Endorsement of plans does not equal land use certificateVisado de planos no equivale a certificado de uso de suelo

IV.- On the binding nature of urban planning regulations for the exercise of for-profit activities. The binding nature of urban planning regulations and the submission that individuals must observe regarding the rules they impose, as they are matters of public order, form part of the content of the right to property, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of its exercise, containing some of the limitations authorized by Article 45 of the Constitution, under the understanding that this does not result in a dispossession of private property nor the deprivation of the primary attribute of ownership. Likewise, Article 24 of the Urban Planning Law determines that the zoning regulations (reglamentos de zonificación) must include the determination of land uses, matters relating to the location, height, and building area of edifices; the surface area and dimensions of lots, which directly impacts the determination of land density; the size of setbacks, patios, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; among others. For this reason, it is mandatory to reserve zones that have a special affectation based on their use, such as those near airports, those affected by the protection of forest (patrimonio forestal), historical, and architectural heritage, or the natural heritage of the State, which derive from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by Article 25 of the same Urban Planning Law. This is materialized through the promulgation of regulatory plans (planes reguladores), whose analysis has been reiterated by this improper jurisdictional hierarchy (jerarquía impropia), when referring to the content of the legal instruments that compose them and, for the purposes of the case at hand, what has been indicated regarding land uses and subdivisions (fraccionamientos) is transcribed:

"VII.- ON THE CONTENT OF REGULATORY PLANS.- It is due to their broad content that the Urban Planning Law establishes in its Article 21 which are the main regulations that are complementary normative instruments of all urban planning regulation, known as a 'Plan', whether national, regional, or local, namely:

a.- the ZONING regulation: through which rules are established for the use of the territory, it being necessary to remember that this is a basic concept of urbanism, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; it ranges from the creation of industrial zones to the setting of residential, political-administrative zones, sports zones, green zones, special environmental protection zones, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, 'Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones', Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important, regulation that must accompany every urban plan, in accordance with Article 21, subsection 1) of the Urban Planning Law, since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use, with a view to rational land use and to ensuring satisfactory environmental conditions and qualities of life, thereby conditioning the use of real property, through the delimitation of areas, according to the adopted categorization. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. In: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) In this way, the urban planning regime of the right to property is not uniform by the mere fact that the land is subject to planning, but rather differs according to the type of land in which the property in question is classified; which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, based on this regulation, the exact definition of the possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on the right to property; by conditioning where one can and must reside, where one can trade, where services must be provided, where industry can be carried out, and where one can recreate and entertain oneself; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, requiring not only criteria of opportunity and convenience, but above all, technical and objective ones. It is clear that the content of the land's statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations favoring private initiative, and likewise, establishes binding rules that restrict its exercise. The function of land classification for the establishment of the corresponding legal regime is the responsibility of the General Plan, of which the zoning regulation forms a part; which must contain the urban planning classification and qualification of the land. By classification must be understood the category or type of land (urban, developable, programmed or non-programmed, non-developable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban planning destination; qualification applies to designate the subdivision of those types of land into zones characterized by specific urban planning contents or uses; and in this sense, it is linked to the zoning technique, which arises when there is a tendency to separate buildings intended for residence from industrial installations. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation serve to assist in delineating the content of the right to property, insofar as the content of the same is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in the zoning rules is conditioned by the following principles: a) only rules of a general nature make up the zoning, that is, those that cover a category of goods, also qualified by their spatial location, insofar as such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, insofar as the essential core of the right to property must be preserved (use, enjoyment, pleasure, and disposal, not in an unrestricted sense); otherwise, one would be facing a suppression of the right, that is, an expropriation. Thus, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of the right to property, which in no way should be confused with the expressions or patrimonial meaning of property. An obligation to indemnify for the imposition of these measures only exists when they reach the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation on the property, perhaps not the one desired by its owner. In this way, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of 'normally' exploiting the property are legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, with which the natural use of the property is respected, as its value as a means of production or economic value in the market is maintained.

b.- the SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBANIZATION regulation: which, according to Article 32 of the Urban Planning Law, seeks to determine under what conditions a municipality must permit or regulate subdivision and urbanization projects in its jurisdiction, for which requirements are provided corresponding to access to public roads, the transfer of areas for public use, rules for the construction of streets and sidewalks, pavements, sewer pipes, storm and sanitary drains, electrification, and public lighting, among others. In this sense, the importance for Urban Planning Law of the control of subdivision actions must be highlighted, which leaves no doubt whatsoever. In this regard, the Superior Contentious-Administrative Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo) states:

"IV.- From what has been said, it must be reiterated that the control of urban development as a competence of the municipalities implies both the power to issue regulatory plans, but above all, it implies the competence to 'control' the subdivision of land through the same regulatory plans and with the granting of the corresponding municipal approval (visado municipal) to the respective plan, as expressed by numeral 33 of the aforementioned Urban Planning Law. In the same order of things, according to Article 10, subsection 2) of the Urban Planning Law, it corresponds to the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) to approve the corresponding plans regarding urbanization or subdivision projects for urbanization purposes prior to municipal approval (Article 33 ibidem). This is a competence that translates into a control function on the part of the Urban Planning Directorate in relation to the urban planning and control of the municipalities (Articles 7, subsection 3) and 9 of the above-indicated law). They become advisors or watchdogs, being able to inform or even denounce to the Municipalities, regarding a possible violation of the law or the local regulatory plan, and may even issue an act of suspension of a specific work, in which the infringement of the law on urban planning matters has been proven. According to Article 36, subsection b) ibidem, the municipalities cannot grant the respective approvals to plans for urban projects in areas subject to control when they do not have the corresponding permit (approval from the Urban Planning Directorate)." (Third Section, Superior Contentious-Administrative Court, judgment number 791-2002 at ten hours ten minutes on September twenty-seventh, two thousand two.) (The highlighting is not from the original.)

And it is, indeed, that omitting the controls (approvals) for subdivision purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban planning standards and thwarting all regulatory instruments in the matter, which causes serious consequences. Among these, we can cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing complexes in high-risk zones due to natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be destined for constructions, because they are aquifer recharge areas or have high environmental value; just to cite some examples; (See Vote of this same Section No. 2412-2010, at fifteen hours five minutes on June twenty-fourth, two thousand ten.)

As can be seen from the transcribed analysis, there is a clear differentiation between what is land use (uso del suelo) and its subdivision. Article 28 of the Urban Planning Law indicates that the utilization (aprovechamiento) of the land requires a use certificate (certificado de uso) for the purpose of determining its compatibility with the urban planning regulation:

"Article 28.- It is prohibited to utilize or dedicate lands, buildings, structures, to any use incompatible with the established zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate accrediting the conformity of the use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates shall be mandatory." That is, even when there are duly subdivided and registered lots, they are not necessarily available for the free use and disposal of their owners, since it is the zoning regulations that ultimately determine the definitive use that can be given to them. Given that we are in the presence of norms of public order, local authorities cannot depart from their application.

V.- On the location of the lot under controversy. The property of the appellant, with real estate folio registration number No. 200536 with subsequences 001 and 002, with the cadastral plan approved by the Municipality No. H-1013374-2005, measures 1222.54 m2. It is located in District 4, Los Angeles, of the canton of San Rafael de Heredia. The zoning regulations that apply to it are the Gran Área Metropolitana Urban Development Regional Plan (Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana) and its annexes -Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 3332 of April 26, 1982-, a document that compiles everything related to land use and subdivisions in the zone. Precisely, this regulatory body defined that the district of Los Angeles of San Rafael de Heredia is circumscribed within the Urban Control Area (Area de Control Urbanístico) and within what is called a "Special Protection Zone" ("Zona Especial de Protección") (Articles 1 to 4), whose use is predominantly agricultural, permitting urbanizations only within the expansion areas of the head city quadrants (a situation not present here), with significant limitations regarding the minimum area per lot (two hectares), constructions facing public streets. That minimum surface area for subdivisions has a single exception, which is found in Article 3.3, as it permits the creation of lots with frontage on easements or private roads, in resulting portions no smaller than seven thousand square meters, conditioned on their use being for strictly agricultural purposes. As can be seen in the present case, according to the reality of the facts, the company Agro Comercial Los Pinares S.A. carried out the first segregations of parcels with that minimum capacity of seven thousand meters, perhaps under the protection of that norm. It was in view of those first segregations that the matter ascended in improper jurisdictional hierarchy to this Court, which ruled in Vote No. 7105-97 at 8:00 hours on September 19, 1997, recognizing, as is legally correct, that duly approved lots were administrative acts constitutive of vested rights (derechos adquiridos), so that, in application of the principle of intangibility of one's own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), this situation was irreversible, except through the legally provided mechanisms for declaring its nullity. This fact is important to place in time, as it is true that when that Vote was issued in 1997, the subdivisions smaller than 7000 m2 on those same parcels had not yet been carried out. The appellant's invocation to apply that resolution to this case is not accurate, since the subdivision that gave rise to her property began in 2005, as seen in the approval dates of plan No. H-1013374-2005, which corresponds to her property. That is, it was not until several years after Vote 7105-97, that despite the legal impediment, those same lots that were initially agricultural parcels were also subdivided into smaller lots. Through mechanisms unknown to this Court, in contravention of the described urban planning regulation, the new plans with smaller subdivisions were approved by the municipal authorities, without expressing their nature in them, but being registered as "land for building." Under these conditions, the acquisition of the property by Mrs. Guadalupe Tres Calvo occurred in 2007, who now seeks to obtain the land use permit to build a dwelling on her property.

