PLANES REGULADORES).- As indicated, urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas) comprise a highly varied body of rules resulting from the actions of the various public entities involved in this field; thus, we find statutory provisions, regulatory provisions having the force of law (law in the substantive sense (ley en sentido material)), and, of course, administrative regulations. We may therefore conclude that our urban-planning legal system consists of provisions of differing legal natures, precisely by virtue of two important factors: first, the body or institution from which they emanate—whether the Asamblea Legislativa, the Poder Ejecutivo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or the municipalities—and, second, as a consequence of the first, the territorial scope of the regulation, whether national, regional, or local.

Thus, statutory urban-planning regulations do not pose a legal problem, either in legal doctrine or in case law, since they are legitimate provided that they are enacted by a qualified vote—that is, by the votes of at least thirty-eight legislators—in light of their content, under the terms set forth in the second paragraph of Article 45 of the Constitución Política, insofar as they impose restrictions in the public interest (limitaciones de interés social). It bears repeating that this qualified-vote requirement is not merely formal but substantive, because it entails the necessary consensus among the various political-party caucuses represented in the Asamblea Legislativa. Accordingly, there is little dispute concerning the legitimacy and normative rank of the Ley de Planificación Urbana, which fully satisfies the constitutional requirement because it was enacted in compliance with that requirement.

Now, urban-planning regulations constitute a heterogeneous body of provisions precisely because they derive from various public bodies and, consequently, represent manifestations of different levels of public authority: the Poder Legislativo, administrative authority, and local authority. In our view, the analysis of these regulations must begin with the content of Article 45 of the Constitution, whose second paragraph legitimizes the establishment of restrictions on property in the public interest, provided that they are established by a law enacted through a qualified vote, a substantive rather than formal requirement because it entails legislative consensus for their adoption. In this regard, as the Sala Constitucional has held in its case law, urban-planning restrictions and regulations serve the public interest insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society and translate into prohibitions or obligations for property owners; most of them have quite ancient origins in our legal system, as many derive from provisions of the Código Civil, dating from eighteen eighty-eight.

Constitutional case law has recognized two types of public interest that legitimize—or justify—the imposition of restrictions on property: those relating to environmental protection and those relating to urban planning, the latter based on the analysis developed in judgment number 4205-96, cited above. Strictly speaking, therefore, urban-planning plans—all of them generally, whether national, regional, or local—should, by reason of their content, be deemed to have the normative rank of laws in the substantive sense, since they impose obligations and duties and restrict rights, particularly the exercise of property rights, precisely as the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI states:

“A plan for a particular urban center entails not only establishing policies aimed at the proper spatial organization of activities, but also guiding and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, by means of incentives, requirements, or prohibitions, define the limits within which property rights may be exercised and the other functions and uses that may be carried out in the urban sphere.” (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there can be no doubt as to the direct impact of urban-planning plans on the exercise of the fundamental rights to private property and freedom of enterprise, since their regulatory content also affects the development of industry and commerce (Articles 45 and 47 of the Constitución Política), as well as the resulting protection of another fundamental right, namely, the right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política); as the Sala Constitucional held in judgment number 5303-93:

“... the restriction on property imposed by a regulatory plan is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. In view of the foregoing, this Court considers that the restriction imposed, insofar as it conforms to a regulatory plan currently in force, does not violate Article 45 of the Constitución Política, as alleged in the appeal, provided that the regulatory plan does not deprive the affected private property of its constitutional substance. A contrario sensu, if the restrictions exceed the minimum standards of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Constitución Política.”.- Thus, the content imposed by the various urban-planning plans—in their full scope, whether national, regional, or local—has been deemed consistent with the constitutional requirement because it derives from a statutory provision—the Ley de Planificación Urbana—that was enacted in compliance with the constitutional condition requiring approval by two-thirds of all members of the Asamblea Legislativa, by virtue of which that legitimacy is transferred to those plans.

In addition, it must be considered that regional plans—in this case, the Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana—have that status by express statutory mandate pursuant to Article 64 of the Ley de Planificación Urbana, which states verbatim:

“Article 64.- The Plan Regulador Metropolitano, its regulations, and the respective amendments shall acquire the force of law for all municipalities within the district that have agreed to adopt it.” (Emphasis not in the original.)

Finally, with respect to municipal regulatory plans, we may defend this status—as law in the substantive sense—on the following grounds: a) by reason of their content, which imposes obligations on property owners and restrictions on property, as indicated above; b) by reason of their enhanced approval procedure (procedimiento reforzado de aprobación), which constitutes a manifestation of direct democracy, since approval of these regulations requires, as an essential prerequisite, the holding of an oral and public hearing under the terms set forth in Article 19 of the Ley de Planificación Urbana; moreover, the plan is adopted and imposed by resolution of the Concejo municipal, the deliberative body of the municipalities; and c) by statutory equivalence, based on the provisions of the above-quoted Article 64 of the Ley de Planificación Urbana. Ergo, if regional urban-planning regulation acquires the rank of law for the municipality that adopts it, and does so by resolution of the Concejo, then a plan developed by the municipality itself and governing only its territorial jurisdiction should likewise acquire that status.

In any event, our Tribunal Constitucional has stated clearly and precisely that regulatory plans, although they are administrative regulations issued by municipalities, have the normative rank of laws in the substantive sense. In this regard, reference may be made to judgments number 2006-13330, issued at seventeen hours thirty-three minutes on the sixth of December of two thousand six; 2007-5575, issued at fifteen hours twenty-four minutes on the twenty-fifth of April of two thousand seven; and 2008-18438, issued at seventeen hours fifty-six minutes on the eleventh of December of two thousand eight.”

