Positive Administrative Silence in Municipal Planning ApprovalsSilencio positivo en visados urbanísticos municipales

No. 126-2011 THIRD SECTION OF THE ADMINISTRATIVE AND CIVIL COURT OF THE TREASURY. Second Judicial Circuit of San José, Anexo A, Goicoechea, at diez horas del quince de abril del dos mil once.

This Court hears, as the non-hierarchical superior (jerarca impropio), the appeal (recurso de apelación) filed by Nombre102404, of legal age, divorced, homemaker, holder of identity card number CED78293, resident of El Tejar, el Guarco, Cartago, against the resolution adopted by the Council of the Municipalidad de El Guarco under item 1.6, Chapter I, of ordinary session number 251, held on dieciocho de agosto del dos mil nueve.

Judge Fernández Brenes authors the decision; and,

WHEREAS:

I. PROVEN FACTS

The following facts are deemed proven and relevant to the resolution of the appeal under consideration:

• 1)Nombre102404 is the owner and possessor of an interest (derecho) located on the property recorded in the Registro Público de la Propiedad under registration number Placa16912, with an area of mil ochocientos ochenta y ocho metros, located at Dirección11593, , , containing a house, two storage buildings, and fruit trees (survey plan at folio 1; first-instance judgment number 216-2004, issued at quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro by the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, at folio 5; certification from the Registro Público de la Propiedad, at folio 10);
• 2)To access her interest, Nombre102404 has used the entrance located within the property of Mr. Nombre102405 since diez de abril del dos mil cuatro, although no easement (servidumbre) is registered in favor of Ms. Nombre102404 (first-instance judgment number 216-2004, issued at quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro by the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, at folio 5);
• 3)By first-instance judgment number 216-2004, issued at quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro, the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago upheld the summary possessory proceeding for protection of possession (proceso interdictal de amparo de posesión) filed by Nombre102404 against Nombre102405 and dismissed the possessory action for restitution (interdicto de restitución), such that: “It is ordered that the plaintiff be immediately maintained in possession and that, henceforth, she refrain from disturbing that possession, with the warning that otherwise she may be prosecuted for the offense of disobedience of authority. The defendant may keep the gate closed but must provide Ms. Nombre102404 with a key to the padlock for her use and under her sole responsibility. No declaration may be made in favor of other persons who have not been parties to this proceeding; however, the plaintiff shall decide, under her sole responsibility, whom she allows access through the gate. The dog must be kept in a location where it neither endangers nor causes fear to passersby” (folios 4 through 8);
• 4)On dos de junio del dos mil nueve, Nombre102404 requested that the Departamento de Ingeniería, Construcción y Catastro of the Municipalidad de El Guarco endorse (visado) registered survey plan number 765792-2002, in her name, covering mil ochocientos ochenta y ocho metros cuadrados, containing a dwelling, with electricity and garbage-collection services, and showing access to a public road by means of an easement cuatro metros wide and setenta metros setenta y dos decímetros long (folios 11 and 12);
• 5)On tres de junio del dos mil nueve, Ricardo Camacho Leiva, an official of the Catastro, recorded the following when evaluating the foregoing application: “As far as I know, the easement may not exceed 60 metros in length and must be 6 metros wide for 6 lots,” pursuant to Article II.2.1.2. of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, and therefore recommended denying the application (folio 16);
• 6)By official letter number 234-IC-2009, dated once de junio siguiente, the municipal engineer, Julio Ramírez Torres, denied the endorsement because the plan did not comply with Article II, 2.1.2 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones (folio 13);
• 7)At ordinary session number 239-09, held on dos de julio del dos mil nueve, the Council of El Guarco received Ms. Nombre102404 and engineer Armando Obando to address the denial of her application, and by resolution under Article 2.2., Chapter II, decided: “Based on the information provided by the lady and the technical opinion of the Engineer, the Commission recommends requesting that Ms. Nombre102404 submit a notarized instrument stating to the Departamento de Ingeniería the persons whom she grants access through the easement to which, according to the Court’s ruling, she is entitled. Once this instrument has been executed, she is requested to submit the documentation to the Departamento de Ingeniería so that it may process the case” (folio 15);
• 8)In deed number Doscientos cuarenta y cuatro, dated primero de julio del dos mil nueve, notary public Víctor Manuel Ramírez Calvo recorded the following declaration by Ms. Nombre102404: “That she is aware of the penalties imposed by law for the offenses of Perjury and False Testimony and, upon that which she holds most sacred in her beliefs, declares under oath before the undersigned Notary as follows: First: That the Summary Possessory Proceeding for Protection of Possession brought by her was upheld in first-instance Judgment number doscientos dieciséis- dos mil cuatro, dated veintitrés de Noviembre del dos mil cuatro, by the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago. Second: That, as the plaintiff in that proceeding, she authorizes the right of way (derecho de paso) through the easement and entrance gate to be maintained indefinitely and permanently for Ms. Nombre102404, identity card CED78291 – – , and Ms. Nombre102406, identity card CED78292 – – . Third: That she makes this sworn declaration (declaratoria Jurada) to satisfy a requirement for the endorsements of the corresponding Registered Survey Plan in connection with the award of the related easement, pursuant to said Judgment” (folio 14);
• 9)At ordinary session number 239-09, held on dos de julio del dos mil nueve, the Council approved the recommendation of the Comisión de Obras y Urbanismo—dated veintinueve de junio anterior—which reads verbatim: “Based on the information provided by Ms. Nombre102404 and the technical opinion of the Engineer, the Commission recommends requesting that Ms. Nombre102404 submit a notarized instrument stating to the Departamento de Ingeniería the persons whom she will grant such access through the easement to which, according to the Court’s ruling, she is entitled. Once this instrument has been executed, she is requested to submit the documentation to the Departamento de Ingenería de la Municipalidad de El Guarco so that it may process the case.” The interested party was notified of the foregoing by official letter number 1453-SM-09, dated tres de julio siguiente (folio 17);
• 10)On tres de julio del dos mil nueve, when the application of Doña Nombre102404 was reviewed, the Departamento de Ingeniería recorded: “see Council resolution, easement, planned street according to road plan. Julio = Review with Ricardo” (folio 16);
• 11)Under item 2.2., Chapter III, of ordinary session number 247, held on cuatro de agosto del dos mil nueve, the Comisión de Obras recommended that the Council “request that the Ingeniero Municipal certify to this Commission whether there has been any progress on or commencement of the Plan Vial Cantonal, since that project is affecting many landowners. He is also requested to report whether funds are available to compensate the owners of the land affected by the Plan Vial. Otherwise, the Commission recommends, in this particular case, granting the endorsement requested by Ms. Nombre102404” (folio 18);
• 12)In a memorandum dated diez de agosto del dos mil nueve, Ricardo Camacho Leiva of the Departamento de Catastro submitted a report to engineer Julio Ramírez Torres stating that, under the regulations applicable to the case—Article II.2.1 of the Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones—“the easement exceeds the length permitted by the regulations because its total length is 123.34 m. and the parent property (finca madre) already has an easement exceeding that distance; according to the plan of property C-765769-2002, the easement has a length of 70.72 m. It also fails to comply as to width because the easement is only 4 m wide.” He added that the land in question is affected in a north-south direction by the road plan (plan vial) for Cartago, Oreamuno y El Guarco; accordingly, he concluded by stating that “… the most important point is that, whether through application of the urban-planning law or the expropriation law, or any other relevant law, the Municipality must secure the reservation of the land affected by the road plan” (report at folios 19 through 21);
• 13)By the resolution under item 1.6, Chapter I, of ordinary session number 251, held on dieciocho de agosto del dos mil nueve, the Council considered the municipal engineer’s technical report and, based thereon, denied the endorsement because the easement exceeded the permitted distance and was narrower than required (folios 23 vuelto through 24 vuelto);
• 14)On veinte de agosto siguiente, Ms. Nombre102404 requested that the doctrine of positive administrative silence (silencio positivo) be applied to her application pursuant to Article 331 of the Ley General de la Administración Pública, because more than un mes –calendario– had elapsed since her application, as of tres de julio de ese año, when she completed the documentation required by the local entity: property certification, taxes, notarized instrument, original registered survey plans, and registry study (folios 25 through 28);
• 15)On veinte de agosto del dos mil nueve, Ms. Nombre102404 learned that her application for endorsement of the plan had been denied, and on the following day she was notified of the resolution from ordinary session number 251, held on dieciocho de agosto anterior (statements of the appellant herself, at folio 34);
• 16)By official letter 366-IC-2009, dated veintiuno de agosto del dos mil nueve, the Ingeniero Municipal—Julio Ramírez Torres—denied the application of positive administrative silence, finding that this doctrine does not apply to situations contrary to the legal system; furthermore, the denial decision had been made before the interested party’s application, and he maintained the denial of the corresponding endorsement because said (folios 29 through 31);
• 17)On veintisiete de agosto del dos mil nueve, Ms. Nombre102404 filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) and, in the alternative, an appeal (apelación subsidiaria) against resolution 1.6, Chapter I, of ordinary session number 251, held on dieciocho de setiembre del dos mil nueve, and again requested that the Council apply positive administrative silence (folios 32 through 38);
• 18)By the resolution under Article 4, Subsection 1) of ordinary session number 257-09, held on dieciséis de setiembre del dos mil nueve, the motion for reconsideration was denied because a technical opinion precluded approval of the endorsement of the plans; the appeal filed before the Tribunal Contencioso Administrativo was admitted and transmitted; and the parties were summoned (folio 43).