VI.- On the effects of municipal approval (visado municipal) and land use. Now, for the correct resolution of this case, it must be clarified to the party that the approval has the effect of authorizing the subdivision, as provided by the Urban Planning Law in numeral 33, and its consequent cadastral survey and registration. Its effects are, then, directed at the subdivision authorization according to the respective technical requirements and allow the birth of a new property at both the material and formal (registration) level. The vested rights of the appellant party are limited to that, it not being possible to understand that by the mere fact of holding ownership, with an approved and cadastral plan, there is a correlative right to use it for the purpose desired by the owner. On the contrary, regarding the destination of the property, its use is not defined by what the plan indicates, nor by what is recorded in the registry, much less by the approval obtained. As stated above, the use is determined in the current zoning regulations. It is for this reason that the cited Article 28 of the Urban Planning Law indicates that the utilization of the land requires the use certificate to determine its compatibility with the urban planning regulation. For the case of the Canton of San Rafael de Heredia, the Gran Área Metropolitana Urban Development Regional Plan provides in Article 2, paragraphs B) and C), three types of "Land Use Certificate" ("Certificado de Uso de Suelo"), namely: "conforming" ("conforme"), which is the one permitted in each zone; "conditional" ("condicional"), which may be granted with special prior authorization from the Municipality, the Ministry of Health, and the Urban Planning Directorate, with special restrictions and requirements; and "non-conforming" ("no conforme"), which is the existing one that does not conform to the established zoning or that, while conforming, does not meet the zone's requirements. In application of this regulation, official communication No. MSRH-DCU-929-2010 of April 16, 2010, from the Department of Development and Urban Control (Departamento de Desarrollo y Control Urbano), which rejected the land use permit for the construction of a dwelling, was based on the background of these subdivisions, highlighting the predominantly agricultural use "in which it is not denied to build dwellings, yes indeed with the regulations imposed by legislation, for the purposes of protecting the environment, ecological aspects in general, aquifer recharge, elements that are of public interest, for which private interest must yield" (folio 120). This position was confirmed by the Mayor on appeal, in the challenged resolution, which was primarily based on the irregularities of the subdivisions that were being observed. In the opinion of this Chamber, beyond the criteria that may have been used to authorize the subdivisions, the fact is that, for the case under study, the Gran Área Metropolitana Urban Development Regional Plan does not permit these lands to be destined for residential uses, it being the reality that lots with capacities like that of the appellant, with barely 1222.54 m2 of surface area, fail to meet the purpose of the norm, which is the agricultural use of the land for productive purposes. For greater detail, the Constitutional Chamber has clearly defined what the attributes of agrarian property (propiedad agraria) are, insofar as it bears limitations that define the essential content of the right to property, authorized in accordance with Article 45 of the Magna Carta, and that define to what extent the property can be used and enjoyed, indicating that:

"In various rulings this Court (thus, for example, in judgments number 7355-94, at nine hours forty-eight minutes on December fifteenth, nineteen ninety-four, 2000-9119, at fifteen hours fourteen minutes on October seventeenth, two thousand, and 2003-6434, at ten hours twenty minutes on July fourth, two thousand three) has recognized as legitimate the limitations and regime imposed on agrarian property, insofar as they find their support in the second paragraph of Article 45 of the Constitution, as well as in the conceptualization of our political organization as a true Social and Democratic State of Law, since they are true limitations of social interest, insofar as they are assigned in attention to the agricultural vocation for which the property is destined, in accordance with the objectives provided in Article one of the Ley de Tierras y Colonización, that is, for the gradual promotion of productivity and just distribution of wealth, insofar as a specific destiny is recognized in it –social function– by considering it a productive property, and which translates into a regime qualified as a right-duty, for its owner. This implies that the structure of the right to agrarian property is composed of special duties, and a particular way of exercising the inherent faculties of property, insofar as its owner is obliged to dedicate it to agricultural activity, which precisely sustains its existence." (Constitutional Chamber, No. 2006-1806 at 14:55 on February 15, 2006) In the present case, there is a real problem that occurs regarding the size of Mrs. Tres Calvo's property and the residential use intended for it, as it is easy to reach the conclusion that the 1222.54 m2 plot of the property with real estate folio registration number No. 200536, sub-registrations 001 and 002, cannot satisfy the purpose provided in the urban planning norm. In this sense, the correct exercise of the oversight and police powers of the Local Government are decisive, because having omitted the controls for subdivision purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban planning standards and thwarting all regulatory instruments in the matter, which causes serious consequences, as occurs in the present case. Among these, we can cite the problem of building housing complexes in high-risk zones due to natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be destined for constructions, because they are aquifer recharge areas or have high environmental value, the latter being the circumstance of the appellant's lot. Without a doubt, within a special protection zone, only the construction of "a single dwelling for the owner's use and other constructions necessary for the use or services of the properties" (Article 4.1) is permitted, within parcels whose minimum, as indicated, is two hectares, or 7000 m2, according to the exception indicated above. The foregoing means that it is not possible to grant Mrs. Tres Calvo a conforming Land Use Certificate for the construction of a dwelling, under the current conditions of her land, she must submit, by constitutional imperative, to the legitimate limitations imposed on the use and enjoyment of the land for the benefit of the community, in the territorial planning contained in the Gran Área Metropolitana Urban Development Regional Plan and its annexes. It follows, then, that the grievance invoking the principle of intangibility of one's own acts does not apply to the present case, since it confuses the effects of the plan approval with the land use certificate, both being administrative acts of a different nature and with different purposes, therefore it must be rejected.

VII.- Corollary. Being, then, that this Chamber does not share the grievances expressed by the appellant party, considering them technically incorrect, the resolution of the Mayor of San Rafael de Heredia, No. 1603-2011 AMSRH of September 8, 2011, brought on appeal, must be confirmed. There being no further recourse, the administrative channel must be considered exhausted." N° 47-2013 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO). THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at eleven hours twenty minutes on February eighth, two thousand thirteen.

This Tribunal hears, as an improper jurisdictional hierarchy (jerarca impropio), the appeal filed by Nombre103243, identification number CED79855, against the resolution of the Mayor of San Rafael de Heredia, No. 1603-2011 AMSRH of September 8, 2011.

Drafted by Judge Solano Ulloa, and:

CONSIDERING:

I.- Proven facts. For a correct resolution of the present matter, the following is held as proven: 1) The property with real estate folio registration number Placa17613, which was owned by Agro Comercial Los Pinares S.A., located at Dirección7447, 193 meters west of the intersection of national route 113, with a road towards Restaurante Añoranzas, originally with an area of 7 ha. 7978.93 m2, is located according to Decree No. 25902-MIVAH-MINAE, published in La Gaceta No. Placa17454, Alcance 15, of Monday, April 7, 1007, in a Special Protection Zone, at the limit of the groundwater capture zone of existing wells (see official communication No. AI-MSRH-003-05-00 of May 29, 2000, from Engineer Rodolfo Ramírez Sandí, Consultant in urban development matters at folios 13 to 29, sketch at folio 32); 2) Said property was segregated by its owner into ten agricultural parcels, all of them with surface areas no less than 7000 m2 (see official communication No. AI-MSRH-003-05-00 of May 29, 2000, from Engineer Rodolfo Ramírez Sandí, Consultant in urban development matters at folios 13 to 29, sketch at folio 32); 3) In vote No. 7105-97 at 08:00 hours on September 19, 1997, from this same improper jurisdictional hierarchy, the agreement of the Municipal Council (Concejo Municipal) of San Rafael de Heredia, taken in session number 314-96, article 1, held on January 3, 1997, was annulled, in which it had ordered: "That according to the judgment resolution No. 6153-96 from the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice in relation to the request filed by Agro Comercial Los Pinares, this Municipal Council agrees as follows: In the sense that this Municipal Council cannot currently certify that the subdivision of Agro Comercial S.A. is fully in compliance with the law, because the cited company has not delivered to this Municipality the 10% in land, according to the resolution of the Constitutional Chamber. Likewise, it reaffirms that the declarations of Mr. Nombre89302 were given personally, without the consent of this Council". In said vote, this Chamber ruled as follows:

IV.- In the specific case, the Municipal Council of San Rafael de Heredia, in sessions No. 143-95, article VIII, subsection 3 of July 10, 1995, No. 154-95, article V, subsection 6 of August 14, 1995, and No.

