Denial of non-residential land use in residential zone and limits of municipal controlDenegatoria de uso de suelo no residencial en zona residencial y límites del control municipal

IV.- REGARDING THE URBAN REGULATORY POWER OF MUNICIPALITIES. It must be recalled that urban planning regulation has traditionally been entrusted, without any dispute, to the municipalities, since it has been deemed that "(...) urban planning competence has been a genuine municipal competence, perhaps the foremost among all" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, Spain, S.N.E., 1981. p. 116.); such that it has been configured as a competence of local governments that expands and comes to encompass the planning of the entire territory, extending accessorily to other State bodies and entities, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -a decentralized entity-, and the Ministries of Environment, Energy, and Telecommunications, with the Secretaría Técnica Ambiental (a deconcentrated body) and the Ministry of National Planning. But with respect to local urban planning proper, the Ley de Construcciones, approved by Decreto-Ley number 833, of November fourth, nineteen forty-nine -a pre-constitutional norm, having been enacted by the De Facto Government of the Junta Fundadora de la Segunda República, directed by José Figueres Ferrer-, establishes that the Municipalities are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads and in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies (Article 1), and that no building may be constructed in the country that contravenes its provisions (Article 74). And despite the fact that our Constitución Política is somewhat sparse in defining the proper and essential functions of the municipalities, constitutional jurisprudence -specifically in judgments number 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, and 2003-3656- has interpreted that based on the provisions of its Articles 169 and the first paragraph of Article 170, the primary authority in local urban planning matters corresponds to the municipalities, to the exclusion of any other public entity, which has also been specified in the different versions of the Código Municipal -Laws No. 4574 of May fourth, nineteen seventy and the current body in force, No. 7794 published in La Gaceta No. 94 of May 18, nineteen ninety-eight. In accordance with the foregoing provision, Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, number 4240, of November fifteenth, nineteen sixty-eight, textually provide:

"Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Constitución Política, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each of them will arrange what is appropriate to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail for establishing a specific controlling regime." (Emphasis is not from the original.)

"Article 19.- Each Municipality will issue and promulgate the procedural rules necessary for the due observance of the regulatory plan (plan regulador) and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community." (Emphasis is not from the original.)

From the foregoing derives the control exercised by the Municipal authorities regarding compliance with local urban planning regulations, through the use of the "police power (poder de policía)", with which the power-duty is assumed to ensure public order, health, tranquility, the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society.

