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Res. 00410-2011 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 31/10/2011
OutcomeResultado
The Court annulled the municipal decision and related measures, ordered immediate closure of the unauthorized works, and directed the Municipality to redo the procedure and determine whether the plant could lawfully operate or the structures had to be demolished.El Tribunal anuló la resolución municipal y los actos conexos, ordenó clausurar inmediatamente las obras no autorizadas y dispuso reponer el procedimiento para determinar si procede permitir la cementera o demoler las estructuras.
SummaryResumen
Acting as the municipality’s improper hierarchical appellate authority, the Administrative Litigation Court annulled an Alajuela mayoral decision that had allowed a cement plant’s works to be regularized and completed through a purported reassessment of the construction permit. The Court found that the original permit authorized only an industrial building and an administrative building—not the grinding tower, silos, electrical substation, or other cement-production facilities. The challenged action omitted essential requirements, including a land-use certificate and the applicable environmental-impact and road-feasibility studies, and lacked technical and legal support. Because the unauthorized facilities posed risks to the environment and the health of nearby residents, the Court applied the precautionary principle, ordered their immediate closure, and annulled related measures that depended on the invalid decision. The Municipality was directed to redo and cure the procedures. It could permit the plant to operate only if the project complied with all applicable rules, including urban zoning; otherwise, it had to order demolition of the structures erected without the required construction permit.El Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio municipal, anuló la resolución de la Alcaldía de Alajuela que había permitido regularizar y completar las obras de una cementera mediante una supuesta retasación de la licencia constructiva. Determinó que el permiso original autorizaba únicamente una nave industrial y un edificio administrativo, no la torre de molienda, los silos, la subestación eléctrica ni las restantes instalaciones de producción de cemento. La actuación impugnada omitió requisitos esenciales, entre ellos el certificado de uso de suelo y los estudios ambientales y de viabilidad vial aplicables, y carecía de fundamento técnico y normativo. Debido al riesgo para el ambiente y la salud de la población vecina, el Tribunal aplicó el principio precautorio, ordenó la clausura inmediata de las obras levantadas sin licencia y anuló por conexidad las actuaciones que dependían de la resolución inválida. La Municipalidad debía reponer los procedimientos y, si las obras no resultaban conformes con la normativa urbano-ambiental, ordenar su demolición.
Key excerptExtracto clave
In light of the foregoing considerations, the inescapable conclusion is that the challenged resolution—issued at ten o’clock on June 9, 2010, by the person who acted as Mayor of the Municipality of Alajuela in this matter, Luis Alonso Gutiérrez Herrera—is unlawful, because defects of such gravity have been established that they constitute absolute nullity. In this regard, because its legal effects authorize operation of the cement plant without any supporting technical opinion, thereby creating a serious risk to the environment and the health of the nearby population, application of the precautionary principle requires ordering the Municipality of Alajuela to immediately close the works erected in serious violation of the urban-environmental legal framework, as explained above. The file must be returned to the Municipality of origin so that it may redo and cure the procedures as directed in this decision, which presupposes strict application of the procedure established in Article 93 and following provisions of the Construction Decree-Law. Only if the project complies with the applicable rules, including respect for urban zoning, may the Municipality allow the cement plant to operate properly; if compliance is not possible, it must order the demolition of the works erected, it bears repeating, without the corresponding construction permit.Al tenor de las anteriores consideraciones, irremediablemente se llega a la conclusión de la ilegalidad de la resolución impugnada, esta es, de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez, dictada por el Alcalde de la Municipalidad de Alajuela que fungió para este caso -Luis Alonso Gutiérrez Herrera-, por constatarse vicios de tal gravedad, que se califican de nulidad absoluta. En este sentido, por los efectos jurídicos que produce, faculta el funcionamiento de la cementera, sin existir criterio técnico que lo respalde en grave riesgo del ambiente y salud de la población que vive en las cercanías, en aplicación del principio precautorio, se impone ordenarle a la Municipalidad de Alajuela, la clausura inmediata de las obras levantadas con grave infracción del ordenamiento urbano-ambiental, según se ha explicado; debiendo devolverse el expediente a la Municipalidad de origen, a fin de que reponga y subsane los procedimientos, según se ha explicado en esta resolución; lo que presupone la aplicación irrestricta del procedimiento previsto en el artículo 93 y siguientes del Decreto-Ley de Construcciones, y sólo, en caso de ser conforme con la normativa del caso, que comprende el respeto de la zonificación urbana, permita el adecuado funcionamiento de la cementera; y de no ser posible, ordene el derribo de las obras levantadas, se insiste, sin la respectiva licencia constructiva.
Pull quotesCitas destacadas
"Cabalmente las órdenes de clausura obedecieron al exceso o abuso de las empresas desarrolladoras de extender ese permiso a otras edificaciones no comprendidas en esa autorización."
"The closure orders were precisely the result of the developers’ excess or abuse in extending that permit to other structures not covered by the authorization."
Consideraciones sobre el alcance de la licencia constructiva
"Cabalmente las órdenes de clausura obedecieron al exceso o abuso de las empresas desarrolladoras de extender ese permiso a otras edificaciones no comprendidas en esa autorización."
Consideraciones sobre el alcance de la licencia constructiva
"Este acuerdo es la ejecución de la resolución impugnada, de manera que, siendo nulo la que le da origen, éste pierde toda validez."
"This decision implements the challenged resolution; therefore, because the originating resolution is void, the implementing decision loses all validity."
Considerando XX
"Este acuerdo es la ejecución de la resolución impugnada, de manera que, siendo nulo la que le da origen, éste pierde toda validez."
Considerando XX
"Se anula la resolución impugnada, de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez."
"The challenged resolution, issued at ten o’clock on June 9, 2010, is annulled."
Por tanto
"Se anula la resolución impugnada, de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez."
Por tanto
"Se ordena la devolución del legajo a la Municipalidad de origen para que reponga y subsane los procedimientos según lo indicado en esta resolución."
"The case file is ordered returned to the Municipality of origin so that it may redo and cure the procedures as directed in this decision."
Por tanto
"Se ordena la devolución del legajo a la Municipalidad de origen para que reponga y subsane los procedimientos según lo indicado en esta resolución."
Por tanto
Full documentDocumento completo
No 410-2011 THIRD SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Dirección01, Goicoechea, at catorce horas cincuenta minutos on treinta y uno de octubre del dos mil once.
This Court, acting in its capacity as the de facto municipal superior authority (jerarca impropio municipal), hears the municipal appeal (recurso de apelación municipal) filed by Nombre101560, of legal age, married, holder of identity card number CED77551, resident of San Rafael de Alajuela, in his capacity as President of the ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE SAN RAFAEL DE OJO DE AGUA DE ALAJUELA, against the decision issued at diez horas on nueve de junio del año dos mil diez by the Alcaldía Municipal de Alajuela. The companies Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima, and Desarrollo e Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima, appear as interested third parties (terceras interesadas), represented by Marco Méndez Fonseca, identity card number CED77552 and resident of Alajuela, and Magda Verdesia Solano, identity card number CED77553, resident of Santa Ana, in their respective capacities as General Manager and general attorney-in-fact with unlimited authority (apoderada generalísima sin límite de suma). Both are of legal age, married, and attorneys. Attorneys Eduardo Sancho González and Erick Solano Coto, holders of identity cards numbers CED444 and CED20978, respectively, act as special administrative attorneys-in-fact (apoderados especiales administrativos) for Nombre101560.
Judge Fernández Brenes writes the opinion: and,
WHEREAS:
II.UNPROVEN FACTS.- Likewise, the following facts of importance to the resolution of this matter are deemed not to have been established:
There is no evidence in this regard.
III.GROUNDS FOR THE APPEAL.- The appellant association bases its appeal on the following grounds: a.) The decision lacks adequate reasoning, since this is not an extension of a previously granted construction permit (licencia constructiva), because the company Nombre102864 seeks to modify unlawfully the construction permit originally granted, given that there is a substantial difference between a construction-material aggregate plant (the use authorized in land-use certificate (certificado de uso de suelo) Placa17087, de las ocho horas treinta y siete minutos del treinta y uno de julio del dos mil ocho) and a cement factory, which is what the works under contracts Placa17076, Placa17082 and Placa17078 comprise, since they involve the redesign of the industrial building, the finished-product building, the grinding tower, and the silo tower; moreover, those sets of plans do not have a municipal construction permit.
In any event, it notes that there is no procedure for extending a construction permit, as is clearly indicated in official communication MA-PPCI-0507-2010, del doce de mayo del dos mil diez, issued by the Infrastructure Planning and Construction Process; this requires the interested party to submit new applications in compliance with all statutory requirements; b.) The impossibility of granting new permits because of the developer company’s improper conduct, since it erected all the works identified in contracts Placa17076, Placa17082 and Placa17078, as well as additional works not included in the sets of plans submitted to and endorsed by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (access road, yards, guardhouse, electrical substation, mechanical works, drying area, exterior works, and weighing area), without the corresponding construction permit, despite the existence of final stop-work orders (actos de clausura) concerning the works built without a permit (006-2010, de las quince horas treinta y seis minutos del once de enero del dos mil diez, and number 002-2010, de las diez horas treinta y cinco minutos del trece de enero del dos mil diez, both issued by municipal inspectors Jonathan Falcón Guido and Oiner Rodríguez Venegas), which have neither been revoked nor annulled; this constitutes a serious violation of the Ley de Construcciones, which requires the corresponding authorization from the appropriate municipal authority to be obtained before construction begins, and warrants the immediate imposition of the statutory penalties, namely, the stoppage of the works, the imposition of fines, and, where appropriate, the demolition of anything built without the corresponding permit.
It considers that allowing construction to continue would constitute an individual derogation (derogatoria singular) from Article 89 of the aforementioned Ley de Construcciones; furthermore, building without a permit and disobeying a stop-work order constitute criminal offenses, as does breach of official duties by public officials; c.) The incompatibility of the granted land-use authorization (uso de suelo) and the regulatory plan (plan regulador) with the requested extension of the construction permit, precisely because the authorized use is solely for the construction of a construction-material aggregate plant, whereas the works erected constitute a cement plant (clinker grinding); that activity is incompatible with the Plan Regulador del cantón Central de Alajuela because, pursuant to section 134 of its Reglamento de Zonificación, the determination of conforming uses (usos conforme) is governed by the Reglamento de Zonificación parcial de las Áreas Industriales en la Gran Área Metropolitana.
Thus, the cement-production industry activity (regardless of the production method) is expressly prohibited in the San Rafael de Alajuela area, since cement plants may be located only in a class 3 zone, that is, away from any population center, with prior approval from the Instituto de Vivienda y Urbanismo and the corresponding grant of land-use authorization. It recalls that regulatory plans are binding upon both the Administration and regulated parties, requiring compliance with their provisions, and that it is prohibited to “use or devote land, buildings, or structures to any use incompatible with the established zoning,” as stated in section 28 of the Ley de Planificación; d.) The failure to satisfy requirements and the incorrect application of Ley 8220, because it argued that it is neither lawful nor possible to rely on requirements submitted for the original permit in connection with the new application, since this is in no way a procedure “intended merely for tax purposes”; on the contrary, “the Municipalidad de Alajuela must determine whether the principal works of the Cement Grinding Plant comply with all legal requirements imposed by the legal system,” treating it as a new application; and because the project being built is substantially different from the one authorized, compliance with additional requirements must be imposed, including an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), confirmation of water availability, endorsement of the plans by Aviación Civil and the Ministerio de Salud, approval of the stormwater discharge (desfogue de las aguas pluviales), and approval by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes of the traffic impact study (estudio de impacto vial). ( 420 a 452, 719 a 745).
IV.STATEMENTS BY THE MUNICIPALIDAD AND THE INTERESTED COMPANIES.- Both the President of the Concejo of the Municipalidad de Alajuela and the representatives of the companies interested in this matter—Marco Tulio Méndez Fonseca and Magda Verdesia Solano, of Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima, and Desarrollo e Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima, respectively—argue that the appellant Association lacks standing (legitimación) to file this appeal, given the substance of the challenged relationship, which arose from a notice to remedy a series of deficiencies and satisfy certain requirements in connection with the application submitted by the company Nombre102864 on cinco de abril del dos mil diez; the notice orders an expansion of the construction permit and a reassessment of the corresponding tax, such that “the matter does not concern the permit itself, but merely an order for the Subproceso de Planificación Urbana to issue the final administrative act that will decide the company’s application”; thus, it “has no effect beyond the municipal administrative sphere, since the challenged decision merely imposes an obligation on the subordinate official (Head of the Subproceso de Planificación Urbana) to comply with the superior’s order,” and no final act has been issued to date; and it has an evident tax-related substance, a field in which broad standing does not exist, so no subjective right or legitimate interest of the appellant is affected; the appellant, in any event, is not a party to the proceeding that gave rise to the decision.
Additionally, the respondent Municipalidad argues that the challenge filed cannot be heard through the improper-hierarchical review procedure (jerarquía impropia), but rather through ordinary administrative-litigation proceedings (vía ordinaria contencioso administrativo), and only with respect to the issuance of the final act concerning the application of the company Comcoas; hence, a potential decision by the Tribunal Contencioso “would entail substituting for the substantive or ordinary activity” involved in exercising urban-development control powers, because this is a power constitutionally (artículo 169) assigned to the municipalities. Additionally, the development company (Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima) and the owner of the property (Desarrollo e Inversiones Dip, Sociedad Anónima) argue as follows: a.) That the challenged act does not concern the permits granted to Nombre102864, but merely a reassessment of the works, for which a construction permit was granted but which, due to an inadvertent error by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, were not assessed at the appropriate time; therefore, the only issue is the outstanding balance of taxes payable for the completed works, based on report DE-0147-10-01 of the aforementioned professional association, dated once de enero del dos mil diez; accordingly, all completed works were included in the plans originally approved by the Municipalidad de Alajuela; b.) That they satisfy all requirements imposed by the legal system, including land-use authorization (uso de suelo) (granted by official communication 1244/PU/U/87, issued at ocho horas treinta y siete minutos del treinta y uno de julio del dos mil ocho, which “states that construction activity is permitted and classifies it under the category of construction aggregates,” which—Ms.
Verdesia Solano and Mr. Marco Méndez Fonseca note—“is an error by the Municipalidad,” at folios 472 and 1017), the grinding-facility installation permit issued by the Ministerio de Salud (dated doce de setiembre del dos mil ocho), and the permit for the grinding, packaging, and sale of cement (official communication number 292-10, dated tres de mayo del dos mil diez); the construction permit issued by the Municipalidad de Alajuela (on dos de diciembre del dos mil ocho); and the environmental approval (viabilidad ambiental) issued by the Secretaría Técnico Nacional Ambiental (through decision 1079-2008-SETENA, issued at once horas cincuenta minutos del veintiocho de abril del dos mil ocho); moreover, the competent authorities have determined that the project causes no harm to either the environment or public health. The companies further state: c.) That the cement-production process is dry, “which accounts for the low volume of water, such that ‘of the 7.5 m3 reported by the Asada de San Rafael, that figure represents the capacity of the water connection, not necessarily its usable capacity’”; thus, “the water consumed pertains more to the administrative area and not, as the Appellant imagines, to an entire grinding plant,” which means that no leachate or liquid waste is produced, nor is dust pollution generated, because of the filters used; d.) That the completed works pose no danger to air navigation, as stated by the Comisión de Obras in report 01-CO-2010 of the Comisión de Obras de la Municipalidad de Alajuela, which was approved in full by the Concejo and concluded that the property lies outside the protected surfaces of the local airports; and that, because a height of treinta metros above the ground level under consideration had been authorized and construction took place within an excavation, exceeding that height by an additional dos or cuatro metros presents no problem; e.) That the shutdowns and closures of the works ordered by the Municipalidad were annulled by agreement of the Concejo because they arose from irregular conduct by the Alcaldesa, not from irregularities by the company or a lack of permits; f.) That there is no incompatibility whatsoever between the regulatory plan (plan regulador) and the land-use authorization granted, because the property on which the project was built is located in the area classified as Industrial Central, pursuant to artículo 129 of the Plan Regulador del cantón Central de Alajuela; Section 3 of Anexo I of the Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana authorizes the establishment in industrial zones of cement factories, quarries, pig and poultry farms, gypsum and clay industries, among others, “provided that they have the approval of the Municipalidad de Alajuela and the Ministerio de Salud”; and artículo 135 of the aforementioned Plan Regulador lists among the uses not permitted in the Zona Industrial Central: “3) Sawmills,
A.- PRELIMINARY MATTERS.
V.JURISDICTION OF THE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO WHEN ACTING AS THE IMPROPER HIERARCHICAL SUPERIOR OF THE MUNICIPAL SPHERE IN GENERAL AND TO HEAR THIS PARTICULAR MATTER.- The Alcalde of the Municipalidad de Alajuela argues that this Tribunal may not review the challenged decision (decision of the Alcaldía issued at diez horas del nueve de junio del dos mil diez (at folios 403 to 409)), without providing a clear and substantiated explanation for his claim of “lack of jurisdiction”; several ideas may be inferred from the response brief, although it is unclear whether they support that claim, namely: that this is not a matter that may be heard through an ordinary administrative appeal (recurso administrativo ordinario), in this case an appeal (apelación); that only the final act may be reviewed, but in administrative-litigation court proceedings, apparently referring to judicial proceedings; and that a potential decision by the Tribunal Contencioso “would entail substituting for the substantive or ordinary activity” involved in exercising urban-development control powers, because this is a power constitutionally (artículo 169) assigned to the municipalities.
In this regard, it must be clarified that, in this matter, this Tribunal does indeed exercise authority to review the formal administrative function carried out by the municipal authorities, in its capacity as the two-stage improper hierarchical superior (jerarca impropio bifásico) of the Municipalidades, pursuant to numeral 173 of the Constitución Política, as further implemented by artículo 156 of the Código Municipal and numerals 189 and 190 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and as reinforced by the Sala Constitucional itself in judgment number 200 6 - 3669, issued at quince horas del quince de marzo del dos mil seis. Accordingly, it performs an essentially administrative function, notwithstanding that it is a court of justice within the organizational structure of the Poder Judicial, insofar as it has been delegated final administrative review of the legality of the formal function—specific actions and generally applicable provisions—in the municipal sphere, prior to judicial review (control jurisdiccional); for this reason, subsection 1) of numeral 31 of the Código Procesal Contencioso Administrativo requires mandatory exhaustion of administrative remedies (agotamiento preceptivo de la vía administrativa) in the municipal sphere, which is carried out specifically before the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, as provided by numeral 189 of the aforementioned procedural code.
It therefore acts as an administrative-protection mechanism (tutela administrativa), in this case for the municipalities; pursuant to artículo 181 of the Ley General de la Administración Pública, it may review only the legality of the act by virtue of an administrative appeal (recurso administrativo) and must decide within the bounds of the claims and factual issues raised by the appellant, while being permitted to apply a rule not invoked in the appeal. In light of the foregoing, administrative discretion (discrecionalidad administrativa) may be reviewed against its parameters or control elements, such as the purpose of the Administration, respect for fundamental rights, the reasonableness of official actions (“prohibition of arbitrariness” (interdicción de la arbitrariedad)), and the rules of science and technology, which, pursuant to artículos 15 and 16 of the Ley General de la Administración Pública, form part of the body of legality (bloque de legalidad). This Tribunal previously ruled to that effect in decision 425-2010, issued at doce horas diez minutos del ocho de febrero del dos mil diez, which, insofar as relevant, stated:
“II).- ... In this regard, it should be stated that, pursuant to Article 173 of the Political Constitution, the Municipal Code—Articles 153 to 163—the Administrative Litigation Procedural Code—sections 189 to 192—and the General Law of Public Administration—Articles 180 and 181—this collegiate body acts solely as the non-organizational hierarchical superior (jerarca impropio) of local governments; therefore, its essential function is to review the legality of municipal decisions, rather than merely their expediency, since doing so would be tantamount to granting it active administrative functions, which it does not legally possess.- The foregoing in no way means that this body lacks the authority to review any discretionary elements that such decisions may contain; rather, its jurisdiction in this area encompasses any matter relating to potential violations of the administrative legal system (ordenamiento jurídico administrativo), particularly in view of Article 15 of the General Law of Public Administration, which subjects discretion (discrecionalidad) ‘to the limits expressly or implicitly imposed upon it by the legal system, so as to ensure that it is exercised efficiently and reasonably,’ and which grants this Court authority to verify the legality of the regulated elements (aspectos reglados) of a discretionary act (acto discrecional) and to ensure compliance with its limits.- Likewise, section 16 thereof establishes with absolute clarity that: ‘1.
Under no circumstances may acts be issued that contravene unequivocal rules of science or technology, or elementary principles of justice, logic, or expediency. 2. The Judge may review the conformity of the discretionary elements of the act with these non-legal rules as though exercising judicial review of legality (contralor de legalidad).’ Accordingly, like any other administrative act (acto administrativo), acts issued by local entities are subject to full legality review (control pleno de legalidad), both before this non-organizational hierarchical authority and through judicial proceedings.-” In accordance with the foregoing, this Court, acting as the municipal non-organizational hierarchical superior, not only may but must conduct the proper legality review of the actions submitted for its consideration; pursuant to sections 153, 156, and 162 of the Municipal Code and 189 et seq. of the Administrative Litigation Procedural Code, this encompasses both Municipal Council resolutions and decisions of the Mayor, whether issued in connection with a challenge (impugnación) or issued directly.
Furthermore, this collegiate body does not understand how such review amounts to a “substitution for the substantive or ordinary activity” involved in the urban-development control powers entrusted to the respondent, given that, as reiterated, the function being performed was expressly mandated by our original framers as a form of technical and specialized review concerning the legality of the formal actions of municipal administrations. And precisely in its capacity as hierarchical superior, it has the authority to annul anything contrary to the legal system, under the terms prescribed by sections 182, 183, and 166 of the General Law of Public Administration, and to order that the formalities or proceedings submitted for its consideration be repeated or brought into compliance (reposición o readecuación), when necessary.
VI.STANDING OF THE APPELLANT ASSOCIATION AND LEGAL NATURE OF THE CHALLENGED DECISION.- The Mayor of the Municipality of Alajuela—Luis Alonso Gutiérrez Herrera—and the representatives of the corporations appearing as interested third parties in this matter—Magda Verdesia Solano and Marco Tulio Méndez Fonseca—argue that the challenged act—the Mayor’s Office decision issued at diez horas del nueve de junio del dos mil diez—cannot be challenged by the Asociación de Desarrollo Integral de Ojo de Agua because of its content, since “it is not the permit itself, but merely an order for the Urban Planning Sub-Process to issue the final administrative act that will decide the company’s application”; such that “it produces no effect beyond the Municipality’s administrative sphere, since the challenged decision merely creates an obligation for the subordinate (Head of the Urban Planning Sub-Process) to comply with the superior’s order,” and no final act has been issued to date; and that it has an evident tax-related content, a field in which broad standing (legitimación) does not exist, such that no subjective right (derecho subjetivo) or legitimate interest (interés legítimo) of the appellant is affected; the appellant, in any event, is not a party to the proceeding that gave rise to the decision.
Having thoroughly reviewed the administrative record (expediente administrativo), this Collegiate Body finds that the defense is neither appropriate nor relevant because, precisely by reason of its content, the action may and must be deemed an act subject to review by this Body on appeal, under section 162 of the Código Municipal, as it does not fall within any of the circumstances set forth in article 154 of the Código Municipal, given that this is not a merely procedural act (actuación de mero trámite) or one that is not final, it is not an act implementing a prior final act, it is not budgetary in nature, nor is it a regulation. It should be recalled that, upon the entry into force of the Código Procesal Contencioso Administrativo in enero del año dos mil ocho, the repeal of subsection e) of the aforementioned section 154 took effect (as ordered by section 202 of the cited procedural code); that subsection had excluded from municipal appeals those actions subject to the special proceedings established in articles 82, 83, 89 and 90 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, which were specifically the special tax and administrative procurement proceedings and which, as that provision prescribed, were subject to judicial review (control jurisdiccional) before the Tribunal Contencioso Administrativo.
In this regard, we do not agree with the position that the challenged decision has solely and exclusively tax-related content, because it in fact orders the lifting of all urban-planning and environmental requirements in connection with the construction of the cement plant by Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima and Comercializadora Concreto y Asfalto Nombre102864, Sociedad Anónima, precisely so “that the corresponding tax liability may be assessed for the outstanding balance payable as construction tax based on the reassessment of the works performed by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos”; this would not exempt it from the legality review (control de legalidad) entrusted to the Sección Tercera, acting as the two-stage nonhierarchical superior (jerarca impropio bifásico) in the municipal sphere, because special proceedings no longer exist in contentious-administrative litigation under the new contentious-administrative procedural framework; therefore, because this matter is not excluded from cassation review (recurso de casación), it must and may be heard by the municipal nonhierarchical superior (jerarca impropio municipal).
Nor do we agree with the position that this is an action that creates no right and is not a final act, as the Mayor seeks to argue by characterizing it as a mere order whose effects are exhausted within the Municipality’s internal organizational sphere. That is not so. It should be noted that the decision under review indeed originated from a notice to cure deficiencies (prevención) in a proceeding for the issuance of a building permit (permiso constructivo), which the company Nombre102864 requested on cinco de abril del dos mil diez (folio 263); and the challenged decision not only deems a series of requested formal requirements satisfied but specifically exempts those that the Subcomisión Revisora de los Permisos de Construcción (at a meeting held on veintiocho de abril del dos mil diez—folios 321 to 322 and official letter MA-SPU-0325-2010, at folios 326 and 327) and engineer Daniel Gutiérrez Saborío, Coordinator of the Urban Planning Sub-Process (in official letter MA-SPU-PR-0161-2010, at folios 332 to 333 and 702 to 703), found had not been met, namely, approval of the plans by Aviación Civil, approval of the stormwater discharge, and confirmation of water availability; and it orders the corresponding administrative office—the Urban Planning Sub-Process—to “issue a new administrative decision granting the requested permit extension,” an action that, as a logical consequence, entails the resulting assessment of the works.
This decision has such force that, through official letter MA-PPCI-0685-2010, dated catorce de junio siguiente (at folios 413 to 414), Roy Delgado Alpízar, Director of the Infrastructure Planning and Construction Process, advised engineer Luis Fernando Muñoz Aguilar, Urban Planning Coordinator, of his exclusive authority to issue building permits in the canton; consequently, he was required to decide the permit application concerning the company Comcoas in the terms ordered by the Municipal Mayor’s Office, stating: “I hereby instruct you to ‘issue a new administrative decision granting the requested extension of the building permit, so that the corresponding tax liability may be assessed for the outstanding balance payable as construction tax based on the reassessment of the works performed by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos,’ pursuant to the decision of the Municipal Mayor’s Office signed by Lic. Luis Alonso Gutiérrez Herrera, Acting Municipal Mayor for this matter.
Failure to comply with the order within the statutory period shall be construed as a failure to perform your duties and may justify the imposition of the sanctions established for such cases by the Código Municipal and the Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Alajuela” (folios 413 and 414). The foregoing action prompted an immediate response from engineer Luis Fernando Muñoz, Coordinator of the Urban Planning Sub-Process, and architect Marvin Alonso Barberena, an official of that Department, who, through official letter MA-SPU-0631-2010, dated diecisiete de junio del dos mil diez (folios 415 to 419), refused to sign the permit requested in the preceding official letter, citing the proceeding’s numerous technical omissions; nevertheless, they submitted a proposed assessment of the works constructed without a municipal permit, corresponding to contracts Placa17076 (finished-product building, 828.26 m2), Placa17082 (grinding tower, 1343,46 m2), Placa17078 (silo tower, 153,66 m2), and Placa17091 (electrical substation 192 m2)—the building-license tax being ¢ 10.871.952.00 for the first three contracts, with an equal amount as a fine (100%); and ¢ 391.040 for the final contract, with an equal amount as a fine (100%), for an overall total of ¢ 25.525.984.00 (folio 419)—; thereafter, through official letter MA-SPU-PA-0746-20101, dated veinticuatro de setiembre del dos mil diez, engineer Roy Delgado Alpízar, Director of Infrastructure Planning and Construction, and architects Edwin Bustos Ávila, Urban Planning Coordinator, and Marvin Alonso Barberena, Coordinator of Construction Oversight Activities, granted Desarrollo e Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima a building permit for a finished-product building, grinding tower and silos, and an electrical substation, with an area of 5819.38 square meters, for a total of ¢ 488 . 041.645.30, with an equal amount as a fine, for a total payable of ¢ 9.760 . 832.90; however, they stated that they adopted that action on the basis of the Mayor’s Office decision issued at diez horas del nueve de junio anterior, pursuant to articles 107 and 109 of the Ley General de la Administración Pública, because as of that date the deficiencies identified in official letters MA-SPU-0161-2010, dated tres de mayo, and MA-SPU-0631-2010, dated diecisiete de junio, both del dos mil diez, had not been cured; those letters were transcribed therein (folios 1040 to 1044, 1047 to 1051, and 1054 to 1058).
Accordingly, if it was an order, the officials subordinate to the Mayor had no possibility of deciding or acting differently, precisely because of the existing hierarchical relationship, under the terms established in section 102.1 of the Ley General de la Administración Pública. Thus, from a material or substantive standpoint, it is a final act in a building-permit proceeding that exempts or releases the application from requirements and orders the issuance of the corresponding building license (licencia constructiva) so that the applicable building-license fee may be collected by way of a “reassessment of the works,” according to the report of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (folios 403 to 409).
VII.The foregoing considerations lead us to conclude not only that the challenged action is subject to review through the municipal appeal process, as stated above, but also that the Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela has full standing to challenge it because, contrary to the arguments of the respondent municipal corporation and the interested companies, it possesses a genuine right to contest the action, derived directly from section 50 of the Constitución Política, which establishes a citizen action (acción popular) concerning the defense and protection of the environment. For this purpose, a broad and comprehensive standard is adopted, referring to the “surroundings,” and therefore encompassing not only the protection of natural resources but also urban-planning matters and activities, insofar as they are actions that have a direct impact on the environment, its constituent elements, and human health (in this regard, judgment 3656-2003 of the Sala Constitucional, issued at catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres, may be consulted).
It should also be noted that section 173 of the Constitución Política itself, in establishing nonhierarchical administrative review (jerarquía impropia) in the municipal sphere, expressly recognizes the right of “any interested party” to appeal “municipal resolutions”; that standing is plainly embodied in article 153 of the Código Municipal, insofar as it refers to ordinary remedies (recursos ordinarios)—reconsideration (revocatoria) and appeal (apelación)—and the extraordinary remedy of review (revisión), available to “interested parties.” Finally, it cannot be overlooked that, in this field, because of its national significance, such standing is also expressly recognized in the Código Procesal Contencioso Administrativo, section 10, subsection 1), paragraph d), regarding citizen actions expressly provided for by law; and, as already stated, in environmental matters it is established by constitutional mandate (the cited article 50).
Additionally, it must be considered that, because the appellant is a legal entity representing the interests of the community in which the challenged project is located, this demonstrates not only the existence of a legitimate interest in the matter but also a subjective right to bring an action, which is likewise supported by article 10, subsection 1), paragraph c).
VIII.Finally, in light of the statements made by the interested third-party companies—Desarrollo e Inversiones Dip, Sociedad Anónima and Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima—it must be clarified that this matter does not involve an assessment of the conduct of former Mayor Joyce Zürcher Blen, but rather of the content of the challenged act (acto impugnado)—the decision issued at ten hours on the ninth of June of two thousand ten by the Office of the Mayor of the Municipalidad de Alajuela, appearing at folios 403 to 409—the content of which was detailed in the preceding Considerandos.
IX.ABSENCE OF RES JUDICATA IN THIS MATTER WITH RESPECT TO JUDGMENT NUMBER 2011-4428 OF THE SALA CONSTITUCIONAL.- In view of the existence of a constitutional judgment, specifically number 2011-004428, issued at ten hours seven minutes on the first of April of two thousand eleven (folios 763 to 780), in which the Tribunal Constitucional dismissed the amparo proceeding (recurso de amparo) filed by the Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua, de Alajuela against the Mayor of the Municipalidad de Alajuela and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, which was processed under expediente número 09-017485-0007-CO, it is necessary to determine whether substantive res judicata (cosa juzgada material) may exist so as to prevent this Tribunal from exercising its jurisdiction to review the legality of the challenged municipal action. In this regard, it must be borne in mind that this doctrine applies where the parties, cause, and subject matter are identical, which is not the case here.
Thus, the Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua filed an amparo proceeding against the Mayor of the Municipalidad de Alajuela and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, demonstrating that the parties are not identical; the cause and subject matter also differ from those of this appeal, because the amparo proceeding was based on the granting of environmental viability (viabilidad ambiental), through decision 1079-SETENA, of the twenty-eighth of April of two thousand eight, to the Tajo Meco Industrialization project, consisting of a cement plant, without requiring the corresponding environmental impact study (estudio de impacto ambiental), thereby restricting public participation, and on the municipal authority’s allowing that project to proceed despite the existence of technical opinions indicating that the permits had been improperly granted, placing the Colima groundwater aquifer at risk because the project is located above the C olima formation.
In light of the foregoing, the request was that Nombre102865 be ordered “to comply with the environmental remediation proposed in the concession and, if it does not, that the environmental impact study for the cement industry be conducted,” and “that the Municipalidad be ordered to suspend construction” (folios 763 to 279 verso). This appeal, by contrast, concerns the decision issued at ten hours on the ninth of June of two thousand ten by the Office of the Mayor, which exempts the construction application submitted by the company Nombre102864 on the fifth of April of two thousand five from compliance with several requirements and orders issuance of the corresponding permit so that the license may be assessed in accordance with the “reassessment” performed by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, as stated therein. It must also be considered that, in the aforementioned constitutional judgment, the Tribunal Constitucional expressly declined to hear matters concerning the procedures followed by the Municipalidad de Alajuela in connection with the construction permits for the Comcoas cement plant; the project’s technical or terminological differences; the determination of the type of technical assessment (whether an environmental impact study or an environmental management plan (plan de gestión ambiental) should have been required by Nombre102865 for the project in question); and whether the Regulatory Plan (Plan Regulador) prohibits that type of industry in the area, because it found that those issues exceeded its jurisdiction and fell within the ordinary courts’ jurisdiction or their jurisdiction to review legality.
Finally, account must be taken of the distinction between the standards of review applied in constitutional and administrative-litigation proceedings, since in the former the examination must be based on Constitutional Law, comprising the rules and principles contained in the Constitution, the rules and principles contained in international treaties on fundamental rights, the Tribunal Constitucional’s own case law, and the case law of the Corte Interamericana de los Derechos Humanos; whereas in this administrative forum the applicable standard is the body of legality (bloque de legalidad), which encompasses the hierarchy of legal rules under the terms established in sections 6, 7, 15 and 16 of the Ley General de la Administración Pública, with the Constitución Política—its rules and principles—at the apex.
