Art. 22 of the Urban Planning Law annulled for excluding compensationArt. 22 de la Ley de Planificación Urbana anulado por excluir indemnización

06706 Constitutional Challenge (Acción de Inconstitucionalidad) N° 219-P-89 Nombre74798 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, at fifteen hours and twenty-one minutes on the twenty-first of December, nineteen ninety-three.- Constitutional challenge filed by Nombre74798, of legal age, married, businessman, resident of Ciudad Quesada, identity card (cédula) #CED55378, against Article XV, subsection 3, of the Reglamento de Zonificación de Ciudad Quesada; Articles 15, 19, 22, and 29 of the Ley de Planificación Urbana #4240 of November 15, 1968, and the resolution of the Concejo del Cantón Central de San Carlos adopted under Article 7 of the Session of August 8, 1989.- RESULTS:

1. 1The purpose of the challenge is to have the following declared unconstitutional:

• a)Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, on the grounds that they are contrary to Articles 9, 45, and 46 of the Constitución Política.- The petitioner alleges that those provisions, by granting the Municipalities broad powers to plan and control urban development within the boundaries of their territories, violate the principle of reservation to statute (reserva de ley) and, consequently, the principle of separation of powers, because they authorize the imposition of restrictions on private property through a “delegated regulation” (reglamento delegado), which cannot exist under our legal system; and further, because the same mechanism authorizes municipal councils to revoke municipal business licenses (patentes municipales) when the activities are incompatible with the permitted uses (usos conformes) established for each area of the City, a situation contrary to freedom of enterprise; b) Articles 22 and 29 of the same Law; the former insofar as it establishes that the State bears no liability regarding restrictions on property, and the latter insofar as it authorizes municipalities to close commercial or industrial establishments operating without the corresponding use certificate (certificado de uso), because it fails to preserve the vested rights (derechos adquiridos) associated with nonconforming uses (usos no conformes) at the time of its entry into force, contrary to Article 34 of the Constitution;- c) Article XV, subsection 3, of the Plan Regulador de Ciudad Quesada, which authorizes that Municipality to terminate any nonconforming uses that it considers unacceptable within a period established by the Municipality itself, thereby imposing restrictions on private property and freedom of enterprise.

In any event, it is a delegated regulation that intervenes in matters reserved to formal statute (ley formal), and it also fails to respect the vested rights of enterprises existing at the time of its entry into force that engage in nonconforming uses within a particular zone of the regulatory plan (plan regulador); and finally, ch) Article 7 of the session of August 8, 1989, of the Concejo Municipal de San Carlos.-

1. 2The unconstitutionality of those provisions was alleged in the appeal filed by the petitioner against the aforementioned resolution of the Concejo Municipal de San Carlos before the Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda de San José.-
2. 3The challenge was admitted for consideration by a decision issued at 16:00 hours on November 22, 1989, and the legally required notices were published in Boletines Judiciales #237, #238, and #239 on December 15, 18, and 19 of that year.-
3. 4Licenciado Adrián Vargas Benavides, Procurador General de la República, responded to the hearing granted and requested dismissal of the challenge in its entirety.- In summary, he stated: A) That the primary purpose of the Ley de Planificación Urbana is to regulate urban planning as a comprehensive phenomenon encompassing the public and local interests of each Canton, and that each municipality issues its “regulatory plan” pursuant to the authority granted by Article 15 of the Law, which is consistent with Articles 19, 22, and 29—challenged herein—and which are based on Article 169 of the Constitución Política; consequently, it is possible to impose urban-planning burdens (cargas urbanísticas) by regulation, through the promulgation of those “plans,” for the benefit of the local community, without this entailing the delegation to municipalities of powers constitutionally vested in another Branch of the Republic—in this case, legislative power—because, in his view, “...while Delegation is certainly prohibited under our legal system, it is also true that if the Regulation has been authorized by the constituent authority and the legislature, it is no longer delegated, and nothing prevents its issuance.” (folio 23).- B) Regarding the alleged unconstitutionality of regulatory plans, he indicated that they merely implement the constitutional and statutory provisions granting municipalities powers to administer local interests and services within their territorial jurisdiction and therefore present no constitutional conflict.- For that same reason, and with respect to the alleged violation of Article 34 of the Constitution, he stated that, because these are measures intended to beautify the city, the existence of vested rights or consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) cannot be asserted in this matter; otherwise, the issue would not properly be a constitutional one, but rather would concern the application of individual acts, which are precisely those for which relief may be obtained through ordinary proceedings.In his view, there are no vested urban-planning rights (derechos urbanísticos adquiridos), unless the project had already begun when the Law was enacted.- Thus, if the individual subject to the Administration (administrado) considers himself affected by the burden imposed on his property—which he considers “something impossible to occur”—he may bring a claim for the alleged damage resulting from noncontractual liability (responsabilidad extracontractual). C) Finally, regarding Article XV of the Reglamento de Zonificación de Ciudad Quesada, he considered that it is likewise not unconstitutional because the authority granted to that municipality to terminate any nonconforming uses it deems unacceptable within a period it establishes does not entail the power to impose restrictions on the right to property or on free enterprise; moreover, the establishment of prohibitions through application of the zoning regulation (reglamento de Zonificación) in each city, or on the basis of overriding local interests, does not infringe the attributes of ownership (atributos del dominio) or the other freedoms inherent to individuals.-
4. 5The oral hearing provided for in Article 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional was held on April 26, 1990.-
5. 6The legally prescribed requirements have been observed in these proceedings.- This judgment is issued pursuant to the authorization granted by Transitory Article II of the Law governing this Jurisdiction.-