(See Judgment of this same Section No. 2412-2010, issued at fifteen hours five minutes on the twenty-fourth of June of two thousand ten.)

IV.Having thus clarified the role of the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) of the Oreamuno Regulatory Plan (Plan Regulador), which, by reason of its content, must be understood to have the force of a law in the substantive sense, there can be no doubt that the legal opinion issued by the Legal Affairs Committee and adopted by the Municipal Council in the vetoed resolution—according to which the Plan Regulador ranks below the Ley de Construcciones and the regulations of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—is legally untenable. Accordingly, it can only be concluded that the action taken in this regard by the council members was irregular, because they declined to apply rules having prevailing regulatory force by reason of their specialized nature in this case, which are binding on both the Administration and private parties and are fully applicable specifically within the canton, having been approved by the Municipality itself. INVU regulations apply only in the absence of a municipal Plan Regulador, as stated in judgment 4205-96 of the Sala Constitucional.

V.Concerning the nature of the Takiscú project and the defects of illegality identified by the Municipal Nombre20665. Every urban-development process (proceso urbanístico) seeks to develop a tract of land by providing it with the services characteristic of urban areas or cities, such as public roads, water, telephone service, parks, etc. This constitutes a complex process of environmental alteration with a significant effect on natural and artificial ecosystems, because most works of this type compact the land and cover a substantial portion of the surface with an impermeable layer, potentially affecting aquifer reserves, increasing runoff, altering natural drainage systems, increasing the flow of rivers and other watercourses, and eliminating the original landscape. This is precisely the rationale for Articles 7.1 and 17 of the Reglamento de Zonificación de San Rafael de Oreamuno, under which the protection zone (zona de protección) of this canton was “created to halt peripheral urban development and to continue and intensify agricultural, livestock, and forestry uses within it”; consequently, no new residential developments (urbanizaciones) are permitted, and only single-family residential uses of a suburban or agricultural character are authorized, excluding residential complexes and residential developments, with a minimum lot area of one hectare.

These regulations must be integrated with the remaining urban-planning rules and, particularly, with the Ley de Planificación Urbana, which clearly distinguishes between the processes of subdivision (fraccionamiento) and urbanization (urbanización), a distinction that is essential because of the legal implications entailed by these processes. In rulings 175-2009, issued at fifteen hours forty minutes, and 176-2009, issued at fifteen hours fifty minutes, both dated thirty de enero del dos mil nueve, the local government was advised, again in connection with the Takiscú project, that:

“Subdivision is the division of a property for the purpose of placing it into private commerce. This presupposes—as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado)—that its size and characteristics comply with the urban-planning provisions in force, particularly the local land-use Plan Regulador, if any, as well as the implementing regulations and other special laws of public order. A subdivision that the law calls ‘simple’ does not include a process of providing urban infrastructure (habilitación urbana) for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision. This is because the legislature assumes that, in such cases, the properties already have access and green areas resulting from prior urban development. For this reason, Article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides:

“(…) Simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are likewise exempted from the obligation to transfer areas for parks and community facilities…” (emphasis not in the original).

When a particular area has previously been urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and community facilities; nor should it be overlooked that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason—it bears repeating—the legislature has not deemed it necessary, in the case of a ‘simple’ subdivision within an urban development, to require additional transfers of land on grounds of social interest. Because of its limited significance, approval for simple subdivisions is usually entrusted to an official (e.g., the Municipal Engineer) other than the body entrusted with ‘complex’ approvals (e.g., the Municipal Council, urban-planning committees, etc.); the former lacks authority to grant a different type of approval where the urban-planning rules establish such a distinction.

A subdivision that forms part of the urbanization process and entails equipping the properties, for the first time, for urban purposes must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second situation, we are dealing with a complex subdivision and urbanization process that imposes urban-planning restrictions on private property (Article 22 of the Ley de Planificación Urbana), which the Constitutional Court has held to be fully consistent with constitutional law (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993). The residential or subdivision project that we shall call ‘complex’ is contemplated in section 40 of the Ley de Planificación Urbana, which, insofar as relevant, provides:

“Every land subdivider (…) and every developer shall transfer free of charge for public use both the areas intended for roads and those intended for parks and community facilities; the amount to be established for the latter two purposes shall be determined in the corresponding regulations by setting percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the applicable rules. Notwithstanding the foregoing, the total amount of land that must be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The developer’s obligation to provide the subdivided parcels with access, green areas, parks, and public roads requires compliance with urban-planning provisions establishing minimum standards regarding space, quality, quantity, and the other requirements imposed by law and implementing regulations for those areas. The local government must exercise its police power (poder de policía) in a timely manner, assuring the canton’s residents that the works will be carried out in the manner prescribed by urban-planning rules and subject to the conditions established therein. The mere fact that a parceling (parcelamiento) requires works to provide access and various services to any of those properties is sufficient to establish that it is not a ‘simple subdivision,’ but rather a residential project that must consequently comply with all the stated requirements. Urban residential projects may provide access to properties only by means of public roads that meet the dimensions and requirements of the Ley General de Caminos Públicos and, in the absence—in the latter case—of specific provisions in local regulations, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.” Accordingly, the failure of urban-development projects to comply with the requirements established by the urban-planning legal framework requires, per se, the rejection of the applications filed, pursuant to the principle of legality (principio de legalidad).