B.- SUBSTANTIVE REQUIREMENTS FOR HEARING THE APPEAL FILED.
X.PROTECTION OF THE ENVIRONMENT BY THE STATE AS A WHOLE AND THE EXERCISE OF POLICE POWER IN THE LOCAL URBAN SPHERE BY MUNICIPALITIES.- Given the significance of the matter under discussion, the following observations are necessary. Municipal authorities—both their deliberative body (Concejo) and their “executive official” (Mayor)—must remember their obligation to give full effect to the constitutional mandate established in Article 50, insofar as environmental protection constitutes a true public function or power vested in the entire state apparatus, of which the Municipalidades form part within Costa Rica’s constitutional structure. As such, it entails specific obligations for public administrations, thereby shaping political objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, so as to give full effect to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.
For that purpose, they may and must act in coordination with other public agencies, such as the Ministerio de Salud, the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). In light of the foregoing, the exercise of this public power cannot be denied, particularly because the Constitution entrusts them with an essential task: “the administration of local interests and services,” as defined in Article 169 of the Constitution. Constitutional case law has developed this as the scope of municipal jurisdiction within the concept of “local matters” (in this regard, judgments number 6469-97, 5445-99 and 2001-9677 may be consulted), among which environmental matters are of fundamental importance. Accordingly, local governments are responsible for exercising their authority within the urban-planning function (función urbana) delegated by law—Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana; Article 13 subsection o), Articles 79, 81 and 81 bis of the Código Municipal; Article 15 of Decreto-Ley 833, de Construcciones; and other related provisions.
That authority is not limited to enacting the relevant regulations—regulatory plans and related regulations—but also extends to oversight of compliance with local urban-planning regulations. This authority is supplemented by sections 28 through 31 of the Ley Orgánica del Ambiente, which, because of their significance to this subject, are reproduced verbatim below so that officials of the respondent Municipalidad may take them into account in their administrative management and decision-making:
“Article 28.- Land-use planning policies. It is the responsibility of the State, the municipalities, and other public entities to define and implement national land-use planning (ordenamiento territorial) policies intended to regulate and promote human settlements, the population’s economic and social activities, and physical-spatial development, in order to achieve harmony among the population’s greater well-being, the use of natural resources, and environmental conservation.” (Emphasis added.)
“Article 29.- Purposes. For land-use planning in the field of sustainable development, the following purposes shall be considered:
“The Municipalidades de la República are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, sanitation, convenience, and beauty in their public roads and in the buildings and structures erected on land within them, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies.” Accordingly, the granting of the respective construction and business licenses—depending on the commercial or industrial activity intended to be carried out—must conform to the uses permitted under the canton’s or region’s land-use planning regulations (normativa del ordenamiento territorial). In this regard, it should be recalled that “police power” (poder de policía) is the authority vested in the Administration to regulate an activity pursuant to law in order to safeguard public order, public health, tranquility, the safety of persons, and the moral, political, and economic organization of society.
By virtue of this authority, restrictions imposed on the enjoyment of fundamental rights are reasonable, since they are justified precisely by the fact that fundamental rights are limited by the rights of others, as they must coexist with each and every other fundamental right. Thus, measures adopted by the State to protect safety, public health, and tranquility are matters of social public interest and are manifested through police power, understood as the authority to regulate the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this regard, judgments number 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero and 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, both decisions issued in mil novecientos noventa y uno, and 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, of the Constitutional Chamber, may be consulted.) Consequently, it not only may but must exercise its urban-development oversight functions (funciones de control urbano) with the utmost care, both before granting any construction permit or authorizing any subdivision (fraccionamiento) or urban development (urbanización) in the canton and in relation to the operation of businesses and industries, in order to verify that such operation complies with the principles of the regulations governing environmental matters—in this case, urban-development and environmental matters.
In all cases, it may initiate the corresponding ordinary proceedings (procedimientos ordinarios) to verify compliance, while safeguarding due process (debido proceso), and may impose the corresponding administrative penalties (sanciones administrativas) when it establishes the existence of environmental damage or pollution (daño o contaminación ambiental) resulting from an act or omission attributable to either a natural person or a legal entity, under the terms provided in sections 98 and 99 of the aforementioned Ley Orgánica del Ambiente, in connection with the aforementioned 81 bis of the Código Municipal, which provides as an administrative penalty the “Partial, total, permanent, or temporary cancellation of the permits, business licenses, premises, or businesses giving rise to the complaint or causing the polluting or destructive act or event.” Local authorities are additionally reminded that they may review their actions, particularly when those actions may be absolutely null and void (nulidad absoluta), as would be the case if they were adopted without a prior technical opinion (criterio técnico) supporting the decision in such a sensitive matter, which in every case requires a land-use study (estudio de uso de suelo) conducted in accordance with the regulations in force at the time of adoption and before the decision is made.
In any event, it should be recalled that, in such cases, due process must be fully guaranteed in accordance with sections 173 and 183 of the Ley General de la Administración Pública, as extensively developed in constitutional and administrative-litigation case law (jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa).
XI.CONTENT OF REGULATORY PLANS (PLANES REGULADORES).- Article 21 of the Ley de Planificación Urbana establishes the principal regulations comprising local land-use planning rules or regulatory plans, which are understood to be binding regulatory instruments that also supplement all urban-planning regulations (regulación urbanística) known as a “Plan,” whether national or regional, if such a plan exists. It therefore consists of the following regulations:
a.- ZONING (ZONIFICACIÓN): through which standards governing the use of the territory are established. It should be recalled that this is a basic concept of urban planning (urbanismo), consisting of reserving certain areas of a territory for specific needs or functions; it ranges from creating industrial zones to designating residential, political-administrative, sports, green, special environmental-protection, and other zones (CALVO MURILLO, Virgilio, “Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones,” Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps the most important, regulation that must accompany every urban plan (plan urbanístico), pursuant to Article 21, subsection 1), of the Ley de Planificación Urbana, since, as its name indicates, it governs the organization and determination of land use (uso del suelo), with a view to the rational use of land and to ensuring satisfactory environmental conditions and quality of life.
It therefore conditions the use of real property (propiedad inmobiliaria) by delineating areas according to the adopted categories. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) Thus, the urban-planning regime governing property rights (régimen urbanístico del derecho de propiedad) is not uniform merely because the land is subject to planning; rather, it differs according to the type of land into which the property concerned is classified, demonstrating the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Accordingly, these regulations precisely define the possible, permitted uses in each zone, with the resulting effect on property rights, by determining where people may and should reside, where commerce may be conducted, where services must be provided, where industry may operate, and where recreation and entertainment may take place.
This underscores the seriousness with which they must be drafted, requiring not only considerations of expediency and advisability but, above all, technical and objective criteria. It is clear that the content of the land statute (estatuto del suelo) determines the scope of ownership and conditions its exercise, creating various situations that favor private initiative while also establishing constraints that restrict its exercise. The function of classifying land for purposes of establishing the corresponding legal regime falls to the General Plan (Plan General), of which the zoning regulations form part; that plan must include both the urban classification and the urban designation (calificación urbanística) of the land. Classification means the category or type of land—urban, developable, scheduled or unscheduled, non-developable, industrial, reserved or designated for environmental protection, residential, institutional, etc.—according to its basic urban-planning purpose.
Designation refers to the subdivision of those land types into zones characterized by specific urban-planning content or development entitlements (aprovechamientos urbanísticos); in this respect, it is linked to the zoning technique, which arose from the tendency to separate buildings intended for residential use from industrial facilities. It is clear that the rules contained in the zoning regulations help delineate the content of property rights, since that content results from the constitutional and statutory property regime. Property is not an absolute right but is subject to regulation by virtue of recognition of the fundamental element of the social function of property (función social de la propiedad) and the contingencies of urban coexistence. (In this regard, judgment number 4205-96 of the Constitutional Chamber may be consulted.) The legitimacy of the rules or limitations contained in zoning provisions is subject to the following principles: a) zoning consists only of rules that are general in nature—that is, rules covering a category of property also characterized by its spatial location, provided that such location is not individualized; and b) zoning rules may not be unlimited, since they must preserve the essential core of the right to property (núcleo esencial del derecho de propiedad)—the rights of use, enjoyment, benefit, and disposition, though not in an unrestricted sense.
Otherwise, the right would be extinguished, amounting to a de facto expropriation (expropiación de hecho) and therefore requiring compensation. Thus, zoning may not entail the annulment or paralysis of the manifestations of the right to property, which must in no way be confused with the expressions or economic significance of property. An obligation to provide compensation for imposing such measures arises only when they affect the essential core of this right, defined by constitutional case law as the possibility of carrying out some form of exploitation of the property, even if not the form desired by its owner. Accordingly, limitations imposed on property will be legitimate when they allow the owner to exploit the property “normally,” except, of course, for the portion or function affected by the limitation imposed by the State. This respects the natural use of the property by preserving its value as a means of production or its economic value on the market.
(In this regard, see, among others, judgments number 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; number 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and number 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) The Full Court (Corte Plena) stated as follows regarding limitations imposed on property when they exceed the indicated threshold, at its extraordinary session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:
“[...] that is, ‘limitations,’ as Article 45 calls them, but not dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the prior compensation required by the Political Constitution.” The Constitutional Chamber ruled to the same effect in the aforementioned judgments number 5097-93 and 2345-96, based on the following considerations:
“IV.) In the Chamber’s view, the reasonable limits that the State may impose on private property, according to its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not deprive it of its substance. When that occurs, the measure ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself” (judgment number 5097-93, cited above); “That is, the attributes of property may be limited insofar as the owner retains the possibility of normally exploiting the property, excluding, of course, the portion or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices from only one person or a few persons, compensation must be paid, just as it must when the sacrifice imposed on the owner is of such a nature that it causes the complete loss of the property. Thus, a limitation on property withstands constitutional scrutiny when its effect on the essential attributes of property—those permitting the natural use of the thing within current socioeconomic conditions—does not eliminate the nature of the property or make its use impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively make it impossible to derive benefit from the property” (judgment number 2345-96, cited above).
Thus, Article 24 of the Ley de Planificación Urbana establishes the content of these regulations as follows: a) the determination of land uses (usos de la tierra); b) matters relating to the location, height, and construction area of buildings; c) the surface area and dimensions of lots, which directly affect the determination of land density; d) the size of setbacks (retiros), yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of off-street space for vehicle parking, loading, and unloading; f) the size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) any other architectural or urban-planning detail relating to land use (uso del suelo) whose regulation is of interest to the local community. For that reason, areas subject to special restrictions because of their use must be reserved, such as those near airports, those subject to restrictions for the protection of forest, historical, and architectural heritage, or the State’s natural heritage, arising from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as required by Article 25 of the Ley de Planificación Urbana; b.- SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBAN DEVELOPMENT (URBANIZACIÓN): which, pursuant to Article 32 of the Ley de Planificación Urbana, seeks to determine the conditions under which a municipality must permit or regulate subdivision and urban-development projects within its jurisdiction, establishing requirements concerning access to public roads, dedication of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, paving, water mains, stormwater and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others.
In this regard, the importance to Urban Planning Law of controlling subdivision activities must be emphasized, and is beyond question. On this point, the Tribunal Superior Contencioso Administrativo states:
“IV.- In light of the foregoing, it bears emphasizing that the control of urban development as a municipal responsibility entails both the authority to issue regulatory plans (planes reguladores) and, above all, the authority to ‘control’ the subdivision of land through those regulatory plans and by granting the corresponding municipal endorsement (visado municipal) to the relevant plan, as provided in Article 33 of the aforementioned Ley de Planificación Urbana. Along the same lines, under Article 10, subsection 2), of the Ley de Planificación Urbana, the Urban Planning Directorate of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is responsible for endorsing the relevant plans for urban-development or subdivision projects intended for urban development prior to municipal approval (Article 33 ibidem). This authority takes the form of a supervisory function exercised by the Urban Planning Directorate with respect to municipal urban planning and development control (Articles 7, subsection 3), and 9 of the aforementioned law).
They become advisers or overseers and may report to or even file complaints against the Municipalities concerning a possible violation of the law or the local regulatory plan; they may even issue an order suspending a particular project where a violation of urban-planning law has been established. Under Article 36, subsection b), ibidem, municipalities may not grant the corresponding endorsements for plans concerning urban-development projects in controlled areas unless those plans have the required permit (endorsement from the Urban Planning Directorate).” (Third Section, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, judgment number 791-2002, at ten minutes past ten in the morning on the twenty-seventh of September of the year two thousand two.) (Emphasis not in the original.)
Indeed, omitting the controls (endorsements) required for subdivision is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban-planning standards and undermining all regulatory instruments in this field, with serious consequences. These include the inability to plan and provide basic services, the construction of housing complexes in areas at high risk from natural emergencies, or construction in areas that, because of their characteristics, should not be developed because they are aquifer-recharge areas or have high environmental value, to cite only a few examples; c.- the OFFICIAL MAP (MAPA OFICIAL): which, pursuant to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, “is the plan or set of plans that precisely indicates the location of the routes of public roads and the areas to be reserved for community uses and services”; its content is governed by Articles 42 and 43 of that Law:
“Article 42.- The Official Map regulations shall establish the rules governing the reservation, acquisition, use, and preservation of the areas required for roads, parks, squares, buildings, and other community uses, specifying the location and size of those already placed in public service and those demarcated solely as a precautionary measure.” “Article 43.- The Official Map, together with the plans or cadastral record supplementing it, shall constitute an authoritative special register of the ownership of land or spaces already dedicated to public uses and their designation as public-domain property”; d.- URBAN RENEWAL (RENOVACIÓN URBANA): the content of which is established as follows in Article 51 of the referenced Law:
“Article 51.- The Urban Renewal Regulations shall contain the locally adopted rules for preserving, rehabilitating, or remodeling defective, deteriorated, or declining urban areas, taking into account unsuitable parceling or construction, the lack of community services and facilities, or any other condition adversely affecting general safety, public health, and well-being”; which is of paramount importance, particularly with regard to protecting historical and architectural heritage or safeguarding the safety of a neighborhood’s inhabitants and the State’s natural heritage itself; e.- and finally, CONSTRUCTION (CONSTRUCCIONES); which seeks to regulate from a technical standpoint all requirements that any type of construction must satisfy pursuant to the definition of the concept given in Article 1 of the referenced Law, which defines it as “any structure affixed to or incorporated into land; it includes any building, reconstruction, alteration, or expansion work of a permanent nature.” Its objective is therefore to establish standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery installations, and all works ancillary thereto, in all matters relating to architecture and civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, in order to promote, ensure, and protect health, economy, comfort, and the common welfare through requirements guaranteeing that such works possess adequate soundness, stability, safety, sanitation, lighting, and ventilation.
XII.THE LEGAL NATURE OF REGULATORY PLANS AND THEIR CONTENT.- As noted above, urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas) comprise a highly varied body of rules produced through the actions of the various public entities involved in this field; accordingly, there are statutory provisions, regulatory provisions having the force of law (law in the substantive sense), and, of course, administrative regulations. We may therefore conclude that our urban-planning legal system consists of rules of different kinds, precisely because of two important factors: first, the body or institution from which they emanate, whether the Asamblea Legislativa, the Executive Branch, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or the municipalities; and second, as a consequence of the first, the scope of the regulation, whether national, regional, or local. Thus, statutory urban-planning regulations do not present a legal problem, either in legal scholarship or in case law, because they are legitimate provided they are approved by a qualified vote, that is, by the votes of at least thirty-eight legislators, owing to their content, under the terms established in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution itself, insofar as they impose restrictions in the public interest (limitaciones de interés social).
It bears reiterating that this qualified-vote requirement is not merely formal but substantive, because it entails the necessary consensus among the various political-party caucuses represented in the Asamblea Legislativa. There is therefore little dispute regarding the legitimacy and normative rank of the Ley de Planificación Urbana, which fully satisfies the constitutional requirement because it was approved in compliance with that requirement. Urban-planning regulations, however, constitute a heterogeneous body of rules precisely because they originate from various public authorities and, consequently, embody various manifestations of public power (the Legislative Branch, administrative power, and local governmental power). In our view, the analysis of these regulations must begin with the content of Article 45 of the Constitution, the second paragraph of which legitimizes the establishment of restrictions on property in the public interest, provided that they are established by a law adopted by qualified vote, as noted above.
In this regard, as the Sala Constitucional has held in its case law, urban-planning and environmental restrictions and regulations are plainly in the public interest because they are imposed specifically to facilitate coexistence in society and take the form of impediments or obligations imposed on property owners; most of them have quite ancient origins in our legal system, as many derive from provisions of the Civil Code dating from one thousand eight hundred eighty-eight. Constitutional case law has recognized two types of public interest that legitimize—or justify—the imposition of restrictions on property: those relating to environmental protection and those relating to urban planning, the latter based on the analysis set forth in judgment number 4205-96, cited above. Strictly speaking, therefore, urban plans—all of them generally, whether national, regional, or local in scope—should, because of their content, be deemed to have the normative rank of laws in the substantive sense, since they impose obligations and duties and restrict rights, particularly the exercise of the right to property, precisely as the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI states:
“A plan for a particular urban center entails not only establishing policies aimed at properly organizing activities within the physical space, but also directing and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, by means of incentives, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of the right to property and the other functions and uses that may be carried out in the urban sphere.” (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)
In this regard, there is no doubt as to the direct impact of urban plans (planes urbanísticos) on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise or commerce, since the content of their regulations also defines the scope of the lawful exercise and development of industry and commerce (Articles 45 and 47 of the Constitución Política), as well as the resulting protection of another fundamental right, namely, the right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política); as held by the Sala Constitucional in judgment number 5303-93:
“... the restriction on property imposed by a regulatory plan (plan regulador) is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. In view of the foregoing, in the opinion of this Court, the restriction imposed, insofar as it conforms to a regulatory plan currently in force, does not violate Article 45 of the Constitución Política, as alleged in the appeal, provided that the regulatory plan does not deprive the private property affected by that instrument of its constitutional substance. Conversely, if the restrictions exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Constitución Política.”.- Thus, it has been held that the requirements imposed by the various urban plans—in their full scope, whether national, regional, or local—are consistent with the constitutional requirement because they derive from a statutory provision—the Ley de Planificación Urbana—which was approved in compliance with the constitutional condition—two-thirds of all members of the Asamblea Legislativa—and, consequently, that legitimacy is transferred to those plans.
In addition, it must be considered that regional plans, in this case the Plan Regional de Desarrollo Urbano for the Gran Área Metropolitana, have that status by express statutory mandate, pursuant to Article 64 of the Ley de Planificación Urbana, which states verbatim:
“Article 64.- The Plan Regulador Metropolitano, its regulations, and the respective amendments shall acquire the force of law for all municipalities within the circuit that have agreed to adopt it.” (Emphasis not in the original.)
Finally, with respect to municipal regulatory plans, this status—as law in the substantive sense—may be supported on the following grounds: a) because of their content, which imposes obligations on property owners and restrictions on property, as stated above; b) because of their enhanced approval procedure (procedimiento reforzado de aprobación), which constitutes an expression of direct democracy, since approval of these regulations requires, as an essential prerequisite, the holding of an oral and public hearing, under the terms established in Article 17.1 of the Ley de Planificación Urbana; likewise, the plan is adopted and imposed by resolution of the Municipal Council (Concejo municipal), the municipalities’ deliberative body vested with authority over urban matters, under Article 13 subsection o) of the Código Municipal; and c) by statutory equivalence, pursuant to the above-quoted Article 64 of the Ley de Planificación Urbana.
Accordingly, because a regional urban-planning scheme (ordenación urbanística) and a local one have the same content, except for the territorial jurisdiction in which they apply—the former encompassing a group of cantons and the latter only one—there is no logical basis for their legal nature to differ. Therefore, if a regional urban-planning scheme acquires the rank of law for the Municipality that adopts it, and does so by resolution of the Council, then a scheme developed by the municipality itself and applicable solely within its territorial jurisdiction must likewise acquire that status. Our Constitutional Court has stated this clearly and precisely, holding that regulatory plans, although regulatory provisions issued by municipalities, have the normative rank of laws in the substantive sense. In this regard, reference may be made to judgments number 2006-13330, at diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575, at quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete; and 2008-18438, at diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho.
XIII.GRANTING AND EFFECTS OF LAND-USE DESIGNATIONS (USOS DE SUELO).- Having addressed the authority of municipalities in the field of local urban planning and the content and significance of urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas), the Court shall now clarify the content and effects of land-use designations, because part of the challenged decision concerns precisely whether the use granted to the company (Comcoas) is appropriate and sufficient for the construction of a cement plant (an industry producing cement by grinding raw materials), as well as for its packaging and sale, in accordance with the provisions of the regulatory plan for the canton of Alajuela. Land-use certificates (certificados de uso del suelo) are administrative acts (actos administrativos) of a declaratory rather than constitutive nature, insofar as they certify facts or circumstances and therefore neither create nor modify legal situations.
They are specific legal acts through which the Administration—either the local government or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as applicable, that is, in the case of a subdivision (fraccionamiento), the former, or in the case of an urban development (urbanización), the latter—certifies whether or not the land use complies with the applicable zoning (zonificación), as provided in Article 28 of the Ley de Planificación Urbana. (This has been the consistent position of the Tribunal Contencioso Administrativo; by way of example, reference may be made to resolutions 26-2007, at once horas diez minutos del veinticinco de enero del dos mil siete, of the Sección Segunda; 425-2009-II, at diez horas cuarenta minutos del veintidós de octubre del dos mil nueve, of the Sección Segunda; 708-2010, at dieciséis horas del veinticinco de febrero del dos mil diez; 1091-2010, at nueve horas cincuenta minutos del diecinueve de marzo del dos mil diez; 1772-2010, at diez horas cinco minutos del trece de mayo del dos mil diez; 2404-2010, at catorce horas veinticinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez; 2412-2010, at quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez; 2486-2010, at diez horas diez minutos del treinta de junio del dos mil diez; 78-2011, at ocho horas cincuenta minutos del veinticinco de marzo del dos mil diez; and 126-2011, at diez horas diez minutos del quince de abril del dos mil diez, the latter decisions issued by the Sección Tercera, in all of which this Authority acted as the nonhierarchical municipal appellate authority (jerarca impropio municipal); and judgment number 85-2010, at quince horas cuarenta y cinco minutos del doce de octubre del dos mil diez, issued by the Sección Sétima in the exercise of its judicial function.) In this regard, it must be borne in mind that legal scholarship and case law—both constitutional and administrative-litigation case law—have stated that urban plans are regulatory provisions governing land use, and thus affect private rights (the right to property) by predetermining the ways in which property may be enjoyed and used.
Accordingly, approval (visado) may not be granted when the proposed use is incompatible with the use established in the applicable regulation, as expressly provided in the aforementioned Article 28 of the Ley de Planificación Urbana, which, because of its importance, is transcribed below:
“Land, buildings, or structures may not be used or devoted to any use incompatible with the zoning that has been established.
Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate attesting that the use complies with zoning requirements. Preexisting nonconforming uses must likewise be recorded in a certificate stating that circumstance.
Each zoning regulation shall establish the date from which such certificates shall be mandatory.” Thus, once urban-planning regulations exist, every property is understood to have an urban-planning designation (vocación urbanística) declared in the master plan (plan director), and every interested party must first obtain the corresponding certificate stating the permitted use in order to establish the legitimacy of the proposed project. In any event, this Court considers that the absence of local or regional urban-planning regulations does not exempt the interested party from obtaining that certificate, because objective criteria—science and technology—may determine the land’s designated use and, consequently, whether the project in question complies with it. (In this regard, reference may be made to resolution number 1772-2010, at diez horas cinco minutos del trece de mayo del dos mil diez, of the Sección Tercera.) Therefore, a land-use certification does not determine the permitted use, because that use has already been established in the zoning regulation forming part of the local regulatory plan; it merely certifies the use authorized under the regulations and also records whether the actual use of a particular parcel complies with those regulations.
It is therefore a purely declaratory act that does not create, modify, or extinguish any legal situation, unlike constitutive administrative acts (actos administrativos constitutivos). Accordingly, the favorable issuance of a land-use certificate must not be understood as granting the requested permit, whether a building permit, a business license, or subdivision approval. Precisely because of their declaratory nature, land-use certificates do not, by themselves, give rise to the acquisition of an individual right (derecho subjetivo), nor do they, by themselves, vest any legal situation. A land-use certification is merely descriptive of a particular factual situation in relation to the applicable regulations; consequently, it cannot vest any legal situation predating the certifying act. It is clear that the validity of this certificate is determined by the period expressly established by the competent municipal authority; if no period is established, it must be understood to remain valid until the applicable urban-planning regulation is modified or changed.
XIV.However, it is important to bear in mind that the land-use certificate (certificado de uso del suelo), as the declaratory administrative act (acto administrativo declarativo) that it is, does constitute an act of great importance, because, by virtue of its content, its function is to certify facts or legal situations that serve as the basis for the adoption of subsequent administrative acts through which legal situations are created, modified, or extinguished. Such is the case, for example, of authorizations to build or to process municipal business licenses (patentes municipales) to engage in certain activities, the adoption of which requires—sine qua non—the corresponding land-use certificate. By virtue of the foregoing, the importance of issuing such certificates in accordance with the body of legality (bloque de legalidad) is readily apparent; that is, in accordance with urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas), whether these are the urban regulatory plans (planes reguladores urbanísticos) specific to each canton, regional plans (for example, the GAM), or those issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which apply supplementarily in the absence of local regulations (Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana and judgments number 4205-96 and 2003-11397 of the Sala Constitucional).
XV.BUILDING PERMITS (LICENCIAS CONSTRUCTIVAS).- Municipalities have been delegated the exercise of police powers (poder de policía) in the field of urban planning (urbanismo), a competence that they carry out, among other functions, through the issuance and evaluation of the respective building permits. The foregoing derives from the provisions of sections one (transcribed supra) and 74 of the Decreto-Ley de Construcciones, number 833, approved by the Junta Fundadora de la Segunda República de Costa Rica, which literally provides:
“Permits. Any construction-related work carried out in the urban settlements of the Republic, whether permanent or temporary, must be performed under a permit issued by the corresponding Municipality.” Indeed, under these provisions, before erecting a building, the interested party must apply for a building permit from the corresponding municipality, which must evaluate the type of construction to ensure that it conforms to the uses permitted by the canton’s urban-planning regulations. Its responsibility is not limited to verifying conformity with the use governed by urban-planning provisions—territorial-planning plans (planes de ordenamiento territorial) or regulatory plans (planes reguladores)—but extends further, insofar as it must verify that the environment will not be adversely affected, under the terms set forth below, and that all requirements established by the urban-environmental legal framework (ordenamiento jurídico urbano-ambiental), including technical requirements, have been met.
Thus, receipt of the construction plans is not merely a formal act, since the municipality must verify that they satisfy the requirements established in the technical regulations, which in this case are previously assessed by the competent professional associations (Federado de Ingenieros y Arquitectos and, where necessary in the case of industry, Federado de Ingenieros Químicos y Afines), and must honor, as applicable, their respective endorsements or approvals (visados o vistos buenos), as well as those of the institutions competent in the matter, such as the Ministerio de Salud, Aviación Civil, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, and Servicio de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), in the circumstances provided for by the regulations.
It must also verify compliance with all other urban-environmental requirements, such as the building line (alineamiento) issued by the competent body, authorization for stormwater discharge (descarga de aguas pluviales), environmental assessment studies (estudios de evaluaciones ambientales), and water availability (disponibilidad de agua) in relation to the type of project intended to be built. It is clear that if an application for a building permit is accompanied by a set of plans that technically fails to meet the minimum requirements of the disciplines of architecture and engineering, the municipal authorities cannot approve it; nor may they do so when the application omits essential requirements, such as the approval by certain institutions not only of the project as a whole but, in particular, of the construction plans. It is evident that this is an analytical task that places the municipal authorities in an active role because, it bears repeating, where necessary they must request the required documentation in order to fully safeguard the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution), which encompasses the concept of “sustainable development” (desarrollo sostenible), linked, of course, to the exercise of freedom of trade or enterprise (libertad de comercio o empresa).
In this regard, it must not be forgotten that the exercise of the latter right—like all others—must, as a guaranteed right, be subject to the legal regulations that must necessarily be complied with beforehand; accordingly, any person may freely conduct a commercial or industrial activity, provided that the person satisfies the requirements previously established by law and does so in compliance with the requirements established for the trade or industry concerned, as the Sala Constitucional has consistently and repeatedly held in its case law. (In this regard, see, among others, resolution number 1042-90, of fifteen hours twenty-five minutes, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa, and resolution number 0611-91, of fourteen hours five minutes, del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno; 0143-93, of sixteen hours, del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; and 07973-98, of fifteen hours eighteen minutes, del once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, among others.) Thus, the guarantee of effective environmental protection (tutela efectiva del ambiente) constitutes a clear and logical limit imposed by constitutional mandate.
XVI.REQUIREMENT OF ENVIRONMENTAL ASSESSMENTS.- In environmental matters—which include urban planning (urbanismo), as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) itself stated in the cited judgment 3656-2003—a series of constitutional environmental principles apply. These principles perform a guiding, integrative, and interpretive function, under the terms provided in Article 7 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), and their normative rank is specifically constitutional insofar as they interpret, supplement, and guide the application of a fundamental right: in this case, the protection of a healthy and ecologically balanced environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política) and the relevant international treaties. We therefore understand that, insofar as the Costa Rican State as a whole—that is, without excluding any public institution—as well as private parties subject to the Administration (administrados), are obligated to respect this fundamental right, these principles condition the conduct of both public administrations and private parties whenever their actions have any degree of impact on the environment.
Thus, in adopting a final decision (acto final), the Administration is compelled to take all necessary steps to administer justice—administrative justice in this case—which requires it to investigate the matter as thoroughly as possible so that its decision conforms to the “legitimate and actual” background facts constituting the grounds (motivo) on which the final decision is based, its substance (contenido) being consistent with the legitimate purpose permitted by the legal system (fin). It may therefore require evidence or preliminary proceedings in order to ensure that the final decision is based on objective criteria and is not capricious or arbitrary, specifically pursuant to Articles 15 and 16 of the General Law of Public Administration, insofar as science and technology constitute parameters governing administrative discretion (discrecionalidad administrativa). In environmental matters, these considerations acquire particular significance because they entail the joint application of two constitutional environmental principles of great importance: the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela del ambiente) and the precautionary principle (principio precautorio).
The first—the objectification of environmental protection—requires, in environmental matters, that administrative decisions and actions undertaken within the various public functions performed by the State to give effect to environmental protection be necessarily reasoned on the basis of objective criteria consisting of technical and scientific studies. It therefore applies both to the exercise of substantively administrative functions and to legislative functions and, of course, judicial functions. In light of the foregoing, it may be concluded that in such circumstances—when enacting a law, adopting a regulatory provision, issuing a judicial ruling, or carrying out a substantively administrative action—the discretion of the Public Authorities, whether exercised by the legislature, the administrative authority, the judge, or the public official, is reduced to zero. This principle is generally grounded and developed in Articles 15 and 16 of the General Law of Public Administration and, more specifically, derives from Article 17 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), which requires an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and its review as a prerequisite for the approval and implementation of any project that may have any impact on the environment.
By interpretation, this requirement may be extended to require technical and scientific evidence supporting every decision of the Public Administration in environmental matters throughout the various manifestations of public functions. The second is the precautionary principle, or principle of prudent avoidance (principio de la evitación prudente), whose name derives from the Latin “praeventio,” referring to the act and effect of preventing, and which applies to preparations and measures taken in advance to avoid a risk or carry something out. Preventive action thus seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. This principle is a corollary of the principle of responsibility (principio de responsabilidad), since it arises from consideration of the new risks and harm that human conduct causes to nature, in view of the types of injury that may be caused to the environment and human health, which are regarded as irreversible not only because of their scale but also because of their cumulative effect.
It may therefore be concluded that the performance of technical studies is a necessary condition for the proper application of the precautionary principle in environmental matters, as established in Estudio Nombre102732 del veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (Nombre102733, Phillipe, Nombre102732, Nombre102734. Le principe de Précaution. Rapport au Premier Ministre. Editions Odile Jacob. La Documentation Française, 2000. p. 56. Free translation, cited by MILANO SÁNCHEZ, Aldo. El principio precautorio. pp. 74, 75 y 177); in the Opinion or Communication of the European Union of febrero del año dos mil—COM—; in the Resolution of Nombre99621, de diciembre del año dos mil; and in the proposal of the Science and Enviromental Health Network (SEHN). These instruments establish guidelines for implementing this principle by requiring that every decision of the Administration be supported by the identification, grading, and assessment of risk, for which the necessary prior objective studies are required.
Thus, the content of the precautionary principle concerns the cautious approach that must be taken whenever a reasonable doubt—not verifiable through objective and/or scientific methods—arises regarding the dangerousness of any activity because of its potential environmental effects: whether to prevent serious and irreparable harm, impose interim measures (medidas cautelares) during the processing of proceedings or at the stage when the granted right is exercised, prohibit the activity through a final decision on the merits (decisión final o de fondo), or impose the necessary corrective or mitigation measures through such a decision as conditions on the authorized activity in order to prevent harm to the environment and human health. This entails identifying situations posing risks to the environment—a concept understood broadly and comprehensively to include both elements of natural biodiversity and elements of urban planning, as interpreted by the Constitutional Chamber itself in judgment number 2003-3656, de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres—that have or may have adverse effects on public health. The Administration’s actions are thereby conditioned in the following circumstances:
“Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnico Nacional Ambiental) created by this law. Prior approval by that body shall be an essential prerequisite for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment”; and in the provisions of Article 11, subsections 1) and 2), of the Biodiversity Law (Ley de la Biodiversidad), number 7788, del treinta de abril de mil novecientos ochenta, which, insofar as relevant, provides:
“Criteria for applying this law. The criteria for applying this law are:
Therefore, if that objective technical and scientific basis does not exist, the Public Administrations (Administraciones) are required to obtain it so that they may make a serious and responsible decision regarding the situation presented, specifically in order to establish the grounds (motivo) for the administrative act (acto administrativo) ultimately adopted; in addition, of course, to ensuring its conformity with the urban-planning regulations governing development in the canton (compliance with Regulatory Plans or Land-Use Plans (Planes Reguladores u Ordenamientos Territoriales)). Thus, as indicated, by virtue of the application of this principle, the burden of proof (carga de la prueba) is shifted to the developer, insofar as the developer must establish that the proposed project or intended activity does not harm natural resources and elements, does not affect nature’s ecological balance, and does not cause harm to human health. The foregoing is justified because it applies whenever there is an urban-environmental dispute, an area of law governed by particular statutory provisions and principles, including the “polluter pays” principle (el que contamina paga) and the reversal of the burden of proof (inversión de la carga de la prueba), as set forth in international instruments, particularly since the Rio Declaration (de 1992), principle 16 of which states as follows:
“National authorities should seek to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the principle that the polluter should, in principle, bear the costs of pollution, with due regard for the public interest and without distorting international trade or investment.” This principle is also developed in our legislation, in Article 2(d) of the Ley Orgánica del Ambiente, which expressly includes among its governing principles strict liability (responsabilidad objetiva) for causing environmental damage, as established by the laws of the Republic and the international agreements in force. It must be understood that, with respect to reversal of the burden of proof in environmental matters, of which urban planning forms a part (as previously indicated), this translates into a presumption that environmental damage was caused by the developer of the project for which authorization is sought or which is being carried out, based on strict financial liability (responsabilidad patrimonial objetiva).
