Municipality must deny plan approval for failing easement requirementsMunicipio debe denegar visado de plano por incumplir requisitos de servidumbre

Contentious-Administrative Tribunal, Section III Date of Resolution: April 15, 2011 at 10:00 a.m.

Case File: 09-002217-1027-CA Type of matter: Municipal Appeal Analyzed by: JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER Related Judgments Judgments to the same effect Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: Municipal Law Topic: Municipality Subtopics:

Competence in the planning and verification of compliance with urban planning regulations. Distinction between subdivision (fraccionamiento) and urbanization processes. Denial of approval (visado) of an easement (servidumbre) of passage duly grounded on lack of prerequisites.

Topic: Urban Planning Subtopics:

Scope of municipal competence in urban development control.

Topic: Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanization Subtopics:

Scope of municipal competence. Distinction between simple subdivisions, subdivision (fraccionamiento) and urbanization.

Topic: Police Power Subtopics:

Municipal competence in verifying compliance with urban planning regulations.

Topic: Positive Silence Subtopics:

Inapplicability in urban-environmental matters and public domain property.

"IV.- REGARDING MUNICIPAL COMPETENCE IN MATTERS OF CANTONAL URBAN PLANNING. NORMATIVE REGULATION FROM WHICH IT DERIVES.- In view of the fact that the claim concerns the rejection of an approval (visado) of a cadastral plan, this Tribunal deems it appropriate to offer some brief reflections on the competence of local governments in urban planning matters. It is clarified that said power has a double aspect, thus, firstly, concerning the definition of normative regulations -promulgation of the respective regulations -regulatory plans and related regulations- and secondly, concerning control -exercise of police power- within the territorial circumscription. Indeed, regarding the first component, it must be remembered that urban planning regulation has been traditionally entrusted, without any discussion, to the municipalities, insofar as it has been considered that

" (...) urban planning competence has been a genuine municipal competence, perhaps the first among all" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, Spain, S.N.E., 1981. p. 116.);

so that it has been configured as a tradition of Urban Planning Law, especially in those moments when its content has been expressed through "construction and urban police ordinances", under the competence of local governments, under the understanding that public urban planning competence is proper to the city, and consequently, to the municipalities. Thus, urban planning begins as an exclusively municipal competence. Subsequently, as it ceases to be a function proper to the urban sphere and seeks to encompass the planning of the entire territory, other higher Administrations become responsible for it, thereby modifying the competence level of urban planning matters, by including other instances, in our environment, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -a decentralized entity-, and the Ministries of Environment, Energy and Telecommunications, with the Secretaría Técnica Ambiental (a deconcentrated body) and the Ministerio de Planificación Nacional. But regarding local urban planning itself, it is worth remembering that it is in the Ley de Construcciones, approved by Decree-Law number 833, of November fourth, nineteen forty-nine -a pre-constitutional norm, having been promulgated by the De Facto Government of the Junta Fundadora de la Segunda República, directed by José Figueres Ferrer-, where it is established that the Municipalities are responsible for ensuring that cities and other populations meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads and in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies (Article 1), as well as that no building may be erected in the country that contravenes its provisions (Article 74). And notwithstanding that our current Political Constitution –of November seventh, nineteen forty-nine- is somewhat sparse in defining the proper and essential functions of the municipalities, constitutional jurisprudence -specifically in judgments number 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, and 2003-3656-, has interpreted that based on the provisions of its Articles 169 and the first paragraph of Article 170, primary ownership in matters of local urban planning corresponds to the municipalities, to the exclusion of any other public entity. In this sense, in the Código Municipal, number 4574, of May fourth, nineteen seventy, -in force until nineteen ninety-eight-, urban planning matters were expressly recognized as municipal competence, in its Article 4. In accordance with the previous provision, and as a derivative of constitutional norms, Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, number 4240, of November fifteenth, nineteen sixty-eight, are concordant, insofar as they textually provide:

"Article 15.- Pursuant to the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each of them shall arrange what is appropriate to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a specific controlling regime." (Highlighting is not from the original.)

"Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary for due compliance with the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community." (Highlighting is not from the original.)

V.- REGARDING MUNICIPAL COMPETENCE IN VERIFYING COMPLIANCE WITH URBAN PLANNING REGULATIONS.- As for the second area mentioned, it concerns the control exercised by municipal Authorities regarding compliance with local urban planning regulations. In this sense, as this Tribunal has indicated in various pronouncements (among them, numbers 175-2009, of three forty p.m., and 176-2009, of three fifty p.m., both of January thirtieth, two thousand nine), "local governments must act opportunely in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes" (underlining is not from the original); which in urban planning matters, is concretized in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, and which is defined exhaustively in Article 1 of the Ley de Construcciones, insofar as it literally provides:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other populations meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies." For its part, "police power" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it regulates and governs an activity, in order to ensure public order, health, tranquility, the security of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution by virtue of which, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, insofar as its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, since they must coexist with each and every one of the other fundamental rights. Whereby, the measures that the State adopts with the purpose of protecting security, health, and tranquility, are of public social interest, which are manifested through police power, understood as the regulatory faculty of the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this sense, one can consult judgments number 401-91, of two p.m., February twentieth, and 619-91, of two forty-five p.m., March twenty-second, both resolutions of nineteen ninety-one, and 2003-2864, of three twenty p.m., April ninth, two thousand three, of the Sala Constitucional.)

VI.- In this sense, it is necessary to clarify that this control or verification in urban regulations has significance both regarding subdivisions (fraccionamientos) and urban development projects proper. Indeed, due to the significance derived from the legal implications involved in subdivision (fraccionamiento) and urbanization processes, it is necessary to clarify the meaning of both concepts. Thus, "The subdivision (fraccionamiento), is the division of a property with the purpose of introducing it into the commerce of men, which presupposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it conforms, regarding size and characteristics, to the current urban planning provisions, especially, to the local Land Use Regulatory Plan –if one exists- as well as to development regulations and other special public order laws. The subdivision (fraccionamiento) that the law calls 'simple', does not include an urban habilitation process for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision (fraccionamiento) and this is so because the legislator assumes that in these, the properties have accesses and green areas resulting from a previous urban development. It is for this reason that Article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides:

'(…) Likewise, simple subdivisions (fraccionamientos) of parcels in previously urbanized areas are exempted from the obligation to cede areas for parks and community facilities…' (highlighting is not from the original).

When a certain area is previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and community facilities, and it must not be lost from sight that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason –it is reiterated- the legislator has not deemed it necessary to demand, in the case of a 'simple' subdivision (fraccionamiento) with urban development, greater land endowments for reasons of social interest. The approval (visado) for simple subdivisions (fraccionamientos), due to its little significance, is usually granted to an official (e.g., Municipal Engineer) different from the one entrusted with 'complex' approvals (visados) (e.g., Municipal Council, urban planning commissions, etc.), the former lacking competence to authorize a different approval (visado); this in the event that urban planning regulations make such a distinction. Now then, the subdivision (fraccionamiento) that is part of the urbanization process and that entails an habilitation of the properties, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second case, we are faced with a complex process of subdivision (fraccionamiento) and urbanization that introduces limitations on private property for reasons of urban planning (Article 22 of the Ley de Planificación Urbana), which the Constitutional Tribunal has indicated are fully in accordance with Constitutional Law (vote N° 5097-93 of 10:24 a.m., October 15, 1993). The residential or subdivision (fraccionamiento) project that we will call 'complex' is provided for in numeral 40 of the Ley de Planificación Urbana which, as pertinent, provides:

'Every subdivider (fraccionador) of land (…) and every developer (urbanizador) shall cede gratuitously for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; what is to be set for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, by setting percentages, of the total area to be subdivided (fraccionar) or developed (urbanizar), which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the use intended for the land, and the regulations in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands to be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided (fraccionar) or developed (urbanizar). (…)

The obligation of the developer (urbanizador) to provide the subdivided parcels with accesses, green zones, parks, public roads, obliges them to comply with the urban provisions that establish minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and development regulations regarding those areas. The local government must exercise its police power opportunely, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by urban planning regulations and with the conditions that those regulations provide. The mere fact that a parceling requires works to enable access and provide various services to some of those properties is sufficient to hold that there is no 'simple subdivision (fraccionamiento)', but rather a residential project that must, consequently, comply with all the indicated requirements. Urban residential projects can only enable access to the properties through public roads that must have the dimensions and requirements of the Ley General de Caminos Públicos and, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, in the absence -in this latter case- of specific provisions in local regulations. None of the municipal bodies has competence to authorize a project in which the habilitations to the properties are made through 'cobblestone-paved agricultural easements (servidumbres agrícolas)', 'agricultural easements (servidumbres agrícolas)' or 'simple easements (servidumbres)', since those are figures proper to Private Law and not to the urban residential planning regime which is governed by the rules and principles of Public Law." (Resolutions number 175-2009 and 176-2009, both of this Tribunal.)

In light of which, the control that the local government must verify is of special interest, in this case under the charge, as it concerns a 'simple' subdivision (fraccionamiento) or segregation, of the municipal engineer or official designated by the respective local government's Job Manual, who must corroborate that they fully comply with the legal requirements, namely the size of the lot and access of the resulting lot, the foregoing, in accordance with the applicable urban regulation. The requirement of the approval (visado) before the respective Municipality is established in Article 33 of the Ley de Planificación Urbana, as follows:

"For all subdivision (fraccionamiento) of land or properties located in urban districts and other areas subject to urban control, it shall be indispensable to have previously approved (visado), in the authorized municipal office, the plan indicating the situation and capacity of the resulting portions and, in addition, the authorizing notary or public official shall attest in the act of issuing or granting the respective document, that the division coincides with what is expressed in said plan. Subdivisions (fraccionamientos) made by private document, just as in public documents, shall be deemed ineffective if they lack a notarial or municipal statement regarding the pre-existence of the approved (visado) plan." Thus, it is the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, in session number 3391, of December thirteenth, nineteen eighty-two, pursuant to the supplementary power recognized in Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana, which provides the prerequisites for granting approvals (visados) of plans, for segregations, subdivisions (fraccionamientos), and urbanizations. In said regulation, the presentation of the plan of the parent property is required, showing the resulting portions; its extension must conform to urban regulations; it must have all urban services; and it must have access to the public road, either directly or through an easement (servidumbre) –a real right over another's property-, which must meet certain basic prerequisites (Article II.2). Therefore, the non-conformity of the segregation with the requirements established in the urban planning system obliges –per se- the rejection of the filed petitions, in application of the principle of legality, which binds the entire state apparatus, of which the municipalities form part. In this regard, it is relevant to remember that the legality framework is composed not only of written sources, starting from the Political Constitution, not only regarding its text, but also the values and principles emanating from it, international treaties, with special significance of those relating to fundamental rights, the laws and regulatory provisions, as ordered by numeral 6 of the Ley General de la Administración Pública; but also, and in particular, the unequivocal rules of science and technique, insofar as they also constitute a delimiting parameter of administrative discretion, pursuant to Article 16 of the aforementioned legal body, insofar as it obliges the Administration to ensure that its actions are duly grounded in the theoretical knowledge acquired from the different methodologies and disciplines of science and technique, when the matter so warrants –as in the case of urban planning matters-, so that the will of public institutions does not depend on their free will (or choice), but on the objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case. In this sense, the objectivity of technical criteria is highlighted, since "... if a technique is scientific and, therefore, by definition, certain, objective, universal, subject to uniform rules that do not depend on the personal appreciation of an individual subject, it is obvious that one cannot speak in this respect of 'complete discretion', but rather it corresponds, on the contrary, to speak of little less than 'regulation' (subjection to norms, in the case of technique)'" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., in his work El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, number 54, 1967, p.239), cited by DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. Spain. 1997. p. 43.) Concordantly, Eduardo ORTIZ ORTIZ stated before the Legislative Commission that discussed the bill of the Ley General de Administración Pública to include the unequivocal rules of science and technique as a parameter of administrative discretion, when considering "... in cases where the Administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning in the case, the technical rules will be, in this case, like laws, the violation of the technical aspects of an administrative act or a public service will naturally be an illegality exactly as if a legal precept were being violated." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

VII.- REGARDING THE LEGALITY OF THE CHALLENGED AGREEMENT.- Having reviewed the case file and proceedings of the appellee Municipality, this Tribunal concludes that they conform to the legal system, dictated in respect of the principle of legality, in accordance with the powers of control and oversight in the urban sphere of its territorial jurisdiction. Indeed, it is alleged that the approval (visado) of cadastral plan number C-7657692-2002 was rejected in an unmotivated manner and devoid of objective criteria. However, it should be noted that, as of June first, two thousand nine, by official letter number 234-IC-2009, the municipal engineer, Julio Ramírez Torres, rejected the request made by the interested party on the preceding June second, precisely for not complying with the provisions of Article II.2.1 of the Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Note that the interested party did not file any challenge against that decision, but approached the Council directly to grant the approval (visado), and the latter, after requiring the document in which said easement (servidumbre) was constituted, as the petitioner insisted that it was declared by "court judgment", ended up rejecting the petition, precisely for not conforming to the prerequisites of the cited numeral II.2.1; because no such declaration existed in the referenced judgment. Indeed, in said numeral, the conditions that segregations or subdivisions (fraccionamientos) must meet when their access to the public road is by means of an easement (servidumbre) are regulated; which literally provides the following:

"II.2. Accesses II.2.1. Lots facing an easement (servidumbre): All parcels resulting from a subdivision (fraccionamiento) shall have direct access to a public road. In qualified cases, the INVU and the Municipalities may admit the subdivision of lots by means of right-of-way easements (servidumbres de paso), provided the following rules are met:

The easement (servidumbre) shall be accepted on special lands where, due to their location or dimension, it is demonstrated that it is impossible to subdivide (fraccionar) with adequate access to existing public roads, preferably used for cases where dwellings already exist on the lot.