VI.It having been established in the record that Takiscú has in practice become a complex intended for residential use located within a protection zone, and that it currently comprises thirty-one approved lots, each with a surface area of less than one hectare, together with an internal paved-block easement (servidumbre), incorrectly described as an “agricultural easement,” intended to provide access to several of those lots, this Court unanimously finds that serious defects occurred in granting approval for all the corresponding plans and construction permits. It should be noted that a housing complex was built in disregard of the regulations applicable by reason of its geographic location. What is plainly an entire urban-development project intended to provide housing solutions on 31 lots cannot be classified as a “simple subdivision.” In this regard, it must be stated that, although the parent property (finca madre) fronts public roads, this is insufficient to classify it as a subdivision.

It is evident that the opening of the incorrectly described agricultural easement is nothing more than an upscale street providing access to lots that would otherwise have none. Moreover, not all the requirements necessary for that purpose were fully satisfied, including, among others, submission of the preliminary design (anteproyecto), transfer of the public areas, and installation by the developer of all public utilities. This means that the vetoed Municipal Council resolution incorrectly applied the body of applicable law (bloque de legalidad), a circumstance that must be understood by both the developers and the purchasers, because the right of ownership, as quoted above, is not unlimited and, by constitutional mandate, must be subject to the legal restrictions imposed on the use and enjoyment of land for the benefit of the community. Based on these factual and legal grounds, it can only be concluded once again that the Municipality’s decisions regarding the granting of any approval or construction permit in Takiscú contain defects in their essential elements due to violations of the urban-planning legal framework and harm to the public interest, in accordance with the doctrine set forth in the Ley General de la Administración Publica.

We are faced with omissions and substantial defects in the administrative act (acto administrativo), which render the action absolutely null and void (nulidad absoluta), those essential elements being understood as the grounds, content, and purpose (Articles 131 to 133 and 136); it is therefore imperative that the nullity be formally declared through the procedures established for that purpose by the legal system.

VII.Regarding the body competent to grant plan endorsements (visados). Likewise, it is appropriate to examine the lack of participation by the Concejo Municipal in the actions under review, as alleged by the Mayor, since the plan endorsements were originally granted by the Municipal Engineer. Nombre20665 argues that this is a power vested exclusively in the Concejo Municipal, which he considers to constitute another ground for nullity (vicio de nulidad). As shown in the list of proven facts (hechos probados), during 2006 and 2007 the Municipal Engineer granted the 31 plan endorsements. Only through the resolution adopted by the Concejo Municipal, Article 37, No, 1578-2008 of session 147-2008 of March 11, 2008, did the council members issue instructions to the Municipal Engineer to grant them and issue the respective construction permits (permisos de construcción) to Upsilón, the company represented herein.

Only in this specific case did the Concejo Municipal cure the defect identified by the Mayor, because, under Article 13 subsection p) of the Código Municipal—formerly subsection o), the lettering having been changed by Ley 8822 of April 29, 2010—the Concejo is the body with authority over urban planning (urbanismo) and, consequently, is responsible for approving everything concerning this project, given that it is not a simple subdivision (fraccionamiento simple). In any event, this Court must emphasize that, for the Engineer to approve the endorsement, a prior resolution of the Concejo authorizing the housing development (urbanización) was required, and no such resolution appears in the record. Accordingly, the defect alleged by Nombre20665 in the veto filed is indeed present.

VIII.Regarding the validity of the resolution of the Concejo Municipal de Oreamuno, N° 333-2006, Article 17, minutes N° 029-2006, adopted at the session held on September 12, 2006. The intervening parties (intervinientes) Taquiscú S.A. and Finca Upsilón S.A., in their respective capacities as the developer of Takiscú and owners of lots, as well as the Concejo Municipal in the resolution rejecting the Mayor’s request, consider the arguments contained in official letter AM-0412-2009-mvrq, entitled “Request for a Declaration of Adverse Effect and Administrative Proceedings” (“Solicitud de Declaratoria de Lesividad y de procedimiento administrativo”), to be incorrect, since resolution No. 333-2006, Article 17, minutes No. 029-2006, from the ordinary session of September 12, 2006, which the Mayor seeks to apply, is no longer in force. In this regard, Nombre20665 invokes the application of that resolution, which several years earlier had ordered the rejection of official letter DI-URBA-18-06 of June 19, 2006, from the Engineering Department, in which approval was requested for the subdivision of twenty lots located along public streets and for the construction permit for the Takiscú project; the imposition of disciplinary measures against Municipal Engineering officials; the denial of the permits requested by the company; and the closure and suspension of work on that subdivision.

However, an analysis of the appellate stages (fases recursivas) shows that the extraordinary petition for review (recurso extraordinario de revisión) was granted by the Concejo Municipal through resolution N° 1652-2008, adopted at session N° 156-2008 held on April 24, 2008, and the veto against it was unsuccessful. Accordingly, the aforementioned resolution, which Nombre20665 seeks to apply, has no legal effect, as provided by Article 157 of the Código Municipal; therefore, Nombre20665’s invocation of that resolution to obtain the nullification of the endorsements is wholly improper. Consequently, the arguments presented by the Concejo and the intervening party are correct insofar as they maintain that nullification of the endorsements cannot be sought on the basis of an ineffective administrative act (acto administrativo ineficaz). Nevertheless, because this is not the sole argument advanced in the veto filed, the other elements of Nombre20665’s objection provide sufficient grounds to rule as set forth in this decision.