The foregoing is based on Article 1048 of the Código Civil, which establishes strict liability arising from created risk or risk-benefit (riesgo creado o riesgo provecho), and on the provisions of the Ley General de la Administración Pública itself (Article 190 et seq.), which have been reinforced through various special environmental laws. The foregoing is expressly supported in our national legislation by Article 109 of the Ley de Biodiversidad, number 7788, del treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho, under which the burden of proof in environmental proceedings (procedimientos ambientales) rests with the party requesting authorization, a license, or a permit to use or exploit natural resources, or with the violator, for the purpose of demonstrating that the party did not cause the damage or that its activity will not cause environmental damage, in the following terms:
“Burden of proof: The burden of proving the absence of pollution, degradation, or unauthorized adverse effects shall rest with the person requesting approval or a permit for access to biodiversity, or with the person accused of having caused environmental damage.”
XVII.THE VARIOUS ENVIRONMENTAL ASSESSMENTS.- Given that one of the points alleged is precisely the absence of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) for the project involving the construction and operation of a cement factory (grinding of raw materials), and the packaging and marketing of cement, it is necessary to distinguish among the various environmental assessments (evaluaciones ambientales) that may be conducted under the Costa Rican legal system by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Environmental assessment consists of three phases or stages: the initial phase, which comprises a procedure for analyzing the environmental characteristics of the activity, work, or project intended to be carried out; preparation of the environmental impact study; and, finally, oversight and monitoring during the execution of the activity, work, or project for which Nombre102865 grants environmental viability (viabilidad ambiental), through an evaluation of compliance with the established environmental commitments (compromisos ambientales) (Articles 84(i) of the Ley Orgánica del Ambiente and 11(i) and (l) of the Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA).
This monitoring work includes analysis of compliance with the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) and verification and evaluation of the reports submitted by environmental managers (regentes ambientales), who are responsible for ensuring compliance with the environmental commitments. In this regard, it must be clear that certain projects may not be carried out without environmental viability, in the form of an authorization, whether granted during the project’s initial assessment phase or upon approval of the environmental impact study or environmental management plan; such viability reflects a condition of environmental harmonization or balance in the development, execution, and implementation of the activity, work, or project and its potential environmental impact (impacto ambiental potencial). The determination of the type of assessment required to obtain environmental viability will depend on the outcome of the prior assessment of the activity or project through the so-called “Preliminary Environmental Assessment Form” (“Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar”)—required for every project or work pursuant to section 19(b) of Decreto Ejecutivo number 26228-MINAE—which analyzes the project’s characteristic elements in light of the environmental conditions of the land and the area where it will be located, together with other external factors.
During this phase, the requirements that developers must submit include letters from several public institutions, such as the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), Comisión Nacional de Emergencia, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Museo Nacional, and Ministerio Agricultura y Ganadería, which must provide specific assessments of the project’s circumstances, such as whether it is located in an aquifer recharge area (zona de recarga acuífera), within seismic vulnerability zones, near surface-water intakes, or on high-quality soils. In addition to the foregoing, specialized technical studies should, in principle, be attached, including hydrogeological, hydrological, geotechnical, volcanological, and seismic studies, among others; these are not assessed by the specialized entities, but solely by SETENA. Thus, depending on the outcome of the preliminary assessment, environmental viability may be obtained or, conversely, an environmental impact study may be deemed necessary.
Nombre102865 conducts three environmental assessment procedures, namely: a.) the environmental impact study (EsIA); b.) an environmental management plan (PGA), with the resulting appointment of an environmental manager (Nombre80058); and c.) the declaration of environmental commitments (declaración de compromisos ambientales, DCA). As to the first, the environmental impact study (EsIA) is a technical and scientific administrative procedure (procedimiento administrativo técnico-científico) that makes it possible to identify and predict the effects that the activity, work, or project intended to be carried out will have on the natural elements comprising the environment and on human health, quantifying and weighing those effects in order to issue an opinion approving, rejecting, or conditionally approving the project. It includes the specific effects, an overall assessment thereof, the alternatives providing the greatest environmental benefit, a program to control and minimize negative effects, and a monitoring program; the latter refers to the monitoring, supervision, or oversight of the quality of the environmental elements addressed in the preliminary environmental assessment and the environmental impact study during the project’s installation, development, and closure.
In this regard, it must be recalled that Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente transcribed above. Accordingly, our legal system requires this type of assessment for activities, works, or projects ultimately classified as having high potential environmental impact (category A) and moderate-to-high potential environmental impact (category B1), as provided by special laws and the Reglamento general sobre los procedimientos de impacto ambiental, Decreto Ejecutivo number 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del veintiocho de junio del dos mil cuatro. Conversely, if the final classification of the activity, work, or project is moderate-to-low potential environmental impact (category B2), an environmental management plan is required; and where the final classification is low potential environmental impact (category C), a sworn declaration of environmental commitments (declaración jurada de compromisos ambientales) is sufficient.
It should be specified that environmental management plans provide a general forecast of the project’s most significant environmental aspects and also include environmental measures to prevent, mitigate, correct, compensate for, or restore possible environmental impacts (Article 3 of the aforementioned Decreto Ejecutivo number 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC). It should be clarified that both the monitoring and follow-up of environmental impact studies and those of the environmental management plan require the appointment of an environmental manager and encompass the preparation of periodic environmental reports and the recording of environmental management activities in a logbook (bitácora), the continuing validity of environmental guarantees (garantías ambientales), and environmental compliance audits (auditorías ambientales de cumplimiento).
XVII.MATERIAL ELEMENTS OF ADMINISTRATIVE ACTS (ELEMENTOS MATERIALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS).- Finally, it must be recalled that the existence and validity of every administrative act (acto administrativo) depend on the concurrence of several essential elements imposed by the legal system (ordenamiento jurídico), which, for greater clarity, may be classified as material elements relating to subjective elements (competence (competencia), standing (legitimación), and investiture (investidura)), objective elements (purpose (fin), content (contenido), and grounds (motivo)—articles 131, 132, and 133 of the Ley General de la Administración Pública and 49 of the Constitución Política), and formal elements, which encompass the manner in which the act is adopted, that is, the means by which it is expressed or manifested (formalization (instrumentación)), its statement of reasons or legal basis (motivación o fundamentación) (article 136 of the aforementioned Ley General), and the procedure followed for its adoption (articles 214 and 308 of the Ley General de la Administración Pública and 39 and 41 of the Constitución).
The grounds are an essential element of an administrative act pursuant to article 133 of the Ley General de la Administración Pública and consist of “the background, premises, or legal and factual reasons that make the issuance of the administrative act possible or necessary and upon which the Public Administration (Administración Pública) intends to base its legitimacy, timeliness, or advisability.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 370). Thus, they are the causes or premises and the legal and factual background that lead the Administration to adopt the specific act; they also denote the conformity that must exist between the act and the purpose assigned to it by the legal system, namely, the fulfillment of the public interest (interés público) applicable in each case.
Accordingly, the aforementioned article 133 requires that the grounds be lawful, insofar as they are subject to the legal system, as a corollary of the principle of legality (principio de legalidad) governing administrative action (actuación administrativa) (articles 11 of the Constitución Política and of the Ley General de la Administración Pública); moreover, they must exist as invoked by the Administration and must in fact support the decision adopted, which demonstrates their close relationship with the other element discussed—the statement of reasons for the act—with the result that the content must correspond to the grounds. Content, as the term indicates, is the definition of the effect of the administrative act as its immediate legal result, and therefore consists of what the act declares, provides, orders, certifies, or adjudicates; it is usually expressed in the operative part (parte dispositiva) of administrative decisions (resoluciones administrativas).
It must therefore be closely related to or correspond with the grounds, and consequently “must be lawful, possible, clear, and encompass all factual and legal issues arising from the grounds,” as required by article 132.1 of the Ley General de la Administración Pública. Finally, purpose “is the ultimate extralegal and objective result pursued by the administrative act in relation to its grounds” (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 378). This element is always regulated (reglado), insofar as the law establishes it expressly and specifically; failing that, its determination shall fall to the judge on the basis of the act’s other elements—the grounds and content—and the Administration has no discretion (discrecionalidad) in determining it. Thus, the purpose is not, and cannot be, the personal benefit of the public servant (servidor público) or of a third party. Consequently, if there are irregularities in the grounds and content, this inevitably results in the act’s failure to conform to its purpose, manifesting itself as an abuse-of-power defect (vicio por exceso de poder), as provided in article 131 of the aforementioned Ley General de la Administración Pública.
C.- ANALYSIS OF THE CHALLENGED DECISION (ANÁLISIS DEL ACUERDO IMPUGNADO).-
XV.ILLEGALITY OF THE CHALLENGED ACTION (ILEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN IMPUGNADA).- On the basis of the foregoing considerations, this Court proceeds to analyze the challenged decision, with the following substantive considerations:
First: This is not a mere process of “reassessment” of the taxes pertaining to the construction license, as the company Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima alleges in its defense; rather, it is the “concealed” substantial modification of construction permit 1090/SPU/08, del dos de diciembre del dos mil ocho (folio 18, Tomo I), granted solely for the construction of an industrial building and an administrative building, within a defined area of 3 . 946 square meters, since the challenged act provides for expanding the scope of the original permit to encompass a clinker manufacturing and cement-packing project (cement plant), additionally including all the structures comprising this cement-plant design, according to the proposal of the company Comcoas, namely: finished-product building, grinding tower and silo tower, electrical works, mechanical works, drying area, access roads, parking lots, guard booth, electrical substation, and weighing area.
It should be noted that, in the challenged act, the Mayor disregards all the requirements established under the urban-planning and environmental legal framework for the granting of construction licenses and then orders the Urban Planning Sub-Process to grant the construction license so as to generate the corresponding tax liability. Through this decision, an attempt is made to create a construction license for a cement plant without fully verifying or requiring compliance with urban-planning and environmental regulations, excusing the company from submitting the approvals of the construction plans issued by Aviación Civil; without having water available for industrial use, given that the available supply is for office use—as stated by the Administrator of the Asada de San Rafael in official letter ADM-26-20, del veintisiete de mayo del dos mil diez, a folio 707—and charging the company for water service under the “residential” classification, as shown by the receipts submitted to the case file (expediente), visible at folios 227 and 295; without assessing the fact that the clinker cement manufacturing process itself requires water to cool the mill, as evaluated by the Subcomisión Revisora de los Permisos de Construcción, held el veintiocho de abril del dos mil diez (minutes at folios 321 to 322 and a record thereof in official letter MA-SPU-0325-2010, del veintinueve de abril siguiente, at folios 236 to 327); and without requiring the submission of stormwater permits (due to the expansion and structural modification of the original project) or the corresponding environmental impact study (estudio de impacto ambiental), restricting the requirement solely to the traffic impact study, pursuant to resolutions 1079-2008-SETENA, de las once horas cincuenta minutos del veintiocho de abril del dos mil ocho (folios 1 to 9), and 402-2010-SETENA, de las catorce horas veinte minutos del primero de marzo del dos mil diez (folios 217 to 226).
This compels this Court to examine that action more carefully, insofar as it purports to recognize not only the tax implications of an earlier construction permit or license with respect to works not covered by the original permit, but also—it bears repeating—the lifting of all the environmental requirements indicated above. The foregoing constitutes a serious circumvention (procedural fraud (fraude procesal), as provided for in section 100 of the Código Procesal Civil) of the urban-planning and environmental legal framework and of the supervisory powers entrusted to municipalities, through a distorted reading or interpretation of the reports of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (DRD-INSP-1089-2009, del ocho de diciembre del dos mil nueve, and DE-0147-10-01, del once de enero del dos mil diez; at folios 85 to 100 and 116 to 119, respectively). In this regard, it should be clarified that there is no procedure for the “reassessment” of construction works, nor is there any procedure under the municipal legal framework for expanding previously granted construction permits, a fact fully known to the authorities of the Municipalidad de Alajuela, as recorded in official letter MA-PPCI-0507-2010, del doce de mayo del dos mil diez, in which engineer Roy Delgado Alpízar, Director del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura, responds to the Presidente de la Asociación de Desarrollo Industrial de San Rafael de Ojo de Agua and states that the processing of the works shown on plans registered under contracts Placa17076, Placa17082 and Placa17078 “is being analyzed and decided by the Subproceso de Planificación Urbana as a new construction-permit application, and the applicants must comply with all the requirements published in La Gaceta for this type of application and adhere to the provisions of Ley 8220; this procedure is supported by the fact that the national legal framework does not provide for a procedure to expand construction permits in this Municipality” (folios 696 to 700, emphasis in the original).
It should be noted that, where the corresponding license has not been obtained, the appropriate course is for the interested party to apply for the relevant construction permit or license; and if the municipal authorities find that work has begun without such prior authorization, they must apply the procedure established in the Decreto-Ley de Construcciones, in sections 93 et seq., which requires the municipal authorities to halt the work and affix the corresponding closure seals, granting the regulated party (administrado) a reasonable period of thirty days to regularize its situation or, in other words, to submit its application to the Municipalidad after complying with all urban-planning and environmental requirements. In the event of noncompliance, the Administration is empowered to issue a second warning within a period established by it and, ultimately, if compliance is still not achieved, to authorize demolition of the work at the offender’s expense.
If the situation is regularized, payment of a fine is required in addition to the corresponding license fee. A meticulous review of the case file shows that this was what was initially attempted through the closure orders issued by resolution 241-2009, de las once horas treinta y cinco minutos del nueve de noviembre del dos mil nueve, by inspectors Emerson Bone Moya and Leonard Madrigal Jiménez (folios 79 to 93), upheld by the Sala Constitucional in judgment 2009-187572, de las quince horas veintiséis minutos del tres de diciembre siguiente (folios 79 to 83); official letter MA-A-3342-2009, del cinco de noviembre del dos mil nueve, issued by Mayor Joyce Zürcher Blen (folios 752 to 758); and resolutions 006-2010, de las quince horas treinta y seis minutos del once de enero del dos mil diez, issued by municipal inspectors Jonathan Falcón Guido and Oiner Rodríguez Venegas (folios 112 to 115), and number 002-2010, de las diez horas treinta y cinco minutos del trece de enero del dos mil diez (folios 136 and 137), which, in addition to ordering the closure of the unlicensed works, gave the thirty-day warning period for regularizing the situation.
The following clarifications must be made regarding these actions. The representatives of the development companies state that the Municipalidad’s closure orders were annulled by agreement of the Concejo, which characterized the Mayor’s conduct as irregular because the decisions were not based on violations by the company or the absence of the corresponding permits. In this regard, it should be recalled that, at ordinary session 45-2009, held el diez de noviembre del dos mil nueve (folios 811 to 838), the Concejo received the representatives of the company Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima, who requested the appointment of a special committee to investigate the municipal actions arising from the applications they had filed and alleged that the Mayor had a conflict of interest due to a family connection, because her brother was a director and shareholder of the companies Holcim and INCSA.
Faced with that situation, on her own initiative and without any grounds for doing so, since the matter did not fall within the circumstances established by the legal framework in articles 49 and 53 of the Código Procesal Civil and 22 of the Ley de Contratación Administrativa, as she had not participated in proceedings involving any of the relatives specified in those provisions, the Mayor recused herself (se excusa) from considering the matter. On the basis of the Mayor’s voluntary recusal or withdrawal (excusa o inhibitoria), the Concejo—it bears repeating—without any grounds whatsoever, annulled all the actions taken at that same session, through an erroneous application of section 237 of the Ley General de la Administración Pública. Notwithstanding the foregoing, it is nevertheless true that, after those actions (annulling the orders issued by Mayor Zürcher Blen), closure order numbers 006-2010, de las quince horas treinta y seis minutos del once de enero del dos mil diez (folios 112 to 115), and warning 002-2010, de las diez horas treinta y cinco minutos del trece de enero del dos mil diez (at folios 136 to 137), were issued by municipal inspectors Jonathán Falcón Guido and Oiner Rodríguez Venegas precisely because they had found that structures were being erected without the corresponding construction license.
As to those actions, the record not only contains no evidence that they were annulled by the local authorities, but, on the contrary, they were upheld in subsequent official letters. Thus, engineer Emerson Bone Moya, in his capacity as Coordinador de Control Fiscal y Urbano, stated in official letter MA-PCFU-0060-2010, del trece de enero siguiente, that:
“… closure report No. 006-2010 concerning the works specified therein remains in force until the Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura formally informs us that the works closed by this process are legally compliant, both as regards approval of the plans and payment of the tax. Furthermore, as indicated in item 5 of the report of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, the electrical substation does not have the required authorizing permits; it was therefore closed through report No. 002-2010, which shall remain in force until it is legally compliant” (folios 142 and 143).
Subsequently, by means of official letter MA-PPCIA-0164-2010, dated nueve de febrero siguiente (folios 200 al 203), engineer Roy Delgado Alpízar, Director del Proceso de Planeamiento y Construcciones de Infraestructura, states that it is not for him to rule on the validity of closure record (acta de clausura) 006-2010, because “… it follows from that record that it does not refer to the works covered by permit No. 1090/SPU/08 (Industrial Building and Administrative Building), but rather to those that, according to report DRD-INSP-1089-2009, ‘… do not have a building permit (finished-product building, silo tower, grinding tower)’ …”; and he adds that, as of that date, he had no official knowledge that such closure record had been annulled; instead, it was confirmed in official letters MA-PCFU-0060-2010 and MA-PCFU-096-2020 from the Proceso de Control Fiscal y Urbano. The foregoing makes the situation even more surprising, given that, as of that date, not only had the cement plant been erected in its entirety, but it had also been operating since octubre del dos mil diez.
This situation is also noted in the following reports: MA-PCFU-0096-2010, dated diecinueve de enero del dos mil diez, by engineer Emerson Bone Moya, in which he clearly informs the representative of Comcoas, Sociedad Anónima, that the finished-product building, warehouse, grinding tower, and silo tower works lacked municipal permits, as shown by the reports of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, and that the closure orders were lawful (folios 153 a 154 y 659 a 660); and MA-PCFU-0202-2010, dated cuatro de febrero siguiente, by the same engineer Emerson Bone Moya and addressed to the President of the Concejo (Álvaro Sojo Mendieta), in which he justifies the closure orders for the works erected without the respective building permit (finished-product building, silo tower, and grinding tower) (folios 195 y 196); and, finally, by means of official letter MA-SPU-0631-2010, dated diecisiete de junio del dos mil diez (folios 415 a 419), engineer Luis Fernando Muñoz, Coordinador del Sub Proceso de Planificación Urbana, and architect Marvin Alonso Barberena, an official of that Department, refuse to sign the permit requested by the Director del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura—Roy Delgado Alpízar—in compliance with the decision challenged herein—the Alcalde’s resolution issued at diez horas del nueve de junio del dos mil diez—for the following reasons: a) the approval stamp (visado) granted by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos causes the Municipalidad to err, because the only items it initially authorized were the “Administrative Building” and the “Industrial Building”; although, in principle, an approval stamp on plans is presumed to cover everything depicted therein, in this case there are three subsequent approval stamps for three different activities; b) the absence of a defined construction area to be authorized, for which reason they assert that “The lack of clarity in the information makes it impossible to know what was assessed, the amount assessed for each item, and whether the CFIA is reassessing the original works or part thereof”; c) they state that it is impossible to assess the square meter of an administrative building in the same manner as that of a grinding tower or silo tower; d) “sufficient and appropriate” information is lacking to assess the roads, guard booth, and other minor works, “precisely because the CFIA indicates that those works were not assessed but were included in the plans submitted with the first filing”; e) the fact that some works had not yet been erected in enero del dos mil nueve did not exempt them from the respective building permit or the requirement that they be supported by plans; f) and, finally, they warn that “Aviación Civil did not approve any of Comcoas’s plans, an essential requirement for the Municipalidad to grant the permit.
Without that approval stamp, I cannot place my signature on any plan for a project of those proportions”; there being no document from the Sub Proceso stating that this requirement was inapplicable, “and if there were one, it would be DENIED because we lack both that jurisdiction and that authority”; g) they recommend sending the project to the indicated professional association so that it may conduct the corresponding assessment in accordance with the standards required by civil-engineering practice. In that same instrument, they provide a calculation of a possible assessment, which they refuse to sign. In connection with the foregoing, this Tribunal is compelled to transcribe official letter MA-SPU-0174-2010, del dos mil diez, signed by engineer Daniel Gutiérrez Saborío of the Departamento del Subproceso de Planificación Urbana, who, with respect to the “reassessment” (retasación) of the “new works” (grinding tower -1.342.m2-, silo tower -153.66 m2-, and finished-product building -828.26 m2), demonstrates the serious irregularities in what was requested and therefore informs engineer Roy Delgado Alpízar of the practical difficulties involved in that task, based on the following considerations:
“With respect to these three works, the Municipalidad must determine the amount of the assessment and whether a fine applies.
The difficulty in collecting the corresponding fees arises because the assessment was not performed separately for each work, but globally. The CFIA’s first assessment amounted to ¢771.680.000 and covered an area of 3946 m2, including the materials warehouse and the administrative building. The second assessment amounted to ¢ 1.087.195.200.00 and covered the materials warehouse, the finished-product building, and the silo grinding towers. / By means of official letter No. MA-SPU-0154-2010 (22 de marzo), engineer Javier Chacón of the Departamento de Responsabilidad Profesional del CFIA was asked to provide an itemized assessment value for each of the works. By telephone (24 de marzo), Eng. Chacón explained that he did not possess the itemized information. Accordingly, three alternatives were proposed: resubmit the plans to the CFIA for assessment; charge the total amount of ¢ 1.087 millones and subsequently refund the difference; or have the Municipalidad conduct an independent assessment.
The first option would allow the amount of construction taxes to be based exclusively on the CFIA’s valuation, as is customary. Nevertheless, Eng. Chacón indicated that the procedure would not be completed quickly. Because the statutory period for deciding on a building permit was about to expire, there was pressure from both the permit manager (Marco Méndez) and the Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura to avoid any further delay in the procedure. The first option was therefore discarded.
The second alternative would avoid delaying approval of the permit. In addition, Mr. Méndez was willing to pay taxes on the full ¢ 1.087 millones and waive any claim for a refund. However, this would leave the assessment unresolved and would not clarify the application of the fines. Because of its procedural deficiencies, charging the full amount of the second assessment could arouse suspicion among those auditing the actions of the Subproceso de Planificación Urbana. The fact that Nombre102864’s permit has been subjected to a judicial investigation requires the utmost care to avoid any subsequent allegation. Therefore, although this option was initially preferred, it is now recommended that it be avoided.
Accordingly, an independent assessment by the Municipalidad is the most appropriate alternative, despite this Subproceso’s lack of experience in valuing industrial facilities.
The ‘Manual de valores base unitarios por tipología constructiva’ of the Dirección General de Tributación was used as a reference. With respect to the works included in the first assessment, the most closely corresponding category for the administrative building is ‘Office Building type EO-02, (¢185.000/m2); and, for the raw-materials warehouse, ‘Industrial Building type NI-03’ (¢75.000/m2). Multiplying those values by the corresponding areas produces a total of ¢342.522.550. Because the CFIA’s assessment was ¢771.680, the unit values must be multiplied by a factor of 2,25. This produces unit values of ¢416.792/m2 for the administrative building and ¢168.970/m2 for the raw-materials warehouse. Applying that unit value to the raw-materials warehouse area (3303 m2) submitted in the second assessment produces the figure of ¢558.107.570. Therefore, subtracting the cost of the raw-materials warehouse from the CFIA-assessed value of ¢1.087.195.00 leaves ¢529.087.630 corresponding to the group comprising the silo tower, grinding towers, and finished-product building. This yields an indirect estimate, because the Manual contains no construction type that can be applied to the towers and the finished-product building.
For the finished-product building, the excavation volume, concrete volume, roof area, and mass of structural steel were estimated. On that basis, ¢231.000/m2 is considered a reasonable unit cost. If this value is also applied generally to the silo and grinding towers defined by the CFIA (2325,38 m2), the resulting total is ¢531.162.780.
To refine the assessment amount further, it is necessary to quantify the amount of materials used in the silo and grinding towers and obtain quotations for materials and labor. However, a rounded value of 540 millones de colones is considered consistent with the amount determined by the CFIA, although that amount also included the raw-materials warehouse. It should be recalled that the assessment does not include the cost of the equipment to be installed in the towers, but only the structural elements supporting it. There is therefore a significant difference between Nombre102864’s total cost of erecting the cement plant and the amount on which it pays taxes to the Municipalidad. / With respect to the application of a fine, the manner in which permit No. 1090/SPU/08 was granted and the current degree of completion of the works must be examined.
It should be noted that the silo and grinding towers had already been included in the first set of plans, on sheets separate from the site plan. The grinding tower appears on sheets PI07 and PI08 in one elevation view, four elevation sections, and six plan sections. Likewise, the finished-product silos are illustrated in two elevation views and four plan sections. The silo foundations are also shown on sheet S9-12. Although general dimensions are provided, the minimum specifications established in artículo II.6 del Reglamento de Construcciones are not met. The CFI therefore did not conduct the corresponding assessment.
Nevertheless, because the sheets included in approved permit No. 1090/SPU/09 (sic) made the intention to construct the silo and grinding towers clearly inferable, it would have been reasonable to request clarification before granting the permit.
However, considering that artículo 81 de la Ley de Construcciones establishes the responsibility of the owner and the responsible engineer for the information contained in the project, the omission of specifications from the plans cannot be attributed to the Municipalidad. This is all the more so given that the permit was granted specifically for an industrial building and an administrative building.
The submission of a second set of plans one year later shows that, in the first set, the responsible engineer did not include the information necessary to construct the silo and grinding towers. Therefore, the addition to the works should have been processed before the Municipality prior to commencing its execution, in compliance with Article 74 of the Ley de Construcciones. Furthermore, the finished-product and dispatch building is not even mentioned in the site plan (diseño de sitio) in the original plans. Accordingly, Article 89 of the Ley de Construcciones was violated, insofar as the works partially modified the approved project.
To determine the degree of completion of the works, on miércoles 24 de marzo de 2010, the Subproceso de Planificación Urbana conducted an inspection of the worksite. It was observed that the grinding tower (Figure 1) and the finished-product building (Figure 2) were approximately 90% complete. Accordingly, pursuant to the “Reglamento para el control constructivo de obras civiles e imposición de sanciones del cantón de Alajuela,” a fine equivalent to 100% of the construction tax is applicable.
It was therefore determined that the fees (emolumentos) to be collected consist of 1% of the value of the works (Article 70 of the Ley de Planificación Urbana), plus an equivalent amount as a fine. That is, ¢5.400.000 in tax and the same amount as a fine, for a total of ¢10.800.000.
According to a consultation with Lic. Gonzalo Pérez of Gestión de Cobro, we were informed that, in cases involving the addition of works to an already approved permit, the proper course was to process a new building permit (permiso de construcción).
Accordingly, the list of requirements for building permits under Article 17 of “Requisitos y trámites que se realizan en la Municipalidad de Alajuela” (Gaceta No. 169 del 4 de setiembre de 2002) was examined. Many of the items had already been submitted in the case file (expediente). However, the original version of the case file had been seized for a judicial investigation. …
It was determined that certain items required for granting the building permit were missing because the material contained in the case file was insufficient or had become outdated over time.
Mr. Marco Méndez, the representative of COMCOAS, was informed that processing the permit required: 1. A permit application completed and signed by the legal representative. 2. A copy of the legal representative’s identity card, if that person was no longer Nombre71220 . 3. An INS occupational-risk insurance policy. 4. Updated registry information for the property. 5. Written authorization to enter the property.
Mr. Méndez stated that on miércoles 24 de marzo he submitted the requirements to the Servicio Integrado de Servicio al Cliente. However, the documents were not transferred to the Subproceso de Planificación Urbana until the afternoon of 26 de marzo. It was then confirmed that the application had not been included. When Mr. Méndez was informed of the omission, he attempted to remedy it. However, the form could not be added for two reasons: it had not been submitted through the Sistema Integrado de Servicio al Cliente, and it did not bear the signature of the responsible professional.
Once the signed application is corrected and a certified copy is obtained of the requirements that had already been submitted in the seized case file, the corresponding permit may be approved. Nevertheless, given the sensitive nature of the case, it is recommended that the circumstances surrounding approval be discussed with the vice mayor or the Comisión de Obras. / It is clarified that the permit for Nombre102864’s electrical substation is not considered here because there are no questions concerning its appraisal (tasación)” (folios 264 al 271 y 684 a 691. The underlining is not in the original).
The foregoing clearly demonstrates the serious uncertainty surrounding the situation. At this stage, it is not known precisely which works are subject to the alleged order for “reappraisal” (retasación) of the building permits—whether it applies only to the grinding tower, the silo tower, and the finished-product building, or to the entire project—and there are serious discrepancies concerning the square footage of the works as a whole and of each individual component. In any event, these Judges do not find that the development companies—Inversiones y Producciones Dip, Sociedad Anónima and Comcoas, Sociedad Anónima—have regularized their situation regarding the construction of a cement plant without a building license (licencia constructiva), since payment of the permit and the corresponding fine is insufficient to remedy this serious omission; nor is it true that those works are covered by the license granted through official communication (oficio) 1090/SPU/08, del dos de diciembre del dos mil ocho, as will be discussed below.
In this regard, this Court does find that the developers attempted at all costs to make that payment, because although there was no basis for doing so, on seis de mayo del dos mil diez (folios 335 y 339), they paid exactly eleven million six hundred fifty-four thousand thirty-two colones (¢11.654.032.00) as construction tax pursuant to the appraisal conducted in official communications MA-SPU-PA-247-2010 and MA-PA-2478-2010, which required its refund by the Tesorera Municipal through official communication MA-244-ST-2010, del veinticinco de mayo siguiente (folios 384 a 386). The record also shows the payment made by the aforementioned companies (as referenced in the decision issued at eleven hours on veintinueve de setiembre del dos mil diez by the Actividad de Patentes, at folios 992 y 995, and in the interested parties’ own statement at folio 1019), based on official communication MA-SPU-PA-0746-2010, del veinticuatro de setiembre del dos mil diez (folios 1040 a 1044, 1047 a 1051 y 1054 a 1058), issued by engineer Roy Delgado Alpízar, Director de Planeamiento y Construcción de Infraestructura, and architects Edwin Bustos Ávila, Coordinador de Planificación Urbana, and Marvin Alonso Barberena, Coordinador de la Actividad de Control Constructivo, in implementation of the act challenged herein.
Those officials established an amount payable of four million forty thousand six hundred forty-five colones and thirty-five céntimos (¢ 488.041.645.30) for the building permit covering the finished-product building, grinding tower, silo tower, and electrical substation, with an area of 5.819,38 square meters, and an equal amount as a fine, for a total of nine million seven hundred sixty thousand eight hundred thirty-two colones and ninety céntimos ("¢9.760.832.90" (sic)). This Court notes that the stated amount is incorrect, as it should have been nine hundred seventy-six million eighty-three thousand two hundred ninety colones and six céntimos (¢976.083.290.6). These Judges find it striking that the aforementioned officials appraised only part of the works erected by the development companies and that the appraisal in no way encompasses the entirety of the cement-plant complex constructed—again—without a prior building permit. It is unfortunate that this willingness to pay was not reflected in compliance with and regularization of their undertaking, as will be explained below.
Second: It has no building license to erect all the works entailed by the clinker-type cement industry or factory project (cement plant); nor may these circumstances in any way be deemed to arise from an error by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, because they were caused by the company’s own omissions, and the company seeks to use the statements of the professional association to induce error. Thus, report DE-0147-10-01, del once de enero del dos mil diez, clarifies the first report—DRD-INSP-1089-2009, del ocho de diciembre del dos mil nueve (folios 85 a 100)—as follows:
Those works are indicated and include some details, but not enough to clearly understand the proposed work and estimate its cost. Consequently, the items deemed complete and permitting the corresponding cost estimate are appraised—namely, the industrial building and the administrative building—as expressly stated in the corresponding endorsement stamp”; c.) That at a later date (catorce de setiembre del dos mil nueve), the same company registered contracts Placa17076, Placa17082 and Placa17078, “which correspond to the following works, which were already included in the site plan in the original plans but had not been appraised because they were not fully detailed in those original plans: Finished-product building and raw-material warehouse, … , appraised area 828.26 m2; Grinding tower, … appraised area: 1343.46; Silo tower, … appraised area 153.66 m2. The sum of the four registered works yields a total of 2325.38 m2 (this area does not include the industrial building or raw-material warehouse, since it was considered under the previous contract; accordingly, the stated sum corresponds only to four works), and they reflect a change in the corresponding structural design relative to the incomplete information contained in the plans originally submitted.
It is important to emphasize that, for purposes of the proceedings before this Colegio Federado, those works have been duly endorsed (visadas) and registered, and the corresponding plans bear the endorsement stamps of this Colegio Federado”; d.) That those plans endorsed by the CFIA, which supplement the set of plans originally submitted, “are not at the municipality”; it therefore recommends “the immediate … submission to the Municipalidad de Alajuela of the plans that have already been endorsed and stamped by the CFIA, for payment of the corresponding fees”; e.) That, based on the visit conducted on veintinueve de noviembre del dos mil nueve, the only work not endorsed by the CFIA is the electrical substation; and f.) That “there is another series of works that were not indicated in the original plans or were shown on the overall site plans without further details, were not appraised, and are listed below: access roads, parking areas, guardhouse, and other minor works”; none of which had been commenced when the inspection was conducted (folios 116 a 119. The emphasis is partially in the original).