II.2.1.1. In subdivisions of up to three (3) lots for single-family dwellings, an easement (servidumbre) of three meters (3.00m.) in width shall be provided. Of these, ninety centimeters (0.90 cm) shall correspond to the sidewalk. The length of an access easement (servidumbre) to the interior lots shall not exceed 60 meters.

II.2.1.2. For each additional lot for a single-family dwelling, an additional meter (1.00 m.) in the width of the easement (servidumbre) is required, up to a total width of six meters (6.00 m.).

II.2.1.3. Facing easements (servidumbres), only a maximum of six (6) lots may be segregated.

II.2.1.4. All lots resulting from the subdivisions must have the regulatory dimensions. The area of the easement (servidumbre) shall not be computable for purposes of calculating the minimum lot area, and no constructions may be made on it, except for fences.

II.2.1.5. The authorized segregation facing an easement (servidumbre), under the terms of the preceding articles, implies that the entrance to the lots shall be considered a common right-of-way easement (servidumbre de paso) at all times for any authority or officials of the entities responsible for providing public services of any kind, as well as for those responsible for urban, municipal, public safety, health, fire, and any other similar control.

Notwithstanding what is indicated in the preceding paragraph, regarding easements (servidumbres), neither the municipality, nor any public institution has the obligation to maintain them, nor to provide services on the interior lots. (Modified in Gazette No. 107 of June 5, 2003).

II.2.1.6. For agricultural, livestock, and forestry purposes, segregations of parcels facing special easements (servidumbres), hereinafter referred to as agricultural and forestry, may be permitted; the resulting portions must be equal to or greater than 5,000 m2; in these cases, the individual plans must indicate 'agricultural use', 'livestock use'; or 'forestry use', as appropriate. The construction of dwellings and other installations and structures are subject to a maximum of 15% in coverage area.

The easements (servidumbres) regulated in this article shall be a minimum width of 7 meters and must be located within the parcels in full or in proportional parts. (Modified in Gazette No. 107 of June 5, 2003)." In the case under study, the plan to be approved (visar) records a right-of-way easement (servidumbre de paso), which has a total length of seventy meters and seventy-two decimeters, and a width of four meters; which makes it evident that, if it exists, it is openly contrary to the prerequisites established in the transcribed provision. But, even more seriously, this Tribunal notes that notwithstanding the foregoing considerations, even though the plan to be approved (visar) registers an easement (servidumbre) as access to the property of Mrs. Monge Navarro, the truth is that there is no evidence that it is duly constituted, by public deed and registered in the Public Property Registry, just as the appellant's claim that, in judgment 216-2004, of three p.m., November twenty-third, the Judge of the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago constituted it, is also untrue. Note that on that occasion, the possessory interdict of protection of possession filed by Mrs. Monge Navarro against Luis Barahoa Solano was granted, so that he was ordered to allow her access to her right, through the latter's property, for which purpose, he was required to provide the key to the padlock of the gate that he has on his property, and to keep his guard dog in a place that causes neither fear nor danger to passers-by. Furthermore, it was warned that this declaration could not be extended to other persons, as they were not parties to the proceeding. And it is that in said jurisdictional ruling, it is analyzed that there is no easement (servidumbre) whatsoever in favor of Ms. Mayela, nor does it declare one, but rather limits itself to recognizing the right of passage of the plaintiff -Ana Mayela Monge Navarro-, over the property of the respondent -Luis Barahona Solano-, in protection of possession, pursuant to numeral 457 of the Código Procesal Civil. Whereby, since the property intended to be segregated does not have an easement (servidumbre) in accordance with the requirements of the administrative legal system, it does not comply with the referenced norm, which prevents the granting of the claimed approval (visado).

VIII.- The appellant's claim of an absence of technical or objective criteria is not true, since the decision is duly supported by the underlying norm –Article II.2.1 of the Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones-, as well as by the factual evidence that the access intended to be considered an easement (servidumbre) does not meet the prerequisites of said numeral. It is of no interest here whether or not it was defined if said property is reserved for the cantonal road plan, and whether there is money for the corresponding compensation, in the event that it were so, since it is evident that it does not even meet the requirement of access by easement (servidumbre).

IX.- REGARDING THE INAPPLICABILITY OF POSITIVE SILENCE IN URBAN PLANNING MATTERS.- Regarding the petition made for the recognition of positive silence, the following considerations must be made. The truth is that in response to a petition, claim, consultation, request, complaint, or appeal filed by an individual before a public entity, the corresponding legal duty is generated -for the latter (the Administration)- to rule on it, which constitutes an expression of the right of reply (Article 27 of the Constitution) and of access to administrative justice (Article 41 of the Fundamental Charter). It is thus that Article 329 of the Ley General de la Administración Pública, in development of this duty, literally provides:

"1. The Administration shall always have the duty to resolve expressly within the time limits set forth in this law.

2.- Failure to do so shall be considered a serious service fault.

3.- The final act issued after the deadline shall be valid for all legal purposes, unless otherwise provided by law." It is noted that the Administration is not obliged to resolve favorably to the interests of the individual, since, as Eduardo Ortiz Ortiz well pointed out:

"... the content of the response will depend on the circumstances of fact and of law that support the petition and may be in accordance with them, either positively, if those circumstances effectively create the subjective right claimed in the citizen, or negatively, if the contrary. But, whatever the content of the response, it must be given and within a reasonable period that allows it to be qualified as prompt and not delayed." (Los privilegios de la Administración Pública. Mimeographed Edition. Colegio de Abogados. Universidad de Costa Rica. 1973. p. 115.)

So that if this response is not produced, it causes serious harm to the due regularity of administrative activity, to the legitimate interests and subjective rights of individuals, in addition to the public or social service purpose of the Administration and, in general, to our Social State of Law. Notwithstanding the foregoing, the stated duty of response is not always fulfilled.

For this reason, Administrative Legal Science devised an institute to compel the existence of a tacit or presumed will of the Administration—the theory of administrative silence—which our legal system expressly includes in the forms of negative silence—from which the rejection of the filed request is presumed—and positive silence—which presumes the acceptance of the petition. Thus, the institute of positive silence is characteristic of Administrative Law and is applied in relation to the granting of permits, licenses, and authorizations processed before the Public Administration, according to the rules contained in Articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública, which literally provide:

"Article 330.- 1.- The silence of the Administration shall be understood as positive when this is expressly established or when it involves authorizations or approvals that must be agreed upon in the exercise of oversight and guardianship functions.

2.- Silence shall also be understood as positive when it involves permits, licenses, and authorizations." "Article 331.- 1.- The period for positive silence to arise shall be one month, starting from when the body receives the request for approval, authorization, or license with the legal requirements.

2.- Once positive silence has occurred, the Administration may not issue an act denying the petition, nor extinguish the act except in those cases and in the manner provided in this law." Now, it is important to note that for the applicability of positive administrative silence, it is necessary not only to verify an omissive conduct on the part of the Administration in response to a request for a permit, license, or authorization from an administered party, and its legal provision—in attention to the subjection of public action to the principle of legality—but also compliance with all the requirements and demands that the legal system provides regarding the filed request; thus, the lack of the strict requirements entails an interruption effect regarding the operability of this institute, as considered by the Sala Constitucional in judgment number 6332-94, a criterion that has been adopted by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, in ruling number 88, of October nineteenth, nineteen ninety-four, and in resolution of fifteen hours fifteen minutes of October nineteenth, nineteen ninety-nine, and by this same Court, for example, in resolution number 407-2002, of ten hours fifteen minutes of April nineteenth, two thousand two.). Furthermore, it is important to note that this institute has no operability in relation to environmental matters—as constitutional jurisprudence has repeatedly indicated, for example in judgments number 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, and also in judgment number 0397-F-2001 of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia—of which Urban Planning Law forms a part—as indicated by the Sala Constitucional in judgment number 2003-3656, based on the fact that it is the legal discipline concerning territorial planning, which includes the delimitation of the content of urban property and the exercise of the urban planning function as a public power, by virtue of which, the constitutional principles of the branch of which it is a part are applicable to it; nor does it apply with respect to public domain assets, in attention to the matter at hand, as it compromises the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and the type of asset involved—which is imprescriptible, unseizable, and inalienable, as, by vocation, it is intended for the use and enjoyment of the community in general and is subject to police power regarding its use and exploitation—as our constitutional jurisprudence has considered (thus, among others, judgments number 6836-93, of eight hours fifty-four minutes of December twenty-fourth, nineteen ninety-three; number 1730-94, of fifteen hours six minutes of April thirteenth, nineteen ninety-four; and 2954-94, of nine hours nine minutes of June seventeenth, nineteen ninety-four, may be consulted); and in Article 4 of the Ley Forestal, number 7575, of February thirteenth, nineteen ninety-six, regarding natural resources. Consequently, in relation to permits and authorizations concerning urban planning matters, the institute of positive silence is not applicable, that is, they cannot be considered granted by the lapse of the period for their response; although they can generate the so-called negative silence, or also called "presumed negative act," according to the provisions of Article 261.3 of the Ley General de la Administración Pública, which in this matter would constitute the omission of the respective institutions to properly hear, examine, and process requests for permits, licenses, and authorizations in urban planning matters within the established period for them, from which point, the interested party has the avenue for its challenge, first in administrative proceedings, and upon the adoption of the final act (issued by the improper hierarch), in the full contentious-administrative jurisdiction. Notwithstanding the foregoing, the respondent Municipalidad is reminded that the management under discussion must be resolved within a reasonable period, so as not to infringe Article 41 of the Constitución Política." ... See more Legislation and Doctrine Citations Related Judgments No. 126-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, at ten hours on April fifteenth, two thousand eleven.

This Court hears, as improper hierarch, the appeal filed by Nombre102404 , of legal age, divorced, homemaker, with identity card number CED78293, resident of El Tejar, El Guarco, Cartago, against the agreement adopted by the Concejo of the Municipalidad of El Guarco, in point 1.6, Chapter I of ordinary session number 251, held on August eighteenth, two thousand nine.

Judge Fernández Brenes writes, and;

CONSIDERING:

I.- PROVEN FACTS: The following facts are deemed proven, of importance for the resolution of the appeal under study: 1.) That Nombre102404 is the owner and possessor of a right located in the property registered in the Registro Público de la Propiedad under title Placa16912, with an area of one thousand eight hundred eighty-eight meters, located at Dirección11593 , , , which has a house, two warehouses, and fruit trees (plan on folio 1; first-instance judgment number 216-2004, of fifteen hours on November twenty-third, two thousand four, of the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, on folios 5; certification from the Registro Público de la Propiedad, on folio 10); 2.) That for access to her right, Nombre102404 uses the entrance located within the property of Mr. Nombre102405 , since April tenth, two thousand four; there being no registered easement (servidumbre) in favor of Mrs. Nombre102404 (first-instance judgment number 216-2004, of fifteen hours on November twenty-third, two thousand four, of the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, on folios 5); 3.) That by first-instance judgment number 216-2004, of fifteen hours on November twenty-third, two thousand four, the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, the possessory interdict proceeding for amparo de posesión, filed by Nombre102404 against Nombre102405 , is declared with merit, and the restitutory interdict is rejected, so that "It is ordered that the plaintiff be immediately maintained in possession and that in the future, the defendant refrain from disturbing her possession, under warning that otherwise, she may be tried for the crime of disobedience to authority. The defendant may keep the gate closed, but must provide Mrs. Nombre102404 with a key to the padlock for her use and under her entire responsibility. A declaration in favor of other persons who have not been parties to this proceeding is not possible, but it shall be the plaintiff who, under her entire responsibility, decides to whom she grants access to the gate. The dog must be placed in a location that does not endanger or cause fear to passersby" (folios 4 to 8); 4.) That on June second, two thousand nine, Nombre102404 requests the Department of Engineering, Construction, and Cadastre of the Municipalidad of El Guarco for the approval (visado) of cadastral plan number 765792-2002, in her name, with an extension of one thousand eight hundred eighty-eight square meters, with a dwelling, with electricity and garbage collection services, which records access to a public road via an easement (servidumbre) of four meters wide and seventy point seventy-two meters long (folios 11 and 12); 5.) That on June third, two thousand nine, Ricardo Camacho Leiva, an official of the Cadastre, upon evaluating the foregoing request, states: "As far as I know, the easement (servidumbre) cannot exceed 60 meters and 6 meters wide for 6 lots," according to article II.2.1.2. of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, therefore recommending rejection of the request (folio 16); 6.) That by official communication number 234-IC-2009, of June eleventh following, the municipal engineer, Julio Ramírez Torres, rejects the approval (visado), because the plan does not comply with the provisions of Article II, 2.1.2 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones (folio 13); 7.) That in ordinary session number 239-09, of July second, two thousand nine, the Concejo of El Guarco receives Mrs. Nombre102404 and engineer Armando Obando, to address the rejection of her request, so that by agreement of article 2.2., Chapter II, it is decided: "According to the information provided by the lady and with the technical opinion of the engineer, the Committee recommends requesting Mrs. Nombre102404 for a notarized document in which she indicates to the Department of Engineering the persons to whom she will grant access through the easement (servidumbre) to which, according to a court resolution, she is entitled. Once this document is prepared, she is requested to present the documentation to the Department of Engineering so that her case can be processed" (folio 15); 8.) That in deed number Two hundred forty-four, of July first, two thousand nine, the notary public Víctor Manuel Ramírez Calvo, records the following declaration of Mrs. Nombre102404 : "That she is aware of the penalties with which the Law punishes the crimes of Perjury and False Testimony and that by the most sacred of her beliefs, she declares under oath rendered before the undersigned Notary the following: First: That the possessory interdict proceeding for Amparo de Posesión, filed by her, has been declared with merit in first-instance judgment number two hundred sixteen- two thousand four, dated November twenty-third, two thousand four, by the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago. Second: That as the plaintiff in this proceeding, she authorizes that the right of way be maintained indefinitely and permanently, through the easement (servidumbre) and the entrance gate, for Mrs. Nombre102404 , ID CED78291 – – , and Nombre102406 , ID CED78292 – – . Third: That this sworn declaration is given in compliance with a requirement for the approvals (visados) of the corresponding Cadastral Plan, in the adjudication of the related easement (servidumbre), according to said Judgment" (folio 14); 9.) That in ordinary session number 239-09, of July second, two thousand nine, the Concejo approves the recommendation of the Committee on Works and Urban Planning—of June twenty-ninth prior—which literally states: "According to the information provided by Mrs. Nombre102404 and with the technical opinion of the engineer, the Committee recommends requesting Mrs. Nombre102404 for a notarized document in which she indicates to the Department of Engineering the persons to whom she will grant said access through the easement (servidumbre) to which, according to a court resolution, she is entitled. Once this document is prepared, she is requested to present the documentation to the Department of Engineering of the Municipalidad of El Guarco so that her case can be processed." The foregoing was made known to the interested party, by official communication number 1453-SM-09, of July third following (folio 17); 10.) That on July third, two thousand nine, upon reviewing Mrs. Nombre102404's request, the Department of Engineering records: "see Concejo agreement, easement (servidumbre), street projection according to road plan. Julio = Review with Ricardo" (folio 16); 11.) That in point 2.2., Chapter III, of ordinary session number 247, of August fourth, two thousand nine, the Committee on Works recommends to the Concejo "to request the Municipal Engineer to certify to this Committee whether there is any progress or initiation of the Cantonal Road Plan, since many property owners are being affected by said project. Additionally, he is requested to report whether there are economic funds to compensate the owners of the lands affected by the Road Plan. Otherwise, the Committee recommends, in this particular case, granting the approval (visado) requested by Mrs. Nombre102404 " (folio 18); 12.) That in a note dated August tenth, two thousand nine, Ricardo Camacho Leiva, from the Department of Cadastre, renders a report to engineer Julio Ramírez Torres, in which he indicates that, according to the regulations applicable to the case – Article II.2.1 of the Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones –, "the easement (servidumbre) exceeds the length allowed by the regulation since its total length is 123.34 m. and the parent property already has an easement (servidumbre) that exceeds that distance, according to plan of property C-765769-2002, the easement (servidumbre) has a distance of 70.72 m. Regarding the width, it also does not comply since the easement (servidumbre) is only 4 m" and adds that the property in question is affected in a north-south direction by the cantonal road plan of Cartago, Oreamuno, and El Guarco; for which reason he concludes by indicating that "… the most important thing is that, whether through the application of the urban planning law or the expropriation law, or any other pertinent law, the Municipalidad ensures the reserve of land that is affected by the road plan" (report folios 19 to 21); 13.) That in agreement of point 1.6, Chapter I of ordinary session number 251, of August eighteenth, two thousand nine, the Concejo hears the technical report of the municipal engineer, based on which, because the permitted distance is exceeded and it has less width than required, the granting of the approval (visado) is rejected (folios 23 verso to 24 verso); 14.) That on August twentieth following, Mrs. Nombre102404 requests that positive silence be declared on her request, in application of the provisions of Article 331 of the Ley General de la Administración Pública, since more than one calendar month had passed since her request, from July third of that year, when she completed the documentation required by the local entity: property certification, taxes, notarized document, original cadastral plans, and registry study (folios 25 to 28); 15.) That on August twentieth, two thousand nine, Mrs. Nombre102404 learns of the rejection of her plan approval (visado) request and, the following day, the agreement of ordinary session number 251, of August eighteenth prior, is notified to her (statements of the appellant herself, on folio 34); 16.) That by official communication 366-IC-2009, of August twenty-first, two thousand nine, the Municipal Engineer – Julio Ramírez Torres – denies the application of positive silence, considering that said institute does not proceed regarding situations contrary to the legal system; furthermore, the rejection decision was made prior to the interested party's request and maintains the denial of the corresponding approval (visado), for which reason (folios 29 to 31); 17.) That on August twenty-seventh, two thousand nine, Mrs. Nombre102404 files the remedies of reconsideration (revocatoria) and subsidiary appeal, against agreement 1.6, Chapter I of ordinary session number 251, of September eighteenth, two thousand nine, and again makes a request for the application of positive silence before the Concejo (folios 32 to 38); 18.) That by agreement of article 4, Section 1) of ordinary session number 257-09, of September sixteenth, two thousand nine, the reconsideration (revocatoria) is rejected, as there is a technical criterion that prevents accepting the plan approval (visado), the appeal filed before the Tribunal Contencioso Administrativo is accepted and elevated, and the parties are summoned (folio 43).

II.- UNPROVEN FACTS.- Of importance for the resolution of this matter, for lack of evidence in the record, the following are deemed not proven: 1.) That access to Mrs. Nombre102404's right is constituted as an easement (servidumbre), duly constituted in a public deed or that it has been so declared in a jurisdictional resolution, and that it is registered in the Registro Público de la Propiedad; 2.) That first-instance judgment number 216-2004, of fifteen hours on November twenty-third, two thousand four, of the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, has been revoked or annulled, and with it, Mrs. Nombre102404's right of entry; 3.) That the Municipalidad of El Guarco has a Plan Regulador or Plan de Ordenamiento Territorial. There is no evidence in this regard.

III.- GROUNDS FOR THE APPEAL.- Nombre102404 expresses disagreement with the agreement adopted by the Concejo in point 1.6, Chapter I of ordinary session number 251, of September eighteenth, two thousand nine, which rejects the approval (visado) of cadastral plan number 765769-2002, and makes a new request for recognition of positive silence, for the following reasons: a.) That she complied with everything required by the Municipal Administration of El Guarco, by presenting a notarized document in which she clearly indicates the number of lots to which the easement (servidumbre) indicated on said plan will give access; considering that by a "Court" judgment, the existence of the easement (servidumbre) was declared, that is, it has been granted by a competent judge, "the latter knowing that, regardless of whether it was a right of a property or an independent lot, its condition as a landlocked property," which makes its recognition mandatory, and demonstrates the Municipalidad's disregard for the referenced judgment. She notes that due to the denial of the approval (visado), she is prevented from segregating the property so that it may be independent, and cease to be a right; for example, to apply for a mortgage loan, which is somewhat complicated because it is a right of a property; hence she considers the infringement of her property right, constitutionally guaranteed in Article 45, regarding which, its deprivation is not possible, except through legally proven public interest and prior compensation; b.) That the challenged agreement is not based on a technical or objective criterion for the rejection of the approval (visado), without defining her situation regarding the possible affectation of her right by the cantonal road plan, as it seems that said property is being reserved for such a project, knowing that it has no funds for the corresponding compensations; c.) That due process has been infringed, because obstacles have been placed in the file and information has been hidden from her, to the point that she has not even had access to the file since September twenty-fourth, two thousand nine; c.) That according to the provisions of Article 6 of Ley 8220, only one warning (prevención) can be made to her; so the approval (visado) cannot be denied for another reason not initially noticed; d.) That it is not true that her request for positive silence was after the notification of the rejection of the approval (visado), but rather until August twentieth, two thousand nine; therefore, said silence was indeed produced. e.) She concludes by claiming the damages and losses caused by this process, as it has made her incur multiple expenses, as well as personal and procedural costs. (Folios 32 to 38; 50 to 58, and 75 to 77.)

IV.- MUNICIPAL COMPETENCE IN MATTERS CONCERNING THE URBAN PLANNING OF THE CANTON. NORMATIVE REGULATION FROM WHICH IT DERIVES.- Given that the claim concerns the rejection of an approval (visado) of a cadastral plan, this Court deems it appropriate to make some brief reflections regarding the competence of local governments in urban planning matters. It is clarified that said power has a dual aspect, thus, first, concerning the definition of normative regulations—promulgation of the respective regulations—regulatory plans (planes reguladores) and related regulations—and second, that concerning control—exercise of police power—in the territorial circumscription. Indeed, regarding the first component, it must be remembered that urban planning regulation has traditionally been entrusted, without any discussion, to the municipalidades, insofar as it has been considered that

"(...) urban planning competence has been a genuine municipal competence, perhaps the first among all" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, Spain, N.D., 1981. p. 116.);

so that it has been configured as a tradition of Urban Planning Law, especially in those moments when its content has been expressed through "building and urban police ordinances," within the competence of local governments, under the understanding that public urban planning competence is inherent to the city, and consequently, to the municipalidades. Thus, urban planning begins by being an exclusively municipal competence. Subsequently, as it ceases to be a function typical of the urban sphere and aims to encompass the planning of the entire territory, other higher Administrations become responsible for it, thereby modifying the competence level of urban planning matters, by including other instances, in our context, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—a decentralized entity—, and the Ministries of Environment, Energy, and Telecommunications, with the Secretaría Técnica Ambiental (a deconcentrated body) and the Ministry of National Planning. But regarding local urban planning itself, it is worth remembering that it is in the Ley de Construcciones, approved by Decree-Law number 833, of November fourth, nineteen forty-nine—a pre-constitutional norm, having been promulgated by the De Facto Government of the Founding Junta of the Second Republic, led by José Figueres Ferrer—where it is established that the Municipalidades are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads and in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies (Article 1), as well as that no building may be erected in the country that contravenes its provisions (Article 74). And despite the fact that our current Constitución Política—of November seventh, nineteen forty-nine—is somewhat sparse in defining the own and essential functions of the municipalidades, constitutional jurisprudence—specifically in judgments number 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, and 2003-3656—has interpreted that based on the provisions of its Articles 169 and the first paragraph of Article 170, the primary ownership in local urban planning matters corresponds to the municipalidades, to the exclusion of any other public entity. In this sense, in the Código Municipal, number 4574, of May fourth, nineteen seventy—in force until nineteen ninety-eight—urban planning matters were expressly recognized as a municipal competence, in its Article 4. In accordance with the preceding provision, and as a derivative of the constitutional norms, Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, number 4240, of November fifteenth, nineteen sixty-eight, are concordant, as they literally provide:

"Article 15.- Pursuant to the precept of Article 169 of the Constitución Política, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each one of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a specific control regime." (The highlighting is not from the original.)

"Article 19.- Each Municipalidad shall issue and promulgate the necessary procedural rules for the due observance of the regulatory plan (plan regulador) and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and welfare of the community." (The highlighting is not from the original.)

V.- MUNICIPAL COMPETENCE IN VERIFYING COMPLIANCE WITH URBAN PLANNING NORMS.- Regarding the second stated scope, it concerns the control exercised by the Municipal authorities regarding compliance with local urban planning regulations. In this sense, as this Court has indicated in various pronouncements (among them, numbers 175-2009, of fifteen hours forty minutes; 176-2009, of fifteen hours fifty minutes, both of January thirtieth, two thousand nine), "local governments must act in a timely manner in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their objectives" (the underline is not from the original); which, in the matter of urban planning, is concretized in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, and which is exhaustively defined in Article 1 of the Ley de Construcciones, insofar as it literally provides:

"The Municipalidades of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies." For its part, the "police power" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it may regulate an activity, in order to ensure public order, health, tranquility, and the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution, by virtue of which, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, as its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, since they must coexist with all and each of the other fundamental rights. Therefore, the measures that the State adopts with the purpose of protecting safety, health, and tranquility, are of public social interest, which are manifested through police power, understood as the regulatory power over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this sense, judgments number 401-91, of fourteen hours on February twentieth, and 619-91, of fourteen hours forty-five minutes on March twenty-second, both resolutions of nineteen ninety-one, and 2003-2864, of fifteen hours twenty minutes on April ninth, two thousand three, of the Sala Constitucional, may be consulted.)

VI.- In this sense, it is necessary to clarify that this control or verification in urban regulations has significance both regarding subdivisions (fraccionamientos) and urban development projects themselves. Indeed, due to the significance derived from the legal implications that subdivision (fraccionamiento) and urbanization processes entail, it is necessary to clarify the meaning of both concepts. Thus, "The subdivision (fraccionamiento), is the division of a property for the purpose of introducing it into commerce, which supposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it conforms, in terms of size and characteristics, to the current urban planning provisions, especially to the local land-use Regulatory Plan (Plan Regulador)—if one exists—as well as to the development regulations and other special public order laws. The subdivision (fraccionamiento) that the law calls 'simple' does not include an urban habilitation process for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision (fraccionamiento), and this is because the legislator assumes that in these, the properties already have access points and green areas resulting from a prior urban development.

It is for this reason that Article 40 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) provides:

"(…) Likewise, simple subdivisions (fraccionamientos) of parcels in previously urbanized areas are exempted from the obligation to cede areas for parks and community facilities…" (emphasis not in original).