II.FACTS NOT PROVEN.- Because there is no evidence in the record, the following facts of importance to the resolution of this matter are deemed not proven: 1.) That the access pertaining to the right held by señora Nombre102404 constitutes an easement (servidumbre), duly established by public instrument (escritura pública) or declared as such in a judicial decision, and that it is registered with the Registro Público de la Propiedad; 2.) That the trial-court judgment (sentencia de primera instancia) number 216-2004, issued at las quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro by the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, has been revoked or annulled, and, with it, señora Nombre102404’s right of access; 3.) That the Municipalidad de El Guarco has a Regulatory Plan (Plan Regulador) or Territorial Planning (Ordenamiento Territorial). There is no evidence in this regard.

III.GROUNDS FOR APPEAL.- Nombre102404 states that she disagrees with the resolution adopted by the Concejo in item 1.6, Chapter I, of ordinary session number 251, held on el dieciocho de setiembre del dos mil nueve, which denies approval (visado) of registered cadastral plan (plano catastrado) number 765769-2002, and she submits a new request for recognition of positive administrative silence (silencio positivo), on the following grounds: a.) That she complied with everything required by the Municipalidad de El Guarco by submitting a notarized document stating clearly the number of lots to which the easement shown on that plan will provide access; taking into account that a judgment “of the Court” declared the existence of the easement, meaning that it was granted by a court of competent jurisdiction, “with the court being aware that, regardless of whether it was a right pertaining to a property or an independent lot, it had the status of a landlocked parcel (fundo enclavado),” which makes its recognition mandatory and demonstrates the Municipalidad’s noncompliance with the referenced judgment.

She warns that the denial of approval prevents her from subdividing (segregar) the property so that it may become independent and cease to be a right; for example, to apply for a mortgage loan, which is somewhat more complicated because it is a right pertaining to a property; she therefore considers that her right to property, constitutionally guaranteed under Article 45, has been infringed, since she may not be deprived of it except for a legally established public interest and upon prior compensation; b.) That the contested resolution is not based on any technical or objective criterion supporting the denial of approval and does not define her situation regarding the possible encumbrance of her right by the cantonal road plan (plan vial cantonal), since the property appears to be reserved for that project even though it is known that funds are unavailable for the corresponding compensation; c.) That due process (debido proceso) has been violated because obstacles have been placed in the case file and information has been withheld from her, to such an extent that she has not even had access to the case file since el veinticuatro de setiembre del dos mil nueve; c.) That pursuant to Article 6 of Ley 8220, she may be served with only one request to cure deficiencies (prevención); accordingly, approval cannot be denied on another ground of which she was not initially advised; d.) That it is not true that her request for positive administrative silence was submitted after notice of the denial of approval, but rather on el veinte de agosto del dos mil nueve; therefore, such silence did occur. e.) She concludes by claiming damages caused by these proceedings, since they have required her to incur numerous expenses, as well as attorney’s fees and litigation costs (costas personales como procesales). (Folios 32 a 38; 50 a 58, y 75 a 77.)

IV. MUNICIPAL AUTHORITY REGARDING THE CANTON’S URBAN PLANNING

REGULATORY BASIS FROM WHICH IT ARISES.- Given that the claim concerns the denial of approval of a registered cadastral plan, this Tribunal considers it appropriate to offer some brief observations regarding the authority of local governments in urban-planning matters. It should be clarified that this power has two aspects: first, the definition of regulations—the promulgation of the respective provisions, regulatory plans, and related regulations—and second, oversight through the exercise of police power (poder de policía) within the territorial jurisdiction. Indeed, regarding the first component, it should be recalled that urban-planning regulation (regulación urbanística) has traditionally and indisputably been entrusted to the municipalities, since it has been held that

“(...) urban-planning authority has been a genuinely municipal authority, perhaps the foremost of them all” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.);

it has therefore become a tradition of Urban Planning Law (Derecho Urbanístico), particularly during those periods in which its content was expressed through “building and urban policing ordinances,” which fell within the authority of local governments, based on the understanding that public urban-planning authority belongs to the city and, consequently, to the municipalities. Thus, urban planning began as an exclusively municipal authority. Subsequently, as it ceased to be a function confined to urban areas and sought to encompass the planning of the entire territory, other higher-level government agencies were made responsible for it, thereby modifying the allocation of authority over urban-planning matters to include other entities, such as, in Costa Rica, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—a decentralized entity—and the Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, together with the Secretaría Técnica Ambiental (a deconcentrated body), and the Ministerio de Planificación Nacional.

With respect specifically to local urban planning, however, it should be recalled that the Ley de Construcciones, enacted by Decreto-Ley number 833, of cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve—a pre-constitutional provision, having been promulgated by the de facto government of the Junta Fundadora de la Segunda República, led by José Figueres Ferrer—establishes that the Municipalidades are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on land within them, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies (Article 1), and that no building may be erected in the country in contravention of its provisions (Article 74). Although Costa Rica’s current Constitución Política—of siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve—is somewhat terse in defining the municipalities’ inherent and essential functions, constitutional case law—specifically judgments number 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656—has interpreted Articles 169 and the first paragraph of Article 170 thereof as vesting primary authority over local urban planning in the municipalities, to the exclusion of any other public entity.

In this regard, the Código Municipal, number 4574, of cuatro de mayo de mil novecientos setenta—in force until mil novecientos noventa y ocho—expressly recognized urban planning as a municipal authority in Article 4. Consistent with the foregoing provision and as a consequence of the constitutional provisions, Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, number 4240, of quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, provide as follows:

“Article 15.- Pursuant to the provision of Article 169 of the Constitución Política, the authority and jurisdiction of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their territorial jurisdiction are hereby recognized. Consequently, each shall take the appropriate measures to implement a regulatory plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant the establishment of a particular oversight regime.” (Emphasis not in the original.)

“Article 19.- Each Municipalidad shall issue and promulgate the procedural rules necessary to ensure due compliance with the regulatory plan and to protect the community’s interests in health, safety, convenience, and well-being.” (Emphasis not in the original.)

V.MUNICIPAL AUTHORITY TO VERIFY COMPLIANCE WITH URBAN-PLANNING REGULATIONS.- The second area mentioned concerns the oversight exercised by municipal authorities regarding compliance with local urban-planning regulations. In this regard, as this Tribunal has stated in various decisions (including number 175-2009, issued at las quince horas cuarenta minutos, and 176-2009, issued at las quince horas cincuenta minutos, both of treinta de enero del dos mil nueve), “local governments must act promptly in exercising police power, using the powers granted to them by the legal system to fulfill their duties” (underlining not in the original); in urban-planning matters, this takes the form of controlling urban-development and subdivision (fraccionamiento) processes and is exhaustively defined in Article 1 of the Ley de Construcciones, which provides verbatim:

“The Municipalidades de la República are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on land within them, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies.” For its part, “police power” is the authority granted to the Administration (Administración) to regulate and govern an activity pursuant to law in order to ensure public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society. By virtue of this authority, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, since its justification lies precisely in the fact that fundamental rights are limited by the rights of others, given that they must coexist with each and every other fundamental right.

Accordingly, measures adopted by the State to protect safety, public health, and tranquility are matters of social public interest and are implemented through police power, understood as the authority to regulate the enjoyment of rights and compliance with constitutional duties. (In this regard, judgments number 401-91, issued at las catorce horas del veinte de febrero, and 619-91, issued at las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, both decisions from mil novecientos noventa y uno, and 2003-2864, issued at las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, by the Sala Constitucional, may be consulted.)

VI.In this regard, it is necessary to clarify that this oversight or verification of compliance with urban-planning regulations is significant both for subdivisions and for urban-development projects (proyectos urbanísticos) as such. Indeed, because of the importance of the legal implications entailed by subdivision and urbanization (urbanización) processes, it is necessary to clarify the meaning of both concepts. Thus,

“Subdivision (fraccionamiento) is the division of a property for the purpose of introducing it into commerce, which presupposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it complies, in terms of size and characteristics, with the urban-planning provisions in force, particularly the local Land-Use Plan (Plan Regulador) —if any—as well as development regulations and other special public-order laws. The subdivision that the law calls ‘simple’ does not include a process of urban servicing (habilitación urbana) for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, because the legislature assumes that, in such cases, the properties already have access and green areas resulting from prior urban development. For this reason, Article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides:

‘(...) Simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are likewise exempt from the obligation to transfer areas for parks and community facilities...’ (emphasis not in the original).