Thus, the plans originally submitted to the professional association encompassed the entire layout of the cement factory (clinker grinding), packaging, and marketing operations, with all the buildings previously indicated; however, on the first occasion, they did not receive the approval and consequent valuation (tasación) by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos for the project as a whole, but solely and exclusively for the industrial building and the administrative building, precisely because they were not submitted with the details or information required for such documents to be valued by the professional association, making it impossible for the municipal authorities to approve the entire project. For this reason, approval was granted only for those works (again, the industrial building and the administrative building). Those reports also show—and no less importantly—that the second set of plans was not only incomplete, lacking details of the access roads, parking areas, guardhouse, and other minor works, but that the electrical substation was not submitted for the corresponding oversight by that Professional Association until veintidós de enero del dos mil diez, under contract Placa17084, with a construction area of ciento cuarenta y dos metros cuadrados veinticinco decímetros cuadrados (142.24 m2) (folios 164 and 165).
Moreover, it must be considered that, on that occasion, a structural modification to the cement plant’s buildings was submitted in relation to the original plan, which warranted—and still warrants—a new assessment of the project. Several officials of the Municipalidad de Alajuela identified the irregular situation involving the construction of a cement plant without building permits (permisos constructivos), which prompted the closure order for the aforementioned unauthorized works and, subsequently, revealed the technical difficulties in carrying out the “reappraisal” (retasación) ordered by the Mayor in accordance with the developer’s proposal. Examples include official communications MA-PPCI-0009-2010, dated siete de enero del dos mil nueve, from engineer Roy Delgado Alpízar, Director of the Departamento de Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura (folios 108 and 109); MA-PCFU-0096-2010, dated diecinueve de enero del dos mil nueve, from engineer Emerson Bone Moya, Coordinador de Control Fiscal y Urbano (folios 153, 154, 659 and 600); official communication MA-PCFU-0202-2010, dated cuatro de febrero del dos mil diez, from engineer Emerson Bone Moya (folios 195 and 196); official communication MA-PPCIA-0164-2010, dated nueve de febrero del dos mil diez, from engineer Roy Delgado Alpízar, Director of the Proceso de Planeamiento y Construcciones de Infraestructura (folios 200 to 203); and, more specifically, official communication MA-SPU-0174-2010, dated cinco de abril del dos mil diez, in which engineer Daniel Gutiérrez Saborío, of the Departamento de Subproceso de Planificación Urbana, warns of the manifestly irregular situation:
“Although general dimensions are provided, the minimum specifications established in Article II.6 of the Reglamento de Construcciones are not met. Consequently, the CFI did not perform the corresponding valuation.
Nevertheless, because the sheets for approved permit No. 1090/SPU/09 (sic) made it possible to clearly infer the intention to construct the silo and grinding towers, it would have been reasonable to request clarification before granting the permit.
However, considering that Article 81 of the Ley de Construcciones establishes the responsibility of the owner and the engineer in charge for the information contained in the project, the omission of specifications from the plans cannot be attributed to the Municipality. This is even more so given that the permit was granted specifically for an industrial building and an administrative building.
The submission of a second set of plans one year later shows that, in the first set, the engineer in charge did not include the information necessary to construct the silo and grinding towers. Therefore, the addition to the works should have been processed before the Municipality prior to their execution, in compliance with Article 74 of the Ley de Construcciones. Moreover, the finished-product and dispatch building is not even mentioned in the site design contained in the original plans. Article 89 of the Ley de Construcciones was therefore violated, because the works partially modified the approved project.” (folios 264 to 271 and 668 to 691. Emphasis not in the original.)
It is noteworthy that it was not until cinco de abril del dos mil diez that the company Nombre102864 formally submitted an application for new works, without identifying which works it covered and providing only a total of 192 metros cuadrados, which obviously did not encompass the entirety of the cement plant project. Indeed, contracts Placa17076, Placa17092 and Placa17078, which it submitted for approval to the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, covered construction of the finished-product building, measuring 826.26 metros cuadrados; the grinding tower, measuring 1.343.46 metros cuadrados; and the silo tower, measuring 153.66 metros cuadrados, for a total of 2.325.38 metros cuadrados, not including the mechanical works, drying area, access roads, parking yards, guardhouse, electrical substation, and weighing area; yet the aforementioned contracts recorded works totaling 5.628.00 metros cuadrados.
In light of the foregoing, the process for regularizing the building permit for the works omitted from the first permit likewise cannot be deemed cured with respect to the application, which, it bears repeating, was not submitted with adequate detail. Nor can it be argued in this situation that the Administration could itself supply those details because it had sufficient information to do so, since, as this is a statutory requirement (Article 74 of the Decreto-Ley de Construcciones), it is the interested party who must precisely specify the type of work sought and the total area to be constructed, and must attach all requirements mandated by the legal system. It should be noted that, in this case, at this stage, with the entire project already constructed, there are components that have not been submitted to the oversight of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos—again, the access roads, parking areas, guardhouse, and minor works—and the Administration cannot substitute its will for that of the regulated party in defining the works for which a license is required, although this does not mean that requesting the legally required permits is left to the developer’s discretion.
Third: Insofar as the challenged decision lifts requirements imposed by urban-environmental regulations, serious failures to comply with those regulations are evident. The Mayor adopted a decision contrary to the technical opinion and the recommendations of municipal professionals and officials, and decided to exempt the development companies—Inversiones y Producciones Dip, Sociedad Anónima and Comcoas, Sociedad Anónima—from compliance with important environmental requirements:
Environmental regulations are therefore binding on the State—as regards private parties, this is beyond dispute—making exemptions impossible, except, of course, in urgent or emergency situations, which are themselves a source of law; no such situation exists in this case. Accordingly, when municipalities review an application for authorization, such as the granting of a building license, they must verify compliance with all urban-environmental requirements established by the legal system; the environmental viability (viabilidad) granted by the Secretaría Técnico Nacional Ambiental for the activity, work, or project in question is not sufficient. In this regard, the regulation approved by the Poder Ejecutivo—Executive Regulation number 31849-MINAE-SALUD-MOTP-MAG-MEIC, the Reglamento General de los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), dated veintiocho de junio del dos mil cuatro—itself defines the types of activities, works, and projects that are subject to verification of their environmental compliance through the corresponding environmental impact study.
Anexo 2 classifies the manufacture of concrete, cement, and plaster products as activities with moderately high potential impact, pursuant to the International Standard Industrial Classification of All Economic Activities, version 3 of the year dos mil, promoted by the Comisión de Estadística de las Naciones Unidas for more than three decades. As previously indicated, that classification requires compliance with this requirement—namely, submission of an environmental impact study approved by the competent body (SETENA) before authorization of the building license for the cement plant proposed by Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima and Comcoas, Sociedad Anónima. The fact is that the record contains only the approval by the aforementioned Secretaría Técnico Nacional Ambiental of an environmental management plan (plan de gestión ambiental), but not of the required environmental impact study for the operation of a cement factory, which is what was ultimately built.
In this regard, although the conduct of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental is not under review, this Tribunal finds it illustrative that, in judgment 2011-004428, issued at diez horas siete minutos del primero de abril del dos mil once, Magistrate Calzada Miranda dissented because she considered that the principle of public participation (principio de la participación ciudadana) governing Environmental Law had been violated by the failure to require the corresponding environmental impact study for the project in question—a procedure providing for an oral and public hearing with the affected community—particularly considering the scale and significance of the project, given that it “... consists of the homogenization, mixing, and packaging of clinker, gypsum, and pozzolana for the manufacture of cement, an activity classified by the Ministerio de Salud as a Type A activity (posing a health risk).
Inhalation of particles from the raw materials used in the process, in certain proportions, is harmful to health; it is therefore of paramount importance to prevent particle leakage during every phase of the process through the use of filters and the adoption of other safety measures.
Likewise, although the operating site is located in an area classified as Industrial under the Regulatory Plan (Plan Regulador), the fact remains that the activity involves transporting raw materials in heavy trucks that pass through the community, whose road infrastructure is very limited, not only because of the narrow width of the road, but also because of its poor state of repair. Most roads lack sidewalks, which poses a serious risk to the physical safety of residents and adversely affects their right to health and to a healthy environment, due to the constant noise and exhaust emissions from the trucks transporting raw materials and the finished product for subsequent distribution.
Therefore, the granting of environmental feasibility (viabilidad ambiental) by the Secretaría Nacional Ambiental, when the case file contained no traffic impact study (estudio de impacto vial) addressing those matters, violates the fundamental rights of the petitioners for constitutional relief (amparados)” (folios 763 to 780); Thus, regardless of how the cement factory built by Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima and Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima is currently operating, the fact remains that the activity it carries out is classified under our environmental legal system as posing a significant potential environmental risk (riesgo significativo ambiental potencial), for which, prior to its construction and subsequent operation, the required technical studies should have been obtained. This was not merely a formal requirement, but a substantive one, given the potential impact on fundamental rights, such as the proper protection of the environment by the State as a whole (recognized in Article 50 of the Constitución Política) and citizen participation (which derives from Article 9 of the Carta Fundamental).
Accordingly, the municipal authorities are required to apply to this circumstance—the omission of technical studies—the aforementioned pro natura principle (principio pro natura), the precautionary principle (principio precautorio), and, of course, the principle of objective environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), as previously explained. In addition, section 12.7.1 of the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador Urbano del cantón de Alajuela (approved by agreement of the Concejo at extraordinary session number 18-04, of veintiséis de ago s to del dos mil cuatro, and published in la Gaceta 182, of diecisiete de setiembre de ese mismo año) requires that, before construction of any industrial facility may be authorized, without differentiation or classification among them, the interested party must submit the corresponding traffic impact study, containing an analysis of “access, traffic congestion, the capacity of the roads adjoining the property, and average daily and monthly traffic flows”; and there is likewise no record that the applicants submitted such a study, as demonstrated by resolution number 402-2010, of catorce horas veinte minutos del primero de marzo del dos mil diez (folios 217 to 226), which requires, for the project monitoring and follow-up phase, the submission of this component together with the corresponding mitigation measures (medidas de mitigación).
This shows that it not only was not part of the stated environmental management plan (plan de gestión ambiental) that had been submitted and approved by the Secretaría Técnico Nacional Ambiental in resolution 1079-2008, of once horas cincuenta minutos del veintiocho de abril del dos mil ocho (folios 1 to 9), but also was not submitted to the municipal authorities when processing the building permit (licencia constructiva) for construction of the industrial building and administrative building in dos mil ocho, or with the new application of cinco de abril del dos mil diez. It bears repeating that these technical studies, whose omission is evident, must precede the granting of the permit and, as substantive elements of any urban-planning authorization (building permit or granting of a business license (otorgamiento de patente)), they cannot be remedied once the corresponding permit has been granted.
This is because neither validation (convalidación) nor cure (saneamiento) is possible with respect to absolutely void acts (actos absolutamente nulos), but only when acts are relatively void (nulidad relativamente nula), under the terms established in Articles 187 and 188 of the Ley General de la Administración Pública; nor may the act be converted (convertido), under Article 189 of that same statute, given the seriousness of the invalidity shown, because conversion is a mechanism that permits the issuance of a different act whose content is entirely distinct from the original, but only when the former “meets all the formal and substantive requirements of the latter,” a condition not satisfied in this case. It is also appropriate to consider that the project at issue—the construction and commissioning of a cement factory—is an activity distinct from quarrying (explotación de cantera), which was authorized by the Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones through a concession granted for that purpose by resolution 348-2002, of veintiocho de agosto del dos mil dos, with the area authorized for extraction being expanded by resolution R-253-2006-MINAE, of dieciocho de agosto del dos mil seis.
That activity was supported by prior environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) approved by the Secretaría Técnico Nacional Ambiental through resolutions 423-2002-SETENA, of trece horas cincuenta minutos del veintiséis de junio del dos mil dos, and 936-2006-SETENA, of catorce horas del dieciocho de mayo del dos mil seis (undisputed fact; resolution number 1819-2007-SETENA, of doce horas treinta minutos del cinco de setiembre del dos mil siete, at folios 490 to 496; judgment of the Sala Constitucional in constitutional relief proceeding (recurso de amparo) number 2011-004428, of diez horas siete minutos del primero de abril del dos mil once, at folios 763 to 779). Additionally, it must be noted that not only are the developers different legal entities, as is readily apparent, but also, as the representatives of Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima and Comcoas, Sociedad Anónima insist, the raw material used by the cement plant they built will be imported; that is, the extracted material would not be used to produce clinker-type cement.
Consequently, it could not be classified as an activity connected with quarry extraction. All these circumstances demonstrate the need in this case for the stated technical studies concerning the activity at issue, whose omission, it bears repeating, is more than evident. It is clear from the foregoing that the environmental impact studies supporting the grant and expansion of the land covered by the quarrying concession held by Constructora Meco, Sociedad Anónima cannot be taken into consideration by the Municipalidad de Alajuela to remedy the omission in its processing of the building permit for the project involving the construction and implementation of the cement factory built by the aforementioned companies. This is because—it bears repeating—the project is an initiative with a major environmental impact in the canton, pursuant to the aforementioned constitutional environmental principles and the rules governing the matter—Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente and the Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC.
In this regard, it cannot be overlooked that the structures were built in an area quarried by Constructora Meco, Sociedad Anónima that is undergoing rehabilitation, which entails subsidence of the soil layers, and that the Acuífero Colima groundwater aquifer is located in this area. Yet the record contains no technical expert assessment (pericia técnica) of the actual hydrogeological conditions in the area in connection, it bears repeating, with this project—a situation that is also of the utmost concern to the members of this Tribunal. These concerns arise from the statements of the Gerente General, vested with the authority of a general attorney-in-fact with full powers (apoderado generalísimo)—Bernal Soto Zúñiga—of the Servicio de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), who stated in case file 09-017485-0007-CO:
“a) There are 32 wells and 2 springs (nacientes) located within a radius of 1000 meters from the quarry site. The groundwater levels in the nearest wells are at 18 meters and 116 meters, respectively, and the spring is 103 meters away; b) The quarry is located in the discharge zone of the Acuífero Colima Superior toward the río Virilla, so the site has low hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica) with respect to that aquifer. However, because quarrying has altered the thickness of the unsaturated zone, the site’s vulnerability must be reassessed; c) Considering that the cement factory has been installed at the bottom of the quarry, through which part of the layers of the formación Tiribí were removed, vulnerability to contamination must be reassessed. With the installation of the factory, the threat and risk of contamination of the aquifers must be assessed in light of the complete process, including the use of fuel to transport the plant’s products.
Comprehensive hydrogeological studies, an assessment of vulnerability to contamination, and a complete description of the production process must be submitted to SENARA within the next 15 days, and an on-site inspection must be conducted to assess the reports . ” Regarding this issue, the warnings are so serious that the municipal authorities cannot remedy the study—required pursuant to the foregoing instructions—merely by citing a note from that institution (SENARA) concluding that it “does not object to the continuation of the procedures, provided that appropriate measures are taken to protect groundwater,” without specifying what those measures are (referenced constitutional judgment, at folios 763 to 779 verso). Accordingly, we cannot determine whether this factor changed, whether the activity poses a risk, or whether affirmative implementation measures were necessary to mitigate potential harm or risks, precisely because there are no studies on which to base such assumptions.
Nor can we determine whether contamination exists based on the claims made by the developer companies concerning the type of cement-production process used (dry process), or whether it produces dust or waste contamination, because these are precisely the factors that should have been responsibly anticipated and assessed before the building permit was granted and, however illogical it may sound, before the structures were erected, which did not occur in this instance. It should be recalled that here we are not assessing the contamination caused by the construction and operation of this factory, but rather the legality of the Municipalidad’s procedures and actions in connection with the building permits; other authorities must be petitioned for such an assessment.
It should be borne in mind that, at that time, what was under consideration was the design for the works, not the final plans endorsed by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, a fact repeatedly noted by municipal officials, including in memoranda MA-SPU-0298-2010, dated twenty-seven of April of two thousand ten, from engineer Daniel Gutiérrez Saborío of the Sub Proceso de Planificación Urbana (folios 311 and 312 and 693 and 694); it was addressed at the meeting of the Subcomisión Revisora de los Permisos de Construcción held on twenty-eight of April of two thousand ten (folios 321 and 322), as described in memorandum MA-SPU-0325-2010, dated twenty-nine of the following April, by Luis Daniel Gutiérrez Saborío (folios 326 and 327); in MA-SPU-PR-0161-2010, dated three of the following May, also by engineer Daniel Gutiérrez Saborío (folios 332 and 333 and 702 and 703); and finally in the above-cited memorandum MA-SPU-0631-2010, dated seventeen of June of two thousand ten, from engineer Luis Fernando Muñoz, Coordinator of the Sub Proceso de Planificación Urbana, and architect Marvin Alonso Barberena (folios 415 to 418).
This Chamber finds it particularly striking that the Mayor failed to consider not only the structural alteration of the project, expressly acknowledged by Emilio Garro Rojas, the project’s environmental manager (regente ambiental), in his report dated twenty-nine of September of two thousand nine (folios 40 to 43), but also the violation of the maximum height of thirty meters permitted by Aviación Civil on that occasion for the preliminary design (anteproyecto), since that height was exceeded according to engineer Emerson Bone Moya’s report in memorandum MA-1975-PCFU-2009, dated six of November of two thousand nine (folios 807 to 809), in which he warned that the smokestack shown in the construction plans exceeded the authorized thirty meters. It was not legitimate to conclude, as the Comisión de Obras of the Municipalidad de Alajuela did in its report 01-CO-2010, dated seven of January of two thousand ten (folios 910 to 922), subsequently endorsed by the Concejo through the resolution contained in Article 3, Chapter IV, of ordinary session number 08-10, dated twenty-two of February of two thousand ten (folios 674 to 680), that because the difference was an additional two or four meters, this “does not represent a significant problem,” without considering that aviation regulations are established precisely by an international civil aviation organization of which Costa Rica is a member, and that its provisions are specifically intended to protect the safety of the world’s population, both travelers in transit aboard aircraft and persons on the ground.
In this regard, it should be noted that compliance with this requirement is provided for in Article 98 of the Ley General de Aviación Civil, number 5150, dated fourteen of May of nineteen seventy-three, as amended, which expressly requires approval from Aviación Civil with respect to the “…construction of any type of works that could interfere with the proper operation of any radio-navigation facility, which shall be subject to the approval of the Dirección General de Aviación Civil.” It must not be forgotten that this cement plant is located in San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela, between two airports, one local (Pavas) and the other international (Juan Santamaría); and, as can be seen, the technical opinion of the agency responsible for air navigation in our country is lacking, in contravention of one of the environmental principles already discussed, namely the principle that environmental protection must be based on objective criteria (principio de objetivación de la tutela ambiental).
It was through memorandum URRS-CN-UAC-300-2010, dated seventeen of May of two thousand ten, that engineer Hugo Chavarría Oviedo of the Unidad de la Región Central Norte of the Ministerio de Salud approved plan 17-05-10-91 for the project to industrialize aggregates and construction materials in the district of San Rafael, canton of Alajuela, Province of Alajuela, referring to the “structural design of one of the sections approved in 2009”; that memorandum was submitted the following day to the Municipalidad by the representative of Nombre102864 as evidence of the endorsement of the project plans (folio 366). This Chamber cannot dispute that the Ministerio endorsed one of the plans for the project in question; however, based on the literal wording of memorandum URRS-CN-UAC-300-2010, that approval appears to refer solely to one part of the project rather than to the project as a whole, and it is likewise not known with absolute certainty whether it concerned the final version. In any event, this is a matter that the municipal authorities must assess with the utmost care.
The only application concerning the aforementioned property was made on 27 of March of 2009, when availability of potable water for consumption by Administrative Offices was requested” (folio 707, emphasis added). This collegiate body also has doubts regarding how the water-recirculation process is supposedly to be carried out, because no plan addressing it was submitted and the temperatures at which the mill must operate are very high, as chemical engineer Hernán Fuentes Navarro stated in his response to the Ministerio de Salud de Alajuela dated thirteen of April of two thousand ten (folios 281 and 282), which indicates that the temperature for firing and producing the product must exceed 1300º C. The foregoing makes clear that there is no need to determine the type of process or the methodology used to manufacture cement, including whether it is a dry process, because what is plainly evident here, as stated above, is the lack of water availability for industrial use.
It should also be noted that the construction permit (licencia constructiva) approved through official letter 1090/SPU/08, dated dos de diciembre del dos mil ocho (folio 18), covers only an industrial building and an administrative building, totaling 3.946 square meters, and not a cement plant also comprising a finished-product building, grinding tower, silo tower, electrical works, mechanical works, drying area, overall site plans for access roads, parking areas, guardhouse, electrical substation, and weighing area; logically, the latter encompasses additional areas and square meters of construction. Accordingly, the Mayor’s waiver of that requirement in the challenged decision constitutes an incurable defect.
Fourth: Land-use certificate (certificado de uso de suelo) 1244/PU/U/08, issued at ocho horas treinta y siete minutos del treinta y uno de julio del dos mil ocho (folio 11) by the Coordinador de Planificación Urbana, does not cover the activities of clinker grinding, cement packaging, and the marketing thereof on the property registered under real-property folio 2143696-000, described in cadastral plan number Placa16660, in San Rafael de Alajuela, but only a construction-aggregate plant. Indeed, that document makes no reference whatsoever to the installation of a clinker-processing and cement-packaging industrial project (cement plant). In this regard, it is important to emphasize that, through official letter MA-PPCI-1546-2009, dated siete de octubre del dos mil nueve, engineer Kasey Palma Chavarría, Acting Director of the Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura of the Municipalidad de Alajuela (folios 594 to 603), provided the Mayor of the municipality (Joyce Zürcher Blen) with a technical opinion concerning the construction permit granted to Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima, in which he clearly draws the technical distinction between a construction-aggregate plant and a clinker-type cement factory, as follows:
“In response to the question of whether there is a difference between a concrete and asphalt marketing company, an aggregate plant, and a cement factory, we shall state that there are substantial differences among their respective commercial purposes. They may, however, be related in terms of the materials used, since aggregates are among the principal components of concrete, while small crushed stone is used for asphalt. Depending on the type of quarry, these materials may be extracted and used within the same facilities. Nevertheless, the applications must be very clear in this regard because material will be extracted, a product different from the extracted material will be produced, and a third product will be marketed; each process is different, and the appropriate clarifications must be made. In the case of a cement factory, raw materials other than those extracted from the quarry must be transported to complete the product itself, and this constitutes an activity different from that conducted at a quarry, a construction-aggregate plant, or a concrete and asphalt marketing company.” Likewise, regarding clinker, he states:
“…it is the substance obtained through kiln calcination of artificially prepared mixtures of argillaceous limestone, with the possible addition of other materials. The principal component of ordinary cement is Portland clinker, and it is therefore the most important component of concrete. Its name derives from its characteristic gray color, similar to that of stone from the Portland region near London.
It is formed through the calcination of limestone and clay at temperatures ranging between 1350 and 1450°C.
Composition of Clinker: Clinker is composed of:
* Tricalcium silicate: 40 to 60% * Dicalcium silicate: 20 to 30% * Tricalcium aluminate: 7 to 14% * Tetracalcium aluminoferrite: 5 to 17% Tricalcium aluminate reacts immediately with water, which is why cement sets rapidly during manufacture. Gypsum is added to prevent this; it reacts with the aluminum to produce ettringite or Candlot’s salt (a substance harmful to cement). Curing generally takes place within 28 days, although its strength continues to increase after that time.” Regarding aggregates used in construction, he notes that different definitions and classifications exist for referring to them, whether according to their origin (the natural provenance of the rocks and the physicochemical process by which they were formed), relating to igneous, sedimentary, and metamorphic groups; classification by the composition (chemical and mineralogical) of each rock: limestone, tezontle, caliche, andesite, tepojal, granite, basalt, rhyolite, and marble; by the color of the material; particle size; method of fragmentation—natural, through erosion, or manufactured, through crushing or artificial mechanical processes—or mixed; and specific gravity (lightweight, normal, or heavyweight). He explains that the terminology used in the concrete field is very broad and therefore defines the following concepts:
“Aggregate: Granular material, which may consist of sand, gravel, crushed stone, or slag, used with a cementing medium to form concrete or hydraulic mortar; Coarse aggregate: a) aggregate predominantly retained on the No. 4 sieve (4.75 mm); or b) the portion of an aggregate retained on the No. 4 sieve (4.75 mm); Fine aggregate: a) Aggregate that passes through the 3/8” sieve (9.5 mm) and almost entirely through the No. 4 sieve (4.75 mm), and is predominantly retained on the No. 200 sieve (0.075mm); or b) the portion of an aggregate that passes through the No. 4 sieve (4.75 mm) and is retained on the No. 200 sieve (0.075mm); Heavyweight aggregate: High-density aggregate, which may consist of barite, magnetite, limonite, ilmenite, iron, or steel; Lightweight aggregate: Low-density aggregate used to produce lightweight concrete. It includes pumice, volcanic slag, tuff, diatomite, synthetic or expanded clay, shale, slate, diatomaceous shale, perlite, vermiculite, and coal-combustion products; Crushed gravel: The product resulting from the artificial crushing of gravel, in which most fragments have at least one face produced by fracturing.” In light of the foregoing definitions, he explains that, as may be inferred from the plans, they refer to materials used to create cement—in other words, this Court concludes, to construct a cement plant.
This distinction between the activities is significant for the processing of construction permits, to such an extent that the developers’ own representatives stated before this Court that the certificate was issued in manifest error (filings at folios 471 to 488 and 1016 to 1033); notwithstanding the foregoing, the fact remains that neither of them—neither Madga Verdesia Solano nor Marco Tulio Méndez Solano—challenged that action. As previously stated, the land-use certificate has declaratory effect with respect to the use permitted under the canton’s urban-planning regulations, and it is not lawful to distinguish between construction and operation, because both concern the same activity, which is either permitted or not. Thus, an essential defect involving the land-use certificate—a prerequisite for granting the respective construction permits and business licenses (patentes)—cannot be cured through a distinction that does not exist in the legal system; any action taken on that basis would be absolutely null and void under 189 of the Ley General de la Administración Pública because it would lack grounds, content, and purpose, the essential substantive elements of every administrative act (acto administrativo).
It must also be considered that the cement plant of Inversiones y Producciones Dip, Sociedad Anónima and Comcoas, Sociedad Anónima is located in the Subzona Industrial Central de San Rafael de Ojo de Agua, pursuant to Article 129 of the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del cantón de Alajuela, where “light, nonpolluting industry” is permitted as a conforming use (uso conforme), as Article 131 states; with respect to “conditional uses (usos condicionales),” numeral 134 of that Reglamento de Zonificación expressly refers “to those specified in the Reglamento de Zonificación parcial de áreas industriales en la Gran Área Metropolitana.” Accordingly, the Reglamento de Zonificación parcial de áreas industriales en la Gran Área Metropolitana, approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo through its Junta Directiva in Article 10 of ordinary session number 3623, dated seis de mayo de mil novecientos ochenta y cinco, establishes three categories for this zone: One (1-1), corresponding to San Francisco de Dos Ríos, Cementerio, Dirección01, Colima, Uruca, Pavas, Oeste de Pavas, Santa Ana, Posos, Ribera, and Paraíso, which, because they are relatively close to urban centers, “admit only processes posing little risk of disturbance and no potential risk of pollution”; Two (1-2), “generally located downstream and downwind from densely populated areas, near national roads or the railway,” in the zones of Ipís, Valencia, Pitahaya, San Joaquín, Guachipelín, San Rafael de Ojo de Agua, Ciudad Colón, and Montecillos, where establishments “that process or manufacture raw materials” are permitted, although the list of permitted uses does not include cement plants of any kind; and the following are established as conditional uses:
“1.) Any use similar to those listed above that does not produce noise, vibration, gases, odors, water-removable waste, or a risk of fire or explosion to a greater degree than would ordinarily be generated by the listed uses.
Fifth: The challenged decision of the Mayor lacks all the substantive elements of administrative acts (actos administrativos), namely, grounds (motivo), content (contenido), and purpose (fin). As explained, it is established that the Mayor relied on false factual and legal premises in adopting it, misrepresenting the underlying facts through gross misinterpretations of technical reports from both the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos and the responsible professionals working for that local government body; and disregarding the actual content of the municipality’s own actions, particularly land-use certificate (certificado de uso de suelo) Placa17087, issued at ocho horas treinta y siete minutos del treinta y uno de julio del dos mil ocho (folio 11), and construction permit (licencia constructiva) Placa16662, dated dos de diciembre del dos mil ocho (folio 18). This led to the invention of a procedure—nonexistent and impermissible under urban-planning law (ordenamiento urbanístico)—consisting of the “reassessment” (retasación) of an issued construction permit so as to encompass works not included in the authorization, while waiving—as detailed above—the minimum essential requirements of every construction permit, which constitutes the content (a substantive element) of the challenged decision.
Obviously, because the grounds and content are unlawful, the purpose is also unlawful: in this case, the purported regularization of works erected without the corresponding permit and prior oversight by the municipal authorities, which constitutes a clear misuse of power (desviación de poder).
Sixth: Finally, and no less importantly, the challenged action is deemed to demonstrate disregard for and abandonment of the oversight and enforcement duties (funciones de control y fiscalización) incumbent upon local authorities, by allowing a large-scale project—a cement plant—to be erected without the corresponding construction permit or the technical opinion required to determine whether the activity complies with the local urban-planning framework, while at all times being entirely accommodating toward the interests of the companies involved. In this regard, notwithstanding the warnings of certain responsible municipal officials, who distinguished themselves by their courage in making the obvious apparent through complaints and requests for clarification submitted to other bodies within the same entity, and who expressed their opposition to the action challenged here—the purported “reassessment” of a construction permit—the Mayor disregarded the irregular circumstances of this project, waiving the minimum requirements for its construction and commencement of operations.
It should be noted that the Municipalidad de Alajuela never sought, even when the orders closing or halting the works were issued, to annul or disregard the construction permit granted; rather, its actions were intended to secure compliance with that permit under the terms in which it had been granted—the construction area or square footage and the authorized buildings, namely, the industrial building and administrative building. Indeed, the closure orders resulted from the excess or abuse committed by the developer companies in extending that permit to other buildings not included in the authorization. Their disregard for the municipal ordinance was such that they removed the seals in order to continue erecting the entire project—the cement plant—and they were brazen enough to allege that the municipal inspectors lacked jurisdiction, on the ground that the matter fell within the purview of the Comisión de Obras (note dated dos de febrero del dos mil diez, at folios 184 y 188 al 189 al 193).
In addition, for a time they prevented inspectors from entering the site, as described in the report by Flor Murillo Gil and Eli Monge López dated dieciocho de enero del dos mil diez, in which they informed the Coordinadora del Proceso de Seguridad Municipal y Control Vial (Cristina Vega Morales) of the breach of the seals and the obstruction of the inspection (folios 151 y 657), and in official letter MA-PCFU-0115-2010, dated veintiuno de enero siguiente, in which engineer Emerson Bone Moya informed engineer Roy Delgado Alpízar that, on that same day, he and inspectors Jonathan Falcón Guido, Oiner Rodríguez, Le onard Madrigal and Marcos Monge had been denied entry to the works (folios 162 y 163 y 665 y 666). This situation required the issuance of official letter MA-PPCI-0101-2010, dated veintisiete de ese mismo mes y año, in which engineer Delgado Alpízar informed the representative of Comcoas, Sociedad Anónima, that no new construction permits would be processed for it until the municipal inspectors were allowed to enter the worksite, which did not occur until nueve de febrero siguiente (official letter MA-PCFU-0228-2010, at folio 199).
Through this action—the one challenged in this matter—the Mayor ultimately granted the request submitted by Mr. Méndez Fonseca on doce de enero del dos mil diez (folios 104 al 106 y 129 a 131), under the contrivance of a purported error by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos in appraising the plans submitted for its review, although, as explained in detail, there is no legal basis whatsoever for its adoption.
X IX.- CONCLUSIONS.- In light of the foregoing considerations, the unavoidable conclusion is that the challenged decision—issued at diez horas del nueve de junio del dos mil diez by the person acting as Mayor of the Municipalidad de Alajuela in this case, Luis Alonso Gutiérrez Herrera—is unlawful, because defects of such gravity have been established that they constitute absolute nullity (nulidad absoluta). In this regard, because of the legal effects it produces, it authorizes the operation of the cement plant without any supporting technical opinion, posing a serious risk to the environment and to the health of the population living nearby. Pursuant to the precautionary principle (principio precautorio), the Municipalidad de Alajuela must therefore be ordered to immediately close the works erected in serious violation of the urban and environmental legal framework (ordenamiento urbano-ambiental), as explained above.
The case file must be returned to the originating Municipalidad so that it may repeat and cure the proceedings, as explained in this decision. This presupposes strict application of the procedure established in article 93 et seq. of the Decreto-Ley de Construcciones and permits the proper operation of the cement plant only if it complies with the applicable regulations, including adherence to urban zoning; if this is not possible, it must order the demolition of the works erected, it bears repeating, without the corresponding construction permit. Likewise, in light of the foregoing, the municipal authorities must determine whether it is necessary and appropriate to initiate nullity proceedings (procedimientos de nulidad)—under the terms established in sections 173 and/or 183 of the Ley General de la Administración Pública—against the decision issued at once horas del veintiséis de agosto del dos mil diez (folios 982 a 989), also by the Alcaldía Municipal, which revoked and annulled official letter MA-PU-US-504-2010 of the Sub Proceso de Planificación Urbana (folio 705), granting land-use approval for a business license (uso de suelo para patente) to Inversiones y Producciones Dip, Sociedad Anónima and Comcoas, Sociedad Anónima, so as to permit the operation of a cement plant in San Rafael de Ojo de Agua, de Alajuela; as well as against decision 1894, issued at once horas del veintinueve de setiembre del dos mil diez (992 a 995) by the acting Coordinator of the Departamento de Patentes, which ultimately granted the aforesaid companies a business license (patente) for the production of cement through the grinding of raw materials, packaging, and commercialization.
X X.- NULLITIES BY CONNECTION AND CONSEQUENCE.- This Tribunal notes that the same defect of absolute nullity affecting the challenged decision is also present in the following actions, whose nullity must consequently be ordered by connection and consequence:
A notation states that the permit remains valid until veinticuatro de setiembre del dos mil once (folios 1040 a 1044 y 1047 a 1051 y 1054 a 1058). This agreement implements the challenged decision; therefore, because the decision from which it originates is null and void, this agreement loses all validity; and, c.) The resolution adopted by the Council of the Municipalidad de Alajuela under item 3-1, Chapter IV, at ordinary session number 08-10, dated the twenty-second of February, two thousand ten (folios 208 to 214), approving report 01-CO-2010, dated the seventh of January, two thousand ten, prepared by the Municipality’s Public Works Commission, which ultimately concludes that, in this case, the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos misled the Municipal Administration into believing that building permit (licencia constructiva) 1090/SPU/08 covered all the cement plant works, rather than solely the administrative building and industrial warehouse.
