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Res. 00047-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 08/02/2013
OutcomeResultado
The Tribunal upheld the denial of residential land use because municipal plan approval and registration of the lot did not confer a right to build within a protected agricultural zone.El Tribunal confirmó la negativa municipal del uso de suelo residencial porque el visado y la inscripción del lote no conferían derecho a construir en una zona agrícola de protección especial.
SummaryResumen
The Tribunal upheld the Municipality of San Rafael de Heredia’s refusal to issue a conforming land-use certificate for construction of a house on a 1,222.54 m² lot located within a special protection and aquifer-recharge area. Although the property originated through a subdivision supported by a municipally approved cadastral plan and was recorded as land for construction, those acts only authorized creation and registration of the new parcel; they did not create a vested right to use it for housing. Permissible use is determined by the applicable zoning rules and the corresponding municipal certificate. The Greater Metropolitan Area Regional Urban Development Plan reserved the area for agricultural use and allowed only one dwelling associated with parcels meeting the required minimum area, which this lot did not satisfy. Accordingly, the principle barring the administration from contradicting its own acts did not prevent denial of residential use. The Tribunal affirmed the challenged mayoral decision and declared the administrative remedies exhausted.El Tribunal confirmó la negativa de la Municipalidad de San Rafael de Heredia a otorgar un certificado de uso de suelo conforme para construir una vivienda en un lote de 1.222,54 m² ubicado en una zona de protección especial y recarga acuífera. Aunque la finca surgió de un fraccionamiento autorizado mediante plano visado y fue inscrita registralmente como terreno para construir, esos actos únicamente permitieron crear e inscribir la nueva finca; no generaron un derecho adquirido a destinarla a vivienda. El uso admisible depende de la zonificación vigente y del correspondiente certificado municipal. El Plan Regional de Desarrollo Urbano de la Gran Área Metropolitana reservaba el área para uso agrícola y permitía solamente una vivienda vinculada a parcelas con las dimensiones mínimas exigidas, condición que el lote no cumplía. Por ello, el principio de intangibilidad de los actos propios no impedía denegar el uso residencial. El Tribunal declaró agotada la vía administrativa.
Key excerptExtracto clave
For the proper resolution of this case, the party must be advised that municipal approval has the effect of authorizing the subdivision, as provided in Article 33 of the Urban Planning Law, and its consequent cadastral recording and registration. Its effects are therefore directed toward authorizing the subdivision in accordance with the applicable technical requirements and permit the creation of a new property both materially and formally through registration. The appellant’s vested rights are limited to that result; ownership accompanied by a municipally approved and cadastrally recorded plan cannot be understood as carrying a corresponding right to use the property for the owner’s desired purpose. On the contrary, the property’s use is not defined by the plan, by what is entered in the property registry, or, still less, by the municipal approval obtained. As stated above, use is determined by the zoning regulations in force. The foregoing means that, under the present conditions of her property, Ms. Nombre103243 cannot be granted a conforming Land-Use Certificate for construction of a dwelling. As a constitutional imperative, she must submit to the legitimate limitations imposed on the use and enjoyment of land for the collective benefit under the territorial planning established in the Greater Metropolitan Area Regional Urban Development Plan and its annexes. It follows that the argument invoking the principle that the administration may not contradict its own acts does not apply here, because it confuses the effects of municipal approval of plans with those of a land-use certificate, which are distinct administrative acts serving different purposes; the argument must therefore be rejected.Ahora bien, para la correcta solución de esta causa, debe aclararse a la parte, que el visado tiene el efecto de autorizar el fraccionamiento, según lo dispone la Ley de Planificación Urbana, en el numeral 33, y su consecuente catastro e inscripción registral. Sus efectos se dirigen, entonces, a la autorización de fraccionamiento según los requisitos técnicos al respecto y permiten el nacimiento de una nueva finca tanto a nivel material como formal (registral). A eso se limitan los derechos adquiridos de la parte apelante, no pudiendo entenderse que por el hecho de ostentar la propiedad, con plano visado y catastrado, existe un correlativo derecho a usarlo para el fin deseado por el propietario. Por el contrario, en lo que se refiere al destino del inmueble, su uso no está definido ni por lo que indica el plano, ni por lo que registralmente quede consignado, menos aún por el visado obtenido. Tal y como se enunció líneas atrás, el uso se determina en la normativa de zonificación vigente. Lo anterior quiere decir que no es posible otorgarle a la señora Nombre103243 , el Certificado de Uso de Suelo conforme, para construcción de una casa de habitación, en las condiciones actuales de su terreno, debiendo someterse por imperativo constitucional, a las limitaciones legítimas impuestas sobre el uso y disfrute de la tierra en beneficio de la colectividad, en la ordenación territorial contenida en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area metropolitana y sus anexos. De ello se desprende, entonces, que el agravio que invoca el principio de intangibilidad de los actos propios no aplica a la presente causa, toda vez que confunde los efectos del visado de planos con el certificado de uso de suelo, siendo ambos actos administrativos de carácter distinto y con finalidades diferentes, por lo que resulta de rechazo.
Pull quotesCitas destacadas
"La vinculancia de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen, por ser de orden público, integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio."
"The binding force of urban-planning regulations and the obligation of private parties to comply with those public-order rules form part of the content of property rights, because they establish the authorized or lawful scope of their exercise and contain limitations permitted by Article 45 of the Constitution, provided they do not dispossess the owner or deprive ownership of its primary attribute."
Considerando IV
"La vinculancia de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen, por ser de orden público, integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio."