When a particular area has been previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and community facilities; it must not be overlooked that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason—it bears repeating—the legislature has not deemed it necessary, in the case of a ‘simple’ subdivision with urban development, to require additional allocations of land on grounds of social interest. Because of its limited significance, approval for simple subdivisions is generally entrusted to an official (e.g., the Municipal Engineer) other than the one entrusted with ‘complex’ approvals (e.g., the Municipal Council, urban-planning commissions, etc.); the former lacks jurisdiction to authorize a different type of approval where urban-planning regulations make such a distinction.

A subdivision that forms part of the urbanization process and entails servicing the properties for urban purposes for the first time, however, must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second situation, this is a complex subdivision and urbanization process that imposes limitations on private property for urban-planning reasons (Article 22 of the Ley de Planificación Urbana), which the Constitutional Court has held to be fully consistent with Constitutional Law (vote N° 5097-93 of 10:24 hrs on 15 October 1993). The residential or subdivision project that we shall call ‘complex’ is provided for in section 40 of the Ley de Planificación Urbana, which, insofar as relevant, provides:

‘Every person subdividing land (...) and every developer shall transfer free of charge for public use both the areas designated for roads and those allocated to parks and community facilities; the amount to be set for the latter two purposes shall be determined in the respective regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the applicable rules. Notwithstanding the foregoing, the total land to be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (...)

The developer’s obligation to provide the subdivided parcels with access, green areas, parks, and public roads requires compliance with urban-planning provisions establishing minimum standards regarding space, quality, quantity, and all other requirements imposed by law and implementing regulations for those areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, guaranteeing the canton’s residents that the works will be carried out as prescribed by urban-planning regulations and under the conditions they establish. It is enough that a parceling (parcelamiento) requires works to provide access and various services to any of those properties to conclude that there is no ‘simple subdivision,’ but rather a residential project that must therefore comply with all the stated requirements. Urban residential projects may provide access to properties only by means of public roads that meet the dimensions and requirements established by the Ley General de Caminos Públicos and, in the absence—in the latter case—of specific provisions in local regulations, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones.

No municipal body has jurisdiction to authorize a project in which access to the properties is provided by means of ‘paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas),’ ‘agricultural easements (servidumbres agrícolas),’ or ‘ordinary easements (simples servidumbres),’ because these are concepts belonging to Private Law rather than to the residential urban-planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law.’ (Decisions number 175-2009 and 176-2009, both issued by this Court.)

Accordingly, the oversight that the local government must perform is of particular importance. In this case, because it involves a ‘simple’ subdivision or segregation (segregación), that responsibility lies with the municipal engineer or the official designated by the Position Manual of the respective local government, who must verify full compliance with the statutory requirements, namely the size of the lot and access to the resulting lot, in accordance with the applicable urban-planning regulations. The requirement to obtain approval from the respective Municipality is established in Article 33 of the Ley de Planificación Urbana as follows:

‘For every subdivision of land or real property located in urban districts and other areas subject to urban-planning control, it shall be essential first to obtain approval, from the authorized municipal office, of the survey plan (plano) showing the location and area of the resulting portions and, furthermore, for the authorizing notary or public official to certify, upon preparing or executing the respective document, that the division corresponds to that shown on said plan. Subdivisions effected by private document, as with those effected by public documents, shall be deemed ineffective if they lack a notarial or municipal notation attesting to the prior existence of the approved plan.’ Thus, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo at session number 3391 of thirteen December nineteen eighty-two, pursuant to the supplementary authority recognized in Transitorio II of the Ley de Planificación Urbana, establishes the prerequisites for approving plans for segregations, subdivisions, and urbanizations.

These regulations require submission of the plan of the parent property (finca madre), showing the resulting portions; its area must comply with urban-planning regulations; it must have all urban services; and it must have access to a public road, either directly or through an easement (servidumbre)—a right in rem over property belonging to another—which must meet certain basic requirements (Article II.2). Consequently, a segregation’s failure to conform to the requirements established in the urban-planning legal framework requires, per se, rejection of the applications filed, pursuant to the principle of legality, which binds the entire state apparatus, including the municipalities. In this regard, it is important to recall that the body of legality (bloque de legalidad) comprises not only written sources, beginning with the Constitución Política—not only its text, but also the values and principles emanating from it—international treaties, with particular significance given to those concerning fundamental rights, statutes, and regulatory provisions, as prescribed by section 6 of the Ley General de la Administración Pública; it also comprises, in particular, the unequivocal rules of science and technology, which additionally constitute a parameter delimiting administrative discretion, pursuant to Article 16 of the aforementioned statute, because they require the Administration, where warranted—as in urban-planning matters—to duly base its actions on the theoretical knowledge acquired through the various methodologies and disciplines of science and technology.

Thus, the will of public institutions does not depend on their unfettered discretion (or choice), but on objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case. In this regard, the objectivity of technical criteria is emphasized because ‘... if a technique is scientific and therefore, by definition, certain, objective, universal, and subject to uniform rules that do not depend on the personal assessment of an individual, it is obvious that one cannot speak in this respect of “complete discretion”; on the contrary, one must speak of something little short of “regulation” (subjection to rules, in the case of the technique)’ (MARTÍN GONZÁLEZ, M., in his work El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, number 54, 1967, p.239), cited by DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia.

Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) Consistently with this view, Eduardo ORTIZ ORTIZ stated before the Comisión Legislativa that debated the bill for the Ley General de Administración Pública, regarding the inclusion of the unequivocal rules of science and technology as a parameter of administrative discretion, that ‘... in cases in which the Administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning in the particular case, the technical rules will operate, in that case, like laws; a violation of the technical aspects of an administrative act concerning a public service will naturally constitute an illegality, exactly as if a legal provision were being violated.’ (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)”

VII.LEGALITY OF THE CHALLENGED DECISION.- Upon reviewing the case file and the actions of the respondent Municipality, this Court concludes that they comply with the legal system, were adopted in observance of the principle of legality, and are consistent with its oversight and enforcement powers in urban-planning matters within its territorial jurisdiction. Indeed, it is alleged that approval (visado) of cadastral survey plan (plano catastrado) number C-7657692-2002 was denied without reasons or objective criteria. However, it should be noted that, since primero de junio del dos mil nueve, by official letter number 234-IC-2009, the municipal engineer, Julio Ramírez Torres, denied the application filed by the interested party el dos de junio anterior, precisely because it did not comply with Article II.2.1 of the Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Note that the interested party filed no challenge against that decision, but instead applied directly to the Council for approval; and the Council, after directing her to produce the document by which the easement (servidumbre) had been established, given that the applicant insisted it had been declared by a “court judgment,” ultimately denied the application precisely because it did not satisfy the requirements of the aforementioned provision II.2.1, since no such declaration was made in the judgment in question.

Indeed, that provision governs the conditions that segregations (segregaciones) or subdivisions (fraccionamientos) must satisfy when access to the public road is provided by means of an easement; it literally provides as follows:

“II.2. Access II.2.1. Lots fronting an easement: All parcels resulting from a subdivision shall have direct access to a public road. In qualifying cases, INVU and the Municipalities may allow the subdivision of lots by means of rights-of-way (servidumbres de paso), provided that the following rules are met:

An easement shall be accepted for special parcels of land where, because of their location or dimensions, it is demonstrated that subdivision with adequate access to existing public roads is impossible; this shall preferably be used in cases where homes already exist on the lot.

II.2.1.1. In subdivisions of up to three (3) lots for single-family housing, there shall be an easement three meters (3,00m.) wide. Of this area, ninety centimeters (0,90 cm) shall correspond to the sidewalk. The length of an access easement to interior lots shall not exceed 60 meters.

II.2.1.2. For each additional lot for single-family housing, one additional meter (1,00 m.) shall be required in the width of the easement, up to a total width of six meters (6,00 m.).

II.2.1.3. A maximum of six (6) lots may be segregated fronting easements.

II.2.1.4. All lots resulting from subdivisions must have the dimensions required by regulation. The area of the easement shall not be included when calculating the minimum lot area, and no structures may be built upon it, except walls.

II.2.1.5. A segregation authorized fronting an easement, under the terms of the preceding articles, entails that the entrance to the lots shall be deemed a common right-of-way, available at all times to any authority or officials of entities responsible for providing public services of any kind, as well as to those responsible for urban-planning and municipal oversight, public security, health, fire services, and any other similar function.

Notwithstanding the preceding paragraph, with regard to easements, neither the municipality nor any public institution is obligated to maintain them or provide services to the interior lots. (Amended in La Gaceta No. 107 of 5 de Junio del 2003).

