Prior Municipal Approval Does Not Vest a Right to BuildVisado previo no consolida derecho a construir

Administrative Litigation Court, Second Judicial Circuit of San José, Dirección04 Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _______________________________________________________________________ CASE FILE: 11-001532-1027-CA MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: Nombre103222 RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS No. 486-2012 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. THIRD SECTION, ANNEX A OF THE SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at fifteen hours and forty minutes on quince de noviembre del dos mil doce.- Appeal filed by Nombre103222, of legal age, single, Nicaraguan, construction foreman, resident of San Rafael Debajo de Desamparados, residence identification card number CED79172, against the decision issued at nine hours on diez de febrero del dos mil diez by the ALCALDÍA MUNICIPAL DE DESAMPARADOS.

Opinion drafted by Judge Álvarez Molina, with Judges Solano Ulloa and Bolaños Salazar concurring; and,

WHEREAS:

I. PROVEN FACTS

The following facts relevant to this proceeding are deemed duly established:

• 1)On primero de diciembre del dos mil, the Municipalidad de Desamparados granted the approval (visado) for construction purposes for cadastral plan number Placa17272, corresponding to a parcel of land measuring 250.42 square meters, located in San Rafael Debajo de Desamparados (pages 2 and 3 of the case file);
• 2)By deed executed at sixteen hours on diez de setiembre del dos mil dos before Notary Public Dagoberto Fallas Valverde, the purchase and sale of the property under cadastral plan number Placa17272, approved by the Municipalidad de Desamparados, consisting of land for construction located in San Rafael Abajo de Desamparados, was formalized (pages 5 and 6 of the case file);
• 3)On 20 de noviembre del dos mil dos, that deed was recorded in the Public Registry of Real Property (Registro Público de la Propiedad Inmueble), volume 509, entry 18119, consecutive number 1, creating property registered under real-property folio number Placa17273 of the San José Registry District, whose nature is described as: land for construction (pages 4 to 9 and 21 of the case file);
• 4)The Territorial Land-Use Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of the Canton of Desamparados, Province of San José, was published in Official Gazette La Gaceta number 243 of Dirección11877 and, according to its final provisions, “…Takes effect upon its publication, and its application is not retroactive…” (pages 87 to 104 of the case file);
• 5)On ocho de octubre del dos mil diez, the land under cadastral plan number Placa17272, approved by the Municipalidad de Desamparados and registered under real-property folio number Placa17273 of the San José Registry District, was recorded in the Public Registry of Real Property in the name of the aggrieved party; the property is located in San Rafael Abajo de Desamparados, 50 meters west of the Shell gas station, and its nature is described as: land for construction (pages 2, 3, 21, and 22 of the case file);
• 6)On catorce de diciembre del dos mil diez, the appellant filed an application for a land-use certificate (certificado de uso de suelo) to construct a dwelling on the aforementioned property (pages 10 and 11 of the case file);
• 7)By official letter PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) of 13 de enero del 2011, the Territorial Planning Department (Proceso de Planificación Territorial) of the Municipalidad de Desamparados ruled: “…Pursuant to the Zoning Map of the Territorial Land-Use Plan (published in Official Gazette La Gaceta Nº 243 of 18 de diciembre de 2007), and accepting as accurate the information contained in the cadastral plan, the property is located in a RECREATIONAL AND SPORTS ZONE (ZRD); therefore, the Requested Use is NONCONFORMING pursuant to Art. 129 of the POT…” (pages 1, 3, and 12 of the case file);
• 8)By a written submission dated 21 de enero del 2013 (sic), the aggrieved party filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) against official letter PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) of 13 de enero del 2011, issued by the Territorial Planning Department of the Municipalidad de Desamparados (pages 25 to 29 of the case file);
• 9)By decision number UPT R 001 2011, issued at nine hours on veintiocho de enero del dos mil once, the Territorial Planning Unit (Unidad de Planificación Territorial) of the Municipalidad de Desamparados ruled that “…the NONCONFORMING use stated in land-use certificate PPT-C.U.S-P1895-2010 shall remain in effect, and the specified requirements must be met; the matter is therefore referred to the Mayor’s Office for a ruling pursuant to Art. 162 of the Código Municipal…” (pages 30 and 31 of the case file);
• 10)By decision issued at nine hours on diez de febrero del dos mil once, the Alcaldía Municipal de Desamparados denied the subsidiary appeal and affirmed the challenged administrative act (acto impugnado), finding it consistent with the law. It broadly reasoned that: “…it is obvious that no retroactive application whatsoever is present here, as the appellant suggests, and the fact that the approval and registration predate the Plan’s entry into force likewise does not, under the law, grant him any vested right (derecho adquirido) regarding the intended land use, by virtue of Article 28 of the Ley de Planificación Urbana, which expressly prohibits the granting of land uses incompatible with the zoning established by regulatory plans (planes reguladores)…” (pages 33 to 36 of the case file);
• 11)On 21 de febrero del dos mil once, the aggrieved party filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal against the decision issued at nine hours on diez de febrero del dos mil once by the Alcaldía Municipal de Desamparados (pages 39 to 44 of the case file);
• 12)By decision issued at eleven hours on tres de marzo del dos mil once, the Alcaldía Municipal de Desamparados denied the motion for reconsideration and affirmed the challenged decision; it admitted the appeal to the Administrative Litigation Court and ordered the parties to appear (pages 47 to 50 of the case file).