Considerando IV
"Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias."
"Indeed, omitting subdivision controls and approvals is one of the most common and dangerous ways of evading urban-planning standards and defeating all regulatory instruments in this field, with serious consequences."
Considerando IV
"Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias."
Considerando IV
"Entre éstas, podemos citar la problemática de construir conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental, siendo este último el supuesto del lote de la apelante."
"These consequences include housing developments in areas at high risk from natural emergencies and construction in places that, because of their characteristics, should not be developed, such as aquifer-recharge areas or sites of high environmental value—the latter being the situation of the appellant’s lot."
Considerando VI
"Entre éstas, podemos citar la problemática de construir conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental, siendo este último el supuesto del lote de la apelante."
Considerando VI
"Por las razones dadas, se confirma la resolución impugnada y se da por agotada la vía administrativa."
"For the reasons stated, the challenged decision is affirmed and the administrative remedies are declared exhausted."
Por tanto
"Por las razones dadas, se confirma la resolución impugnada y se da por agotada la vía administrativa."
Por tanto
Full documentDocumento completo
No. 47-2013 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. THIRD SECTION. II JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at eleven twenty on ocho de febrero del dos mil trece.
This Court hears, as the nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio), the appeal (recurso de apelación) filed by Nombre103243, identity card CED79855, against Resolution No. 1603-2011 AMSRH of the Mayor of San Rafael de Heredia, dated 8 de setiembre del 2011.
Judge Solano Ulloa writes the opinion, and:
WHEREAS:
I.Proven facts (hechos probados). For a proper resolution of this matter, the following is deemed proven:
IV.In this specific case, the Concejo Municipal de San Rafael de Heredia, at sessions No. 143-95, article VIII, subsection 3, dated 10 de julio de 1995; No. 154-95, article V, subsection 6, dated 14 de agosto de 1995; and No. 191-95, article 1, subsection 1, dated 7 de diciembre de 1995, resolved to authorize the subdivisions, accept the work to widen and improve the street connecting Getsemaní and Los Ángeles as payment of the green-area compensation levy, and authorize municipal approval (visado) of the plans (payment of the levy in cash), all of which created rights that it cannot now simply disregard or render ineffective, directly or indirectly, through the act challenged here—that is, by refusing to issue the certification requested by Agro Comercial S.A. on the ground that it has not transferred the ten percent that every land subdivider is required to convey without charge for green areas and urban facilities.
As explained above, the Administration may not act contrary to its own acts except through the procedures established by law, which did not occur here. The foregoing is not altered by the fact that the Sala Constitucional, through decision 4205-96 at 14:33 hours on 20 de agosto de 1996 (subsequent to the acts from which rights accrued to the appellant company), declared unconstitutional article II.3.2 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanismo, which allowed payment in cash of the value equivalent to the areas that must be conveyed without charge in subdivisions. Rather, the proper course would be to seek a declaration of nullity (declaratoria de nulidad) of the acts that do not conform to the regulations and the decision of the Sala Constitucional through, we reiterate, the procedure established in article 173 of the Ley General de la Administración Pública, or by bringing a proceeding for annulment of an act adverse to the public interest (proceso de lesividad).” (folio 171 et seq., a publicly accessible decision known to both parties, added to the record and uncontested).
II.Subject matter of the appeal: In summary, the appellant alleges that the Municipalidad de San Rafael denied the land-use authorization because the subdivision that created her property was approved through a resolution of the Concejo Municipal vitiated by nullity. She considers that decision No. 7105-97 at 08:00 hours on 19 de setiembre de 1997, issued by this same nonhierarchical appellate authority, had already recognized the existence of vested rights (derechos adquiridos) that cannot now be disregarded or rendered ineffective because “the Administration may not act contrary to its own acts except through the procedures established by law.” Accordingly, under the principle that one’s own acts are binding (principio de intangibilidad de los actos propios), the procedure established by the legal system for that purpose must be followed to invalidate or render ineffective the subdivision that created the appellant’s property.
She adds that, because the Concejo authorized the subdivisions and they have not been annulled by any means, vested rights and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) protected by article 34 of the Constitution arose, since they acquired the property in reliance on the public registry records, with a cadastral plan approved by the Municipality. Consequently, the challenged administrative acts purport to base the denial of the land-use authorization on the alleged unlawfulness of the resolution that authorized the property’s subdivision; they are therefore absolutely null and must be so declared.
III.Content of the challenged act. Through official letter No. 1603-2011 AMSRH, now challenged, the extraordinary motion for review filed against official letter No. MSRH-292-2010, which denied the land-use authorization requested by the appellant, was rejected. For a better understanding of the case, the grounds on which the local authority based its decision are transcribed below:
“it is evident that the intent has been to circumvent the permits granted, inasmuch as the restrictions imposed by law do not allow the parameters of ordinary urban-development legislation to be applied, and the use of 10 parcels of an eminently agricultural nature was therefore authorized.- Nevertheless, before the approved site-design plans were stamped, further applications were submitted to the Concejo Municipal seeking authorization for a subdivision of the 10 parcels, accompanied by proposals that caused confusion within the Concejo Municipal.- those proposals, as well as the divisions that were in fact carried out for the purpose of obtaining greater economic benefit, are manifestly unlawful, because acts contrary to the public interest in protecting a special projection (sic) zone, as in the case before us, cannot be authorized.- In this regard, the Sala Constitucional, through consistent case law (see expediente 98-004107, among others), has made clear that the public interest prevails over private interests.”