II.2.1.6. For agricultural, livestock, and forestry purposes, parcel segregations may be permitted with frontage on special easements, hereinafter called agricultural and forestry easements; the resulting portions must be equal to or greater than 5.000 m2, and in such cases the individual plans must state “agricultural use,” “livestock use,” or “forestry use,” as applicable. Residential buildings and all other facilities and structures shall be subject to a maximum site coverage of 15%.

The easements governed by this article shall have a minimum width of 7 meters and must be located within the parcels, either entirely or in proportional parts. (Amended in La Gaceta No. 107 of 5 de Junio del 2003).” In the case under review, the plan submitted for approval shows a right-of-way with a total length of seventy meters and seventy-two decimeters and a width of four meters; this makes it evident that, if it exists, it is manifestly contrary to the requirements established in the provision transcribed above. More seriously still, this Court notes that, notwithstanding the foregoing considerations, although the plan submitted for approval identifies an easement as access to the property of Ms. Nombre102404, the fact remains that there is no evidence that it has been duly established by public deed (escritura pública) and recorded in the Registro Público de la Propiedad; nor is the appellant’s assertion that it was established by the Judge of the Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago in judgment 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre, accurate.

Note that on that occasion, the possessory-protection proceeding (interdicto de amparo de posesión) brought by Ms. Nombre102404 against Nombre102405 was granted, and he was therefore ordered to allow her access to her property right through his property; for that purpose, he was required to provide her with a key to the padlock on the gate located on his property and to keep his guard dog in a place where it would cause neither fear nor danger to passersby. Furthermore, it was stated that this ruling could not be extended to other persons because they had not been parties to the proceeding. Indeed, that judicial decision explains that no easement exists in favor of Ms. Nombre102404, nor does the decision establish one; it merely recognizes the plaintiff’s right of passage (derecho de paso)—Nombre102404—over the respondent’s property—Nombre102405—for the protection of possession, pursuant to provision 457 of the Código Procesal Civil.

Accordingly, because the property sought to be segregated does not have an easement meeting the requirements of the administrative legal system, it does not comply with the provision in question, which precludes granting the requested approval.

VIII.The appellant’s assertion that there was no technical or objective criterion is inaccurate, because the decision is duly grounded in the governing provision—Article II.2.1 of the Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones—as well as in the factual evidence that the access sought to be treated as an easement does not meet the requirements of that provision. It is irrelevant here whether it was determined that the property is or is not reserved for the cantonal road plan, or whether funds exist for the corresponding compensation in the event that it is so reserved, because it is evident that it does not even satisfy the requirement of access by means of an easement.

IX.INAPPLICABILITY OF POSITIVE ADMINISTRATIVE SILENCE IN URBAN-PLANNING MATTERS.- With regard to the application for recognition of positive administrative silence (silencio positivo), the following considerations must be made. It is true that when a private party submits an application, claim, inquiry, petition, complaint, or appeal to a public entity, that entity—the Administration—incurs the corresponding legal duty to issue a decision on it; this constitutes an expression of the right to a response (Article 27 of the Constitution) and of access to administrative justice (Article 41 of the Carta Fundamental). Thus, Article 329 of the Ley General de la Administración Pública, in implementing this duty, literally provides:

“1. The Administration shall always have the duty to issue an express decision within the time limits established by this law.

1. 2Failure to do so shall be deemed a serious failure in the provision of public service.
2. 3A final act issued after the deadline shall be valid for all legal purposes, unless the law provides otherwise.”

It should be noted that the Administration is not required to rule in favor of the private party’s interests because, as Eduardo Ortiz Ortiz aptly stated:

“... the content of the response will depend on the factual and legal circumstances supporting the petition and may, in accordance with them, be either affirmative, if those circumstances effectively create the subjective right claimed by the citizen, or negative, if the contrary is true. But whatever the content of the response, it must be given within a reasonable time that allows it to be characterized as prompt rather than delayed.” (The Privileges of the Public Administration. Mimeographed Edition. Colegio de Abogados. Universidad de Costa Rica. 1973. p. 115.)

Thus, if no such response is provided, this seriously harms the proper regularity of administrative activity, the legitimate interests and subjective rights of private parties, the Administration’s purpose of providing public or social services, and, in general, our Social State under the Rule of Law. Notwithstanding the foregoing, the stated duty to respond is not always fulfilled. Administrative Legal Science therefore devised a legal mechanism to compel recognition of a tacit or presumed intent on the part of the Administration—the theory of administrative silence (silencio administrativo)—which our legal system expressly recognizes in the forms of negative administrative silence (silencio negativo), whereby the application submitted is presumed denied, and positive administrative silence, whereby the petition is presumed granted. Thus, the doctrine of positive administrative silence belongs to Administrative Law and applies to the granting of permits, licenses, and authorizations processed before the Public Administration, pursuant to the rules contained in Articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública, which literally provide:

“Article 330.-

1. 1The Administration’s silence shall be understood as affirmative when expressly so established or when the matter concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and supervisory functions.
2. 2Silence shall also be understood as affirmative in matters concerning permits, licenses, and authorizations.”

“Article 331.-

1. 1The period for positive administrative silence to arise shall be one month from the date on which the body receives the application for approval, authorization, or a license together with the legal requirements.
2. 2Once positive administrative silence has arisen, the Administration may not issue an act denying the application or extinguish the act except in the cases and manner provided for in this law.”

Now, it is important to note that for positive administrative silence (silencio administrativo positivo) to apply, it is necessary not only to establish that the Administration failed to act on a request by an individual for a permit, license, or authorization, and that such silence is provided for by law—in view of the principle of legality (principio de legalidad) governing public action—but also that all requirements and conditions established by the legal system in relation to the application submitted have been met. Thus, failure to satisfy the mandatory requirements interrupts the operation of this doctrine, as held by the Constitutional Chamber in judgment número 6332-94, a criterion adopted by the First Chamber of the Supreme Court of Justice in ruling número 88, del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, and in the decision de las quince horas quince minutos del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, as well as by this same Court, for example, in decision número 407-2002, de las diez horas quince minutos del diecinueve de abril del dos mil dos.).

Furthermore, it is important to note that this doctrine does not apply to environmental matters—as constitutional case law has repeatedly held, for example, in judgments número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, and also in judgment número 0397-F-2001 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice—which include Planning Law (Derecho de Urbanismo), as the Constitutional Chamber stated in judgment número 2003-3656, on the basis that it is the legal discipline concerning land-use planning (ordenación del territorio), encompassing the delimitation of the content of urban property rights and the exercise of the planning function (función urbanística) as a public power, by virtue of which the constitutional principles governing the field of which it forms part are applicable to it. Nor does this doctrine apply to public-domain property (bienes de dominio público), given the subject matter involved, insofar as it affects the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and given the type of property at issue—which is not subject to prescription, attachment, or alienation because it is, by its nature, intended for the use and enjoyment of the community as a whole and is subject to the police power (poder de policía) with respect to its use and exploitation—as our constitutional case law has held (among others, judgments número 6836-93, de las ocho horas cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres, número 1730-94, de las quince horas seis minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro; and 2954-94, de las nueve horas nueve minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro, may be consulted); and as provided, with respect to natural resources, in artículo 4 of Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis.

Consequently, positive silence does not apply to permits and authorizations concerning planning matters; that is, they cannot be deemed granted merely because the period for responding has elapsed. They may, however, give rise to negative administrative silence (silencio negativo), also known as a “presumed negative act” (“acto presunto negativo”), pursuant to artículo 261.3 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), which in this field would consist of the respective institutions’ failure to hear, examine, and properly process applications for planning permits, licenses, and authorizations within the period established for them. Once that period has elapsed, the interested party may challenge the omission, first through administrative proceedings and, after the final act is issued by the non-hierarchical superior (jerarca impropio), through plenary contentious-administrative proceedings (vía plenaria contenciosa).

Notwithstanding the foregoing, the respondent Municipality is reminded that the application at issue must be decided within a reasonable period so as not to violate artículo 41 of the Political Constitution (Constitución Política).

X.From the foregoing, it is clear that, in this matter, the positive silence requested by the appellant cannot be recognized, not only because the matter concerns urban development control (control urbano) and therefore has implications for environmental matters, but also because the requirements established by the legal system for granting the requested approval (visado) have not even been met.

XI.INADMISSIBILITY OF THE CLAIM FOR DAMAGES.- Finally, the claim for damages submitted by Ms. Nombre102404 before this Court is also manifestly inadmissible. Indeed, it should be recalled that, pursuant to numeral 173 of the Constitución Política, as implemented by statute—in this case, numerales 153, 156 y 162 of the Municipal Code (Código Municipal) and 190 y siguientes of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo)—the jurisdiction of the Contentious-Administrative Court (Tribunal Contencioso Administrativo), acting as the non-hierarchical superior within the municipal system, is defined and, pursuant to numeral 181 of the Ley General de la Administración Pública, is confined to exercising an essentially legal review of the formal functions of municipal corporations. It is limited to reviewing the administrative decisions of municipalities issued by their authorities, namely the Council and the Mayor—the latter pursuant to the recent amendment of artículo 162 of the Código Municipal by Ley 8873, del primero de setiembre del dos mil nueve, vigente a partir del siete de octubre siguiente—excluding, on appeal, regulatory provisions adopted by the Council, as expressly provided in artículo 154 inciso d) of the same statute.

In this regard, the Court is responsible for determining whether the administrative act under review complies with the legal system and, if it does not, declaring the resolution null and void and remanding the matter to the corresponding municipal authority—whether the Mayor or the Council—for a decision in accordance with law, without this Court at any time being permitted to substitute its will for that of the deliberative administrative body. Accordingly, the admissibility or inadmissibility of the claim presented in the terms asserted on this occasion cannot be determined through a non-hierarchical administrative appeal (recurso jerárquico impropio). That claim seeks a declaration of the municipal Administration’s strict liability (responsabilidad objetiva) for the damages caused by the failure to approve a registered cadastral plan (plano catastrado) and by the steps taken to obtain that approval—which, as stated above, cannot be granted as a matter of law—because doing so would entail substituting for the active Administration (administración activa), which would constitute a manifest overreach not permitted by the legal system.

In any event, it should be noted that, in matters involving the Public Administration’s financial liability (responsabilidad patrimonial), whether contractual or noncontractual, exhaustion of administrative remedies (agotar la vía administrativa) is not an indispensable prerequisite for access to contentious-administrative justice because, by its nature, this issue requires extensive debate and evidence that would compel the Court to address matters beyond the purely legal review for which this collegiate body has jurisdiction. This would place it in the position not of reviewing a resolution but of issuing one, which, as emphasized, is the province of the active Administration. Accordingly, under the principle of effective judicial protection (principio de tutela judicial efectiva), the interested party may proceed directly before the competent judicial body, as expressly provided in artículo 38.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and this collegiate body cannot rule, through the procedure attempted here, on whether the claim submitted is admissible. As a corollary to the foregoing, the appeal is denied as to this issue.

POR TANTO

The challenged resolution is affirmed. The requested positive silence and the claim for damages are denied. Administrative remedies are deemed exhausted.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura Municipal appeal Nombre102404 v. Municipalidad de El Guarco

No. 126-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las diez horas del quince de abril del dos mil once.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre102404 , mayor, divorciada, ama de casa, con cédula de identidad número CED78293, vecina de El Tejar, el Guarco, Cartago, contra el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de El Guarco, en el punto 1.6, Capítulo I de la sesión ordinaria número 251, celebrada el dieciocho de agosto del dos mil nueve.

Redacta la Juez Fernández Brenes, y;

CONSIDERANDO:

I. HECHOS PROBADOS

De importancia para la resolución de la apelación en estudio, se tienen como probados los siguientes hechos:

• 1)Que Nombre102404 es la propietaria y poseedora de un derecho localizado en la finca inscrita en el Registro Público de la Propiedad con la matrícula Placa16912, con un área de mil ochocientos ochenta y ocho metros, ubicada en el Dirección11593 , , , que tiene una casa, dos bodegas y árboles frutales (plano a folio 1; sentencia de primera instancia número 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro, del Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, a folios 5; certificación del Registro Público de la Propiedad, a folio 10);
• 2)Que para el acceso a su derecho Nombre102404 utiliza la entrada que se encuentra dentro de la propiedad del señor Nombre102405 , desde el diez de abril del dos mil cuatro; sin que haya servidumbre inscrita a favor de la señora Nombre102404 (sentencia de primera instancia número 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro, del Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, a folios 5);
• 3)Que mediante sentencia de primera instancia número 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro, el Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, se declara con lugar el proceso interdictal de amparo de posesión, interpuesto por Nombre102404 contra Nombre102405 , y rechaza el interdicto de restitución, de manera que “Se ordena que en forma inmediata se mantenga en posesión al actor y para que en lo sucesivo, se abstenga de perturbar su posesión, bajo apercibimiento de que en caso contrario, podrá ser juzgada por el delito de desobediencia a la autoridad. Podrá el accionado mantener el portón cerrado, más deberá proporcionarle a la señora Nombre102404 una llave del candado para su uso y bajo su entera responsabilidad. No es posible la declaratoria a favor de otras personas que no han sido parte en este proceso, más será la actora quien bajo su entera responsabilidad decida a quienes le da el acceso al portón. Al perro deberá ubicarlo en un lugar que no ponga en peligro ni cause temor a los transeúntes” (folios 4 a 8);
• 4)Que el dos de junio del dos mil nueve, Nombre102404 solicita al Departamento de Ingeniería, Construcción y Catastro de la Municipalidad de El Guarco, el visado del plano catastrado número 765792-2002, a su nombre, con una extensión de mil ochocientos ochenta y ocho metros cuadrados, con una vivienda, con servicios de electricidad y recolección de basura, que registra un acceso a vía pública mediante una servidumbre de cuatro metros de ancho y setenta metros setenta y dos decímetros de largo (folios 11 y 12);
• 5)Que el tres de junio del dos mil nueve, Ricardo Camacho Leiva, funcionario del Catastro, al evaluar la anterior gestión, consigna: “Hasta donde yo se, la servidumbre no puede ser mayor a 60 metros y en 6 metros de ancho para 6 lotes”, al tenor del artículo II.2.1.2. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, por lo que recomienda rechazar la gestión (folio 16);
• 6)Que por oficio número 234-IC-2009, del once de junio siguiente, el ingeniero municipal, Julio Ramírez Torres, rechaza el visado, por no cumplir el plano con lo establecido en el artículo II, 2.1.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones (folio 13);
• 7)Que en sesión ordinaria número 239-09, del dos de julio del dos mil nueve, el Concejo de El Guarco recibe a la señora Nombre102404 y al ingeniero Armando Obando, para referirse al rechazo de su gestión, de manera que por acuerdo del artículo 2.2., Capítulo II, se decide: “De acuerdo a la información suministrada por la señora y con el criterio técnico del señor Ingeniero, la Comisión recomienda, solicitar a la señora Nombre102404 un documento protocolizado donde le indique al Departamento de Ingeniería las personas a las que les otorga el acceso por la servidumbre a la que según resolución de la Corte tiene derecho su persona. Una vez realizado este documento se le solicita presenta la documentación al departamento de Ingeniería para que le trámite al caso” (folio 15);
• 8)Que en escritura número Doscientos cuarenta y cuatro, del primero de julio del dos mil nueve, el notario público Víctor Manuel Ramírez Calvo, consigna la siguiente declaración de la señora Nombre102404 : “Que es conocedora de las penas con que la Ley condena los delitos de Perjurio y de Falso Testimonio y que por lo más sagrado de sus creencias, declara bajo fe de juramento que deja rendido ante el suscrito Notario lo siguiente: Primero: Que ha sido declarado con lugar el Proceso Sumario Interdictal de Amparo de Posesión, incoado por su persona, en Sentencia de primera instancia número doscientos dieciséis- dos mil cuatro, con fecha del veintitrés de Noviembre del dos mil cuatro, por el Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago. Segundo: Que como actora de este proceso, autoriza para que se mantenga el derecho de paso en forma indefinida y permanente, por la servidumbre y el portón de entrada, a las señoras Nombre102404 , cédula CED78291 – – , y Nombre102406 , cédula CED78292 – – . Tercero: Que la presente declaratoria Jurada la rinde cumpliendo como requisito para los visados del Plano Catastrado correspondiente, en la adjudicación de la servidumbre relacionada, según dicha Sentencia” (folio 14);
• 9)Que en sesión ordinaria número 239-09, del dos de julio del dos mil nueve, el Concejo aprueba la recomendación de la Comisión de Obras y Urbanismo –del veintinueve de junio anterior-, que a la letra dice: “De acuerdo a la información suministrada por la señora Nombre102404 y con el criterio técnico del señor Ingeniero, la Comisión recomienda solicitar a la señora Nombre102404 un documento protocolizado donde le indique al Departamento de Ingeniería las personas a las que les otorgará dicho acceso por la servidumbre a la que según resolución de la Corte tiene derecho. Una vez realizado este documento, se le solicita presentar la documentación al departamento de Ingenería de la Municipalidad de El Guarco para que le de trámite al caso.” Lo anterior fue puesto en conocimiento de la interesada, mediante oficio número 1453-SM-09, del tres de julio siguiente (folio 17);
• 10)Que el tres de julio del dos mil nueve, al revisarse la gestión de doña Nombre102404 , en el Departamento de Ingeniería consigna: “ver acuerdo del Concejo, servidumbre, proyección de calle según plan vial. Julio = Revisar con Ricardo” (folio 16);
• 11)Que en el punto 2.2., Capítulo III, de la sesión ordinaria número 247, del cuatro de agosto del dos mil nueve, la Comisión de Obras recomienda al Concejo “solicitar al Ingeniero Municipal que certifique a esta Comisión si existe algún avance o inicio del Plan Vial Cantonal, ya que se está afectando a muchos propietarios de terrenos por dicho proyecto. Además se le solicita que informe si existen fondos económicos para indemnizar a los propietarios de los terrenos afectados por el Plan Vial. De lo contrario la Comisión recomienda en este caso en particular, otorgar el visado solicitado por la señora Nombre102404 ” (folio 18);
• 12)Que en nota fechada el diez de agosto del dos mil nueve, Ricardo Camacho Leiva, del Departamento de Catastro rinde informe al ingeniero Julio Ramírez Torres, en el que indica que, conforme a la normativa aplicable al caso –artículo II.2.1 del Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones-, “la servidumbre excede la longitud permitida por el reglamento ya que su longitud total es de 123.34 m. ya la finca madre tiene una servidumbre que excede esa distancia, según plano de la finca C-765769-2002, la servidumbre tiene una distancia de 70.72 m. En cuanto al ancho tampoco cumple ya que la servidumbre tiene únicamente 4 m” y agrega que el terreno en mención se encuentra afectado en sentido norte sur por el plan vial cantonal de Cartago, Oreamuno y El Guarco; motivo por el cual concluye indicando que “… lo más importante es que ya sea a través de la aplicación de la ley de planificación urbana o de la ley de expropiaciones, o cualquier otra ley pertinente que la Municipalidad se asegure la reserva de terreno que está afectados por el plan vial” (informe folios 19 a 21);
• 13)Que en acuerdo del punto 1.6, Capítulo I de la sesión ordinaria número 251, del dieciocho de agosto del dos mil nueve, el Concejo conoce el informe técnico del ingeniero municipal, con fundamento en el cual, por exceder la distancia permitida y tener menos ancho del requerido, rechaza el otorgamiento del visado (folios 23 vuelto a 24 vuelto);
• 14)Que el veinte de agosto siguiente, la señora Nombre102404 pide que se declare el silencio positivo a su gestión, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, al haber pasado más de un mes –calendario- de su gestión, desde el tres de julio de ese año, cuando completó la documentación requerida por la entidad local: certificación de propiedad, impuestos, documento protocolizado, planos catastrados originales y estudio de registro (folios 25 a 28);
• 15)Que el veinte de agosto del dos mil nueve, la señora Nombre102404 conoce del rechazo de su gestión de visado de plano y al día siguiente, le notifican el acuerdo de la sesión ordinaria número 251, del dieciocho de agosto anterior (manifestaciones de la propia apelante, a folio 34);
• 16)Que por oficio 366-IC-2009, del veintiuno de agosto del dos mil nueve, el Ingeniero Municipal –Julio Ramírez Torres- niega la aplicación del silencio positivo, al considerar que dicho instituto no procede respecto de situaciones contrarias al ordenamiento jurídico; además, la decisión del rechazo fue tomada con anterioridad a la gestión de la interesada y mantiene la denegatoria del visado correspondiente, por cuanto dicho (folios 29 a 31);
• 17)Que el veintisiete de agosto del dos mil nueve, la señora Nombre102404 interpone los recursos de revocatoria y apelación subsidiaria, contra el acuerdo 1.6, Capítulo I de la sesión ordinaria número 251, del dieciocho de setiembre del dos mil nueve, y hace de nuevo, requerimiento de aplicación del silencio positivo ante el Concejo (folios 32 a 38);
• 18)Que por acuerdo del artículo 4, Inciso 1) de la sesión ordinaria número 257-09, del dieciséis de setiembre del dos mil nueve, se rechaza la revocatoria, por existir criterio técnico que impide acoger el visado de planos, acoge y eleva la apelación formulada para ante el Tribunal Contencioso Administrativo, y emplaza a las partes (folio 43).

II.DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, por no existir prueba en los autos, se tiene como no probado lo siguiente: 1.) Que el acceso al derecho de la señora Nombre102404 esté constituido en servidumbre, debidamente constituida en escritura pública o que así haya sido declarada en resolución jurisdiccional, y que esté inscrita en el Registro Público de la Propiedad; 2.) Que se haya revocado o anulado la sentencia de primera instancia número 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre del dos mil cuatro, del Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago, y con ello, el derecho de ingreso de la señora Nombre102404 ; 3.) Que la Municipalidad de El Guarco tenga Plan Regulador u Ordenamiento Territorial. No hay prueba al respecto.

III.DE LOS MOTIVOS DE LA APELACIÓN.- Nombre102404 se manifiesta inconforme con el acuerdo adoptado por el Concejo en el punto 1.6, Capítulo I de la sesión ordinaria número 251, del dieciocho de setiembre del dos mil nueve, que rechaza el visado del plano catastrado número 765769-2002, y hace requerimiento nuevo de reconocimiento de silencio positivo, por los siguientes motivos: a.) Que cumplió con todo lo requerido por la Administración municipal de El Guarco, al presentar documento protocolizado en el que claramente indica el número de lotes al que le dará acceso la servidumbre que indica dicho plano; teniéndose en cuenta que por sentencia “de la Corte”, se declaró la existencia de la servidumbre, es decir, que está otorgada por juez competente, “conociendo éste, que independientemente que fuera un derecho de una propiedad o un lote independiente, su condición de fundo enclavado”, lo que hace obligatorio su reconocimiento, y evidencia el desacato de la Municipalidad de la sentencia de referencia.

Advierte que por la negativa del visado, se le imposibilita segregar la propiedad para que sea independiente, y deje de ser un derecho; por ejemplo, para solicitar préstamo hipotecario, que se complica un poco por ser un derecho de una propiedad; de donde estima la infracción de su derecho de propiedad, constitucionalmente garantizado en el artículo 45, respecto del cual, no es posible su privación, si no es mediante interés público legalmente comprobado y previa indemnización; b.) Que en el acuerdo impugnado, no se sustenta en criterio técnico ni objetivo para el rechazo del visado, sin definir su situación sobre la posible afectación de su derecho con el plan vial cantonal, siendo que parece que se reserva dicho inmueble para tal proyecto, sabiendo que no cuenta con dinero para las correspondientes indemnizaciones; c.) Que se ha infringido el debido proceso, porque se le han puesto trabas al expediente y se le ha ocultado información, a tal punto que ni siquiera ha tenido acceso del expediente desde el veinticuatro de setiembre del dos mil nueve; c.) Que al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 8220, sólo puede hacérsele una prevención; de manera que no se le puede negar el visado por otro motivo no advertido inicialmente; d.) Que no es cierto que su solicitud de silencio positivo haya sido posterior a la notificación del rechazo del visado, sino hasta el veinte de agosto del dos mil nueve; de manera que sí se produjo dicho silencio. e.) Finaliza reclamando los daños y perjuicios ocasionados con este trámite, ya que le han hecho incurrir en múltiples gastos, así como las costas personales como procesales. (Folios 32 a 38; 50 a 58, y 75 a 77.)

IV. DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LO ATINENTE A LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA DEL CANTÓN

REGULACIÓN NORMATIVA DE LA QUE DIMANA.- En atención a que el reclamo versa sobre el rechazo de un visado de plano catastrado, estima conveniente este Tribunal hacer unas breves reflexiones en torno a la competencia de los gobiernos locales en la materia urbanística. Se aclara que dicha potestad tiene una doble vertiente, así, en primer lugar, en lo concerniente a la definición de las regulaciones normativas -promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas- y en segundo lugar, el concerniente al control -ejercicio del poder de policía- en la circunscripción territorial. En efecto, en cuanto al primer componente, debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que

"(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.);

de manera que se ha configurado, como una tradición del Derecho Urbanístico, especialmente en aquellos momentos en que su contenido ha sido expresado por medio de las "ordenanzas de construcción y policía urbana", de competencia de los gobiernos locales, bajo el entendido de que la competencia pública urbanística es propia de la ciudad, y en consecuencia, de las municipalidades. Así, el urbanismo comienza siendo una competencia exclusivamente municipal. Posteriormente, a medida que va dejando de ser una función propia del ámbito urbano y pretende abarcar la ordenación de todo el territorio, se responsabilizan de él otras Administraciones superiores, modificándose de esa manera el nivel competencial de la materia urbanística, al incluir a otras instancias, en nuestro medio, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional.

Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, conviene recordar que es en la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, donde se establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política vigente –del siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve- es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público.

En este sentido, en el Código Municipal, número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, -vigente hasta mil novecientos noventa y ocho-, expresamente se reconoció como competencia municipal, la materia de urbanismo, en su artículo 4. En consonancia con la anterior disposición, y como un derivado de las normas constitucionales, son concordantes los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, en tanto disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

V.DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- En cuanto al segundo ámbito enunciado, es el atinente al control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se define de manera taxativa en el artículo 1° de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.

Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

VI.En este sentido, debemos resulta necesario aclarar que este control o verificación en la normativa urbana, tiene trascendencia tanto respecto de fraccionamientos como de proyectos urbanísticos propiamente dichos. En efecto, por la trascendencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, resulta necesario clarificar el significado de ambos conceptos. Así,

"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción.

Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales.

Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (Resoluciones número 175-2009 y 176-2009, ambas de este Tribunal.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo, por tratarse de un “simple” fraccionamiento o segregación, a cargo del ingeniero municipal o funcionario designado por el Manual de Puestos del gobierno local respectivo, el cual debe corroborar que cumplan a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber el tamaño del lote y acceso del lote resultante, lo anterior, conforme a la regulación urbana aplicable. La exigencia del visado ante la Municipalidad respectiva, está establecida en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, de la siguiente manera:

“Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, de fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano. Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.” Así, es el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, dictado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en sesión número 3391, del trece de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, conforme a la potestad supletoria reconocida en el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, el que dispone los presupuestos para el otorgamiento de los visados de los planos, para segregaciones, fraccionamientos y urbanizaciones.

En dicha regulación, se exige, la presentación del plano de la finca madre, donde se muestren las porciones resultantes; su extensión debe ser conforme a la normativa urbana; contar con todos los servicios urbanos; y contar con acceso a la vía pública, ya sea de manera directa o mediante servidumbre –derecho real sobre bien ajeno-, que debe reunir unos presupuestos básicos (artículo II.2). Con lo cual, la no adecuación de la segregación a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades. A este respecto, resulta de relevancia recordar que el bloque de legalidad está conformado no sólo por las fuentes escritas, partiéndose de la Constitución Política, no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, los tratados internacionales, con especial significación de los relativos a derechos fundamentales, las leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en tanto se constituyen, además, en un parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso.

En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) En forma concordante, se manifestó Eduardo ORTIZ ORTIZ en la Comisión Legislativa que discutió el proyecto de ley de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

VII.DE LA LEGALIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO.- Revisado el expediente y actuaciones de la Municipalidad recurrida, este Tribunal concluye que las mismas son conformes con el ordenamiento jurídico, dictadas en respeto del principio de legalidad, conforme a las potestades de control y fiscalización en el ámbito urbano de su jurisdicción territorial. En efecto, se acusa que se rechaza el visado del plano catastrado número C-7657692-2002, de manera inmotivada y ayuno de criterio objetivo. Sin embargo, es de advertir que, desde el primero de junio del dos mil nueve, por oficio número 234-IC-2009, el ingeniero municipal, Julio Ramírez Torres, rechazó la solicitud planteada por la interesada el dos de junio anterior, cabalmente por no cumplir lo dispuesto en el artículo II.2.1 del Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Nótese que la interesada no presenta ninguna impugnación contra esa decisión, pero se dirige directamente ante el Concejo para que le otorgue el visado, y éste, luego de prevenirle el documento en el cual, se constituía dicha servidumbre, en tanto la gestionante insiste en que fue declarado por “sentencia de Corte”, termina rechazando la gestión, cabalmente por no adecuarse a los presupuestos del citado numeral II.2.1; por no existir tal declaratoria en la sentencia de referencia.

En efecto, en dicho numeral se regula las condiciones que deben llenar las segregaciones o fraccionamientos cuando su acceso a la vía pública se haga mediante servidumbre; que dispone literalmente lo siguiente:

“II.2. Accesos II.2.1. Lotes frente a servidumbre: Todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tendrán acceso directo a vía pública. En casos calificados, el INVU y las Municipalidades podrán admitir la subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumpla con las siguientes normas:

La servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o dimensión se demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, utilizándose preferentemente para casos en que ya existan viviendas en el lote.

II.2.1.1. En subdivisiones hasta de tres (3) lotes para vivienda unifamiliar, se tendrá una servidumbre de tres metros (3,00m.) de ancho. De éstos, noventa centímetros (0,90 cm) corresponderán a la acera. La longitud de una servidumbre de acceso a los lotes interiores no excederá de 60 metros.

II.2.1.2. Por cada lote adicional para vivienda unifamiliar se requiere un metro (1,00 m.) adicional en el ancho de la servidumbre, hasta completar seis metros (6,00 m.) de ancho.

II.2.1.3. Frente a servidumbres solamente se podrá segregar un máximo de seis (6) lotes.

II.2.1.4. Todos los lotes resultantes de las subdivisiones, deberán tener las medidas reglamentarias. El área de la servidumbre no será computable para efectos de cálculo del área mínima de lote y sobre ella no podrán hacerse construcciones, salvo las tapias.

II.2.1.5. La segregación autorizada frente a servidumbre, en los términos de los artículos anteriores, implica que la entrada a los lotes será considerada servidumbre de paso común y en todo momento para cualquier autoridad o funcionarios de las entidades encargadas a prestar servicios públicos, de cualquier índole, así como de aquél a las que corresponde el control urbanístico, municipal, de seguridad pública, salud, bomberos y cualquier otro similar.

No obstante lo indicado en el párrafo anterior, en cuanto a servidumbres, ni la municipalidad, ni ninguna institución pública tienen obligación de darles mantenimiento, ni de prestar servicios en los lotes interiores. (Modificado en la Gaceta No. 107 del 5 de Junio del 2003).

II.2.1.6. Para fines agrícolas, pecuarios y forestales se podrán permitir segregaciones de parcelas con frente a servidumbres especiales, que en adelante se denominarán agrícolas y forestales, las porciones resultantes deberán ser iguales o mayores a los 5.000 m2, en estos casos los planos individuales deben indicar “uso agrícola”, “uso pecuario”; o “uso forestal”, según corresponda. Las construcciones de vivienda y demás instalaciones y estructuras quedan sujetas a un máximo del 15% en área de cobertura.

Las servidumbres reguladas en este artículo serán de un ancho mínimo de 7 metros y deberán estar dentro de las parcelas en forma total o en partes proporcionales. (Modificado en la Gaceta No. 107 del 5 de Junio del 2003).” En el caso en estudio, en el plano que se requiere visar se consigna una servidumbre de paso, que tiene una extensión total de setenta metros con setenta y dos decímetros, y un ancho de cuatro metros; lo que hace evidente que, de existir, es abiertamente contraria a los presupuestos establecidos en la transcrita disposición. Pero, lo más grave aún, es que este Tribunal advierte que no obstante las anteriores consideraciones, aún y cuando en el plano que se requiere visar registra como acceso de la propiedad de la señora Nombre102404 una servidumbre, es lo cierto que no consta que la misma esté debidamente constituida, mediante escritura pública e inscrita en el Registro Público de la Propiedad, así como tampoco resulta cierta la afirmación que hace la apelante, de que en sentencia 216-2004, de las quince horas del veintitrés de noviembre, el Juez del Juzgado Civil de Menor Cuantía de Cartago la haya constituido.

Nótese que en esa ocasión se declaró con lugar el interdicto de amparo de posesión que la señora Nombre102404 interpuso contra Nombre102405 , de manera que se ordenó permitírsele el ingreso a su derecho, a través de la propiedad del segundo, para lo cual, se le requirió el otorgamiento de la llave del candado del portón que este tiene en su propiedad, y mantener a su perro guardián en sitio que no cause ni temor ni peligro a los transeúntes. Además, se advirtió que esa declaratoria no era posible extenderla a otras personas, por no haber sido parte en el proceso. Y es que en dicho fallo jurisdiccional se analiza que no hay servidumbre alguna a favor de doña Nombre102404, y tampoco la declara, sino que se limita a reconcer el derecho de paso de la actora -Nombre102404 -, sobre la propiedad del recurrido -Nombre102405 -, en tutela de la posesión, conforme al numeral 457 del Código Procesal Civil.

Con lo cual, al no tener la propiedad que se pretende segregar, servidumbre conforme a las exigencias del ordenamiento jurídico administrativo, no cumple con la norma de referencia, lo que impide el otorgamiento del visado reclamado.

VIII.No resulta cierta la afirmación que hace la apelante de ausencia de criterio técnico u objetivo, por cuanto la decisión está debidamente sustentada en la norma de base –artículo II.2.1 del Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones-, así como en la evidencia fáctica de que lo que el acceso que se pretende tener como servidumbre, no reúne los presupuestos de dicho numeral. No interesa aquí si no se definió si dicha propiedad está o no reservada al plan vial cantonal, y si existe dinero para la correspondiente indemnización, en la eventualidad que así lo estuviera, por cuanto es evidente que ni siquiera cumple con el requisito del acceso mediante servidumbre.

IX.DE LA INAPLICABILIDAD DEL SILENCIO POSITIVO EN MATERIA DE URBANISMO.- En cuanto a la gestión que hace del reconocimiento del silencio positivo, deben hacerse las siguientes consideraciones. Es lo cierto que frente a una gestión, reclamo, consulta, petición, queja o recurso formulado por el administrado ante una entidad pública, se genera el correspondiente deber jurídico -para ésta (la Administración)- de pronunciarse sobre ella, lo cual se constituye en expresión del derecho de respuesta (artículo 27 constitucional) y del acceso a la justicia administrativa (artículo 41 de la Carta Fundamental). Es así como el artículo 329 de la Ley General de la Administración Pública, en desarrollo de este deber dispone literalmente

"1. La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley.

1. 2El no hacerlo se reputará falta grave de servicio.
2. 3El acto final recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley."

Se advierte, que la Administración no está obligada a resolver en forma favorable a los intereses del administrado, por cuanto, como bien lo señaló Eduardo Ortiz Ortiz:

"... el contenido de la respuesta dependerá de las circunstancias de hecho y de derecho que apoyen la petición y podrá ser de conformidad con las mismas, tanto positiva, si aquellas circunstancias crean efectivamente en el ciudadano el derecho subjetivo que reclama, como negativa, si lo contrario. Pero, sea cual fuere el contenido de la respuesta, ésta tiene que darse y en un plazo razonable que permita calificarla como pronta y no como retrasada." (Los privilegios de la Administración Pública. Edición Mimeografiada. Colegio de Abogados. Universidad de Costa Rica. 1973. p. 115.)

De manera que si esta respuesta no se produce, ello causa un grave perjuicio a la regularidad debida de la actividad administrativa, a los intereses legítimos y derechos subjetivos de los administrados, además a la finalidad de servicio público o social de la Administración y, en general, a nuestro Estado Social de Derecho. No obstante lo anterior, el deber de respuesta enunciado, no siempre se cumple. Por ello, la Ciencia Jurídica Administrativa ideó un instituto a fin de conminar la existencia de una voluntad tácita o presunta de la Administración -teoría del silencio administrativo- y que nuestro ordenamiento jurídico recoge en forma expresa bajo las formas del silencio negativo -del que se presupone el rechazo de la gestión formulada- y el silencio positivo -que presupone la aceptación de la petición. Así, el instituto del silencio positivo es propio del Derecho Administrativo y se aplica en relación con el otorgamiento de los permisos, licencias y autorizaciones que se tramitan ante la Administración Pública, conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, que disponen textualmente:

"Artículo 330.-

1. 1El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela.
2. 2También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones."

"Artículo 331.-

1. 1El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia con los requisitos legales.
2. 2Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley."

Ahora bien, es importante advertir que para la procedencia del silencio administrativo positivo es necesario, no sólo que se constate una conducta omisiva de parte de la Administración ante una solicitud de permiso, licencia o autorización de parte de un administrado, y su previsión legal -en atención a la sujeción de la actuación pública al principio de legalidad-, sino también en cumplimiento de todos los requisitos y exigencias que en relación a la gestión formulada, el ordenamiento jurídico disponga; así, la falta de los requisitos de rigor conlleva un efecto de interrupción en lo que a la operancia de este instituto, tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 6332-94, criterio que ha sido recogido por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en fallo número 88, del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y cuatro y en resolución de las quince horas quince minutos del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, y por este mismo Tribunal, así por ejemplo, en resolución número 407-2002, de las diez horas quince minutos del diecinueve de abril del dos mil dos.).

Además, es importante advertir que este instituto no tiene operatividad en relación con la materia ambiental -como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional, así por ejemplo en sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, y también en la sentencia número 0397-F-2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia-, de la que forma parte el Derecho de Urbanismo -como lo señaló la Sala Constitucional en sentencia número 2003-3656, partiendo de la base que se trata de la disciplina jurídica atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo cual, le son aplicables los principios constitucionales de la rama de la que forma parte; así como tampoco respecto de los bienes de dominio público, en atención a la materia de que se trata, en tanto que compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y al tipo de bien de que se trata -que es imprescriptible, inembargable e inalienable, en tanto, por vocación está dispuesto al uso y disfrute de la colectividad en general y está sujeto al poder de policía en lo que respecta a su uso y aprovechamiento-; como lo ha considerado nuestra jurisprudencia constitucional (así, entre otras, pueden consultarse las sentencias número 6836-93, de las ocho horas cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres, número 1730-94, de las quince horas seis minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro; y 2954-94, de las nueve horas nueve minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro); y en el artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, respecto de los recursos naturales.

Consecuentemente, en relación con los permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística no resulta aplicable el instituto del silencio positivo, es decir, no pueden estimarse otorgadas por el transcurso del plazo para su contestación; aunque sí pueden generar el llamado silencio negativo, o también denominado "acto presunto negativo", al tenor de lo dispuesto en el artículo 261.3 de la Ley General de la Administración Pública, que en esta materia constituiría la omisión de las respectivas instituciones de conocer, examinar y tramitar debidamente las solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones en materia urbanística en plazo establecido para las mismas, a partir del cual, el interesado tiene la vía para su impugnación, primero en sede administrativa, y al adoptarse el acto definitivo (emanado del jerarca impropio), en la vía plenaria contenciosa. No obstante lo anterior, se recuerda a la Municipalidad recurrida, que la gestión en marras debe de ser resuelta en un plazo prudencial, para no incurrir en la lesión del artículo 41 de la Constitución Política.

X.De lo dicho queda claro que, en este asunto, no sólo por la materia de que se trata, al ser control urbano, y por ende, con incidencia en la materia ambiental, sino por no cumplir siquiera los presupuestos establecidos en el ordenamiento jurídico para el otorgamiento del visado pedido, es que resulta imposible reconocer el silencio positivo solicitado por la apelante.

XI.DE LA IMPROCEDENCIA DEL RECLAMO DE DAÑOS Y PERJUICIOS.- Finalmente, resulta también abiertamente improcedente el reclamo de daños y perjuicios que hace la señora Nombre102404 ante este Tribunal. En efecto, conviene recordar al efecto, que conforme al numeral 173 de la Constitución Política, que desarrolla la ley, en este caso, los numerales 153, 156 y 162 del Código Municipal y 190 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo, se define la competencia del Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio del régimen municipal, lo cual, conforme al numeral 181 de la Ley General de la Administración Pública, lo circunscribe a ejercer un control eminentemente de legalidad de la función formal de las corporaciones municipales, en tanto se limita a verificar un control de las decisiones administrativas de las municipales, emanadas de sus autoridades, sea, del Concejo y del Alcalde, éste último, según reciente reforma del artículo 162 del Código Municipal, por Ley 8873, del primero de setiembre del dos mil nueve, vigente a partir del siete de octubre siguiente-; con exclusión, en apelación, de las disposiciones reglamentarias adoptadas por el Concejo, según prevé expresamente el artículo 154 inciso d) del mismo cuerpo legal.

Es en este sentido que le corresponde verificar, si el acto administrativo objeto de examen se ajusta o no al ordenamiento jurídico, disponiendo en caso negativo, la nulidad del acuerdo y enviando a la autoridad municipal correspondiente -ya sea Alcalde o Concejo-, para que se pronuncie conforme a derecho, sin que en ningún momento, este Tribunal pueda sustituir la voluntad del órgano administrativo deliberante. Por ello, no puede en consecuencia, a través del recurso jerárquico impropio, determinarse la procedencia o improcedencia del reclamo planteado en los términos que se hace en esta ocasión, en que se pretende la declaratoria de la responsabilidad objetiva de la Administración municipal, con ocasión de los daños ocasionados por el no otorgamiento de un visado de un plano catastrado, y las gestiones en que ha incurrido a efecto de obtenerlo -lo cual, según se ha indicado, no procede por mandato legal; por cuanto ello implicaría sustituir a la administración activa, y ello, sería un evidente exceso, no permitido por el ordenamiento jurídico.

En todo caso, se advierte que en materia de responsabilidad patrimonial (contractual y extracontractual) de la Administración Pública, no es requisito imprescindible, para acceder a la justicia contenciosa, el agotar la vía administrativa, ya que este tema, por su naturaleza, requiere de un amplio debate y elementos probatorios que obligarían al Tribunal a incursionar en aspectos que escapan del control de legalidad pura que es para lo que tiene competencia este órgano colegiado, situación que lo pondría en la condición no de revisar un acuerdo, sino de producirlo, lo que se insiste, es propio de la Administración activa. En virtud de lo cual, en aplicación del principio de tutela judicial efectiva, el interesado podrá acudir directamente ante el órgano jurisdiccional competente, como lo prevé en forma expresa el artículo 38.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, sin que este órgano colegiado pueda resolver por la vía que se intenta, sobre la procedencia o no del reclamo planteado. Corolario de lo expuesto, se rechaza en este extremo el recurso interpuesto.

POR TANTO

Se confirma el acuerdo impugnado. Se deniega el silencio positivo solicitado y el reclamo de daños y perjuicios. Se da por agotada la vía administrativa.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura Apelación municipal Nombre102404 contra la Municipalidad de El Guarco