191-95, article 1, subsection 1, of December 7, 1995, ordered the authorization of the segregations, to accept the expansion and improvement works on the road connecting Getsemaní and Los Ángeles as payment of the green-areas compensation tax, and to authorize the approval (visado) of the plans (payment of the tax in cash), all of which generated rights that it cannot now simply disregard or directly or indirectly nullify through the act challenged here, that is, refusing to issue the certification requested by Agro Comercial S.A. on the grounds that it has not delivered the ten percent that every subdivider (fraccionador) of land is obligated to cede free of charge for green areas and urban infrastructure, because, as explained above, the Administration cannot go against its own acts except through the procedures established by law, which is not the case here. The foregoing is not altered by the fact that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), through ruling 4205-96 of 2:33 p.m. on August 20, 1996 (subsequent to the acts from which the appellant corporation derived rights), declared Article II.3.2 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urban Development (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanismo) unconstitutional, which permitted the collection in cash of the equivalent value of the areas that must be ceded free of charge in subdivisions (fraccionamientos); for what would be appropriate is to seek a declaration of nullity of the acts that do not conform to the regulations and to the ruling of the Constitutional Chamber, through, we repeat, the procedure established in Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) or by resorting to the process of challenge for injury (proceso de lesividad). (folio 171 et seq., public access ruling known to both parties, attached to the case file, uncontested).

• 4)The corporation Agro Comercial Los Pinares S.A. continued the subdivision (fraccionamiento) of those plots and gave rise to new lots with smaller areas, creating what is today called "Villas Providencia," (see sketch on folios 34 to 36, within official communication No. AI-MSRH-003-05-00 of May 29, 2000, from Engineer Rodolfo Ramírez Sandí, Urban Development Consultant on folios 13 to 23, see sketch of Villas Providencia on folio 49); 5) As a product of the indicated segregation, the property was created with Real Folio registration number Placa17614 with subsequences 001 and 002, currently owned by Nombre103723 and the appellant Nombre103243, with cadastral map surveyed and approved (visado) by the Municipality No. H-1013374-2005, with an area of 1222.54 m², nature according to the Public Registry of "land for construction," whose registration was carried out on March 16, 2007 (map on folio 113, registry reports on folios 108 to 111); 6) In resolution No. MSRH-DCU-292-2010 of April 16, 2010, the Department of Urban Development and Control (Departamento de Desarrollo y Control Urbano) of the Municipality of San Rafael de Heredia rejected the land-use (uso del suelo) application submitted by Mr. Nombre103723 and Ms. Nombre103243 for the purpose of building a 150 m² dwelling on the property described in the previous fact (application on folio 106, resolution on folios 120 and 121); 7) Against the aforementioned resolution, on March 24, 2011, the appellants filed an extraordinary appeal for review (recurso extraordinario de revisión) before the Municipal Mayor of San Rafael (folios 115 to 117); 8) In resolution No. 1603-2011 AMSRH of September 8, 2011, issued by the Mayor of San Rafael de Heredia, the extraordinary appeal for review (recurso extraordinario de revisión) was rejected (folios 131 and 132); 9) Against the aforementioned resolution, Ms. Nombre103243 filed an appeal (recurso de apelación), which is why this improper hierarchy (jerarquía impropia) is hearing the matter (folios 134 to 138).

II.- Subject of the appeal (recurso): In summary, the appellant alleges that the reason the Municipality of San Rafael rejected the land-use (uso del suelo) stems from the fact that the segregation which gave rise to her property was approved through a Municipal Council agreement tainted by nullity. She considers that since ruling No. 7105-97 of 8:00 a.m. on September 19, 1997, from this same improper hierarchy (jerarquía impropia), the existence of acquired rights had already been recognized that cannot now be disregarded or nullified, because "the Administration cannot go against its own acts, except through the procedures established by law"; therefore, in application of the principle of intangibility of one’s own acts, to invalidate or nullify the segregation that gave rise to the appellant’s property, the procedure established in the legal system for that purpose must be followed. She adds that given that the Council authorized the segregations and these have not been annulled by any means, acquired rights and consolidated legal situations protected by Article 34 of the Constitution have been derived, since they acquired the property under the protection of registry publicity, with a cadastral map surveyed and approved (visado) by the Municipality. Therefore, the challenged administrative acts seek to base the rejection of the land-use (uso del suelo) on an alleged illegality of the agreement that authorized the segregation of the property, for which reason it is absolutely null and must be declared so.

III.- On the content of the challenged act. By means of official communication No. 1603-2011 AMSRH now challenged, the extraordinary appeal for review (recurso extraordinario de revisión) filed against official communication No. MSRH-292-2010, in which the land-use (uso del suelo) requested by the appellant was denied, was rejected. For a better understanding of the cause, the reasons of the local head for arriving at his decision are transcribed:

"it is evident that what has been attempted is to circumvent the permits granted, in the sense that the limitations imposed by the Law do not allow applying the parameters of ordinary urban legislation and for that reason the use of 10 plots with an eminently agricultural character was authorized.- However, before sealing the approved site design plans, further efforts were made before the Municipal Council to authorize a subdivision (subdivisión) of the 10 plots, making offers that caused confusion to the Municipal Council.- such offers as well as the divisions that were de facto carried out, tending to obtain greater economic profit, are openly illegal because it is not possible to authorize acts that contravene the public interest of protecting a special protection zone (sic), as is the case at hand.- In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), through reiterated jurisprudence (consult for this purpose file 98-004107, among others), has made clear the prevalence of public interest on the matter." IV.- On the binding nature of urban planning regulations for the exercise of lucrative activities. The binding nature of urban planning regulations and the submission that individuals (administrados) must have to the norms they impose, being of public order, integrate the content of the right of property, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of its exercise, containing some of the limitations authorized by Article 45 of the Constitution, under the understanding that neither a dispossession of private property nor the deprivation of the primary attribute of ownership is produced. Likewise, Article 24 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) determines that zoning regulations must include the determination of land uses, matters relating to the location, height, and building area of structures; the surface area and dimensions of lots, which has a direct incidence on the determination of land density; the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; among others. For this reason, it is obligatory to reserve zones that have a special affectation by reason of their use, such as those near airports, those affected for the protection of forest, historical, and architectural heritage, or the State’s natural heritage, deriving from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by Article 25 of the same Urban Planning Law. This is realized through the promulgation of regulatory plans, whose analysis has been reiterated by this improper hierarchy (jerarquía impropia), and, when referring to the content of the legal instruments that compose them, and for the purposes of the case at hand, what has been indicated regarding land uses (usos de suelo) and subdivisions (fraccionamientos) is transcribed:

"VII.- ON THE CONTENT OF THE REGULATORY PLANS.- By reason of their broad content, the Urban Planning Law establishes in its Article 21 the main regulations that are complementary normative instruments of all urban planning regulation, known as a 'Plan,' whether national, regional, or local, namely:

a.- the ZONING regulation: through which norms for land use (uso del territorio) are established, it being necessary to recall that this is a basic concept of urbanism, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it ranges from the creation of industrial zones to the establishment of residential, political-administrative, sports, green, special environmental protection, and other zones (CALVO MURILLO, Virgilio, 'Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones', Revista Judicial, Year II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important regulation that must accompany every urban plan, in accordance with Article 21 subsection 1) of the Urban Planning Law, since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use (uso del suelo), with a view to rational land use and to ensure satisfactory environmental living conditions and qualities, thereby conditioning the use of immovable property, through the delimitation of areas, according to the categorization adopted. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. In: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) In this way, the urban planning regime of the right of property is not uniform by the mere fact of the land being subject to planning, but rather differs according to the type of land in which the property in question is classified; which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, based on this regulation, the precise definition of the possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent incidence on the right of property; by conditioning where one can and must reside, where one can engage in commerce, where services are to be provided, where industry is to be allowed, and where one can recreate and entertain oneself; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, requiring not only criteria of opportunity and convenience, but above all technical and objective ones. It is clear that the content of the land statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations favoring private initiative, and likewise establishes linkages that restrict its exercise. The function of land classification for establishing the corresponding legal regime is incumbent upon the General Plan, of which the zoning regulation forms part; which must contain the urban planning classification and qualification of the land. Classification must be understood as the category or type of land (urban, developable, programmed or non-programmed, and non-developable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban planning purpose; qualification applies to designate the subdivision of those types of land into zones characterized by specific urban planning contents or uses; and in this sense, it is linked to the technique of zoning, which arises when there is a tendency to separate residential buildings from industrial installations. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation serve to assist in outlining the content of the right of property, insofar as its content is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in zoning norms is conditioned on the following principles: a) only norms of a general nature constitute zoning, that is, those that cover a category of goods, also qualified by their spatial location, insofar as such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, as they must preserve the essential core of the right of property (of use, enjoyment, pleasure, and disposition, not in an unrestricted sense); otherwise, it will be a suppression of the right, that is, an expropriation. So that, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of the right of property, which in no way should be confused with the expressions or patrimonial meaning of property. There is only an obligation to indemnify for the imposition of these measures when they affect the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation on the good, perhaps not the one desired by its owner. In such a way, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of exploiting the good 'normally' shall be legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the good, maintaining its value as a means of production or economic value in the market.