IV.Binding nature of urban-development regulations on the pursuit of profit-making activities. The binding nature of urban-development regulations and the obligation of private parties to comply with the rules they impose, because those rules concern public policy, form part of the substance of the right to property insofar as they establish the authorized or lawful scope of its exercise by containing some of the limitations authorized under article 45 of the Constitution, provided that they do not result in the taking of private property or deprivation of the primary attribute of ownership. Likewise, article 24 of the Ley de Planificación Urbana provides that zoning regulations (reglamentos de zonificación) must include the designation of land uses; provisions concerning the location, height, and construction area of buildings; and the area and dimensions of lots, which directly affect the determination of land density; the dimensions of setbacks, yards, and other open spaces; and lot coverage by buildings and structures, among other matters.
For that reason, areas subject to special restrictions due to their use must be reserved, such as those near airports; those subject to restrictions for the protection of forest, historical, and architectural heritage; or the State’s natural heritage, pursuant to articles 50 and 89 of the Constitución Política and as required by article 25 of the same Ley de Planificación Urbana. This is implemented through the promulgation of regulatory plans (planes reguladores), whose analysis has repeatedly been undertaken by this nonhierarchical appellate authority when addressing the content of the legal instruments comprising them. For purposes of the present case, the following discussion concerning land uses and subdivisions is transcribed:
“VII.- CONTENT OF REGULATORY PLANS.- In view of the broad scope of regulatory plans, article 21 of the Ley de Planificación Urbana identifies the principal regulations that serve as supplementary regulatory instruments for all urban-development regulation known as a ‘Plan,’ whether national, regional, or local, namely:
a.- ZONING (ZONIFICACIÓN): whereby rules governing the use of the territory are established, bearing in mind that this is a basic concept of urban planning, consisting of reserving specific areas of a territory for particular needs or functions; it encompasses everything from the creation of industrial zones to the designation of residential, political-administrative, sports, green, special environmental protection, and other zones (CALVO MURILLO, Virgilio, “Urban Planning Law: Foundations and Institutions,” Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps the most important, regulation that must accompany every urban development plan, pursuant to artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, since, as its name indicates, it governs the planning and determination of land use (uso del suelo), with a view to the rational use of land and to ensuring satisfactory environmental living conditions and quality of life; accordingly, it conditions the use of real property by delineating areas according to the adopted categories.
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Legal Forms of Urban Planning in Brazil. In: Law and Urban Planning. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) Thus, the urban-planning regime governing the right of property ownership is not uniform merely because the land is subject to planning; rather, it differs according to the type of land under which the property in question is classified, which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Institutions of Urban Planning Law. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Accordingly, this regulation establishes the precise definition of the possible (permitted) uses in each zone, with the resulting impact on the right of property ownership, by determining where persons may and must reside, where commercial activities may be conducted, where services must be provided, where industry may operate, and where recreation and entertainment may take place.
This leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, requiring not only criteria of expediency and advisability, but above all technical and objective criteria. It is clear that the content of the land-use statute (estatuto del suelo) determines the scope of ownership and conditions its exercise, giving rise to various situations favorable to private initiative while also establishing restrictions that limit its exercise. The function of classifying land for purposes of establishing the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms part; that plan must contain the urban-planning classification (clasificación urbanística) and designation (calificación urbanística) of the land. Classification means the category or type of land—urban, developable, scheduled or unscheduled, non-developable, industrial, reserve or environmental-protection, residential, institutional, etc.—according to its basic urban-planning purpose; designation refers to the subdivision (subdivisión) of those land types into zones characterized by specific urban-planning content or development rights.
In this regard, it is linked to the technique of zoning, which arose from the tendency to separate buildings intended for residential use from industrial facilities. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation help delineate the content of the right of property ownership, insofar as that content results from the constitutional and statutory property regime, because property is not an absolute right but is subject to regulation by virtue of recognition of the fundamental element of the social function of property (función social de la propiedad) and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in zoning rules is subject to the following principles: a) zoning comprises only rules of a general nature, that is, rules encompassing a category of property also defined by its spatial location, provided that such location does not single out an individual property; and b) zoning regulations may not be unlimited, insofar as they must preserve the essential core (núcleo esencial) of the right of property ownership—the rights of use, enjoyment, benefit, and disposition, though not in an unrestricted sense; otherwise, the right would be extinguished, thereby constituting an expropriation (expropiación).
Accordingly, zoning may not entail the elimination or paralysis of the manifestations of the right of property ownership, which must in no way be confused with the expressions or economic significance of property. An obligation to pay compensation arises from the imposition of such measures only when they affect the essential core of this right, defined by constitutional case law as the possibility of carrying out some type of use or exploitation of the property, although perhaps not the one desired by its owner. Thus, limitations imposed on property will be legitimate where they allow the owner the possibility of “normally” exploiting the property, except, of course, for the portion or function affected by the limitation imposed by the State; the natural use of the property is thereby respected by maintaining its value as a means of production or its economic value in the market.
b.- SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBAN DEVELOPMENT (URBANIZACIÓN): pursuant to artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, this regulation seeks to determine the conditions under which a municipality must permit or regulate subdivision and urban development projects within its jurisdiction. To that end, it establishes requirements concerning access to public roads, the dedication of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, pavement, water-supply lines, stormwater and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others. In this regard, the importance to Urban Planning Law of controlling subdivision activities must be emphasized; there can be no doubt about it. On this matter, the Tribunal Superior Contencioso Administrativo states:
“IV.- In light of the foregoing, it bears emphasizing that municipal authority to control urban development entails both the power to issue regulatory plans (planes reguladores) and, above all, the authority to ‘control’ the subdivision of land through those regulatory plans and by granting the corresponding municipal approval (visado municipal) for the respective plat, as provided in numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. Along the same lines, according to artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is responsible for approving the corresponding plats for urban development or subdivision projects intended for urban development before municipal approval is granted (artículo 33 ibídem). This authority takes the form of a supervisory function exercised by the Dirección de Urbanismo with respect to municipal urban planning and control (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley).