Justice Sancho González authored the opinion; and,

CONSIDERING:

• A)LOCAL URBAN PLANNING.- I).- According to the petitioner, Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana are contrary to Articles 9, 105, and 121, subsection 1), of the Constitution because they grant municipalities unlimited powers to interfere in matters reserved to formal statute, such as the imposition of regulations on property rights and freedom of enterprise.- The Procurador General de la República, for his part, considered that Article 169 of the Constitución Política fully authorizes municipalities to plan the urban development of their localities and that, in any event, this authority derives directly from the constitutional text as a means of safeguarding “local interests and services.”- For this reason, the Chamber considers it necessary to define the meaning of the term “local,” at least for the purpose of determining whether the urban-planning power granted to municipalities within their territorial boundaries falls within that meaning or, on the contrary, exceeds it, in violation of the constitutional articles invoked by the petitioner.- Article 169 certainly does not define or provide sufficient criteria from which to determine conclusively what is meant by “local interests and services,” nor does the Ley de Planificación Urbana or the Código Municipal; it is, in fact, an indeterminate legal concept (concepto jurídico indeterminado), like “public order” or “good morals,” to cite only those established in the Constitution itself (Article 28, paragraph 2), as well as “loyalty,” “natural use of things,” “urgency,” “public utility,” “harmful conduct,” “tranquility,” etc.- The common denominator of all these concepts is that the law does not precisely determine their content for application to specific cases; to ascertain their exact content in such cases, it is necessary—as the most authoritative legal scholarship states—for the person responsible for applying them, and ultimately the judge, to resort to criteria based on values and experience (see, as a reference, the judgment of this Chamber #1684-91 issued at 16:00 hours on August 28, 1991).- II).- The Chamber considers that the power granted to local governments to plan urban development within the boundaries of their territories does fall within the constitutional concept of “local interests and services” referred to in Article 169 of the Constitution, a competence recognized by the Ley de Planificación Urbana (#4240 of November 15, 1968, amended by Laws #6575 of April 27, 1981, and #6595 of August 6 of that same year), specifically in Articles 15 and 19 challenged herein, which literally provide:

Article 15.- In accordance with the provision of Article 169 of the Constitución Política, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their territorial jurisdiction are hereby recognized. Consequently, each of them shall take the appropriate measures to implement a regulatory plan and the related urban-development regulations (reglamentos de desarrollo urbano) in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons exist for establishing a particular system of oversight (régimen contralor).».- Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary to ensure proper compliance with the regulatory plan and to protect the community’s interests in health, safety, comfort, and well-being.» III).- Within what may be termed the administrative organization of urban planning in our country, the Dirección de Urbanismo—attached to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—and the Oficina de Planificación (now the Ministerio de Planificación y Política Económica) are the bodies responsible for preparing the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, through which general policies concerning the growth and development of urban areas are established.- That Plan—which is specifically prepared by the Dirección and proposed by the Junta Directiva del Instituto—must include technical studies on population factors, with growth projections at the national, regional, and urban levels; on land use, with plans concerning the extent and forms of utilization of the portions required for urban development, industrial development, housing and urban renewal, public utilities, and the general location of transportation projects, among others.- In addition, the Dirección de Urbanismo serves as an advisory body to the municipalities for the purpose of preparing, implementing, and amending the municipal or local regulatory plan (Plan Regulador) and its regulations before their final adoption.- However, the foregoing must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical standards, or general directives in accordance with which local governments must prepare their respective regulatory plans and corresponding urban-development regulations, since it cannot be expected that the Plan Nacional de Desarrollo Urbano will be prepared and implemented in its entirety by the Central Government without the direct involvement of the municipalities in that matter.- Such a situation would run counter not only to the most elementary principles of logic and expediency, given that the particular interests of each canton of the Republic are involved, but also to the constitutional principles governing the municipal system established by our Constitution in Articles 168 to 175.- Urban planning, that is, the preparation and implementation of regulatory plans, is a function inherent to the municipalities, to the exclusion of every other public entity, except as stated regarding the general directive powers assigned to the Ministerio de Planificación and the Dirección de Urbanismo.- This issue was previously addressed by the Chamber in judgment #5305-93 of 10:06 hours on October 22 of last year, which, with respect to municipal authority to plan local urban development and impose restrictions on property through the implementation of a regulatory plan, stated:

“... the restriction on property imposed by a regulatory plan is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. In view of the foregoing, in the opinion of this Court, insofar as the restriction imposed conforms to a regulatory plan in force, it does not violate Article 45 of the Political Constitution, as alleged in the action, provided that the regulatory plan does not deprive the affected private property of its constitutional substance. A contrario sensu, if the restrictions exceed the minimum standards of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.”.- IV).- Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana are therefore not unconstitutional, since they merely recognize the authority of the municipalities to plan urban development within the boundaries of their territory through the corresponding regulations, which does not violate the constitutional principles invoked by the petitioner: the principle of statutory reservation (reserva de ley), because—as stated—local urban planning is a function inherent to the municipalities by virtue of the express text of the Constitution, and because the limits on the exercise of that authority are established in the Ley de Planificación Urbana, the regulations or regulatory plans implement those principles; nor the principles of property and freedom of enterprise, because they do not impose restrictions of any kind on those rights, but merely grant the authority to oversee the proper use of land and thereby ensure the rational and harmonious development of urban, commercial, industrial, and sports centers, among others (see also, to the same effect, judgments #2153-93 of 9:21 hours on May 21 and #5305-93 of 10:06 hours on October 22, both from this year).- B) UNCONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 22 OF LEY #4240 V).- Article 22 of the Ley de Planificación Urbana is also challenged; it provides verbatim:

Article 22.- None of the restrictions on property established by this law, being burdens (cargas) or easements (servidumbres) under the urban-planning regime, require registration in the Registro Público, nor shall they give rise to any compensation, except in those cases in which this law expressly so provides.».- This provision is manifestly unconstitutional because it is contrary to Articles 9, 45, and 46 of the Political Constitution.- The exemption from liability that it establishes reverses the terms in which the right to property and its restrictions are conceived.- The Chamber finds that the restrictions established by the Ley de Planificación Urbana are indeed compensable, of course to the extent warranted by the severity or scope of the injury; this applies both to “impermissible restrictions,” which are always compensable because they are equivalent to an expropriation, and to restrictions in which that circumstance is not present.- In other words, permissible restrictions are compensable to the same extent as lawful acts or the normal operation of the Administration; that is, insofar as those permitted acts cause—as stated—a special injury, as defined in Article 194 of the Ley General de la Administración Pública, whether because of the small number of persons affected or because of the exceptional severity of the injury (this Chamber so held in judgment #6419-93 of 10:21 hours on the 3rd of this month).- To maintain that the restrictions on property permitted by Article 45 of the Constitution are not compensable is equivalent to completely reversing the constitutional concepts governing the right to property: what the Constitution does is make such restrictions exceptionally permissible, because the rule is that they are not permissible by virtue of the inviolability of property; but to go from that proposition to asserting that, because they are permissible, none are compensable is equivalent to violating all the principles not only of the right to property, but also of equity and justice, including the principle of equality in bearing public burdens (igualdad ante las cargas públicas), under which that which is in the interest of the community at large must be borne by the community, with all its members—through the taxes they pay—compensating anyone who suffers harm either because of measures positively serving the interests of the entire community or because of misfortunes that must passively be borne by all.- By virtue of this same principle—equality in bearing public burdens—collective benefits or misfortunes that harm everyone generally are not compensable, but not because they are intrinsically noncompensable; rather, because individualizing them would, in practice, be equivalent to leaving matters as they stand (for example, in the case of taxes), since those cases involve general harm and therefore constitute a true setoff of debits and credits.- It must be made clear that, as previously established, not all urban-planning burdens (cargas urbanísticas) are compensable, but only those that empty the fundamental right at issue of its content, whether in its entirety or with respect to one or more of its essential attributes, according to its nature: emptying the right of its content is not a reasonable restriction, but an absolute deprivation of that right (see, to this effect, judgment #5097-93 of 10:24 hours on October 15 of last year).- VI).- With respect to the alleged constitutional violations arising from Article 29 of the Ley de Planificación Urbana, it must be noted that if, as already established, private property may be restricted for reasons of social interest through the adoption and implementation of regulatory plans without violating the constitutional principles inherent in the right to property, freedom of enterprise, or statutory reservation, then neither is it contrary to those principles to require interested parties to obtain the corresponding use certificate (certificado de uso) for the purpose of granting business licenses (patentes) to commercial or industrial establishments, or to grant the corresponding municipality the authority, in the event of noncompliance with that requirement, to order the establishment closed, without prejudice to any criminal liability incurred.- However, that authorization must be understood to mean that commercial or industrial establishments operating normally when the Plan enters into force cannot be required to obtain the use certificate, because they have a vested right (derecho adquirido) to continue operating as they did before, provided, of course, that they are operating in accordance with the law and not outside it.- C) THE REGLAMENTO DE ZONIFICACION DE SAN CARLOS VII).- With respect to Article XV, subsection 3, of the Reglamento de Zonificación de San Carlos and the authority granted to that municipality to terminate at any time, within the period it specifies, any nonconforming uses (usos no conformes) it considers unacceptable, the Chamber finds that the principles set forth in the preceding recital (Considerando) apply, because the lawful use of land becomes “nonconforming” when the regulatory plan enters into force, and its holder therefore has a vested right to continue operating if all legal requirements are met; the Chamber considers that the Municipalidad is authorized to freeze the growth of the business or activity within the zone in which the use is incompatible, and even to order its termination and compensate for the injury caused, and, if the distortion created by the regulatory plan is sufficiently substantial to warrant it, then to initiate expropriation proceedings (diligencias de expropiación).- The challenged subsection 3) of Article XV is not unconstitutional, provided that it is interpreted and applied to mean that the authority granted therein to the Municipalidad de San Carlos must be accompanied by the corresponding compensation, according to the severity of the injury.- VIII).- Finally, the Chamber declares that the action was improperly admitted with respect to the decision of the Concejo del Cantón Central de San Carlos, adopted in Article 7 of the Session of August 8, 1989, because it concerns acts involving the individual application of the Reglamento de Zonificación; their conformity with the legal order must be decided by the Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo through the nonhierarchical administrative appeal (recurso jerárquico impropio de apelación) filed against the decision.- The foregoing is subject to the substantive grounds set forth in this judgment.-

THEREFORE:

The action is partially granted; consequently:

• A)Article 22 of Ley de Planificación Urbana #4240 of November 15, 1968 and its amendments is annulled as unconstitutional.- This judgment is declaratory, and its effects are retroactive to the date on which that provision was promulgated, except for rights acquired in good faith, which, pursuant to Article 91 of the Ley de esta Jurisdicción, consist of the restrictions imposed on the basis of the provision hereby annulled before publication of the first notice of this action.- B) The action is summarily dismissed insofar as it challenges the Decision of the Concejo del Cantón Central de San Carlos, adopted in Article 7 of the Session of August 8, 1989.- C) Article XV, subsection 3, of the San Carlos Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), published in La Gaceta on Thursday, 29 de abril de 1982, is not unconstitutional, provided it is interpreted to mean that the authority granted to the municipality to eliminate uses that do not conform to the Regulatory Plan (Plan Regulador) and that it considers unacceptable under the terms stated therein must be accompanied by the corresponding compensation, according to the severity of the harm.- CH) In all other respects, the action is dismissed.- Luis Paulino Mora M.

Presiding Justice Jorge E. Castro B. Luis Fernando Solano C.

Eduardo Sancho G. Ana Virginia Calzada M.

José Luis Molina Q. Hernando Arias G.

Francisco Mendoza B.

Acting Secretary Fabrizio.9418

06706 Acción de Inconstitucionalidad N° 219-P-89 Nombre74798 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, a las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres.- Acción de inconstitucionalidad de Nombre74798 , mayor, casado, empresario, vecino de Ciudad Quesada, cédula #CED55378, contra el artículo XV inciso 3 del Reglamento de Zonificación de Ciudad Quesada; los artículos 15, 19, 22 y 29 de la Ley de Planificación Urbana #4240 del 15 de noviembre de 1968, y el acuerdo del Concejo del Cantón Central de San Carlos, tomado en el artículo 7 de la Sesión del 8 de agosto de 1989.-

RESULTANDO:

1. 1La acción tiene por objeto que se declaren inconstitucionales:

• a)Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, por estimarlos contrarios a los artículos 9, 45 y 46 de la Constitución Política.- Alega el accionante que dichas normas, al otorgar a las Municipalidades amplias facultades para planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, violan el principio de reserva de ley, y consecuentemente el de separación de poderes, pues autorizan la imposición de limitaciones a la propiedad privada vía "reglamento delegado", cuya existencia no es posible en nuestro ordenamiento; y además, porque también por esa vía se autoriza a los concejos a cancelar las patentes municipales cuando las actividades no sean compatibles con los usos conformes establecidos para cada zona de la Ciudad, situación contraria a la libertad empresarial; b) los artículos 22 y 29 de la misma Ley; el primero en cuanto establece la irresponsabilidad del Estado en materia de limitaciones a la propiedad, y el segundo, en cuanto faculta a las municipalidades a clausurar los establecimientos comerciales o industriales que funcionen sin el certificado de uso correspondiente, por no dejar a salvo los derechos adquiridos de los usos no conformes al momento de su entrada en vigencia, contra lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución;- c) el artículo XV inciso 3 del Plan Regulador de Ciudad Quesada que autoriza a esa Municipalidad para cancelar los usos no conformes que considere inaceptables en el plazo que ella misma fije, lo que implica el establecimiento de limitaciones a la propiedad privada y a la empresarial.

Que se trata en todo caso de un reglamento delegado que interviene en materias reservadas a la ley formal, y que tampoco respeta los derechos adquiridos de las empresas existentes al momento de su entrada en vigencia, que se dediquen a usos no conformes dentro de una determinada zona del plan regulador; y finalmente, ch) el artículo 7 de la sesión del 8 de agosto de 1989 del Concejo Municipal de San Carlos.-

1. 2La inconstitucionalidad de esas normas se alegó dentro del recurso de apelación planteado por el accionante contra el citado acuerdo del Concejo Municipal de San Carlos, ante el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda de San José.-
2. 3A la acción se le dió curso por resolución de las 16:00 horas del 22 de noviembre de 1989 y los edictos de ley se publicaron en los Boletines Judiciales #237, #238 y #239 de 15, 18 y 19 de diciembre de ese año.-
3. 4El Licenciado Adrián Vargas Benavides, Procurador General de la República, evacuó la audiencia conferida y solicitó desestimar en todos sus extremos la acción.- En síntesis manifestó: A) Que la Ley de Planificación Urbana tiene como objetivo principal regular el urbanismo como fenómeno integral que abarque los intereses públicos y locales de cada Cantón y que el "plan regulador" lo emite cada municipalidad por atribución del artículo 15 de la Ley, que concuerda con los artículos 19, 22 y 29 -aquí impugnados- y que tienen como base el artículo 169 de la Constitución Política; por lo que sí resulta posible imponer vía reglamentaria, mediante la promulgación de esos "planes", cargas urbanísticas en beneficio de la colectividad local, y sin que ello implique delegar en las municipalidades potestades que corresponden constitucionalmente a otro Poder de la República -en el presente caso, la potestad legislativa-, al estimar que "...si ciertamente la Delegación está prohibida en nuestro ordenamiento jurídico, también lo es que si el Reglamento ha sido autorizado por el constituyente y por el legislador, ya dejó de ser delegado y nada impide que se dicte." (folio 23).- B) En cuanto a la supuesta inconstitucionalidad de los planes reguladores, indica que éstos únicamente se limitan a desarrollar los preceptos constitucionales y legales por los que se otorgó a las municipalidades atribuciones para administrar los intereses y servicios locales dentro de su jurisdicción territorial, por lo que no contienen ningún roce constitucional.- Por esa misma razón, y en lo referente a la alegada violación del artículo 34 de la Constitución, manifestó que por tratarse de medidas tendientes al embellecimiento de la ciudad no puede alegarse en esta materia la existencia de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, pues en caso contrario no estaríamos en presencia de materia propiamente constitucional, sino ante la aplicación de actos de carácter individual que precisamente son los que pueden ser reparados por la vía ordinaria.En su criterio, no hay derechos urbanísticos adquiridos, a menos de que cuando se dictó la Ley, ya la obra se hubiere iniciado.- De esta forma, si el administrado se considera afectado por la carga impuesta sobre su propiedad, lo que considera una "cosa imposible de suceder", bien puede éste reclamar el supuesto daño que por responsabilidad extracontractual se produjo. C) Finalmente, en lo referente al artículo XV del Reglamento de Zonificación de Ciudad Quesada, consideró que tampoco es inconstitucional, por cuanto la facultad otorgada a ese municipio para cancelar los usos no conformes que estime inaceptables en el plazo que fije, no acarrea la de imponer limitaciones al derecho de propiedad, ni a la libre empresa; y además, porque el establecimiento de prohibiciones en virtud de la aplicación del reglamento de Zonificación en cada ciudad o de intereses superiores locales, no atenta contra los atributos del dominio y demás libertades inherentes a los individuos.-
4. 5La audiencia oral prevista en el artículo 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se celebró el 26 de abril de 1990.-
5. 6En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.- Esta sentencia se dicta dentro de la autorización conferida por el artículo Transitorio II de la Ley de esta Jurisdicción.-

Redacta el Magistrado Sancho González; y,

CONSIDERANDO:

• A)LA PLANIFICACION URBANA LOCAL.- I).- Para el accionante los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana son contrarios a los artículos 9, 105 y 121 inciso 1) constitucionales, pues otorgan potestades ilimitadas a las municipalidades para interferir en materia reservada a la ley formal, como es la imposición de regulaciones a los derechos de propiedad y de libre empresa.- El Procurador General de la República, por su parte, estimó que el artículo 169 de la Constitución Política faculta plenamente a las municipalidades para planificar el desarrollo urbano de su localidad y que se trata en todo caso de una autorización derivada directamente de su texto, como una forma de velar por los "intereses y servicios locales".- Por esta razón es criterio de la Sala que resulta necesario concretar el concepto del término "local", al menos para determinar si la potestad de planificación urbana otorgada a los muncicipios dentro de sus límites territoriales, encuadra dentro de éste, o si por el contrario lo excede, en contravención de los artículos constitucionales invocados por el actor.- Ciertamente, el artículo 169 no define, ni da mayores elementos de juicio como para extraer en forma definitiva lo que debe entenderse por "intereses y servicios locales", como tampoco lo hace la Ley de Planificación Urbana o el Código Municipal; se trata en realidad de un concepto jurídico indeterminado, tal como los de "orden público" o "buenas costumbres" para citar sólo los establecidos en la propia Constitución (artículo 28 párrafo 2) o además, los de "fidelidad", "uso natural de las cosas", "urgencia", "utilidad pública", "conducta nociva", "tranquilidad", etc.- El común denominador de todos estos conceptos resulta ser el hecho de que la ley no resuelve con exactitud su contenido para su aplicación en casos concretos; y para desentrañar su contenido exacto en esos casos resulta necesario acudir -como lo afirma la más calificada doctrina- a criterios de valor y experiencia, por parte de quien corresponda aplicarlo y en última instancia del juez (Véase como referencia la sentencia de esta Sala #1684-91 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 1991).- II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (#4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes #6575 de 27 de abril de 1981 y #6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados, que literalmente establecen:

Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.».- Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.» III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo-y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exlusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo.- Este tema ya fue desarrollado por la Sala en la sentencia #5305-93 de las 10:06 horas del veintidós de octubre pasado, que en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- IV).- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local es una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc. (ver además en el mismo sentido, las sentencias #2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo y #5305-93 de las 10:06 horas del 22 de octubre, ambas de este año).- B) INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 22 DE LA LEY #4240 V).- Se impugna también el artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana, que a la letra dispone:

Artículo 22.- Ninguna de las limitaciones a la propiedad que esta ley establece, como cargas o servidumbres del régimen urbano que son, precisan de inscripción en el Registro Público, ni darán lugar a indemnización alguna, excepto en aquellos casos en que expresamente lo disponga esta ley.».- Esta norma es abiertamente inconstitucional, por ser contrario a los artículos 9, 45 y 46 de la Constitución Política.- La eximente de responsabilidad que establece invierte los términos en que está concebido el derecho de propiedad y sus limitaciones.- La Sala estima que las limitaciones que establece la Ley de Planificación Urbana sí son indemnizables, claro está en la medida de la gravedad o la extensión de la lesión; y esto tanto cuando se trate de "limitaciones imposibles" que siempre lo son porque equivalen a una expropiación, como cuando se esté en presencia de limitaciones en que no concurre esta circunstancia.- En otros términos, las que son posibles son indemnizables, en la medida en que lo son los actos lícitos o el funcionamiento normal de la Administración; es decir, en la medida en que esos actos permitidos causen -como se dijo- una lesión especial en la forma en que los tiene definidos el artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública, sea por el pequeño número de afectados o por la intensidad excepcional de la lesión (así se pronunció esta Sala en la sentencia #6419-93 de las 10:21 horas del 3 de este mes).- Sostener que las limitaciones a la propiedad permitidas por el artículo 45 de la Constitución no son indemnizables, equivale a invertir totalmente los conceptos constitucionales sobre el derecho de propiedad: lo que la Constitución hace es hacerlas posibles excepcionalmente, porque la regla es que no lo son en virtud de la inviolabilidad de la propiedad; pero de ahí a afirmar que por ser posibles ninguna es indemnizable equivale a violar todos los principios ya no sólo del derecho de propiedad, sino de la equidad y la justicia, entre ellos el principio de igualdad ante las cargas públicas, en virtud del cual lo que interesa a la comunidad en general es la comunidad quien debe soportarlo, indemnizando todos los miembros de ésta, a través de los impuestos que pagan, a quien sufra un perjuicio tanto por causa de lo que interesa a toda la comunidad positivamente como de los infortunios, que pasivamente deben ser soportados por todos.- En virtud de este mismo principio -igualdad ante las cargas públicas- las ventajas colectivas o los infortunios que perjudican a todos en general no son indemnizables, pero no porque no lo sean sino porque individualizarlas equivale prácticamente a dejar las cosas como están (verbigracia, el caso de los impuestos), ya que en esos casos se trata de un daño general, y lo que hay es entonces una verdadera compensación de débitos y créditos.- Debe quedar claro que, como ya se ha establecido en anteriores oportunidades, no todas las cargas urbanísticas son indemnizables, sino solamente aquellas que vacien el contenido del derecho fundamental de que se trate, sea en su totalidad o en alguno o algunos de sus atributos esenciales, de acuerdo a su naturaleza: vaciar el contenido del derecho no es una limitación razonable, sino una privación absoluta de éste (ver en este sentido la sentencia #5097-93 de las 10:24 horas del 15 de octubre pasado).- VI).- En cuanto a las violaciones constitucionales apuntadas al artículo 29 de la Ley de Planificación Urbana, debe indicarse que si, como ya se estableció, es posible limitar la propiedad privada por motivos de interés social mediante la implantación y puesta en marcha de planes reguladores, sin violar los principios constitucionales inherentes al derecho de propiedad, libre empresa o al de reserva de ley, tampoco es contrario a éstos, exigir el certificado de uso correspondiente a los interesados, a los efectos de conceder patentes para establecimientos comerciales o industriales, como tampoco la potestad otorgada a la municipalidad correspondiente para ordenar, en caso de contravención de ese requisito, la clausura del local, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que se incurra.- Dicha autorización debe entenderse sin embargo, en el sentido de que a los establecimientos comerciales o industriales que funcionen normalmente al momento de entrada en vigencia del Plan, no se les puede imponer el certificado de uso, porque tienen un derecho adquirido a seguir funcionando como lo estaban antes; eso sí, siempre y cuando lo estén de acuerdo a la Ley, y no al margen de ella.- C) EL REGLAMENTO DE ZONIFICACION DE SAN CARLOS VII).- En lo referente al artículo XV inciso 3 del Reglamento de Zonificación de San Carlos y la posibilidad otorgada a ese municipio para cancelar en cualquier momento los usos no conformes que considere inaceptables en el plazo que ella indique, la Sala estima que le son aplicables los principios expuestos en el Considerando anterior, dado que por tratarse de un uso legítimo de la tierra, que se torna "no conforme" al entrar en vigencia el Plan Regulador, su titular tiene un derecho adquirido a seguir funcionando, si cumple con todos los requisitos exigidos por ley; la Sala considera que la Municipalidad sí está facultada para congelar el crecimiento del negocio o la actividad dentro de la zona en que el uso resulta incompatible, e incluso para ordenar su cancelación e indemnizar la lesión causada, y si la distorsión que hace el plan regulador es de tal magnitud que lo justifica, proceder entonces a iniciar las diligencias de expropiación.- El inciso 3) del artículo XV impugnado no es inconstitucional, en tanto se interprete y aplique en el sentido de que la potestad allí otorgada a la Municipalidad de San Carlos, debe ir acompañada de la indemnización correspondiente, de acuerdo a la gravedad de la lesión.- VIII).- Finalmente, la Sala declara mal admitida la acción, en lo referente al acuerdo del Concejo del Cantón Central de San Carlos, tomado en el artículo 7 de la Sesión del 8 de agosto de 1989, por tratarse de los actos de aplicación individual del Reglamento de Zonificación; su conformidad con el Ordenamiento deberá resolverse, en virtud del recurso jerárquico impropio de apelación del acuerdo, ante el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo.- Lo anterior, atendiendo los fundamentos de fondo expuestos en esta sentencia.-