b.- the SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBANIZATION regulation: which, according to Article 32 of the Urban Planning Law, aims to determine under which conditions a municipality must permit or regulate subdivision (fraccionamiento) and urbanization projects in its jurisdiction, for which requirements corresponding to access to public roads, the cession of areas for public use, norms for the construction of streets and sidewalks, pavements, piping, storm and sanitary drainage, electrification and public lighting, among others, are provided. In this sense, the importance for Urban Planning Law of controlling subdivision (fraccionamiento) actions must be highlighted, which offers no doubt whatsoever. In this regard, the Superior Administrative Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo) states:

"IV.- From what has been said, it must be reiterated, that the control of urban development as a competence of municipalities implies both the power to issue regulatory plans, but above all, it implies the competence to 'control' the subdivision (fraccionamiento) of land through those same regulatory plans and with the granting of the corresponding municipal approval (visado) to the respective map, just as Article 33 of the cited Urban Planning Law states. In the same order of things, according to Article 10 subsection 2) of the Urban Planning Law, it corresponds to the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the National Institute of Housing and Urban Development (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) to approve (visar) the corresponding plans regarding urbanization projects or subdivisions for urbanization purposes prior to municipal approval (Article 33 ibidem). It is a competence that translates into a control function on the part of the Urban Planning Directorate in relation to the planning and urban control of the municipalities (Articles 7, subsection 3) and 9 of the above-indicated law). They become advisors or monitors, able to inform or even denounce to the Municipalities, regarding an eventual infraction of the law or the local regulatory plan, and may even issue an act of suspension of a specific work, in which an infraction of the law on urban planning matters had been verified. According to Article 36, subsection b) ibidem, municipalities cannot grant the respective approvals (visados) to plans for urban projects in areas subject to control when they do not have the corresponding permit (approval - visado of the Urban Planning Directorate)." (Third Section, Superior Administrative Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo), judgment number 791-2002 at ten hours ten minutes on September twenty-seventh, two thousand two.) (The highlighting is not from the original.)

And indeed, in effect, omitting the controls (visados) for subdivision (fraccionamiento) purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban planning standards and thwarting all regulatory instruments in the matter, which causes serious consequences. Among these, we can cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing complexes in high-risk zones due to natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be destined for construction, for being areas of aquifer recharge or having high environmental value; just to name a few examples; (See Ruling of this same Section No. 2412-2010, at fifteen hours five minutes on June twenty-fourth, two thousand ten.)

As seen from the transcribed analysis, there is a clear differentiation between what land use (uso del suelo) is and its subdivision (fraccionamiento). Article 28 of the Urban Planning Law indicates that the use of land requires a use certificate to determine its compatibility with urban planning regulation:

"Article 28.- It is forbidden to use or dedicate land, buildings, structures, to any use incompatible with the implemented zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that certifies the conformity of the use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates shall be mandatory." That is, even if there are lots duly subdivided (fraccionados) and registered, they are not necessarily available for the free use and disposition of their owners, because the zoning regulation is what ultimately determines the use that can be given to them. By reason that we are in the presence of public order norms, the local authorities cannot deviate from their application.

V.- On the location of the lot subject to controversy. The property of the appellant, with Real Folio registration number Placa17614 with subsequences 001 and 002, with cadastral map surveyed and approved (visado) by the Municipality No. H-1013374-2005, has a measurement of 1222.54 m². It is located in District 4 Angeles, of the canton of San Rafael de Heredia. The applicable zoning regulation is the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area (Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana) and its annexes -Executive Decree No. 3332 of April 26, 1982-, a document that gathers everything related to land use (uso del suelo) and subdivisions (fraccionamientos) in the zone. Precisely, said regulatory body defined that the district of Los Angeles de San Rafael de Heredia is circumscribed within the Urban Control Area (Area de Control Urbanístico) and within what is called a "Special Protection Zone" (Articles 1 to 4), whose use is predominantly agricultural, allowing urbanizations only within the expansion areas of the central quadrants (a situation that is not the present one), with great limitations regarding the minimum area per lot (two hectares), and constructions facing public streets. That minimum surface area for subdivisions (fraccionamientos) has a single exception, found in Article 3.3, as it allows the creation of lots with frontage on easements (servidumbres) or private roads, in resulting portions of no less than seven thousand square meters, conditioned upon their use being for strictly agricultural purposes. As is seen in the present cause, according to the reality of the facts, the corporation Agro Comercial Los Pinares S.A. carried out the first plot segregations with that minimum area of seven thousand meters, perhaps under the protection of that norm. It was in attention to those first segregations that the matter went up in improper hierarchy (jerarquía impropia) to this Court, which pronounced in Ruling No. 7105-97 of 8:00 a.m. on September 19, 1997, recognizing, as is legally proper, that the lots duly approved (visados) were administrative acts constitutive of acquired rights, so that in application of the principle of intangibility of one’s own acts, this situation was irreversible, except through the mechanisms legally provided for the purpose of declaring their nullity. It is important to place this fact in time, because it is true that, when that Ruling was issued in 1997, subdivisions (fraccionamientos) smaller than 7000 m² on those same plots had not yet been carried out. The invocation that the appellant makes for this resolution to be applied to this case is not accurate, since the subdivision (fraccionamiento) that gave rise to the property she owns began in 2005, as is seen in the approval dates of map No. H-1013374-2005, which corresponds to her property. That is, it was not until several years after Ruling 7105-97, that despite the legal impediment, those same lots that were initially agricultural parcels were also subdivided (fraccionados) into smaller lots. By mechanisms unknown to this Court, in contravention of the described urban planning regulation, the new maps with smaller subdivisions (fraccionamientos) were approved (visados) by municipal authorities, without their nature being expressed in them, but being registered in the registry as "land for construction." Under these conditions, the acquisition of the immovable property by Ms. Nombre103243 occurred in 2007, who now intends to obtain the land-use (uso del suelo) to build a dwelling on her property.

VI.- On the effects of the municipal approval (visado) and land use (uso del suelo). Now, for the correct solution of this cause, it must be clarified to the party that the approval (visado) has the effect of authorizing the subdivision (fraccionamiento), as provided in the Urban Planning Law, in Article 33, and its consequent cadastre and registry inscription. Its effects are directed, then, at the authorization of the subdivision (fraccionamiento) according to the technical requirements in that regard and allow the birth of a new property at both a material and formal (registry) level. The acquired rights of the appellant are limited to that; it cannot be understood that by the fact of holding the property, with an approved (visado) and cadastral map, there is a correlative right to use it for the end desired by the owner. On the contrary, with regard to the purpose of the immovable property, its use is not defined by what the map indicates, nor by what is recorded in the registry, and even less by the approval (visado) obtained. As was stated earlier, the use is determined in the current zoning regulation. It is for this reason that the aforementioned Article 28 of the Urban Planning Law indicates that the use of land requires a use certificate to determine its compatibility with the urban planning regulation. For the case of the Canton of San Rafael de Heredia, the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area, provides in Article 2, paragraphs B) and C), three types of "Land Use Certificate (Certificado de Uso de Suelo)", namely: "conforming," which is what is permitted in each zone; "conditional," which may be given by special prior authorization of the Municipality, the Ministry of Health, and the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo), with restrictions and special requirements; and "non-conforming," which is the existing one that does not conform to the established zoning or that, while conforming, does not meet the requirements of the zone. In application of this regulation, official communication No. MSRH-DCU-929-2010 of April 16, 2010, from the Department of Urban Development and Control, which rejected the land-use (uso del suelo) for construction of a dwelling, was based on the background of these subdivisions (fraccionamientos), highlighting the predominantly agricultural use "in which building dwellings is not denied, but with the regulations imposed by legislation, for the purposes of protecting the environment, ecological aspects in general, aquifer recharge, elements that are of public interest, so private interest must yield" (folio 120). This position was confirmed by the Mayor on appeal, in the contested resolution, who based his decision basically on the irregularities of the subdivisions (fraccionamientos) he had been observing. In the view of this Chamber, beyond the criteria that might have been used to authorize the subdivisions (fraccionamientos), the truth is that, for the case under study, the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area does not permit these lands to be destined for residential uses, it being the reality that lots with areas such as that of the appellant, barely 1222.54 m² in surface area, cannot fulfill the purpose of the norm, which is the agricultural use of the land for productive purposes. Furthermore, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has clearly defined what the attributes of agrarian property are, insofar as it possesses limitations that define the essential content of the right of property, authorized in accordance with Article 45 of the Magna Carta, and that define, to what extent the use and enjoyment of the good can be made, by indicating that:

"In various decisions this Court (thus, for example, in judgments number 7355-94, at nine hours forty-eight minutes on December fifteenth, nineteen ninety-four, 2000-9119, at fifteen hours fourteen minutes on October seventeenth, two thousand, and 2003-6434, at ten hours twenty minutes on July fourth, two thousand three) has recognized as legitimate the limitations and regime imposed on agrarian property, insofar as they find their support in the second paragraph of Article 45 of the Constitution, as well as in the conceptualization of our political organization as a true Social and Democratic State of Law, given that they are true limitations of social interest, as they are assigned in attention to the agricultural vocation for which the immovable property is destined, in accordance with the objectives provided in the first article of the Law of Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización), that is, for the gradual promotion of productivity and fair distribution of wealth, so long as a specific purpose –social function– is recognized in it by considering it as a productive good, and which translates into a regime that is qualified as a right-duty, for its owner. This implies that the structure of the right of agrarian property is integrated by special duties, and by a particular mode of exercising the inherent faculties of property, insofar as its owner is obligated to destine it to agricultural activity, which precisely sustains its existence." (Constitutional Chamber (Sala Constitucional), No. 2006-1806 at 14:55 on February 15, 2006) In the present case, there is a real problem that occurs with the measurement of the property of Ms. Nombre103243 and the residential use that is intended for it, for it is easy to reach the conclusion that the 1222.54 m² lot of the property with Real Folio registration number 200536, sub-registrations Placa2200, cannot achieve the purpose provided for in the urban planning norm. In this sense, the correct exercise of the supervisory and police powers of the Local Government is determinant, because having omitted the controls for subdivision (fraccionamiento) purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban planning standards and thwarting all regulatory instruments in the matter, which causes serious consequences, as occurs in the present case. Among these, we can cite the problem of constructing housing complexes in high-risk zones due to natural emergencies or building in zones that, due to their characteristics, should not be destined for construction, for being of aquifer recharge or having high environmental value; this last being the assumption for the appellant's lot. Without a doubt, within a special protection zone, only the construction of "a single dwelling for the owner's use and other constructions necessary for the use or services of the properties" (Article 4.1) is permitted, within parcels whose minimum size, as indicated, is two hectares, or 7000 m², according to the exception indicated supra. The foregoing means that it is not possible to grant Ms. Nombre103243 a conforming Land Use Certificate (Certificado de Uso de Suelo conforme) for the construction of a dwelling house, under the current conditions of her land, and she must submit, by constitutional imperative, to the legitimate limitations imposed on the use and enjoyment of the land for the benefit of the community, in the territorial planning contained in the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area and its annexes. From this, then, it follows that the grievance invoking the principle of intangibility of one’s own acts does not apply to the present cause, inasmuch as it confuses the effects of the approval of plans (visado de planos) with the land use certificate (certificado de uso de suelo), both being administrative acts of a different nature and with different purposes, for which reason it must be rejected.

VII.- Corollary. Given that this Chamber does not concur with the grievances expressed by the appellant, considering them technically incorrect, the decision of the Mayor of San Rafael de Heredia, No. 1603-2011 AMSRH of September 8, 2011, which has been appealed, must be upheld. There being no further recourse, the administrative channel must be deemed exhausted.

THEREFORE:

For the reasons given, the contested decision is upheld and the administrative channel is deemed exhausted.

Evelyn Solano Ulloa Marianella Alvarez Molina Francisco Muñoz Chacón 11-006998-1027-CA Appeal in Improper HierarchyName103243 vs. Municipality of San Rafael de Heredia Classification prepared by the CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution for a fee is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 06:46:08.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Jerarquía Impropia Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:

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“IV.- Sobre la vinculancia de la regulación urbanística para el ejercicio de actividades lucrativas. La vinculancia de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen, por ser de orden público, integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la misma Ley de Planificación Urbana. Ello se concreta mediante la promulgación de planes reguladores, cuyo análisis ha sido reiterado por esta jerarquía impropia, al referirse al contenido de los instrumentos jurídicos que los componen y, para los efectos del caso de interés, se transcribe lo que se ha indicado respecto de los usos de suelo y fraccionamientos:

"VII.- DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN : mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones ", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado.

b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN : que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley. Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; (Ver Voto de esta misma Sección No. 2412-2010, de las quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez.)

Como se aprecia del análisis transcrito, existe una clara diferenciación entre lo que es el uso del suelo y su fraccionamiento. El artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." O sea, que aún cuando existan lotes debidamente fraccionados e inscritos, ellos no necesariamente están dispuestos para el libre uso y disposición de sus propietarios, pues la normativa de zonificación es la que determina, a fin de cuentas, el uso que se les puede dar en definitiva. En razón de que estamos en presencia de normas de orden público, las autoridades locales no pueden separarse de su aplicación.

V.- Sobre la ubicación del lote objeto de controversia. La finca de la apelante, con matrícula de folio real No. 200536 con subsecuencias 001 y 002, con el plano catastrado y visado por la Municipalidad No. H-1013374-2005, tiene una medida de 1222,54 mts2. Se encuentra ubicada en el Distrito 4 Angeles,del cantón de San Rafael de Heredia. La normativa de zonificación que le aplica es el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos -Decreto Ejecutivo No. 3332 del 26 de abril de 1982-, documento que reúne todo lo relativo al uso del suelo y fraccionamientos en la zona. Precisamente, dicho cuerpo normativo definió que el distrito de Los Angeles de San Rafael de Heredia, se encuentra circunscrito en el Area de Control Urbanístico y dentro de lo que se denomina "Zona Especial de Protección" (artículos 1 a 4), cuyo uso es predominantemente agrícola, permitiéndose urbanizaciones solamente dentro de las áreas de expansión de los cuadrantes de cabecera (situación que no es la presente), con grandes limitaciones respecto del área mínima por lote (dos hectáreas), construcciones frente a calles públicas. Esa superficie mínima de los fraccionamientos, tiene una única excepción, que se encuentra en el artículo 3.3, pues permite la creación de lotes con frente a servidumbre o caminos privados, en porciones resultantes no menores de siete mil metros cuadrados, condicionado a que su uso sea para fines estrictamente agrícolas. Como se aprecia en la presente causa, conforme a la realidad de los hechos, la sociedad Agro Comercial Los Pinares S.A. realizó las primeras segregaciones de parcelas con esa cabida mínima de siete mil metros, quizá al amparo de esa norma. Fue en atención a esas primeras segregaciones, que el asunto subió en jerarquía impropia a este Tribunal, el cual se pronunció en el Voto No. 7105-97 de las 8:00 horas del 19 de setiembre de 1997, reconociendo, como en derecho corresponde, que los lotes debidamente visados, eran actos administrativos constitutivos de derechos adquiridos, por lo que en aplicación del principio de intangibilidad de los actos propios, esta situación era irreversible, salvo por los mecanismos legalmente previstos a efectos de declarar su nulidad. Este hecho es importante ubicarlo en el tiempo, pues es cierto que, para cuando se dicta ese Voto en 1997, los fraccionamientos menores a 7000 mts2 cuadrados sobre esas mismas parcelas, aún no se habían llevado a cabo. La invocación que hace la apelante a efecto de que se aplique a este caso esa resolución, no es acertado, toda vez que el fraccionamiento que dio origen a la finca de su propiedad, se inicia en el año 2005, según se aprecia en las fechas de aprobación del plano No. H-1013374-2005, que corresponde a su propiedad. O sea, no fue sino varios años después del Voto 7105-97, que a pesar del impedimento de ley, esos mismos lotes que inicialmente eran parcelas agrícolas, también fueron fraccionados en lotes de menor tamaño. Por mecanismos que desconoce este Tribunal, en contraposición a la regulación urbanística descrita, los nuevos planos con fraccionamientos menores fueron visados por las autoridades municipales, sin que se expresara en ellos su naturaleza, mas inscribiéndose registralmente como "terreno para construir". En estas condiciones, se dio la adquisición del inmueble por parte de la señora Guadalupe Tres Calvo, en el año 2007, quien ahora pretende obtener el uso del suelo para construir una vivienda en la finca de su propiedad.

VI.- Sobre los efectos del visado municipal y el uso del suelo. Ahora bien, para la correcta solución de esta causa, debe aclararse a la parte, que el visado tiene el efecto de autorizar el fraccionamiento, según lo dispone la Ley de Planificación Urbana, en el numeral 33, y su consecuente catastro e inscripción registral. Sus efectos se dirigen, entonces, a la autorización de fraccionamiento según los requisitos técnicos al respecto y permiten el nacimiento de una nueva finca tanto a nivel material como formal (registral). A eso se limitan los derechos adquiridos de la parte apelante, no pudiendo entenderse que por el hecho de ostentar la propiedad, con plano visado y catastrado, existe un correlativo derecho a usarlo para el fin deseado por el propietario. Por el contrario, en lo que se refiere al destino del inmueble, su uso no está definido ni por lo que indica el plano, ni por lo que registralmente quede consignado, menos aún por el visado obtenido. Tal y como se enunció líneas atrás, el uso se determina en la normativa de zonificación vigente. Es por ello que el citado artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística. Para el caso del Cantón de San Rafael de Heredia, el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana, dispone en el Artículo 2, párrafos B) y C), tres tipo de "Certificado de Uso de Suelo", a saber: "conforme", que es el que se permite en cada zona; "condicional", que puede darse previa autorización especial de la Municipalidad, el Ministerio de Salud y la Dirección de Urbanismo, con restricciones y requisitos especiales; y "no conforme", que es el existente que no se ajusta a la zonificación establecida o que, ajustándose, no cumple con los requisitos de la zona. En aplicación de esta regulación, el oficio No. MSRH-DCU-929- 2010 del 16 de abril del 2010, del Departamento de Desarrollo y Control Urbano, que rechazó el uso del suelo para construcción de una vivienda, se sustentó en los antecedentes de estos fraccionamientos, en donde destacó el uso predominantemente agrícola "en lo cual no se niega construir viviendas, eso sí con las regulaciones impuestas por la legislación, para los efectos de proteger el medio ambiente, aspectos ecológicos en general, recarga de acuíferos, elementos que son de interés público, por lo que el interés particular debe ceder" (folio 120). Esta posición fue confirmada por el Alcalde en la alzada, en la resolución impugnada, quien se sustentó básicamente en las irregularidades de los fraccionamientos que venía apreciando. A criterio de esta Cámara, más allá de los criterios que se hubieran utilizado para autorizar los fraccionamientos, lo cierto es que, para el caso sometido a estudio, el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana no permite que se destinen estas tierras a usos residenciales, siendo en la realidad que lotes con cabidas como el de la señora apelante, con apenas 1222,54mts2 de superficie, no logran cumplir con la finalidad de la norma, cual es el uso agrícola de la tierra con fines productivos. A mayor abundamiento, la Sala Constitucional ha definido con claridad cuales son los atributos de la propiedad agraria, en tanto ostenta de limitaciones que definen el contenido esencial del derecho de propiedad, autotizadas conforme al artículo 45 de la Carta Magna, y que definen, hasta dónde se puede hacer uso y aprovechamiento del bien, al indicar que:

"En diversos fallos este Tribunal (así por ejemplo, en sentencias número 7355-94, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, 2000-9119, de las quince horas catorce minutos del diecisiete de octubre del dos mil, y 2003-6434, de las diez horas veinte minutos del cuatro de julio del dos mil tres) ha reconocido como legítimas las limitaciones y régimen que se imponen a la propiedad agraria, en tanto las mismas encuentran su sustento en el párrafo segundo del artículo 45 constitucional, así como en la conceptualización de nuestra organización política en un verdadero Estado Social y Democrático de Derecho, ya que se trata de verdaderas limitaciones de interés social, en tanto se asignan en atención a la vocación agrícola a que se destina el inmueble, conforme a los objetivos previstos en el artículo primero de la Ley de Tierras y Colonización, esto es, para la promoción gradual de la productividad y justa distribución de la riqueza, en tanto se reconoce en ella un destino específico –función social– al tenerla como un bien productivo, y que se traduce en un régimen que se califica como derecho-deber, para su titular. Ello implica que la estructura del derecho de propiedad agraria se encuentra integrado por deberes especiales, y en un modo particular de ejercer las facultades inherentes de la propiedad, en tanto su titular está obligado a destinarlo a la actividad agrícola, que precisamente sustenta su existencia. " (Sala Constitucional, No. 2006-1806 de las 14:55 del 15 de febrero del 2006) En el presente caso, existe un problema real que acaece en la medida de la finca de la señora Tres Calvo y el uso habitacional que se le pretende dar, pues resulta fácil arribar a la conclusión de que el terreno de 1222,54 mts de la finca con matrícula de folio real No. 200536, submatrículas 001 y 002, no puede llegar a satisfacer la finalidad prevista en la norma urbanística. En este sentido, el correcto ejercicio de los poderes de fiscalización y policía del Gobierno Local son determinantes, pues el haberse omitido los controles para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias, como ocurre en el presente caso. Entre éstas, podemos citar la problemática de construir conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental, siendo este último el supuesto del lote de la apelante. Sin duda, dentro de una zona especial de protección, únicamente se permite la construcción de "una única vivienda para uso del propietario y otras construcciones necesarias par uso o servicios de las fincas" (artículo 4.1), dentro de parcelas cuyo mínimo, según se indicó, es de dos hectáreas, o bien, de 7000mts2, según la excepción indicada supra. Lo anterior quiere decir que no es posible otorgarle a la señora Tres Calvo, el Certificado de Uso de Suelo conforme, para construcción de una casa de habitación, en las condiciones actuales de su terreno, debiendo someterse por imperativo constitucional, a las limitaciones legítimas impuestas sobre el uso y disfrute de la tierra en beneficio de la colectividad, en la ordenación territorial contenida en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area metropolitana y sus anexos. De ello se desprende, entonces, que el agravio que invoca el principio de intangibilidad de los actos propios no aplica a la presente causa, toda vez que confunde los efectos del visado de planos con el certificado de uso de suelo, siendo ambos actos administrativos de carácter distinto y con finalidades diferentes, por lo que resulta de rechazo.

VII.- Corolario. Siendo entonces que esta Cámara no comparte los agravios expresados por la parte apelante, por considerarlos técnicamente incorrectos, deberá confirmarse la resolución del Alcalde de San Rafael de Heredia, No. 1603-2011 AMSRH del 08 de setiembre del 2011, venida en alzada. No habiendo ulterior recurso, se deberá dar por agotada la vía administrativa.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas N° 47-2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las once horas veinte minutos del ocho de febrero del dos mil trece.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre103243 , cédula de identidad CED79855, contra la resolución del Alcalde de San Rafael de Heredia, No. 1603-2011 AMSRH del 8 de setiembre del 2011.

Redacta la Juez Solano Ulloa, y:

CONSIDERANDO:

I.- Hechos probados. Para una correcta resolución del presente asunto, se tiene por probado lo siguiente: 1) La finca con matrícula de folio real Placa17613, que fuera propiedad de Agro Comercial Los Pinares S.A., ubicada en Dirección7447 , 193 metros al oeste de la intersección de la ruta nacional 113, con camino hacia el Restaurante Añoranzas, originalmente con una cabida de 7 ha. 7978,93mts2, se encuentra ubicada según el Decreto No. 25902-MIVAH-MINAE, publicado en La Gaceta No. Placa17454, Alcance 15, del lunes 7 de abril del 1007, en Zona de Protección Especial, en el límite de la zona de captura de aguas subterráneas de los pozos existentes (ver oficio No. AI-MSRH-003-05-00 del 29 de mayo del 2000, del Ingeniero Rodolfo Ramírez Sandí, Consultor en materia de desarrollo urbano a folios 13 a 29, croquis a folio 32); 2) Dicho inmueble, fue segregado por su propietario, en diez parcelas agrícolas, todas ellas con superficies no inferiores a los 7000 mts2 (ver oficio No. AI-MSRH-003-05-00 del 29 de mayo del 2000, del Ingeniero Rodolfo Ramírez Sandí, Consultor en materia de desarrollo urbano a folios 13 a 29, croquis a folio 32); 3) En voto No. 7105-97 de las 08:00 horas del 19 de setiembre de 1997, de esta misma jerarquía impropia, se anuló el acuerdo del Concejo Municipal de San Rafael de Heredia, tomado en la sesión número 314-96, artículo 1, celebrada el 3 de enero de 1997, en el que se había dispuesto: "Que de acuerdo a resolución de sentencia No. 6153-96 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en relación a solicitud planteada por Agro Comercial Los Pinares este Concejo Municipal acuerda lo siguiente: En el sentido de que este Concejo Municipal no puede hacer constar actualmente que el fraccionamiento de Agro Comercial S.A. está plenamente a derecho, por cuanto la empresa citada no ha entregado a esta Municipalidad el 10% en terreno, según resolución de la Sala Constitucional. Asimismo, reafirma que las declaraciones del señor Nombre89302 fueron dadas en forma personal, sin consentimiento de este Concejo". En dicho voto, esta Cámara se pronunció de la siguiente manera:

IV.- En el caso concreto, el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia, en sesiones No. 143-95, artículo VIII, inciso 3 de 10 de julio de 1995, No. 154-95, artículo V, inciso 6 de 14 de agosto de 1995, y No. 191-95, artículo 1, inciso 1, de 7 de diciembre de 1995, dispuso autorizar las segregaciones, tomar los trabajos de ampliación y mejoramiento de la calle que une Getsemaní y Los Ángeles, como pago del tributo de compensación de zonas verdes y autorizar el visado de los planos (pago del tributo en dinero en efectivo), todo lo cual generó derechos que ahora no puede simplemente desconocer o dejar directa o indirectamente sin efecto mediante el acto que aquí se impugna, o sea, negándose a emitir la certificación que le fue solicitada por Agro Comercial S.A. bajo el argumento de que no ha entregado el diez por ciento que todo fraccionador de terrenos está obligado a ceder gratuitamente para áreas verdes y equipamiento urbano, porque como se explicó anteriormente, la Administración no puede volverse contra sus propios actos, sino a través de los procedimientos establecidos por la ley, lo que no ocurre aquí. Lo anterior no es variado por el hecho de que la Sala Constitucional mediante voto 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 (posterior a los actos de que derivó derechos la empresa recurrente) declaró inconstitucional el artículo II.3.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanismo, que permitía el cobro en efectivo del valor equivalente a las áreas que se deben ceder gratuitamente en fraccionamientos, pues lo que procedería es buscar la declaratoria de nulidad de los actos que no se ajustan a la normativa y al voto de la Sala Constitucional, a través, repetimos, del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o bien acudiendo al proceso de lesividad." (folio 171 y ss, voto de acceso al público y conocido por ambas partes, agregado a los autos, no controvertido).

• 4)La empresa Agro Comercial Los Pinares S.A. continuó el fraccionamiento de esas parcelas y dio origen a nuevos lotes con menor superficie, dando nacimiento a lo que hoy día se llama "Villas Providencia", (ver croquis a folios 34 a 36, dentro del oficio No. AI-MSRH-003-05-00 del 29 de mayo del 2000, del Ingeniero Rodolfo Ramírez Sandí, Consultor en materia de desarrollo urbano en folios 13 a 23, ver croquis de Villas Providencia a folio 49); 5 ) Producto de la segregación indicada, nació la finca con matrícula de folios real No. Placa17614 con subsecuencias 001 y 002, propiedad actualmente de Nombre103723 y la apelante Nombre103243 , con el plano catastrado y visado por la Municipalidad No. H-1013374-2005, con una cabida de 1222,54 mts2, naturaleza según Registro Público de "terreno para construir", cuya inscripción se realizó el 16 de marzo del 2007 (plano a folio 113, informes registrales a folios 108 a 111); 6) En resolución No. MSRH-DCU-292-2010 del 16 de abril del 2010, el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, rechazó el uso del suelo gestionado por los señores Nombre103723 y Nombre103243 , a efecto de construir una vivienda de 150 mts2 en la finca descrita en el hecho anterior (solicitud a folio 106, resolución a folios 120 y 121); 7) Contra la anterior resolución, el 24 de marzo del 2011, los apelantes presentaron ante el Alcalde Municipal de San Rafael, un recurso extraordinario de revisión (folios 115 a 117); 8) En resolución del Alcalde de San Rafael de Heredia, No. 1603-2011 AMSRH del 8 de setiembre del 2011, se rechazó el recurso de extraordinario de revisión interpuesto (folios131 y 132); 9) Contra la anterior resolución, la señora Nombre103243 interpuso recurso de apelación, en razón de la cual conoce esta jerarquía impropia (folios 134 a 138).

II.- Objeto del recurso: En resumen, la apelante alega que el motivo de la Municipalidad de San Rafael para rechazar el uso del suelo, obedece a que la segregación que dio lugar a su propiedad fue aprobada mediante un acuerdo del Concejo Municipal viciado de nulidad. Estima que desde el voto No. 7105-97 de las 08:00 horas del 19 de setiembre de 1997, de esta misma jerarquía impropia, ya se había reconocido la existencia de derechos adquiridos que ahora no se pueden desconocer o dejar sin efecto, pues "la Administración no puede volverse contra sus propios actos, sino a a través de los procedimientos establecidos por la ley" , por lo que en aplicación del principio de intangibilidad de los actos propios, para invalidar o dejar sin efecto la segregación que dio origen a la propiedad de la recurrente, debe seguirse el procedimiento establecido en el ordenamiento para ese fin. Agrega que dado que el Concejo autorizó las segregaciones y éstas no han sido anuladas por ningún medio, se han derivado derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas tutelados por el artículo 34 constitucional, ya que adquirieron la finca al amparo de la publicidad registral , con un plano catastrado y visado por la Municipalidad. Por ende, los actos administrativos impugnados pretenden fundar el rechazo del uso del suelo en una supuesta ilegalidad del acuerdo que autorizó la segregación de la finca, por lo que es absolutamente nulo y así debe declararse.

III.- Sobre el contenido del acto impugnado. Mediante oficio No. 1603-2011 AMSRH ahora impugnado, rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra del oficio No. MSRH-292-2010, en el que se le denegó el uso del suelo solicitado por la apelante. Para una mejor compresión de la causa, se procede a transcribir los motivos del jerarca local para arribar a su decisión:

"es evidente que lo que se ha tratado es de burlar los permisos otorgados en el sentido de que las limitaciones impuestas por la Ley no permiten aplicar los parámetros de la legislación urbana ordinaria y por ello se autorizó el uso de 10 parcelas con carácter eminentemente agrícola.- No obstante, antes de sellar los planos de diseño de sitio aprobados, se volvieron a hacer gestiones ante el Concejo Municipal para que se autorizara una subdivisión de las 10 parcelas haciendo ofrecimientos que provocaron confusión al Concejo Municipal.- tales ofrecimientos así como las divisiones que de hecho se llevaron a cabo tendientes a sacar mayor provecho económico son abiertamente ilegales pues no es posible autorizar actos que contravengan el interés público de proteger una zona especial de proyección (sic), como es el caso que nos ocupa.- En tal sentido la Sala Constitucional, mediante jurisprudencia reiterada (consúltese al efecto el expediente 98-004107, entre otros). Ha dejado de manifiesto la prevalencia de interés público sobre el particular." IV.- Sobre la vinculancia de la regulación urbanística para el ejercicio de actividades lucrativas. La vinculancia de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen, por ser de orden público, integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la misma Ley de Planificación Urbana. Ello se concreta mediante la promulgación de planes reguladores, cuyo análisis ha sido reiterado por esta jerarquía impropia, al referirse al contenido de los instrumentos jurídicos que los componen y, para los efectos del caso de interés, se transcribe lo que se ha indicado respecto de los usos de suelo y fraccionamientos:

"VII.- DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN : mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones ", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado.

b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN : que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley. Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; (Ver Voto de esta misma Sección No. 2412-2010, de las quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez.)

Como se aprecia del análisis transcrito, existe una clara diferenciación entre lo que es el uso del suelo y su fraccionamiento. El artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." O sea, que aún cuando existan lotes debidamente fraccionados e inscritos, ellos no necesariamente están dispuestos para el libre uso y disposición de sus propietarios, pues la normativa de zonificación es la que determina, a fin de cuentas, el uso que se les puede dar en definitiva. En razón de que estamos en presencia de normas de orden público, las autoridades locales no pueden separarse de su aplicación.

V.- Sobre la ubicación del lote objeto de controversia. La finca de la apelante, con matrícula de folio real No. Placa17614 con subsecuencias 001 y 002, con el plano catastrado y visado por la Municipalidad No. H-1013374-2005, tiene una medida de 1222,54 mts2. Se encuentra ubicada en el Distrito 4 Angeles,del cantón de San Rafael de Heredia. La normativa de zonificación que le aplica es el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos -Decreto Ejecutivo No. 3332 del 26 de abril de 1982-, documento que reúne todo lo relativo al uso del suelo y fraccionamientos en la zona. Precisamente, dicho cuerpo normativo definió que el distrito de Los Angeles de San Rafael de Heredia, se encuentra circunscrito en el Area de Control Urbanístico y dentro de lo que se denomina "Zona Especial de Protección" (artículos 1 a 4), cuyo uso es predominantemente agrícola, permitiéndose urbanizaciones solamente dentro de las áreas de expansión de los cuadrantes de cabecera (situación que no es la presente), con grandes limitaciones respecto del área mínima por lote (dos hectáreas), construcciones frente a calles públicas. Esa superficie mínima de los fraccionamientos, tiene una única excepción, que se encuentra en el artículo 3.3, pues permite la creación de lotes con frente a servidumbre o caminos privados, en porciones resultantes no menores de siete mil metros cuadrados, condicionado a que su uso sea para fines estrictamente agrícolas. Como se aprecia en la presente causa, conforme a la realidad de los hechos, la sociedad Agro Comercial Los Pinares S.A. realizó las primeras segregaciones de parcelas con esa cabida mínima de siete mil metros, quizá al amparo de esa norma. Fue en atención a esas primeras segregaciones, que el asunto subió en jerarquía impropia a este Tribunal, el cual se pronunció en el Voto No. 7105-97 de las 8:00 horas del 19 de setiembre de 1997, reconociendo, como en derecho corresponde, que los lotes debidamente visados, eran actos administrativos constitutivos de derechos adquiridos, por lo que en aplicación del principio de intangibilidad de los actos propios, esta situación era irreversible, salvo por los mecanismos legalmente previstos a efectos de declarar su nulidad. Este hecho es importante ubicarlo en el tiempo, pues es cierto que, para cuando se dicta ese Voto en 1997, los fraccionamientos menores a 7000 mts2 cuadrados sobre esas mismas parcelas, aún no se habían llevado a cabo. La invocación que hace la apelante a efecto de que se aplique a este caso esa resolución, no es acertado, toda vez que el fraccionamiento que dio origen a la finca de su propiedad, se inicia en el año 2005, según se aprecia en las fechas de aprobación del plano No. H-1013374-2005, que corresponde a su propiedad. O sea, no fue sino varios años después del Voto 7105-97, que a pesar del impedimento de ley, esos mismos lotes que inicialmente eran parcelas agrícolas, también fueron fraccionados en lotes de menor tamaño. Por mecanismos que desconoce este Tribunal, en contraposición a la regulación urbanística descrita, los nuevos planos con fraccionamientos menores fueron visados por las autoridades municipales, sin que se expresara en ellos su naturaleza, mas inscribiéndose registralmente como "terreno para construir". En estas condiciones, se dio la adquisición del inmueble por parte de la señora Nombre103243 , en el año 2007, quien ahora pretende obtener el uso del suelo para construir una vivienda en la finca de su propiedad.

VI.- Sobre los efectos del visado municipal y el uso del suelo. Ahora bien, para la correcta solución de esta causa, debe aclararse a la parte, que el visado tiene el efecto de autorizar el fraccionamiento, según lo dispone la Ley de Planificación Urbana, en el numeral 33, y su consecuente catastro e inscripción registral. Sus efectos se dirigen, entonces, a la autorización de fraccionamiento según los requisitos técnicos al respecto y permiten el nacimiento de una nueva finca tanto a nivel material como formal (registral). A eso se limitan los derechos adquiridos de la parte apelante, no pudiendo entenderse que por el hecho de ostentar la propiedad, con plano visado y catastrado, existe un correlativo derecho a usarlo para el fin deseado por el propietario. Por el contrario, en lo que se refiere al destino del inmueble, su uso no está definido ni por lo que indica el plano, ni por lo que registralmente quede consignado, menos aún por el visado obtenido. Tal y como se enunció líneas atrás, el uso se determina en la normativa de zonificación vigente. Es por ello que el citado artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística. Para el caso del Cantón de San Rafael de Heredia, el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana, dispone en el Artículo 2, párrafos B) y C), tres tipo de "Certificado de Uso de Suelo", a saber: "conforme", que es el que se permite en cada zona; "condicional", que puede darse previa autorización especial de la Municipalidad, el Ministerio de Salud y la Dirección de Urbanismo, con restricciones y requisitos especiales; y "no conforme", que es el existente que no se ajusta a la zonificación establecida o que, ajustándose, no cumple con los requisitos de la zona. En aplicación de esta regulación, el oficio No. MSRH-DCU-929- 2010 del 16 de abril del 2010, del Departamento de Desarrollo y Control Urbano, que rechazó el uso del suelo para construcción de una vivienda, se sustentó en los antecedentes de estos fraccionamientos, en donde destacó el uso predominantemente agrícola "en lo cual no se niega construir viviendas, eso sí con las regulaciones impuestas por la legislación, para los efectos de proteger el medio ambiente, aspectos ecológicos en general, recarga de acuíferos, elementos que son de interés público, por lo que el interés particular debe ceder" (folio 120). Esta posición fue confirmada por el Alcalde en la alzada, en la resolución impugnada, quien se sustentó básicamente en las irregularidades de los fraccionamientos que venía apreciando. A criterio de esta Cámara, más allá de los criterios que se hubieran utilizado para autorizar los fraccionamientos, lo cierto es que, para el caso sometido a estudio, el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana no permite que se destinen estas tierras a usos residenciales, siendo en la realidad que lotes con cabidas como el de la señora apelante, con apenas 1222,54mts2 de superficie, no logran cumplir con la finalidad de la norma, cual es el uso agrícola de la tierra con fines productivos. A mayor abundamiento, la Sala Constitucional ha definido con claridad cuales son los atributos de la propiedad agraria, en tanto ostenta de limitaciones que definen el contenido esencial del derecho de propiedad, autotizadas conforme al artículo 45 de la Carta Magna, y que definen, hasta dónde se puede hacer uso y aprovechamiento del bien, al indicar que:

"En diversos fallos este Tribunal (así por ejemplo, en sentencias número 7355-94, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, 2000-9119, de las quince horas catorce minutos del diecisiete de octubre del dos mil, y 2003-6434, de las diez horas veinte minutos del cuatro de julio del dos mil tres) ha reconocido como legítimas las limitaciones y régimen que se imponen a la propiedad agraria, en tanto las mismas encuentran su sustento en el párrafo segundo del artículo 45 constitucional, así como en la conceptualización de nuestra organización política en un verdadero Estado Social y Democrático de Derecho, ya que se trata de verdaderas limitaciones de interés social, en tanto se asignan en atención a la vocación agrícola a que se destina el inmueble, conforme a los objetivos previstos en el artículo primero de la Ley de Tierras y Colonización, esto es, para la promoción gradual de la productividad y justa distribución de la riqueza, en tanto se reconoce en ella un destino específico –función social– al tenerla como un bien productivo, y que se traduce en un régimen que se califica como derecho-deber, para su titular. Ello implica que la estructura del derecho de propiedad agraria se encuentra integrado por deberes especiales, y en un modo particular de ejercer las facultades inherentes de la propiedad, en tanto su titular está obligado a destinarlo a la actividad agrícola, que precisamente sustenta su existencia. " (Sala Constitucional, No. 2006-1806 de las 14:55 del 15 de febrero del 2006) En el presente caso, existe un problema real que acaece en la medida de la finca de la señora Nombre103243 y el uso habitacional que se le pretende dar, pues resulta fácil arribar a la conclusión de que el terreno de 1222,54 mts de la finca con matrícula de folio real No. 200536, submatrículas Placa2200 , no puede llegar a satisfacer la finalidad prevista en la norma urbanística. En este sentido, el correcto ejercicio de los poderes de fiscalización y policía del Gobierno Local son determinantes, pues el haberse omitido los controles para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias, como ocurre en el presente caso. Entre éstas, podemos citar la problemática de construir conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental, siendo este último el supuesto del lote de la apelante. Sin duda, dentro de una zona especial de protección, únicamente se permite la construcción de "una única vivienda para uso del propietario y otras construcciones necesarias par uso o servicios de las fincas" (artículo 4.1), dentro de parcelas cuyo mínimo, según se indicó, es de dos hectáreas, o bien, de 7000mts2, según la excepción indicada supra. Lo anterior quiere decir que no es posible otorgarle a la señora Nombre103243 , el Certificado de Uso de Suelo conforme, para construcción de una casa de habitación, en las condiciones actuales de su terreno, debiendo someterse por imperativo constitucional, a las limitaciones legítimas impuestas sobre el uso y disfrute de la tierra en beneficio de la colectividad, en la ordenación territorial contenida en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area metropolitana y sus anexos. De ello se desprende, entonces, que el agravio que invoca el principio de intangibilidad de los actos propios no aplica a la presente causa, toda vez que confunde los efectos del visado de planos con el certificado de uso de suelo, siendo ambos actos administrativos de carácter distinto y con finalidades diferentes, por lo que resulta de rechazo.

VII.- Corolario. Siendo entonces que esta Cámara no comparte los agravios expresados por la parte apelante, por considerarlos técnicamente incorrectos, deberá confirmarse la resolución del Alcalde de San Rafael de Heredia, No. 1603-2011 AMSRH del 08 de setiembre del 2011, venida en alzada. No habiendo ulterior recurso, se deberá dar por agotada la vía administrativa.

POR TANTO:

Por las razones dadas, se confirma la resolución impugnada y se da por agotada la vía administrativa.

Evelyn Solano Ulloa Marianella Alvarez Molina Francisco Muñoz Chacón 11-006998-1027-CA Apelación en Jerarquía ImpropiaNombre103243 vrs Municipalidad de San Rafael de Heredia Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.