IX.Regarding the nullity asserted and the procedure for declaring it. Given the clearly established serious defects rendering the Takiscú project null and void, notwithstanding that municipal resolution No. 333-2006, Article 17, minutes N° 029-2006, adopted at the session held on September 12, 2006, is no longer in force, and on the basis of the respective endorsements and permits, the Municipalidad de Oreamuno may now act against its own prior acts, pursuant to Articles 173 and 183 of the Ley General de la Administración Pública and Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, due to the violation of Articles 131 through 133 and 136 of the Ley General de la Administración Pública, Article 40 of the Ley de Planificación Urbana, and Articles 7 and 17 of the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de San Rafael de Oreamuno. These elements are sufficient to grant the Mayor’s request and, with it, the veto filed.

There is no legal basis authorizing the local government to reject the corresponding application for nullification, because, as Article 174 of the Ley General de la Administración Pública provides, “The Administration shall be required to annul ex officio an absolutely null act, subject to the limitations of this law,” leaving no room for administrative discretion in making this decision. This therefore means that the arguments advanced by the Concejo Municipal concerning the budgetary impact that potential compensation might cause relate to expediency rather than legality and, consequently, cannot prevail over the legal system. In any event, to avoid confusion, the Gobierno Local is advised that the Ley General de la Administración Pública provides two mutually exclusive mechanisms for nullifying an administrative act conferring rights (acto administrativo declarativo de derechos). The local government may appoint a directing body (órgano director) and initiate proceedings for absolute nullity (nulidad absoluta) when such nullity is evident and manifest, in which case the acts undertaken are declared null and void in the administrative forum (sede administrativa), as governed by Articles 173, 308, and following of the Ley General de la Administración Pública, through the institution of the corresponding ordinary proceeding (procedimiento ordinario); alternatively, it may issue a declaration that the act is adverse to the public interest (declaratoria de lesividad) and institute administrative judicial proceedings (procesos contencioso-administrativos) before the courts when the absolute nullity is neither evident nor manifest.

It should be noted that these two procedures must not be confused, since one takes place in the administrative forum, whereas the other is conducted in the judicial forum (sede jurisdiccional). The details of each were set forth in the preceding decisions of this same Section (175-2009, 176-2009 and 177-2009), and the Concejo must therefore decide which of the two legally viable options to pursue.

X.Conclusion. In view of the defects identified above in the granting of the plan endorsements for the Takiscú project, as well as the nullity of the construction permit for the internal paved-stone easement (servidumbre interna en adoquín), the appropriate course is to grant the Veto filed by the Municipal Nombre20665, and the Concejo Municipal shall proceed as indicated in the preceding Considerando.

Por tanto

The veto filed is granted.

Hubert Fernández Argüello Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa

No. 3818-10 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las once horas cincuenta minutos del ocho de octubre del dos mil diez.- Veto interpuesto por Nombre40649 , Nombre20665 de la Municipalidad de Oreamuno, contra el acuerdo del Concejo Municipal de ese Cantón, artículo 15, No. 3077-2010, adoptado en la sesión número 302-2010, celebrada el día 23 de febrero del 2010 que dispuso acoger la recomendación de la Comisión de Jurídicos, en el sentido de rechazar la solicitud de la Alcaldía a efectos de declarar que el acto de visado de planos del proyecto Takiscú es nulo y ordenar el inicio de un proceso de lesividad, para en su lugar ordenar el otorgamiento de los permisos de construcción y demás acreditaciones relacionadas a la mayor brevedad posible. Intervienen como interesados las sociedades Taquiscú Sociedad Anónima, representada por Adolfo Guardia Esquivel, cédula CED77674 y Franco Fernández Esquivel, cédula CED47517, en calidad de apoderados generalísimos sin límite de suma (folio 1414), y Finca Upsilón S.A., cédula jurídica CED77675, representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma, también el señor Franco Fernández Esquivel(folios 1339 y 1459).

CONSIDERANDO

I.Hechos probados. Se tienen como hechos probados los siguientes:

• 1)En acuerdo del Concejo Municipal de Oreamuno, N° 333-2006, artículo 17, acta N° 029-2006 tomado en la sesión celebrada por el Concejo Municipal el día doce de septiembre de 2006, se dispuso rechazar el oficio DI-URBA-18-06 del 19 de junio del 2006 del Departamento de Ingeniería, en el que el Ingeniero Municipal recomendaba al Concejo la aprobación del fraccionamiento de veinte lotes ubicados frente a calles públicas y del permiso de construcción en el proyecto Takiscú, ubicado Dirección11402 , en zona especial de protección. Acordó también establecer las medidas disciplinarias contra los funcionarios de Ingeniería municipal; negando los permisos solicitados por la empresa y ordenó proceder a la clausura y paralización de obras del citado fraccionamiento (folios 156 a 161);
• 2)En el acuerdo tomado por el Concejo Municipal, artículo 37, No. 1578-2008 de la sesión 147-2008 del 11 de marzo del 2008, el cuerpo de ediles emitió directrices al Ingeniero Municipal, para que otorgara los permisos de construcción respectivos a la sociedad Upsilón S.A., la cual ya contaba con el respectivo visado de sus planos (folios 668 a 671);
• 3)Contra el anterior acuerdo, el Nombre20665 interpuso formal veto el 27 de marzo del 2008, el cual fue rechazado por el Concejo Municipal y por esta misma Sección, en resolución No. 177-2009 de las quince horas cincuenta y cinco minutos del treinta de enero del dos mil nueve (veto a folios 740 a 749, resolución a folios 1393 a 1413);
• 4)El 8 de abril del 2008, la empresa Soluciones Económicas S.A. presentó recurso extraordinario de revisión contra el acuerdo N° 333-2006, artículo 17, acta N° 029-2006 tomado en la sesión celebrada por el Concejo Municipal el día doce de septiembre de 2006 (folios 802 a 815);
• 5)El Concejo Municipal de Oreamuno, en acuerdo N° 1652-2008, adoptado en la sesión N° 156-2008 celebrada el 24 de abril de 2008, acogió en todos sus extremos el recurso extraordinario de revisión, presentado en contra del anterior acuerdo (folios 879 a 893);
• 6)Inconforme con lo resuelto, el Nombre20665 Municipal de Oreamuno interpuso veto contra lo acordado por el Concejo Municipal, el cual fue rechazado por el Concejo Municipal en el acuerdo N° 1704-2008, tomado en la sesión número 162-2008 del 20 de mayo de 2008 y ordenó la remisión del expediente a este Tribunal (folios 911 a 920);
• 7)En Resolución 176-2009, de las 15:50 horas del 30 enero 2009, esta misma Sección rechazó el veto interpuesto y dispuso en el Considerando VIII), lo siguiente:

"CONCLUSIÓN: el proyecto Taquiscú S.A. carece de los permisos correspondientes y, la situación de los visados municipales -que deben revisarse a la luz de lo indicado en lo transcrito- debe ser atendida por el Concejo Municipal a la brevedad posible en el tanto, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la Ley General de la Administración Pública:

" 1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley ".

En razón de lo anterior, el Concejo Municipal, como jerarca supremo del gobierno local y, el Nombre20665 municipal como ejecutor de sus acuerdos, deben proceder de inmediato a determinar si, con arreglo a la normativa urbanística vigente, debe proceder a la eliminación de los visados del proyecto que se enfrentan a ese bloque de legalidad. En cuanto a las peticiones de los particulares relacionadas con los permisos constructivos del citado proyecto, que carece como se indicó de los permisos correspondientes extendidos por el órgano competente, debe indicarse que, por disposición del numeral 146.3 de la Ley General de la Administración Pública "3.- No procederá la ejecución administrativa de los actos ineficaces o absolutamente nulos y la misma, de darse, producirá responsabilidad penal del servidor que la haya ordenado, sin perjuicio de las otras resultantes.

1. 4La ejecución en estas circunstancias se reputará como abuso de poder". (folio 1373 a 1392)

• 8)En razón de la anterior resolución, el Nombre20665 presentó el día 24 de febrero del 2010, formal "Solicitud de Declaratoria de Lesividad y de procedimiento administrativo", mediante oficio AM-0412-2009-mvrq de fecha 24 de febrero del 2010, con la finalidad de anular los visados de planos. En dicho documento consideró que el fraccionamiento de Takiscú, al encontrarse en zona especial de protección, había transgredido las disposiciones contenidas en el artículo 17 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de San Rafael de Oreamuno, que establecen que en tales lugares los usos habitacionales permitidos se limitan a vivienda unifamiliar de características suburbanas o agrícolas, excluyendo los conjuntos residenciales y las urbanizaciones, con cabidas mínimas de una hectárea y frente mínimo de cuarenta metros, resultando que durante los años 2006 y 2007 el Ingeniero Municipal visó treinta y un segregaciones de lotes que oscilan entre los 900 mts2 y los 2000 mts2, y se confirió licencia de construcción de una servidumbre agrícola interna de adoquín, que daba acceso a varios lotes. Además, estimó como otro vicio de ilegalidad el hecho de que los planos no fueron visados por el Concejo Municipal. Con base en ello, solicitó se iniciaran los procedimientos de lesividad, nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de los treinta y un planos que se encuentran visados, se realice la apertura del procedimiento administrativo y se declare nulo el permiso de construcción de la servidumbre mencionada (ver informes registrales 1086 a 1124, oficio a folios 11127 a 1152);
• 9)La Comisión de Asuntos Jurídicos dictaminó en forma negativa la solicitud del señor Alcalde, estimando que en el proyecto se había cumplido con los requisitos para obtención de permiso para lotificación frente a carretera nacional y a calle pública, con servidumbres agrícolas de 14 metros, resultando que actualmente todos los planos se encuentran correctamente visado por el Departamento de Ingeniería. Agregó que en razón de la naturaleza del proyecto, "Lotificación frente a dos calles públicas existentes, la carretera nacional y Dirección11403 ", se ajusta a las disposiciones de la Ley de Catastro y los Decretos Ejecutivos del INVU, los cuales estima se encuentran por encima del Plan Regulador y del Reglamento de Zonificación. Recomendó valorar el perjuicio a terceros de buena fe y las limitaciones presupuestarias para realizar indemnizaciones y los gastos que puede ello generar a la Hacienda Municipal. Se fundamentó adicionalmente en que el INVU había comunicado en oficios AM-0311-2007 del 9 de marzo del 2007, AM-1931-2007 del 17 de abril del 2007, que lo planteado no era un residencial sino una lotificación (folios 1177 a 1181);
• 10)El Concejo Municipal, en artículo 15, acuerdo 3077-2010, adoptado en la sesión número 302-2010, celebrada el día 23 de febrero del 2010 dispuso acoger la recomendación de la Comisión de Jurídicos, en el sentido de rechazar la solicitud de la Alcaldía a efectos de declarar que el acto de visado de planos del proyecto Takiscú es nulo, denegando el inicio de un proceso de lesividad y ordenó otorgar los permisos de construcción y demás acreditaciones relacionadas a la mayor brevedad posible (folios 1279 a 1286);
• 11)El 01 de marzo del 2010 el Nombre20665 interpuso formal veto en contra del acuerdo anterior (folios 1289 a 1321);
• 12)El Concejo Municipal rechazó el veto y elevó el asunto ante este Tribunal, mediante acuerdo No. 3134-2010 conocido en la Sesión No. 308-2010 celebrada el 23 de marzo del 2010 (folios 1325 a 1334).