THEREFORE:
The challenged decision, issued at ten hours on the ninth of June, two thousand ten, by the Mayor of the Municipalidad de Alajuela, is annulled. By reason of their connection and as a consequence, the following actions are annulled: a.) insofar as they directly affect the challenged act: official communications MA-SPU-PR-0161-2010, dated the third of May, two thousand ten, from the Urban Planning Subprocess, and MA-SPU-0746-2010, dated the twenty-fourth of May, two thousand ten, signed by engineer Roy Delgado Alpízar, Director of Infrastructure Planning and Construction, and architects Edwin Bustos Ávila, Urban Planning Coordinator, and Marvin Alonso Baberena, Construction Control Activity Coordinator; and b.) insofar as it contains the same error as the annulled act: the resolution adopted by the Council of the Municipalidad de Alajuela under item 3-1, Chapter IV, at ordinary session number 08-10, dated the twenty-second of February, two thousand ten. In application of the precautionary principle (principio precautorio), the immediate closure of the additional works erected in violation of urban-planning and environmental law (ordenamiento urbano-ambiental) is ordered. The case file (legajo) shall be returned to the Municipality of origin so that it may reinstate and rectify the proceedings as directed in this decision.
Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura
No 410-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Dirección01 , Goicoechea, a las catorce horas cincuenta minutos del treinta y uno de octubre del dos mil once.
Conoce este Tribunal, en su condición de jerarca impropio municipal, del recurso de apelación municipal promovido por Nombre101560 , mayor, casado, con cédula de identidad número CED77551, vecino de San Rafael de Alajuela, en su condición de Presidente de la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE SAN RAFAEL DE OJO DE AGUA DE ALAJUELA contra la resolución de las diez horas del nueve de junio del año dos mil diez, de la Alcaldía Municipal de Alajuela. Figuran como terceras interesadas las empresas Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima y Desarrollo e Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima, representadas por Marco Méndez Fonseca, cédula número CED77552 y vecino de Alajuela y Magda Verdesia Solano, cédula CED77553, vecina de Santa Ana, en su condición de Gerente General y apoderada generalísima sin límite de suma, respectivamente. Ambos son mayores, casados y abogados. Actúan como apoderados especiales administrativos de Nombre101560 , los abogados Eduardo Sancho González y Erick Solano Coto, con cédulas de identidad número CED444 y CED20978, respectivamente.
Redacta la Juez Fernández Brenes: y,
CONSIDERANDO:
I.DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos:
II.DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- De igual suerte, de importancia para la resolución de este asunto, se tiene como no acreditado, los siguientes:
No hay prueba al respecto.
III.DE LOS MOTIVOS DE LA APELACIÓN.- La asociación apelante fundamenta su recurso en los siguientes motivos: a.) Que la resolución carece de motivación adecuada, por cuanto no se trata de una ampliación de un permiso previamente otorgado, ya que la empresa Nombre102864 pretende modificar de manera ilegal la licencia constructiva otorgada originalmente, en atención a que existe una diferencia sustancial entre lo que es una planta de agregados de materiales para la construcción (uso autorizado en el certificado de uso de suelo Placa17087, de las ocho horas treinta y siete minutos del treinta y uno de julio del dos mil ocho), y una fábrica de cemento, que es lo que comprenden las obras de los contratos Placa17076, Placa17082 y Placa17078, en tanto su contenido es el rediseño de la nave industrial, el edificio de producto terminado, la torre de molienda y la torre de silos, juegos de planos que, además no cuentan la licencia constructiva municipal.
En todo caso, advierte que no existe un trámite de ampliación de licencia constructiva, como bien se advierte en el oficio MA-PPCI-0507-2010, del doce de mayo del dos mil diez, del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura; lo que obliga al interesado, a la presentación de trámites nuevos, con el cumplimiento de todos los requisitos de ley; b.) La imposibilidad de otorgar permisos nuevos, por la actuación irregular de la empresa desarrolladora, en tanto levanta todas las obras indicadas en los contratos Placa17076, Placa17082 y Placa17078 y otras más no contenidas en los juegos de planos aportados y visado al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (camino de acceso, patios, caseta de guarda, subestación eléctrica, obras mecánicas, área de secado, obras exteriores y área de pesaje) sin la respectiva licencia constructiva, existiendo actos de clausura firmes de las obras construidas sin licencia (006-2010, de las quince horas treinta y seis minutos del once de enero del dos mil diez, y la número 002-2010, de las diez horas treinta y cinco minutos del trece de enero del dos mil diez, ambas de los inspectores municipales Jonathan Falcón Guido y Oiner Rodríguez Venegas), no revocados ni anulados; lo cual se constituye en una grave infracción de la Ley de Construcciones, que exige, que para el levantamiento de construcciones, se debe contar, previamente con la respectiva autorización del ente municipal correspondiente, y amerita la imposición inmediata de las sanciones de ley, a saber la clausura de las obras, la imposición de multas, y de ser pertinente, el derribo de lo construido sin la licencia respectiva.
Considera que el permitírsele continuar con la edificación, se constituye en una derogatoria singular del artículo 89 de la citada Ley de Construcciones; siendo además que, construir sin la licencia y desobedecer una orden de clausura constituye un delito, igual que el incumplimiento de deberes de parte de los funcionarios públicos; c.) La incompatibilidad del uso de suelo otorgado y del plan regulador con la ampliación del permiso de construcción requerido, cabalmente por cuanto, el uso autorizado lo es únicamente para la construcción de una planta de agregados para la construcción, mientras que las obras levantadas son una cementera (molienda de clinker); actividad que resulta incompatible con el Plan Regulador del cantón Central de Alajuela, toda vez que, al tenor de lo dispuesto en su numeral 134 del Reglamento de Zonificación, para la determinación de los usos conforme, remite a lo dispuesto en el Reglamento de Zonificación parcial de las Áreas Industriales en la Gran Área Metropolitana.
Es así como la actividad de industria de producción de cemento (independientemente del método de producción) está expresamente prohibida en la zona de San Rafael de Alajuela, en tanto las cementeras pueden ubicarse únicamente en la zona clase 3, esto es, alejada de cualquier centro poblacional, con el visto bueno previo del Instituto de Vivienda y Urbanismo y el respectivo otorgamiento del uso de suelo. Recuerda de la vinculatoriedad de los planes reguladores, tanto para la Administración como para los administrados, lo que obliga al respeto de su contenido, siendo que resulta prohibido “aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada”, según dice el numeral 28 de la Ley de Planificación; d.) El incumplimiento de requisitos e incorrecta aplicación de la Ley 8220, por cuanto acus ó que no resulta legítimo ni posible el utilizar requisitos presentados para el permiso original para el nuevo trámite que hace, siendo que en modo alguno se trata de un trámite “con mera finalidad de orden tributario”; sino todo lo contrario, “la Municipalidad de Alajuela debe analizar si las principales obras de la Molienda de Cemento cumplen con todos los requisitos legales que exige el orden jurídico”, dándole el tratamiento de una gestión nueva; y siendo que el proyecto que se levanta es sustancialmente diverso al autorizado, son otros requisitos adicionales los que se impone su cumplimiento, tales como el estudio de impacto ambiental, la disponibilidad de agua, el visado de los planos por Aviación Civil y del Ministerio de Salud, el visto bueno del desfogue de las aguas pluviales; el visto bueno del Ministerio de Obras Públicas y Transportes del estudio de impacto vial. ( 420 a 452, 719 a 745).
IV.DE LAS MANIFESTACIONES DE LA MUNICIPALIDAD Y DE LAS EMPRESAS INTERESADAS.- Tanto el Presidente del Concejo de la Municipalidad de Alajuela, como los personeros de las empresas interesadas en este asunto –Marco Tulio Méndez Fonseca y Magda Verdesia Solano de Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima, y de Desarrollo e Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima, respectivamente, alegan que la Asociación apelante carece de legitimación para interponer este recurso, en razón del contenido de la relación impugnada, que se origina en una prevención para el cumplimiento de una serie de defectos y requisitos en atención a la solicitud planteada por la empresa Nombre102864 el cinco de abril del dos mil diez; en el que se ordena la ampliación del permiso de construcción y proceder con la retasación del impuesto respectivo, de modo que “no se trata del permiso en sí, sino una simple orden para que el Subproceso de Planificación Urbana proceda a emitir el acto administrativo final que resolverá la solicitud de la empresa”; de modo que “no genera ningún efecto más allá de la esfera administrativa municipal, pues la resolución impugnada genera únicamente una obligación del subordinado (Jefe del Suproceso de Planificación Urbana) de cumplir con la orden del superior”, sin que a la fecha se haya dictado el acto final; y que tiene un evidente contenido tributario, materia en la que no existe una amplia legitimación, de modo que no se afecta ningún derecho subjetivo o interés legítimo de la apelante; la cual, en todo caso no es parte en la gestión que da origen a la decisión.
Adicionalmente, la municipalidad recurrida alega que la impugnación formulada no puede ser conocida en la vía de jerarquía impropia, sino más bien en la vía ordinaria contencioso administrativo, pero respecto del dictado del acto final de la solicitud de la empresa Comcoas; de donde, una eventual resolución del Tribunal Contencioso “implicaría una sustitución de la actividad sustantiva u ordinaria” de las potestades de control urbano, por tratarse una competencia constitucionalmente (artículo 169) asignada a las municipalidades. Adicionalmente, las empresas desarrolladora (Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima) y propietaria del inmueble (Desarrollo e Inversiones Dip, Sociedad Anónima) alegan lo siguiente: a.) Que el acto impugnado no tiene que ver con los permisos otorgados a Nombre102864, sino de una simple retasación de obras, a las cuales se les otorgó el permiso para su construcción, pero que por error involuntario del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, no fueron tasadas en su oportunidad; de manera que el tema a tratar es meramente el saldo en descubierto de los impuestos a pagar por las obras levantas, lo anterior, con fundamento en el informe del indicado colegio profesional DE-0147-10-01, del once de enero del dos mil diez; de manera que todas las obras levantadas estaban incluidas en los planos originalmente aprobados por la Municipalidad de Alajuela; b.) Que cumplen con todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, desde el uso de suelo (dado por oficio 1244/PU/U/87, de las ocho horas treinta y siete minutos del treinta y uno de julio del dos mil ocho, en que se “señala que la actividad de construcción es permitida y la clasifica dentro del rubro de agregados para la construcción, lo cual -advierten la señora Verdesia Solano y el señor Marco Méndez Fonseca-, “es un error de la Municipalidad”, a folios 472 y 1017), el permiso de instalación de molienda del Ministerio de Salud (del doce de setiembre del dos mil ocho) y para la actividad de molienda, empaque y comercialización de cemento (oficio número 292-10, del tres de mayo del dos mil diez); el de construcción emanado de la Municipalidad de Alajuela (el dos de diciembre del dos mil ocho); la viabilidad ambiental por la Secretaría Técnico Nacional Ambiental (por resolución 1079-2008-SETENA, de las once horas cincuenta minutos del veintiocho de abril del dos mil ocho); siendo además, que las autoridades competentes han determinado que el proyecto no ocasiona daño ni al ambiente ni a la salud.
Advierten las empresas; c.) Que el proceso de producción de cemento es en seco, “por lo que se justifica un volumen bajo de agua, de manera que “de los 7.5 m3 reportados por la Asada de San Rafael, es la capacidad de la paja de agua, no necesariamente la capacidad utilizable”; de manera que “lo consumido corresponde más a la parte administrativa y no, como imagina el Apelante a toda una planta de molienda”, lo que hace que no se producen lixiviados ni desechos líquidos y tampoco se produce contaminación por polvo, por los filtros que se usan; d.) Que las obras levantadas no presentan peligro para la aeronavegabilidad, según lo indicó la Comisión de Obras en el informe 01-CO-2010, de la Comisión de Obras de la Municipalidad de Alajuela, avalado en su totalidad por el Concejo, que consideró que el inmueble está fuera de las superficies de protección de los aeropuertos locales; y que habiéndose autorizado una altura de treinta metros sobre el nivel del terreno en consulta, al construirse en una excavación, no presenta problema haber sobrepasado dos o cuatro metros adicionales; e.) Que los cierres y clausura de las obras ordenadas por la Municipalidad fueron anuladas por acuerdo del Concejo, al originarse en una actuación irregular de la Alcaldesa, no de irregularidades de la empresa o de la falta de permisos; f.) Que no hay incompatibilidad alguna entre el plan regulador y el uso de suelo otorgado, al ubicarse la finca en donde se construyó el proyecto en la zona clasificada como Industrial Central, conforme al artículo 129 del Plan Regulador del cantón Central de Alajuela; siendo que, en el Sección 3 del Anexo I del Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana, se faculta establecer en las zonas industriales fábricas de cemento, tajos, granjas porcinas y avícolas, industrias de yeso y arcilla, entre otros, “siempre y cuando cuenten con el aval de la Municipalidad de Alajuela y del Ministerio de Salud”; y el artículo 135 del citado Plan Regulador, establece entre los usos no permitidos de la Zona Industrial Central, “3) Aserraderos,
A.- CUESTIONES PREVIAS.
V.DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ACTUANDO COMO JERARCA IMPROPIO DEL ÁMBITO MUNICIPAL EN GENERAL Y PARA CONOCE R DE ESTE ASUNTO EN PARTICULAR.- El Alcalde de la Municipalidad de Alajuela alega que este Tribunal no puede conocer de la decisión impugnada (resolución de la Alcaldía de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez (a folios 403 a 409), sin dar una explicación clara y fundamentada de su alegato de “incompetencia”; ya que del memorial de contestación se infieren varias ideas, sin saberse a ciencia cierta si responden a este alegato, a saber: que no es materia que pueda ser conocida en la vía de un recurso recurso administrativo ordinario, en este caso, de apelación; no sólo puede revisarse el acto final, pero en sede contenciosa, se entiende que haciendo referencia a la sede jurisdiccional; y una eventual resolución del Tribunal Contencioso “implicaría una sustitución de la actividad sustantiva u ordinaria” de las potestades de control urbano, por tratarse una competencia constitucionalmente (artículo 169) asignada a las municipalidades.
Al respecto debe precisarse que en efecto, en este asunto, este Tribunal ejerce una competencia revisora de la función formal desplegada por las autoridades municipales, en calidad de jerarca impropio bifásico de las Municipalidades, al tenor de lo dispuesto en los numerales 173 de la Constitución Política, y que desarrolla el artículo 156 del Código Municipal y 189 y 190 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y que encuentra refuerzo en lo dispuesto por la propia Sala Constitucional en sentencia número 200 6 - 3669, de las quince horas del quince de marzo del dos mil seis . Con lo cual, ejerce una función eminentemente administrativa, no obstante tratarse de un Tribunal de Justicia, inserto en la organización del Poder Judicial, en tanto se le ha ha delegado el control último en el ámbito administrativo, de la legalidad de la función formal (actuaciones concretas y disposiciones de carácter general) en el ámbito municipal, previo al control jurisdiccional; y por ello en el inciso 1) del numeral 31 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se exige el agotamiento preceptivo de la vía administrativa en el ámbito municipal, lo que se ejerce, cabalmente ante la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, según dispone el numeral 189 del citado código de rito.
Así, actúa como un mecanismo de tutela administrativa, en este caso, de las municipalidades; que al tenor de lo establecido en el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, puede revisar, únicamente, la legalidad del acto, en virtud de recurso administrativo y debe decidir dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente, pudiendo aplicar una norma no invocada en el recurso. En atención a lo anterior, es revisable la discrecionalidad administrativa en sus parámetros o elementos de control, tales como la finalidad de la Administración, el respeto de los derechos fundamentales, la razonabilidad de las actuaciones ("interdicción de la arbitrariedad"), y las reglas de la ciencia y de la técnica, que al tenor de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, integran el bloque de legalidad. En este sentido, se pronunció este Tribunal con anterioridad, en resolución 425-2010, de las doce horas diez minutos del ocho de febrero del dos mil diez, que en lo que interesa, indicó:
"II).- ... Al respecto, cabe expresar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 de la Constitución Política, el Código Municipal -artículos 153 a 163-, el Código Procesal Contencioso Administrativo -numerales 189 a 192- y la Ley General de la Administración Pública -artículos 180 y 181-, este órgano colegiado actúa únicamente como jerarca impropio de las corporaciones locales, de modo que su función esencial, es la de controlar la legalidad de las decisiones municipales, no así su mera oportunidad, pues ello equivaldría a reconocerle funciones de administración activa, de las que legalmente carece.- Lo anterior no significa, en modo alguno, que no tenga este órgano, potestades para controlar los elementos discrecionales que puedan contener esas decisiones; antes bien, su competencia en esa materia abarca cualquier aspecto relacionado con eventuales violaciones al ordenamiento jurídico administrativo, sobre todo con vista de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública, que somete la discrecionalidad "a los límites que le impone el ordenamiento jurídico expresa o implícitamente para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable" y que otorga a este Tribunal, atribuciones para verificar la legalidad de los aspectos reglados del acto discrecional, y para controlar la observancia de sus límites.- Del mismo modo, el numeral 16 ídem, establece con absoluta claridad, que "1.
En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. 2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad". De manera que, al igual que cualquier otro acto administrativo, los que emanen de las entidades locales están sujetas a un control pleno de legalidad, tanto en esta sede jerárquica impropia, como en la vía jurisdiccional.- " Al tenor de lo indicado, este Tribunal, actuando como jerarca impropio municipal, no sólo puede, sino que debe ejercer el debido control de legalidad de las actuaciones sometidas a su conocimiento, que, conforme a lo dispuesto en los numerales 153, 156 y 162 del Código Municipal y 189 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo, comprende, tanto los acuerdos del Concejo, como las decisiones del Alcalde, ya sean dictadas con ocasión de una impugnación o de manera directa.
Adicionalmente, no entiende este cuerpo colegiado cómo esta revisión se constituye en una “sustitución de la actividad sustantiva u ordinaria” de las potestades de control urbano que le han sido encomendada a la recurrida, en tanto, se repite, la función que se despliega, ha sido expresamente ordenada por nuestros constituyentes originarios, a modo de control técnico y especializado, referido a la legalidad de la actuación formal de las administraciones municipales. Y cabalmente, en su condición de jerarca, tiene la potestad de anular lo que resulte contrario al ordenamiento jurídico en los términos en que lo ordenan los numerales 182, 183 y 166 de la Ley General de la Administración Pública; así como ordenar la reposición o readecuación de los trámites o procedimientos sometidos a su conocimiento, cuando ello resulte necesario.
VI.DE LA LEGITIMACIÓN DE LA ASOCIACIÓN APELANTE Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA.- Alegan el Alcalde de la Municipalidad de Alajuela –Luis Alonso Gutiérrez Herrera- y los personeros de las sociedades que figuran como terceros interesados en este asunto –Magda Verdesia Solano y Marco Tulio Méndez Fonseca-, que el acto impugnado –resolución de la Alcaldía de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez- no puede ser objeto de impugnación por la Asociación de Desarrollo Integral de Ojo de Agua, en razón de su contenido, por cuanto “no se trata del permiso en sí, sino una simple orden para que el Subproceso de Planificación Urbana proceda a emitir el acto administrativo final que resolverá la solicitud de la empresa”; de modo que “no genera ningún efecto más allá de la esfera administrativa municipal, pues la resolución impugnada genera únicamente una obligación del subordinado (Jefe del Suproceso de Planificación Urbana) de cumplir con la orden del superior”, sin que a la fecha se haya dictado el acto final; y que tiene un evidente contenido tributario, materia en la que no existe una amplia legitimación, de modo que no se afecta ningún derecho subjetivo o interés legítimo de la apelante; la cual, en todo caso no es parte en la gestión que da origen a la decisión.
Revisado que fuera minuciosamente el expediente administrativo, este Cuerpo Colegiado considera que la defensa no resulta ni adecuada ni pertinente, ya que, es por el contenido de la actuación que la misma, puede y debe ser considerada como un acto susceptible de revisión por este Órgano, en la vía de la apelación, en los términos del numeral 162 del Código Municipal, no encontrándose en ninguno de los supuestos del artículo 154 del Código Municipal, toda vez que no estamos frente a una actuación de mero trámite o que no esté firme, no es un acto de ejecución de uno firme anterior, no es de contenido presupuestario, ni tampoco es un reglamento. Conviene recordar que, al tenor de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, en enero del año dos mil ocho, entró en vigencia la derogatoria del inciso e) del comentado numeral 154 (ordenada en el numeral 202 del citado código de rito), que excepcionaba la apelación municipal respecto de las actuaciones sometidas a los procedimientos especiales dispuestos en los artículos 82, 83, 89 y 90 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que cabalmente eran los procesos especiales tributario y de contratación administrativa, los cuales, como lo normaba dicha disposición, se sometían al control jurisdiccional, ante el Tribunal Contencioso Administrativo.
En este sentido, no se comparte la tesis de que la resolución impugnada tenga única y exclusivamente contenido de orden tributario, en tanto es lo cierto que ordena el levantamiento de todos los requisitos del ordenamiento urbano-ambientales con ocasión de la construcción de la cementera de las empresas Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima y Comercializadora Concreto y Asfalto Nombre102864 , Sociedad Anónima, cabalmente para "que se genere la carga tributaria correspondiente al saldo pendiente de pago por concepto de impuesto de construcción según retasación de las obras efectuada por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos"; ello no excepcionaría del control de legalidad dispuesto a cargo de la Sección Tercera, actuando como jerarca impropio bifásico del ámbito municipal, por cuanto ya no existen procesos especiales en el trámite de los procesos contenciosos, conforme a la nueva regulación procesal contencioso administrativa, ergo, es materia que, al no estar excepcionada del recurso de casación, debe y puede ser conocida por el jerarca impropio municipal.
Tampoco se comparte la tesis de que se esté frente a una actuación que no genera ningún derecho ni se trata de un acto final, como pretende argüir el Alcalde, entendiendo que se trata de una simple orden, cuyos efectos se agotan en el ámbito interno de la organización municipal. Ello no es así. Nótese que en efecto, la decisión que se conoce se origina en una prevención, dentro de un trámite para el otorgamiento de un permiso constructivo, que requiere la empresa Nombre102864 el cinco de abril del dos mil diez (folio 263), y en la decisión impugnada, no sólo se tienen por cumplidos una serie de requisitos formales solicitados, sino que excepciona, cabalmente, los que la Subcomisión Revisora de los Permisos de Construcción (en reunión celebrada el veintiocho de abril del dos mil diez -folios 321 a 322 y oficio MA-SPU-0325-2010, a folios 326 y 327) y el ingeniero Daniel Gutiérrez Saborío, Coordinador del Sub-Proceso de Planificación Urbana (en oficio MA-SPU-PR-0161-2010, a folios 332 a 333 y 702 a 703), estiman como no cumplidos, a saber el visado de los planos de parte de Aviación Civil, el visto bueno del desfogue de aguas pluviales y la disponibilidad de agua, y ordena a la Dependencia administrativa correspondiente –Sub Proceso de Planificación Urbana- “emitir una nueva resolución administrativa otorgando la ampliación del permiso solicitada”; actuación que en lógica consecuencia, conlleva a la consiguiente tasación de las obras.
El contenido de esta resolución tiene tal fuerza que, mediante oficio MA-PPCI-0685-2010, del catorce de junio siguiente (a folios 413 a 414) , Roy Delgado Alpízar, Director del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura, le advierte al ingeniero Luis Fernando Muñoz Aguilar, Coordinador de Planificación Urbana, de su competencia exclusiva para el otorgamiento de los permisos de construcción en el cantón; debiendo, en consecuencia, resolver el requerimiento de permiso relativo a la empresa Comcoas, en los términos resueltos por la Alcaldía Municipal, por lo de le dice "lo instruyo para que proceda a "emitir nueva resolución administrativa otorgando la ampliación del permiso de construcción solicitada, con el fin de que se genere la carga tributaria correspondiente al saldo pendiente de pago por concepto de impuesto de construcción según la retasación de las obras efectuada por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos", según resolución de la Alcaldía Municipal firmada por el Lic. Luis Alonso Gutiérrez Herrera, Alcalde Municipal en ejercicio para el caso.
El no cumplimiento de lo ordenado en el plazo de ley será interpretado como incumplimiento de sus funciones y podrá justificar la aplicación de las sanciones que el Código Municipal y el Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Alajuela establece para estos casos" (folio 413 y 414). La actuación anterior tuvo la inmediata respuesta de parte del ingeniero Luis Fernando Muñoz, Coordinador del Sub Proceso de Planificación Urbana y el arquitecto Marvin Alonso Barberena, funcionario de ese Departamento, quienes mediante oficio MA-SPU-0631-2010, del diecisiete de junio del dos mil diez (folios 415 a 419), se negaron a firmar el permiso requerido en oficio anterior, señalando las múltiples omisiones técnicas del trámite, pero no obstante ello, aportan la propuesta de tasación de las obras sin permiso municipal, correspondiente a los contratos Placa17076 (edificio de producto terminado, 828.26 m2), Placa17082 (torre de molienda, 1343,46 m2) , Placa17078 (torre de silos, 153,66 m2) y Placa17091 (subestación eléctrica 192 m2) -correspondiendo el impuesto de la licencia constructiva en ¢ 10.871.952.00 los tres primeros contratos, e igual monto, en concepto de multa (100%); y en ¢ 391.040, para el último contrato, e igual monto en concepto de multa (100%), para un gran total de ¢ 25.525.984.00 (folio 419)-; y posterior a ello, mediante oficio MA-SPU-PA-0746-20101, del veinticuatro de setiembre del dos mil diez, el ingeniero Roy Delgado Alpízar, Director de Planeamiento y Construcción de Infraestructura y los arquitectos Edwin Bustos Ávila, Coordinador de Planificación Urbana y Marvin Alonso Barberena, Coordinador de la Actividad de Control Constructivo otorgan permiso de construcción a la empresa Desarrollo e Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima para edificio de producto terminado, torre de molienda y silos y subestación eléctrica, con un área de 5819.38 metros cuadrados, para un total de ¢ 488 . 041.645.30, con una multa de igual monto, para un total a cancelar de ¢ 9.760 . 832.90, pero advierten que dicha actuación la adoptan sobre la base de la resolución de las diez horas del nueve de junio anterior, de la Alcaldía, en aplicación de los artículos 107 y 109 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto a esa fecha no se ha cumplido lo prevenido en el oficio MA-SPU-0161-2010, del tres de mayo, MA-SPU-0631-2010, del diecisiete de junio, ambos, del dos mil diez, los cuales transcriben (folios 1040 a 1044 y 1047 a 1051 y 1054 a 1058).
De manera que, si se trataba de una orden, no existía posibilidad para los funcionarios que dependen del Alcalde, de resolver ni actuar de manera distinta, cabalmente en en atención a la relación de jerarquía existente, en los términos previstos en el numeral 102.1 de la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, desde el punto de vista material o sustantivo, se trata de un acto final en un trámite de permiso de construcción, que excepciona o libera de requisitos a dicha gestión, y ordena el otorgamiento de la respectiva licencia constructiva para poder hacer el correspondiente cobro de la licencia constructiva, a modo de “retasación de las obras”, según informe del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (folios 403 a 409).
VII.Las anteriores consideraciones nos llevan a concluir que, no sólo la actuación impugnada es susceptible de ser conocida en la vía de la apelación municipal, según se ha indicado; sino además que la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela está plenamente legitimada para su impugnación, toda vez que contrario a lo alegado por la corporación recurrida y las empresas interesadas, le asiste un verdadero derecho para su cuestionamiento, derivado directamente del numeral 50 de la Constitución Política, que establece una acción popular en lo concerniente a la defensa de la tutela del ambiente, siendo que por tal, se adopta un criterio amplio e integral, referido al “entorno”, y por consiguiente, abarca no sólo la protección relativa a los recursos naturales, sino también a la materia y actividades del urbanismo , en tanto son acciones que tienen un directo impacto en el ambiente, sus elementos conformadores y en la salud de las personas (en tal sentido, puede consultarse la sentencia 3656-2003, de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres de la Sala Constitucional).
Nótese además que, el propio numeral 173 de la Constitución Política, al establecer la jerarquía impropia en el ámbito municipal, expresamente reconoce la facultad de recurrir "los acuerdo municipales" respecto de "cualquier interesado"; legitimación que obviamente contiene el artículo 153 del Código Municipal, en tanto se refiere a los recursos ordinarios -de revocatoria y apelación- y el extraordinario de revisión a cargo de "los interesados." Finalmente, no puede obviarse que, en esta materia, por la trascendencia que tiene en el ámbito nacional, está también reconocido de manera expresa en el Código Procesal Contencioso Administrativo, en el numeral 10. inciso 1) punto d), respecto de la acción popular expresamente dispuesta en la ley, y en el caso, ya se indicó en materia ambiental está establecida por mandato constitucional (citado artículo 50). Adicionalmente debe considerarse que siendo que la apelante es una entidad jurídica, que representa los intereses de la comunidad donde se ubica el proyecto cuestionado, lo que denota, no sólo la existencia de un interés legítimo en el asunto, sino el derecho subjetivo para accionar , lo que también encuentra sustento en el artículo 10. inciso 1) punto c).
VIII.Finalmente, por las manifestaciones que hacen las empresas terceras interesadas –Desarrollo e Inversiones Dip, Sociedad Anónima y Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima-, se hace necesario advertir que en este asunto no se está evaluando la actuación de la ex-Alcaldesa Joyce Zürcher Blen, sino el contenido del acto impugnado -resolución de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez, de la Alcaldía de la Municipalidad de Alajuela, visible a folios 403 a 409- , cuyo contenido fue detallado en los Considerandos anteriores.
IX.DE LA INEXISTENCIA DE COSA JUZGADA EN ESTE ASUNTO EN RELACIÓN CON SENTENCIA NÚMERO 2011-4428 DE LA SALA CONSTITUCIONAL.- En atención a la existencia de un fallo constitucional, propiamente el número 2011-004428, de las diez horas siete minutos del primero de abril del dos mil once (folios 763 a 780), en el que el Tribunal Constitucional desestima el recurso de amparo que interpuso la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua, de Alajuela contra la Alcaldesa de la Municipalidad de Alajuela y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y que se tramitó en expediente número 09-017485-0007-CO, resulta necesario determinar la existencia o de una posible cosa juzgada material, que impidiese a este Tribunal ejercer su competencia de contralor de legalidad de la actuación municipal impugnada. Al respecto, debe tenerse en consideración que se está frente a esta figura en los supuestos en los que existe identidad de sujeto, causa, objeto, lo cual, en este caso no se cumple.
Así, la Asociación de Desarrollo Integral de San Rafael de Ojo de Agua, interpone recurso de amparo contra la Alcaldesa de la Municipalidad de Alajuela y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, denotándose que no hay identidad del elemento subjetivo; siendo la causa y el objeto también diversa a esta apelación, por cuanto el recurso de amparo se motiva en el otorgamiento de la viabilidad ambiental, mediante resolución 1079-SETENA, del veintiocho de abril del dos mil ocho al proyecto de Industrialización del Tajo Meco, consistente en una fábrica de cemento, sin requerir el correspondiente estudio de impacto ambiental, limitándose así la participación ciudadana y el permitirle la autoridad municipal la ejecución de ese proyecto, pese a la existencia de criterios técnicos que indican que los fueron otorgados permisos de manera incorrecta, poniéndose en riesgo el acuífero de aguas subterráneas Colima, pues el proyecto se ubica en la parte superior de la formación C olima.
Al tenor de lo anterior, se requiere que se ordene a la Nombre102865 “respetar la recuperación ambiental planteada en la concesión, y si no, que se realice el estudio de impacto ambiental de la industria de cemento” y, “que se ordene a la Municipalidad la suspensión de la construcción” (folios 763 a 279 vuelto). Por su parte, en esta apelación se conoce de la resolución de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez, de la Alcaldía, que excepciona del cumplimiento de varios requisitos el trámite de solicitud de construcción que formula la empresa Nombre102864 el cinco de abril del dos mil cinco, y ordena el otorgamiento del respectivo permiso, para su correspondiente tasación de la licencia, conforme a la “retasación” efectuada por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, indica. Asimismo, debe considerarse que en la sentencia constitucional indicada expresamente el Tribunal Constitucional declina del conocimiento de los trámites seguidos por la Municipalidad de Alajuela en lo concerniente a los permisos de construcción de la cementera de Comcoas; las diferencias técnicas o terminológicas del proyecto; lo correspondiente a la determinación del tipo de evaluación técnica (si debió ser un estudio de impacto ambiental o un plan de gestión ambiental) que debió requerir la Nombre102865 para el proyecto en cuestión; y lo concerniente a si el Plan Regulador impide el tipo de industria en la zona, por considerar que son asuntos que exceden su competencia, al estar referidos a la jurisdicción ordinaria o de legalidad.
Finalmente, debe tenerse en consideración la distinción del parámetro de control utilizados en las sede constitucional y contencioso administrativa, toda vez que en la primera el examen debe hacerse sobre la base del Derecho de la Constitución, conformado por las normas y principios contenidos en la Carta Fundamental, las normas y principios contenidos en los tratados internacionales de derechos fundamentales, la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos); mientras que esta sede administrativa es el bloque de legalidad, que comprende la jerarquía normativa, en los términos previstos en los numerales 6, 7, 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, estando en la cúspide, la Constitución Política (normas y principios).
B.- PRESUPUESTOS DE FONDO PARA CONOCE R LA APELACIÓN FORMULADA,.
X.DE LA TUTELA DEL AMBIENTE A CARGO DEL ESTADO EN SU CONJUNTO Y EL EJERCICIO DEL PODER DE POLICÍA EN EL ÁMBITO URBANO LOCAL A CARGO DE LAS MUNICIPALIDADES.- Por la trascendencia del punto en discusión, resulta necesario hacer las siguientes advertencias. Deben recordar las Autoridades municipales -tanto su órgano deliberativo (Concejo), como su "funcionario ejecutivo" (Alcalde)-, su obligación de dar efectivo cumplimiento al mandato constitucional establecido en su artículo 50, en tanto la tutela del ambiente se instituye en una verdadera función o potestad pública para todo el aparato estatal, del que forman parte las Municipalidades (dentro de la estructura constitucional del Estado costarricense); que como tal, se traduce en obligaciones concretas para las administraciones públicas, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual, pueden y deben actuar de manera coordinada con otras dependencias públicas -caso de los Ministerios de Salud y Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), así como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental SETENA)-.
En atención a lo anterior, no resulta posible negar el ejercicio de tal potestad pública, máxime que por mandato constitucional, tienen encomendada una tarea esencial, "la administración de los intereses y servicios locales", como lo define el artículo 169 constitucional; y que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado como la competencia del ámbito municipal, dentro del concepto de "lo local" (en este sentido, se pueden consultar las sentencias número 6469-97, 5445-99 y 2001-9677); siendo materia trascendental, la ambiental. Así, corresponde a los gobiernos locales ejercer, dentro de la función urbana delegada por mandato legal -artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso o), 79, 81 y 81 bis del Código Municipal, 15 del Decreto-Ley 833, de Construcciones y demás disposiciones conexas, ejercer su competencia, que no se circunscribe a la promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas-, sino que se extiende también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local.