V.- WITH RESPECT TO THE ALLEGED RETROACTIVE APPLICATION OF THE TERRITORIAL ZONING PLAN (PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL) OF THE MUNICIPALITY OF DESAMPARADOS. It should be recalled that the retroactivity referred to in Article 34 of the Constitución Política is that which seeks to interfere with acquired rights or consolidated legal situations, born prior to the enactment of the law, that is, those with characteristics of validity and effectiveness perfected under the rule of other regulations, such that their effects and consequences cannot be altered by new provisions, except if they imply a benefit for the interested parties (see, in this sense, judgments number 1996-7043, 1996-2791, and 1996-2970 of the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia). In this sense, the principle of non-retroactivity has a dual manifestation, formal and above all material, so that it could be violated, "…not only when a new norm or the reform of a previous one illegitimately alters acquired rights or situations consolidated under the protection of said previous norm, but also when the effects, interpretation, or application of the latter produces an unreasonable or disproportionate harm to the holder or situation that the norm itself enshrines…" (see judgment number 1999-000694 of the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia). It is worth emphasizing that the concept of acquired right refers to that consummated circumstance in which a thing, of a material or immaterial nature, has entered or impacted the patrimonial sphere of a person, so that, thereby, they have experienced a verifiable advantage or benefit. For its part, the concept of consolidated legal situation refers to a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics, even if these have not been extinguished. In that sense, "…what is relevant regarding the consolidated legal situation is, precisely, not that those effects still endure or not, but that –by virtue of a legal mandate or a judgment that has so declared- a rule, clear and defined, has already emerged in legal life, which connects a factual premise (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect)..." (see judgment number 1997-2765 of the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia). At this point, it should be noted that no one has the right to immutability of the legal system in force, since the essential content of the principle of non-retroactivity provided for in Article 34 of the Constitución Política does not imply that once born into legal life, the norm connecting the supposed fact with a determined effect cannot be modified or suppressed by a subsequent law; but on the contrary, what it seeks to protect is that if the factual premise had already occurred prior to the legal reform, the effect that the interested party expected from the consolidated legal situation does not arise, or else the good or right that had already entered the person's patrimony is taken away as a consequence of that normative modification. In this specific case, this Tribunal considers that the respondent Municipality has not retroactively applied, to the detriment of the appellant, the provisions of Article 80 of the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of Desamparados, for the reasons set forth below: i) As of June 23, two thousand eleven (folios 22 and 23 of the case file), the date on which the appellant filed the application for a land use certificate (certificado de uso de suelo) for the sale of groceries (pulpería) on the property with cadastral plan number SJ-168749-94, the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of the Canton of Desamparados, Province of San José, was already in force, having come into effect upon its publication, that is, on December 18, two thousand seven (see the digital version on the website: www.pgr.go.cr/scij); ii) Consequently, the respondent Municipality was required to analyze the application filed by the appellant in accordance with the urban planning regulations in force at that time, in order to determine whether what was requested was admissible or not under the same. This is because the exercise of the right to trade must conform to the urban planning norms that are in force at the time the land use certificate (certificado de uso de suelo) is requested. At this point, it is worth emphasizing that the operation of the aggrieved party's commercial business predates the entry into force of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of Desamparados, since the temporary permit for that purpose was requested on March 29, two thousand eleven and granted by the Unidad de Fiscalización Tributaria on the 30th of that same month (folios 3, 4, and 7 of the case file); iii) By reason of the foregoing, the existence or not of acquired rights or consolidated legal situations will depend on whether the factual premise, from which a determined effect was expected, had not been configured prior to the legal or regulatory reform. This is not the case here, given that the land use certificate (certificado de uso de suelo) was requested when the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of Desamparados was already in force, and therefore, the classification of the area in which the property where the appellant intends to permanently install her business is located, as a medium-density residential zone, in which non-residential uses –such as, for example: a pulpería- are prohibited when the property is located facing public roads less than 10 meters of right-of-way (derecho de vía) -in the case of subdivisions (urbanizaciones)-, as is the case in this instance (folios 1 and 24 of the case file); iv) In any case, it is necessary to clarify that the purpose of the municipal license (licencia municipal) is not only to collect an amount for the tax on the annual gross income that natural or legal persons have for the development of the authorized activity; but also, to supervise that the exercise of a determined lucrative activity does not prove contrary to the legal system, in the terms set forth by Article 81 of the Código Municipal. The foregoing implies that the Municipality must exercise the respective supervision, in accordance with the powers granted to it for that purpose by the legal system in urban planning matters, in order to guarantee that the property on which the activity is intended to be carried out -or is already being carried out- meets the requirements provided in the Ley de Construcciones and its Reglamento, as well as regarding zoning, which must be in accordance with the activity to be developed. Consequently, this Tribunal considers that –in principle and without prejudice to what is decided on the constitutionality or legality of the provisions of Article 80 of the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial)-, the challenged act is not contrary to the provisions of numeral 34 of the Constitución Política (see, in a similar sense, resolution number 486-2012 of fifteen hours forty minutes on November fifteenth, two thousand twelve, issued by Section Three of this Tribunal).

VI.- REGARDING THE ALLEGATIONS OF UNCONSTITUTIONALITY AND ILLEGALITY OF THE TERRITORIAL ZONING PLAN (PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL) OF THE MUNICIPALITY OF DESAMPARADOS. Both the challenged resolution and official letter PPT-C.U.S.P-1493-2011 of June 24, two thousand eleven, are reasonably grounded in Article 80 of the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of the Municipality of Desamparados, the constitutionality and legality of which the aggrieved party questions, as part of the legal basis of the subsidiary appeal (recurso de apelación en subsidio) filed (folios 36 to 38, 61 to 65 of the case file). In other words, the acts by which the land use certificate (certificado de uso de suelo) requested by the appellant was denied constitute acts of individual application of the norms whose constitutionality and legality are questioned in the appeal filed. Now then, this Tribunal holds it as not proven that the appellant has filed an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against numeral 80 of the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of the Municipality of Desamparados, having this appeal as the base proceeding, and that this has been admitted by the Presidency of the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia (aside a of considering II of this resolution). By reason of the foregoing, and given that both the challenged resolution and official letter PPT-C.U.S.P-1493-2011 of June 24, two thousand eleven, are reasonably grounded in the norms whose constitutionality and legality are questioned in this appeal, this Tribunal deems that, in accordance with the scope of its competence provided for in Articles 173 of the Constitución Política, 181 of the Ley General de la Administración Pública; 156, 158, 161 and 162 of the Código Municipal-, the challenged act could not -in principle- be deemed unconstitutional or illegal, since the non-conforming land use determined by the Unidad de Planificación Territorial of the Municipality of Desamparados and confirmed by the Mayor (Alcaldesa) of that Corporation (folios 24, 32 to 35, 39 to 45 of the case file), is based on the fact that the property registered in the Registro Nacional under cadastral plan number SJ-168749-1994 is located in the Medium-Density Residential Zone (ZRMD) and corresponds to house 29 D, with a total area of 120.00 square meters, located in the Urbanización Villa Ceci, in San Rafael Arriba de Desamparados, facing a public road 8.50 meters wide (folios 1, 9, 14, and 24 of the case file), so that, in accordance with the provisions of Article 80 of the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial), the use requested by the appellant to install a grocery store (pulpería) is NON-CONFORMING, as said norm establishes: "In high, medium, and low-density residential zones, land use certificates (certificados de uso del suelo) for non-residential uses will not be granted on lots located facing pedestrian walkways (alamedas), easements (servidumbres), or on public roads less than 10 meters of right-of-way (derecho de vía) (in the case of a subdivision (urbanización))...". In other words, even though the appellant considers that these norms are contrary to the Constitución Política or the Law, the truth is that the respondent Municipality has limited itself to basing the challenged act on the urban planning regulations in force at the time the aggrieved party requested the land use certificate (certificado de uso de suelo), norms whose effects have not been suspended for this specific case by order of the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia (Article 41, paragraph 1 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). In addition to the foregoing, it is necessary to indicate that this improper biphasic superior authority does not have the competence to establish whether numeral 80 of the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of the Municipality of Desamparados is or is not contrary to the Law of the Constitution, since that constitutes an exclusive competence of the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia (Articles 10 of the Constitución Política; 181 of the Ley General de la Administración Pública; 2 subsection b), 48, 73 and following of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), which is why it would be wrong at this procedural stage to question the legality of the challenged act, when -it is insisted- the effects of the norms of the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) on which it is reasonably grounded have not been suspended for this specific case by order of the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia. Without prejudice to the foregoing, it should be noted that in accordance with the provisions of subsection d) of Article 154 of the Código Municipal, it is not possible to challenge, through the means of appeals for revocation with subsidiary appeal (recursos de revocatoria con apelación en subsidio), the regulatory agreements of the Concejo Municipal. In this specific case, even though the denial of the land use certificate (certificado de uso de suelo) comes from authorities subordinate to the Municipal Mayor's Office (Alcaldía Municipal) (folio 23 of the case file), the truth is that, as already indicated, said formal actions are reasonably grounded in the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial), approved by the Concejo Municipal of Desamparados in accordance with the provisions of Articles 169 of the Constitución Política; 17 subsection 3) of the Ley de Planificación Urbana and 13 subsection p) of the Código Municipal (see the digital version on the website: www.pgr.go.cr/scij), which is why, in substance, the agreements through which the Concejo Municipal of Desamparados approved the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial), whose Article 80 is herein questioned, would also be under scrutiny, reason for which the alleged grounds of illegality or unconstitutionality must be raised in the respective jurisdictional venue, in accordance with the provisions of Articles 10 and 49 of the Constitución Política; 2 subsection b), 48, 73 and following of the Ley de la Jurisdicción Constitucional; 10 subsection 2), 37, 30 subsection 1.b of the Código Procesal Contencioso Administrativo. For all the foregoing, this Tribunal confirms the resolution of ten hours and fifty-one minutes on July twenty-eighth, two thousand eleven, and deems the administrative channel exhausted (see, in a similar sense, resolution number 486-2012 of fifteen hours forty minutes on November fifteenth, two thousand twelve, issued by Section Three of this Tribunal).

VII.- ON THE ALLEGED VIOLATIONS OF THE PRINCIPLE OF EQUALITY AND NON-DISCRIMINATION, AND OF THE RIGHT TO WORK. In the first instance, it is necessary to clarify to the appellant that in order to establish whether the Municipality of Desamparados has incurred or not in discriminatory treatment to her detriment, the Tribunal must have objective parameters of equality, in order to establish not only whether she is in an equal or similar situation to the one she presents as a parameter, which is not the case here, since it is not taken as proven that other persons who are allegedly in a situation similar to that of the appellant have been granted the land use certificate (certificado de uso de suelo) for the exploitation of the grocery sale activity –pulpería- in the Urbanización Villa Ceci (aside b of considering II of this resolution); but also, that those parameters are not substantially contrary to law, because otherwise, equality in illegality could not validly be claimed (see, in the same sense, resolution 404-2012 of sixteen hours eight minutes on October fourth, two thousand twelve, issued by Section Three of this Tribunal). Regarding the alleged violation of the right to work, it should be noted that Article 56 of the Constitución Política contains a double declaration; one, that work is a right of the individual, and another, that the State guarantees the right to the free choice of work, which together constitute the so-called "Freedom of Work". This guarantee implies that the inhabitants of the Republic are empowered to choose, from among the countless lawful occupations, the one that most suits or pleases the administered party for the achievement of their well-being and, correlatively, the State commits not to impose a specific activity on them and to respect their sphere of choice. However, it does not mean that it is an absolute right, since there are lawful restrictions, originating in the Constitution itself, legitimized by ordinal 28 which establishes the limits to freedoms, stating that: private actions that do not harm morality or public order or that do not harm third parties are outside the domain of the law. In the case under review, the respondent Municipality has not denied the appellant her constitutional right to choose a specific activity, nor does it seek to demand or impose a specific one on her, but rather, what it did was not authorize the use of the property that the appellant intended to use to install a grocery store (pulpería), given that it is located in a Medium-Density Residential Zone, located in the Urbanización Villa Ceci, in San Rafael Arriba de Desamparados, facing a public road 8.50 meters wide (folios 1, 9, 14, and 24 of the case file), and in accordance with the provisions of Article 80 of the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of Desamparados, "…In high, medium, and low-density residential zones, land use certificates (certificados de uso del suelo) for non-residential uses will not be granted on lots located facing pedestrian walkways (alamedas), easements (servidumbres), or on public roads less than 10 meters of right-of-way (derecho de vía) (in the case of a subdivision (urbanización))...". By reason of the foregoing, the appellant's request to make the application of the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) more flexible and to grant her the land certificate (certificado de suelo) under a conditional use is inappropriate, given that the prohibition contained in numeral 80 of the Territorial Zoning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) does not admit exceptions, since the property intended to be used for a non-residential use cannot be located facing public roads less than 10 meters of right-of-way (vía), in the case of subdivisions (urbanizaciones). Consequently, this Tribunal considers that the alleged violation of the right to work has not occurred either.

VIII.- WITH RESPECT TO THE ALLEGED LEGITIMATE EXPECTATIONS GENERATED BY THE GRANTING OF A PROVISIONAL LICENSE (LICENCIA PROVISIONAL) AND THE SANITARY OPERATING PERMIT (PERMISO SANITARIO DE FUNCIONAMIENTO).- In the first place, and contrary to what the aggrieved party asserts, she was aware from the moment she filed the application with the Municipality of Desamparados for the granting of a temporary license (licencia temporal) for the activity of selling groceries (pulpería), that its validity was conditioned on being granted the land use certificate (certificado de uso de suelo) and the sanitary operating permit (permiso sanitario de funcionamiento) (see folios 2, 3, and 4 of the case file); an aspect that is also reiterated to her by the Unidad de Fiscalización Tributaria of the respondent Municipality, in official letter SFT-22-2011 of March 30, two thousand eleven, indicating that “…we must inform you that this office grants a temporary permit (permiso temporal) until June 30, 2011 (…) We must clarify that it is not renewable…” (folio 7 of the case file). On the other hand, it should be clarified that the sanitary permit (permiso sanitario) consists of the certificate issued by the Ministry of Health, authorizing the operation of a premises with agricultural, commercial, industrial, or service activity, in a specific location, according to technical criteria that determine the degree of sanitary and environmental risk of the activity to be carried out in a specific infrastructure. For this purpose, aspects such as the following are taken into account: 1) The nature of the activity carried out by the activities or establishments, whether agricultural, industrial, commercial, or service; the classification of the establishment indicated in the Reglamento Sobre Higiene Industrial; 2) The number of people, be they workers, spectators, users, or clients who use them; 3) The size or physical area they require; 4) The raw materials, intermediate products, final products; 5) The machinery, equipment, and processes used in each activity; 6) The waste generated, effects, or agents that may cause air, soil, and water contamination and that may, to a greater or lesser degree, affect human health and the environment (see Articles 1 to 4 of the Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos de Funcionamiento del Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo number 34728-S). By reason of the foregoing, the granting of the sanitary operating permit (permiso sanitario de funcionamiento) does not have –in principle- the virtue of implying or supposing that the Municipality will also grant the conforming land use certificate (certificado de uso de suelo conforme) and/or the respective commercial license (licencia comercial), this because, and in accordance with the scope of its competencies, the municipal entity is responsible for verifying that the condition in which the site chosen for the establishment of the requested activity is located, in terms of zoning, location, setbacks (retiros), and special zones that support any reservation regarding its use and development - such as in the case of airports, sites of historical importance or conservable natural resources, and areas demarcated as floodable and hazardous, among others-, is in conformity or not with the legal system. Consequently, while it is true that the competencies of both the Ministry of Health and the Municipalities in this matter are complementary, it is also true that this circumstance does not imply that what is decided by the Ministry of Health is binding on the Municipality, to the effect that the latter must grant the license (licencia) and the land use certificate (certificado de uso de suelo). For the foregoing reasons, the grievance raised by the appellant is inappropriate. For all of the foregoing, the challenged act is confirmed and the administrative channel is deemed exhausted.-" These permits are for those minor activities, while they initiate the land-use (uso de suelo) procedure, or the corresponding sanitary operating permit from the Ministry of Health (…) These types of temporary permits will be granted without prejudice to being revoked at any time, if the land use (uso de suelo) or the operating permit from the Ministry of Health is not affirmatively obtained…” (folio 2 of the case file); 4) That on March twenty-ninth, two thousand eleven, the appellant filed before the Municipality of Desamparados, a request for “…temporary permit for the grocery store activity while the land use (uso de suelo) is issued (…) and sanitary operating permit…” (folios 3 and 4 of the case file); 5) That by official communication number SFT-222-2011 of March 30, two thousand eleven, the Tax Control Unit of the respondent Municipality notified the appellant that “…In response to the procedure of Service Platform No. 7411-2011 dated 03-30-2011, wherein you request a temporary permit for the grocery sales activity, to be located at Urb* (sic) Villa Ceci house N* (sic) 29-D. In this regard, we must inform you that this office grants a temporary permit until June 30, 2011 (…) We must clarify that it is not renewable…” (folio 7 of the case file); 6) That on June first, two thousand eleven, the Governing Health Area of Desamparados of the Ministry of Health granted the appellant, with a validity of one year, sanitary operating permit RCS-ARSD-706-11, to conduct the grocery store activity, at the property located from Escuela Quemada, 100 meters south, 700 meters east, house 29-D, Urbanización Villa Ceci, San Rafael Arriba de Desamparados (folio 15 of the case file); 7) That on June twenty-third, two thousand eleven, the appellant filed before the Territorial Planning Unit of the Municipality of Desamparados, a request for a land-use certificate (certificado uso de suelo) number Placa17313, to operate the grocery sales activity (pulpería), at the property with cadastral map number SJ-168749-1994, Address11905 (folios 22 and 23 of the case file); 8) That by official communication PPT-C.U.S-C-1493-2011 of June 24, 2011, the Territorial Planning Unit of the Municipality of Desamparados resolved: “… In accordance with the Zoning Map of the Territorial Planning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial), (published in the Official Gazette La Gaceta No. 243, of December 18, 2007), and taking as true the information contained in the cadastral map, the property is located in a MEDIUM-DENSITY RESIDENTIAL ZONE. The use for locating a grocery store is NON-CONFORMING in accordance with Article 80 of the Zoning Regulations…” (folio 24 of the case file); 9) That by written submission dated January 29, 2011, the aggrieved party filed an appeal (recurso de apelación) against official communication PPT-C.U.S-C-1493-2011 of June 24, 2011, issued by the Territorial Planning Process Unit of the Municipality of Desamparados (folio 26 of the case file); 10) That by resolution at ten hours fifty-one minutes of July twenty-eighth, two thousand eleven, the Municipal Mayor’s Office of Desamparados rejected the appeal in subsidium (recurso de apelación en subsidio) and confirmed the challenged act, deeming it to be in accordance with the law, as it finds its basis in the provisions of Articles 28 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and 80 of the Territorial Planning Plan of Desamparados (folios 32 to 35 of the case file); 11) That on August fifth, two thousand eleven, the aggrieved party filed a motion for revocation with appeal in subsidium (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) against the resolution at ten hours fifty-one minutes of July twenty-eighth, two thousand eleven, issued by the Municipal Mayor’s Office of Desamparados (folios 36 to 38 of the case file); 12) That by resolution at nine hours forty-two minutes (sic) of August eighteenth, two thousand eleven, the Municipal Mayor’s Office of Desamparados rejected the motion for revocation (recurso de revocatoria), confirmed the appealed resolution, and admitted the appeal (recurso de apelación) before the Administrative Litigation Court and summoned the parties (folios 39 to 45 of the case file).