II. UNPROVEN FACTS

The following material facts relevant to this proceeding are deemed not established: a) That the appellant filed a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Articles 127, 128, and 129 of the Territorial Land-Use Plan of the Municipalidad de Desamparados, using this appeal as the underlying proceeding, and that the challenge was admitted by the Presidency of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (there is no evidence demonstrating this).

III. SUBJECT MATTER OF THE APPEAL

The appellant alleges that the decision issued at nine hours on diez de febrero del dos mil once by the Alcaldía Municipal de Desamparados is contrary to law because Articles 127, 128, and 129 of the Territorial Land-Use Plan of the Municipalidad de Desamparados, on which that administrative act is based, contravene Articles 11, 33, 34, and 45 of the Political Constitution and the principles of reasonableness, proportionality, and access to affordable housing, since they designate a predominantly residential and commercial area as a recreational and sports zone, to the detriment of persons holding vested rights or settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) predating the entry into force of that Regulatory Plan, whose retroactive application amounts to a de facto expropriation to his detriment. The respondent municipal authority, for its part, maintains that the challenged decision is lawful because it is based on Articles 127, 128, and 129 of the Territorial Land-Use Plan of the Municipalidad de Desamparados and Article 28 of the Ley de Planificación Urbana.

In that regard, it considers that the fact that the approval and registration predate the Plan’s entry into force likewise does not, under the law, grant him any vested right regarding the intended land use, by virtue of Article 28 of the Ley de Planificación Urbana, which expressly prohibits the granting of land uses incompatible with the zoning established by regulatory plans. It further considers that denial of the land use does not constitute confiscation of the appellant’s property because the right to property is not absolute but is subject to limitations in the public interest, as the case law of the Constitutional Chamber has repeatedly held.

IV. CONCERNING THE MUNICIPALITIES’ URBAN-PLANNING REGULATORY AUTHORITY

It should be recalled that urban-planning regulation (regulación urbanística) has traditionally, and without dispute, been entrusted to the municipalities, insofar as it has been considered that “(...) urban-planning authority has been a genuine municipal authority, perhaps the foremost of all” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 and PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); accordingly, it has been established as an authority of local governments that has expanded to encompass the planning of the entire territory, while also extending incidentally to other State bodies and entities, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—a decentralized entity—and the Ministries of Environment, Energy and Telecommunications, together with the Secretaría Técnica Ambiental (a deconcentrated body), and the Ministerio de Planificación Nacional.

With regard specifically to local urban planning, however, the Ley de Construcciones, enacted by Decree-Law number 833 of cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve—a pre-constitutional provision, having been promulgated by the de facto government of the Junta Fundadora de la Segunda República, headed by José Figueres Ferrer—provides that the Municipalities are responsible for ensuring that cities and other population centers have the necessary conditions of safety, sanitation, convenience, and beauty on their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law to other administrative bodies in these matters (Article 1), and further provides that no building may be constructed in the country in contravention of its provisions (Article 74). Although our Political Constitution is somewhat sparse in defining the inherent and essential functions of municipalities, constitutional case law—specifically decisions number 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, and 2003-3656—has interpreted Articles 169 and 170, first paragraph, as vesting municipalities with primary authority over local urban planning, to the exclusion of any other public entity.

This has also been expressly set forth in the various versions of the Código Municipal—Laws No. 4574 of cuatro de mayo de mil novecientos setenta and the current legislation in force, No. 7794, published in La Gaceta No. 94 of 18 de mayo de mil noviecientos noventa y ocho. Consistent with the foregoing provision, Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, number 4240, of quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, state verbatim:

“Article 15.- Pursuant to Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their jurisdictional territory are hereby recognized. Consequently, each shall take the appropriate measures to implement a regulatory plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons justify establishing a particular system of oversight.” (Emphasis not in the original.)

“Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary to ensure proper compliance with the regulatory plan and to protect the community’s interests in health, safety, convenience, and well-being.” (Emphasis not in the original.)

The foregoing gives rise to the oversight exercised by the municipal authorities regarding compliance with local urban-planning regulations (normativa urbanística local), through the use of “police power” (poder de policía), whereby they assume the authority and duty to ensure public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society.

V.REGARDING THE ALLEGED RETROACTIVE APPLICATION OF THE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL OF THE MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. It bears recalling that the retroactivity (retroactividad) referred to in Article 34 of the Constitución Política is that which seeks to interfere with acquired rights (derechos adquiridos) or vested legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) arising prior to the enactment of the law—that is, those whose validity and effectiveness were perfected under other regulations, such that their effects and consequences cannot be altered by new provisions, except where those provisions confer a benefit on the interested parties (see, to that effect, judgments numbers 1996-7043, 1996-2791 and 1996-2970 of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). The principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad) has a dual manifestation, formal and, above all, substantive, and may therefore be violated “…not only when a new rule or the amendment of a previous one unlawfully alters acquired rights or vested legal situations protected under that prior rule, but also when the effects, interpretation, or application of the latter causes unreasonable or disproportionate harm to the holder of the right or to the situation that the rule itself establishes…” (see judgment number 1999-000694 of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

It should be emphasized that the concept of an acquired right refers to a consummated circumstance in which something tangible or intangible has entered or affected a person’s estate, thereby providing that person with a demonstrable advantage or benefit. The concept of a vested legal situation, for its part, refers to a state of affairs whose legal characteristics have been fully defined, even if its effects have not ceased. In that regard, “…what is relevant with respect to a vested legal situation is not whether those effects still persist, but rather that—by virtue of a statutory mandate or a judgment so declaring—a clear and defined rule has already come into legal existence, connecting a factual predicate (conditioning event) with a given consequence (conditioned effect)…” (see judgment number 1997-2765 of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). At this point, it should be emphasized that no one has a right to the immutability of the legal system in force, since the essential content of the principle of non-retroactivity established in Article 34 of the Constitución Política does not mean that, once a rule connecting a factual predicate with a particular effect has come into legal existence, that rule cannot be amended or repealed by a subsequent law.

Rather, the principle seeks to ensure that, where the factual predicate had already occurred before the statutory amendment, the interested party is not deprived of the effect expected from the vested legal situation or, as a consequence of that regulatory amendment, of the asset or right that had already entered the person’s estate. In this specific case, this Tribunal finds that the fact that, on primero de diciembre del año dos mil, the Municipalidad de Desamparados granted approval for construction purposes (visado para efectos de construcción) to cadastral plan (plano catastrado) number SJ-666949-2000, corresponding to a parcel of land with an area of 250.42 metros cuadrados located in San Rafael Debajo de Desamparados (folios 2 and 3 of the expediente), does not confer upon the appellant an acquired right or vested legal situation entitling him to currently build a dwelling on that property, for the following reasons: i) When the appellant submitted the application for a land-use certificate (certificado de uso de suelo) to construct a dwelling on the property identified by cadastral plan number SJ-666949-2000—namely, catorce de diciembre del dos mil diez (folios 10 and 11 of the expediente)—the Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados Provincia de San José was already in force, having taken effect upon its publication, that is, on 18 de diciembre del dos mil siete (folios 87 to 104 of the expediente); ii) Consequently, the respondent Municipalidad was required to evaluate the appellant’s application under the urban-planning regulations then in force in order to determine whether the requested authorization was permissible under those regulations.

This is because the exercise of the right to build (derecho a edificar), which derives from the legal status of an urban lot (lote urbano) established through the granting of municipal approval (visado municipal), must conform to the urban-planning rules in force when the land-use certificate is requested; iii) In other words, the determination of those matters—the existence or nonexistence of acquired rights or vested legal situations—will depend on whether the factual predicate from which a particular effect was expected had occurred before the statutory or regulatory amendment. That did not occur in this case, because the land-use certificate was requested when the Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados was already in force and, accordingly, when the area in which the appellant’s property is located had already been classified as a recreational and sports zone (zona recreativa y deportiva) (folios 1, 3 and 12 of the expediente).

Consequently, this Tribunal finds that—in principle and without prejudice to the determination concerning the constitutionality or legality of Articles 127 to 129 of the Plan de Ordenamiento Territorial—the challenged act is not contrary to Article 34 of the Constitución Política.

VI. REGARDING THE CLAIMS OF UNCONSTITUTIONALITY OF THE LAND-USE PLAN OF THE MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS

Both the challenged decision and the underlying act are reasonably grounded in Articles 127, 128, and 129 of the Land-Use Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of the Municipalidad de Desamparados, the constitutionality of which is challenged by the aggrieved party as part of the legal basis for the subsidiary appeal (recurso de apelación en subsidio) filed (pages 12, 30, 31, and 33 to 36 of the expediente). However, this Court finds that it has not been established that the appellant filed an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against Articles 127, 128, and 129 of the Land-Use Plan of the Municipalidad de Desamparados, using this appeal as the underlying proceeding, or that such action was admitted by the Office of the Presiding Justice of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (subsection a of recital II of this decision). In view of the foregoing, and because both the challenged decision and official letter number PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) dated January 13, 2011, are reasonably grounded in the provisions whose constitutionality is challenged in this appeal, this Court considers that, within the scope of its jurisdiction established in Articles 173 of the Constitución Política, 181 of the Ley General de la Administración Pública, and 156, 158, 161, and 162 of the Código Municipal, the challenged act cannot—in principle—be deemed unlawful, because the nonconforming land use (uso de suelo no conforme) determined by the Proceso de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados and upheld by the Alcaldesa of that Corporation (pages 12, 30, 31, 33 to 36, and 47 to 50 of the expediente) is based on the fact that the property recorded in volume 509, entry 18119, consecutive number 1, real-property folio registration number Placa17273 of the Partido de San José, cadastral plan (plano catastrado) Placa17272, endorsed by the Municipalidad de Desamparados (pages 2 to 9 and 21 of the expediente), is located in the RECREATIONAL AND SPORTS ZONE (ZONA RECREATIVA DE DEPORTIVA, ZRD), established and governed by Articles 127 to 129 of the Land-Use Plan of the Municipalidad de Desamparados (page 1 of the expediente).