Esta competencia se nutre con lo dispuesto en los numerales 28 a 31 de la Ley Orgánica del Ambiente, que por su trascendencia en esta materia se transcriben en su literalidad, para que los tengan cuenta los funcionarios de la Municipalidad recurrida, en su gestión administrativa y toma de decisiones:
"Artículo 28.- Políticas del ordenamiento territorial. Es función del Estado, las municipalidades y de los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente." (El subrayado no es del original.)
"Artículo 29.- Fines. Para el ordenamiento territorial en materia de desarrollo sostenible, se considerarán los siguientes fines:
"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." De manera que, el otorgamiento de las respectivas licencias constructivas y las comerciales -en tanto la actividad comercial o industrial que se pretenda realizar- deben resultar conforme a los usos permitidos por la normativa del ordenamiento territorial del cantón o regional. Recuérdese al respecto que el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad; la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.
Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.) En consecuencia, no sólo puede, sino que debe ejercer con el mayor cuidado las funciones de control urbano, esto es, previo al otorgamiento de cualquier permiso constructivo o desarrollo de fraccionamiento o urbanización en el cantón, sino también el funcionamiento de las empresas e industrias, a fin de verificar que el mismo sea conforme a los postulados de la normativa que rige la materia ambiental, en este caso, urbano y ambiental; pudiendo en todo caso, iniciar los respectivos procedimientos ordinarios, para su constatación, lo anterior en resguardo del debido proceso; así como imponer las respectivas sanciones administrativas, cuando compruebe la existencia de daño o contaminación ambiental, producto de la acción u omisión imputable tanto a persona física como jurídica, en los términos previstos en los numerales 98 y 99 de la citada Ley Orgánica del Ambiente, en relación con el citado 81 bis del Código Municipal, que prevé como sanción administrativa la "Cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo." Adicionalmente, se recuerda a las autoridades locales, la posibilidad de la revisión de sus actuaciones, máxime cuando pueda haber nulidad absoluta de sus actuaciones, como sería el haberse dictado sin previo criterio técnico que respalde la decisión, en materia tan sensible, que exige para todos los casos, el estudio de uso de suelo conforme a la normativa vigente al momento de su adopción y previo y a la decisión.
En todo caso, se recuerda, que para tales supuestos, debe de darse plena garantía del debido proceso, conforme la previsión de los numerales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, y ha desarrollado de manera amplia la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa.
XI.DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- En el artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana se establecen cuáles son los principales reglamentos que conforman las regulaciones de ordenamiento territorial o planes reguladores a nivel local, los cuales, se entiende que son instrumentos normativos vinculantes, además de complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional en caso de existir. Así se compone de los siguientes reglamentos:
a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada.
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos.
Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales.
Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, por cuanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. (En este sentido, se puede consultar la sentencia número 4205-96 de la Sala Constitucional.) La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea particularizada, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación de hecho, y en tal virtud, indemnizable.
De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:
"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:
"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).
Es así, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros.
En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:
“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley.
Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)
Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:
"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:
"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; que resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio y del propio patrimonio natural del Estado; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.
XII.DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PLANES REGULADORES Y SU CONTENIDO.- Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variado de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local.
Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional.
Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legítima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, según se anotó anteriormente. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico y ambiental, son de evidente interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho.
La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, éstas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, y en particular, el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :
"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)
A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa o de comercio, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el ámbito del legítimo ejercicio y desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:
"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos.
Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:
"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)
Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material- con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido, que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación, que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 17.1 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios que tiene la competencia urbana, en los términos del artículo 13 inciso o) del Código Municipal; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana.
De manera que, siendo el mismo contenido el de un plan u ordenación urbanística de orden regional al del local, con excepción de la circunscripción territorial de aplicación –en tanto en el primero comprende un conjunto de cantones y en el segundo, únicamente uno-, no se encuentra la lógica para que su naturaleza jurídica sea diversa. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial. Lo indicado ha sido declarado por nuestro Tribunal Constitucional de manera clara y precisa, al afirmar que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material.
En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho.
XIII.DEL OTORGAMIENTO Y EFECTOS DE LOS USOS DE SUELO.- Habiéndose hecho referencia a la competencia de las municipalidades en el ámbito del urbanismo local y el contenido y trascendencia de las regulaciones urbanísticas; se procede a clarificar el contenido y efectos de los usos de suelo, en atención a que parte del contenido de la decisión impugnada, es precisamente la determinación de si el uso otorgado a la empresa (Comcoas) resulta adecuado y suficiente para la construcción de una fábrica de cemento (industria de producción cemento a partir de la molienda de materias primas), así como su empaque y comercialización, y conforme con las disposiciones del plan regulador del cantón de Alajuela. En efecto, los certificados de uso del suelo son actos administrativos de naturaleza declarativa y no constitutiva, en tanto acreditan hechos o circunstancias, de manera que no crean ni modifican situaciones jurídicas toda vez que se trata de un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración (local o el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, según corresponda, esto es si se trata de un fraccionamiento, en el primero caso, o de una urbanización en el segundo), acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva; conforme lo dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana.
(Este ha sido el criterio reiterado el Tribunal Contencioso Administrativo, así a modo de ejemplo, se pueden consultar las resoluciones 26-2007, de las once horas diez minutos del veinticinco de enero del dos mil siete, de la Sección Segunda; 425-2009-II, de las diez horas cuarenta minutos del veintidós de octubre del dos mil nueve, de la Sección Segunda; 708-2010, de las dieciséis horas del veinticinco de febrero del dos mil diez; 1091-2010, de las nueve horas cincuenta minutos del diecinueve de marzo del dos mil diez; 1772-2010, de las diez horas cinco minutos del trece de mayo del dos mil diez; 2404-2010, de las catorce horas veinticinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez; 2412-2010, de las quince horas cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil diez; 2486-2010, de las diez horas diez minutos del treinta de junio del dos mil diez; 78-2011, de las ocho horas cincuenta minutos del veinticinco de marzo del dos mil diez y 126-2011, de las diez horas diez minutos del quince de abril del dos mil diez, las últimas, de la Sección Tercera, todas, actuando esta Autoridad como jerarca impropio municipal; y la sentencia número 85-2010, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del doce de octubre del dos mil diez, dictado por la Sección Sétima, en función jurisdiccional.) En este sentido es que debe tenerse en cuenta que la doctrina y la jurisprudencia - tanto constitucional como contencioso-administrativa- ha señalado que los planes urbanísticos son disposiciones normativas en los cuales se disciplina el uso del suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien.
Así, se prohíbe el otorgamiento de visado cuando el uso pretendido sea incompatible con el dispuesto en la respectiva regulación, según previsión expresa del citado numeral 28 de la Ley de Planificación Urbana, que por su importancia, se transcribe:
“Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.
En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.
Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de lo cual dichos certificados serán obligatorios.” De manera que, a partir de la existencia de las regulaciones urbanísticas, se entiende que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director, y todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido a efecto de poder legitimar el proyecto que pretende realizar. En todo caso, es criterio de este Tribunal, que la ausencia de normativa urbana local o regional, no exime de la obtención de dicho requisito, por cuanto existen criterios objetivos –ciencia y técnica- que pueden determinar la vocación del suelo, y con ello la conformidad o no del proyecto en cuestión. (En tal sentido, se puede consultar la resolución número 1772-2010, de las diez horas cinco minutos del trece de mayo del dos mil diez , de la Sección Tercera .) De tal suerte, que por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, en tanto éste ya ha sido previamente determinado en el reglamento de zonificación, que integra el plan regulador local; de manera que simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación, con lo cual, es un acto meramente declarativo, sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos.
En este sentido, debe entenderse que el otorgamiento favorable del certificado de uso de suelo no se constituye en el otorgamiento del permiso que se pretende, ya sea la licencia constructiva o la comercial, o el fraccionamiento. Es precisamente por su naturaleza declarativa, que los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. La certificación de uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su medio, no resulta posible consolidar ninguna situación jurídica preexistente al acto certificante. Es evidente que la vigencia de este certificado está dado en atención al plazo temporal que disponga de manera expresa la autoridad municipal competente y si no se dispone de ello, debe entenderse que será válido hasta que se modifique (cambie) la regulación urbana aplicable.
XIV.Sin embargo, es importante tener en cuenta que el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo que es, sí se constituye en un acto de gran importancia, en tanto por su contenido, su función es acreditar hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos posteriores, por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o para tramitar patentes municipales para ejercer determinadas actividades, para cuya adopción requiere –sine qua non– del correspondiente certificado de uso del suelo. En virtud de lo anterior, es que salta a la vista la importancia de que los mismos sean otorgados conforme al bloque de legalidad, esto es, a las regulaciones urbanísticas, sean éstas los planes reguladores urbanísticos propios de cada cantón o de los planes regionales (por ejemplo, el GAM) o de las dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de aplicación supletoria en ausencia de las propias locales (Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana y sentencias número 4205-96 y 2003-11397 de la Sala Constitucional).
XV.DE LAS LICENCIAS CONSTRUCTIVAS.- S e le ha delegado a las municipalidades el ejercicio del poder de policía en el ámbito del urbanismo, competencia que entre otras funciones, desarrollan a través del otorga miento y evaluación de los respectivos permisos o licencias constructivas. Lo anterior deriva de lo dispuesto en los numerales primero (supra transcrito) y 74 del Decreto-Ley de Construcciones, número 833, aprobado por la Junta Fundadora de la Segunda República de Costa Rica, que literalmente dispone:
“Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.” En efecto, a partir de éstas disposiciones, que previo a levantar una edificación, el interesado debe de requerir la licencia constructiva ante la correspondiente municipalidad; la cual, deberá de evaluar el tipo de construcción, para que se adec u e a los usos de la normativa urbanística del cantón. Pero no sólo le corresponde la verificación de la adecuación con el uso regulado en las disposiciones urbanísticas (planes de ordenamiento territorial o reguladores), sino que va más a allá, en tanto, resulta necesario que verifique la no afectación del ambiente (en los términos que se señalará a continuación), y el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico urbano-ambiental, que comprende a su vez, requerimientos de orden técnico.
Así, la recepción de los planos constructivos no es meramente una actuación formal, en tanto debe verificar que los mismos cumplan las exigencias establecidas, tanto en las regulaciones técnicas, en este caso, valoradas previamente por los colegios profesionales competentes (Federado de Ingenieros y Arquitectos y de ser necesario en caso de industria, del Federado de Ingenieros Químicos y Afines), y respetar, en lo que corresponde, los respectivos visados o vistos buenos de los mismos , así como de las instituciones competentes en la materia , tales como el Ministerio de Salud, Aviación Civil , Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía y el Servicio de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), en los supuestos previstos en la normativa. Asimismo, debe de verificar el resto del cumplimiento de otros requisitos urbano-ambientales, tales como el alineamiento emanado de órgano competente, autorización de descarga de aguas pluviales, estudios de evaluaciones ambientales y disponibilidad de agua en relación con el tipo de proyecto que se pretende levantar.
Queda claro que, si una solicitud de licencia constructiva se acompaña con un juego de planos que técnicamente no cumple los requerimientos mínimos de la disciplina de la arquitectura y la ingeniería, no resulta posible su aval por las autoridades municipales, así como tampoco, cuando la gestión resulte omisa en requisitos esenciales, como lo son el aval, no sólo del proyecto en general, sino en particular de los planos constructivos, de determinadas instituciones. Resulta evidente que se trata de una labor de análisis y que coloca a las autoridades municipales en una posición activa, en tanto se repite, en caso de ser necesario, debe requerir, los requisitos necesarios, para dar cabal garantía al derecho fundamental de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional), del cual forma parte el concepto del “desarrollo sostenible”, vinculado, claro está, al ejercicio de la libertad de comercio o empresaria.
En este sentido, no debe olvidarse que el ejercicio de éste último derecho –al igual que todos los demás-, en tanto tal garantía debe someterse a las regulaciones legales que necesariamente deben cumplirse previamente; de manera tal que cualquier persona puede desarrollar su actividad comercial o industrial libremente, siempre y cuando reúna los requisitos previamente establecidos por ley y lo haga cumpliendo con las exigencias establecidas para el comercio o industria de que se trate, como lo ha manifestado de manera consistente y reiterada la Sala Constitucional en su jurisprudencia. (En este sentido, entre otras en este sentido, resolución número 1042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y resolución número 0611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno; 0143-93, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; 07973-98, de las quince horas dieciocho minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, entre otras.) De manera que la garantía de la tutela efectiva del ambiente se constituye en un límite claro y lógico impuesto, por mandato constitucional.
XVI.DE LA EXIGENCIA DE LAS EVALUACIONES AMBIENTALES.- En materia ambiental -de la que forma parte el urbanismo, según lo indicó la propia Sala Constitucional en la citada sentencia 3656-2003-, resultan de aplicación una serie de principios constitucionales ambientales, que cumplen su función orientadora, integradora e interpretativa –en los términos previstos en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública-, cuyo rango normativo es, cabalmente de orden constitucional, en tanto interpretan, integran y orientan la aplicación de un derecho fundamental, en este caso, de la tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conforme a las previsiones del numeral 50 de la Constitución Política y los tratados internacionales de la materia. Entendemos entonces que, en tanto existe una obligación para el Estado Costarricense en su conjunto –es decir, sin exclusión de ninguna institución pública-, así como para los administrados, en el respeto de este derecho fundamental, estos principios condicionan la actuación –tanto de las administraciones públicas como de los particulares- cuando tengan algún nivel de incidencia en el ambiente.
Así, para la adopción de una decisión final (acto final), la Administración se ve compelida a realizar todas las gestiones necesarias para impartir justicia, en este caso, administrativa, que obliga a investigar de la mejor manera, para adecuarla a los antecedentes "legítimos y reales" (motivo) en los que sustenta la decisión final (contenido) en adecuación a la finalidad legítima y permitida por el ordenamiento jurídico (fin); pudiendo en consecuencia requerir probanzas o trámites previos, a fin de adecuar la decisión final a un criterio objetivo y no antojadizo o arbitrario, cabalmente en aplicación de los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto la ciencia y la técnica se constituyen en parámetros de la discrecionalidad administrativa. En este sentido, en materia ambiental, cobran especial significación estas consideraciones, por implicar la aplicación, de manera conjunta de dos principios constitucionales ambientales, de gran trascendencia, a saber la objetivación de la tutela del ambiente y el principio precautorio.
El primero (la objetivación de la tutela del ambiente), tiene como contenido que en esta materia (la ambiental) sea exigida la necesaria motivación en criterios objetivos –consistentes en estudios técnicos y científicos– de las decisiones y actuaciones administrativas en el marco de las diversas funciones públicas que realiza el Estado en atención a efectivizar la tutela ambiental; y es así como resulta de aplicación tanto en el ámbito del ejercicio de la función materialmente administrativa, como también en el de la función legislativa y, por supuesto, de la función jurisdiccional. En atención a lo anterior, es posible concluir que en tales supuestos –al momento de promulgar una ley, adoptarse una norma reglamentaria, al emitirse un fallo jurisdiccional, o realizarse una actuación materialmente administrativa, la decisión del legislador, jerarca administrativo, el juez o del funcionario–, la discrecionalidad de los Poderes Públicos se ve reducida a cero.
Este principio encuentra su sustento y desarrollo en los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública de manera genérica, y más concretamente, como derivado del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que exige como requisito previo a la aprobación y realización de cualquier proyecto que pueda tener alguna incidencia en el ambiente, la evaluación de impacto ambiental, su control, que por interpretación podemos extenderlo a la exigencia de probanza técnica y científica que sustente toda decisión de la Administración Pública en la materia ambiental en sus diversas manifestaciones de la función pública. Y el segundo, el principio precautorio o principio de la evitación prudente, cuya denominación se origina en el latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, se aplica a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa.
Así, la acción de prevenir pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Este principio es corolario del principio de responsabilidad, ya que surge de la consideración de los nuevos riesgos y daños que la conducta humana provoca en la naturaleza, en atención al tipo de lesiones que se pueden causar sobre el ambiente y la salud de las personas, que se califican de irreversibles, no sólo por su dimensión, sino también por su acumulación. Por tal motivo es que es posible concluir que la realización de los estudios técnicos actúa como condicionante necesario para la correcta aplicación del principio precautorio en materia ambiental; como se ha establecido en el Estudio Nombre102732 del veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (Nombre102733, Phillipe, Nombre102732, Nombre102734. Le principe de Précaution.
Rapport au Premier Ministre. Editions Odile Jacob. La Documentation Française, 2000. p. 56. Traducción libre y citado por MILANO SÁNCHEZ, Aldo. El principio precautorio. pp. 74, 75 y 177); en el Pronunciamiento o Comunicación de la Unión Europea de febrero del año dos mil –COM–; en la Resolución de Nombre99621, de diciembre del año dos mil y en la propuesta de la Science and Enviromental Health Network (SEHN), que establecen pautas para la operatividad de este principio, al exigir como sustento de cualquier decisión de la Administración, la definición, graduación y evaluación del riesgo, para lo cual se requieren de los necesarios estudios objetivos previos. Así, el contenido del principio precautorio se refiere a la actitud cautelosa que se debe tomar cuando surja alguna duda razonable -no comprobable mediante métodos objetivos y/o científicos- en relación con la peligrosidad de cualquier actividad, por las posibles repercusiones ambientales, sea, para impedir daños graves e irreparables, ya sea para imponer medidas cautelares en la tramitación de los procedimientos o en la fase de ejecución del derecho otorgado, prohibirla (decisión final o de fondo) o para imponer las medidas correctivas o de mitigación necesarias (decisión final o de fondo) condicionantes de la actividad autorizada a fin de evitar el daño ambiental y en la salud de las personas.
Se trata de determinar las situaciones de riesgo para el ambiente (concepto entendido de manera amplia e integral, que comprende tanto los elementos de la biodiversidad natural, como los elementos del urbanismo, según interpretación dada por la propia Sala Constitucional en sentencia número 2003-3656, de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres) y que tienen o pueden tener repercusiones negativas en la salud de la población; y con ello, se condiciona la actuación de la Administración, donde se presentan las siguientes situaciones:
"Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnico Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental" ; en lo dispuesto en el artículo 11 incisos 1) y 2) de la Ley de la Biodiversidad, número 7788, del treinta de abril de mil novecientos ochenta, que en lo que interesa dispone:
"Criterios para aplicar esta ley. Son criterios para aplicar esta ley:
Por ello, si ese basamento técnico-científico-objetivo no existe, obliga a las Administraciones a procurarse ese elemento para poder adoptar una decisión seria y responsable ante la situación planteada, cabalmente para conformar el motivo del acto administrativo que finalmente se adopte; además, claro está, de su adecuación a la normativa urbana para el desarrollo del cantón (sujeción a los Planes Reguladores u Ordenamientos Territoriales). Así, según lo indicado, en virtud de la aplicación de este principio, se invierte la carga de la prueba a cargo del desarrollador, en tanto tiene que acreditar que el proyecto que proyecta o la actividad que pretende realizar, no provoca daño a los recursos y elementos de la naturaleza, no afecta el equilibrio ecológico de la naturaleza y no causa causa perjuicio en la salud de las personas. Lo anterior encuentra su justificación, por cuanto se dispone toda vez que se está ante un conflicto de naturaleza urbano-ambiental, ámbito del recurso que tiene particulares disposiciones y principios de orden legal, entre ellos, "el que contamina paga" y la inversión de la carga de la prueba, contenido en normas internacionales, sobre todo a partir de la Declaración de Río (de 1992), que en su principio 16 lo enuncia de la siguiente manera:
"Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamine debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales." Asimismo, se desarrolla en nuestra legislación, en el artículo 2 inciso d) de la Ley Orgánica del Ambiente, que expresamente dispone entre sus principios rectores, la responsabilidad objetiva en la causación de los daños ambientales, conforme lo establezcan las leyes de la República y los convenios internacionales vigentes. Debe entenderse que en lo que respecta a la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental, de la que forma parte el urbanismo (como ya se indicó anteriormente), ésta se traduce en una presunción de causación de daño ambiental del desarrollador del proyecto que pretende su autorización o que se ejecuta, sobre la base de una responsabilidad patrimonial objetiva; lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 1048 del Código Civil, que establece una responsabilidad objetiva por el riesgo creado o riesgo provecho y de las propias normas de la Ley General de la Administración Pública (artículo 190 y siguientes), que ha sido reforzada al tenor de diversas leyes especiales ambientales.
Lo anterior encuentra sustento expreso en nuestra legislación nacional en el artículo 109 de la Ley de Biodiversidad, número 7788, del treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho, por el que la carga de la prueba en los procedimientos ambientales corresponderá a quien solicita la autorización, licencia o permiso de uso o aprovechamiento de recursos naturales, o al infractor, a fin de demostrar que él no causó el daño, o que su actividad no generará daño al ambiente, en los siguientes términos:
"Carga de la prueba: La carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitida, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso de acceso a la biodiversidad a quien se le acuse de haber ocasionado daño ambiental."
XVII.DE LAS DISTINTAS EVALUACIONES AMBIENTALES.- En atención a que uno de los puntos alegados es cabalmente la ausencia de un estudio de impacto ambiental para el proyecto de construcción y funcionamiento de una fábrica de cemento (molienda de materias primas), empaque y comercialización de cemento, resulta necesario distinguir entre las distintas evaluaciones ambientales que resultan posibles de realizar en el ordenamiento jurídico costarricense, a cargo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Se dan tres fases o etapas en la evaluación ambiental: la inicial, que consiste en un procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto que se pretende realizará; la confección del estudio de impacto ambiental y finalmente, el control y seguimiento en la ejecución de la actividad, obra o proyecto que la Nombre102865 le de la viabilidad ambiental, a través de la evaluación en el cumplimiento de los compromisos ambientales establecidos (artículos 84 inciso i) de la Ley Orgánica del Ambiente, 11 incisos i y l) del Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA).
En esta labor de monitoreo, se incluye el análisis del cumplimiento del Plan de Gestión Ambiental y la verificación y evaluación de los informes que presentan los regentes ambientales, responsables en el cumplimiento de los compromisos ambientales. En este sentido, debe quedar claro que, no resulta posible realizar determinados proyectos si no se cuenta con la viabilidad ambiental, a modo de autorización, ya sea en la fase de evaluación inicial del proyecto o en la de aprobación del estudio de impacto ambiental o del plan de gestión ambiental; que denota la condición de armonización o de equilibrio, desde el punto de vista ambiental, en su desarrollo, ejecución e implementación de la actividad, obra o proyecto y su impacto ambiental potencial. La determinación del tipo de evaluación que se requiera para obtener la viabilidad ambiental, dependerá del resultado de la evaluación previa de la actividad o proyecto, a través del denominado “Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar” –exigido para todo proyecto u obra conforme al numeral 19 inciso b) del Decreto Ejecutivo número 26228-MINAE, en el que se analizan los elementos característicos del mismo, en función de las condiciones ambientales del terreno y la zona donde se ubicará, junto a otros factores externos.
En esta fase, como parte de los requisitos que deben presentar los desarrolladores están las notas de varias instituciones públicas, tales como el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), Comisión Nacional de Emergencia, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Museo Nacional, y el Ministerio Agricultura y Ganadería, las cuales deben indicar con criterios específicos la situación del proyecto, tales como si se ubica en una zona de recarga acuífera, dentro de zonas de vulnerabilidad sísmica, cerca de tomas de aguas superficiales o sobre suelos de buena calidad. Adicional a lo anterior, en principio debería de acompañarse de estudios técnicos especializados, a saber, hidrogeológicos, hidrológicos, geotécnicos, vulcanológicos o sísmicos, entre otros; los cuales no son valorados por las entidades especializadas, sino únicamente por la SETENA. Así, dependiendo del resultado de la evaluación preliminar, se puede obtener la viabilidad ambiental, o por el contrario, se estima necesario la realización de un estudio de impacto ambiental.
La Nombre102865 realiza tres procesos de evaluación ambiental, a saber: a.) el estudio de impacto ambiental (EsIA); b.) un plan de gestión ambiental (PGA), con el consiguiente nombramiento de un regente ambiental (Nombre80058); y, c.) la declaración de compromisos ambientales (DCA). En cuanto al primero, el estudio de impacto ambiental (EsIA), es un procedimiento administrativo técnico-científico que permite identificar y predecir los efectos que ejercerá la actividad, obra o proyecto que se pretende ejecutar sobre los elementos naturales que conforman el ambiente y en la salud de las personas, cuantificándolo y ponderándolo para conducir a un dictamen que apruebe, rechace o condicione el proyecto. Incluye los efectos específicos, la evaluación global de los mismos, las alternativas de mayor beneficio ambiental, un programa de control y minimización de los efectos negativos y un programa de monitoreo, esto último refiere al seguimiento, supervisión o vigilancia de la calidad de los elementos del medio ambiente, comprometidos en la evaluación ambiental preliminar y en el estudio de impacto ambiental, durante su instalación, desarrollo y clausura del proyecto.
En este sentido, debe recordarse que el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente supra transcrita. Es así, como nuestro ordenamiento jurídico exige este tipo de evaluación para actividades, obras o proyectos calificados finalmente como de alt o impacto ambiental potencial (categoría A) y moderad o alt o impacto ambiente potencial (categoría B1) , conforme lo prevén leyes especiales y el Reglamento general sobre los procedimientos de impacto ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del veintiocho de junio del dos mil cuatro. Por su parte, si la calificación final de la actividad, obra o proyecto es de moderado bajo impacto ambiental potencial (categoría B2) , lo requerido es el plan de gestión ambiental, y en los supuestos de calificación final de bajo impacto ambiental potencial (categoría C) , basta con una declaración jurada de compromisos ambientales. Resulta necesario precisar que en los planes de gestión ambiental se realiza un pronóstico general de los aspectos ambientales más relevantes del proyecto, y comprende además, medidas ambientales para prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar posibles impactos ambientales (artículo 3 del citado Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC).
Conviene aclarar que tanto para el monitoreo y seguimiento de los estudios de impacto ambiental como del plan de gestión ambiental, requieren del nombramiento de un regente ambiental, y comprende, labores de preparación de informes ambientales periódicos y la anotación del registro de la gestión ambiental en una bitácora; vigencia de las garantías ambientales y auditorías ambientales de cumplimiento.
XVII.DE LOS ELEMENTOS MATERIALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- Finalmente, debe recordarse que la existencia y validez de todo acto administrativo depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos por el ordenamiento jurídico, que para una mayor comprensión, pueden clasificarse en materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin, contenido y motivo -artículos 131, 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308 de la Ley General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución). El motivo es un elemento esencial del acto administrativo al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, constituido por "los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (de derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste." (JINESTA LOBO, Ernesto.
Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 370). Así, son las causas o presupuestos, antecedentes jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a la adopción del acto concreto; y que denota la conformidad que debe existir entre éste y el propósito que el ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés público a satisfacer en cada caso. Por ello, el citado numeral 133 exige que sea legítimo, por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de legalidad que rige la actuación Administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública); y además, debe existir tal y como la Administración lo invoca, y que precisamente, sustentan la decisión adoptada, lo que denota su íntima relación con el otro elemento comentado (la motivación del acto), de donde, el contenido debe ser correspondiente con el motivo.
El contenido, como su denominación lo indica, es la definición del efecto del acto administrativo, como resultado jurídico inmediato del mismo, de manera que es lo que declara, dispone ordena, certifica o juzga, y suele expresarse en la parte dispositiva de las resoluciones administrativas. Por ello, debe estar en estrecha relación o correspondencia con el motivo, y por ello, "debe ser lícito, posible, claro y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo", exige el artículo 132.1 de la Ley General de la Administración Pública. Finalmente, el fin, "es el resultado metajurídico y objetivo último que persigue el acto administrativo, en relación con el motivo" (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 378). Este elemento siempre es reglado, en tanto la ley lo fija de manera expresa y específica, y en su defecto, corresponderá al juez su determinación, sobre la base de los otros elementos del acto (motivo y contenido)no existiendo discrecionalidad para la Administración para su determinación.
Así, el fin no es ni puede ser en beneficio personal del servidor público o de un tercero. De suerte que, si hay irregularidades en el motivo y el contenido, irremediablemente ello se traduce en una inadecuación del acto a su fin, manifestándose como un vicio por exceso de poder, como lo prevé el artículo 131 de la citada Ley General de la Administración Pública.
C.- AN Á LISIS DEL ACUERDO IMPUGNADO.- X V .- DE LA ILEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN IMPUGNADA.- Teniendo como base las anteriores consideraciones, este Tribunal se permite hacer e l análisis del acuerdo impugnado, con las siguientes consideraciones de fondo :
Primero: No se trata de un simple proceso de "retasación" de los tributos atinentes a la licencia constructiva, como alega en su defensa la empresa Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima; sino más bien del "velado" cambio sustancial del permiso de construcción 1090/SPU/08, del dos de diciembre del dos mil ocho (folio 18, Tomo I), otorgado únicamente para edificar una nave industrial y edificio administrativo , en un área definida de 3 . 946 metros cuadrados , al disponerse -en el acto impugnado-, ampliar la cobertura del permiso original, para comprender un proyecto de industria de clinker y empacado de cemento (cementera), para comprender adicionalmente todas las edificaciones que comprende este diseño de cementera, según propuesta de la empresa Comcoas, a saber: edificio de producto terminado, torre de molienda y torre de silos, en obras eléctricas, obra mecánica, área de secado, caminos de acceso, patios de estacionamiento, caseta de guarda, subestación eléctrica y área de pesaje.
Nótese que en el acto impugnado lo que hace el Alcalde es obviar todos los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano-ambiental para el otorgamiento de licencias constructivas, para de seguido ordenarle al Sub Proceso de Planificación Urbana, el otorgamiento de la licencia constructiva, para generar la respectiva carga tributaria. A partir de esta decisión, se pretende generar una licencia constructiva de una cementera, sin que haya verificado ni exigido a cabalidad el cumplimiento de la normativa urbano-ambiental, excusándole de la presentación de los visados de los planos constructivos por Aviación Civil, sin contar con la disponibilidad de agua para uso industrial, dado que la que existe, es para uso de oficina -como lo indica el Administrador de la Asada de San Rafael, en oficio ADM-26-20, del veintisiete de mayo del dos mil diez , a folio 707-, cobrándole por el servicio de agua a la empresa, bajo la categorización de "domiciliar", como consta en los recibos aportados al expediente, visibles a folios 227 y 295; no valarando que el mismo proceso de fabricación de cemento clinker requiere de agua para enfriar el molino , como lo evaluó la Subcomisión Revisora de los Permisos de Construcción, celebrada el veintiocho de abril del dos mil diez (acta a folios 321 a 322 y registro de la misma en oficio MA-SPU-0325-2010, del veintinueve de abril siguiente, a folios 236 a 327); además de la no exigencia de la presentación de los permisos de aguas pluviales (por ampliación y modificación estructural del proyecto inicial), y del respectivo estudio de impacto ambiental, restringiéndole únicamente al del impacto vial, según las resoluciones 1079-2008-SETENA, de las once horas cincuenta minutos del veintiocho de abril del dos mil ocho (folios 1 a 9) y 402-2010-SETENA, de las catorce horas veinte minutos del primero de marzo del dos mil diez (folios 217 a 226).
Ello obliga a este Tribunal a examinar dicha actuación, con un mayor detenimiento, en tanto, pretende reconocer, no sólo implicaciones tributarias de un permiso o licencia constructiva anterior, respecto de obras no comprendidas en la primera, sino -se insiste- el levantamiento de todas las exigencias ambientales señaladas. Lo anterior constituye una seria burla (fraude procesal en los términos previstos en el numeral 100 del Código Procesal Civil) del ordenamiento urbano ambiental y de las potestades fiscalizadoras encomendadas a las municipalidades, al hacerse una lectura o interpretación tergiversada de los informes del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (DRD-INSP-1089-2009, del ocho de diciembre del dos mil nueve y DE-0147-10-01, del once de enero del dos mil diez; a folios 85 a 100 y 116 a 119, respectivamente). En este sentido, conviene precisar que no existe un trámite para la "retasación" de obras constructivas, así como tampoco no existe en el ordenamiento jurídico municipal, un trámite para la ampliación de permisos de construcción previamente otorgados, lo cual era del absoluto conocimiento por parte de las autoridades de la Municipalidad de Alajuela, según se consigna en el oficio MA-PPCI-0507-2010, del doce de mayo del dos mil diez, en que el ingeniero Roy Delgado Alpízar, Director del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura, da respuesta al Presidente de la Asociación de Desarrollo Industrial de San Rafael de Ojo de Agua, en el que le indica que el trámite de las obras registradas en planos registrados según los contratos Placa17076, Placa17082 y Placa17078, "están siendo analizados y resueltos por el Subproceso de Planificación Urbana como un trámite nuevo de permisos de construcción y deberán cumplir con la totalidad de los requisitos publicados en La Gaceta para este tipo de trámites y apegarse a lo establecido en la Ley 8220; este procedimiento se respalda en el hecho que no existe en el ordenamiento jurídico nacional el trámite de ampliación de permisos de construcción en este Municipio" (folios 696 a 700, el resaltado es del original).
Nótese que en caso de no contarse con la licencia respectiva, lo pertinente es que el interesado gestione el respectivo permiso o licencia constructiva, y de constatar las autoridades municipales el inicio de obras sin dicha autorización previa, la aplicación del procedimiento dispuesto en el Decreto-Ley de Construcciones, en los numerales 93 y siguientes, que imponen a las autoridades municipales la obligación de paralizar la obra, con la respectiva colocación de sellos, para conferirle al administrado, el plazo prudencial de treinta días para regularizar su situación, o lo que es lo mismo, para que presente su gestión ante la Municipalidad, con previo cumplimiento de todos los requisitos urbano- ambientales; y en caso de incumplimiento, se faculta a la Administración para que en un plazo que ella defin a , haga una segunda prevención, y finalmente, de no cumplirse, se autoriza a la demolición de la obra, con costos a cargo del infractor.