They serve as advisers or overseers and may report to, or even file complaints against, the Municipalities regarding a possible violation of the law or the local regulatory plan; they may even issue an order suspending a particular construction project where a violation of urban-planning law has been established. According to artículo 36, inciso b) ibídem, municipalities may not grant the respective approvals for plats involving urban development projects in controlled areas unless the required permit has been obtained (approval from the Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (Emphasis not in the original.)
Indeed, omitting the controls (approvals) required for subdivision is one of the most common and dangerous means of circumventing urban-planning standards and undermining all regulatory instruments in this field, with serious consequences. These include the inability to plan and provide basic services, the construction of housing developments in areas at high risk from natural emergencies, and construction in areas that, because of their characteristics, should not be used for building because they are aquifer-recharge areas (zonas de recarga acuífera) or have high environmental value, to cite only a few examples;
(See Voto de esta misma Sección No. 2412-2010, de las quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez.)
As may be seen from the analysis transcribed above, there is a clear distinction between land use and subdivision. artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana states that the use of land requires a land-use certificate (certificado de uso) to determine its compatibility with urban-planning regulations:
“Article 28.- It is prohibited to use or devote land, buildings, or structures to any use incompatible with the zoning in effect. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate attesting that the use complies with zoning requirements. Existing nonconforming uses (usos no conformes) must also be documented by a certificate stating that circumstance.
Each zoning regulation shall establish the date from which such certificates shall be mandatory.” In other words, even where lots have been duly subdivided and registered, they are not necessarily available for their owners’ unrestricted use and disposition, because the zoning rules ultimately determine the use to which they may be put. Because these are public-order rules (normas de orden público), local authorities may not depart from their application.
V.On the location of the lot at issue. The appellant’s property, under real-property folio registration No. Placa17614 with subsequences 001 and 002, and cadastral map approved by the Municipality No. H-1013374-2005, has an area of 1222,54 mts2. It is located in District 4 Angeles, in the canton of San Rafael de Heredia. The zoning regulations applicable to it are the Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana and its annexes—Decreto Ejecutivo No. 3332 del 26 de abril de 1982—a document encompassing all matters relating to land use (uso del suelo) and subdivision (fraccionamiento) in the area. Specifically, that body of regulations established that the district of Los Angeles de San Rafael de Heredia lies within the Area de Control Urbanístico and within what is known as the “Zona Especial de Protección” (Articles 1 through 4), where the predominant use is agricultural and residential developments are permitted only within the expansion areas of the central urban grids (which is not the situation here), with significant restrictions regarding the minimum area per lot (two hectares) and construction fronting public roads.
That minimum subdivision area has only one exception, found in Article 3.3, which permits the creation of lots fronting an easement (servidumbre) or private roads, in resulting parcels measuring no less than seven thousand square meters, provided that they are used strictly for agricultural purposes. As can be seen in this case from the factual circumstances, Agro Comercial Los Pinares S.A. carried out the first parcel segregations with that minimum area of seven thousand meters, perhaps under that provision. It was in connection with those initial segregations that the matter came before this Tribunal through a nonhierarchical appeal (jerarquía impropia), and the Tribunal ruled in Voto No. 7105-97 de las 8:00 horas del 19 de setiembre de 1997, recognizing, as required by law, that duly approved lots constituted administrative acts creating acquired rights (derechos adquiridos); therefore, under the principle that one’s own acts may not be repudiated (principio de intangibilidad de los actos propios), that situation was irreversible except through the mechanisms legally provided for declaring them null and void.
It is important to place this fact in time because, when that Voto was issued in 1997, subdivisions smaller than 7000 mts2 cuadrados on those same parcels had not yet been carried out. The appellant’s invocation of that decision for application to this case is unfounded, since the subdivision that gave rise to her property began in the year 2005, as shown by the approval dates of map No. H-1013374-2005, which corresponds to her property. In other words, it was not until several years after Voto 7105-97 that, despite the statutory prohibition, those same lots, which had initially been agricultural parcels, were also subdivided into smaller lots. Through mechanisms unknown to this Tribunal and contrary to the urban-planning regulations described above, the new maps showing smaller subdivisions were approved by the municipal authorities without stating their nature, while being recorded in the registry as “land for construction.” It was under these circumstances that Ms. Nombre103243 acquired the property in the year 2007, and she now seeks authorization for land use in order to build a dwelling on her property.
VI.On the effects of municipal approval (visado municipal) and land use. For the proper resolution of this case, the party must be advised that approval authorizes the subdivision, as provided in Section 33 of the Ley de Planificación Urbana, and its subsequent cadastral survey and registration. Its effects are therefore directed toward authorizing the subdivision in accordance with the applicable technical requirements and permit the creation of a new property both materially and formally (in the registry). The appellant’s acquired rights are limited to that; it cannot be understood that ownership of the property, with an approved and cadastral map, entails a corresponding right to use it for the purpose desired by the owner. On the contrary, as regards the designated purpose of the property, its use is defined neither by what the map indicates nor by what is recorded in the registry, much less by the approval obtained.