Consequently, the use requested by the appellant for the construction of a dwelling (page 10 of the expediente) is NONCONFORMING under Article 129 of the cited body of regulations, which provides: “Nonconforming Uses: single-family or multifamily housing, commerce in general, industry, commercial and supply services, office services, institutional services, service workshops in general....” In other words, even if the appellant considers those provisions contrary to the Constitución Política, the fact remains that the respondent Municipalidad merely based the challenged act on the urban-planning regulations (normativa urbanística) in force when the aggrieved party requested the land-use certificate (certificado de uso de suelo); the effects of those provisions have not been suspended in this specific case by order of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Article 41, paragraph 1, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), since it has not been established that the appellant filed an action of unconstitutionality using this appeal as the underlying proceeding or that such action was admitted by the Office of the Presiding Justice of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (subsection a of recital II of this decision).

Furthermore, it must be noted that this two-tier nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio bifásico) lacks jurisdiction to determine whether sections 127, 128, and 129 of the Land-Use Plan of the Municipalidad de Desamparados are contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución), as the appellant claims, because that determination falls within the exclusive jurisdiction of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Articles 10 of the Constitución Política; 181 of the Ley General de la Administración Pública; and 2(b), 48, 73 et seq. of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). Accordingly, it would be improper at this procedural stage to examine the alleged unconstitutionality of the challenged act when—as emphasized—the effects of the Land-Use Plan provisions on which it is reasonably grounded have not been suspended in this specific case by order of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

Without prejudice to the foregoing, it should be emphasized that, pursuant to Article 154(d) of the Código Municipal, regulatory resolutions of the Concejo Municipal may not be challenged through motions for reconsideration with a subsidiary appeal (recursos de revocatoria con apelación en subsidio). In this specific case, even though the denial of the land-use certificate originated with authorities subordinate to the Alcaldía Municipal (pages 12, 30, 31, and 33 to 36 of the expediente), the fact remains that, as already noted, those formal acts are reasonably grounded in the Land-Use Plan approved by the Concejo Municipal de Desamparados pursuant to Articles 169 of the Constitución Política, 17(3) of the Ley de Planificación Urbana, and 13(p) of the Código Municipal (page 87 of the expediente). Therefore, the resolutions through which the Concejo Municipal de Desamparados approved the Land-Use Plan—Articles 127 to 129 of which are challenged here as unconstitutional—would also effectively be under challenge.

Consequently, the alleged grounds of unlawfulness or unconstitutionality may be raised before the appropriate court, pursuant to Articles 10 and 49 of the Constitución Política; 2(b), 48, 73 et seq. of the Ley de la Jurisdicción Constitucional; and 10(2), 37, and 30(1)(b) of the Código Procesal Contencioso Administrativo. For all the foregoing reasons, this Court affirms the decision issued at nine hours on February 10, 2010, by the Alcaldía Municipal de Desamparados and declares the administrative remedies exhausted (agotada la vía administrativa).

VII.REGARDING THE CLAIM FOR COMPENSATION ASSERTED ON THE BASIS OF AN ALLEGED DEPRIVATION OF THE RIGHT TO PROPERTY AS A CONSEQUENCE OF THE PROVISIONS OF THE CHALLENGED LAND-USE PLAN. Without prejudice to what was stated in the preceding recital (considerando), this Court considers that the following matters should be clarified for the appellant. Contrary to his assertion, the right to property is not an unlimited and exclusive right, affected only by expropriation for the construction of public works—the sole limitation recognized in the nineteenth century. That conception has been replaced by a new understanding of property which, while continuing to regulate it as an individual right (derecho subjetivo), provides that the powers inherent in it are limited and that it is also subject to duties and obligations. Such limitations on the right to property arise from the very fact of being part of a community, which subjects that right to certain regulations intended to achieve the optimal and harmonious enjoyment of the rights of all individuals and which, as a matter of principle, are characterized as non-compensable.

In the specific case of the right to property, the system of intrinsic or internal limitations (limitaciones intrínsecas o internas) concerns the inherent or essential content of that right, whose minimum content has been defined as the power to enjoy and use the property for personal benefit in the case of private property, or for social benefit in the case of public property. The system of external limitations on property (limitaciones externas de la propiedad), for its part, consists of public-interest limitations (limitaciones de interés social), which originate in legislation and are of the utmost institutional importance because, in principle, their imposition requires legislative approval by an enhanced majority. As stated, in principle, by themselves and by definition, public-interest limitations imposed on property are not compensable because they do not entail expropriation—that is, provided the property is not divided in a manner that extinguishes the right.

They do, of course, entail a legal burden or duty (carga o deber jurídico)—in the strict sense—to refrain from acting or, at most, to tolerate State interference with the property for public purposes. That duty is added to the owner’s powers or rights without distorting or destroying them. These limitations must be general in nature, which refers not only to their addressees but also to the factual circumstances in which they apply, since, if they become individualized or specific, they could be equivalent to actual expropriations. In this regard, imposing limitations on property for urban-planning purposes is essential to coexistence in society and does not constitute an expropriatory activity requiring prior compensation under the terms required and established in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution. Accordingly, a limitation on private property imposed by a zoning plan (plan regulador) is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act, and that framework must be compatible with the constitutional and statutory content of that right.