When a given area is previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and community facilities, and it must not be overlooked that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason—it bears repeating—the legislator has not deemed it necessary to demand, in the case of a “simple” subdivision (fraccionamiento) with urban development, additional land endowments for reasons of social interest. The approval (visado) for simple subdivisions (fraccionamientos), due to their minor significance, is usually granted to an official (e.g., Municipal Engineer) different from the one entrusted with the “complex” approvals (visados) (e.g., Municipal Council, urban planning commissions, etc.), the former lacking the competence to authorize a different type of approval (visado); this in the event that the urban planning regulations make such a distinction. Now then, the subdivision (fraccionamiento) that forms part of the urbanization process and entails enabling the properties, for the first time, for urban purposes must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the necessary services for their use and enjoyment. In this second scenario, we are dealing with a complex process of subdivision (fraccionamiento) and urbanization that introduces limitations on private property for urban planning reasons (Article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Court has indicated are entirely consistent with Constitutional Law (vote No. 5097-93 of 10:24 hrs on October 15, 1993). The residential project or subdivision (fraccionamiento) that we will call “complex” is contemplated in numeral 40 of the Urban Planning Law, which, in relevant part, provides:

"Every subdivider of land (…) and every urbanizer shall cede gratuitously for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; what shall be established for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, through the setting of percentages of the total area to be subdivided (fraccionar) or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use to be given to the land, and the pertinent regulations. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided (fraccionar) or urbanized. (…)

The urbanizer's obligation to provide the subdivided parcels with access routes, green zones, parks, and public roads obligates it to comply with the urban provisions that establish minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and development regulations concerning those areas. The local government must timely exercise its police power, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by urban planning regulations and with the conditions those regulations stipulate. It is sufficient that a parceling requires works to enable access and provide various services to some of those properties, to maintain that a “simple subdivision (fraccionamiento)” does not exist, but rather a residential project that must, consequently, comply with all the indicated requirements. Urban residential projects can only enable access to the properties through public roads that must have the dimensions and requirements of the General Public Roads Law (Ley General de Caminos Públicos) and the National Regulation for the Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), in the absence—in this latter case—of concrete provisions in local regulations. None of the municipal bodies has the competence to authorize a project in which enabling access to the properties is done through “paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas)”, “agricultural easements (servidumbres agrícolas),” or “simple easements (simples servidumbres),” since these are concepts proper to Private Law and not to the residential urban planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law." (Resolutions number 175-2009 and 176-2009, both of this Court.)

In light of the foregoing, the control that the local government is responsible for verifying is of special interest, in this case, given that it is a “simple” subdivision (fraccionamiento) or segregation, the responsibility lies with the municipal engineer or official designated by the Job Manual (Manual de Puestos) of the respective local government, who must corroborate that they fully comply with the legal requirements, namely the lot size and access to the resulting lot, in accordance with the applicable urban regulation. The requirement for approval (visado) by the respective Municipality is established in Article 33 of the Urban Planning Law, as follows:

“For any subdivision (fraccionamiento) of land or real estate located in urban districts and other areas subject to urban planning control, it shall be indispensable to have previously obtained approval (visado), in the authorized municipal office, of the plan indicating the location and area of the resulting portions, and, in addition, the authorizing notary or public official must attest, in the act of issuing or granting the respective document, that the division coincides with that expressed in said plan. Subdivisions (fraccionamientos) made by private document, just as with public documents, shall be deemed ineffective if they lack the notarial or municipal certification regarding the pre-existence of the approved (visado) plan.” Thus, it is the National Regulation for the Control of Subdivision and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones), issued by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), in session number 3391, of December thirteenth, nineteen hundred eighty-two, pursuant to the supplementary authority recognized in Transitional Provision II of the Urban Planning Law, that establishes the prerequisites for granting approvals (visados) of plans for segregations, subdivisions (fraccionamientos), and urbanizations. Said regulation requires the presentation of the plan of the mother property, showing the resulting portions; its area must conform to urban regulations; it must have all urban services; and it must have access to the public road, either directly or via an easement (servidumbre)—a real right over another's property—which must meet certain basic prerequisites (Article II.2). Therefore, the non-conformity of the segregation with the requirements established in the urban planning legal framework obliges—per se—the rejection of the filed requests, in application of the principle of legality, which binds the entire state apparatus, of which the municipalities form a part. In this regard, it is relevant to recall that the block of legality is comprised not only of written sources, starting with the Political Constitution, not only with respect to its text, but also the values and principles emanating from it, international treaties, with special significance given to those relating to fundamental rights, laws, and regulatory provisions, as mandated by numeral 6 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública); but also, and in particular, the univocal rules of science and technique, insofar as they also constitute a delimiting parameter of administrative discretion, pursuant to Article 16 of the cited legal body, as it obliges the Administration to ensure that its actions are duly grounded in the theoretical knowledge acquired from the various methodologies and disciplines of science and technique, when the matter warrants it—as in the case of urban planning matters—so that the will of public institutions does not depend on their free will (or choice), but on objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case. In this sense, the objectivity of technical criteria is highlighted, given that "... if a technique is scientific and, therefore, by definition, certain, objective, universal, subject to uniform rules that do not depend on the personal appreciation of an individual subject, it is obvious that one cannot speak in this aspect of 'complete discretion,' but rather, on the contrary, one must speak of little less than 'regulation' (subjection to norms, in the case of technique)" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., in his work El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, number 54, 1967, p.239), cited by DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. Spain. 1997. p. 43.) Concordantly, Eduardo ORTIZ ORTIZ stated in the Legislative Commission that discussed the bill for the General Law of Public Administration, to include the univocal rules of science and technique as a parameter of administrative discretion, considering "... in cases where the Administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning in the case, the technical rules are going to be, in this case, like laws; the violation of the technical aspects of an administrative act of a public service is naturally going to be an illegality exactly as if a legal precept were being violated." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

VII.- ON THE LEGALITY OF THE CHALLENGED AGREEMENT.- Having reviewed the case file and actions of the respondent Municipality, this Court concludes that they are in conformity with the legal system, issued in respect of the principle of legality, pursuant to the powers of control and oversight in the urban sphere of its territorial jurisdiction. Indeed, it is alleged that the rejection of the approval (visado) of cadastral plan number C-7657692-2002 was unmotivated and lacking in objective criteria. However, it must be noted that, as of June first, two thousand nine, through official letter number 234-IC-2009, the municipal engineer, Julio Ramírez Torres, rejected the application filed by the interested party on the preceding June second, precisely because it did not comply with the provisions of Article II.2.1 of the National Regulation for Subdivisions and Urbanizations (Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones). It should be noted that the interested party did not file any challenge against that decision but addressed the Council directly to obtain the approval (visado), and the Council, after requiring the document in which said easement (servidumbre) was constituted, given that the applicant insists it was declared by “court judgment,” ends up rejecting the request, precisely because it does not conform to the prerequisites of the cited numeral II.2.1 and because such a declaration does not exist in the referenced judgment. Indeed, said numeral regulates the conditions that segregations or subdivisions (fraccionamientos) must meet when their access to the public road is via an easement (servidumbre); which literally provides the following:

“II.2. Access II.2.1. Lots fronting an easement (servidumbre): All parcels resulting from a subdivision (fraccionamiento) shall have direct access to a public road. In qualified cases, the INVU and the Municipalities may admit the subdivision of lots through right-of-way easements (servidumbres de paso), provided the following rules are met:

The easement (servidumbre) shall be accepted on special terrains where, due to their location or dimension, it is demonstrated that it is impossible to subdivide (fraccionar) with adequate access to existing public roads, used preferably for cases where dwellings already exist on the lot.

II.2.1.1. In subdivisions of up to three (3) lots for single-family dwellings, there shall be an easement (servidumbre) of three meters (3.00m.) in width. Of this, ninety centimeters (0.90 cm) shall correspond to the sidewalk. The length of an access easement (servidumbre) to interior lots shall not exceed 60 meters.

II.2.1.2. For each additional lot for a single-family dwelling, one additional meter (1.00 m.) in the width of the easement (servidumbre) is required, up to a total of six meters (6.00 m.) in width.

II.2.1.3. Fronting easements (servidumbres), a maximum of only six (6) lots may be segregated.

II.2.1.4. All lots resulting from the subdivisions must have the regulatory dimensions. The area of the easement (servidumbre) shall not be computable for purposes of calculating the minimum lot area, and no constructions may be built on it, except boundary walls.

II.2.1.5. The segregation authorized fronting an easement (servidumbre), under the terms of the preceding articles, implies that the entrance to the lots shall be considered a common right-of-way easement (servidumbre de paso común) at all times for any authority or officials of the entities responsible for providing public services of any nature, as well as for those responsible for urban, municipal, public safety, health, fire department, and any other similar control.

Notwithstanding the foregoing paragraph regarding easements (servidumbres), neither the municipality nor any public institution has the obligation to maintain them or to provide services to the interior lots. (Amended in Gazette No. 107 of June 5, 2003).

II.2.1.6. For agricultural, livestock, and forestry purposes, segregations of parcels fronting special easements (servidumbres), hereinafter referred to as agricultural and forestry easements (servidumbres agrícolas y forestales), may be permitted; the resulting portions must be equal to or greater than 5,000 m2; in these cases, the individual plans must indicate “agricultural use,” “livestock use,” or “forestry use,” as applicable. Housing constructions and other installations and structures are subject to a maximum of 15% in coverage area.

The easements (servidumbres) regulated in this article shall have a minimum width of 7 meters and must be located within the parcels in whole or in proportional parts. (Amended in Gazette No. 107 of June 5, 2003).” In the case under study, the plan requiring approval (visado) records a right-of-way easement (servidumbre de paso) with a total length of seventy meters and seventy-two decimeters and a width of four meters; which makes it evident that, if it exists, it is openly contrary to the prerequisites established in the transcribed provision. But, even more seriously, this Court notes that, notwithstanding the foregoing considerations, even though the plan requiring approval (visado) registers an easement (servidumbre) as access to Mrs. Nombre102404's property, the truth is that there is no evidence that it has been duly constituted by public deed and registered in the Public Property Registry, nor is the appellant's assertion that judgment 216-2004, of three o'clock in the afternoon on November twenty-third, issued by the Judge of the Civil Court of Minor Claims of Cartago, constituted it, true. Note that on that occasion, the possessory interdict for protection of possession filed by Mrs. Nombre102404 against Nombre102405 was granted, so it was ordered to allow her access to her property through the latter's property, for which purpose he was required to provide the key to the padlock on the gate that he has on his property and to keep his guard dog in a location that causes neither fear nor danger to passersby. Moreover, it was noted that this declaration could not be extended to other persons, as they were not parties to the proceeding. And it is that said jurisdictional ruling analyzes that there is no easement (servidumbre) whatsoever in favor of Mrs. Nombre102404, nor does it declare one, but rather it is limited to recognizing the right of way of the plaintiff—Nombre102404—over the respondent's property—Nombre102405—in protection of possession, pursuant to numeral 457 of the Civil Procedure Code. Therefore, the property intended to be segregated not having an easement (servidumbre) in accordance with the requirements of the administrative legal system means it does not comply with the referenced rule, which prevents the granting of the claimed approval (visado).

VIII.- The appellant's claim of an absence of technical or objective criteria is not true, since the decision is duly supported by the underlying rule—Article II.2.1 of the National Regulation for the Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones)—as well as by the factual evidence that the access intended as an easement (servidumbre) does not meet the prerequisites of said numeral. It is irrelevant here whether or not it was determined if said property is or is not reserved for the cantonal road plan, and whether there is money for the corresponding compensation, in the eventuality it were so, because it is evident that it does not even meet the access-by-easement (servidumbre) requirement.

IX.- ON THE INAPPLICABILITY OF TACIT APPROVAL (SILENCIO POSITIVO) IN URBAN PLANNING MATTERS.- Regarding the request for recognition of tacit approval (silencio positivo), the following considerations must be made. It is true that any request, claim, consultation, petition, complaint, or appeal filed by the administered party before a public entity generates the corresponding legal duty—for the latter (the Administration)—to issue a ruling on it, which constitutes an expression of the right of response (Article 27 of the Constitution) and access to administrative justice (Article 41 of the Constitution). Thus, Article 329 of the General Law of Public Administration, in development of this duty, literally provides:

"1. The Administration shall always have the duty to resolve expressly within the deadlines established in this law.

2. Failure to do so shall be deemed a serious breach of service.

3. The final act issued outside the deadline shall be valid for all legal purposes, unless otherwise provided by law." It is noted that the Administration is not obligated to resolve favorably to the interests of the administered party, since, as Eduardo Ortiz Ortiz rightly pointed out:

"... the content of the response will depend on the factual and legal circumstances supporting the petition and may be in accordance with them, either positive, if those circumstances effectively create the subjective right claimed by the citizen, or negative, if the contrary is true. But, whatever the content of the response, it must be given and within a reasonable time that allows it to be qualified as prompt and not as delayed." (Los privilegios de la Administración Pública. Mimeographed Edition. Colegio de Abogados. Universidad de Costa Rica. 1973. p. 115.)

Thus, if this response is not produced, it causes serious harm to the required regularity of administrative activity, to the legitimate interests and subjective rights of the administered parties, as well as to the public or social service purpose of the Administration and, in general, to our Social State of Law. Notwithstanding the foregoing, the stated duty to respond is not always fulfilled. For this reason, Administrative Legal Science devised an institution to compel the existence of a tacit or presumed will of the Administration—the theory of administrative silence (silencio administrativo)—which our legal system expressly incorporates in the forms of negative silence (silencio negativo)—which presumes the rejection of the filed request—and tacit approval (silencio positivo)—which presumes the acceptance of the petition. Thus, the institution of tacit approval (silencio positivo) is proper to Administrative Law and is applicable in relation to the granting of permits, licenses, and authorizations processed before the Public Administration, pursuant to the rules contained in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration, which provide textually:

"Article 330.- 1. The silence of the Administration shall be understood as positive when expressly established as such or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and supervisory functions.

2. Silence shall also be understood as positive when it concerns permits, licenses, and authorizations." "Article 331.- 1. The deadline for tacit approval (silencio positivo) to arise shall be one month, starting from the moment the body receives the application for approval, authorization, or license with the legal requirements.