As stated above, use is determined by the zoning regulations in force. For this reason, the aforementioned Article 28 of the Ley de Planificación Urbana provides that utilization of the land requires a land-use certificate (certificado de uso) to determine its compatibility with urban-planning regulations. In the case of the Canton of San Rafael de Heredia, the Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana provides in Article 2, paragraphs B) and C), for three types of “Certificado de Uso de Suelo,” namely: “compliant” (conforme), meaning a use permitted in each zone; “conditional” (condicional), which may be granted with prior special authorization from the Municipalidad, Ministerio de Salud, and Dirección de Urbanismo, subject to special restrictions and requirements; and “noncompliant” (no conforme), meaning an existing use that does not conform to the established zoning or that, although conforming, does not meet the requirements of the zone.
Under these regulations, official letter No. MSRH-DCU-929- 2010 del 16 de abril del 2010, issued by the Departamento de Desarrollo y Control Urbano, which denied land use for construction of a dwelling, was based on the history of these subdivisions, emphasizing the predominantly agricultural use, “under which the construction of dwellings is not prohibited, provided that the regulations imposed by law are observed for the purpose of protecting the environment, ecological matters in general, aquifer recharge, and elements that are in the public interest, and therefore the private interest must yield” (folio 120). This position was upheld on appeal by the Alcalde in the challenged decision, based essentially on the subdivision irregularities he had observed. In this Chamber’s view, regardless of the criteria that may have been used to authorize the subdivisions, the fact remains that, in the case under review, the Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana does not permit these lands to be devoted to residential uses, and in practice lots the size of the appellant’s, with a surface area of only 1222,54mts2, cannot fulfill the purpose of the provision, namely, the agricultural use of the land for productive purposes.
Furthermore, the Sala Constitucional has clearly defined the attributes of agricultural property (propiedad agraria), insofar as it is subject to limitations that define the essential content of the right of ownership, authorized under Article 45 of the Carta Magna, and that establish the extent to which the property may be used and exploited, stating:
“In various rulings, this Tribunal (for example, judgments number 7355-94, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, 2000-9119, de las quince horas catorce minutos del diecisiete de octubre del dos mil, and 2003-6434, de las diez horas veinte minutos del cuatro de julio del dos mil tres) has recognized as legitimate the limitations and legal regime imposed on agricultural property, insofar as they are founded on the second paragraph of Article 45 of the Constitution, as well as on the conceptualization of our political organization as a genuine Social and Democratic State governed by the rule of law, since these are true limitations in the social interest, imposed in consideration of the agricultural purpose for which the property is designated, in accordance with the objectives set forth in Article One of the Ley de Tierras y Colonización, that is, the gradual promotion of productivity and the fair distribution of wealth, insofar as a specific purpose—a social function—is recognized in it by treating it as a productive asset, which translates into a regime characterized as a right-duty (derecho-deber) for its owner.
This means that the structure of the right of agricultural property is composed of special duties and a particular manner of exercising the powers inherent in ownership, insofar as its owner is required to devote it to the agricultural activity that is the very basis of its existence.” (Sala Constitucional, No. 2006-1806 de las 14:55 del 15 de febrero del 2006) In the present case, there is a genuine problem arising from the size of Ms. Nombre103243’s property and the residential use intended for it, since it is easy to conclude that the 1222,54 mts property under real-property folio registration No. 200536, subregistrations Placa2200 , cannot fulfill the purpose established in the urban-planning provision. In this regard, the proper exercise of the Local Government’s oversight and police powers is decisive, because the failure to apply subdivision controls is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban-planning standards and defeating all regulatory instruments in this field, producing serious consequences, as has occurred in the present case.
These include the problem of constructing housing developments in areas at high risk from natural emergencies or building in areas that, because of their characteristics, should not be used for construction because they are aquifer-recharge areas or have high environmental value, the latter being the situation of the appellant’s lot. Undoubtedly, within a special protection zone, only the construction of “a single dwelling for the owner’s use and other structures necessary for the use or services of the properties” (Article 4.1) is permitted, on parcels whose minimum size, as stated, is two hectares or 7000mts2 under the exception indicated above. This means that Ms. Nombre103243 cannot be granted a compliant Certificado de Uso de Suelo for construction of a dwelling under the current conditions of her land and that, by constitutional mandate, she must submit to the legitimate limitations imposed on the use and enjoyment of the land for the benefit of the community under the land-use planning (ordenación territorial) contained in the Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area metropolitana and its annexes.
It follows, therefore, that the ground of appeal invoking the principle that one’s own acts may not be repudiated does not apply in the present case because it confuses the effects of map approval with those of the land-use certificate, which are administrative acts of different kinds and with different purposes; that ground must therefore be rejected.
VII.Corollary. Since this Chamber does not accept the grounds of appeal asserted by the appellant, considering them technically incorrect, the decision of the Alcalde de San Rafael de Heredia, No. 1603-2011 AMSRH del 08 de setiembre del 2011, brought on appeal, must be affirmed. As no further appeal is available, the administrative remedies shall be deemed exhausted.
POR TANTO:
For the reasons stated, the challenged decision is affirmed, and the administrative remedies are deemed exhausted.
Evelyn Solano Ulloa Marianella Alvarez Molina Francisco Muñoz Chacón 11-006998-1027-CA Nonhierarchical Appeal Nombre103243 v. Municipalidad de San Rafael de Heredia
N° 47-2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las once horas veinte minutos del ocho de febrero del dos mil trece.
Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre103243 , cédula de identidad CED79855, contra la resolución del Alcalde de San Rafael de Heredia, No. 1603-2011 AMSRH del 8 de setiembre del 2011.
Redacta la Juez Solano Ulloa, y:
CONSIDERANDO:
I.Hechos probados. Para una correcta resolución del presente asunto, se tiene por probado lo siguiente:
IV.En el caso concreto, el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia, en sesiones No. 143-95, artículo VIII, inciso 3 de 10 de julio de 1995, No. 154-95, artículo V, inciso 6 de 14 de agosto de 1995, y No. 191-95, artículo 1, inciso 1, de 7 de diciembre de 1995, dispuso autorizar las segregaciones, tomar los trabajos de ampliación y mejoramiento de la calle que une Getsemaní y Los Ángeles, como pago del tributo de compensación de zonas verdes y autorizar el visado de los planos (pago del tributo en dinero en efectivo), todo lo cual generó derechos que ahora no puede simplemente desconocer o dejar directa o indirectamente sin efecto mediante el acto que aquí se impugna, o sea, negándose a emitir la certificación que le fue solicitada por Agro Comercial S.A. bajo el argumento de que no ha entregado el diez por ciento que todo fraccionador de terrenos está obligado a ceder gratuitamente para áreas verdes y equipamiento urbano, porque como se explicó anteriormente, la Administración no puede volverse contra sus propios actos, sino a través de los procedimientos establecidos por la ley, lo que no ocurre aquí.
Lo anterior no es variado por el hecho de que la Sala Constitucional mediante voto 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996 (posterior a los actos de que derivó derechos la empresa recurrente) declaró inconstitucional el artículo II.3.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanismo, que permitía el cobro en efectivo del valor equivalente a las áreas que se deben ceder gratuitamente en fraccionamientos, pues lo que procedería es buscar la declaratoria de nulidad de los actos que no se ajustan a la normativa y al voto de la Sala Constitucional, a través, repetimos, del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o bien acudiendo al proceso de lesividad." (folio 171 y ss, voto de acceso al público y conocido por ambas partes, agregado a los autos, no controvertido).
II.Objeto del recurso: En resumen, la apelante alega que el motivo de la Municipalidad de San Rafael para rechazar el uso del suelo, obedece a que la segregación que dio lugar a su propiedad fue aprobada mediante un acuerdo del Concejo Municipal viciado de nulidad. Estima que desde el voto No. 7105-97 de las 08:00 horas del 19 de setiembre de 1997, de esta misma jerarquía impropia, ya se había reconocido la existencia de derechos adquiridos que ahora no se pueden desconocer o dejar sin efecto, pues "la Administración no puede volverse contra sus propios actos, sino a a través de los procedimientos establecidos por la ley" , por lo que en aplicación del principio de intangibilidad de los actos propios, para invalidar o dejar sin efecto la segregación que dio origen a la propiedad de la recurrente, debe seguirse el procedimiento establecido en el ordenamiento para ese fin. Agrega que dado que el Concejo autorizó las segregaciones y éstas no han sido anuladas por ningún medio, se han derivado derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas tutelados por el artículo 34 constitucional, ya que adquirieron la finca al amparo de la publicidad registral , con un plano catastrado y visado por la Municipalidad.
Por ende, los actos administrativos impugnados pretenden fundar el rechazo del uso del suelo en una supuesta ilegalidad del acuerdo que autorizó la segregación de la finca, por lo que es absolutamente nulo y así debe declararse.
III.Sobre el contenido del acto impugnado. Mediante oficio No. 1603-2011 AMSRH ahora impugnado, rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra del oficio No. MSRH-292-2010, en el que se le denegó el uso del suelo solicitado por la apelante. Para una mejor compresión de la causa, se procede a transcribir los motivos del jerarca local para arribar a su decisión:
"es evidente que lo que se ha tratado es de burlar los permisos otorgados en el sentido de que las limitaciones impuestas por la Ley no permiten aplicar los parámetros de la legislación urbana ordinaria y por ello se autorizó el uso de 10 parcelas con carácter eminentemente agrícola.- No obstante, antes de sellar los planos de diseño de sitio aprobados, se volvieron a hacer gestiones ante el Concejo Municipal para que se autorizara una subdivisión de las 10 parcelas haciendo ofrecimientos que provocaron confusión al Concejo Municipal.- tales ofrecimientos así como las divisiones que de hecho se llevaron a cabo tendientes a sacar mayor provecho económico son abiertamente ilegales pues no es posible autorizar actos que contravengan el interés público de proteger una zona especial de proyección (sic), como es el caso que nos ocupa.- En tal sentido la Sala Constitucional, mediante jurisprudencia reiterada (consúltese al efecto el expediente 98-004107, entre otros). Ha dejado de manifiesto la prevalencia de interés público sobre el particular."
IV.Sobre la vinculancia de la regulación urbanística para el ejercicio de actividades lucrativas. La vinculancia de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen, por ser de orden público, integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros.
Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la misma Ley de Planificación Urbana. Ello se concreta mediante la promulgación de planes reguladores, cuyo análisis ha sido reiterado por esta jerarquía impropia, al referirse al contenido de los instrumentos jurídicos que los componen y, para los efectos del caso de interés, se transcribe lo que se ha indicado respecto de los usos de suelo y fraccionamientos:
"VII.- DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:
a.- el de ZONIFICACIÓN : mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones ", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada.
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos.
Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales.
Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación.