II.Fundamentos del Veto: Los alegatos del veto interpuesto están dirigidos a que se acoja la solicitud formulada por el señor Alcalde, para que se declare la lesividad o nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del visado de treinta y un planos de lotes ubicados en el proyecto Takiscú, junto con la nulidad de la servidumbre agrícola que da acceso a varios de esos lotes. Se puede resumir los argumentos del veto en motivos de legalidad, retomando lo mismos fundamentos jurídicos de la solicitud inicial que presentó ante el Concejo Municipal, que se indicaron en el hecho probado sexto de esta resolución.

III.Sobre la normativa aplicable en este proyecto. Uno de los principales motivos para rechazar la gestión de nulidad, estriba en que los ediles estiman que la normativa aplicable se encuentra en la Ley de Catastro y Decretos Ejecutivos del INVU, normativa que consideran de orden jerárquico superior al Plan Regulador de Oreamuno. Sobre este particular, debe clarificarse sobre la competencia de las municipalidades en lo concerniente a la ordenación urbanística, respecto de lo cual este Tribunal se ha manifestado en los siguientes términos:

IV. DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LO ATINENTE A LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA DEL CANTÓN

REGULACIÓN NORMATIVA DE LA QUE DIMANA.- En atención a que el reclamo versa sobre el dictado de certificado de un uso de suelo como no conforme, estima conveniente este Tribunal hacer unas breves reflexiones en torno a la competencia de los gobiernos locales en la materia urbanística. Se aclara que dicha potestad tiene una doble vertiente, así, en primer lugar, en lo concerniente a la definición de las regulaciones normativas -promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas- y en segundo lugar, el concerniente al control -ejercicio del poder de policía- en la circunscripción territorial. En efecto, debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que

"(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 y PAREJO ALFONSO, Nombre45684, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.);

de manera que se ha configurado, como una tradición del Derecho Urbanístico, especialmente en aquellos momentos en que su contenido ha sido expresado por medio de las "ordenanzas de construcción y policía urbana", de competencia de los gobiernos locales, bajo el entendido de que la competencia pública urbanística es propia de la ciudad, y en consecuencia, de las municipalidades. Así, el urbanismo comienza siendo una competencia exclusivamente municipal. Posteriormente, a medida que va dejando de ser una función propia del ámbito urbano y pretende abarcar la ordenación de todo el territorio, se responsabilizan de él otras Administraciones superiores, modificándose de esa manera el nivel competencial de la materia urbanística, al incluir a otras instancias, en nuestro medio, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional.

Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, conviene recordar que es en la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, donde se establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política vigente –del siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve- es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público.

En este sentido, en el Código Municipal, número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, -vigente hasta mil novecientos noventa y ocho-, expresamente se reconoció como competencia municipal, la materia de urbanismo, en su artículo 4. En consonancia con la anterior disposición, y como un derivado de las normas constitucionales, son concordantes los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, en tanto disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuIcio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

V.DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- En cuanto al segundo ámbito enunciado, es el atinente al control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.

Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

VI.DE LAS REGULACIONES URBANÍSTICAS EN GENERAL Y LAS MUNICIPALES.- Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas" debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como

"[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emandas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional.

Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa.

VII.DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada.

(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos.

Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales.

Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación.

De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros.

En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley.

Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; que resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

VIII.DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PLANES REGULADORES Y SU CONTENIDO.- Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local.

Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional.

Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho.

La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos.

Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material- con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido, que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación, que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial.

En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho."

(Ver Voto de esta misma Sección No. 2412-2010, de las quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez.)

IV.Teniendo claro entonces cuál es el papel del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Oreamuno, el cual se debe entender con efecto de una ley en sentido material en razón de su contenido, sin lugar a dudas el criterio jurídico externado por la Comisión de Asuntos Jurídicos y acogido por el Concejo Municipal en el acuerdo vetado, que considera que el Plan Regulador está por debajo de la Ley de Construcciones y de los reglamentos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, es una tesis jurídicamente improcedente. Así las cosas, no puede más que concluirse que lo actuado al respecto por el cuerpo de ediles resulta una actuación irregular ante la desaplicación de normas con valor normativo prevalente por especialidad en este caso, vinculante tanto para la Administración como para los particulares, que tiene plena aplicación precisamente en el cantón al haber sido aprobado por la propia Municipalidad. La normativa del INVU es aplicable sólo en ausencia de Plan Regulador de la Municipalidad, según se indicó en la sentencia 4205-96 de la Sala Constitucional.