De regularizarse la situación, adicional al correspondiente pago de la licencia, se impone el pago de una multa. De una revisión minuciosa del expediente, esto fue lo que se intentó hacer en un primer momento, mediante las órdenes de clausura dictadas por resolución 241-2009, de las once horas treinta y cinco minutos del nueve de noviembre del dos mil nueve, de los inspectores Emerson Bone Moya y Leonard Madrigal Jiménez (folios 79 a 93), avalada por la Sala Constitucional mediante sentencia 2009-187572, de las quince horas veintiséis minutos del tres de diciembre siguiente (folios 79 a 83); oficio MA-A-3342-2009, del cinco de noviembre del dos mil nueve, de la Alcaldesa Joyce Zürcher Blen (folios 752 a 758); y resoluciones 006-2010, de las quince horas treinta y seis minutos del once de enero del dos mil diez, de los inspectores municipales Jonathan Falcón Guido y Oiner Rodríguez Venegas (folios 112 a 115) y número 002-2010, de las diez horas treinta y cinco minutos del trece de enero del dos mil diez (folios 136 y 137), en que además de la clausura de las obras sin licencia, le hace prevención de los treinta días para regularizar la situación.
Respecto de estas actuaciones, resulta necesario hacer las siguientes precisiones. Manifiestan los personeros de las empresas desarrolladoras las órdenes de clausura de la Municipalidad fueron anuladas por acuerdo del Concejo, que calificó de irregular la actuación de la Alcaldesa, al no motivarse las decisiones, en faltas de la empresa o carencia de los permisos respectivos. Al respecto, debe recordarse que en la sesión ordinaria 45-2009, celebrada el diez de noviembre del dos mil nueve (folios 811 a 838), el Concejo recibe a los representantes de la empresa Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima, quienes piden el nombramiento de una Comisión especial para la investigación de las actuaciones municipales con ocasión de las gestiones por ellos gestionadas y acusan la existencia de un conflicto de intereses de la Alcaldesa, por ligamen familiar, al ser su hermano director y socio de las empresas Holcim e INCSA.
Ante esa situación, de mutuo propio, y sin existir motivos para ello, por no estar contenido en los presupuestos dispuestos en el ordenamiento jurídico en los artículos 49 y 53 del Código Procesal Civil y 22 de la Ley de Contratación Administrativa, al no haber intervenido en trámites de los familiares previstos en dichas disposiciones, la Alcaldesa se excusa del conocimiento del asunto. Sobre esta base, de la excusa o inhibitoria voluntaria de la Alcaldesa, el Concejo -se insiste-, sin motivo alguno, en esa misma sesión, anula todas las actuaciones dictadas, en una errónea aplicación del numeral 237 de la Ley General de la Administración Pública. No obstante lo anterior, es lo cierto que, con posterioridad a tales actuaciones (de nulidad de las órdenes emitidas por la Alcaldesa Zürcher Blen), se dictan la o rden de clausura números 006-2010 , de las quince horas treinta y seis minutos del once de enero del dos mil diez (folios 112 a 115) y prevención 002-2010, de las diez horas treinta y cinco minutos del trece de enero del dos mil diez (a folios 136 a 137), dictas por los inspectores municipales Jonathán Falcón Guido y Oiner Rodríguez Venegas, cabalmente por constatar el levantamiento de obras sin la respectiva licencia constructiva; actuaciones respecto de las cuales, no sólo no consta anulación alguna de parte de las autoridades locales, sino que al contrario, fueron avaladas en oficios posteriores; así, el ingeniero Emerson Bone Moya, en su condición de Coordinador de Control Fiscal y Urbano, mediante oficio MA-PCFU-0060-2010, del trece de enero siguiente, en el que claramente indica que:
“… mantiene en pie el acta de clausura No. 006-2010, de las obras ahí indicadas, esto hasta tanto el Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura, nos informe formalmente que las obras clausuradas por este proceso se encuentra a derecho, tanto en la aprobación de los planos como en el pago del impuesto. Además como lo indica el informe del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos en el punto 5, la subestación eléctrica, no tiene los permisos autorizatorios, por ello fue clausurada mediante el acta No. 002-2010, la cual se mantendrá hasta tanto no se encuentre a derecho” (folios 142 y 143).
Posteriormente, mediante oficio MA-PPCIA-0164-2010, del nueve de febrero siguiente (folios 200 al 203), el ingeniero Roy Delgado Alpízar, Director del Proceso de Planeamiento y Construcciones de Infraestructura, manifiesta que no le corresponde pronunciarse respecto de la validez del acta de clausura 006-2010, por cuanto “… se desprende de la misma no se refiere a las obras que cuentan con el permiso No. 1090/SPU/08 (Nave Industrial y Edificio Administrativo), sino a aquellas que, según el informe DRD-INSP-1089-2009 “… no cuentan con licencia de construcción (edificio de producto terminado, la torre de silos, la torre de molienda” …”; y añade que a la fecha no tiene conocimiento oficial de la anulación de tal acta de clausura, la que mas bien es confirmada en los oficios MA-PCFU-0060-2010 y MA-PCFU-096-2020, del Proceso de Control Fiscal y Urbano. Lo reseñado hace más sorprendente la situación, en tanto a la fecha, no sólo está levantada la cementera en su totalidad, sino que está en funcionamiento desde de octubre del dos mil diez.
También se advierte de esta situación en los siguientes informes: el MA-PCFU-0096-2010, del diecinueve de enero del dos mil diez, del ingeniero Emerson Bone Moya, en el que claramente le informa al personero de Comcoas, Sociedad Anónima, que las obras de edificio de producto terminado, bodega, torre de molienda y torre de silos no cuentan con los permisos municipales, según se desprende de los informes del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, siendo conformes a derecho las órdenes de clausura (folios 153 a 154 y 659 a 660); y el MA-PCFU-0202-2010, del cuatro de febrero siguiente, del mismo ingeniero Emerson Bone Moya dirigido al Presidente del Concejo (Álvaro Sojo Mendieta), en el que justifica las órdenes de clausura de las obras levantadas sin la respectiva licencia constructiva (edificio de producto terminado, torre de silos y torre de molienda ) (folios 195 y 196); y finalmente, mediante oficio MA-SPU-0631-2010, del diecisiete de junio del dos mil diez (folios 415 a 419), el ingeniero Luis Fernando Muñoz, Coordinador del Sub Proceso de Planificación Urbana y el arquitecto Marvin Alonso Barberena, funcionario de ese Departamento, quienes se niegan a firmar el permiso requerido por el Director del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura -Roy Delgado Alpízar-, en acatamiento de la decisión aquí impugnada -resolución de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez, del Alcalde-, por las siguientes razones: a) que el visado otorgado por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos hace incurrir en error a la Municipalidad, por cuanto lo único autorizado por éste, en un primer momento fue el "Edificio Administrativo" y la "Nave Industrial"; siendo que en principio, se supone que un visado en planos afecta todo lo que en ellos se representa; pero en este caso, existen tres visados posteriores y por tres actividades diferentes, b) por la falta de definición en área de construcción a autorizar, por lo que alegan que "La falta de claridad en la información impide saber qué fue tasado, por cuánto fue tasado cada rubro y si el CFIA está repitiendo o no el tasado de lo primero o parte de eso"; c) acusan que es imposible tasar de la misma manera, el metro cuadrado de un edificio administrativo al de una torre de molienda o una torre de silo; d) que hace falta información "suficiente y adecuada" para tasar las calles, caseta para guarda y otras obras menores, "precisamente porque el CFIA indica que esas obras no fueron tasadas pero sí incluidas en los planos entregados en la primera presentación"; e) que el hecho de que en enero del dos mil nueve hubiera obras sin levantar, no eximía de la respectiva licencia constructiva y de su apoyo en planos; f) y finalmente advierten que "Aviación Civil no visó ninguno de los planos de Comcoas, requisito indispensable para otorgar el permiso por parte de la Municipalidad.
Sin tal visado no puedo poner mi firma en ningún plano de un proyecto de esas proporciones"; no existiendo documento alguno del Sub Proceso en el que se indique de la no pertinencia de este requisito, "y si existiera, estaría NO HA LUGAR porque no tenemos esa competencia ni esa potestad"; g) recomienda enviar el proyecto al colegio profesional indicado, para que éste haga la tasación correspondiente, conforme a los estándares que la práctica de la ingeniería civil requiere. En ese mismo acto aportan un cálculo de una posible tasación, que se niegan a firmar. En relación con lo anterior, resulta obligado para este Tribunal transcribir el oficio MA-SPU-0174-2010, del dos mil diez, suscrito por el ingeniero Daniel Gutiérrez Saborío, del Departamento del Subproceso de Planificación Urbana, quien en relación con la “retasación” de las “nuevas obras” (torre de molienda -1.342.m2-, torre de silo -153.66 m2- y edificio de producto terminado -828.26 m2), evidencia las severas irregularidades de lo pedido, por lo que le informa al ingeniero Roy Delgado Alpízar las dificultades prácticas de esa tarea, motivado en las siguientes consideraciones:
“Sobre estas tres obras, la Municipalidad debe resolver el monto de la tasación y si le es aplicable multa.
La dificultad para cobrar los emolumentos correspondientes se debe a que la tasación no se hizo por obra; sino de forma global. La primera tasación del CFIA correspondió a ¢771.680.000 y un área de 3946 m2, que incluyó la bodega de materiales y el edificio administrativo. La segunda tasación fue de ¢ 1.087.195.200.00 y correspondió a la bodega de materiales, el edificio de producto terminado y las torres de molienda de silos. / Mediante oficio No. MA-SPU-0154-2010 (22 de marzo) se solicitó al ingeniero Javier Chacón del Departamento de Responsabilidad Profesional del CFIA que desglosara el valor de la tasación por cada una de las obras. Por vía telefónica (24 de marzo) el Ing. Chacón explicó que no poseía la información desglosada. Ante ello, se plantearon tres alternativas: llevar los planos de nuevo al CFIA para tasación; cobrar el monto total de ¢ 1.087 millones y posteriormente dar un reembolso por la diferencia; o hacer una tasación independiente por parte de la Municipalidad.
La primera opción permitiría que el monto de impuestos a la construcción estuviera basado exclusivamente en la valuación del CFIA, como es lo usual. No obstante, el Ing. Chacón indicó que el trámite no sería rápido. Debido al vencimiento del plazo legal para resolver un permiso de construcción existía presión, tanto del gestor del permiso (Marco Méndez) como del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura, para que el trámite no se demorara más. Por ello, se descartó la primera opción.
La segunda alternativa evitaría retrasar la aprobación del permiso. Además, existía la disposición por parte del señor Méndez para pagar impuestos sobre el total de los ¢ 1.087 millones y descartar el reclamo del reembolso. Sin embargo, esta situación dejaba la tasación irresoluta y no permitía tener claridad en cuanto a la aplicación de las multas. Debido a sus deficiencias procesales, el cobro con respecto al monto total de la segunda tasación podría prestarse para suspicacias por parte de quienes auditan la actuación del Subproceso de Planificación Urbana. El hecho de que el permiso de Nombre102864 haya sido sometido a investigación judicial, requiere extremar los cuidados para evitar cualquier imputación posterior. Por ello, a pesar de que se había preferido en un inicio, ahora se recomienda evitar esta opción.
Por ende, la tasación independiente por parte de la Municipalidad es la alternativa idónea, pese a la falta de experiencia de este Subproceso en valuación de instalaciones industriales.
Como referencia se utilizó el “Manual de valores base unitarios por tipología constructiva” de la Dirección General de Tributación. Respecto a las obras de la primera tasación, la categoría más afín para el edificio administrativo es “Edificio de Oficinas tipo EO-02, (¢185.000/m2); y para la bodega de materia prima “Nave industrial tipo NI-03” (¢75.000/m2). Si se multiplican tales valores por las áreas correspondientes se obtiene un total de ¢342.522.550. Como la tasación del CFIA fue de ¢771.680, se hace necesario multiplicar los valores unitarios por un factor de 2,25. De esta forma se obtienen valores unitarios de ¢416.792/m2 para el edificio administrativo y ¢168.970/m2 para la bodega de materia prima. Al aplicar tal valor unitario al área de bodega para materia prima (3303 m2) presentada en la segunda tasación, se obtiene la cifra de ¢558.107.570. Entonces, si se resta el costo de la bodega de materia prima al valor tasado por el CFIA de ¢1.087.195.00, quedan ¢529.087.630 que corresponden al conjunto formado por la torre de silos, torres de molienda y edificio de producto terminado. De esta forma se obtiene un estimado de forma indirecta, ya que dentro del Manual no hay ninguna tipología constructiva que pueda ser aplicada a las torres y al edificio de producto terminado.
Sobre el edificio de producto terminado se hizo un estimado del volumen de excavación, volumen de concreto, área de techos y masa de acero estructural. Con base en ello, se considera razonable ¢231.000/m2 como costo unitario. Si este valor se generaliza además a las torres de silos y de molienda definidas por el CFIA (2325,38 m2), se obtiene un total de ¢531.162.780.
Para poder afinar más el monto de tasación, se requiere cuantificar la cantidad de materiales de las torres de silos y molienda; así como obtener algunas cotizaciones sobre los materiales y la mano de obra. Sin embargo, se considera que un valor redondeado de 540 millones de colones es compatible con el determinado por el CFIA, pero que además incluía la bodega de materia prima. Debe recordarse que en la tasación no se incluye el costo del equipo a instalar en las torres, solamente los elementos estructurales que le dan soporte. Por ello existe una diferencia apreciable entre el costo total para Nombre102864 de montar la fábrica de cemento y el monto con el cual tributa a la Municipalidad. / Sobre la aplicación de una multa debe examinarse la forma en la cual fue dado el permiso No. 1090/SPU/08 y el grado de avance que actualmente presentan las obras.
Debe mencionarse que las torres de silos y de molienda estaban ya planteadas en el primer juego de planos, en láminas distintas al diseño de sitio. La de molienda aparece en las láminas PI07 y PI08 con una vista en alzado, cuatro cortes en elevación y seis cortes en planta. Asimismo, los silos de producto terminado se ilustran con dos vistas en elevación y cuatro cortes de planta. También se muestran las cimentaciones de los silos en la lámina S9-12. Si bien hay cotas generales, no se cumplen las especificaciones mínimas establecidas en el artículo II.6 del Reglamento de Construcciones. Por ello, el CFI no realizó la tasación correspondiente.
A pesar de ello, como en el permiso aprobado No. 1090/SPU/09 (sic) las láminas permitían inferir claramente la intención de construir las torres de silos y de molienda, hubiera sido razonable solicitar una aclaración antes de otorgar el permiso.
No obstante, si se considera que el artículo 81 de la Ley de Construcciones establece la responsabilidad del propietario y el ingeniero responsable sobre los datos que consten en el proyecto; la omisión de especificaciones en los planos no es achacable a la Municipalidad. Aún más si se tiene en cuenta que el permiso fue otorgado específicamente para nave industrial y edificio administrativo.
La presentación de un segundo juego de planos un año después muestra que en el primero el ingeniero responsable no incluyó la información necesaria para construir las torres de silos y de molienda. Entonces se debió de haber tramitado ante la Municipalidad la adición de la obra, antes de proceder a su ejecución, en apego al artículo 74 de la Ley de Construcciones. Además, el edificio de producto terminado y despacho ni siquiera aparece mencionado en el diseño de sitio de los planos originales. Por ello, se infringió el artículo 89, de la Ley de Construcciones, por cuanto las obras modificaron parcialmente el proyecto aprobado.
Para determinar el grado de avance de las obras, el miércoles 24 de marzo de 2010 se hizo una inspección al sitio de la obra por parte del Subproceso de Planificación Urbana. Se observa que la torre de molienda (Figura 1) y el edificio de producto terminado (Figura 2) tienen un avance cercano al 90%. Por ello, de acuerdo con el “Reglamento para el control constructivo de obras civiles e imposición de sanciones del cantón de Alajuela”, le corresponde una multa del 100% sobre el impuesto a la construcción.
Entonces, se determina que los emolumentos a cobrar consisten en el 1% del valor de las obras (artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana) y un monto análogo correspondiente a la multa. Es decir, ¢5.400.000 por un impuesto y misma suma por multa, para un total de ¢10.800.000.
Según consulta al Lic. Gonzalo Pérez de Gestión de Cobro, se nos informó que en los casos de adición de obras a un permiso ya aprobado, lo procedente era tramitar un nuevo permiso de construcción.
Por ello, se examinó la lista de requisitos para permisos de construcción según el artículo 17 de “Requisitos y trámites que se realizan en la Municipalidad de Alajuela” (Gaceta No. 169 del 4 de setiembre de 2002). Muchos de los rubros ya estaban presentados en el expediente. No obstante, la versión original del expediente había sido incautada para una investigación judicial. …
Se determinó que hacían falta rubros para otorgar el permiso de construcción porque lo contenido en el expediente era insuficiente o había perdido vigor con el tiempo.
Al señor Marco Méndez, representante de COMCOAS, se le informó que para tramitar el permiso se requería: 1. Solicitud de permiso llena y firmada por el representante legal. 2. Copia de cédula del representante legal, en caso de que ya no sea Nombre71220 . 3. Póliza de riesgos del INS. 4. Información registral de la finca actualizada. 5. Autorización escrita para ingresar a la propiedad.
El señor Méndez indicó que el miércoles 24 de marzo presentó los requisitos ante el Servicio Integrado de Servicio al Cliente. No obstante, los papeles no fueron transferidos al Subproceso de Planificación Urbana hasta la tarde del 26 de marzo. Entonces se constató que no se había incluido la solicitud. Cuando se le comunicó la omisión al señor Méndez, este trató de suplirla. No obstante la boleta no se pudo adicionar por dos razones: no había ingresado a través del Sistema Integrado de Servicio al Cliente y además no constaba la firma del profesional responsable.
En cuanto se subsane la solicitud firmada y se obtenga copia certificada de los requisitos que ya habían sido presentados en el expediente incautado, se puede aprobar el permiso correspondiente. No obstante, dada la delicadez del caso, se insta comentar las circunstancias de aprobación con el vicealcalde o con la Comisión de Obras. / Se aclara que en este sitio no se considera el permiso de la subestación eléctrica de Nombre102864 porque este no tiene cuestionamientos con respecto a la tasación” (folios 264 al 271 y 684 a 691. El subrayado no es del original).
De lo indicado, queda en evidencia la severa indefinición de la situación. A estas alturas no se sabe con precisión sobre qué obras pesa la supuesta orden de “retasación” de los permisos constructivos, si es únicamente por la torre de molienda, torre de silos y el edificio de producto terminado, o la totalidad del proyecto; existiendo serias divergencias en cuanto a los metros cuadrados de la obra en su conjunto y en sus partes individualmente consideradas. En todo caso, no observan estos Juzgadores que las empresas desarrolladoras -Inversiones y Producciones Dip, Sociedad Anónima y Comcoas, Sociedad Anónima- hayan regularizado su situación de la construcción de una cementera sin licencia constructiva, siendo que no basta con el pago del permiso y su respectiva multa, para subsanar esta grave omisión; así como tampoco es cierto que dichas obras estén contenidas en licencia otorgada mediante oficio 1090/SPU/08, del dos de diciembre del dos mil ocho, como se analizará a continuación.
En este sentido, sí observa este Tribunal que las desarrolladoras sí han intentado a toda costa realizar dicho pago, ya que sin estar haber causa para hacerlo, el seis de mayo del dos mil diez (folios 335 y 339), paga once millones seiscientos cincuenta y cuatro mil treinta y dos colones exactos (¢11.654.032.00), en concepto del impuesto de construcción según tasación efectuada en los oficios MA-SPU-PA-247-2010 y MA-PA-2478-2010, lo que ameritó su devolución por la Tesorera Municipal, mediante oficio MA-244-ST-2010, del veinticinco de mayo siguiente (folios 384 a 386). También consta el pago efectuado por las indicadas empresas (por referencia de la resolución de las once horas del veintinueve de setiembre del dos mil diez, de la Actividad de Patentes, a folios 992 y 995, y el propio dicho de los interesados, a folio 1019), con sustento en el oficio MA-SPU-PA-0746-2010, del veinticuatro de setiembre del dos mil diez (folios 1040 a 1044, 1047 a 1051 y 1054 a 1058), dictado por el ingeniero Roy Delgado Alpízar, Director de Planeamiento y Construcción de Infraestructura y los arquitectos Edwin Bustos Ávila, Coordinador de Planificación Urbana y Marvin Alonso Barberena, Coordinador de la Actividad de Control Constructivo, en ejecución y del acto aquí impugnado, funcionarios que establecieron un monto a pagar de cuatro millones cuarenta mil seiscientos cuarenta y cinco colones con treinta y cinco céntimos (¢ 488.041.645.30) en concepto de permiso de construcción para el edificio de producto terminado, torre de molienda, torre de silos y subestación eléctrica, con un área de 5.819,38 metros cuadrados, y un monto igual en concepto de multa, para un total de nueve millones setecientos sesenta mil ochocientos treinta y dos colones con noventa céntimos ("¢9.760.832.90" (sic)).
Advierte este Tribunal que la cantidad consignada es errónea, en tanto debió de ser novecientos setenta y seis millones ochenta y tres mil doscientos noventa colones con seis céntimos (¢976.083.290.6). Llama la atención a estos Juzgadores, que los indicados funcionarios tasan parte de las obras levantadas por las empresas desarrolladoras, y en modo alguno comprende la totalidad del complejo de la cementera construida -se reitera- sin permiso constructivo previo. Lástima que esa voluntad de pago no se manifestara en el cumplimiento y regularización de su gestión, como se explicará a continuación.
Segundo: No tiene licencia constructiva para levantar todas las obras que implica el proyecto de industria o fábrica de cemento tipo clinker (cementera); sin que en modo alguno pueda estimarse sustentadas en un error del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos; siendo la causa de los mismos, las omisiones de la propia empresa, que pretende inducir a error las manifestaciones del colegio profesional. Así, el informe DE-0147-10-01, del once de enero del dos mil diez, aclara el primero -DRD-INSP-1089-2009, del ocho de diciembre del dos mil nueve (folios 85 a 100)- de la siguiente manera:
Esas obras están indicadas y tienen algunos detalles, pero no los suficientes para entender con claridad la obra propuesta y poder hacer una estimación de su costo. Con motivo de lo anterior, se procede a tasar lo que se considera está completo y permite la estimación de costo correspondiente, que son la nave industrial y el edificio administrativo, lo que se consigna explícitamente en el sellado correspondiente”; c.) Que en fecha posterior (catorce de setiembre del dos mil nueve), la misma empresa registra los contratos Placa17076, Placa17082 y Placa17078, “que corresponden a las siguientes obras, que ya estaban incluidas en el diseño de sitio de los planos originales, pero que no había sido tasados, por cuanto no estaban detalladas totalmente en dichos planos originales: Edificio de producto terminado y bodega de materia prima, … , área tasada 828.26 m2; Torre de molienda, … área tasada: 1343.46; Torre de silos, … área tasada 153.66 m2.
La sumatoria de las cuatro obras registradas, da un total de 2325.38 m2 (esta área no contempla el edificio de nave industrial o bodega de materia prima, ya que el mismo fue considerado en el contrato anterior, por lo que la sumatoria indicada corresponde solamente a cuatro obras) y presentan un cambio en el diseño estructural correspondiente, con respecto a la información incluida no completa, que estaba en los planos originalmente presentados. Es importante recalcar que, dichas obras, para efectos del trámite ante este Colegio Federado, están debidamente visadas y registradas, y los planos correspondientes, tienen los sellos de visado de este Colegio Federado”; d.) Que esos planos visados por el CFIA, complemento del juego de planos presentado originalmente, “no están en el municipio”; por lo que recomienda, “de manera inmediata, … la presentación de los planos que ya están visados y con sello del CFIA a la municipalidad de Alajuela, para el pago de los emolumentos correspondientes”; e.) Que de la visita realizada el veintinueve de noviembre del dos mil nueve, la única obra no visada por el CFIA, es la subestación eléctrica; y f.) Que “existen otra serie de obras que no se indicaron en los planos originales, en las plantas de conjunto, sin mayores detalles, que no fueron tasadas y que se consigna a continuación: caminos de acceso, estacionamientos, caseta de guarda, y otras obras menores”; cuyas obras no han sido iniciadas al momento de hacerse la inspección (folios 116 a 119. El resaltado, parcialmente es del original).
De manera que los planos originalmente presentados ante el colegio profesional comprendían todo el croquis de la fábrica de cemento (molienda de clinker), empaque y su comercialización, con todas las edificaciones previamente indicadas, pero que no contaron , en la primera ocasión con el visto bueno y consiguiente tasación por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos del proyecto su totalidad, sino única y exclusivamente lo relativo a la nave industrial y el edificio administrativo, cabalmente por no presentarse con los detalles ni información necesaria que requieren tales documentos para su tasación por el colegio profesional, de donde resultaba imposible para las autoridades municipales, el conferirle el aval a todo el proyecto; motivo por el cual, sólo lo otorga únicamente a tales obras (se repite, nave industrial y el edificio administrativo). De tales informes se deriva también -y no menos importante-, que el segundo juego de planos, no sólo no viene completo, al faltarles el detalle de los caminos de acceso, estacionamientos, caseta de guarda y otras obras menore s subestación eléctrica , ésta última presentada para el correspondiente control de ese Colegio Profesional hasta veintidós de enero del dos mil diez, sustentado en contrato Placa17084, con un área de construcción de ciento cuarenta y dos metros cuadrados veinticinco decímetros cuadrados (142.24 m2) (folios 164 y 165) .
Además, debe considerarse que en esa ocasión, se presentó una modificación estructural de las las edificaciones de la cementera, respecto del plano inicial, lo que ameritaba -y amerita aún- una nueva valoración del proyecto. Varios funcionarios de la Municipalidad de Alajuela, evidenciaron la situación irregular del levantamiento de una cementera sin permisos constructivos, lo que motivó la orden de clausura de las obras no autorizadas ya indicadas , y posteriormente, de las dificultades técnicas para hacer la "retasación" ordenada por el Alcalde, según propuesta del desarrollador. Así por ejemplo, en los oficios MA-PPCI-0009-2010, del siete de enero del dos mil nueve, del ingeniero Roy Delgado Alpízar, Director del Departamento de Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura (folios 108 y 109); MA-PCFU-0096-2010, del diecinueve de enero del dos mil nueve, del ingeniero Emerson Bone Moya, Coordinador de Control Fiscal y Urbano (a folios 153, 154, 659 y 600); oficio MA-PCFU-0202-2010, del cuatro de febrero del dos mil diez, del ingeniero Emerson Bone Moya (folios 195 y 196); oficio MA-PPCIA-0164-2010, del nueve de febrero del dos mil diez, del ingeniero Roy Delgado Alpízar, Director del Proceso de Planeamiento y Construcciones de Infraestructura (folios 200 a 203); y más concretamente de los oficios MA-SPU-0174-2010, del cinco de abril del dos mil diez, en que el ingeniero Daniel Gutiérrez Saborío, del Departamento de Subproceso de Planificación Urbana advierte de la situación abiertamente irregular de la situación, "Si bien hay cotas generales, no se cumplen las especificaciones mínimas establecidas en el artículo II.6 del Reglamento de Construcciones. Por ello, el CFI no realizó la tasación correspondiente.
A pesar de ello, como en el permiso aprobado No. 1090/SPU/09 (sic) las láminas permitían inferir claramente la intención de construir las torres de silos y de molienda, hubiera sido razonable solicitar una aclaración antes de otorgar el permiso.
No obstante, si se considera que el artículo 81 de la Ley de Construcciones establece la responsabilidad del propietario y el ingeniero responsable sobre los datos que consten en el proyecto; la omisión de especificaciones en los planos no es achacable a la Municipalidad. Aún más si se tiene en cuenta que el permiso fue otorgado específicamente para nave industrial y edificio administrativo.
La presentación de un segundo juego de planos un año después muestra que en el primero el ingeniero responsable no incluyó la información necesaria para construir las torres de silos y de molienda. Entonces se debió de haber tramitado ante la Municipalidad la adición de la obra, antes de proceder a su ejecución, en apego al artículo 74 de la Ley de Construcciones. Además, el edificio de producto terminado y despacho ni siquiera aparece mencionado en el diseño de sitio de los planos originales. Por ello, se infringió el artículo 89, de la Ley de Construcciones, por cuanto las obras modificaron parcialmente el proyecto aprobado." (folios 264 al 271 y 668 al 691. El resaltado no es del original.)
Llama la atención que es hasta el cinco de abril del dos mil diez que la empresa Nombre102864 presenta formal solicitud para nuevas obras, sin identificar cuáles comprende, dando únicamente un total de 192 metros cuadrados, lo cual obviamente no comprende la totalidad del proyecto de la cementera, en tanto de los contratos Placa17076, Placa17092 y Placa17078 que presentó para aprobación ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, comprendía la construcción del edificio de producto terminado 826.26 metros cuadrados, la torre de molienda, de 1.343.46 metros cuadrados y la torre de silos de 153.66 metros cuadrados, con un total de 2.325.38 metros cuadrados, sin contar con la obra mecánica, área de secado, caminos de acceso, patios de estacionamiento, caseta de guarda, subestación eléctrica y el área de pesaje, pero consignándose en los contratos indicados, obras para un gran total de 5.628.00 metros cuadrados.
Al tenor de lo anterior, tampoco podría estimarse subsanado el trámite de regularización del permiso de construcción de las obras faltantes en el primer permiso, en lo que respecta la gestión, que se insiste, no se presenta debidamente detallada, no pudiendo alegarse en esta situación, que bien lo puede hacer la Administración por tener suficiente información para ello, en atención a que, como se trata de una exigencia de la ley (artículo 74 del Decreto-Ley de Construcciones), es el interesado quien debe de detallar con precisión el tipo de obra que pretende, área total a construir, y acompañarlo de todos los requerimientos que el ordenamiento exige. Nótese que en este caso, a estas alturas, ya construido el proyecto en su totalidad, existen componentes que no han sido sometidos al control del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos -se insiste caminos de acceso, estacionamientos, caseta de guarda y obras menores- , y no puede la Administración suplantar la voluntad del administrado, en lo que se refiere a la definición de las obras cuya licencia requiere, sin que ello implica a entender que quede al ánimo del desarrollador el requerir los permisos de ley.
Tercero: En tanto en el acuerdo impugnado se hace el levantamiento de exigencias de la normativa urbano-ambiental, se constatan graves omisiones en su cumplimiento. El Alcalde adopta una decisión en contra del criterio técnico y de las recomendaciones de profesionales y funcionarios municipales, y decide excepcionar a las empresas desarrolladoras -Inversiones y Producciones Dip, Sociedad Anónima y Comcoas, Sociedad Anónima- del cumplimiento de importantes exigencias ambientales:
Así la normativa ambiental es vinculante para el Estado –en relación con el particular es un asunto que no tiene discusión-, lo que hace imposible su excepción, salvo claro está, en situaciones de urgencia o emergencia, que en sí mismo, es fuente de derecho , lo que no se da en este caso . Lo anterior hace que, ante un trámite que deban de revisar las municipalidades para su autorización, como lo es el otorgamiento de una licencia constructiva, debe verificar que cumpla con todas las exigencias establecidas en el ordenamiento, valga la redundancia, urbano-ambientales, sin que sea suficiente, el otorgamiento de la viabilidad para la actividad, obra o proyecto en cuestión otorgada por la Secretaría Técnico Nacional Ambiental. En este sentido, es la propia regulación aprobada por el Poder Ejecutivo, en el Reglamento Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD-MOTP-MAG-MEIC, que es Reglamento General de los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), del veintiocho de junio del dos mil cuatro, el que define qué tipos de actividades, obras y proyectos están sujetos a la verificación de su conformidad ambiental mediante el respectivo estudio de impacto ambiental, definiéndose en el Anexo 2, que la actividad de fabricación de artículos de hormigón, cemento y yeso, como actividades de moderado alto impacto potencial , según la clasificación industrial uniforme de todas las actividades económicas, versión 3 del año dos mil, promovido por la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas, desde hace más de tres décadas, clasificación que, según se indicó anteriormente, impone la exigencia del cumplimiento de este requisito, esto es, de la presentación del estudio de impacto ambiental, aprobado por el órgano competente (SETENA) previo a la autorización de la licencia constructiva, de la cementera propuesta por las empresas Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima y Comcoas, Sociedad Anónima.
Es lo cierto, que de los autos únicamente consta la aprobación por la indicada Secretaría Técnico Nacional Ambiental de un plan de gestión ambiental, no así, del exigido estudio de impacto ambiental, para la actividad de una fábrica de cemento, que fue finalmente lo construido. En este sentido, no obstante que no se evalúa la conducta de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, resulta ilustrativo para este Tribunal que en la sentencia 2011-004428, de las diez horas siete minutos del primero de abril del dos mil once, la Magistrada Calzada Miranda salva su voto, por estimar la vulneración del principio de la participación ciudadana que rige en el Derecho Ambiental, por no haberse exigido al proyecto en cuestión, el respectivo estudio de impacto ambiental, procedimiento en el cual, está prevista la realización de una audiencia oral y pública con la comunidad afectada; sobre todo tomando en consideración la magnitud y trascendencia del proyecto, en atención a que el mismo "... consiste en la homogenización, mezclado y empacado de clinker, yeso y puzzolana para la fabricación de cemento, actividad que fue calificada por el Ministerio de Salud como actividad Tipo A (de riesgo para la salud).
La inhalación de partículas de las materias primas que se utilizan en el proceso, en determinadas proporciones, es nocivo para la salud, por lo que resulta de capital importancia evitar el filtrado de partículas en todas las fases del proceso, mediante la utilización de filtros y la adopción de otras medidas de seguridad.
Asimismo, aunque el sitio de operación está ubicado en una zona clasificada como Industrial en el Plan Regulador, lo cierto es que la actividad involucra el transporte de las materias primas en camiones pesados que atraviesan la comunidad, cuya infraestructura vial es muy limitada, no sólo por el escaso ancho de la calle, sino por su deficiente estado de conservación. En la mayoría de las vías no existen aceras, lo que constituye un riesgo elevado para la integridad física de sus habitantes y una afectación a su derecho a la salud y al medio ambiente sano, por la constante emisión de ruido y gases de los camiones que transportan materia prima y el producto final para su posterior distribución.
Por ello, la concesión de la viabilidad ambiental por parte de la Secretaría Nacional Ambiental sin que en el expediente constara un estudio de impacto vial que contemplara tales aspectos, lesiona los derechos fundamentales de los amparados” (folios 763 a 780); Así, independientemente de cómo esté funcionando actualmente la fábrica de cemento levantada por las empresas Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima y Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima, es lo cierto, que la actividad que desarrolla es catalogada en nuestro ordenamiento jurídico ambiental como de riesgo significativo ambiental potencial, respecto del cual, previo a su edificación y posterior funcionamiento, debió de contar con los estudios técnicos requeridos, no siendo una mera exigencia formal, sino sustancial en tanto de por medio está la posible afectación de derechos fundamentales, tales como la debida tutela del ambiente a cargo del Estado en su conjunto (reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política) y de la participación ciudadana (que deriva del numeral 9 de la Carta Fundamental).
Así, resultan de aplicación obligatoria a este presupuesto -omisión de estudios técnicos- por parte de las autoridades municipales, el reseñado principio pro natura, el precautorio y por supuesto, la objetivación de la tutela ambiental, previamente explicados. Adicional a lo anterior, se exige en el numeral 12.7.1 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador Urbano del cantón de Alajuela (aprobado por acuerdo del Concejo en sesión extraordinaria número 18-04, del veintiséis de ago s to del dos mil cuatro, y publicado en la Gaceta 182, del diecisiete de setiembre de ese mismo año), que previo a la autorización de la construcción de cualquier industria, sin diferenciarlas ni clasificarlas, el interesado debe de presentar el respectivo estudio de impacto vial, que contenga análisis sobre el "acceso, congestión vehícular, soporte de las vías adyacentes a la propiedad flujos promedios diario y mensual"; lo que tampoco consta que haya sido aportado por los gestionantes, como lo evidencia la resolución número 402-2010, de las catorce horas veinte minutos del primero de marzo del dos mil diez (folios 217 a 226), en que requiere, para lo correspondiente a la fase de monitoreo y seguimiento del proyecto, la presentación de este componente, con las correspondientes medidas de mitigación, denotando que, no sólo no formaba parte del indicado y presentado plan de gestión ambiental, aprobado por la Secretaría Técnico Nacional Ambiental en resolución 1079-2008, de las once horas cincuenta minutos del veintiocho de abril del dos mil ocho (folios 1 a 9), y tampoco fue presentado ante las autoridades municipales para tramitar su licencia constructiva para el levantamiento de la nave industrial y edificio administrativo, en el año dos mil ocho, ni con la nueva gestión del cinco de abril del dos mil diez.
Se insiste que estos estos estudios técnicos cuya omisión se evidencia, deben ser previos al otorgamiento de la licencia, y en tanto elementos sustanciales de cualquier acto autorizatorio de naturaleza urbanística (licencia constructiva u otorgamiento de patente), no son susceptibles de ser subsanados una vez otorgada la licencia respectiva, toda vez que no resulta posible la convalidación, ni el saneamiento respecto de actos absolutamente nulos, sino sólo cuando presenten una nulidad relativamente nula, en los términos previstos en los artículos 187 y 188 de la Ley General de la Administración Pública; y tampoco puede ser convertido, en los términos del 189 del mismo cuerpo legal, en atención a la gravedad de la nulidad evidenciada, por cuanto es una figura que permite el dictado de un acto diverso, con contenido absolutamente distinto del original, pero cuando el primero "presente todos los requisitos formales y materiales del último", condición que no se cumple en este caso.
Conviene asimismo considerar que el proyecto en cuestión -construcción y puesta en funcionamiento de una fábrica de cemento- es una actividad diversa de la actividad de explotación de cantera, autorizada por la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones mediante concesión al efecto por resolución 348-2002, del veintiocho de agosto del dos mil dos, extendiéndosele el área a explotar por resolución R-253-2006-MINAE, del dieciocho de agosto del dos mil seis; la cual sí estuvo respaldada en previos estudios de impacto ambiental aprobados por la Secretaría Técnico Nacional Ambiental mediante resoluciones 423-2002-SETENA, de las trece horas cincuenta minutos del veintiséis de junio del dos mil dos y 936-2006-SETENA, de las catorce horas del dieciocho de mayo del dos mil seis (hecho no controvertido; resolución número 1819-2007-SETENA, de las doce horas treinta minutos del cinco de setiembre del dos mil siete, a folios 490 a 496; sentencia de la Sala Constitucional en recurso de amparo número 2011-004428, de las diez horas siete minutos del primero de abril del dos mil once, a folios 763 a 779).
Adicionalmente, debe razonarse que no sólo los desarrolladores son personas jurídicas diversas, como se denota a simple vista, sino que además, como insisten los personeros de Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima y Comcoas, Sociedad Anónima, la materia prima con la que se nutre la cementera por ellos construida, será importada, esto es, no se utilizaría el material extraído para la producción del cemento tipo clinker, con lo cual, no se podría catalogarse como una actividad conexa de la extracción de cantera; circunstancias todas que denotan la necesidad, en este caso, de los indicados estudios técnicos para la actividad en cuestión, se repite, cuya omisión resulta más que evidente. Queda en evidencia de lo indicado, que los estudios de impacto ambiental que sustentaron el otorgamiento y extensión del terreno de la concesión de explotación de cantera a la empresa Constructora Meco, Sociedad Anónima, no puede ser tomada en consideración por la Municipalidad de Alajuela para subsanar la omisión en su trámite de licencia constructiva del proyecto de la construcción e implementación de la fábrica de cemento levantada por las empresas indicadas, por cuanto -se insiste-, se trata de una iniciativa de gran incidencia ambiental en el cantón, lo anterior, en aplicación de los indicados principios constitucionales ambientales y de las normativa que rige la materia -artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y el Reglamento General sobre los Procedimientos de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC.
En este sentido, no puede obviarse que las obras se levantan en un área explotada por la empresa Constructora Meco, Sociedad Anónima, en fase de rehabilitación, lo que implica el hundimiento de las capas de la tierra, y que en esta zona se ubica el acuífero de aguas subterránea Colima, no existiendo en los autos ninguna pericia técnica respecto de la situación real de la situación hidrogeológica de la zona, con ocasión, se repite de este proyecto; situación que también preocupa en sobremanera a los integrantes de este Tribunal. Tales cuestionamientos surgen, a partir de las manifestaciones del Gerente General, con facultades de apoderado generalísimo -Bernal Soto Zúñiga- del Servicio de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), quien, en expediente 09-017485-0007-CO indicó:
“a) Hay 32 pozos y 2 nacientes ubicados en un radio de 1000 metros con relación al sitio del Tajo. Los niveles del agua subterránea en los pozos más cercanos se encuentran a 18 metros y 116 metros respectivamente, y la naciente a 103 metros de distancia; b) El Tajo se encuentra en la zona de descarga del Acuífero Colima Superior hacia el río Virilla, así que el sitio se localiza en una vulnerabilidad hidrogeológica baja para dicho acuífero. Sin embargo, como la explotación del tajo ha modificado el espesor de la zona no saturada, es necesario evaluar nuevamente la vulnerabilidad del sitio; c) Considerando que se ha instalado la fábrica de cemento en el fondo del tajo, mediante el cual se retiró parte de las capas de la formación Tiribí, se requiere valorar nuevamente la vulnerabilidad a la contaminación. Con la instalación de la fábrica se requiere valorar la amenaza y el riesgo a la contaminación a los mantos acuíferos de acuerdo con el proceso completo, incluido el uso de combustible, para el transporte de los productos de la planta.
Se requiere la presentación al SENARA de los estudios hidrogeológicos exhaustivos, la valoración de la vulnerabilidad a la contaminación y la descripción completa del proceso de producción, en los próximos 15 días y realizar una inspección al sitio de la valoración de los informes . ” Respecto de este tema, las advertencias son tan graves que, no resulta posible para las autoridades municipales subsanar el estudio -requerido según las indicaciones anteriores- con la simple indicación de una nota de esa institución (SENARA) que concluye que “no se opone a proseguir con los trámites siempre que se tomen las medidas adecuadas para la protección de las aguas subterráneas”; sin que se indique cuáles ( sentencia constitucional de referencia, a folios 763 a 779 vuelto) . Así, no podemos afirmar que si hubo o no cambio en este factor, o si la actividad produce riesgo o no, o si eran necesarias o no medidas de implementación positivas para mitigar posibles daños o situaciones de riesgo; lo anterior, cabalmente por no haber estudios en qué respaldar tales suposiciones.
Tampoco podemos determinar si hay o no contaminación con base en las afirmaciones que hacen las empresas desarrolladoras, por el tipo de proceso de producción del cemento (en seco), o si produce o no contaminación por polvo o residuos, por cuanto estos elementos son cabalmente los que debieron de preverse y evaluarse de manera responsable previo al otorgamiento de la licencia constructiva, y aunque suene ilógico, antes de levantarse las obras, lo que no ocurrió en esta ocasión. Conviene recordar que en esta ocasión no estamos evaluando en esta ocasión la contaminación producida con la construcción y funcionamiento de esta fábrica, sino la legalidad de los trámites y actuaciones de la Municipalidad con ocasión de los permisos constructivos; debiendo de acudirse a otras instancias, para esa evaluación.
Téngase en consideración que en aquel momento se trata del proyecto de las obras, no así, de los planos finales visados por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, lo cual advierten los funcionarios municipales, en reiteradas ocasiones, así, en los oficios MA-SPU-0298-2010-del veintisiete de abril del dos mil diez, del ingeniero Daniel Gutiérrez Saborío del Sub Proceso de Planificación Urbana (folios 311 y 312 y 693 y 694), se conoce en la sesión de la Subcomisión Revisora de los Permisos de Construcción, celebrada el veintiocho de abril del dos mil diez (folios 321 y 322) reseñada en el oficio MA-SPU-0325-2010, del veintinueve de abril siguiente, por Luis Daniel Gutiérrez Saborío (folios 326 y 327); en el MA-SPU-PR-0161-2010, del tres de mayo siguiente, también del ingeniero Daniel Gutiérrez Saborío (folios 332 y 333 y 702 y 703), y finalmente en el oficio supra citado MA-SPU-0631-2010, del diecisiete de junio del dos mil diez, del ingeniero Luis Fernando Muñoz, Coordinador del Sub Proceso de Planificación Urbana y el arquitecto Marvin Alonso Barberena (folios 415 a 418).
Llama poderosamente la atención a esta Cámara que el Alcalde no consideró, no sólo la alteración estructural del proyecto, que reconoce de manera expresa Emilio Garro Rojas, regente ambiental del proyecto, en su informe del veintinueve de setiembre del dos mil nueve (a folios 40 al 43), sino la violación de la altura máxima permitida por Aviación Civil en aquella ocasión para el anteproyecto, de treinta metros, al superarse esa altura, según reporte del ingeniero Emerson Bone Moya, en oficio MA-1975-PCFU-2009, del seis de noviembre del dos mil nueve (folios 807 a 809), en que alertó que la chimenea prevista en los planos constructivos supera los treinta metros autorizados, no siendo legítimo considerar, como lo hizo la Comisión de Obras de la Municipalidad de Alajuela en su informe 01-CO-2010, del siete de enero del dos mil diez (folios 910 a 922), avalado posteriormente por el Concejo por acuerdo contenido en el Artículo 3, Capítulo IV, de la sesión ordinaria número 08-10, del veintidós de febrero del dos mil diez (folios 674 a 680), que al ser la diferencia de dos o cuatro metros adicionales, ello "no representan un mayor problema"; sin considerar que la normativa aeronáutica está establecida, cabalmente por un organismo internacional de aviación civil, de la cual forma parte Costa Rica, cuyas disposiciones están dispuestas cabalmente para la seguridad de la población mundial, tanto de los viajeros en tránsito en los aviones como de las personas que están en tierra.
Nótese al respecto, que el cumplimiento de esta exigencia está prevista en el artículo 98 de la Ley General de Aviación Civil. número 5150, del catorce de mayo de mil novecientos setenta y tres y sus reformas, en el que expresamente requiere del visto de Aviación Civil, respecto de la "... construcción de toda clase de obras que pueda interferir con el correcto funcionamiento de cualquier facilidad de Radionavegación, queda sujeta a la aprobación de la Dirección General de Aviación Civil." No puede olvidarse que esta cementera está ubicada en San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela, entre dos aeropuertos, uno local (Pavas) y otro internacional (Juan Santa m aría); y como se observa, falta el criterio técnico del órgano encargado de la navegación aeronáutica en nuestro país, en contravención de uno de los principios ambientales ya comentados, como es el de la objetivación de su tutela.
Es mediante oficio URRS-CN-UAC-300-2010, del diecisiete de mayo del dos mil diez, que el ingeniero Hugo Chavarría Oviedo, de la Unidad de la Región Central Norte, del Ministerio de Salud, tiene por aprobado el plano 17-05-10-91, del proyecto de industrialización de agregados y materiales para la construcción, en el distrito San Rafael, del cantón de Alajuela, de la Provincia de Alajuela, que se refiere al "diseño estructural de una de las secciones aprobadas en el 2009"; nota que es presentada por el personero de Nombre102864 al día siguiente ante la Municipalidad, como constancia del visado de los planos del proyecto (folio 366). No puede objetar esta Cámara que el Ministerio visó algún plano del proyecto en cuestión, pero de la literalidad de la nota URRS-CN-UAC-300-2010, parece desprenderse que ese visto bueno hace referencia únicamente a una parte del mismo, no su totalidad, y tampoco se sabe, con certeza absoluta, de que se trate de la versión final. En todo caso, esto es un asunto que debe valorar con sumo cuidado las autoridades municipales.
d .) De la disponibilidad de agua para uso industrial: De los planos iniciales presentados por las sociedades desarrolladoras, se desprende la intención de la construcción de una cementera (producción de cemento a partir del clinker), lo que es determinado por el Director a.i. del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura, ingeniero Kassey Palma Chavarría, en su informe del siete de octubre del dos mil nueve, mediante oficio MA-PPCI-1546-2009 (folios 594 a 603), y que dicho proceso involucra la fase de molienda del producto, para lo cual, se requiere de agua para el enfriamiento del molino, como lo valoró la Subcomisión Revisora de los Permisos de Construcción, en reunión celebrada el veintiocho de abril del dos mil diez, consignada mediante oficio MA-SPU-0325-2010, del veintinueve de abril siguiente (folios 326 a 327), en que se estimó necesario solicitarle una aclaración al desarrollador si el líquido sería o no reciclado.
Nótese que independientemente de si el agua sería reciclada o no, es lo cierto que las desarrolladoras -Inversiones Productivas Dip, Sociedad Anónima ni Comcoas, Sociedad Anónima- no cuentan con la respectiva disponibilidad de agua para uso industrial, sino únicamente la de consumo para oficinas administrativas, según se infiere del oficio ADM-26-20, del veintisiete de mayo del dos mil diez, del Administrador de la Asada de San Rafael de Ojo de Agua –ingeniero Miguel Cortés Ramírez-, quien le informa al señor Nombre101560 , “que en relación con su consulta … para la finca del Plano Catastrado A-5131001972, no se ha vuelto realizar ninguna gestión de renovación de disponibilidad de agua potable, por parte de los propietarios de la finca en cuestión ni de ampliación del servicio. La única gestión para la propiedad antes mencionada se dio el 27 de marzo del 2009, en la que se solicita una disponibilidad de agua potable para consumo de Oficinas Administrativas” (folio 707, el subrayado no es del original).
También tiene dudas este cuerpo colegiado, de la manera como supuestamente se hará el proceso de recirculación del agua, por no presentarse plan al respecto, y ser muy altas las temperaturas en las que debe funcionar el molino, como lo indicó el ingeniero químico Hernán Fuentes Navarro, en respuesta dada al Ministerio de Salud de Alajuela, el trece de abril del dos mil diez (folios 281 y 282), en que se señala que para la cocción y producción del producto, deben ser superiores a los 1300º C. De lo dicho queda en evidencia que no interesa determinar el tipo de proceso, ni la metodología con el que se fabrica cemento, si es en seco, por cuanto aquí lo que salta a la vista es la falta de disponibilidad de agua para uso industrial, según se indicó.
e .) Del permiso de desfogue de aguas pluviales: Finalmente, se excepciona del visto bueno para el desfogue de aguas, sin atender el Alcalde las modificaciones estructurales del proyecto inicial, como lo evidenció el regente ambiental del proyecto -Emilio Garro Rojas- en escrito del veintinueve de setiembre del dos mil nueve (folios 40 a 43), ante la Secretaría Técnico Nacional Ambiental; lo denotan los dos informes del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (DRD-INSP-1089-2009, del ocho de diciembre del dos mil nueve y DE-0147-10-01, del once de enero del dos mil diez; a folios 85 a 100 y 116 a 119, respectivamente); y los oficios MA-PCFU-0001-2010, del cuatro de enero del dos mil diez, del ingeniero Emerson Bone Moya (a folios 626 y 627), y MA-SPU-0174-2010, del cinco de abril del dos mil diez, del ingeniero Daniel Gutiérrez Saborío, del Departamento de Sub Proceso de Planificación Urbana (folios 264 a 271 y 684 a 691).
Nótese además, que la licencia constructiva aprobada mediante oficio 1090/SPU/08, del dos de diciembre del dos mil ocho (folio 18), únicamente comprende una nave industrial y un edificio administrativo, por un total de 3.946 metros cuadrados, no así una cementera compuesta además por un edificio de producto terminado, torre de molienda, torre de silos, obras eléctricas, obra mecánica, área de secado, plantas de conjunto para los caminos de acceso, patios de estacionamiento, caseta de guarda, subestación eléctrica y área de pesaje; y que por lógica consecuencia, comprende más áreas y metros cuadrados de construcción. Por ello resulta insalvable la omisión levantada por el Alcalde, en la resolución impugnada .
Cuarto: El certificado de uso de suelo 1244/PU/U/08, de las ocho horas treinta y siete minutos del treinta y uno de julio del dos mil ocho (folio 11) , emitido por el Coordinador de de Planificación Urbana no comprende las actividades de molienda de clinker, empacado de cemento y su comercialización, en el inmueble inscrito a folio real 2143696-000, descrito en plano catastrado número Placa16660, en San Rafael de Alajuela , sino únicamente la planta de agregados para la construcción . En efecto, en ese documento no se hace indicación alguna de la instalación de un proyecto de industria de clinker y empacado de cemento (cementera). Interesa resaltar al respecto que, por oficio MA-PPCI-1546-2009, del siete de octubre del dos mil nueve, el ingeniero Kasey Palma Chavarría, Director a.i. del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura de la Municipalidad de Alajuela (folios 594 a 603), rinde criterio técnico a la Alcaldesa de la corporación (Joyce Zürcher Blen) en torno a la licencia constructiva otorgada a la empresa Comercializadora de Concreto y Asfalto Comcoas, Sociedad Anónima, en el que claramente hace la distinción técnica de lo que es una planta de agregados para la construcción de una fábrica de cemento tipo clinker, y lo hace de la siguiente manera:
“Ante la interrogante sobre si existe diferencia entre una comercializadora de concreto y asfalto, una planta de agregados y una fábrica de cemento procederemos a indicar que sí existen grandes diferencias entre su fin dentro del ámbito del comercio, ahora bien podrían tener relación con los materiales a emplear de lo cual se resume que uno de los principales componentes para el concreto son los agregados y piedra cuartilla para el asfalto, mismos que bien dependiendo del tipo de tajo podrían ser extraídos y utilizados dentro de las mismas instalaciones, sin embargo para esto se debe ser muy claro en las solicitudes ya que se va a extraer el material, se va a realizar una producción de un producto diferente del extraído y se va a comercializar un tercero a lo que cada proceso es diferente y se debe hacer las aclaraciones del caso; ahora bien en el caso del cemento como una fábrica indicamos que se requiere trasladar materias primas diferentes a las extraídas en el tajo para completar el producto como tal a lo que es una actividad diferente a la que se realiza en un tajo o en una planta de agregados de construcción o una comercializadora de concreto y asfalto.” Asimismo en relación con el clinker, señala:
“… es la sustancias que se obtiene como resultado de la calcinación en horno, de mezclas de calizas arcillosas preparadas artificiosamente con adición eventual de otras materias. El producto principal del cemento común es el clinker portland, por ello es el más importante componente del hormigón. Su nombre proviene del color gris característico, similar al color de la piedra de la región de Portland, cerca de Londres.
Se forma a partir de la calcinación de caliza y arcilla a temperaturas que oscilan entre los 1350 y 1450°C.
Composición del Clinker: El clinker está compuesto por:
* Silicato tricálcico: de 40 a 60% * Silicato bicálico: de 20 a 30% * Aluminio tricálcico: de 7 a 14% *Ferrito aluminato tetracálcico: de 5 a 17% El aluminato tricálcico reacciona con el agua de inmediato, por eso, al hacer cemento, éste fragua rápidamente. Para impedirlo se le agrega yeso; éste reacciona con el aluminio produciendo etringita o Sal de Candlot (sustancia dañina para el cemento). Por lo general el curado se efectúa dentro de los 28 días, aunque su resistencia sigue en aumento después de este tiempo.” En cuanto a los agregados en materia de construcción, advierte que existes diferentes definiciones y clasificaciones para referirse a ellos, ya sea según su origen (procedencia natural de las rocas y proceso físico-químico en su formación) relativo a los grupos ígneos, sedimentarios y metamórficos; clasificación por composición (químico-mineralógica) de cada roca: caliza tezontle caliche, andesita tepojal granito y basalto riolita mármol; por el color del material; el tamaño de partícula; por el modo de fragmentación (naturales, por el proceso de la erosión) o manufacturados (triturados o por procesos artificiales –mecánicos-) o mixtos; por el peso específico (ligero, normal, pesado). Aclara que existe una terminología muy amplia en el medio del concreto, por lo que define los siguientes conceptos:
“Agregado: Material granular, el cual puede ser arena, graval, piedra triturada o escoria, empleado con un medio cementante para formar concreto o mortero hidráulico; Agregado grueso: a) agregado predominante retenido en la malla núm. 4 (4.75 mm); o b) es la porción de un agregado retenido en la malla núm. 4 (4.75 mm); Agregado fino: a) Agregado que pasa la malla de 3/8” (9.5 mm) y casi totalmente, la malla núm. 4 (4.75 mm), y es predominantemente retenido en la malla núm. 200 (0.075mm); o b) es la porción de un agregado que pasa la malla núm. 4 (4.75 mm) y es retenido en la malla núm. 200 (0.075mm); Agregado pesado: Agregado de alta densidad, que puede ser barita, magnetita, limonita, ilmenita, hierro o acero; Agregado ligero: Agregado de baja densidad utilizado para producir concreto ligero. Incluye: pómez, escoria volcánica, tobas, diatomita, arcilla sintética o expandida, lutita, pizarra, lutitas diatomáceas, perlita, vernículita y productos de combustión de carbón; Grava triturada: Es el producto resultado de la trituración artificial de gravas, en la que la mayoría de los fragmentos tienen como mínimo una cara resultado de la fractura.” Al tenor de las anteriores definiciones, aclara que según se desprende de los planos, se refiere a materiales utilizados para la creación de cemento, en otras palabras, concluye este Tribunal, la construcción de una cementera.
Lo anterior distinción de la actividad tiene trascendencia para la gestión de las licencias constructivas, de tal suerte que los propios personeros de las desarrolladoras, manifiestan ante esta instancia que este certificado fue dictado con evidente error (escritos a folios 471 a 488 y 1016 a 1033); no obstante lo anterior, es lo cierto que ninguno de ellos -ni Madga Verdesia Solano ni Marco Tulio Méndez Solano- impugnó dicha actuación. Como se indicó previamente, el certificado de uso de suelo tiene efectos declarativos, en cuanto al uso permitido conforme a las regulaciones urbanísticas del cantón, sin ser legítima la distinción de si se trata para la construcción o para el funcionamiento, ya que se refiere a la misma actividad, permitida o no. Así, no resulta posible subsanar un vicio esencial, como es el certificado de uso de suelo, requisito previo al otorgamiento de las respectivas licencias constructivas y patentes, mediante tal distinción, que no existe en el ordenamiento jurídico, y de hacerse una actuación en tal sentido, sería absolutamente nulo, en los términos del 189 de la Ley General de la Administración Pública, por carecer de motivo, contenido y fin, elementos sustanciales materiales de todo acto administrativo.
Asimismo, debe considerarse que la cementera de las empresas Inversiones y Producciones Dip, Sociedad Anónima y Comcoas, Sociedad Anónima, está ubica da en la Subzona Industrial Central de San Rafael de Ojo de Agua, conforme al artículo 129 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del cantón de Alajuela, en la que se permite, como uso conforme, "la industria liviana, no contaminante", reza el artículo 131, y en lo que respecta a los " usos condicionales " , remite expresamente "a los indicados en el Reglamento de Zonificación parcial de áreas industriales en la Gran Área Metropolitana", dispone el numeral 134 del citado Reglamento de Zonificación. Es así como en el Reglamento de Zonificación parcial de áreas industriales en la Gran Área Metropolitana, aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en sesión de su Junta Directiva en el artículo 10 de la sesión ordinaria número 3623, del seis de mayo de mil novecientos ochenta y cinco, establece una categorización de esta zona en tres categorías: la Uno (1-1), corresponde a San Francisco de Dos Ríos, Cementerio, Dirección01 , Colima, Uruca, Pavas, Oeste de Pavas, Santa Ana, Posos, Ribera y Paraíso, que por estar relativamente cerca de centros urbanos, "sólo admiten procesos con poco riesgo de molestias y que no ofrezcan potencial de riesgo de contaminación"; la Dos (1-2), "Localizada en general aguas y vientos abajo de áreas densamente pobladas, próximas a vías nacionales o al ferrocarril", en las zonas Ipís, Valencia, Pitahaya, San Joaquín, Guachipelín, San Rafael de Ojo de Agua, Ciudad Colón y Montecillos, en las que se permite establecimientos "que tratan o elaboran materias primas", pero en los usos permitidos, no establece las cementeras, de ningún tipo; y se establece como usos condicionales :
"1.) Cualquier uso similar a los señalados en la lista anterior que no produzca ruidos, vibración, gases, olores, desechos eliminables por agua y peligro de fuego o explosión en mayor grado del que normalmente generarían los de esa lista.
Quinto: La resolución del Alcalde impugnada carece de todos los elementos materiales de los actos administrativos, esto es, del motivo, contenido y del fin. Tal y como se ha explicado, se constata que el Alcalde parte de presupuestos fácticos y jurídicos falsos para su adopción, falseando la realidad de los hechos que lo sustentan, con groseras interpretaciones de informes técnicos, tanto del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos como de profesionales responsables que laboran en esa corporación local; y desconociendo el contenido real de las propias actuaciones de la municipalidad, en particular, del certificado de uso de suelo Placa17087, de las ocho horas treinta y siete minutos del treinta y uno de julio del dos mil ocho (folio 11) y la licencia constructiva Placa16662, del dos de diciembre del dos mil ocho (folio 18); lo que lleva a inventar un trámite, inexistencia y no permitido en el ordenamiento urbanístico, como lo es la "retasación" de una licencia constructiva otorgada, para comprender obras no contenidas en la autorización, con el levantamiento de requisitos mínimos esenciales -según se ha detallado- de toda licencia constructiva, que es el contenido (elemento material) de la resolución impugnada.
Obviamente al ser irregulares el motivo y el contenido, el fin también lo es, en este caso la supuesta regularización de unas obras levantadas sin el respectivo permiso y control previo de parte de las autoridades municipales, lo que se constituye en una evidente desviación de poder.
Sexto: Finalmente, y no por ello menos importante, se considera que la actuación impugnada evidencia el menosprecio y abandono de las funciones de control y fiscalización propias de las autoridades locales, al permitir levantar una obra de gran envergadura –cementera- sin la respectiva licencia constructiva y del criterio técnico requerido para determinar si la actividad es conforme o no con el ordenamiento urbano local; siendo en todo momento absolutamente complaciente con los intereses de las empresas involucradas. En este sentido, no obstante las advertencias de algunos funcionarios municipales responsables, que se han distinguido por su valentía en hacer evidente lo obvio, a modo de denuncia y gestiones de aclaración ante otras instancias de la misma entidad, y que han externado su criterio en contra de la actuación aquí impugnada (supuesta “retasación” de una licencia constructiva), el Alcalde hace caso omiso con la situación irregular de este proyecto, levantándole los requisitos mínimos requeridos la construcción del mismo y su puesta en funcionamiento.
Nótese que nunca pretendió la Municipalidad de Alajuela, ni siquiera cuando se emitieron las órdenes de cierre o clausura de las obras, anular o desconocer el permiso de construcción otorgado, más bien, sus actuaciones eran tendentes a su cumplimiento, en los términos otorgados (área o metros cuadrados de construcción y para las edificaciones autorizadas, a saber, nave industrial y edificio administrativo). Cabalmente las órdenes de clausura obedecieron al exceso o abuso de las empresas desarrolladoras de extender ese permiso a otras edificaciones no comprendidas en esa autorización, con tal irrespeto de la ordenanza municipal, que levantan los sellos para continuar con el levantamiento de la obra completa (cementera), con tal descaro, que alegan una falta de competencia de los inspectores municipales, al considerar que es resorte de la Comisión de Obras (nota del dos de febrero del dos mil diez, a folios 184 y 188 al 189 al 193) y, además, por un tiempo, impidieron el ingreso de los inspectores al sitio, lo que se reseña en informe de Flor Murillo Gil y Eli Monge López, del dieciocho de enero del dos mil diez, en que informan a la Coordinadora del Proceso de Seguridad Municipal y Control Vial (Cristina Vega Morales), de la violación de los sellos y el impedimento de inspección (folios 151 y 657) y oficio MA-PCFU-0115-2010, del veintiuno de enero siguiente, en que el ingeniero Emerson Bone Moya comunica al ingeniero Roy Delgado Alpízar, que ese mismo día, se les impidió el ingreso a las obras a a su persona y a los inspectores Jonathan Falcón Guido, Oiner Rodríguez, Le onard Madrigal y Marcos Monge (folios 162 y 163 y 665 y 666), situación que obligó al dictado del oficio MA-PPCI-0101-2010, del veintisiete de ese mismo mes y año, en que el ingeniero Delgado Alpízar comunica al personero de Comcoas, Sociedad Anónima, de no tramitarle los nuevos permisos de construcción, hasta que permitir el ingreso de los inspectores municipales a la obra, lo que se logra hasta el nueve de febrero siguiente (oficio MA-PCFU-0228-2010, a folio 199).
Con esta actuación –la impugnada en este asunto-, el Alcalde finalmente acoge la solicitud formulada por el señor Méndez Fonseca el doce de enero del dos mil diez (folios 104 al 106 y 129 a 131), bajo el ardid de un supuesto error del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, en la labor de tasación de los planos sometidos a su conocimiento, sin que, como se ha explicado de manera minuciosa, se encuentre fundamento normativo alguno para su adopción.
X IX .- CONCLUSIONES.- Al tenor de las anteriores consideraciones , irremediablemente se llega a la conclusión de la ilegalidad de la resolución impugnada, esta es, de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez, dictada por el Alcalde de la Municipalidad de Alajuela que fungió para este caso -Luis Alonso Gutiérrez Herrera-, por constatarse vicios de tal gravedad, que se califican de nulidad absoluta . En este sentido, por los efectos jurídicos que produce, faculta el funcionamiento de la cementera, sin existir criterio técnico que lo respalde en grave riesgo del ambiente y salud de la población que vive en las cercanías, en aplicación del principio precautorio, se impone ordenarle a la Municipalidad de Alajuela, la clausura inmediata de las obras levantadas con grave infracción del ordenamiento urbano-ambiental, según se ha explicado; debiendo devolverse el expediente a la Municipalidad de origen, a fin de que reponga y subsane los procedimientos, según se ha explicado en esta resolución; lo que presupone la aplicación irrestricta del procedimiento previsto en el artículo 93 y siguientes del Decreto-Ley de Construcciones, y sólo, en caso de ser conforme con la normativa del caso, que comprende el respeto de la zonificación urbana, permita el adecuado funcionamiento de la cementera; y de no ser posible, ordene el derribo de las obras levantadas, se insiste, sin la respectiva licencia constructiva.
Asimismo, a la luz de lo indicado, deben las autoridades municipales determinar si resulta necesario y pertinente iniciar los procedimientos de nulidad -en los términos previstos en los numerales 173 y/o 183 de la Ley General de la Administración Pública, de la resolución de las once horas del veintiséis de agosto del dos mil diez (folios 982 a 989), también de la Alcaldía Municipal, que revocó y anuló el oficio MA-PU-US-504-2010, del Sub Proceso de Planificación Urbana (folio 705), otorgando el uso de suelo para patente a las empresas Inversiones y Producciones Dip, Sociedad Anónima y Comcoas, Sociedad Anónima, para permitir el funcionamiento de una cementera en San Rafael de Ojo de Agua, de Alajuela; así como de la resolución 1894, de las once horas del veintinueve de setiembre del dos mil diez (992 a 995), dictada por el Coordinador a.i. del Departamento de Patentes, que finalmente, le otorga la patente a las indicadas sociedades, para la actividad de producción de cemento a partir de molienda de materias primas, empaque y comercialización.
X X .- DE LAS NULIDADES POR CONEXIDAD Y CONSECUENCIA.- Advierte este Tribunal que el mismo vicio de nulidad absoluta que presenta la decisión impugnada, lo presentan las siguientes actuaciones, debiéndose en consecuencia, ordenar su nulidad, por conexidad y consecuencia:
Se pone leyenda de que el permiso tiene una validez hasta el veinticuatro de setiembre del dos mil once (folios 1040 a 1044 y 1047 a 1051 y 1054 a 1058) . Este acuerdo es la ejecución de la resolución impugnada, de manera que, siendo nulo la que le da origen, éste pierde toda validez ; y, c.) El acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Alajuela, en el inciso 3-1, Capítulo IV, de la sesión ordinaria número 08-10, del veintidós de febrero del dos mil diez (folios 208 a 214), en el cual, se aprueba el informe 01-CO-2010, del siete de enero del dos mil diez, preparado por la Comisión de Obras de la Municipal, en el que se termina concluyendo que en este caso, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos indujo en error a la Administración Municipal, entendiendo que la licencia constructiva 1090/SPU/08, contenía todas las obras de la cementera, no así únicamente del edificio administrativo y nave industrial.
POR TANTO:
Se anula la resolución impugnada, de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez, dictada por el Alcalde de la Municipalidad de Alajuela. Por conexidad y consecuencia, se anulan las siguientes actuaciones: a.) en tanto tienen incidencia directa con el acto impugnado: los oficios MA-SPU-PR-0161-2010, del tres de mayo del dos mil diez, del Su b proceso Planificación Urbana y MA-SPU-0746-2010, del veinticuatro de mayo del dos mil diez, suscrita por el ingeniero Roy Delgado Alpízar, Director de Planeamiento y Construcción de Infraestructura y los arquitectos Edwin Bustos Ávila, Coordinador de Planificación Urbana y Marvin Alonso Baberena, Coordinador de la Actividad de Control Constructivo ; y, b.) en tanto incurren en el mismo error del acto anulado: el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Alajuela en el inciso 3-1, Capítulo IV, de la sesión ordinaria número 08-10, del veintidós de febrero del dos mil diez . E n aplicación del principio precautorio, se ordena la clausura inmediata de las obras adicionales levantadas con infracción del ordenamiento urbano-ambiental. Se ordena la devolución del legajo a la Municipalidad de origen para que reponga y subsane los procedimientos según lo indicado en esta resolución.
Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura
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