De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado.
b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN : que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:
“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley.
Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)
Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos;
(Ver Voto de esta misma Sección No. 2412-2010, de las quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez.)
Como se aprecia del análisis transcrito, existe una clara diferenciación entre lo que es el uso del suelo y su fraccionamiento. El artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:
"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.
Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." O sea, que aún cuando existan lotes debidamente fraccionados e inscritos, ellos no necesariamente están dispuestos para el libre uso y disposición de sus propietarios, pues la normativa de zonificación es la que determina, a fin de cuentas, el uso que se les puede dar en definitiva. En razón de que estamos en presencia de normas de orden público, las autoridades locales no pueden separarse de su aplicación.
V.Sobre la ubicación del lote objeto de controversia. La finca de la apelante, con matrícula de folio real No. Placa17614 con subsecuencias 001 y 002, con el plano catastrado y visado por la Municipalidad No. H-1013374-2005, tiene una medida de 1222,54 mts2. Se encuentra ubicada en el Distrito 4 Angeles,del cantón de San Rafael de Heredia. La normativa de zonificación que le aplica es el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos -Decreto Ejecutivo No. 3332 del 26 de abril de 1982-, documento que reúne todo lo relativo al uso del suelo y fraccionamientos en la zona. Precisamente, dicho cuerpo normativo definió que el distrito de Los Angeles de San Rafael de Heredia, se encuentra circunscrito en el Area de Control Urbanístico y dentro de lo que se denomina "Zona Especial de Protección" (artículos 1 a 4), cuyo uso es predominantemente agrícola, permitiéndose urbanizaciones solamente dentro de las áreas de expansión de los cuadrantes de cabecera (situación que no es la presente), con grandes limitaciones respecto del área mínima por lote (dos hectáreas), construcciones frente a calles públicas.
Esa superficie mínima de los fraccionamientos, tiene una única excepción, que se encuentra en el artículo 3.3, pues permite la creación de lotes con frente a servidumbre o caminos privados, en porciones resultantes no menores de siete mil metros cuadrados, condicionado a que su uso sea para fines estrictamente agrícolas. Como se aprecia en la presente causa, conforme a la realidad de los hechos, la sociedad Agro Comercial Los Pinares S.A. realizó las primeras segregaciones de parcelas con esa cabida mínima de siete mil metros, quizá al amparo de esa norma. Fue en atención a esas primeras segregaciones, que el asunto subió en jerarquía impropia a este Tribunal, el cual se pronunció en el Voto No. 7105-97 de las 8:00 horas del 19 de setiembre de 1997, reconociendo, como en derecho corresponde, que los lotes debidamente visados, eran actos administrativos constitutivos de derechos adquiridos, por lo que en aplicación del principio de intangibilidad de los actos propios, esta situación era irreversible, salvo por los mecanismos legalmente previstos a efectos de declarar su nulidad.
Este hecho es importante ubicarlo en el tiempo, pues es cierto que, para cuando se dicta ese Voto en 1997, los fraccionamientos menores a 7000 mts2 cuadrados sobre esas mismas parcelas, aún no se habían llevado a cabo. La invocación que hace la apelante a efecto de que se aplique a este caso esa resolución, no es acertado, toda vez que el fraccionamiento que dio origen a la finca de su propiedad, se inicia en el año 2005, según se aprecia en las fechas de aprobación del plano No. H-1013374-2005, que corresponde a su propiedad. O sea, no fue sino varios años después del Voto 7105-97, que a pesar del impedimento de ley, esos mismos lotes que inicialmente eran parcelas agrícolas, también fueron fraccionados en lotes de menor tamaño. Por mecanismos que desconoce este Tribunal, en contraposición a la regulación urbanística descrita, los nuevos planos con fraccionamientos menores fueron visados por las autoridades municipales, sin que se expresara en ellos su naturaleza, mas inscribiéndose registralmente como "terreno para construir".
En estas condiciones, se dio la adquisición del inmueble por parte de la señora Nombre103243 , en el año 2007, quien ahora pretende obtener el uso del suelo para construir una vivienda en la finca de su propiedad.
VI.Sobre los efectos del visado municipal y el uso del suelo. Ahora bien, para la correcta solución de esta causa, debe aclararse a la parte, que el visado tiene el efecto de autorizar el fraccionamiento, según lo dispone la Ley de Planificación Urbana, en el numeral 33, y su consecuente catastro e inscripción registral. Sus efectos se dirigen, entonces, a la autorización de fraccionamiento según los requisitos técnicos al respecto y permiten el nacimiento de una nueva finca tanto a nivel material como formal (registral). A eso se limitan los derechos adquiridos de la parte apelante, no pudiendo entenderse que por el hecho de ostentar la propiedad, con plano visado y catastrado, existe un correlativo derecho a usarlo para el fin deseado por el propietario. Por el contrario, en lo que se refiere al destino del inmueble, su uso no está definido ni por lo que indica el plano, ni por lo que registralmente quede consignado, menos aún por el visado obtenido.
Tal y como se enunció líneas atrás, el uso se determina en la normativa de zonificación vigente. Es por ello que el citado artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística. Para el caso del Cantón de San Rafael de Heredia, el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana, dispone en el Artículo 2, párrafos B) y C), tres tipo de "Certificado de Uso de Suelo", a saber: "conforme", que es el que se permite en cada zona; "condicional", que puede darse previa autorización especial de la Municipalidad, el Ministerio de Salud y la Dirección de Urbanismo, con restricciones y requisitos especiales; y "no conforme", que es el existente que no se ajusta a la zonificación establecida o que, ajustándose, no cumple con los requisitos de la zona. En aplicación de esta regulación, el oficio No. MSRH-DCU-929- 2010 del 16 de abril del 2010, del Departamento de Desarrollo y Control Urbano, que rechazó el uso del suelo para construcción de una vivienda, se sustentó en los antecedentes de estos fraccionamientos, en donde destacó el uso predominantemente agrícola "en lo cual no se niega construir viviendas, eso sí con las regulaciones impuestas por la legislación, para los efectos de proteger el medio ambiente, aspectos ecológicos en general, recarga de acuíferos, elementos que son de interés público, por lo que el interés particular debe ceder" (folio 120).
Esta posición fue confirmada por el Alcalde en la alzada, en la resolución impugnada, quien se sustentó básicamente en las irregularidades de los fraccionamientos que venía apreciando. A criterio de esta Cámara, más allá de los criterios que se hubieran utilizado para autorizar los fraccionamientos, lo cierto es que, para el caso sometido a estudio, el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana no permite que se destinen estas tierras a usos residenciales, siendo en la realidad que lotes con cabidas como el de la señora apelante, con apenas 1222,54mts2 de superficie, no logran cumplir con la finalidad de la norma, cual es el uso agrícola de la tierra con fines productivos. A mayor abundamiento, la Sala Constitucional ha definido con claridad cuales son los atributos de la propiedad agraria, en tanto ostenta de limitaciones que definen el contenido esencial del derecho de propiedad, autotizadas conforme al artículo 45 de la Carta Magna, y que definen, hasta dónde se puede hacer uso y aprovechamiento del bien, al indicar que:
"En diversos fallos este Tribunal (así por ejemplo, en sentencias número 7355-94, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, 2000-9119, de las quince horas catorce minutos del diecisiete de octubre del dos mil, y 2003-6434, de las diez horas veinte minutos del cuatro de julio del dos mil tres) ha reconocido como legítimas las limitaciones y régimen que se imponen a la propiedad agraria, en tanto las mismas encuentran su sustento en el párrafo segundo del artículo 45 constitucional, así como en la conceptualización de nuestra organización política en un verdadero Estado Social y Democrático de Derecho, ya que se trata de verdaderas limitaciones de interés social, en tanto se asignan en atención a la vocación agrícola a que se destina el inmueble, conforme a los objetivos previstos en el artículo primero de la Ley de Tierras y Colonización, esto es, para la promoción gradual de la productividad y justa distribución de la riqueza, en tanto se reconoce en ella un destino específico –función social– al tenerla como un bien productivo, y que se traduce en un régimen que se califica como derecho-deber, para su titular.
Ello implica que la estructura del derecho de propiedad agraria se encuentra integrado por deberes especiales, y en un modo particular de ejercer las facultades inherentes de la propiedad, en tanto su titular está obligado a destinarlo a la actividad agrícola, que precisamente sustenta su existencia. " (Sala Constitucional, No. 2006-1806 de las 14:55 del 15 de febrero del 2006) En el presente caso, existe un problema real que acaece en la medida de la finca de la señora Nombre103243 y el uso habitacional que se le pretende dar, pues resulta fácil arribar a la conclusión de que el terreno de 1222,54 mts de la finca con matrícula de folio real No. 200536, submatrículas Placa2200 , no puede llegar a satisfacer la finalidad prevista en la norma urbanística. En este sentido, el correcto ejercicio de los poderes de fiscalización y policía del Gobierno Local son determinantes, pues el haberse omitido los controles para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias, como ocurre en el presente caso.
Entre éstas, podemos citar la problemática de construir conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental, siendo este último el supuesto del lote de la apelante. Sin duda, dentro de una zona especial de protección, únicamente se permite la construcción de "una única vivienda para uso del propietario y otras construcciones necesarias par uso o servicios de las fincas" (artículo 4.1), dentro de parcelas cuyo mínimo, según se indicó, es de dos hectáreas, o bien, de 7000mts2, según la excepción indicada supra. Lo anterior quiere decir que no es posible otorgarle a la señora Nombre103243 , el Certificado de Uso de Suelo conforme, para construcción de una casa de habitación, en las condiciones actuales de su terreno, debiendo someterse por imperativo constitucional, a las limitaciones legítimas impuestas sobre el uso y disfrute de la tierra en beneficio de la colectividad, en la ordenación territorial contenida en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area metropolitana y sus anexos.
De ello se desprende, entonces, que el agravio que invoca el principio de intangibilidad de los actos propios no aplica a la presente causa, toda vez que confunde los efectos del visado de planos con el certificado de uso de suelo, siendo ambos actos administrativos de carácter distinto y con finalidades diferentes, por lo que resulta de rechazo.
VII.Corolario. Siendo entonces que esta Cámara no comparte los agravios expresados por la parte apelante, por considerarlos técnicamente incorrectos, deberá confirmarse la resolución del Alcalde de San Rafael de Heredia, No. 1603-2011 AMSRH del 08 de setiembre del 2011, venida en alzada. No habiendo ulterior recurso, se deberá dar por agotada la vía administrativa.
POR TANTO:
Por las razones dadas, se confirma la resolución impugnada y se da por agotada la vía administrativa.
Evelyn Solano Ulloa Marianella Alvarez Molina Francisco Muñoz Chacón 11-006998-1027-CA Apelación en Jerarquía ImpropiaNombre103243 vrs Municipalidad de San Rafael de Heredia
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