V.Sobre la naturaleza del proyecto Takiscú y los vicios de ilegalidad apreciados por el Nombre20665 Municipal. Todo proceso urbanístico tiende a desarrollar una porción de terreno, el cual tiene como finalidad dotar una porción de terreno de los servicios propios de las urbes o ciudades, como vías públicas, agua, teléfono, parques, etc., lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales, ya que la mayoría de este tipo de obras compacta los terrenos y cubre una parte importante de la superficie de una capa impermeabilizante, con lo que se pueden llegar a afectar las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagues naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar el paisaje original. Precisamente, a ello responden los artículos 7.1 y 17 del Reglamento de Zonificación de San Rafael de Oreamuno, en donde la zona de protección de este cantón está "creada para detener el desarrollo urbano periférico y continuar e intensificar en ella el uso agrícola, pecuario y forestal", de manera que no se permiten nuevas urbanizaciones, autorizando usos de vivienda unifamiliar de características suburbanas o agrícolas con exclusión de conjuntos residenciales y urbanizaciones, en donde la cabida mínima es de una hectárea.

Esta normativa debe ser integrada en el resto de normas de orden urbanístico y, especialmente, con la Ley de Planificación Urbana, que claramente diferencia entre el proceso de fraccionamiento y de urbanización, las cuales son indispensables debido a las implicaciones jurídicas que conllevan estos procesos. Desde las resoluciones 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos y 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambas, del treinta de enero del dos mil nueve, se le hizo saber al gobierno local, siempre en relación con el proyecto Takiscú, que,

"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción.

Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales." Así las cosas, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per se-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad.

VI.Habiéndose acreditado en los autos que en la realidad Takiscú se ha convertido en un complejo destinado al uso residencial ubicado en zona de protección, que actualmente cuenta con treinta y un lotes visados cuya superficie es menor a una hectárea, más una servidumbre interna con adoquines, mal denominada "servidumbre agrícola", destinada a dar acceso a varios de esos lotes, es criterio unánime de este Tribunal que estamos en presencia de vicios graves a la hora de otorgar los visados de todos los planos respectivos y permisos constructivos. Nótese que se levantó un complejo habitacional que desconoce la normativa aplicable por la ubicación geográfica en que se encuentra. No puede ser clasificado como un "fraccionamiento simple", lo que en realidad es a todas luces todo un proyecto urbanístico que tiene como fin brindar soluciones habitacionales en 31 lotes. Sobre este particular, debe indicarse que aún cuando la finca madre se encuentra frente a vías públicas, ello no es suficiente para clasificarla como fraccionamiento, evidenciándose que la apertura de la mal denominada servidumbre agrícola no es más que una calle de lujo que da acceso a lotes que, sin ella, no lo tendrían, además que no se dio cabal cumplimiento de todos los requisitos necesarios para tal efecto, que incluyen, entre otros, la presentación del anteproyecto y la donación de las áreas públicas e instalación de todos lo servicios públicos a cargo del desarrollador.

Lo anterior quiere decir que el acuerdo del Concejo Municipal vetado hizo incorrecta aplicación del bloque de legalidad, situación que debe ser entendida tanto por los desarrolladores como por los adquirientes, pues el derecho de propiedad, tal y como se transcribió líneas atrás, no es ilimitado, debiendo someterse por imperativo constitucional, a las limitaciones legales impuestas sobre el uso y disfrute de la tierra en beneficio de la colectividad. Con base en estos fundamentos de hecho y de derecho, no queda más que concluir, una vez más, que lo resuelto por la municipalidad respecto del otorgamiento de cualquier visado o permiso de construcción en Takiscú tiene vicios en sus elementos esenciales por transgresión al ordenamiento urbanístico y afectación del interés público, conforme a la doctrina contemplada en la Ley General de la Administración Publica, pues nos encontramos en presencia de omisiones y vicios sustanciales del acto administrativo, que castiga con nulidad absoluta lo actuado, entendidos estos como el motivo, contenido y fin (artículos 131 a 133 y 136), por lo que es imperativo que la nulidad sea formalmente declarada, mediante los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico al efecto.

VII.Sobre el órgano competente para el otorgamiento de los visados. Asimismo, cabe analizar la ausencia de participación del Concejo Municipal en las actuaciones analizadas, acusada por el Alcalde, pues quien confirió originalmente los visados fue el Ingeniero Municipal. El Nombre20665 alega que esta es una competencia propia y exclusiva del Concejo Municipal, lo cual estima es otro vicio de nulidad. Conforme se apreció en el elenco de hechos probados, durante los años 2006 y 2007 el Ingeniero Municipal confirió los 31 visados de planos. Únicamente en el acuerdo tomado por el Concejo Municipal, artículo 37, No, 1578-2008 de la sesión 147-2008 del 11 de marzo del 2008, el cuerpo de ediles confirió directrices al Ingeniero Municipal, para que los otorgara y confiriera los permisos de construcción respectivos a la sociedad Upsilón, aquí representada. Sólo en este caso específico el Concejo Municipal subsanó el vicio apreciado por el Alcalde, pues conforme al artículo 13 inciso p) del Código Municipal -anteriormente inciso o), corrida la numeración por Ley 8822 del 29 de abril del 2010-, el Concejo es el órgano competente en materia de urbanismo y, por ende, es al que le corresponde la aprobación de todo lo concerniente con este proyecto, dado que no se trata de un fraccionamiento simple.

En todo caso, debe enfatizar este Tribunal que para que el Ingeniero aprobar el visado, era necesario un acuerdo previo del Concejo, autorizando la urbanización, elemento que no consta en autos. Por ende, efectivamente se aprecia el vicio acusado por el Nombre20665 en el veto interpuesto.