Therefore, in this Court’s judgment, limitations imposed on private-property rights, insofar as they conform to a zoning plan in force, do not per se violate Article 45 of the Political Constitution, provided, of course, that the zoning plan imposing them does not deprive the right to private property of its essential content. Conversely, if the limitations exceed the minimum standards of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the legal system. In other words, the attributes of property may be limited so long as the owner retains the ability to make normal use of the property, excluding, of course, the portion or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires a sacrifice by only one person or a few persons, compensation must be paid, as is likewise the case when the sacrifice imposed on the owner is of such a nature that it causes the owner to lose the property in its entirety (liability for lawful conduct and normal operation (responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento normal)—Article 194 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)—).

Thus, a limitation on property withstands constitutional and/or statutory scrutiny when its effect on the essential attributes of property—those that permit the natural use of the thing within current socioeconomic conditions—does not destroy the nature of the property or make its use impossible because the State—in the broad sense—imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively make it impossible to derive benefit from the property. Based on the foregoing, it is inappropriate to resolve in these proceedings the appellant’s claim for compensation, allegedly arising from the strict liability (responsabilidad objetiva) of the Municipal Administration, because it exceeds the jurisdiction of the bifurcated nonhierarchical superior (jerarca impropio bifásico), as it is a matter that must be brought, fully litigated, and decided before the court of competent jurisdiction, pursuant to Articles 10, 49 and 173 of the Political Constitution; 181 of the General Law of Public Administration; 153 et seq. of the Municipal Code (Código Municipal); and 2 subsection b) of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo).

In view of the foregoing, this bifurcated nonhierarchical superior would be acting improperly were it to rule either on the alleged deprivation of the appellant’s right to property, purportedly resulting from the denial of the land-use certificate (certificado de uso de suelo) based on Articles 127 to 129 of the Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, or on possible compensation for the alleged harm caused by the application of that body of regulations, since doing so would entail the exercise of powers reserved under the Political Constitution and the law to the Courts of Justice, rather than to the nonhierarchical reviewer of legality (contralor no jerárquico de legalidad) through an administrative appeal (recurso administrativo). Therefore, those matters may be determined in the competent judicial forum, whether through constitutional proceedings or, failing that, through administrative litigation proceedings (vía contencioso administrativa), pursuant to Articles 10, 49 and 173 of the Political Constitution; 181 of the General Law of Public Administration; 153 et seq. of the Municipal Code; 2 subsection b) of the Code of Administrative Litigation Procedure; and 2 subsection b), 73 et seq. of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). For all the foregoing reasons, the challenged decision is affirmed and the administrative remedies (vía administrativa) are deemed exhausted.-

THEREFORE (POR TANTO).

The challenged decision is affirmed. The administrative remedies are exhausted.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Claudia Elena Bolaños Salazar CASE FILE: 11-001532-1027-CA MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: Nombre103222 RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS 3

Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: Nombre103222 RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS No. 486-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las quince horas cuarenta minutos del quince de noviembre del dos mil doce.- Recurso de apelación interpuesto por Nombre103222 , mayor, soltero, nicaragüense, maestro de obras, vecino de San Rafael Debajo de Desamparados, cédula de residencia número CED79172, contra la resolución de las nueve horas del diez de febrero del dos mil diez, dictada por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE DESAMPARADOS.

Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de las juezas Solano Ulloa y Bolaños Salazar; y,

CONSIDERANDO:

Io.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este proceso:

• 1)Que el primero de diciembre del dos mil, la Municipalidad de Desamparados le otorgó el visado para efectos de construcción, al plano catastrado número Placa17272, que corresponde a un terreno con un área de 250.42 metros cuadrados, ubicado en San Rafael Debajo de Desamparados (folios 2 y 3 del expediente);
• 2)Que mediante escritura otorgada a las dieciséis horas del diez de setiembre del dos mil dos, ante el notario público Dagoberto Fallas Valverde, se formalizó la compraventa del inmueble con plano catastrado número Placa17272, visado por la Municipalidad de Desamparados, que es terreno para construir, localizado en San Rafael Abajo de Desamparados (folios 5 y 6 del expediente);
• 3)Que el 20 de noviembre del dos mil dos, dicha escritura fue inscrita en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, al tomo 509, asiento 18119, consecutivo número 1, generando la finca con matrícula de folio real número Placa17273 del Partido de San José, cuya naturaleza se describe como: terreno para construir (folios 4 a 9, 21 del expediente);
• 4)Que en el Diario Oficial La Gaceta número 243 del Dirección11877 , se publicó el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados Provincia de San José, el cual, conforme a sus disposiciones finales “…Entra en vigencia a partir de su publicación y su aplicación no es retroactiva…” (folios 87 a 104 del expediente);
• 5)Que el ocho de octubre del dos mil diez, se inscribió en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, a nombre del agraviado, el terreno con plano catastrado número Placa17272, visado por la Municipalidad de Desamparados, matrícula de folio real número Placa17273 del Partido de San José, que se ubica en San Rafael Abajo de Desamparados, 50 metros oeste de la Bomba Shell, y cuya naturaleza se describe como: terreno para construir (folios 2, 3, 21 y 22 del expediente);
• 6)Que el catorce de diciembre del dos mil diez, el recurrente planteó solicitud de certificado de uso de suelo, para la construcción de una casa de habitación en el inmueble citado (folios 10 y 11 del expediente);
• 7)Que por oficio PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) del 13 de enero del 2011, el Proceso de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados, resolvió: “… De conformidad con el Mapa de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, (publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 243, del 18 de diciembre de 2007), y tomando como cierta la información contenida en el plano catastrado, la propiedad se ubica en ZONA RECREATIVA DE DEPORTIVA (ZRD), por lo tanto el Uso Solicitado es NO CONFORME de acuerdo al Art. 129 del POT…” (folios 1, 3, 12 del expediente);
• 8)Que por escrito fechado 21 de enero del 2013 (sic), el agraviado interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el oficio PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) del 13 de enero del 2011, emitido por el Proceso de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados (folios 25 a 29 del expediente);
• 9)Que por resolución número UPT R 001 2011 de las nueve horas del veintiocho de enero del dos mil once, la Unidad de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados, resolvió mantener “…el uso NO CONFORME, del certificado de suelo PPT-C.U.S-P1895-2010, debiendo cumplir con los requisitos señalados; razón por la cual se eleva el caso a la Alcaldía para que resuelva según lo establecido en el Art. 162 del Código Municipal…” (folios 30 y 31 del expediente);
• 10)Que por resolución de las nueve horas del diez de febrero del dos mil once, la Alcaldía Municipal de Desamparados, rechazó el recurso de apelación en subsidio y confirmó el acto impugnado por estimar que se encuentra ajustado a derecho. Ello por cuanto, en términos generales consideró que: “…es obvio que no media en la especie aplicación retroactiva alguna como lo sugiere el recurrente y el hecho de que el visado y la inscripción sean anteriores a la vigencia del Plan tampoco le otorgan conforme a la ley derecho adquirido alguno a efecto del uso de suelo pretendido en virtud del artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana que prohíbe expresamente el otorgamiento de usos de suelo incompatibles con la zonificación implantada por los planes reguladores…” (folios 33 a 36 del expediente);
• 11)Que el 21 de febrero del dos mil once, el agraviado interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución de las nueve horas del diez de febrero del dos mil once, dictada por la Alcaldía Municipal de Desamparados (folios 39 a 44 del expediente);
• 12)Que por resolución de las once horas del tres de marzo del dos mil once, la Alcaldía Municipal de Desamparados, rechazó el recurso de revocatoria, confirmó la resolución recurrida; admitió el recurso de apelación para ante el Tribunal Contencioso Administrativo y emplazó a las partes (folios 47 a 50 del expediente).

IIo.- HECHOS NO DEMOSTRADOS. De relevancia para el presente proceso, se tienen por no acreditados, los siguientes hechos de importancia: a) Que el recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (no hay prueba que así lo demuestre).

IIIo.- OBJETO DEL RECURSO. El apelante alega que la resolución de las nueve horas del diez de febrero del dos mil once, dictada por la Alcaldía Municipal de Desamparados, es contraria a derecho, por estimar que los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados en que se sustenta dicho acto, son contrarios a los artículos 11, 33, 34 y 45 de la Constitución Política y a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y acceso a la vivienda popular, toda vez que destinan a zona recreativa y deportiva, un área eminentemente residencial y comercial, en perjuicio de quienes tienen derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas anteriores a la fecha de entrada en vigencia de dicho Plan Regulador, cuya aplicación retroactiva implica una expropiación de hecho en su perjuicio. Por su parte, la autoridad municipal recurrida sostiene que la resolución impugnada se encuentra a derecho, toda vez que se sustenta en lo dispuesto por los numerales 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados y 28 de la Ley de Planificación Urbana.

En ese sentido, considera que el hecho de que el visado y la inscripción sean anteriores a la vigencia del Plan tampoco le otorgan conforme a la ley derecho adquirido alguno a efecto del uso de suelo pretendido en virtud del artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana que prohíbe expresamente el otorgamiento de usos de suelo incompatibles con la zonificación implantada por los planes reguladores. Asimismo considera que la denegatoria del uso del suelo, no implica una confiscación del inmueble propiedad del recurrente, toda vez que el derecho de propiedad no es absoluto, sino que se encuentra sometido a limitaciones de interés social, tal y como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia de la Sala Constitucional.

IVo.- RESPECTO AL PODER REGULADOR URBANÍSTICO DE LAS MUNICIPALIDADES. Debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que "(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); de manera que se ha configurado, como una competencia de los gobiernos locales que se amplía y llega a abarcar la ordenación de todo el territorio, extendiéndose accesoriamente a otros órganos y entes del Estado, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional.

Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público, lo cual ha quedado también concretado en las distintas versiones del Código Municipal -Leyes No. 4574 de cuatro de mayo de mil novecientos setenta y el actual cuerpo vigente, No. 7794 publicada en La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de mil noviecientos noventa y ocho. En consonancia con la anterior disposición, los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuIcio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía ", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad.

Vo.- CON RELACIÓN A LA ALEGADA APLICACIÓN RETROACTIVA DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Cabe recordar que la retroactividad a la que hace referencia el artículo 34 de la Constitución Política, es aquella que pretende interferir con derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no puedan ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si implican un beneficio para los interesados (ver en ese sentido, las sentencias número 1996-7043, 1996-2791 y 1996-2970 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). El principio de irretroactividad tiene una doble manifestación, formal y sobre todo material, de modo que podría resultar violado, “…no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular o situación que ella misma consagra…” (ver sentencia número 1999-000694 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Valga resaltar que el concepto de derecho adquirido, hace referencia a aquella circunstancia consumada en la cual, una cosa de carácter material o inmaterial, ha ingresado o ha incidido en la esfera patrimonial de una persona, por lo que, con ello ha experimentado una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, el concepto de situación jurídica consolidada, se refiere a un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas, aún cuando éstos no se hayan extinguido. En ese sentido “…lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado)...” (ver sentencia número 1997-2765 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

En este punto, cabe destacar que nadie tiene derecho a una inmutabilidad del ordenamiento jurídico vigente, toda vez que el contenido esencial del principio de irretroactividad previsto en el artículo 34 de la Constitución Política, no implica que una vez nacida a la vida jurídica, la norma que conecta el supuesto de hecho con un determinado efecto, no pueda ser modificada o suprimida por una ley posterior; sino por el contrario lo que pretende tutelar es que si ya se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, no surja el efecto que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada, o bien se le sustraiga a consecuencia de esa modificación normativa, el bien o el derecho que ya había ingresado al patrimonio de la persona. En el caso concreto, este Tribunal considera que el hecho de que el primero de diciembre del año dos mil, la Municipalidad de Desamparados haya otorgado el visado para efectos de construcción, al plano catastrado número SJ-666949-2000, que corresponde a un terreno con un área de 250.42 metros cuadrados, ubicado en San Rafael Debajo de Desamparados (folios 2 y 3 del expediente), no le otorga un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada al recurrente de construir actualmente una casa de habitación en ese inmueble, por las siguientes razones: i) Para el momento en que el apelante planteó la solicitud de certificado de uso de suelo para la construcción de una vivienda en la finca con plano catastrado número SJ-666949-2000 –a saber: catorce de diciembre del dos mil diez (folios 10 y 11 del expediente), ya se encontraba vigente el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados Provincia de San José, el cual, entró a regir a partir de su publicación, o sea, el 18 de diciembre del dos mil siete (folios 87 a 104 del expediente); ii) En consecuencia, la Municipalidad recurrida debía analizar la solicitud planteada por el recurrente, conforme a la normativa urbanística vigente en ese momento, a efecto de establecer si lo gestionado resultaba o no procedente conforme a la misma.

Ello por cuanto, el ejercicio del derecho a edificar, que se deriva de la condición jurídica de lote urbano acreditada mediante el otorgamiento del visado municipal, deberá adecuarse a las normas de planificación urbana que se encuentren vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado; iii) En otras palabras, la determinación de dichos extremos –la existencia o no de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas- dependerá de que no se haya configurado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal o reglamentaria, del que se esperaba un determinado efecto. Lo que no sucede en este caso, dado que el certificado de uso de suelo se solicitó cuando ya estaba en vigencia el Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, y por ende, la clasificación del área en que se encuentra ubicado el inmueble que pertenece al apelante, como una zona recreativa y deportiva (folios 1, 3 y 12 del expediente).

En consecuencia, este Tribunal considera que –en principio y sin perjuicio de lo que se resuelva sobre la constitucionalidad o legalidad de lo dispuesto en los artículos 127 a 129 del Plan de Ordenamiento Territorial-, el acto impugnado no resulta contrario a lo dispuesto en el numeral 34 de la Constitución Política.

VIo.- EN CUANTO A LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Tanto la resolución impugnada, como el acto de origen se encuentran razonablemente fundados en los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, cuya constitucionalidad cuestiona el agraviado, como parte del sustento jurídico del recurso de apelación en subsidio interpuesto (folios 12, 30, 31, 33 a 36 del expediente). Ahora bien, este Tribunal tiene como no acreditado que el recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (aparte a del considerando II de esta resolución).

En razón de lo anterior y dado que tanto la resolución impugnada como el oficio número PPT-C.U.S-C-1895-2010 (sic) del 13 de enero del 2011, se encuentran razonablemente fundados en las normas cuya constitucionalidad se cuestiona en este recurso, este Tribunal estima que conforme al ámbito de su competencia previsto en los artículos 173 de la Constitución Política, 181 de la Ley General de la Administración Pública; 156, 158, 161 y 162 del Código Municipal-, el acto impugnado no podría -en principio- estimarse ilegal, toda vez que el uso de suelo no conforme dispuesto por el Proceso de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados y confirmado por la Alcaldesa de esa Corporación (folios 12, 30, 31, 33 a 36, 47 a 50 del expediente), se basa en el hecho de que el inmueble inscrito al tomo 509, asiento 18119, consecutivo número 1, matrícula de folio real número Placa17273 del Partido de San José, plano catastrado Placa17272, visado por la Municipalidad de Desamparados (folios 2 a 9, 21 del expediente), se encuentra ubicado en la ZONA RECREATIVA DE DEPORTIVA (ZRD), que establece y regulan los artículos 127 a 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados (folio 1 del expediente), razón por la cual, el uso solicitado por el recurrente para la construcción de una casa de habitación (folio 10 del expediente), es NO CONFORME de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 129 del citado cuerpo normativo, que establece: "Usos No Conformes: vivienda unifamilar o multifamiliar, comercio en general, industria, servicios de comercio y abasto, servicios de oficinas, servicios institucionales, talleres de servicios en general...".

En otras palabras, aún y cuando el recurrente estime que dichas normas son contrarias a la Constitución Política, lo cierto es, que la Municipalidad recurrida se ha limitado a fundamentar el acto impugnado en la normativa urbanística vigente al momento en que el agraviado solicitó el certificado de uso de suelo, normas cuyos efectos no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículo 41 párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) , toda vez que no se tiene por acreditado que el recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (aparte a del considerando II de esta resolución) . Aunado a lo anterior, es menester indicar que a este jerarca impropio bifásico, no le compete establecer si los numerales 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, resultan o no contrarios al Derecho de la Constitución –tal y como el recurrente sostiene-, pues ello constituye una competencia exclusiva de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículos 10 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), razón por la cual, mal haría en este estadio procesal, en cuestionar la inconstitucionalidad del acto impugnado, cuando -se insiste- los efectos de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial en que se encuentra razonablemente fundado, no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

Sin perjuicio de lo expuesto con anterioridad, cabe destacar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 154 del Código Municipal, no procede impugnar por la vía de los recursos de revocatoria con apelación en subsidio, los acuerdos del Concejo Municipal de carácter reglamentario. En este caso concreto, aún y cuando la denegatoria del certificado de uso de suelo proviene de autoridades dependientes de la Alcaldía Municipal (folios 12, 30, 31, 33 a 36 del expediente), lo cierto es, que tal y como ya se indicado, dichas conductas formales están razonablemente fundadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, aprobado por el Concejo Municipal de Desamparados de conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución Política; 17 inciso 3) de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso p) del Código Municipal (folio 87 del expediente), motivo por el cual, en el fondo también se estarían cuestionando los acuerdos mediante los cuales, el Concejo Municipal de Desamparados aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial, cuyos artículos 127 a 129 aquí se cuestionan de inconstitucionalidad, razón por la cual, los presuntos motivos de ilegalidad o inconstitucionalidad pueden ser planteados en la vía jurisdiccional respectiva, conforme a lo dispuesto en los artículos 10 y 49 de la Constitución Política; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; 10 inciso 2), 37, 30 inciso 1.b del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Por todo lo expuesto, este Tribunal confirma la resolución de las nueve horas del diez de febrero del dos mil diez, dictada por la Alcaldía Municipal de Desamparados y da por agotada la vía administrativa.

VIIo.- SOBRE LA PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA PLANTEADA POR UN PRESUNTO VACIAMIENTO DEL DERECHO DE PROPIEDAD, A CONSECUENCIA DE LO DISPUESTO EN EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CUESTIONADO. Sin perjuicio de lo indicado en el considerando anterior, este Tribunal estima que debe aclararse al apelante los aspectos que de seguido se exponen. Contrario a lo que afirma, el derecho de propiedad no es un derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo XIX-. Dicha concepción ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables.

En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial de ese derecho, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública. Por su parte, el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir –en principio- para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho.

Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas expropiaciones. En este sentido, la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. En razón de lo anterior, la limitación a la propiedad privada impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional y legal de ese derecho.

Por ende y a juicio de este Tribunal, las limitaciones impuestas al derecho de propiedad privadas, en tanto se encuentren ajustadas a un plan regulador vigente, no violenta per se el artículo 45 de la Constitución Política, claro está, siempre que el plan regulador que la impone no vacíe el contenido esencial del derecho la propiedad privada. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias al ordenamiento jurídico. En otras palabras, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien (responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento normal –artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública-).

Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional y/o legal, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado –en sentido amplio- imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien. A partir de lo expuesto, la pretensión indemnizatoria que plantea el recurrente, derivada presuntamente de una responsabilidad objetiva de la Administración Municipal, resulta improcedente resolverla en esta vía, toda vez que excede la competencia del jerarca impropio bifásico, pues constituye un asunto que debe plantearse, discutirse en forma plenaria y resolverse en la sede jurisdiccional competente, conforme a lo dispuesto en los artículos 10, 49 y 173 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 153 y siguientes del Código Municipal; 2 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo.

En razón de lo expuesto, este jerarca impropio bifásico mal haría en pronunciarse, tanto sobre el alegado vaciamiento del derecho de propiedad del apelante, supuestamente derivado de la denegatoria del certificado de uso de suelo con base en lo dispuesto en los artículos 127 a 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados; como también, acerca de una posible indemnización por los supuestos daños causados por la aplicación de ese cuerpo normativo, pues ello implicaría el ejercicio de competencias que están reservadas conforme a la Constitución Política y a la Ley, a los Tribunales de Justicia y no al contra lor no jerárquico de legalidad por la vía del recurso administrativo. Por ende, dichos extremos podrán determinarse en la vía jurisdiccional competente, ya sea en la constitucional o en su defecto, en la vía contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en los artículos 10, 49 y 173 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 153 y siguientes del Código Municipal; 2 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo; 2 inciso b), 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por todo lo expuesto, se confirma la resolución impugnada y se da por agotada la vía administrativa.-

POR TANTO.

Se confirma la resolución impugnada. Se agota la vía administrativa.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Claudia Elena Bolaños Salazar ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: Nombre103222 RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS 3