Municipal approval does not grant vested right against later zoning planVisado municipal no otorga derecho adquirido frente a plan regulador posterior

**IV. REGARDING THE URBAN PLANNING REGULATORY POWER OF MUNICIPALITIES.** It must be remembered that urban planning regulation has traditionally been entrusted, without any discussion, to the municipalities, insofar as it has been considered that "(...) urban planning authority has been a genuine municipal authority, perhaps the first among all" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, Spain, S.N.E., 1981. p. 116.); in such a way that it has been configured as a competence of local governments that expands and comes to encompass the planning of the entire territory, extending accessorily to other organs and entities of the State, such as the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) -a decentralized entity-, and the Ministries of Environment, Energy and Telecommunications, with the Technical Environmental Secretariat (Secretaría Técnica Ambiental – a deconcentrated organ) and the Ministry of National Planning. But with respect specifically to local urban planning, the Construction Law, approved by Decree-Law number 833, of November fourth, nineteen forty-nine – a pre-constitutional norm, having been promulgated by the De Facto Government of the Founding Junta of the Second Republic, led by José Figueres Ferrer – establishes that the Municipalities are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies (Article 1), and that no building may be erected in the country that contravenes its provisions (Article 74). And despite the fact that our Political Constitution is somewhat sparse in defining the proper and essential functions of the municipalities, constitutional jurisprudence – specifically in judgments number 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, and 2003-3656 – has interpreted that, based on the provisions of its Articles 169 and the first paragraph of Article 170, primary authority in matters of local urban planning corresponds to the municipalities, to the exclusion of any other public entity, which has also been specified in the different versions of the Municipal Code – Law No. 4574 of May fourth, nineteen seventy and the current body in force, No. 7794 published in La Gaceta No. 94 of May 18, nineteen ninety-eight. In accordance with the foregoing provision, Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law, number 4240, of November fifteenth, nineteen sixty-eight, literally provide:

"Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each of them shall provide what is appropriate to implement a regulato ry plan, and related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a specific controlling regimen." (The highlighting is not from the original.)

"Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary for the due observance of the regulato ry plan and for the protection of the interests of the health, safety, comfort, and well-being of the community." (The highlighting is not from the original.)

From the foregoing derives the control exercised by the Municipal Authorities regarding compliance with local urban planning regulations, through the use of "police power (poder de policía)", with which the power-duty is assumed to ensure public order, health, tranquility, the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society.

**V. IN RELATION TO THE ALLEGED RETROACTIVE APPLICATION OF THE LAND-USE PLAN (PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL) OF THE MUNICIPALITY OF DESAMPARADOS.** It is worth recalling that the retroactivity referred to in Article 34 of the Political Constitution is that which attempts to interfere with acquired rights or consolidated legal situations, born prior to the enactment of the law, that is, those with characteristics of validity and efficacy perfected under the rule of other regulations, such that their effects and consequences cannot be altered by new provisions, unless they imply a benefit for the interested parties (see in that sense, judgments number 1996-7043, 1996-2791, and 1996-2970 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). The principle of non-retroactivity has a dual manifestation, formal and above all material, such that it could be violated, "...not only when a new norm or the reform of a previous one illegitimately alters acquired rights or situations consolidated under said previous norm, but also when the effects, interpretation, or application of the latter produces an unreasonable or disproportionate harm to the owner or the situation that it itself enshrines..." (see judgment number 1999-000694 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). It is worth noting that the concept of an acquired right refers to that consummated circumstance in which a thing of a material or immaterial nature has entered into or affected the patrimonial sphere of a person, such that they have thereby experienced a verifiable advantage or benefit. For its part, the concept of a consolidated legal situation refers to a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics, even when these have not been extinguished. In that sense, "...the relevant aspect regarding a consolidated legal situation is precisely not whether those effects still persist or not, but rather that – by virtue of a legal mandate or a judgment that has so declared – a clear and defined rule has already emerged in legal life, connecting a factual premise (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect)..." (see judgment number 1997-2765 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). At this point, it should be emphasized that no one has a right to the immutability of the current legal system, since the essential content of the principle of non-retroactivity provided for in Article 34 of the Political Constitution does not imply that once it is born into legal life, the rule connecting the factual premise with a specific effect cannot be modified or suppressed by a subsequent law; rather, on the contrary, what it intends to protect is that if the factual premise had already occurred prior to the legal reform, the effect that the interested party expected from the consolidated legal situation does not arise, or the asset or right that had already entered the person's patrimony is withdrawn as a consequence of that regulatory modification. In the specific case, this Court considers that the fact that on December first, two thousand, the Municipality of Desamparados granted the municipal approval (visado) for construction purposes to cadastral plan number SJ-666949-2000, which corresponds to a lot with an area of 250.42 square meters, located in San Rafael Debajo de Desamparados (folios 2 and 3 of the file), does not grant the appellant an acquired right or a consolidated legal situation to currently build a dwelling house on that property, for the following reasons: i) At the time the appellant filed the application for a land-use certificate (uso de suelo) for the construction of a dwelling on the property with cadastral plan number SJ-666949-2000 – namely, December fourteenth, two thousand ten (folios 10 and 11 of the file) – the Land-Use Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of the Canton of Desamparados, Province of San José, was already in force, having come into effect upon its publication, that is, on December 18, two thousand seven (folios 87 to 104 of the file); ii) Consequently, the respondent Municipality was required to analyze the application filed by the appellant, in accordance with the urban planning regulations in force at that time, in order to determine whether what was requested was admissible or not under the same. This is because the exercise of the right to build, which derives from the legal status of an urban lot accredited by the granting of the municipal approval (visado municipal), must conform to the urban planning norms in force at the time the land-use certificate is requested; iii) In other words, the determination of these issues – the existence or not of acquired rights or consolidated legal situations – will depend on whether the factual premise, from which a specific effect was expected, had not been configured prior to the legal or regulatory reform. This is not the case here, given that the land-use certificate was requested when the Land-Use Plan of Desamparados was already in force, and therefore, the classification of the area in which the appellant's property is located, as a recreational and sports zone (folios 1, 3, and 12 of the file). Consequently, this Court considers that – in principle and without prejudice to what is decided regarding the constitutionality or legality of the provisions of Articles 127 to 129 of the Land-Use Plan – the challenged act is not contrary to the provisions of Article 34 of the Political Constitution.

**VI. REGARDING THE ALLEGATIONS OF UNCONSTITUTIONALITY OF THE LAND-USE PLAN (PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL) OF THE MUNICIPALITY OF DESAMPARADOS.** Both the challenged resolution and the originating act are reasonably based on Articles 127, 128, and 129 of the Land-Use Plan of the Municipality of Desamparados, the constitutionality of which is questioned by the aggrieved party, as part of the legal basis for the subsidiary appeal (recurso de apelación en subsidio) filed (folios 12, 30, 31, 33 to 36 of the file). Now, this Court considers it unproven that the appellant has filed an action of unconstitutionality against Articles 127, 128, and 129 of the Land-Use Plan of the Municipality of Desamparados, having this remedy as its base process, and that it has been admitted by the Presidency of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (subsection a of considering II of this resolution). By reason of the foregoing, and given that both the challenged resolution and official document number PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) of January 13, 2011, are reasonably based on the norms whose constitutionality is questioned in this appeal, this Court considers that according to the scope of its jurisdiction provided for in Articles 173 of the Political Constitution, 181 of the General Law of Public Administration; 156, 158, 161, and 162 of the Municipal Code – the challenged act could not – in principle – be deemed illegal, since the non-conforming land use determined by the Territorial Planning Process of the Municipality of Desamparados and confirmed by the Mayor of that Corporation (folios 12, 30, 31, 33 to 36, 47 to 50 of the file), is based on the fact that the property registered under volume 509, entry 18119, consecutive number 1, real folio registration number 00532457-000 of the San José District, cadastral plan SJ-666949-2000, approved by the Municipality of Desamparados (folios 2 to 9, 21 of the file), is located in the RECREATIONAL AND SPORTS ZONE (ZONA RECREATIVA DE DEPORTIVA, ZRD), which is established and regulated by Articles 127 to 129 of the Land-Use Plan of the Municipality of Desamparados (folio 1 of the file), for which reason the use requested by the appellant for the construction of a dwelling house (folio 10 of the file) is NON-CONFORMING according to the provisions of Article 129 of the cited regulatory body, which establishes: "Non-Conforming Uses: single-family or multi-family dwelling, general commerce, industry, commerce and supply services, office services, institutional services, general service workshops...". In other words, even if the appellant believes that said norms are contrary to the Political Constitution, the truth is that the respondent Municipality has limited itself to basing the challenged act on the urban planning regulations in force at the time the aggrieved party requested the land-use certificate, norms whose effects have not been suspended for the specific case by order of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Article 41, paragraph 1 of the Constitutional Jurisdiction Law), insofar as it is not proven that the appellant has filed an action of unconstitutionality, having this remedy as its base process, and that it has been admitted by the Presidency of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (subsection a of considering II of this resolution). In addition to the foregoing, it is necessary to indicate that this improper two-phase authority is not competent to establish whether articles 127, 128, and 129 of the Land-Use Plan of the Municipality of Desamparados are contrary to Constitutional Law or not – as the appellant maintains – since this constitutes an exclusive competence of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Articles 10 of the Political Constitution; 181 of the General Law of Public Administration; 2 subsection b), 48, 73 and following of the Constitutional Jurisdiction Law), for which reason it would be wrong, at this procedural stage, to question the unconstitutionality of the challenged act, when – it is reiterated – the effects of the rules of the Land-Use Plan on which it is reasonably based have not been suspended for the specific case by order of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. Without prejudice to the foregoing, it should be noted that in accordance with the provisions of subsection d) of Article 154 of the Municipal Code, it is not appropriate to challenge, through the remedies of revocation with subsidiary appeal (revocatoria con apelación en subsidio), the regulatory decisions of the Municipal Council. In this specific case, even though the denial of the land-use certificate comes from authorities dependent on the Municipal Mayor's Office (folios 12, 30, 31, 33 to 36 of the file), the truth is that, as has already been indicated, said formal actions are reasonably based on the Land-Use Plan, approved by the Municipal Council of Desamparados in accordance with the provisions of Articles 169 of the Political Constitution; 17 subsection 3) of the Urban Planning Law and 13 subsection p) of the Municipal Code (folio 87 of the file), for which reason, substantially, the decisions through which the Municipal Council of Desamparados approved the Land-Use Plan, whose Articles 127 to 129 are questioned here as unconstitutional, would also be challenged, for which reason the alleged grounds of illegality or unconstitutionality may be raised in the respective jurisdictional venue, in accordance with the provisions of Articles 10 and 49 of the Political Constitution; 2 subsection b), 48, 73 and following of the Constitutional Jurisdiction Law; 10 subsection 2), 37, 30 subsection 1.b of the Contentious-Administrative Procedure Code. For all the foregoing reasons, this Court confirms the resolution of nine o'clock on February tenth, two thousand ten, issued by the Municipal Mayor's Office of Desamparados and deems the administrative venue exhausted.

**VII. REGARDING THE CLAIM FOR COMPENSATION RAISED FOR AN ALLEGED EMPTYING OF THE RIGHT TO PROPERTY, AS A CONSEQUENCE OF THE PROVISIONS OF THE QUESTIONED LAND-USE PLAN.** Without prejudice to what is indicated in the preceding considering, this Court considers that the following aspects must be clarified to the appellant. Contrary to what he claims, the right to property is not an unlimited and exclusive right, affected only by reasons of expropriation to build public works – the only limitation admitted in the 19th century. Such conception has been replaced by a new vision of property, which, while continuing to be regulated as a subjective right, provides that its powers are limited and that, furthermore, it is subject to duties and obligations. Such limitations on the right to property are a product of the very fact of forming part of a collectivity, but which subjects it to certain regulations with the aim of achieving optimal and harmonious enjoyment of the rights of all individuals, and which are characterized, as a matter of principle, by not being compensable. In the specific case of the right to property, the system of intrinsic or internal limitations refers to the proper or essential content of that right, a minimum content that has been defined as the power to enjoy and use the asset for personal benefit in the case of private property, or for social utility in the case of public property. For its part, the system of external limitations on property is formed by limitations of social interest, which are legislative in origin and of maximum institutional importance, requiring – in principle – legislative approval with a qualified majority for their imposition. As stated, in principle, by themselves and by definition, the limitations of social interest imposed on property are not compensable, as they do not imply expropriation, that is, when the property does not suffer dismemberments that cause the right to disappear. Of course, they do imply a burden or legal duty – in the strict sense – of not doing, or at most, of tolerating the State's intrusion into the property for public purposes, a duty that is added to the powers or faculties of the owner, but without denaturing or destroying them. These limitations must be of a general nature, which implies not only their addressee, but also the factual premise of their application, since when they become singular or specific, they could be equated to actual expropriations. In this sense, the imposition of limitations on property for urban planning purposes is essential for coexistence in society, and is not an expropriatory activity that requires prior compensation, under the terms required and provided for in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution. For the foregoing reason, the limitation on private property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act, which must be compatible with the constitutional and legal content of that right. Therefore, and in the judgment of this Court, the limitations imposed on private property rights, insofar as they are in accordance with a regulatory plan in force, do not per se violate Article 45 of the Political Constitution, provided, of course, that the regulatory plan imposing it does not empty the essential content of the right to private property. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the legal system. In other words, the attributes of property can be limited, insofar as the owner reserves for himself the possibility of normally exploiting the asset, excluding, of course, the part or the function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices from only one or some persons, they must be compensated, as also occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such magnitude that it causes the total loss of the asset (liability for lawful conduct and normal operation – Article 194 of the General Law of Public Administration). Thus, the limitation on property resists constitutional and/or legal analysis when the impact on the essential attributes of property, which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality, does not cause the nature of the asset to disappear or make the use of the thing impossible, because the State – in a broad sense – imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of usufructing the asset. Based on the foregoing, the claim for compensation raised by the appellant, derived allegedly from an objective liability of the Municipal Administration, is inadmissible to be resolved in this venue, as it exceeds the competence of the improper two-phase authority, as it constitutes a matter that must be raised, fully discussed, and resolved in the competent jurisdictional venue, in accordance with the provisions of Articles 10, 49, and 173 of the Political Constitution; 181 of the General Law of Public Administration; 153 and following of the Municipal Code; 2 subsection b) of the Contentious-Administrative Procedure Code. For the foregoing reasons, this improper two-phase authority would be wrong to rule, both on the alleged emptying of the appellant's right to property, supposedly derived from the denial of the land-use certificate based on the provisions of Articles 127 to 129 of the Land-Use Plan of Desamparados; and also, on a possible compensation for the alleged damages caused by the application of that regulatory body, as this would imply the exercise of competences that are reserved, in accordance with the Political Constitution and the Law, to the Courts of Justice and not to the non-hierarchical controller of legality through the administrative remedy. Therefore, said matters may be determined in the competent jurisdictional venue, whether constitutional or, failing that, in the contentious-administrative venue, in accordance with the provisions of Articles 10, 49, and 173 of the Political Constitution; 181 of the General Law of Public Administration; 153 and following of the Municipal Code; 2 subsection b) of the Contentious-Administrative Procedure Code; 2 subsection b), 73 and following of the Constitutional Jurisdiction Law. For all the foregoing, the challenged resolution is confirmed, and the administrative venue is deemed exhausted." This, because, in general terms, it considered that: “…it is obvious that there is no retroactive application whatsoever in this case as suggested by the appellant, and the fact that the approval (visado) and registration predate the effective date of the Plan does not, according to law, grant them any acquired right regarding the intended land use by virtue of Article 28 of the Urban Planning Law, which expressly prohibits the granting of land uses incompatible with the zoning implemented by regulatory plans…” (folios 33 to 36 of the expediente); 11) That on February 21, two thousand eleven, the aggrieved party filed a motion for reconsideration with subsidiary appeal against the resolution issued at nine o'clock on February 10, two thousand eleven, by the Municipal Mayor's Office of Desamparados (folios 39 to 44 of the expediente); 12) That by resolution issued at eleven o'clock on March 3, two thousand eleven, the Municipal Mayor's Office of Desamparados rejected the motion for reconsideration, confirmed the appealed resolution; admitted the appeal before the Administrative Litigation Court and summoned the parties (folios 47 to 50 of the expediente).

IIo.- FACTS NOT PROVEN. Of relevance to this proceeding, the following important facts are deemed not accredited: a) That the appellant filed an unconstitutionality action against Articles 127, 128, and 129 of the Territorial Zoning Plan of the Municipality of Desamparados, having this appeal as the base proceeding, and that it was admitted by the Presidency of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (there is no evidence to demonstrate this).

IIIo.- PURPOSE OF THE APPEAL. The appellant alleges that the resolution issued at nine o'clock on February 10, two thousand eleven, by the Municipal Mayor's Office of Desamparados, is contrary to law, considering that Articles 127, 128, and 129 of the Territorial Zoning Plan of the Municipality of Desamparados on which said act is based are contrary to Articles 11, 33, 34, and 45 of the Political Constitution and to the principles of reasonableness, proportionality, and access to affordable housing, since they designate as a recreational and sports zone an area that is eminently residential and commercial, to the detriment of those who have acquired rights or consolidated legal situations predating the effective date of said Regulatory Plan, whose retroactive application entails a de facto expropriation to their detriment. For its part, the appealed municipal authority maintains that the challenged resolution is in accordance with law, since it is based on the provisions of numerals 127, 128, and 129 of the Territorial Zoning Plan of the Municipality of Desamparados and Article 28 of the Urban Planning Law. In that sense, it considers that the fact that the approval (visado) and registration predate the effective date of the Plan does not, according to law, grant them any acquired right regarding the intended land use by virtue of Article 28 of the Urban Planning Law, which expressly prohibits the granting of land uses incompatible with the zoning implemented by regulatory plans. It also considers that the denial of the land use does not imply a confiscation of the property owned by the appellant, since the right to property is not absolute, but is subject to limitations of social interest, as has been repeatedly held by the jurisprudence of the Constitutional Chamber.

IVo.- REGARDING THE URBAN PLANNING REGULATORY POWER OF MUNICIPALITIES. It must be remembered that urban planning regulation has traditionally been entrusted, without any discussion, to municipalities, as it has been deemed that "(...) urban planning competence has been a genuine municipal competence, perhaps the first among all" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 and PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, Spain, S.N.E., 1981. p. 116.); so that it has been configured as a competence of local governments that expands and comes to encompass the planning of the entire territory, extending accessorily to other organs and entities of the State, such as the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) –a decentralized entity–, and the Ministries of Environment, Energy, and Telecommunications, with the Technical Environmental Secretariat (SETENA) (a deconcentrated organ) and the Ministry of National Planning. But with respect specifically to local urban planning, the Construction Law, approved by Decree-Law number 833, of November 4, nineteen hundred forty-nine –a pre-constitutional norm, having been promulgated by the De Facto Government of the Founding Junta of the Second Republic, led by José Figueres Ferrer– establishes that the Municipalities are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads and in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies (Article 1), as well as that no building may be constructed in the country that contravenes its provisions (Article 74). And notwithstanding that our Political Constitution is somewhat sparse in defining the own and essential functions of the municipalities, constitutional jurisprudence –specifically in rulings number 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, and 2003-3656– has interpreted that based on the provisions of its Articles 169 and the first paragraph of Article 170, the primary authority in local urban planning matters corresponds to the municipalities, to the exclusion of any other public entity, which has also been concretized in the different versions of the Municipal Code –Laws No. 4574 of May 4, nineteen hundred seventy and the current body in force, No. 7794 published in La Gaceta No. 94 of May 18, nineteen ninety-eight. In accordance with the foregoing provision, Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law, number 4240, of November 15, nineteen hundred sixty-eight, textually provide:

"Article 15.- Pursuant to the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each one of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a determined control regime." (Highlighting is not from the original.)

"Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary for the due compliance with the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community." (Highlighting is not from the original.)

From the foregoing derives the control exercised by the Municipal authorities regarding compliance with local urban planning regulations, through the use of the "police power," with which the power-duty is assumed to ensure public order, health, tranquility, the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society.

Vo.- IN RELATION TO THE ALLEGED RETROACTIVE APPLICATION OF THE TERRITORIAL ZONING PLAN OF THE MUNICIPALITY OF DESAMPARADOS. It should be recalled that the retroactivity referred to in Article 34 of the Political Constitution is that which seeks to interfere with acquired rights or consolidated legal situations, born prior to the promulgation of the law, that is, those with characteristics of validity and efficacy perfected under the rule of other regulations, so that their effects and consequences cannot be varied by new provisions, except if they imply a benefit for the interested parties (see in that sense, rulings number 1996-7043, 1996-2791, and 1996-2970 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). The principle of non-retroactivity has a double manifestation, formal and above all material, so that it could be violated, “…not only when a new norm or the reform of a previous one illegitimately alters acquired rights or situations consolidated under the protection of said previous norm, but also when the effects, interpretation, or application of the latter produces an unreasonable or disproportionate harm to the holder or situation that it itself establishes…” (see ruling number 1999-000694 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). It is worth highlighting that the concept of an acquired right refers to a consummated circumstance in which a thing, of a material or immaterial nature, has entered or had an impact on the patrimonial sphere of a person, so that, consequently, they have experienced a verifiable advantage or benefit. For its part, the concept of a consolidated legal situation refers to a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics, even if these have not been extinguished. In that sense, “…what is relevant regarding the consolidated legal situation, precisely, is not whether those effects still endure or not, but rather that –by virtue of a legal mandate or a judgment that has so declared– a rule has already emerged into legal life, clear and defined, connecting a factual premise (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect)...” (see ruling number 1997-2765 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). At this point, it should be emphasized that no one has a right to the immutability of the current legal system, since the essential content of the principle of non-retroactivity provided in Article 34 of the Political Constitution does not imply that once born into legal life, the norm that connects the factual scenario to a determined effect cannot be modified or eliminated by a subsequent law; but rather what it seeks to protect is that if the factual premise had already occurred prior to the legal reform, the effect that the interested party expected from the consolidated legal situation does not arise, or the good or right that had already entered the person's patrimony is taken away as a consequence of that normative modification. In the specific case, this Tribunal considers that the fact that on December 1, two thousand, the Municipality of Desamparados granted the approval (visado) for construction purposes, to cadastral plan number SJ-666949-2000, which corresponds to a land plot with an area of 250.42 square meters, located in San Rafael Debajo de Desamparados (folios 2 and 3 of the expediente), does not grant the appellant an acquired right or a consolidated legal situation to currently build a dwelling house on that property, for the following reasons: i) At the time the appellant filed the application for a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for the construction of a dwelling on the property with cadastral plan number SJ-666949-2000 –namely: December 14, two thousand ten (folios 10 and 11 of the expediente), the Territorial Zoning Plan of the Canton of Desamparados, Province of San José was already in force, which entered into effect upon its publication, that is, on December 18, two thousand seven (folios 87 to 104 of the expediente); ii) Consequently, the appealed Municipality had to analyze the application filed by the appellant in accordance with the urban planning regulations in force at that time, in order to establish whether what was requested was procedurally appropriate according to it. This is because the exercise of the right to build, which derives from the legal condition of an urban lot accredited by the granting of municipal approval (visado), must conform to the urban planning norms that are in force at the time the land-use certificate is processed; iii) In other words, the determination of such extremes –the existence or non-existence of acquired rights or consolidated legal situations– will depend on the factual premise not having been configured prior to the legal or regulatory reform, from which a determined effect was expected. This does not occur in this case, given that the land-use certificate was requested when the Territorial Zoning Plan of Desamparados was already in force, and therefore, the classification of the area where the property belonging to the appellant is located, as a recreational and sports zone (folios 1, 3, and 12 of the expediente). Consequently, this Tribunal considers that –in principle and without prejudice to what is decided on the constitutionality or legality of the provisions in Articles 127 to 129 of the Territorial Zoning Plan–, the challenged act is not contrary to the provisions of numeral 34 of the Political Constitution.

VIo.- REGARDING THE ALLEGATIONS OF UNCONSTITUTIONALITY OF THE TERRITORIAL ZONING PLAN OF THE MUNICIPALITY OF DESAMPARADOS. Both the challenged resolution and the original act are reasonably based on Articles 127, 128, and 129 of the Territorial Zoning Plan of the Municipality of Desamparados, the constitutionality of which is questioned by the aggrieved party, as part of the legal basis for the subsidiary appeal filed (folios 12, 30, 31, 33 to 36 of the expediente). Now, this Tribunal deems it not accredited that the appellant has filed an unconstitutionality action against Articles 127, 128, and 129 of the Territorial Zoning Plan of the Municipality of Desamparados, having this appeal as the base proceeding, and that it was admitted by the Presidency of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (section a of recital II of this resolution). By reason of the foregoing and given that both the challenged resolution and official letter number PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) of January 13, 2011, are reasonably based on the norms whose constitutionality is questioned in this appeal, this Tribunal considers that in accordance with the scope of its competence provided in Articles 173 of the Political Constitution, 181 of the General Law of Public Administration; 156, 158, 161, and 162 of the Municipal Code– the challenged act could not –in principle– be deemed illegal, since the non-conforming land use established by the Territorial Planning Process of the Municipality of Desamparados and confirmed by the Mayor of that Corporation (folios 12, 30, 31, 33 to 36, 47 to 50 of the expediente), is based on the fact that the property registered at volume 509, entry 18119, consecutive number 1, folio real registration number Placa17273 of the Partido de San José, cadastral plan Placa17272, approved (visado) by the Municipality of Desamparados (folios 2 to 9, 21 of the expediente), is located in the RECREATIONAL AND SPORTS ZONE (ZONA RECREATIVA DE DEPORTIVA, ZRD), which is established and regulated by Articles 127 to 129 of the Territorial Zoning Plan of the Municipality of Desamparados (folio 1 of the expediente), for which reason, the use requested by the appellant for the construction of a dwelling house (folio 10 of the expediente), is NON-CONFORMING according to the provisions of Article 129 of the cited regulatory body, which establishes: "Non-Conforming Uses: single-family or multi-family dwelling, general commerce, industry, commerce and supply services, office services, institutional services, general service workshops...". In other words, even if the appellant believes that said norms are contrary to the Political Constitution, the truth is that the appealed Municipality has limited itself to basing the challenged act on the urban planning regulations in force at the time the aggrieved party requested the land-use certificate, norms whose effects have not been suspended for the specific case, by order of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Article 41, paragraph 1 of the Law of Constitutional Jurisdiction), since it is not deemed accredited that the appellant filed an unconstitutionality action, having this appeal as the base proceeding, and that it was admitted by the Presidency of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (section a of recital II of this resolution). Added to the above, it is necessary to indicate that this improper biphasic authority (jerarca impropio bifásico) is not competent to establish whether numerals 127, 128, and 129 of the Territorial Zoning Plan of the Municipality of Desamparados are or are not contrary to the Law of the Constitution –as the appellant maintains–, since that constitutes an exclusive competence of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Articles 10 of the Political Constitution; 181 of the General Law of Public Administration; 2 subparagraph b), 48, 73 and following of the Law of Constitutional Jurisdiction), for which reason, it would be wrong at this procedural stage to question the unconstitutionality of the challenged act, when –it is insisted– the effects of the norms of the Territorial Zoning Plan on which it is reasonably based have not been suspended for the specific case, by order of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. Without prejudice to the foregoing, it should be noted that in accordance with the provisions of subparagraph d) of Article 154 of the Municipal Code, it is not admissible to challenge, by means of the motions for reconsideration with subsidiary appeal, the agreements of the Municipal Council of a regulatory nature. In this specific case, even though the denial of the land-use certificate originates from authorities dependent on the Municipal Mayor's Office (folios 12, 30, 31, 33 to 36 of the expediente), the truth is, as already indicated, that said formal actions are reasonably based on the Territorial Zoning Plan, approved by the Municipal Council of Desamparados in accordance with the provisions of Articles 169 of the Political Constitution; 17 subparagraph 3) of the Urban Planning Law and 13 subparagraph p) of the Municipal Code (folio 87 of the expediente), reason for which, at bottom, the agreements through which the Municipal Council of Desamparados approved the Territorial Zoning Plan, whose Articles 127 to 129 are herein questioned as unconstitutional, would also be questioned, reason for which the alleged grounds of illegality or unconstitutionality can be raised in the respective jurisdictional venue, in accordance with the provisions of Articles 10 and 49 of the Political Constitution; 2 subparagraph b), 48, 73 and following of the Law of Constitutional Jurisdiction; 10 subparagraph 2), 37, 30 subparagraph 1.b of the Administrative Litigation Procedural Code. For all the foregoing, this Tribunal confirms the resolution issued at nine o'clock on February 10, two thousand ten, by the Municipal Mayor's Office of Desamparados and deems the administrative venue exhausted.

VIIo.- ON THE CLAIM FOR COMPENSATION RAISED FOR AN ALLEGED HOLLOWING OUT OF THE RIGHT TO PROPERTY, AS A CONSEQUENCE OF THE PROVISIONS IN THE QUESTIONED TERRITORIAL ZONING PLAN. Without prejudice to what is indicated in the preceding recital, this Tribunal considers that the following aspects must be clarified to the appellant. Contrary to what he affirms, the right to property is not an unlimited and exclusive right, only affected by reasons of expropriation to construct public works –the only limitation admitted in the 19th century–. Said conception has been replaced by a new vision of property, which, while still regulated as a subjective right, provides that its powers are limited and also that it is subject to duties and obligations. Such limitations on the right to property are a product of the very fact of forming part of a community, but which subjects it to certain regulations with the aim of achieving optimal and harmonious enjoyment of the rights of all individuals, and which are characterized, as a thesis of principle, by not being subject to compensation (no ser indemnizables). In the specific case of the right to property, the system of intrinsic or internal limitations refers to the proper or essential content of that right, a minimum content that has been defined as the faculty to enjoy and use the good for personal benefit in the case of private property, or for social utility in the case of public property. For its part, the system of external limitations on property is constituted by limitations of social interest, which are of legislative origin and of maximum institutional importance, requiring –in principle– for their imposition, legislative approval by a reinforced majority. As stated, in principle, by themselves and by definition, the limitations of social interest imposed on property are not subject to compensation, as they do not imply expropriation, that is, when the property does not suffer dismemberments that extinguish the right. Naturally, they do imply a burden or legal duty –in a strict sense–, of non-action, or at most, of tolerating the State's intrusion into the property for public purposes, a duty that is added to the powers or faculties of the owner, but without denaturing or destroying them. These limitations must be of a general nature, which implies not only its addressee, but also the factual scenario for its application, since when they become singular or concrete, they could be equated to true expropriations. In this sense, the imposition of limitations on property for urban planning purposes is indispensable for coexistence in society, and it does not constitute an expropriatory activity that requires prior compensation, according to the terms required and provided in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution. By reason of the foregoing, the limitation on private property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional and legal content of that right. Therefore, and in the judgment of this Tribunal, the limitations imposed on the right to private property, as long as they are adjusted to a valid regulatory plan, do not per se violate Article 45 of the Political Constitution, provided, of course, that the regulatory plan imposing them does not empty (vacíe) the essential content of the right to private property. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the legal system. In other words, the attributes of property can be limited, as long as the owner reserves for himself the possibility of normally exploiting the good, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare demands sacrifices from one or only a few, it must be compensated, just as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such identity that it makes him lose the good in its entirety (liability for lawful conduct and normal operation –Article 194 of the General Law of Public Administration–). Thus, the limitation on property withstands constitutional and/or legal analysis, when the impact on the essential attributes of property, which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality, does not extinguish the nature of the good or make the use of the thing impossible, because the State –in a broad sense– imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of usufructing the good. Based on the foregoing, the claim for compensation raised by the appellant, supposedly derived from objective liability of the Municipal Administration, is inappropriate to resolve in this venue, since it exceeds the competence of the improper biphasic authority (jerarca impropio bifásico), as it constitutes a matter that must be raised, discussed in plenary form, and resolved in the competent jurisdictional seat, in accordance with the provisions of Articles 10, 49, and 173 of the Political Constitution; 181 of the General Law of Public Administration; 153 and following of the Municipal Code; 2 subparagraph b) of the Administrative Litigation Procedural Code. By reason of the foregoing, this improper biphasic authority would be wrong to rule on either the alleged hollowing out of the right to property of the appellant, supposedly derived from the denial of the land-use certificate based on the provisions of Articles 127 to 129 of the Territorial Zoning Plan of Desamparados; as well as on a possible compensation for the supposed damages caused by the application of that regulatory body, since that would imply the exercise of competences that are reserved, pursuant to the Political Constitution and the Law, to the Courts of Justice and not to the non-hierarchical reviewer of legality via the administrative appeal. Therefore, said extremes may be determined in the competent jurisdictional venue, either in the constitutional venue or, failing that, in the administrative litigation venue, in accordance with the provisions of Articles 10, 49, and 173 of the Political Constitution; 181 of the General Law of Public Administration; 153 and following of the Municipal Code; 2 subparagraph b) of the Administrative Litigation Procedural Code; 2 subparagraph b), 73 and following of the Law of Constitutional Jurisdiction. For all the foregoing, the challenged resolution is confirmed and the administrative venue is deemed exhausted.-

THEREFORE.

The challenged resolution is confirmed. The administrative venue is exhausted.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Claudia Elena Bolaños Salazar MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: Nombre103222 APPEALED: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS 3 Classification prepared by the CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 06:59:46.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Urbanismo municipal Subtemas:

Alcances del control de desarrollo urbano como competencia de la municipalidad. Visado municipal se adecúa a las normas de planificación urbana vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado. Limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables.

Tema: Urbanismo Subtemas:

Competencia de la municipalidad en la verificación del cumplimiento de la regulación urbanística. Visado municipal se adecúa a las normas de planificación urbana vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado. Limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables.

Tema: Planificación urbana Subtemas:

Alcances del control de desarrollo urbano como competencia de la municipalidad. Visado municipal se adecúa a las normas de planificación urbana vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado. Limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables.

Tema: Visado municipal Subtemas:

Adecuación a las normas de planificación urbana vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado.

“IVo.- RESPECTO AL PODER REGULADOR URBANÍSTICO DE LAS MUNICIPALIDADES. Debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que "(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); de manera que se ha configurado, como una competencia de los gobiernos locales que se amplía y llega a abarcar la ordenación de todo el territorio, extendiéndose accesoriamente a otros órganos y entes del Estado, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional. Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público, lo cual ha quedado también concretado en las distintas versiones del Código Municipal -Leyes No. 4574 de cuatro de mayo de mil novecientos setenta y el actual cuerpo vigente, No. 7794 publicada en La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de mil noviecientos noventa y ocho. En consonancia con la anterior disposición, los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuIcio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía ", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad.

Vo.- CON RELACIÓN A LA ALEGADA APLICACIÓN RETROACTIVA DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Cabe recordar que la retroactividad a la que hace referencia el artículo 34 de la Constitución Política, es aquella que pretende interferir con derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no puedan ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si implican un beneficio para los interesados (ver en ese sentido, las sentencias número 1996-7043, 1996-2791 y 1996-2970 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). El principio de irretroactividad tiene una doble manifestación, formal y sobre todo material, de modo que podría resultar violado, “…no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular o situación que ella misma consagra…” (ver sentencia número 1999-000694 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). Valga resaltar que el concepto de derecho adquirido, hace referencia a aquella circunstancia consumada en la cual, una cosa de carácter material o inmaterial, ha ingresado o ha incidido en la esfera patrimonial de una persona, por lo que, con ello ha experimentado una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, el concepto de situación jurídica consolidada, se refiere a un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas, aún cuando éstos no se hayan extinguido. En ese sentido “…lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado)...” (ver sentencia número 1997-2765 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). En este punto, cabe destacar que nadie tiene derecho a una inmutabilidad del ordenamiento jurídico vigente, toda vez que el contenido esencial del principio de irretroactividad previsto en el artículo 34 de la Constitución Política, no implica que una vez nacida a la vida jurídica, la norma que conecta el supuesto de hecho con un determinado efecto, no pueda ser modificada o suprimida por una ley posterior; sino por el contrario lo que pretende tutelar es que si ya se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, no surja el efecto que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada, o bien se le sustraiga a consecuencia de esa modificación normativa, el bien o el derecho que ya había ingresado al patrimonio de la persona. En el caso concreto, este Tribunal considera que el hecho de que el primero de diciembre del año dos mil, la Municipalidad de Desamparados haya otorgado el visado para efectos de construcción, al plano catastrado número SJ-666949-2000, que corresponde a un terreno con un área de 250.42 metros cuadrados, ubicado en San Rafael Debajo de Desamparados (folios 2 y 3 del expediente), no le otorga un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada al recurrente de construir actualmente una casa de habitación en ese inmueble, por las siguientes razones: i) Para el momento en que el apelante planteó la solicitud de certificado de uso de suelo para la construcción de una vivienda en la finca con plano catastrado número SJ-666949-2000 –a saber: catorce de diciembre del dos mil diez (folios 10 y 11 del expediente), ya se encontraba vigente el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados Provincia de San José, el cual, entró a regir a partir de su publicación, o sea, el 18 de diciembre del dos mil siete (folios 87 a 104 del expediente); ii) En consecuencia, la Municipalidad recurrida debía analizar la solicitud planteada por el recurrente, conforme a la normativa urbanística vigente en ese momento, a efecto de establecer si lo gestionado resultaba o no procedente conforme a la misma. Ello por cuanto, el ejercicio del derecho a edificar, que se deriva de la condición jurídica de lote urbano acreditada mediante el otorgamiento del visado municipal, deberá adecuarse a las normas de planificación urbana que se encuentren vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado; iii) En otras palabras, la determinación de dichos extremos –la existencia o no de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas- dependerá de que no se haya configurado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal o reglamentaria, del que se esperaba un determinado efecto. Lo que no sucede en este caso, dado que el certificado de uso de suelo se solicitó cuando ya estaba en vigencia el Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, y por ende, la clasificación del área en que se encuentra ubicado el inmueble que pertenece al apelante, como una zona recreativa y deportiva (folios 1, 3 y 12 del expediente). En consecuencia, este Tribunal considera que –en principio y sin perjuicio de lo que se resuelva sobre la constitucionalidad o legalidad de lo dispuesto en los artículos 127 a 129 del Plan de Ordenamiento Territorial-, el acto impugnado no resulta contrario a lo dispuesto en el numeral 34 de la Constitución Política.

VIo.- EN CUANTO A LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Tanto la resolución impugnada, como el acto de origen se encuentran razonablemente fundados en los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, cuya constitucionalidad cuestiona el agraviado, como parte del sustento jurídico del recurso de apelación en subsidio interpuesto (folios 12, 30, 31, 33 a 36 del expediente). Ahora bien, este Tribunal tiene como no acreditado que el recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (aparte a del considerando II de esta resolución). En razón de lo anterior y dado que tanto la resolución impugnada como el oficio número PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) del 13 de enero del 2011, se encuentran razonablemente fundados en las normas cuya constitucionalidad se cuestiona en este recurso, este Tribunal estima que conforme al ámbito de su competencia previsto en los artículos 173 de la Constitución Política, 181 de la Ley General de la Administración Pública; 156, 158, 161 y 162 del Código Municipal-, el acto impugnado no podría -en principio- estimarse ilegal, toda vez que el uso de suelo no conforme dispuesto por el Proceso de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados y confirmado por la Alcaldesa de esa Corporación (folios 12, 30, 31, 33 a 36, 47 a 50 del expediente), se basa en el hecho de que el inmueble inscrito al tomo 509, asiento 18119, consecutivo número 1, matrícula de folio real número 00532457-000 del Partido de San José, plano catastrado SJ-666949-2000, visado por la Municipalidad de Desamparados (folios 2 a 9, 21 del expediente), se encuentra ubicado en la ZONA RECREATIVA DE DEPORTIVA (ZRD), que establece y regulan los artículos 127 a 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados (folio 1 del expediente), razón por la cual, el uso solicitado por el recurrente para la construcción de una casa de habitación (folio 10 del expediente), es NO CONFORME de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 129 del citado cuerpo normativo, que establece: "Usos No Conformes: vivienda unifamilar o multifamiliar, comercio en general, industria, servicios de comercio y abasto, servicios de oficinas, servicios institucionales, talleres de servicios en general...". En otras palabras, aún y cuando el recurrente estime que dichas normas son contrarias a la Constitución Política, lo cierto es, que la Municipalidad recurrida se ha limitado a fundamentar el acto impugnado en la normativa urbanística vigente al momento en que el agraviado solicitó el certificado de uso de suelo, normas cuyos efectos no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículo 41 párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) , toda vez que no se tiene por acreditado que el recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (aparte a del considerando II de esta resolución) . Aunado a lo anterior, es menester indicar que a este jerarca impropio bifásico, no le compete establecer si los numerales 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, resultan o no contrarios al Derecho de la Constitución –tal y como el recurrente sostiene-, pues ello constituye una competencia exclusiva de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículos 10 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), razón por la cual, mal haría en este estadio procesal, en cuestionar la inconstitucionalidad del acto impugnado, cuando -se insiste- los efectos de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial en que se encuentra razonablemente fundado, no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sin perjuicio de lo expuesto con anterioridad, cabe destacar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 154 del Código Municipal, no procede impugnar por la vía de los recursos de revocatoria con apelación en subsidio, los acuerdos del Concejo Municipal de carácter reglamentario. En este caso concreto, aún y cuando la denegatoria del certificado de uso de suelo proviene de autoridades dependientes de la Alcaldía Municipal (folios 12, 30, 31, 33 a 36 del expediente), lo cierto es, que tal y como ya se indicado, dichas conductas formales están razonablemente fundadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, aprobado por el Concejo Municipal de Desamparados de conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución Política; 17 inciso 3) de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso p) del Código Municipal (folio 87 del expediente), motivo por el cual, en el fondo también se estarían cuestionando los acuerdos mediante los cuales, el Concejo Municipal de Desamparados aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial, cuyos artículos 127 a 129 aquí se cuestionan de inconstitucionalidad, razón por la cual, los presuntos motivos de ilegalidad o inconstitucionalidad pueden ser planteados en la vía jurisdiccional respectiva, conforme a lo dispuesto en los artículos 10 y 49 de la Constitución Política; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; 10 inciso 2), 37, 30 inciso 1.b del Código Procesal Contencioso Administrativo. Por todo lo expuesto, este Tribunal confirma la resolución de las nueve horas del diez de febrero del dos mil diez, dictada por la Alcaldía Municipal de Desamparados y da por agotada la vía administrativa.

VIIo.- SOBRE LA PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA PLANTEADA POR UN PRESUNTO VACIAMIENTO DEL DERECHO DE PROPIEDAD, A CONSECUENCIA DE LO DISPUESTO EN EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CUESTIONADO. Sin perjuicio de lo indicado en el considerando anterior, este Tribunal estima que debe aclararse al apelante los aspectos que de seguido se exponen. Contrario a lo que afirma, el derecho de propiedad no es un derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo XIX-. Dicha concepción ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables. En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial de ese derecho, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública. Por su parte, el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir –en principio- para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas expropiaciones. En este sentido, la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. En razón de lo anterior, la limitación a la propiedad privada impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional y legal de ese derecho. Por ende y a juicio de este Tribunal, las limitaciones impuestas al derecho de propiedad privadas, en tanto se encuentren ajustadas a un plan regulador vigente, no violenta per se el artículo 45 de la Constitución Política, claro está, siempre que el plan regulador que la impone no vacíe el contenido esencial del derecho la propiedad privada. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias al ordenamiento jurídico. En otras palabras, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien (responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento normal –artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública-). Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional y/o legal, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado –en sentido amplio- imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien. A partir de lo expuesto, la pretensión indemnizatoria que plantea el recurrente, derivada presuntamente de una responsabilidad objetiva de la Administración Municipal, resulta improcedente resolverla en esta vía, toda vez que excede la competencia del jerarca impropio bifásico, pues constituye un asunto que debe plantearse, discutirse en forma plenaria y resolverse en la sede jurisdiccional competente, conforme a lo dispuesto en los artículos 10, 49 y 173 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 153 y siguientes del Código Municipal; 2 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo. En razón de lo expuesto, este jerarca impropio bifásico mal haría en pronunciarse, tanto sobre el alegado vaciamiento del derecho de propiedad del apelante, supuestamente derivado de la denegatoria del certificado de uso de suelo con base en lo dispuesto en los artículos 127 a 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados; como también, acerca de una posible indemnización por los supuestos daños causados por la aplicación de ese cuerpo normativo, pues ello implicaría el ejercicio de competencias que están reservadas conforme a la Constitución Política y a la Ley, a los Tribunales de Justicia y no al contra lor no jerárquico de legalidad por la vía del recurso administrativo. Por ende, dichos extremos podrán determinarse en la vía jurisdiccional competente, ya sea en la constitucional o en su defecto, en la vía contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en los artículos 10, 49 y 173 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 153 y siguientes del Código Municipal; 2 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo; 2 inciso b), 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por todo lo expuesto, se confirma la resolución impugnada y se da por agotada la vía administrativa.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: Nombre103222 RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS No. 486-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las quince horas cuarenta minutos del quince de noviembre del dos mil doce.- Recurso de apelación interpuesto por Nombre103222 , mayor, soltero, nicaragüense, maestro de obras, vecino de San Rafael Debajo de Desamparados, cédula de residencia número CED79172, contra la resolución de las nueve horas del diez de febrero del dos mil diez, dictada por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE DESAMPARADOS.

Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de las juezas Solano Ulloa y Bolaños Salazar; y,

CONSIDERANDO:

Io.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este proceso: 1) Que el primero de diciembre del dos mil, la Municipalidad de Desamparados le otorgó el visado para efectos de construcción, al plano catastrado número Placa17272, que corresponde a un terreno con un área de 250.42 metros cuadrados, ubicado en San Rafael Debajo de Desamparados (folios 2 y 3 del expediente); 2) Que mediante escritura otorgada a las dieciséis horas del diez de setiembre del dos mil dos, ante el notario público Dagoberto Fallas Valverde, se formalizó la compraventa del inmueble con plano catastrado número Placa17272, visado por la Municipalidad de Desamparados, que es terreno para construir, localizado en San Rafael Abajo de Desamparados (folios 5 y 6 del expediente); 3) Que el 20 de noviembre del dos mil dos, dicha escritura fue inscrita en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, al tomo 509, asiento 18119, consecutivo número 1, generando la finca con matrícula de folio real número Placa17273 del Partido de San José, cuya naturaleza se describe como: terreno para construir (folios 4 a 9, 21 del expediente); 4) Que en el Diario Oficial La Gaceta número 243 del Dirección11877 , se publicó el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados Provincia de San José, el cual, conforme a sus disposiciones finales “…Entra en vigencia a partir de su publicación y su aplicación no es retroactiva…” (folios 87 a 104 del expediente); 5) Que el ocho de octubre del dos mil diez, se inscribió en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, a nombre del agraviado, el terreno con plano catastrado número Placa17272, visado por la Municipalidad de Desamparados, matrícula de folio real número Placa17273 del Partido de San José, que se ubica en San Rafael Abajo de Desamparados, 50 metros oeste de la Bomba Shell, y cuya naturaleza se describe como: terreno para construir (folios 2, 3, 21 y 22 del expediente); 6) Que el catorce de diciembre del dos mil diez, el recurrente planteó solicitud de certificado de uso de suelo, para la construcción de una casa de habitación en el inmueble citado (folios 10 y 11 del expediente); 7) Que por oficio PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) del 13 de enero del 2011, el Proceso de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados, resolvió: “… De conformidad con el Mapa de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, (publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 243, del 18 de diciembre de 2007), y tomando como cierta la información contenida en el plano catastrado, la propiedad se ubica en ZONA RECREATIVA DE DEPORTIVA (ZRD), por lo tanto el Uso Solicitado es NO CONFORME de acuerdo al Art. 129 del POT…” (folios 1, 3, 12 del expediente); 8) Que por escrito fechado 21 de enero del 2013 (sic), el agraviado interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el oficio PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) del 13 de enero del 2011, emitido por el Proceso de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados (folios 25 a 29 del expediente); 9) Que por resolución número UPT R 001 2011 de las nueve horas del veintiocho de enero del dos mil once, la Unidad de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados, resolvió mantener “…el uso NO CONFORME, del certificado de suelo PPT-C.U.S-P1895-2010, debiendo cumplir con los requisitos señalados; razón por la cual se eleva el caso a la Alcaldía para que resuelva según lo establecido en el Art. 162 del Código Municipal…” (folios 30 y 31 del expediente); 10) Que por resolución de las nueve horas del diez de febrero del dos mil once, la Alcaldía Municipal de Desamparados, rechazó el recurso de apelación en subsidio y confirmó el acto impugnado por estimar que se encuentra ajustado a derecho. Ello por cuanto, en términos generales consideró que: “…es obvio que no media en la especie aplicación retroactiva alguna como lo sugiere el recurrente y el hecho de que el visado y la inscripción sean anteriores a la vigencia del Plan tampoco le otorgan conforme a la ley derecho adquirido alguno a efecto del uso de suelo pretendido en virtud del artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana que prohíbe expresamente el otorgamiento de usos de suelo incompatibles con la zonificación implantada por los planes reguladores…” (folios 33 a 36 del expediente); 11) Que el 21 de febrero del dos mil once, el agraviado interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución de las nueve horas del diez de febrero del dos mil once, dictada por la Alcaldía Municipal de Desamparados (folios 39 a 44 del expediente); 12) Que por resolución de las once horas del tres de marzo del dos mil once, la Alcaldía Municipal de Desamparados, rechazó el recurso de revocatoria, confirmó la resolución recurrida; admitió el recurso de apelación para ante el Tribunal Contencioso Administrativo y emplazó a las partes (folios 47 a 50 del expediente).

IIo.- HECHOS NO DEMOSTRADOS. De relevancia para el presente proceso, se tienen por no acreditados, los siguientes hechos de importancia: a) Que el recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (no hay prueba que así lo demuestre).

IIIo.- OBJETO DEL RECURSO. El apelante alega que la resolución de las nueve horas del diez de febrero del dos mil once, dictada por la Alcaldía Municipal de Desamparados, es contraria a derecho, por estimar que los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados en que se sustenta dicho acto, son contrarios a los artículos 11, 33, 34 y 45 de la Constitución Política y a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y acceso a la vivienda popular, toda vez que destinan a zona recreativa y deportiva, un área eminentemente residencial y comercial, en perjuicio de quienes tienen derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas anteriores a la fecha de entrada en vigencia de dicho Plan Regulador, cuya aplicación retroactiva implica una expropiación de hecho en su perjuicio. Por su parte, la autoridad municipal recurrida sostiene que la resolución impugnada se encuentra a derecho, toda vez que se sustenta en lo dispuesto por los numerales 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados y 28 de la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, considera que el hecho de que el visado y la inscripción sean anteriores a la vigencia del Plan tampoco le otorgan conforme a la ley derecho adquirido alguno a efecto del uso de suelo pretendido en virtud del artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana que prohíbe expresamente el otorgamiento de usos de suelo incompatibles con la zonificación implantada por los planes reguladores. Asimismo considera que la denegatoria del uso del suelo, no implica una confiscación del inmueble propiedad del recurrente, toda vez que el derecho de propiedad no es absoluto, sino que se encuentra sometido a limitaciones de interés social, tal y como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia de la Sala Constitucional.

IVo.- RESPECTO AL PODER REGULADOR URBANÍSTICO DE LAS MUNICIPALIDADES. Debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que "(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); de manera que se ha configurado, como una competencia de los gobiernos locales que se amplía y llega a abarcar la ordenación de todo el territorio, extendiéndose accesoriamente a otros órganos y entes del Estado, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional. Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público, lo cual ha quedado también concretado en las distintas versiones del Código Municipal -Leyes No. 4574 de cuatro de mayo de mil novecientos setenta y el actual cuerpo vigente, No. 7794 publicada en La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de mil noviecientos noventa y ocho. En consonancia con la anterior disposición, los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuIcio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía ", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad.

Vo.- CON RELACIÓN A LA ALEGADA APLICACIÓN RETROACTIVA DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Cabe recordar que la retroactividad a la que hace referencia el artículo 34 de la Constitución Política, es aquella que pretende interferir con derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no puedan ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si implican un beneficio para los interesados (ver en ese sentido, las sentencias número 1996-7043, 1996-2791 y 1996-2970 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). El principio de irretroactividad tiene una doble manifestación, formal y sobre todo material, de modo que podría resultar violado, “…no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular o situación que ella misma consagra…” (ver sentencia número 1999-000694 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). Valga resaltar que el concepto de derecho adquirido, hace referencia a aquella circunstancia consumada en la cual, una cosa de carácter material o inmaterial, ha ingresado o ha incidido en la esfera patrimonial de una persona, por lo que, con ello ha experimentado una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, el concepto de situación jurídica consolidada, se refiere a un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas, aún cuando éstos no se hayan extinguido. En ese sentido “…lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado)...” (ver sentencia número 1997-2765 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). En este punto, cabe destacar que nadie tiene derecho a una inmutabilidad del ordenamiento jurídico vigente, toda vez que el contenido esencial del principio de irretroactividad previsto en el artículo 34 de la Constitución Política, no implica que una vez nacida a la vida jurídica, la norma que conecta el supuesto de hecho con un determinado efecto, no pueda ser modificada o suprimida por una ley posterior; sino por el contrario lo que pretende tutelar es que si ya se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, no surja el efecto que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada, o bien se le sustraiga a consecuencia de esa modificación normativa, el bien o el derecho que ya había ingresado al patrimonio de la persona. En el caso concreto, este Tribunal considera que el hecho de que el primero de diciembre del año dos mil, la Municipalidad de Desamparados haya otorgado el visado para efectos de construcción, al plano catastrado número SJ-666949-2000, que corresponde a un terreno con un área de 250.42 metros cuadrados, ubicado en San Rafael Debajo de Desamparados (folios 2 y 3 del expediente), no le otorga un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada al recurrente de construir actualmente una casa de habitación en ese inmueble, por las siguientes razones: i) Para el momento en que el apelante planteó la solicitud de certificado de uso de suelo para la construcción de una vivienda en la finca con plano catastrado número SJ-666949-2000 –a saber: catorce de diciembre del dos mil diez (folios 10 y 11 del expediente), ya se encontraba vigente el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados Provincia de San José, el cual, entró a regir a partir de su publicación, o sea, el 18 de diciembre del dos mil siete (folios 87 a 104 del expediente); ii) En consecuencia, la Municipalidad recurrida debía analizar la solicitud planteada por el recurrente, conforme a la normativa urbanística vigente en ese momento, a efecto de establecer si lo gestionado resultaba o no procedente conforme a la misma. Ello por cuanto, el ejercicio del derecho a edificar, que se deriva de la condición jurídica de lote urbano acreditada mediante el otorgamiento del visado municipal, deberá adecuarse a las normas de planificación urbana que se encuentren vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado; iii) En otras palabras, la determinación de dichos extremos –la existencia o no de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas- dependerá de que no se haya configurado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal o reglamentaria, del que se esperaba un determinado efecto. Lo que no sucede en este caso, dado que el certificado de uso de suelo se solicitó cuando ya estaba en vigencia el Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, y por ende, la clasificación del área en que se encuentra ubicado el inmueble que pertenece al apelante, como una zona recreativa y deportiva (folios 1, 3 y 12 del expediente). En consecuencia, este Tribunal considera que –en principio y sin perjuicio de lo que se resuelva sobre la constitucionalidad o legalidad de lo dispuesto en los artículos 127 a 129 del Plan de Ordenamiento Territorial-, el acto impugnado no resulta contrario a lo dispuesto en el numeral 34 de la Constitución Política.

VIo.- EN CUANTO A LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Tanto la resolución impugnada, como el acto de origen se encuentran razonablemente fundados en los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, cuya constitucionalidad cuestiona el agraviado, como parte del sustento jurídico del recurso de apelación en subsidio interpuesto (folios 12, 30, 31, 33 a 36 del expediente). Ahora bien, este Tribunal tiene como no acreditado que el recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (aparte a del considerando II de esta resolución). En razón de lo anterior y dado que tanto la resolución impugnada como el oficio número PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) del 13 de enero del 2011, se encuentran razonablemente fundados en las normas cuya constitucionalidad se cuestiona en este recurso, este Tribunal estima que conforme al ámbito de su competencia previsto en los artículos 173 de la Constitución Política, 181 de la Ley General de la Administración Pública; 156, 158, 161 y 162 del Código Municipal-, el acto impugnado no podría -en principio- estimarse ilegal, toda vez que el uso de suelo no conforme dispuesto por el Proceso de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados y confirmado por la Alcaldesa de esa Corporación (folios 12, 30, 31, 33 a 36, 47 a 50 del expediente), se basa en el hecho de que el inmueble inscrito al tomo 509, asiento 18119, consecutivo número 1, matrícula de folio real número Placa17273 del Partido de San José, plano catastrado Placa17272, visado por la Municipalidad de Desamparados (folios 2 a 9, 21 del expediente), se encuentra ubicado en la ZONA RECREATIVA DE DEPORTIVA (ZRD), que establece y regulan los artículos 127 a 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados (folio 1 del expediente), razón por la cual, el uso solicitado por el recurrente para la construcción de una casa de habitación (folio 10 del expediente), es NO CONFORME de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 129 del citado cuerpo normativo, que establece: "Usos No Conformes: vivienda unifamilar o multifamiliar, comercio en general, industria, servicios de comercio y abasto, servicios de oficinas, servicios institucionales, talleres de servicios en general...". En otras palabras, aún y cuando el recurrente estime que dichas normas son contrarias a la Constitución Política, lo cierto es, que la Municipalidad recurrida se ha limitado a fundamentar el acto impugnado en la normativa urbanística vigente al momento en que el agraviado solicitó el certificado de uso de suelo, normas cuyos efectos no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículo 41 párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) , toda vez que no se tiene por acreditado que el recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (aparte a del considerando II de esta resolución) . Aunado a lo anterior, es menester indicar que a este jerarca impropio bifásico, no le compete establecer si los numerales 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, resultan o no contrarios al Derecho de la Constitución –tal y como el recurrente sostiene-, pues ello constituye una competencia exclusiva de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículos 10 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), razón por la cual, mal haría en este estadio procesal, en cuestionar la inconstitucionalidad del acto impugnado, cuando -se insiste- los efectos de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial en que se encuentra razonablemente fundado, no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sin perjuicio de lo expuesto con anterioridad, cabe destacar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 154 del Código Municipal, no procede impugnar por la vía de los recursos de revocatoria con apelación en subsidio, los acuerdos del Concejo Municipal de carácter reglamentario. En este caso concreto, aún y cuando la denegatoria del certificado de uso de suelo proviene de autoridades dependientes de la Alcaldía Municipal (folios 12, 30, 31, 33 a 36 del expediente), lo cierto es, que tal y como ya se indicado, dichas conductas formales están razonablemente fundadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, aprobado por el Concejo Municipal de Desamparados de conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución Política; 17 inciso 3) de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso p) del Código Municipal (folio 87 del expediente), motivo por el cual, en el fondo también se estarían cuestionando los acuerdos mediante los cuales, el Concejo Municipal de Desamparados aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial, cuyos artículos 127 a 129 aquí se cuestionan de inconstitucionalidad, razón por la cual, los presuntos motivos de ilegalidad o inconstitucionalidad pueden ser planteados en la vía jurisdiccional respectiva, conforme a lo dispuesto en los artículos 10 y 49 de la Constitución Política; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; 10 inciso 2), 37, 30 inciso 1.b del Código Procesal Contencioso Administrativo. Por todo lo expuesto, este Tribunal confirma la resolución de las nueve horas del diez de febrero del dos mil diez, dictada por la Alcaldía Municipal de Desamparados y da por agotada la vía administrativa.

VIIo.- SOBRE LA PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA PLANTEADA POR UN PRESUNTO VACIAMIENTO DEL DERECHO DE PROPIEDAD, A CONSECUENCIA DE LO DISPUESTO EN EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CUESTIONADO. Sin perjuicio de lo indicado en el considerando anterior, este Tribunal estima que debe aclararse al apelante los aspectos que de seguido se exponen. Contrario a lo que afirma, el derecho de propiedad no es un derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo XIX-. Dicha concepción ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables. En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial de ese derecho, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública. Por su parte, el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir –en principio- para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas expropiaciones. En este sentido, la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. En razón de lo anterior, la limitación a la propiedad privada impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional y legal de ese derecho. Por ende y a juicio de este Tribunal, las limitaciones impuestas al derecho de propiedad privadas, en tanto se encuentren ajustadas a un plan regulador vigente, no violenta per se el artículo 45 de la Constitución Política, claro está, siempre que el plan regulador que la impone no vacíe el contenido esencial del derecho la propiedad privada. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias al ordenamiento jurídico. En otras palabras, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien (responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento normal –artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública-). Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional y/o legal, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado –en sentido amplio- imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien. A partir de lo expuesto, la pretensión indemnizatoria que plantea el recurrente, derivada presuntamente de una responsabilidad objetiva de la Administración Municipal, resulta improcedente resolverla en esta vía, toda vez que excede la competencia del jerarca impropio bifásico, pues constituye un asunto que debe plantearse, discutirse en forma plenaria y resolverse en la sede jurisdiccional competente, conforme a lo dispuesto en los artículos 10, 49 y 173 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 153 y siguientes del Código Municipal; 2 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo. En razón de lo expuesto, este jerarca impropio bifásico mal haría en pronunciarse, tanto sobre el alegado vaciamiento del derecho de propiedad del apelante, supuestamente derivado de la denegatoria del certificado de uso de suelo con base en lo dispuesto en los artículos 127 a 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados; como también, acerca de una posible indemnización por los supuestos daños causados por la aplicación de ese cuerpo normativo, pues ello implicaría el ejercicio de competencias que están reservadas conforme a la Constitución Política y a la Ley, a los Tribunales de Justicia y no al contra lor no jerárquico de legalidad por la vía del recurso administrativo. Por ende, dichos extremos podrán determinarse en la vía jurisdiccional competente, ya sea en la constitucional o en su defecto, en la vía contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en los artículos 10, 49 y 173 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 153 y siguientes del Código Municipal; 2 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo; 2 inciso b), 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por todo lo expuesto, se confirma la resolución impugnada y se da por agotada la vía administrativa.-

POR TANTO.

Se confirma la resolución impugnada. Se agota la vía administrativa.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Claudia Elena Bolaños Salazar ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: Nombre103222 RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS 3 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.