VIII.Sobre la vigencia del acuerdo del Concejo Municipal de Oreamuno, N° 333-2006, artículo 17, acta N° 029-2006 tomado en la sesión celebrada el día doce de septiembre de 2006. Los intervinientes Taquiscú S.A. y Finca Upsilón S.A., en su condición de desarrollador de Takiscú y propietarios de lotes, respectivamente, así como el Concejo Municipal en el acuerdo que rechazó la solicitud del Alcalde, estiman que los argumentos contenidos en el oficio AM-0412-2009-mvrq, denominado "Solicitud de Declaratoria de Lesividad y de procedimiento administrativo", resultan incorrectos, toda vez que el acuerdo No. 333-2006, artículo 17, acta No. 029-2006, de la sesión ordinaria del 12 de setiembre del 2006, que pretende aplicar el Alcalde, no se encuentra vigente. Sobre este particular, el Nombre20665 invoca la aplicación del mencionado acuerdo, que había dispuesto, desde hacía varios años atrás, rechazar el oficio DI-URBA-18-06 del 19 de junio del 2006 del Departamento de Ingeniería, en el que se pidió la aprobación del fraccionamiento de veinte lotes ubicados frente a calles públicas y del permiso de construcción en el proyecto Takiscú, establecer las medidas disciplinarias contra los funcionarios de Ingeniería municipal, negar los permisos solicitados por la empresa y proceder a la clausura y paralización de obras del citado fraccionamiento.

Sin embargo, al analizar las fases recursivas, se desprende que el recurso extraordinario de revisión fue acogido por el Concejo Municipal, en acuerdo N° 1652-2008, adoptado en la sesión N° 156-2008 celebrada el 24 de abril de 2008, cuyo veto no prosperó. Así las cosas, el acuerdo mencionado y que pretende aplicar el Nombre20665 no surte efectos, conforme lo dispone el artículo 157 del Código Municipal, por lo que la invocación que hace el Nombre20665 tendiente a obtener la nulidad de los visados con base en la aplicación de ese acuerdo resulta totalmente improcedente. Por ende, los alegatos expuestos por el Concejo y el interviniente, son correctos, al considerar que no se puede pedir la nulidad de los visados sobre la base de un acto administrativo ineficaz. Sin embargo, no siendo este argumento el único que arguye el veto interpuesto, los demás elementos de la objeción del Nombre20665 dan mérito suficiente para resolver de la manera en que se hace en esta resolución.

IX.Sobre la nulidad invocada y el procedimiento para declararla. Apreciados con claridad los graves vicios de nulidad del proyecto Takiscú, aún y cuando no está vigente el acuerdo municipal No. 333-2006, artículo 17, acta N° 029-2006 tomado en la sesión celebrada el 12 de septiembre de 2006, y teniendo como base los visados y permisos respectivos, bien puede ahora la Municipalidad de Oreamuno venirse en contra de sus propios actos, en aplicación de los numerales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, por transgresión a los numerales 131 a 133 y 136 de la Ley General de la Administración Pública, 40 de la Ley de Planificación Urbana, 7 y 17 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de San Rafael de Oreamuno. Estos elementos son suficientes para acoger la solicitud del Alcalde, y con ella, el veto interpuesto. No existe posibilidad legal que faculte a la administración local a rechazar la gestión de nulidad respectiva, pues conforme lo dispone el numeral 174 de la Ley General de la Administración Pública, "La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley ", no quedando entonces espacio alguno para la discrecionalidad administrativa en cuanto a la toma de esta decisión.

Ello implica, entonces, que los argumentos esgrimidos por el Concejo Municipal respecto del impacto presupuestario que las eventuales indemnizaciones podría generar, es un aspecto de conveniencia que dista de la legalidad y que, por lo tanto, no puede imponerse por encima del ordenamiento jurídico. En todo caso, a efectos de evitar confusiones, se aclara al Gobierno Local que los mecanismos de nulidad del acto administrativo declarativo de derechos que prevé la Ley General de la Administración Pública son dos, excluyentes entre sí. Bien puede el gobierno local proceder a nombrar un órgano director e iniciar las diligencias de nulidad absoluta, cuando esta sea evidente y manifiesta, resultando entonces que en sede administrativa se decreta la nulidad de lo actuado, conforme lo regulan los artículo 173, 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, mediante la instauración del procedimiento ordinario al efecto; o bien, puede emitir la declaratoria de lesividad y entablar los procesos contencioso- administrativo en sede jurisdiccional ante la nulidad absoluta, no evidente ni manifiesta.

Nótese que no se deben confundir ambos procedimientos, pues uno es en sede administrativa mientras que el otro se desarrolla en sede jurisdiccional. El detalle de cada uno fue expuesto en las resoluciones precedentes de esta misma Sección (175-2009, 176-2009 y 177-2009) y, por lo tanto, deberá decidir el Concejo por cuál de las dos opciones jurídicamente viables se decide.

X.Corolario. Apreciados los vicios enunciados anteriormente en el otorgamiento de los visados de planos en el proyecto Takiscú, así como la nulidad del permiso de construcción de la servidumbre interna en adoquín, lo procedente es acoger el Veto interpuesto por el Nombre20665 Municipal, debiendo proceder el Concejo Municipal conforme lo indicado en el Considerando anterior.

Por tanto

Se acoge el veto interpuesto.

Hubert Fernández Argüello Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa