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Res. 00510-2012 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 29/11/2012
OutcomeResultado
The Court affirmed the municipality's refusal of industrial use because the tax appraisals neither altered the existing semi-urban residential zoning nor created a right to that use.El Tribunal confirmó la negativa municipal del uso industrial porque los avalúos tributarios no modificaron la zonificación residencial semiurbana vigente ni crearon un derecho a ese uso.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court denied an appeal from an Alajuela Municipal Council decision upholding the refusal of industrial land use for two properties in La Garita. It held that the parcels were located in the Semi-Urban Residential Subzone governed by Article 150 of the Central Canton of Alajuela Urban Regulatory Plan, where industrial use was not permitted. Municipal appraisals describing the properties as industrial for real-property tax calculations neither created vested rights nor altered the zoning established by a generally applicable urban-planning rule. Giving those individual tax measures such an effect would violate the principle that general rules cannot be derogated from in individual cases. The Court also explained that it lacked jurisdiction in this municipal appeal to declare Article 150 unconstitutional and that the Constitutional Chamber had not suspended the provision. Finally, the alleged discriminatory treatment was unproven because the record did not establish that a similarly situated company had received an industrial land-use certificate. The challenged municipal decision was therefore affirmed.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la apelación contra el acuerdo del Concejo Municipal de Alajuela que mantuvo la denegatoria del uso de suelo industrial para dos inmuebles ubicados en La Garita. Determinó que las fincas pertenecen a la Sub Zona Residencial Semi Urbana regulada por el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, donde el uso industrial no está permitido. Los avalúos municipales que clasificaron los terrenos como industriales para calcular el impuesto sobre bienes inmuebles no constituyeron actos declarativos de derechos ni podían modificar la zonificación establecida por una norma urbanística general. Admitir ese efecto infringiría el principio de inderogabilidad singular del ordenamiento. El Tribunal indicó además que carecía de competencia para declarar inconstitucional el artículo 150 y que sus efectos no habían sido suspendidos por la Sala Constitucional. Tampoco se acreditó el trato discriminatorio alegado, pues no se probó que otra empresa comparable hubiera recibido un certificado industrial.
Key excerptExtracto clave
Moreover, this Court finds that Appraisals Nos. 44-AV-2010 and 45-AV-2010, both dated May 10, 2010 and issued by the Tax Administration of the Municipality of Alajuela, which stated that the area where the properties are located has an industrial use rather than the Semi-Urban Residential classification assigned by Article 150 of the Central Canton of Alajuela Urban Regulatory Plan, do not constitute acts declaring rights in favor of the appellant capable of disapplying, in this particular case, the zoning established by that provision of the Regulatory Plan. In other words, the appraisals do not grant her a subjective right; instead, they are the means for determining the tax base for the real-property tax payable by the appellant. In any event, it cannot validly be maintained that those appraisals—specific administrative acts—can modify, for an individual case, the cited urban-planning provision—a general administrative act of normative scope—because that would violate the principle that the legal order cannot be derogated from in individual cases (Article 13 of the General Public Administration Law). Furthermore, any amendment, suspension, or partial or total repeal of a Regulatory Plan must follow the procedure established in Article 17 of the Urban Planning Law. A specific tax-related act therefore could not modify Article 150 of the Central Canton of Alajuela Urban Regulatory Plan in this case.Aunado a lo anterior, este Tribunal considera que los avalúos número 44-AV-2010 y 45-AV-2010, ambos del 10 de mayo del dos mil diez, emitidos por la Administración Tributaria de la Municipalidad de Alajuela, en los cuales, se estableció que el uso de la zona en que se encuentran ubicados dichos terrenos es industrial y, no Zona Residencial Semi-Urbana, tal y como lo clasifica el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, no constituyen un acto declarativo de derechos en favor de la amparada, que tengan la virtud de desaplicar para el caso concreto, la zonificación prevista en la norma indicada del Plan Regulador. En otras palabras, los avalúos no le conceden un derecho subjetivo, sino que por el contrario, constituyen el medio para determinar la base imposible, para efectos del pago del impuesto sobre bienes inmuebles por parte de la agraviada. En todo caso, no podría sostenerse de manera válida, que esos avalúos (actos administrativos concretos) tienen la virtud de modificar para el caso concreto, lo dispuesto en la norma urbanística citada (acto administrativo general de alcance normativo), pues ello implicaría una violación al principio de inderogabilidad singular del ordenamiento jurídico (artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública). Aunado a que la modificación, suspensión o derogatoria parcial o total de un Plan Regulador, deberán adecuarse al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, por lo que, un acto concreto de índole tributario no podría venir a modificar, en este caso, lo dispuesto en el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela.
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"De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía ", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad."
"From the foregoing arises the control exercised by municipal authorities over compliance with local urban-planning regulations through the use of the “police power,” which entails the power and duty to ensure public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society."
Considerando IV
"De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía ", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad."
Considerando IV
"En otras palabras, aún y cuando la recurrente estime que dichas normas son contrarias a la Constitución Política, lo cierto es, que la Municipalidad recurrida se ha limitado a fundamentar el acto impugnado en la normativa urbanística vigente al momento en que la agraviada solicitó el certificado de uso de suelo, normas cuyos efectos no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia."
"In other words, even though the appellant considers those provisions contrary to the Constitution, the respondent municipality merely based the challenged act on the urban-planning regulations in force when she requested the land-use certificate, provisions whose effects had not been suspended for this particular case by order of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice."
Considerando V
"En otras palabras, aún y cuando la recurrente estime que dichas normas son contrarias a la Constitución Política, lo cierto es, que la Municipalidad recurrida se ha limitado a fundamentar el acto impugnado en la normativa urbanística vigente al momento en que la agraviada solicitó el certificado de uso de suelo, normas cuyos efectos no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia."
Considerando V
"Por último, es menester indicar que el cambio de uso de suelo solicitado por la recurrente, tampoco resulta procedente, toda vez que el artículo 152 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, establece que "...No se permitirán usos condicionales ..." en la Sub Zona Residencial Semi Urbana, en que se ubican los inmuebles de la recurrente."
"Finally, the land-use change requested by the appellant is also unavailable because Article 152 of the Central Canton of Alajuela Urban Regulatory Plan provides that “conditional uses shall not be permitted” in the Semi-Urban Residential Subzone where her properties are located."
Considerando V
"Por último, es menester indicar que el cambio de uso de suelo solicitado por la recurrente, tampoco resulta procedente, toda vez que el artículo 152 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, establece que "...No se permitirán usos condicionales ..." en la Sub Zona Residencial Semi Urbana, en que se ubican los inmuebles de la recurrente."
Considerando V
"Se confirma el artículo 14, capítulo V de la sesión ordinaria número 13-2012 del veintisiete de marzo del dos mil doce, adoptado por el Concejo Municipal de Alajuela y se da por agotada la vía administrativa.-"
"Article 14, Chapter V, of Ordinary Session No. 13-2012 of March 27, 2012, adopted by the Alajuela Municipal Council, is affirmed, and the administrative avenue is declared exhausted."
Por tanto
"Se confirma el artículo 14, capítulo V de la sesión ordinaria número 13-2012 del veintisiete de marzo del dos mil doce, adoptado por el Concejo Municipal de Alajuela y se da por agotada la vía administrativa.-"
Por tanto
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Tribunal Contencioso Administrativo, Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 ________________________________________________________________________ CASE FILE: 12-002025-1027-CA MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: Nombre103017 RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA No. 510-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. THIRD SECTION, ANNEX A OF THE II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours and twenty minutes on veintinueve de noviembre del dos mil doce.- Appeal filed by Nombre103017, of legal age, married, homemaker, resident of Desamparados, holder of identity card number CED78455, against Article 14, Chapter V, of ordinary session number 13-2012 of veintisiete de marzo del dos mil doce, adopted by the CONCEJO MUNICIPAL DE ALAJUELA.
Drafted by Judge Álvarez Molina, with the affirmative votes of Judges Solano Ulloa and Bolaños Salazar; and,
WHEREAS:
The following facts, which are relevant to these proceedings, are deemed duly established:
The following material facts relevant to these proceedings are deemed not to have been established: a) That the appellant filed a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Article 1 50 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, using this appeal as the underlying proceeding, and that the challenge was admitted by the Office of the President of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (there is no evidence establishing this); b) That Eurobau Sociedad Anónima, which is allegedly in a situation similar to that of the appellant, was granted a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for an industrial zone (there is no evidence in the case file).
The appellant alleges that Article 14, Chapter V, of ordinary session number 13-2012 of veintisiete de marzo del dos mil doce, adopted by the Concejo Municipal de Alajuela, is contrary to law because Article 150 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, on which that act is based, is contrary to the principles of reasonableness and proportionality and to Article 45 of the Constitución Política, since it designates an eminently industrial area as a semi-urban residential zone. Indeed, within an approximate radius of 1250 meters from the land she owns, there are numerous industrial businesses, including Tunatun, Plantas de Tropigas, Perfiles Nacionales para Gypsum S.A., Coopeagropal, Proquinal Costa Rica S.A., Ekstrom-Panador, IPAK, Proveedora de Concentrados S.A., Importadora Monge, Indupark, and Eurobau. She further asserts that, in any event, the land use of the properties she owns was changed by the Municipalidad de Alajuela itself through appraisals number 44-AV-2010 and 45-AV-2010, both dated 10 de mayo del dos mil diez, in which it established, as the basis for calculating the amount payable as Real Property Tax, that the use of the zone in which those parcels are located is industrial.
She contends that those appraisals constitute acts declaring a right (actos declarativos de un derecho) in her favor and that, if they were contrary to Article 150 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, the respondent municipality should have set them aside at the appropriate time through the procedure established in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública or through a proceeding for a declaration of injury to the public interest (proceso de lesividad) before the Jurisdicción Contencioso Administrativa. Accordingly, she contends that the Municipalidad de Alajuela violated, to her detriment, the principle that an authority’s own acts are binding upon it (principio de intangibilidad de los actos propios), because, by improperly invoking the principle that the legal system may not be derogated from in an individual case (principio de inderogabilidad singular del ordenamiento jurídico), it denied her request to change the land use of the properties even though the request is based on acts declaring rights, namely appraisals 44-AV-2010 and 45-AV-2010, both dated 10 de mayo del dos mil diez, issued by the Administración Tributaria de la Municipalidad de Alajuela, which state that the zone in which her land is located is industrial.
Lastly, she states that she has been subjected to discriminatory treatment because she maintains that Eurobau Sociedad Anónima, which is allegedly in a situation similar to hers, was granted a land-use certificate for an industrial zone. For its part, the respondent municipal authority maintains that the challenged decision is lawful because it is based on Article 150 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela and Article 28 of the Ley de Planificación Urbana. It contends that granting the land use requested by the appellant would violate the principle that the legal system may not be derogated from in an individual case, because the fact that the appraisals issued by the Administración Tributaria de Alajuela indicate, based on the Plataforma de Valores de Terrenos por Zonas Homogéneas de los catorce distritos del Cantón Central de Alajuela, that the appellant’s properties are located in an industrial zone does not create any right in favor of the governed party, since those appraisals constitute the tax base for purposes of paying the Real Property Tax.
It should be recalled that urban-planning regulation (regulación urbanística) has traditionally and undisputedly been entrusted to the municipalities, insofar as it has been held that “(...) urban-planning authority (competencia urbanística) has been a genuine municipal authority, perhaps the foremost of all” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 and PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); accordingly, it has been established as an authority of local governments that has expanded to encompass the planning of the entire territory (ordenación de todo el territorio), while also extending incidentally to other State bodies and entities, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—a decentralized entity—and the Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, together with the Secretaría Técnica Ambiental (a deconcentrated body), and the Ministerio de Planificación Nacional.
However, specifically with regard to local urban planning (planificación urbana local), the Ley de Construcciones, enacted by Decreto-Ley número 833, of cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve—a pre-constitutional provision, having been promulgated by the de facto Government of the Junta Fundadora de la Segunda República, led by José Figueres Ferrer—provides that the Municipalities are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies (Article 1), and that no building may be constructed in the country in contravention of its provisions (Article 74). Although our Political Constitution is somewhat terse in defining the municipalities’ own essential functions, constitutional case law—specifically judgments numbers 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, and 2003-3656—has interpreted Articles 169 and the first paragraph of Article 170 thereof as establishing that primary authority over local urban planning lies with the municipalities, to the exclusion of any other public entity.
This has also been expressly embodied in the different versions of the Código Municipal—Leyes No. 4574 of cuatro de mayo de mil novecientos setenta and the current legislation in force, No. Placa1170, published in La Gaceta No. 94 of 18 de mayo de mil noviecientos noventa y ocho. Consistent with the foregoing provision, Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, number 4240, of quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, provide verbatim:
“Article 15.- Pursuant to the provision of Article 169 of the Political Constitution, the authority and power of municipal governments to plan and control urban development (desarrollo urbano) within the boundaries of their territorial jurisdiction are hereby recognized. Consequently, each shall adopt the appropriate measures to implement a regulatory plan (plan regulador) and the related urban-development regulations (reglamentos de desarrollo urbano) in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling grounds warrant the establishment of a particular oversight regime (régimen contralor).” (Emphasis not in the original.)
“Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary to ensure proper compliance with the regulatory plan and to protect the community’s interests in health, safety, convenience, and well-being.” (Emphasis not in the original.)
The foregoing is the basis for the oversight exercised by municipal authorities with respect to compliance with local urban-planning regulations (normativa urbanística local), through the use of the police power (poder de policía), whereby they assume the authority and duty to ensure public order, public health, tranquility, and personal safety, as well as the moral, political, and economic organization of society.
This Court considers that the appeal filed must be denied for the reasons set forth below: i) Both the challenged decision and the act denying the land-use change (cambio de uso de suelo) are reasonably based on Article 150 of the Urban Regulatory Plan of the Central Canton of Alajuela (Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela), whose constitutionality and/or legality is challenged by the aggrieved party as part of the legal grounds for her subsidiary appeal (folios 55 vuelto, 56, 103 a 103 a 112 del expediente); ii) This Court finds that it has not been proven that the appellant filed an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against Article 150 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, using this appeal as the underlying proceeding, or that such action was admitted by the Presidency of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (subsection a of Considerando II of this decision).
In view of the foregoing, and because both the challenged decision and the original act are reasonably based on the provisions whose constitutionality is challenged in this appeal, this Court finds that, under the scope of its jurisdiction established in Articles 173 of the Political Constitution and 181 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública); Placa17158, , -, the challenged decision could not—in principle and without prejudice to the discussion infra concerning the alleged violation of the principle that an authority may not disregard its own acts (principio de inderogabilidad de los actos propios)—be deemed unlawful, since the nonconforming land use (uso de suelo no conforme) determined by the Infrastructure Planning and Control Process of the Municipalidad de Alajuela and upheld by the Concejo Municipal (folios 44 a 49, 54, 173, 174, 262 y 263 del expediente) is based on the fact that the properties recorded under real-property registration numbers (matrículas de folio real) Placa17159, with cadastral plan (plano catastrado) number Placa17160, and Placa17161, with cadastral plan number Placa17162, located in Garita de Alajuela (folios 138 a 147 del expediente), are located in the SEMI-URBAN RESIDENTIAL SUBZONE (SUB ZONA RESIDENCIAL SEMI URBANA, SZSU) established and regulated by Article 150 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela (folio 54 del expediente).
Accordingly, the change requested by the appellant to industrial use (folios 6 a 13 del expediente) is NONCONFORMING under Article 150 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, which provides: “The permitted uses are tourism projects, office centers, recreational centers, sports and tourism centers, health centers, research centers, cultural centers, headquarters of international and national organizations, educational centers, butterfly gardens, zoos, agro-industrial activity, and very-low-density housing....” In other words, even if the appellant believes that those provisions are contrary to the Political Constitution, the fact remains that the respondent Municipality merely based the challenged act on the urban-planning regulations (normativa urbanística) in effect when the aggrieved party applied for the land-use certificate (certificado de uso de suelo), provisions whose effects have not been suspended in this specific case by order of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Article 41, first paragraph, of Article 41 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional)); iii) In addition, it must be noted that this two-stage nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio bifásico) lacks jurisdiction to determine whether Article 150 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela is contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución), as the appellant contends, because that determination falls within the exclusive jurisdiction of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Articles 10 of the Political Constitution; 181 of the Ley General de la Administración Pública; 2(b), 48, 73 et seq. of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).
Therefore, it would be improper at this procedural stage to question the legality of the challenged act when—as emphasized—the effects of the provisions of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela on which it is reasonably based have not been suspended in this specific case by order of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice as a consequence of the admission of an action of unconstitutionality; iv) Without prejudice to the foregoing, it should be noted that, pursuant to Article 154(d) of the Municipal Code (Código Municipal), regulatory decisions of the Concejo Municipal may not be challenged through motions for reconsideration with a subsidiary appeal (recursos de revocatoria con apelación en subsidio). In this specific case, although the denial of the land-use certificate originated with authorities reporting to the Office of the Municipal Mayor (folios 44 a 49 del expediente), the fact remains that, as already indicated, those formal administrative actions (conductas formales) are reasonably based on the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, approved by the Concejo Municipal de Alajuela pursuant to Articles 169 of the Political Constitution; 17(3) of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana); and 13(p) of the Código Municipal.
Consequently, the challenge would also, in substance, be directed against the decisions through which the Concejo Municipal de Alajuela approved the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, Article 150 of which is challenged here for allegedly violating the principles of reasonableness and proportionality and Article 45 of the Political Constitution. Those grounds of illegality or unconstitutionality must be raised in the appropriate administrative litigation or constitutional proceedings, respectively, pursuant to Articles 10 and 49 of the Political Constitution; 2(b), 48, 73 et seq. of the Ley de la Jurisdicción Constitucional; and 10(2), 37, and 30(1.b) of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo); v) In addition, this Court considers that appraisals (avalúos) number 44-AV-2010 and 45-AV-2010, both dated 10 de mayo del dos mil diez and issued by the Tax Administration of the Municipalidad de Alajuela, which stated that the use of the area where those parcels are located is industrial rather than Semi-Urban Residential Zone, as classified by Article 150 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, do not constitute an act declaring rights (acto declarativo de derechos) in favor of the protected party that would have the effect of rendering the zoning (zonificación) established in the cited provision of the Regulatory Plan inapplicable to this specific case.
This is because the purpose of the appraisals is to determine the value of the properties recorded under real-property registration numbers Placa17159 and Placa17161 in order to calculate the amount that the appellant must pay as Real Property Tax (Impuesto sobre Bienes Inmuebles). In other words, the appraisals do not grant her a subjective right (derecho subjetivo); on the contrary, they are the means of determining the taxable base (base imponible) for purposes of the aggrieved party’s payment of real property tax. In any event, it could not validly be maintained that those appraisals (specific administrative acts (actos administrativos concretos)) have the effect of modifying, for this specific case, the provisions of the cited urban-planning rule (a general administrative act having regulatory scope (acto administrativo general de alcance normativo)), because doing so would violate the principle prohibiting individual derogation from the legal system (principio de inderogabilidad singular del ordenamiento jurídico) (Article 13 of the Ley General de la Administración Pública).
Moreover, any amendment, suspension, or partial or total repeal of a Regulatory Plan (Plan Regulador) must comply with the procedure established in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana; therefore, a specific tax-related act could not modify, in this case, the provisions of Article 150 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela. On this point, it should be emphasized that, before the tax appraisals on which the appellant bases her land-use change application were issued, she already knew that her properties were located in the Semi-Urban Residential Subzone (SZSU) under Article 150 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela and that the industrial use she seeks is nonconforming with the zoning established therein. Indeed, decision number 508/PU/U/08, issued by the Urban Development and Control Process and upheld by the Concejo Municipal de Alajuela through Article 10, Chapter VIII, of ordinary session 50 held on nueve de diciembre del dos mil ocho, determined that the industrial land use requested by the aggrieved party for the property shown on cadastral plan number A-0688544-1987 was nonconforming because “...the property is located in the area classified as a semi-urban zone, where industrial use is not permitted under Article 150 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela; and although the industrial zone is located very close to her property, her property lies outside that classification...” (folios 69 a 75 del expediente).
Lastly, it must be noted that the land-use change requested by the appellant is also impermissible because Article 152 of the Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela provides that “...Conditional uses (usos condicionales) shall not be permitted...” in the Semi-Urban Residential Subzone where the appellant’s properties are located (folio 54 del expediente). Consequently, this Court finds that the challenged act does not violate the principle that an authority’s own acts may not be disturbed (principio de intangibilidad de los actos propios); vi) Lastly, it should be clarified for the appellant that, in order to determine whether the Municipalidad de Alajuela has subjected her to discriminatory treatment, the Court must have objective comparators for equality (parámetros objetivos de igualdad), allowing it to determine not only whether she is in the same or a similar situation as the comparator she identifies—which is not the case here, because it has not been proven that Eurobau Sociedad Anónima, allegedly in a situation similar to that of the appellant, was granted a land-use certificate for an industrial zone (there is no evidence in the record establishing this)—but also whether those comparators are not substantially contrary to law, since otherwise equality in illegality (igualdad en la ilegalidad) could not validly be claimed.
For all the foregoing reasons, this Court upholds Article 14, Chapter V, of ordinary session number 13-2012 of veintisiete de marzo del dos mil doce, adopted by the Concejo Municipal de Alajuela, and declares the administrative remedies exhausted (agotada la vía administrativa).
POR TANTO.
Article 14, Chapter V, of ordinary session number 13-2012 of veintisiete de marzo del dos mil doce, adopted by the Concejo Municipal de Alajuela, is upheld, and the administrative remedies are declared exhausted.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Claudia Elena Bolaños Salazar CASE FILE: 12-002025-1027-CA MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: Nombre103017 RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA 3
Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 ________________________________________________________________________ ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: Nombre103017 RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA No. 510-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas veinte minutos del veintinueve de noviembre del dos mil doce.- Recurso de apelación interpuesto por Nombre103017 , mayor, casada, ama de casa, vecina de Desamparados, cédula de identidad número CED78455, contra el artículo 14, capítulo V de la sesión ordinaria número 13-2012 del veintisiete de marzo del dos mil doce, adoptado por el CONCEJO MUNICIPAL DE ALAJUELA.
Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de las juezas Solano Ulloa y Bolaños Salazar; y,
CONSIDERANDO:
Io.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este proceso:
IIo.- HECHOS NO DEMOSTRADOS. De relevancia para el presente proceso, se tienen por no acreditados, los siguientes hechos de importancia: a) Que la recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra el artículo 1 50 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (no hay prueba que así lo demuestre); b) Que a la empresa Eurobau Sociedad Anónima, que presuntamente se encuentra en una situación similar a la de la recurrente, se le haya otorgado un certificado de uso de suelo para zona industrial (no hay prueba en el expediente).
IIIo.- OBJETO DEL RECURSO. El apelante alega que el artículo 14, capítulo V de la sesión ordinaria número 13-2012 del veintisiete de marzo del dos mil doce, adoptado por el Concejo Municipal de Alajuela, es contrario a derecho, por estimar que el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela en que se sustenta dicho acto, es contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y al artículo 45 de la Constitución Política, toda vez que destina a zona residencial semi urbana, un área eminentemente industrial, tan es así, que en un área aproximada a 1250 metros a la redonda de los terrenos que le pertenecen, existen gran cantidad de industria, entre las cuales están: Tunatun, Plantas de Tropigas, Perfiles Nacionales para Gypsum S.A., Coopeagropal, Proquinal Costa Rica S.A., Ekstrom-Panador, IPAK, Proveedora de Concentrados S.A.,Importadora Monge, Indupark y Eurobau.
Que en todo caso, el uso del suelo de los inmuebles que le pertenecen, fue variado por la propia Municipalidad de Alajuela, mediante los avalúos número 44-AV-2010 y 45-AV-2010, ambos del 10 de mayo del dos mil diez, en los que estableció como forma de calcular el monto a pagar por concepto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles-, que el uso de la zona en que se encuentran ubicados dichos terrenos es industrial. Considera que dichos avalúos constituyen actos declarativos de un derecho a su favor, y que si resultaban contrarios a lo dispuesto en el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, a la Municipalidad recurrida debió en su momento dejarlos sin efecto mediante el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o en un proceso de lesividad ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Que en razón de lo anterior, considera que la Municipalidad de Alajuela ha violado en su perjuicio el principio de intangibilidad de los actos propios, pues alegando de manera ilegítima el principio de inderogabilidad singular del ordenamiento jurídico, le ha denegado la solicitud de cambio de uso de suelo a los inmuebles, a pesar de que ésta se sustenta en un acto declarativo de derechos, como lo son, los avalúos 44-AV-2010 y 45-AV-2010, ambos del 10 de mayo del dos mil diez, dictados por la Administración Tributaria de la Municipalidad de Alajuela, en los cuales, se indica que el uso de la zona en que se encuentran sus terrenos es de tipo industrial.
Por último, señala que se le ha dado un trato discriminatorio, pues sostiene que a la empresa Eurobau Sociedad Anónima, que presuntamente se encuentra en una situación similar a la suya, se le ha otorgado un certificado de uso de suelo para zona industrial. Por su parte, la autoridad municipal recurrida sostiene que la resolución impugnada se encuentra a derecho, toda vez que se sustenta en lo dispuesto por el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela y 28 de la Ley de Planificación Urbana. Que resultaría contrario al principio de inderogabilidad singular del ordenamiento jurídico, otorgar el uso de suelo conforme a lo solicitado por la recurrente, pues alega que el hecho de que los avalúos emanados de la Administración Tributaria de Alajuela, indiquen con base en la Plataforma de Valores de Terrenos por Zonas Homogéneas de los catorce distritos del Cantón Central de Alajuela, que los inmuebles de la amparada se ubican en zona industrial, no genera derecho alguno a favor del administrado, toda vez que dichos avalúos constituyen la base imposible para efecto del pago del impuesto sobre bienes inmuebles.
IVo.- RESPECTO AL PODER REGULADOR URBANÍSTICO DE LAS MUNICIPALIDADES. Debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que "(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); de manera que se ha configurado, como una competencia de los gobiernos locales que se amplía y llega a abarcar la ordenación de todo el territorio, extendiéndose accesoriamente a otros órganos y entes del Estado, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional.
Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público, lo cual ha quedado también concretado en las distintas versiones del Código Municipal -Leyes No. 4574 de cuatro de mayo de mil novecientos setenta y el actual cuerpo vigente, No. Placa1170 publicada en La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de mil noviecientos noventa y ocho. En consonancia con la anterior disposición, los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, disponen textualmente:
"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuIcio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)
"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)
De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía ", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad.
Vo.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Este Tribunal considera que el recurso de apelación interpuesto debe ser rechazado, por los motivos que de seguido se exponen: i) Tanto el acuerdo impugnado, como el acto en que se deniega el cambio de uso de suelo se encuentran razonablemente fundados en el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, cuya constitucionalidad y/o legalidad cuestiona l a agraviada, como parte del sustento jurídico de su recurso de apelación en subsidio (folios 55 vuelto, 56, 103 a 103 a 112 del expediente). ; ii) Ahora bien, este Tribunal tiene como no acreditado que la recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela , teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (aparte a del considerando II de esta resolución).
En razón de lo anterior y dado que tanto el acuerdo impugnado como el acto de origen, se encuentran razonablemente fundados en las normas cuya constitucionalidad se cuestiona en este recurso, este Tribunal estima que conforme al ámbito de su competencia previsto en los artículos 173 de la Constitución Política, 181 de la Ley General de la Administración Pública; Placa17158, , -, el acuerdo impugnado no podría -en principio y sin perjuicio de lo que se desarrollará infra sobre la supuesta violación al principio de inderogabilidad de los actos propios- estimarse ilegal, toda vez que el uso de suelo no conforme dispuesto por el Proceso de Planeamiento y Control de Infraestructura de la Municipalidad de Alajuela y confirmado por el Concejo Municipal (folios 44 a 49, 54, 173, 174, 262 y 263 del expediente), se basa en el hecho de que los inmuebles inscritos bajo matrículas de folio real Placa17159, con plano catastrado número Placa17160 y Placa17161, con plano catastrado número Placa17162, ubicados en la Garita de Alajuela (folios 138 a 147 del expediente), se encuentra ubicados en la SUB ZONA RESIDENCIAL SEMI URBANA (SZSU) que establece y regula el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela (folio 54 del expediente), razón por la cual, el cambio de uso solicitado por la recurrente para industria (folios 6 a 13 del expediente), es NO CONFORME de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela , que establece: "Los usos permitidos son los proyectos turísticos, centros de oficina, centros recreativos, centros deportivos y turísticos, centros de salud, centros de investigaciones, centros culturales, sedes de organismos internacionales y nacionales, centros educativos, mariposarios, zoológicos, actividad agroindustrial y vivienda de muy baja densidad...".
En otras palabras, aún y cuando la recurrente estime que dichas normas son contrarias a la Constitución Política, lo cierto es, que la Municipalidad recurrida se ha limitado a fundamentar el acto impugnado en la normativa urbanística vigente al momento en que la agraviada solicitó el certificado de uso de suelo, normas cuyos efectos no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículo 41 párrafo 1º del artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional); iii) Aunado a lo anterior, es menester indicar que a este jerarca impropio bifásico, no le compete establecer si e l numeral 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, resultan o no contrarios al Derecho de la Constitución –tal y como la recurrente sostiene-, pues ello constituye una competencia exclusiva de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículos 10 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) , razón por la cual, mal haría en este estadio procesal, en cuestionar la legalidad del acto impugnado, cuando -se insiste- los efectos de las normas del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, en que se encuentra razonablemente fundado, no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a consecuencia de haberse admitido una acción de inconstitucionalidad; iv) Sin perjuicio de lo expuesto con anterioridad, cabe destacar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 154 del Código Municipal, no procede impugnar por la vía de los recursos de revocatoria con apelación en subsidio, los acuerdos del Concejo Municipal de carácter reglamentario.
En este caso concreto, aún y cuando la denegatoria del certificado de uso de suelo proviene de autoridades dependientes de la Alcaldía Municipal (folios 44 a 49 del expediente), lo cierto es, que tal y como ya se indicado, dichas conductas formales están razonablemente fundadas en el Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, aprobado por el Concejo Municipal de Alajuela de conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución Política; 17 inciso 3) de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso p) del Código Municipal , motivo por el cual, en el fondo también se estarían cuestionando los acuerdos mediante los cuales, el Concejo Municipal de Alajuela aprobó el Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, cuyo artículo 150 aquí se cuestiona por presunta violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y al numeral 45 de la Constitución Política, motivos de ilegalidad o constitucionalidad que deberá n ser planteada en la vía contencioso administrativa o constitucional, respectiva conforme a lo dispuesto en los artículos 10 y 49 de la Constitución Política; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; 10 inciso 2), 37, 30 inciso 1.b del Código Procesal Contencioso Administrativo; v) Aunado a lo anterior, este Tribunal considera que los avalúos número 44-AV-2010 y 45-AV-2010, ambos del 10 de mayo del dos mil diez, emitidos por la Administración Tributaria de la Municipalidad de Alajuela, en los cuales, se estableció que el uso de la zona en que se encuentran ubicados dichos terrenos es industrial y, no Zona Residencial Semi-Urbana, tal y como lo clasifica el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, no constituyen un acto declarativo de derechos en favor de la amparada, que tengan la virtud de desaplicar para el caso concreto, la zonificación prevista en la norma indicada del Plan Regulador.
Ello por cuanto, los avalúos tienen por objeto determinar el valor de los inmuebles inscritos bajo matrículas de folio real Placa17159 y Placa17161, a fin de calcular el monto que la recurrente deberá pagar por concepto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. En otras palabras, los avalúos no le conceden un derecho subjetivo, sino que por el contrario, constituyen el medio para determinar la base imposible, para efectos del pago del impuesto sobre bienes inmuebles por parte de la agraviada. En todo caso, no podría sostenerse de manera válida, que esos avalúos (actos administrativos concretos) tienen la virtud de modificar para el caso concreto, lo dispuesto en la norma urbanística citada (acto administrativo general de alcance normativo), pues ello implicaría una violación al principio de inderogabilidad singular del ordenamiento jurídico (artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública).
Aunado a que la modificación, suspensión o derogatoria parcial o total de un Plan Regulador, deberán adecuarse al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, por lo que, un acto concreto de índole tributario no podría venir a modificar, en este caso, lo dispuesto en el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela. En este punto, cabe destacar que con anterioridad a que se dictaran los avalúos para efectos tributarios, en que la recurrente fundamenta su solicitud de cambio de uso de suelo, ésta ya tenía conocimiento de que sus inmuebles se encuentran ubicados en la Sub Zona Residencial Semi Urbana (SZSU), conforme al artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela y que el uso industrial que pretende es no conforme a la zonificación allí establecida. Tan es así, que por resolución número 508/PU/U/08 emitida por el Proceso de Desarrollo y Control Urbano y confirmada por el Concejo Municipal de Alajuela, mediante artículo 10, Capítulo VIII de la sesión ordinaria 50 celebrada el nueve de diciembre del dos mil ocho, se determinó que el uso de suelo industrial solicitado por la agraviada, para el terreno con plano catastrado número A-0688544-1987, resulta no conforme, toda vez que "...el inmueble se ubica en la zona clasificada como zona semi-urbana en donde no se permite el uso industrial según el artículo 150 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela; y que si bien la zona industrial se encuentra muy cerca de su propiedad, su inmueble se encuentra fuera de esa clasificación..." (folios 69 a 75 del expediente).
Por último, es menester indicar que el cambio de uso de suelo solicitado por la recurrente, tampoco resulta procedente, toda vez que el artículo 152 del Plan Regulador Urbano del Cantón Central de Alajuela, establece que "...No se permitirán usos condicionales ..." en la Sub Zona Residencial Semi Urbana, en que se ubican los inmuebles de la recurrente (folio 54 del expediente). En consecuencia, este Tribunal considera que el acto impugnado no resulta contrario al principio de intangibilidad de los actos propios; vi) Por último, cabe aclarar a la recurrente, que a fin de establecer si la Municipalidad de Alajuela, ha incurrido o no en un trato discriminatorio en su perjuicio, el Tribunal debe contar con parámetros objetivos de igualdad, a fin de establecer no sólo si se encuentra en una situación igual o similar a la que plantea como parámetro, lo cual, no sucede en este caso, puesto que no se tiene por acreditado que a la empresa Eurobau Sociedad Anónima, que presuntamente se encuentra en una situación similar a la de la recurrente, se les haya otorgado un certificado de uso de suelo para zona industrial (no hay prueba en el expediente que así lo acredite); sino también, que dichos parámetros no resulten sustancialmente contrarios a derecho, pues de lo contrario, no podría válidamente alegarse igualdad en la ilegalidad.
Por todo lo expuesto, este Tribunal confirma el artículo 14, capítulo V de la sesión ordinaria número 13-2012 del veintisiete de marzo del dos mil doce, adoptado por el Concejo Municipal de Alajuela y se da por agotada la vía administrativa.
POR TANTO.
Se confirma el artículo 14, capítulo V de la sesión ordinaria número 13-2012 del veintisiete de marzo del dos mil doce, adoptado por el Concejo Municipal de Alajuela y se da por agotada la vía administrativa.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Claudia Elena Bolaños Salazar ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: Nombre103017 RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA 3
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