2. Once tacit approval (silencio positivo) has occurred, the Administration may not issue an act denying the application, nor extinguish the act except in those cases and in the manner provided in this law." Now then, it is important to note that for administrative tacit approval (silencio positivo) to proceed, it is necessary not only to verify an omission on the part of the Administration in response to a request for a permit, license, or authorization by an administered party, and its legal provision—in consideration of the subjection of public action to the principle of legality—but also to comply with all the requirements and demands that the legal system establishes in relation to the filed request; thus, the lack of the mandatory requirements entails an interruption effect concerning the operability of this institution, as considered by the Constitutional Chamber in judgment number 6332-94, a criterion that has been adopted by the First Chamber of the Supreme Court of Justice in ruling number 88 of October nineteenth, nineteen hundred ninety-four, and in a resolution at three fifteen in the afternoon on October nineteenth, nineteen hundred ninety-nine, and by this same Court, as for example, in resolution number 407-2002 of ten fifteen in the morning on April nineteenth, two thousand two. Furthermore, it is important to note that this institution does not operate in relation to environmental matters—as constitutional jurisprudence has repeatedly indicated, for example in judgments number 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, and also in judgment number 0397-F-2001 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice—of which Urban Planning Law forms a part—as the Constitutional Chamber indicated in judgment number 2003-3656, based on the premise that it is the legal discipline pertaining to land-use planning, which includes the delimitation of the content of urban property and the exercise of the urban planning function as a public power, by virtue of which, the constitutional principles of the branch to which it belongs are applicable; nor does it apply regarding property in the public domain, in consideration of the subject matter involved, as it compromises the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and the type of property in question—which is imprescriptible, unattachable, and inalienable, since, by vocation, it is intended for the use and enjoyment of the community in general and is subject to police power concerning its use and exploitation—as our constitutional jurisprudence has considered (thus, among others, judgments number 6836-93, of eight fifty-four in the morning on December twenty-fourth, nineteen hundred ninety-three; number 1730-94, of three six in the afternoon on April thirteenth, nineteen hundred ninety-four; and 2954-94, of nine nine in the morning on June seventeenth, nineteen hundred ninety-four, may be consulted); and in Article 4 of the Forestry Law (Ley Forestal), number 7575, of February thirteenth, nineteen hundred ninety-six, regarding natural resources. Consequently, regarding permits and authorizations related to urban planning matters, the institution of tacit approval (silencio positivo) is not applicable, meaning they cannot be deemed granted merely by the passage of the deadline for their response; although they may generate what is called negative silence (silencio negativo), also referred to as a "presumed negative act," pursuant to the provisions of Article 261.3 of the General Law of Public Administration, which in this area would constitute the omission by the respective institutions to duly acknowledge, examine, and process applications for permits, licenses, and authorizations in urban planning matters within the established deadline, after which the interested party has the avenue for challenging it, first in administrative proceedings, and upon the adoption of the final act (issued by the improper hierarch), through the plenary contentious-administrative channel. Notwithstanding the foregoing, the respondent Municipality is reminded that the request at hand must be resolved within a prudent period, so as not to infringe upon Article 41 of the Political Constitution.

X.- From what has been said, it is clear that, in this matter, not only due to the subject matter involved, as it is urban control and therefore impacts environmental matters, but also because it does not even meet the prerequisites established in the legal system for granting the requested approval (visado), it is impossible to recognize the tacit approval (silencio positivo) requested by the appellant.

XI.- ON THE IMPROPRIETY OF THE CLAIM FOR DAMAGES.- Finally, the claim for damages made by Mrs. Nombre102404 before this Court is also openly improper. Indeed, it is appropriate to recall, in this regard, that pursuant to numeral 173 of the Political Constitution, as developed by the law, in this case, numerals 153, 156, and 162 of the Municipal Code and 190 et seq. of the Contentious-Administrative Procedure Code, the competence of the Contentious-Administrative Court is defined, acting as the improper hierarch of the municipal regime, which, pursuant to numeral 181 of the General Law of Public Administration, is limited to exercising control eminently over the legality of the formal function of municipal corporations, insofar as it is limited to verifying a control of the administrative decisions of the municipalities, emanating from their authorities, that is, from the Council and the Mayor—the latter, according to the recent reform of Article 162 of the Municipal Code, by Law 8873 of September first, two thousand nine, effective as of the following October seventh—excluding, on appeal, the regulatory provisions adopted by the Council, as expressly provided for in Article 154, subsection d) of the same legal body. It is in this sense that it must verify whether the administrative act under review conforms to the legal system or not, ordering, in the negative case, the annulment of the agreement and reverting it to the corresponding municipal authority—either Mayor or Council—so that it may rule in accordance with the law, without this Court being able, at any time, to substitute the will of the deliberating administrative body. Therefore, it cannot, consequently, through the improper hierarchical appeal, determine the merit or lack of merit of the claim raised in the terms presented on this occasion, which seeks a declaration of the objective liability of the municipal Administration on the occasion of damages caused by the non-granting of an approval (visado) of a cadastral plan, and the procedures incurred to obtain it—which, as has been indicated, does not proceed by legal mandate—since this would imply substituting the active administration, and this would be an evident excess not permitted by the legal system. In any case, it is noted that in matters of patrimonial liability (contractual and extracontractual) of the Public Administration, exhausting the administrative channel is not an essential requirement for accessing contentious-administrative justice, since this issue, by its nature, requires a broad debate and evidentiary elements that would oblige the Court to delve into aspects beyond the pure legality control for which this collegiate body has competence, a situation that would place it in the position not of reviewing an agreement, but of producing it, which, it is reiterated, is proper to the active Administration. By virtue of which, in application of the principle of effective judicial protection, the interested party may directly resort to the competent jurisdictional body, as expressly provided for in Article 38.2 of the Contentious-Administrative Procedure Code, without this collegiate body being able to resolve, via the avenue attempted, on the merit or lack of merit of the claim raised. As a corollary of the foregoing, the appeal filed is rejected on this point.

THEREFORE (POR TANTO) The challenged agreement is confirmed. The requested tacit approval (silencio positivo) and the claim for damages are denied. The administrative channel is deemed exhausted.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura Municipal appeal Nombre102404 against the Municipality of El Guarco Classification prepared by the JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER (CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL) of the Judicial Branch.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Municipalidad Subtemas:

Competencia en la ordenación y verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas. Distinción entre los procesos de fraccionamiento y urbanización. Denegatoria de visado de servidumbre de paso debidamente fundamentada por falta de presupuestos.

Tema: Planificación urbana Subtemas:

Alcances de la competencia municipal en el control del desarrollo urbano.

Tema: Fraccionamiento y urbanización Subtemas:

Alcances de la competencia municipal. Distinción entre simples fraccionamientos, fraccionamiento y urbanización.

Tema: Poder de policía Subtemas:

Competencia municipal en la verificación del cumplimiento de la regulación urbanística.

Tema: Silencio positivo Subtemas:

Inaplicabilidad en materia urbano - ambiental y bienes de dominio público.

“IV.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LO ATINENTE A LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA DEL CANTÓN. REGULACIÓN NORMATIVA DE LA QUE DIMANA.- En atención a que el reclamo versa sobre el rechazo de un visado de plano catastrado, estima conveniente este Tribunal hacer unas breves reflexiones en torno a la competencia de los gobiernos locales en la materia urbanística. Se aclara que dicha potestad tiene una doble vertiente, así, en primer lugar, en lo concerniente a la definición de las regulaciones normativas -promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas- y en segundo lugar, el concerniente al control -ejercicio del poder de policía- en la circunscripción territorial. En efecto, en cuanto al primer componente, debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que

"(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.);

de manera que se ha configurado, como una tradición del Derecho Urbanístico, especialmente en aquellos momentos en que su contenido ha sido expresado por medio de las "ordenanzas de construcción y policía urbana", de competencia de los gobiernos locales, bajo el entendido de que la competencia pública urbanística es propia de la ciudad, y en consecuencia, de las municipalidades. Así, el urbanismo comienza siendo una competencia exclusivamente municipal. Posteriormente, a medida que va dejando de ser una función propia del ámbito urbano y pretende abarcar la ordenación de todo el territorio, se responsabilizan de él otras Administraciones superiores, modificándose de esa manera el nivel competencial de la materia urbanística, al incluir a otras instancias, en nuestro medio, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional. Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, conviene recordar que es en la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, donde se establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política vigente –del siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve- es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público. En este sentido, en el Código Municipal, número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, -vigente hasta mil novecientos noventa y ocho-, expresamente se reconoció como competencia municipal, la materia de urbanismo, en su artículo 4. En consonancia con la anterior disposición, y como un derivado de las normas constitucionales, son concordantes los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, en tanto disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

V.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- En cuanto al segundo ámbito enunciado, es el atinente al control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se define de manera taxativa en el artículo 1° de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

VI.- En este sentido, debemos resulta necesario aclarar que este control o verificación en la normativa urbana, tiene trascendencia tanto respecto de fraccionamientos como de proyectos urbanísticos propiamente dichos. En efecto, por la trascendencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, resulta necesario clarificar el significado de ambos conceptos. Así, "El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (Resoluciones número 175-2009 y 176-2009, ambas de este Tribunal.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo, por tratarse de un “simple” fraccionamiento o segregación, a cargo del ingeniero municipal o funcionario designado por el Manual de Puestos del gobierno local respectivo, el cual debe corroborar que cumplan a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber el tamaño del lote y acceso del lote resultante, lo anterior, conforme a la regulación urbana aplicable. La exigencia del visado ante la Municipalidad respectiva, está establecida en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, de la siguiente manera:

“Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, de fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano. Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.” Así, es el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, dictado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en sesión número 3391, del trece de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, conforme a la potestad supletoria reconocida en el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, el que dispone los presupuestos para el otorgamiento de los visados de los planos, para segregaciones, fraccionamientos y urbanizaciones. En dicha regulación, se exige, la presentación del plano de la finca madre, donde se muestren las porciones resultantes; su extensión debe ser conforme a la normativa urbana; contar con todos los servicios urbanos; y contar con acceso a la vía pública, ya sea de manera directa o mediante servidumbre –derecho real sobre bien ajeno-, que debe reunir unos presupuestos básicos (artículo II.2). Con lo cual, la no adecuación de la segregación a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades. A este respecto, resulta de relevancia recordar que el bloque de legalidad está conformado no sólo por las fuentes escritas, partiéndose de la Constitución Política, no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, los tratados internacionales, con especial significación de los relativos a derechos fundamentales, las leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en tanto se constituyen, además, en un parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso. En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) En forma concordante, se manifestó Eduardo ORTIZ ORTIZ en la Comisión Legislativa que discutió el proyecto de ley de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

VII.- DE LA LEGALIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO.- Revisado el expediente y actuaciones de la Municipalidad recurrida, este Tribunal concluye que las mismas son conformes con el ordenamiento jurídico, dictadas en respeto del principio de legalidad, conforme a las potestades de control y fiscalización en el ámbito urbano de su jurisdicción territorial. En efecto, se acusa que se rechaza el visado del plano catastrado número C-7657692-2002, de manera inmotivada y ayuno de criterio objetivo. Sin embargo, es de advertir que, desde el primero de junio del dos mil nueve, por oficio número 234-IC-2009, el ingeniero municipal, Julio Ramírez Torres, rechazó la solicitud planteada por la interesada el dos de junio anterior, cabalmente por no cumplir lo dispuesto en el artículo II.2.1 del Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Nótese que la interesada no presenta ninguna impugnación contra esa decisión, pero se dirige directamente ante el Concejo para que le otorgue el visado, y éste, luego de prevenirle el documento en el cual, se constituía dicha servidumbre, en tanto la gestionante insiste en que fue declarado por “sentencia de Corte”, termina rechazando la gestión, cabalmente por no adecuarse a los presupuestos del citado numeral II.2.1; por no existir tal declaratoria en la sentencia de referencia. En efecto, en dicho numeral se regula las condiciones que deben llenar las segregaciones o fraccionamientos cuando su acceso a la vía pública se haga mediante servidumbre; que dispone literalmente lo siguiente:

“II.2. Accesos II.2.1. Lotes frente a servidumbre: Todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tendrán acceso directo a vía pública. En casos calificados, el INVU y las Municipalidades podrán admitir la subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumpla con las siguientes normas:

La servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o dimensión se demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, utilizándose preferentemente para casos en que ya existan viviendas en el lote.

II.2.1.1. En subdivisiones hasta de tres (3) lotes para vivienda unifamiliar, se tendrá una servidumbre de tres metros (3,00m.) de ancho. De éstos, noventa centímetros (0,90 cm) corresponderán a la acera. La longitud de una servidumbre de acceso a los lotes interiores no excederá de 60 metros.

II.2.1.2. Por cada lote adicional para vivienda unifamiliar se requiere un metro (1,00 m.) adicional en el ancho de la servidumbre, hasta completar seis metros (6,00 m.) de ancho.

II.2.1.3. Frente a servidumbres solamente se podrá segregar un máximo de seis (6) lotes.

II.2.1.4. Todos los lotes resultantes de las subdivisiones, deberán tener las medidas reglamentarias. El área de la servidumbre no será computable para efectos de cálculo del área mínima de lote y sobre ella no podrán hacerse construcciones, salvo las tapias.

II.2.1.5. La segregación autorizada frente a servidumbre, en los términos de los artículos anteriores, implica que la entrada a los lotes será considerada servidumbre de paso común y en todo momento para cualquier autoridad o funcionarios de las entidades encargadas a prestar servicios públicos, de cualquier índole, así como de aquél a las que corresponde el control urbanístico, municipal, de seguridad pública, salud, bomberos y cualquier otro similar.

No obstante lo indicado en el párrafo anterior, en cuanto a servidumbres, ni la municipalidad, ni ninguna institución pública tienen obligación de darles mantenimiento, ni de prestar servicios en los lotes interiores. (Modificado en la Gaceta No. 107 del 5 de Junio del 2003).