POR TANTO:

Se declara parcialmente con lugar la acción; y, en consecuencia:

• A)Se anula por inconstitucional el artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana #4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas.- Esta sentencia es declarativa y sus efectos retroactivos a la fecha de promulgación de esa norma, salvo los derechos adquiridos de buena fe, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 91 de la Ley de esta Jurisdicción, son las limitaciones impuestas con fundamento en la norma que se anula, antes de la publicación del primer edicto de esta acción.- B) Se rechaza de plano la acción en cuanto impugna el Acuerdo del Concejo del Cantón Central de San Carlos, tomado en el artículo 7 de la Sesión del 8 de agosto de 1989.- C) No es inconstitucional el artículo XV inciso 3 del Reglamento de Zonificación de San Carlos, publicado en La Gaceta del jueves 29 de abril de 1982, siempre que se interprete en el sentido de que la potestad atribuida a la municipalidad para eliminar los usos no conformes con el Plan Regulador que ella considere inaceptables en los términos allí expresados, debe ir acompañada de la indemnización correspondiente, según la gravedad de la lesión.- CH) En lo demás, se declara sin lugar la acción.- Luis Paulino Mora M.

Jorge E. Castro B. Luis Fernando Solano C.

Eduardo Sancho G. Ana Virginia Calzada M.

José Luis Molina Q. Hernando Arias G.

Francisco Mendoza B.

Secretario a.i.

Fabrizio.9418