II.2.1.6. Para fines agrícolas, pecuarios y forestales se podrán permitir segregaciones de parcelas con frente a servidumbres especiales, que en adelante se denominarán agrícolas y forestales, las porciones resultantes deberán ser iguales o mayores a los 5.000 m2, en estos casos los planos individuales deben indicar “uso agrícola”, “uso pecuario”; o “uso forestal”, según corresponda. Las construcciones de vivienda y demás instalaciones y estructuras quedan sujetas a un máximo del 15% en área de cobertura.

Las servidumbres reguladas en este artículo serán de un ancho mínimo de 7 metros y deberán estar dentro de las parcelas en forma total o en partes proporcionales. (Modificado en la Gaceta No. 107 del 5 de Junio del 2003).” En el caso en estudio, en el plano que se requiere visar se consigna una servidumbre de paso, que tiene una extensión total de setenta metros con setenta y dos decímetros, y un ancho de cuatro metros; lo que hace evidente que, de existir, es abiertamente contraria a los presupuestos establecidos en la transcrita disposición. Pero, lo más grave aún, es que este Tribunal advierte que no obstante las anteriores consideraciones, aún y cuando en el plano que se requiere visar registra como acceso de la propiedad de la señora Monge Navarro una servidumbre, es lo cierto que no consta que la misma esté debidamente constituida, mediante escritura pública e inscrita en el Registro Público de la Propiedad, así como tampoco resulta cierta la afirmación que hace la apelante, de que en sentencia 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre, el Juez del Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago la haya constituido. Nótese que en esa ocasión se declaró con lugar el interdicto de amparo de posesión que la señora Monge Navarro interpuso contra Luis Barahoa Solano, de manera que se ordenó permitírsele el ingreso a su derecho, a través de la propiedad del segundo, para lo cual, se le requirió el otorgamiento de la llave del candado del portón que este tiene en su propiedad, y mantener a su perro guardián en sitio que no cause ni temor ni peligro a los transeúntes. Además, se advirtió que esa declaratoria no era posible extenderla a otras personas, por no haber sido parte en el proceso. Y es que en dicho fallo jurisdiccional se analiza que no hay servidumbre alguna a favor de doña Mayela, y tampoco la declara, sino que se limita a reconcer el derecho de paso de la actora -Ana Mayela Monge Navarro-, sobre la propiedad del recurrido -Luis Barahona Solano-, en tutela de la posesión, conforme al numeral 457 del Código Procesal Civil. Con lo cual, al no tener la propiedad que se pretende segregar, servidumbre conforme a las exigencias del ordenamiento jurídico administrativo, no cumple con la norma de referencia, lo que impide el otorgamiento del visado reclamado.

VIII.- No resulta cierta la afirmación que hace la apelante de ausencia de criterio técnico u objetivo, por cuanto la decisión está debidamente sustentada en la norma de base –artículo II.2.1 del Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones-, así como en la evidencia fáctica de que lo que el acceso que se pretende tener como servidumbre, no reúne los presupuestos de dicho numeral. No interesa aquí si no se definió si dicha propiedad está o no reservada al plan vial cantonal, y si existe dinero para la correspondiente indemnización, en la eventualidad que así lo estuviera, por cuanto es evidente que ni siquiera cumple con el requisito del acceso mediante servidumbre.

IX.- DE LA INAPLICABILIDAD DEL SILENCIO POSITIVO EN MATERIA DE URBANISMO.- En cuanto a la gestión que hace del reconocimiento del silencio positivo, deben hacerse las siguientes consideraciones. Es lo cierto que frente a una gestión, reclamo, consulta, petición, queja o recurso formulado por el administrado ante una entidad pública, se genera el correspondiente deber jurídico -para ésta (la Administración)- de pronunciarse sobre ella, lo cual se constituye en expresión del derecho de respuesta (artículo 27 constitucional) y del acceso a la justicia administrativa (artículo 41 de la Carta Fundamental). Es así como el artículo 329 de la Ley General de la Administración Pública, en desarrollo de este deber dispone literalmente "1. La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley.

2.- El no hacerlo se reputará falta grave de servicio.

3.- El acto final recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley." Se advierte, que la Administración no está obligada a resolver en forma favorable a los intereses del administrado, por cuanto, como bien lo señaló Eduardo Ortiz Ortiz:

"... el contenido de la respuesta dependerá de las circunstancias de hecho y de derecho que apoyen la petición y podrá ser de conformidad con las mismas, tanto positiva, si aquellas circunstancias crean efectivamente en el ciudadano el derecho subjetivo que reclama, como negativa, si lo contrario. Pero, sea cual fuere el contenido de la respuesta, ésta tiene que darse y en un plazo razonable que permita calificarla como pronta y no como retrasada." (Los privilegios de la Administración Pública. Edición Mimeografiada. Colegio de Abogados. Universidad de Costa Rica. 1973. p. 115.)

De manera que si esta respuesta no se produce, ello causa un grave perjuicio a la regularidad debida de la actividad administrativa, a los intereses legítimos y derechos subjetivos de los administrados, además a la finalidad de servicio público o social de la Administración y, en general, a nuestro Estado Social de Derecho. No obstante lo anterior, el deber de respuesta enunciado, no siempre se cumple. Por ello, la Ciencia Jurídica Administrativa ideó un instituto a fin de conminar la existencia de una voluntad tácita o presunta de la Administración -teoría del silencio administrativo- y que nuestro ordenamiento jurídico recoge en forma expresa bajo las formas del silencio negativo -del que se presupone el rechazo de la gestión formulada- y el silencio positivo -que presupone la aceptación de la petición. Así, el instituto del silencio positivo es propio del Derecho Administrativo y se aplica en relación con el otorgamiento de los permisos, licencias y autorizaciones que se tramitan ante la Administración Pública, conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, que disponen textualmente:

"Artículo 330.- 1.- El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela.

2.- También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones." "Artículo 331.- 1.- El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia con los requisitos legales.

2.- Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley." Ahora bien, es importante advertir que para la procedencia del silencio administrativo positivo es necesario, no sólo que se constate una conducta omisiva de parte de la Administración ante una solicitud de permiso, licencia o autorización de parte de un administrado, y su previsión legal -en atención a la sujeción de la actuación pública al principio de legalidad-, sino también en cumplimiento de todos los requisitos y exigencias que en relación a la gestión formulada, el ordenamiento jurídico disponga; así, la falta de los requisitos de rigor conlleva un efecto de interrupción en lo que a la operancia de este instituto, tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 6332-94, criterio que ha sido recogido por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en fallo número 88, del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y cuatro y en resolución de las quince horas quince minutos del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, y por este mismo Tribunal, así por ejemplo, en resolución número 407-2002, de las diez horas quince minutos del diecinueve de abril del dos mil dos.). Además, es importante advertir que este instituto no tiene operatividad en relación con la materia ambiental -como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional, así por ejemplo en sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, y también en la sentencia número 0397-F-2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia-, de la que forma parte el Derecho de Urbanismo -como lo señaló la Sala Constitucional en sentencia número 2003-3656, partiendo de la base que se trata de la disciplina jurídica atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo cual, le son aplicables los principios constitucionales de la rama de la que forma parte; así como tampoco respecto de los bienes de dominio público, en atención a la materia de que se trata, en tanto que compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y al tipo de bien de que se trata -que es imprescriptible, inembargable e inalienable, en tanto, por vocación está dispuesto al uso y disfrute de la colectividad en general y está sujeto al poder de policía en lo que respecta a su uso y aprovechamiento-; como lo ha considerado nuestra jurisprudencia constitucional (así, entre otras, pueden consultarse las sentencias número 6836-93, de las ocho horas cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres, número 1730-94, de las quince horas seis minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro; y 2954-94, de las nueve horas nueve minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro); y en el artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, respecto de los recursos naturales. Consecuentemente, en relación con los permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística no resulta aplicable el instituto del silencio positivo, es decir, no pueden estimarse otorgadas por el transcurso del plazo para su contestación; aunque sí pueden generar el llamado silencio negativo, o también denominado "acto presunto negativo", al tenor de lo dispuesto en el artículo 261.3 de la Ley General de la Administración Pública, que en esta materia constituiría la omisión de las respectivas instituciones de conocer, examinar y tramitar debidamente las solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones en materia urbanística en plazo establecido para las mismas, a partir del cual, el interesado tiene la vía para su impugnación, primero en sede administrativa, y al adoptarse el acto definitivo (emanado del jerarca impropio), en la vía plenaria contenciosa. No obstante lo anterior, se recuerda a la Municipalidad recurrida, que la gestión en marras debe de ser resuelta en un plazo prudencial, para no incurrir en la lesión del artículo 41 de la Constitución Política.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas No. 126-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las diez horas del quince de abril del dos mil once.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre102404 , mayor, divorciada, ama de casa, con cédula de identidad número CED78293, vecina de El Tejar, el Guarco, Cartago, contra el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de El Guarco, en el punto 1.6, Capítulo I de la sesión ordinaria número 251, celebrada el dieciocho de agosto del dos mil nueve.

Redacta la Juez Fernández Brenes, y;

CONSIDERANDO:

I.- HECHOS PROBADOS: De importancia para la resolución de la apelación en estudio, se tienen como probados los siguientes hechos: 1.) Que Nombre102404 es la propietaria y poseedora de un derecho localizado en la finca inscrita en el Registro Público de la Propiedad con la matrícula Placa16912, con un área de mil ochocientos ochenta y ocho metros, ubicada en el Dirección11593 , , , que tiene una casa, dos bodegas y árboles frutales (plano a folio 1; sentencia de primera instancia número 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro, del Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, a folios 5; certificación del Registro Público de la Propiedad, a folio 10); 2.) Que para el acceso a su derecho Nombre102404 utiliza la entrada que se encuentra dentro de la propiedad del señor Nombre102405 , desde el diez de abril del dos mil cuatro; sin que haya servidumbre inscrita a favor de la señora Nombre102404 (sentencia de primera instancia número 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro, del Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, a folios 5); 3.) Que mediante sentencia de primera instancia número 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro, el Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, se declara con lugar el proceso interdictal de amparo de posesión, interpuesto por Nombre102404 contra Nombre102405 , y rechaza el interdicto de restitución, de manera que “Se ordena que en forma inmediata se mantenga en posesión al actor y para que en lo sucesivo, se abstenga de perturbar su posesión, bajo apercibimiento de que en caso contrario, podrá ser juzgada por el delito de desobediencia a la autoridad. Podrá el accionado mantener el portón cerrado, más deberá proporcionarle a la señora Nombre102404 una llave del candado para su uso y bajo su entera responsabilidad. No es posible la declaratoria a favor de otras personas que no han sido parte en este proceso, más será la actora quien bajo su entera responsabilidad decida a quienes le da el acceso al portón. Al perro deberá ubicarlo en un lugar que no ponga en peligro ni cause temor a los transeúntes” (folios 4 a 8); 4.) Que el dos de junio del dos mil nueve, Nombre102404 solicita al Departamento de Ingeniería, Construcción y Catastro de la Municipalidad de El Guarco, el visado del plano catastrado número 765792-2002, a su nombre, con una extensión de mil ochocientos ochenta y ocho metros cuadrados, con una vivienda, con servicios de electricidad y recolección de basura, que registra un acceso a vía pública mediante una servidumbre de cuatro metros de ancho y setenta metros setenta y dos decímetros de largo (folios 11 y 12); 5.) Que el tres de junio del dos mil nueve, Ricardo Camacho Leiva, funcionario del Catastro, al evaluar la anterior gestión, consigna: “Hasta donde yo se, la servidumbre no puede ser mayor a 60 metros y en 6 metros de ancho para 6 lotes”, al tenor del artículo II.2.1.2. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, por lo que recomienda rechazar la gestión (folio 16); 6.) Que por oficio número 234-IC-2009, del once de junio siguiente, el ingeniero municipal, Julio Ramírez Torres, rechaza el visado, por no cumplir el plano con lo establecido en el artículo II, 2.1.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones (folio 13); 7.) Que en sesión ordinaria número 239-09, del dos de julio del dos mil nueve, el Concejo de El Guarco recibe a la señora Nombre102404 y al ingeniero Armando Obando, para referirse al rechazo de su gestión, de manera que por acuerdo del artículo 2.2., Capítulo II, se decide: “De acuerdo a la información suministrada por la señora y con el criterio técnico del señor Ingeniero, la Comisión recomienda, solicitar a la señora Nombre102404 un documento protocolizado donde le indique al Departamento de Ingeniería las personas a las que les otorga el acceso por la servidumbre a la que según resolución de la Corte tiene derecho su persona. Una vez realizado este documento se le solicita presenta la documentación al departamento de Ingeniería para que le trámite al caso” (folio 15); 8.) Que en escritura número Doscientos cuarenta y cuatro, del primero de julio del dos mil nueve, el notario público Víctor Manuel Ramírez Calvo, consigna la siguiente declaración de la señora Nombre102404 : “Que es conocedora de las penas con que la Ley condena los delitos de Perjurio y de Falso Testimonio y que por lo más sagrado de sus creencias, declara bajo fe de juramento que deja rendido ante el suscrito Notario lo siguiente: Primero: Que ha sido declarado con lugar el Proceso Sumario Interdictal de Amparo de Posesión, incoado por su persona, en Sentencia de primera instancia número doscientos dieciséis- dos mil cuatro, con fecha del veintitrés de Noviembre del dos mil cuatro, por el Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago. Segundo: Que como actora de este proceso, autoriza para que se mantenga el derecho de paso en forma indefinida y permanente, por la servidumbre y el portón de entrada, a las señoras Nombre102404 , cédula CED78291 – – , y Nombre102406 , cédula CED78292 – – . Tercero: Que la presente declaratoria Jurada la rinde cumpliendo como requisito para los visados del Plano Catastrado correspondiente, en la adjudicación de la servidumbre relacionada, según dicha Sentencia” (folio 14); 9.) Que en sesión ordinaria número 239-09, del dos de julio del dos mil nueve, el Concejo aprueba la recomendación de la Comisión de Obras y Urbanismo –del veintinueve de junio anterior-, que a la letra dice: “De acuerdo a la información suministrada por la señora Nombre102404 y con el criterio técnico del señor Ingeniero, la Comisión recomienda solicitar a la señora Nombre102404 un documento protocolizado donde le indique al Departamento de Ingeniería las personas a las que les otorgará dicho acceso por la servidumbre a la que según resolución de la Corte tiene derecho. Una vez realizado este documento, se le solicita presentar la documentación al departamento de Ingenería de la Municipalidad de El Guarco para que le de trámite al caso.” Lo anterior fue puesto en conocimiento de la interesada, mediante oficio número 1453-SM-09, del tres de julio siguiente (folio 17); 10.) Que el tres de julio del dos mil nueve, al revisarse la gestión de doña Nombre102404 , en el Departamento de Ingeniería consigna: “ver acuerdo del Concejo, servidumbre, proyección de calle según plan vial. Julio = Revisar con Ricardo” (folio 16); 11.) Que en el punto 2.2., Capítulo III, de la sesión ordinaria número 247, del cuatro de agosto del dos mil nueve, la Comisión de Obras recomienda al Concejo “solicitar al Ingeniero Municipal que certifique a esta Comisión si existe algún avance o inicio del Plan Vial Cantonal, ya que se está afectando a muchos propietarios de terrenos por dicho proyecto. Además se le solicita que informe si existen fondos económicos para indemnizar a los propietarios de los terrenos afectados por el Plan Vial. De lo contrario la Comisión recomienda en este caso en particular, otorgar el visado solicitado por la señora Nombre102404 ” (folio 18); 12.) Que en nota fechada el diez de agosto del dos mil nueve, Ricardo Camacho Leiva, del Departamento de Catastro rinde informe al ingeniero Julio Ramírez Torres, en el que indica que, conforme a la normativa aplicable al caso –artículo II.2.1 del Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones-, “la servidumbre excede la longitud permitida por el reglamento ya que su longitud total es de 123.34 m. ya la finca madre tiene una servidumbre que excede esa distancia, según plano de la finca C-765769-2002, la servidumbre tiene una distancia de 70.72 m. En cuanto al ancho tampoco cumple ya que la servidumbre tiene únicamente 4 m” y agrega que el terreno en mención se encuentra afectado en sentido norte sur por el plan vial cantonal de Cartago, Oreamuno y El Guarco; motivo por el cual concluye indicando que “… lo más importante es que ya sea a través de la aplicación de la ley de planificación urbana o de la ley de expropiaciones, o cualquier otra ley pertinente que la Municipalidad se asegure la reserva de terreno que está afectados por el plan vial” (informe folios 19 a 21); 13.) Que en acuerdo del punto 1.6, Capítulo I de la sesión ordinaria número 251, del dieciocho de agosto del dos mil nueve, el Concejo conoce el informe técnico del ingeniero municipal, con fundamento en el cual, por exceder la distancia permitida y tener menos ancho del requerido, rechaza el otorgamiento del visado (folios 23 vuelto a 24 vuelto); 14.) Que el veinte de agosto siguiente, la señora Nombre102404 pide que se declare el silencio positivo a su gestión, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, al haber pasado más de un mes –calendario- de su gestión, desde el tres de julio de ese año, cuando completó la documentación requerida por la entidad local: certificación de propiedad, impuestos, documento protocolizado, planos catastrados originales y estudio de registro (folios 25 a 28); 15.) Que el veinte de agosto del dos mil nueve, la señora Nombre102404 conoce del rechazo de su gestión de visado de plano y al día siguiente, le notifican el acuerdo de la sesión ordinaria número 251, del dieciocho de agosto anterior (manifestaciones de la propia apelante, a folio 34); 16.) Que por oficio 366-IC-2009, del veintiuno de agosto del dos mil nueve, el Ingeniero Municipal –Julio Ramírez Torres- niega la aplicación del silencio positivo, al considerar que dicho instituto no procede respecto de situaciones contrarias al ordenamiento jurídico; además, la decisión del rechazo fue tomada con anterioridad a la gestión de la interesada y mantiene la denegatoria del visado correspondiente, por cuanto dicho (folios 29 a 31); 17.) Que el veintisiete de agosto del dos mil nueve, la señora Nombre102404 interpone los recursos de revocatoria y apelación subsidiaria, contra el acuerdo 1.6, Capítulo I de la sesión ordinaria número 251, del dieciocho de setiembre del dos mil nueve, y hace de nuevo, requerimiento de aplicación del silencio positivo ante el Concejo (folios 32 a 38); 18.) Que por acuerdo del artículo 4, Inciso 1) de la sesión ordinaria número 257-09, del dieciséis de setiembre del dos mil nueve, se rechaza la revocatoria, por existir criterio técnico que impide acoger el visado de planos, acoge y eleva la apelación formulada para ante el Tribunal Contencioso Administrativo, y emplaza a las partes (folio 43).

II.- DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, por no existir prueba en los autos, se tiene como no probado lo siguiente: 1.) Que el acceso al derecho de la señora Nombre102404 esté constituido en servidumbre, debidamente constituida en escritura pública o que así haya sido declarada en resolución jurisdiccional, y que esté inscrita en el Registro Público de la Propiedad; 2.) Que se haya revocado o anulado la sentencia de primera instancia número 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro, del Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, y con ello, el derecho de ingreso de la señora Nombre102404 ; 3.) Que la Municipalidad de El Guarco tenga Plan Regulador u Ordenamiento Territorial. No hay prueba al respecto.

III.- DE LOS MOTIVOS DE LA APELACIÓN.- Nombre102404 se manifiesta inconforme con el acuerdo adoptado por el Concejo en el punto 1.6, Capítulo I de la sesión ordinaria número 251, del dieciocho de setiembre del dos mil nueve, que rechaza el visado del plano catastrado número 765769-2002, y hace requerimiento nuevo de reconocimiento de silencio positivo, por los siguientes motivos: a.) Que cumplió con todo lo requerido por la Administración municipal de El Guarco, al presentar documento protocolizado en el que claramente indica el número de lotes al que le dará acceso la servidumbre que indica dicho plano; teniéndose en cuenta que por sentencia “de la Corte”, se declaró la existencia de la servidumbre, es decir, que está otorgada por juez competente, “conociendo éste, que independientemente que fuera un derecho de una propiedad o un lote independiente, su condición de fundo enclavado”, lo que hace obligatorio su reconocimiento, y evidencia el desacato de la Municipalidad de la sentencia de referencia. Advierte que por la negativa del visado, se le imposibilita segregar la propiedad para que sea independiente, y deje de ser un derecho; por ejemplo, para solicitar préstamo hipotecario, que se complica un poco por ser un derecho de una propiedad; de donde estima la infracción de su derecho de propiedad, constitucionalmente garantizado en el artículo 45, respecto del cual, no es posible su privación, si no es mediante interés público legalmente comprobado y previa indemnización; b.) Que en el acuerdo impugnado, no se sustenta en criterio técnico ni objetivo para el rechazo del visado, sin definir su situación sobre la posible afectación de su derecho con el plan vial cantonal, siendo que parece que se reserva dicho inmueble para tal proyecto, sabiendo que no cuenta con dinero para las correspondientes indemnizaciones; c.) Que se ha infringido el debido proceso, porque se le han puesto trabas al expediente y se le ha ocultado información, a tal punto que ni siquiera ha tenido acceso del expediente desde el veinticuatro de setiembre del dos mil nueve; c.) Que al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 8220, sólo puede hacérsele una prevención; de manera que no se le puede negar el visado por otro motivo no advertido inicialmente; d.) Que no es cierto que su solicitud de silencio positivo haya sido posterior a la notificación del rechazo del visado, sino hasta el veinte de agosto del dos mil nueve; de manera que sí se produjo dicho silencio. e.) Finaliza reclamando los daños y perjuicios ocasionados con este trámite, ya que le han hecho incurrir en múltiples gastos, así como las costas personales como procesales. (Folios 32 a 38; 50 a 58, y 75 a 77.)

IV.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LO ATINENTE A LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA DEL CANTÓN. REGULACIÓN NORMATIVA DE LA QUE DIMANA.- En atención a que el reclamo versa sobre el rechazo de un visado de plano catastrado, estima conveniente este Tribunal hacer unas breves reflexiones en torno a la competencia de los gobiernos locales en la materia urbanística. Se aclara que dicha potestad tiene una doble vertiente, así, en primer lugar, en lo concerniente a la definición de las regulaciones normativas -promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas- y en segundo lugar, el concerniente al control -ejercicio del poder de policía- en la circunscripción territorial. En efecto, en cuanto al primer componente, debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que

"(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.);

de manera que se ha configurado, como una tradición del Derecho Urbanístico, especialmente en aquellos momentos en que su contenido ha sido expresado por medio de las "ordenanzas de construcción y policía urbana", de competencia de los gobiernos locales, bajo el entendido de que la competencia pública urbanística es propia de la ciudad, y en consecuencia, de las municipalidades. Así, el urbanismo comienza siendo una competencia exclusivamente municipal. Posteriormente, a medida que va dejando de ser una función propia del ámbito urbano y pretende abarcar la ordenación de todo el territorio, se responsabilizan de él otras Administraciones superiores, modificándose de esa manera el nivel competencial de la materia urbanística, al incluir a otras instancias, en nuestro medio, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional. Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, conviene recordar que es en la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, donde se establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política vigente –del siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve- es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público. En este sentido, en el Código Municipal, número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, -vigente hasta mil novecientos noventa y ocho-, expresamente se reconoció como competencia municipal, la materia de urbanismo, en su artículo 4. En consonancia con la anterior disposición, y como un derivado de las normas constitucionales, son concordantes los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, en tanto disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

V.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- En cuanto al segundo ámbito enunciado, es el atinente al control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se define de manera taxativa en el artículo 1° de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

VI.- En este sentido, debemos resulta necesario aclarar que este control o verificación en la normativa urbana, tiene trascendencia tanto respecto de fraccionamientos como de proyectos urbanísticos propiamente dichos. En efecto, por la trascendencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, resulta necesario clarificar el significado de ambos conceptos. Así, "El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (Resoluciones número 175-2009 y 176-2009, ambas de este Tribunal.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo, por tratarse de un “simple” fraccionamiento o segregación, a cargo del ingeniero municipal o funcionario designado por el Manual de Puestos del gobierno local respectivo, el cual debe corroborar que cumplan a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber el tamaño del lote y acceso del lote resultante, lo anterior, conforme a la regulación urbana aplicable. La exigencia del visado ante la Municipalidad respectiva, está establecida en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, de la siguiente manera:

“Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, de fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano. Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.” Así, es el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, dictado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en sesión número 3391, del trece de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, conforme a la potestad supletoria reconocida en el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, el que dispone los presupuestos para el otorgamiento de los visados de los planos, para segregaciones, fraccionamientos y urbanizaciones. En dicha regulación, se exige, la presentación del plano de la finca madre, donde se muestren las porciones resultantes; su extensión debe ser conforme a la normativa urbana; contar con todos los servicios urbanos; y contar con acceso a la vía pública, ya sea de manera directa o mediante servidumbre –derecho real sobre bien ajeno-, que debe reunir unos presupuestos básicos (artículo II.2). Con lo cual, la no adecuación de la segregación a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades. A este respecto, resulta de relevancia recordar que el bloque de legalidad está conformado no sólo por las fuentes escritas, partiéndose de la Constitución Política, no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, los tratados internacionales, con especial significación de los relativos a derechos fundamentales, las leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en tanto se constituyen, además, en un parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso. En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) En forma concordante, se manifestó Eduardo ORTIZ ORTIZ en la Comisión Legislativa que discutió el proyecto de ley de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

VII.- DE LA LEGALIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO.- Revisado el expediente y actuaciones de la Municipalidad recurrida, este Tribunal concluye que las mismas son conformes con el ordenamiento jurídico, dictadas en respeto del principio de legalidad, conforme a las potestades de control y fiscalización en el ámbito urbano de su jurisdicción territorial. En efecto, se acusa que se rechaza el visado del plano catastrado número C-7657692-2002, de manera inmotivada y ayuno de criterio objetivo. Sin embargo, es de advertir que, desde el primero de junio del dos mil nueve, por oficio número 234-IC-2009, el ingeniero municipal, Julio Ramírez Torres, rechazó la solicitud planteada por la interesada el dos de junio anterior, cabalmente por no cumplir lo dispuesto en el artículo II.2.1 del Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Nótese que la interesada no presenta ninguna impugnación contra esa decisión, pero se dirige directamente ante el Concejo para que le otorgue el visado, y éste, luego de prevenirle el documento en el cual, se constituía dicha servidumbre, en tanto la gestionante insiste en que fue declarado por “sentencia de Corte”, termina rechazando la gestión, cabalmente por no adecuarse a los presupuestos del citado numeral II.2.1; por no existir tal declaratoria en la sentencia de referencia. En efecto, en dicho numeral se regula las condiciones que deben llenar las segregaciones o fraccionamientos cuando su acceso a la vía pública se haga mediante servidumbre; que dispone literalmente lo siguiente:

“II.2. Accesos II.2.1. Lotes frente a servidumbre: Todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tendrán acceso directo a vía pública. En casos calificados, el INVU y las Municipalidades podrán admitir la subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumpla con las siguientes normas:

La servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o dimensión se demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, utilizándose preferentemente para casos en que ya existan viviendas en el lote.

II.2.1.1. En subdivisiones hasta de tres (3) lotes para vivienda unifamiliar, se tendrá una servidumbre de tres metros (3,00m.) de ancho. De éstos, noventa centímetros (0,90 cm) corresponderán a la acera. La longitud de una servidumbre de acceso a los lotes interiores no excederá de 60 metros.

II.2.1.2. Por cada lote adicional para vivienda unifamiliar se requiere un metro (1,00 m.) adicional en el ancho de la servidumbre, hasta completar seis metros (6,00 m.) de ancho.

II.2.1.3. Frente a servidumbres solamente se podrá segregar un máximo de seis (6) lotes.

II.2.1.4. Todos los lotes resultantes de las subdivisiones, deberán tener las medidas reglamentarias. El área de la servidumbre no será computable para efectos de cálculo del área mínima de lote y sobre ella no podrán hacerse construcciones, salvo las tapias.

II.2.1.5. La segregación autorizada frente a servidumbre, en los términos de los artículos anteriores, implica que la entrada a los lotes será considerada servidumbre de paso común y en todo momento para cualquier autoridad o funcionarios de las entidades encargadas a prestar servicios públicos, de cualquier índole, así como de aquél a las que corresponde el control urbanístico, municipal, de seguridad pública, salud, bomberos y cualquier otro similar.

No obstante lo indicado en el párrafo anterior, en cuanto a servidumbres, ni la municipalidad, ni ninguna institución pública tienen obligación de darles mantenimiento, ni de prestar servicios en los lotes interiores. (Modificado en la Gaceta No. 107 del 5 de Junio del 2003).

II.2.1.6. Para fines agrícolas, pecuarios y forestales se podrán permitir segregaciones de parcelas con frente a servidumbres especiales, que en adelante se denominarán agrícolas y forestales, las porciones resultantes deberán ser iguales o mayores a los 5.000 m2, en estos casos los planos individuales deben indicar “uso agrícola”, “uso pecuario”; o “uso forestal”, según corresponda. Las construcciones de vivienda y demás instalaciones y estructuras quedan sujetas a un máximo del 15% en área de cobertura.

Las servidumbres reguladas en este artículo serán de un ancho mínimo de 7 metros y deberán estar dentro de las parcelas en forma total o en partes proporcionales. (Modificado en la Gaceta No. 107 del 5 de Junio del 2003).” En el caso en estudio, en el plano que se requiere visar se consigna una servidumbre de paso, que tiene una extensión total de setenta metros con setenta y dos decímetros, y un ancho de cuatro metros; lo que hace evidente que, de existir, es abiertamente contraria a los presupuestos establecidos en la transcrita disposición. Pero, lo más grave aún, es que este Tribunal advierte que no obstante las anteriores consideraciones, aún y cuando en el plano que se requiere visar registra como acceso de la propiedad de la señora Nombre102404 una servidumbre, es lo cierto que no consta que la misma esté debidamente constituida, mediante escritura pública e inscrita en el Registro Público de la Propiedad, así como tampoco resulta cierta la afirmación que hace la apelante, de que en sentencia 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre, el Juez del Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago la haya constituido. Nótese que en esa ocasión se declaró con lugar el interdicto de amparo de posesión que la señora Nombre102404 interpuso contra Nombre102405 , de manera que se ordenó permitírsele el ingreso a su derecho, a través de la propiedad del segundo, para lo cual, se le requirió el otorgamiento de la llave del candado del portón que este tiene en su propiedad, y mantener a su perro guardián en sitio que no cause ni temor ni peligro a los transeúntes. Además, se advirtió que esa declaratoria no era posible extenderla a otras personas, por no haber sido parte en el proceso. Y es que en dicho fallo jurisdiccional se analiza que no hay servidumbre alguna a favor de doña Nombre102404, y tampoco la declara, sino que se limita a reconcer el derecho de paso de la actora -Nombre102404 -, sobre la propiedad del recurrido -Nombre102405 -, en tutela de la posesión, conforme al numeral 457 del Código Procesal Civil. Con lo cual, al no tener la propiedad que se pretende segregar, servidumbre conforme a las exigencias del ordenamiento jurídico administrativo, no cumple con la norma de referencia, lo que impide el otorgamiento del visado reclamado.

VIII.- No resulta cierta la afirmación que hace la apelante de ausencia de criterio técnico u objetivo, por cuanto la decisión está debidamente sustentada en la norma de base –artículo II.2.1 del Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones-, así como en la evidencia fáctica de que lo que el acceso que se pretende tener como servidumbre, no reúne los presupuestos de dicho numeral. No interesa aquí si no se definió si dicha propiedad está o no reservada al plan vial cantonal, y si existe dinero para la correspondiente indemnización, en la eventualidad que así lo estuviera, por cuanto es evidente que ni siquiera cumple con el requisito del acceso mediante servidumbre.

IX.- DE LA INAPLICABILIDAD DEL SILENCIO POSITIVO EN MATERIA DE URBANISMO.- En cuanto a la gestión que hace del reconocimiento del silencio positivo, deben hacerse las siguientes consideraciones. Es lo cierto que frente a una gestión, reclamo, consulta, petición, queja o recurso formulado por el administrado ante una entidad pública, se genera el correspondiente deber jurídico -para ésta (la Administración)- de pronunciarse sobre ella, lo cual se constituye en expresión del derecho de respuesta (artículo 27 constitucional) y del acceso a la justicia administrativa (artículo 41 de la Carta Fundamental). Es así como el artículo 329 de la Ley General de la Administración Pública, en desarrollo de este deber dispone literalmente "1. La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley.

2.- El no hacerlo se reputará falta grave de servicio.

3.- El acto final recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley." Se advierte, que la Administración no está obligada a resolver en forma favorable a los intereses del administrado, por cuanto, como bien lo señaló Eduardo Ortiz Ortiz:

"... el contenido de la respuesta dependerá de las circunstancias de hecho y de derecho que apoyen la petición y podrá ser de conformidad con las mismas, tanto positiva, si aquellas circunstancias crean efectivamente en el ciudadano el derecho subjetivo que reclama, como negativa, si lo contrario. Pero, sea cual fuere el contenido de la respuesta, ésta tiene que darse y en un plazo razonable que permita calificarla como pronta y no como retrasada." (Los privilegios de la Administración Pública. Edición Mimeografiada. Colegio de Abogados. Universidad de Costa Rica. 1973. p. 115.)

De manera que si esta respuesta no se produce, ello causa un grave perjuicio a la regularidad debida de la actividad administrativa, a los intereses legítimos y derechos subjetivos de los administrados, además a la finalidad de servicio público o social de la Administración y, en general, a nuestro Estado Social de Derecho. No obstante lo anterior, el deber de respuesta enunciado, no siempre se cumple. Por ello, la Ciencia Jurídica Administrativa ideó un instituto a fin de conminar la existencia de una voluntad tácita o presunta de la Administración -teoría del silencio administrativo- y que nuestro ordenamiento jurídico recoge en forma expresa bajo las formas del silencio negativo -del que se presupone el rechazo de la gestión formulada- y el silencio positivo -que presupone la aceptación de la petición. Así, el instituto del silencio positivo es propio del Derecho Administrativo y se aplica en relación con el otorgamiento de los permisos, licencias y autorizaciones que se tramitan ante la Administración Pública, conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, que disponen textualmente:

"Artículo 330.- 1.- El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela.

2.- También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones." "Artículo 331.- 1.- El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia con los requisitos legales.

2.- Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley." Ahora bien, es importante advertir que para la procedencia del silencio administrativo positivo es necesario, no sólo que se constate una conducta omisiva de parte de la Administración ante una solicitud de permiso, licencia o autorización de parte de un administrado, y su previsión legal -en atención a la sujeción de la actuación pública al principio de legalidad-, sino también en cumplimiento de todos los requisitos y exigencias que en relación a la gestión formulada, el ordenamiento jurídico disponga; así, la falta de los requisitos de rigor conlleva un efecto de interrupción en lo que a la operancia de este instituto, tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 6332-94, criterio que ha sido recogido por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en fallo número 88, del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y cuatro y en resolución de las quince horas quince minutos del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, y por este mismo Tribunal, así por ejemplo, en resolución número 407-2002, de las diez horas quince minutos del diecinueve de abril del dos mil dos.). Además, es importante advertir que este instituto no tiene operatividad en relación con la materia ambiental -como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional, así por ejemplo en sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, y también en la sentencia número 0397-F-2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia-, de la que forma parte el Derecho de Urbanismo -como lo señaló la Sala Constitucional en sentencia número 2003-3656, partiendo de la base que se trata de la disciplina jurídica atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo cual, le son aplicables los principios constitucionales de la rama de la que forma parte; así como tampoco respecto de los bienes de dominio público, en atención a la materia de que se trata, en tanto que compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y al tipo de bien de que se trata -que es imprescriptible, inembargable e inalienable, en tanto, por vocación está dispuesto al uso y disfrute de la colectividad en general y está sujeto al poder de policía en lo que respecta a su uso y aprovechamiento-; como lo ha considerado nuestra jurisprudencia constitucional (así, entre otras, pueden consultarse las sentencias número 6836-93, de las ocho horas cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres, número 1730-94, de las quince horas seis minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro; y 2954-94, de las nueve horas nueve minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro); y en el artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, respecto de los recursos naturales. Consecuentemente, en relación con los permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística no resulta aplicable el instituto del silencio positivo, es decir, no pueden estimarse otorgadas por el transcurso del plazo para su contestación; aunque sí pueden generar el llamado silencio negativo, o también denominado "acto presunto negativo", al tenor de lo dispuesto en el artículo 261.3 de la Ley General de la Administración Pública, que en esta materia constituiría la omisión de las respectivas instituciones de conocer, examinar y tramitar debidamente las solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones en materia urbanística en plazo establecido para las mismas, a partir del cual, el interesado tiene la vía para su impugnación, primero en sede administrativa, y al adoptarse el acto definitivo (emanado del jerarca impropio), en la vía plenaria contenciosa. No obstante lo anterior, se recuerda a la Municipalidad recurrida, que la gestión en marras debe de ser resuelta en un plazo prudencial, para no incurrir en la lesión del artículo 41 de la Constitución Política.

X.- De lo dicho queda claro que, en este asunto, no sólo por la materia de que se trata, al ser control urbano, y por ende, con incidencia en la materia ambiental, sino por no cumplir siquiera los presupuestos establecidos en el ordenamiento jurídico para el otorgamiento del visado pedido, es que resulta imposible reconocer el silencio positivo solicitado por la apelante.

XI.- DE LA IMPROCEDENCIA DEL RECLAMO DE DAÑOS Y PERJUICIOS.- Finalmente, resulta también abiertamente improcedente el reclamo de daños y perjuicios que hace la señora Nombre102404 ante este Tribunal. En efecto, conviene recordar al efecto, que conforme al numeral 173 de la Constitución Política, que desarrolla la ley, en este caso, los numerales 153, 156 y 162 del Código Municipal y 190 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo, se define la competencia del Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio del régimen municipal, lo cual, conforme al numeral 181 de la Ley General de la Administración Pública, lo circunscribe a ejercer un control eminentemente de legalidad de la función formal de las corporaciones municipales, en tanto se limita a verificar un control de las decisiones administrativas de las municipales, emanadas de sus autoridades, sea, del Concejo y del Alcalde, éste último, según reciente reforma del artículo 162 del Código Municipal, por Ley 8873, del primero de setiembre del dos mil nueve, vigente a partir del siete de octubre siguiente-; con exclusión, en apelación, de las disposiciones reglamentarias adoptadas por el Concejo, según prevé expresamente el artículo 154 inciso d) del mismo cuerpo legal. Es en este sentido que le corresponde verificar, si el acto administrativo objeto de examen se ajusta o no al ordenamiento jurídico, disponiendo en caso negativo, la nulidad del acuerdo y enviando a la autoridad municipal correspondiente -ya sea Alcalde o Concejo-, para que se pronuncie conforme a derecho, sin que en ningún momento, este Tribunal pueda sustituir la voluntad del órgano administrativo deliberante. Por ello, no puede en consecuencia, a través del recurso jerárquico impropio, determinarse la procedencia o improcedencia del reclamo planteado en los términos que se hace en esta ocasión, en que se pretende la declaratoria de la responsabilidad objetiva de la Administración municipal, con ocasión de los daños ocasionados por el no otorgamiento de un visado de un plano catastrado, y las gestiones en que ha incurrido a efecto de obtenerlo -lo cual, según se ha indicado, no procede por mandato legal; por cuanto ello implicaría sustituir a la administración activa, y ello, sería un evidente exceso, no permitido por el ordenamiento jurídico. En todo caso, se advierte que en materia de responsabilidad patrimonial (contractual y extracontractual) de la Administración Pública, no es requisito imprescindible, para acceder a la justicia contenciosa, el agotar la vía administrativa, ya que este tema, por su naturaleza, requiere de un amplio debate y elementos probatorios que obligarían al Tribunal a incursionar en aspectos que escapan del control de legalidad pura que es para lo que tiene competencia este órgano colegiado, situación que lo pondría en la condición no de revisar un acuerdo, sino de producirlo, lo que se insiste, es propio de la Administración activa. En virtud de lo cual, en aplicación del principio de tutela judicial efectiva, el interesado podrá acudir directamente ante el órgano jurisdiccional competente, como lo prevé en forma expresa el artículo 38.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, sin que este órgano colegiado pueda resolver por la vía que se intenta, sobre la procedencia o no del reclamo planteado. Corolario de lo expuesto, se rechaza en este extremo el recurso interpuesto.

POR TANTO

Se confirma el acuerdo impugnado. Se deniega el silencio positivo solicitado y el reclamo de daños y perjuicios. Se da por agotada la vía administrativa.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura Apelación municipal Nombre102404 contra la Municipalidad de El Guarco Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.