II.- UNPROVEN FACTS. Of relevance to this proceeding, the following important facts are deemed not proven: a) That the appellant filed an unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad) against Article 80 of the Territorial Planning Plan of the Municipality of Desamparados, with this appeal as the base proceeding, and that it was admitted by the Presidency of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice (there is no evidence demonstrating this); b) That other persons who are presumably in a situation similar to that of the appellant have been granted the land-use certificate (certificado de uso de suelo) for operating the grocery sales activity (pulpería) at Address11904 (there is no evidence in the case file).

III.- SUBJECT OF THE APPEAL. The appellant alleges that the resolution at ten hours fifty-one minutes of July twenty-eighth, two thousand eleven, issued by the Municipal Mayor’s Office of Desamparados, is contrary to law, deeming that Articles 127, 128, and 129 of the Territorial Planning Plan of the Municipality of Desamparados, upon which said act is based, are contrary to Articles 33, 34, and 56 of the Constitution and to the principles of reasonableness and proportionality, insofar as it prevents non-residential uses –such as, for example: a grocery store– in high, medium, and low-density residential zones, when the property is located facing public streets with less than 10 meters of right-of-way in the case of subdivisions (urbanizaciones). That in her case, it is impossible for her to meet that requirement, since the subdivision where the property is located predates the Territorial Planning Plan of Desamparados and many of its streets do not meet the minimum distance established by Article 80 of that regulatory body, for which reason she considers not only that it has been applied retroactively to her, but also that said regulation is unreasonable since it does not conform to reality, especially because the purpose of the medium-density residential zone –in which the property where she intends to permanently establish her business is located– is to establish intermediate population growth zones which, although they may not have all the services of a high-density residential zone, these may be implemented in the medium or long term. She considers that the challenged resolution is also discriminatory and contrary to the right to work, since there are other similar businesses in the Urbanización Villa Ceci. Finally, she alleges that the respondent Municipality created a false expectation for her by granting her a temporary operating permit, not only because she was unaware of its scope, but also because the Ministry of Health granting her the sanitary operating permit increased her expectation that her business qualified to obtain the land-use certificate (certificado de uso de suelo) and, consequently, the business license (patente comercial). Based on the foregoing, she requests that the application of the Territorial Planning Plan be made more flexible and that she be granted the land certificate under a conditional use. For its part, the respondent municipal authority maintains that the challenged resolution is in accordance with the law, as it is based on the provisions of numeral 80 of the Territorial Planning Plan of the Municipality of Desamparados –which has been mandatory since December eighteenth, two thousand seven– and 28 of the Urban Planning Law. In that sense, it considers that the fact that a temporary license and a sanitary operating permit were granted does not have the effect of creating a legal expectation regarding the intended land use (uso de suelo) (grocery sales activity –pulpería–), since Article 28 of the Urban Planning Law expressly prohibits the granting of land uses (usos de suelo) incompatible with the zoning implemented by the regulatory plans. Finally, they maintain that the allegation of alleged discriminatory treatment is inadmissible, since no evidence was provided regarding the existence of other businesses in a situation similar to hers, or that her business operated before the enactment of the Territorial Planning Plan.

IV.- REGARDING THE URBAN REGULATORY POWER OF MUNICIPALITIES. It must be remembered that urban regulation has traditionally been entrusted, without any discussion, to the municipalities, as it has been deemed that "(...) urban planning competence has been a genuine municipal competence, perhaps the first among all" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 and PAREJO ALFONSO, Nombre45684, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, Spain, S.N.E., 1981. p. 116.); so that it has been configured as a competence of local governments that expands and comes to encompass the planning of the entire territory, extending accessorily to other State bodies and entities, such as the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) - a decentralized entity -, and the Ministries of Environment, Energy, and Telecommunications, with the Technical Environmental Secretariat (Secretaría Técnica Ambiental) (a deconcentrated body) and the Ministry of National Planning. But with regard to local urban planning itself, the Construction Law (Ley de Construcciones), approved by Decree-Law number 833, of November fourth, nineteen hundred forty-nine –a pre-constitutional norm, having been enacted by the de facto Government of the Founding Junta of the Second Republic, led by José Figueres Ferrer– establishes that the Municipalities are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads and in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies (Article 1), as well as that no building may be erected in the country that contravenes its provisions (Article 74). And even though our Constitution is somewhat sparing in defining the proper and essential functions of the municipalities, constitutional jurisprudence –specifically in judgments number 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, and 2003-3656– has interpreted that based on the provisions of its Articles 169 and the first paragraph of Article 170, primary ownership in matters of local urban planning corresponds to the municipalities, excluding any other public entity, which has also been specified in the different versions of the Municipal Code (Código Municipal) –Laws No. 4574 of May fourth, nineteen hundred seventy and the current body in force, No. 7794 published in La Gaceta No. 94 of May 18, nineteen hundred ninety-eight. In accordance with the preceding provision, Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law, number 4240, of November fifteenth, nineteen hundred sixty-eight, literally provide:

"Article 15.- Pursuant to the precept of Article 169 of the Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each one of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan, and related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons exist to establish a particular control regime." (Emphasis is not from the original.)

"Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the necessary procedural rules for the due observance of the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and welfare of the community." (Emphasis is not from the original.)

From the foregoing derives the control exercised by the Municipal authorities regarding compliance with local urban regulations, through the use of the "police power (poder de policía)", with which the power-duty is assumed to ensure public order, health, tranquility, the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society.

V.- IN RELATION TO THE ALLEGED RETROACTIVE APPLICATION OF THE TERRITORIAL PLANNING PLAN OF THE MUNICIPALITY OF DESAMPARADOS. It is worth recalling that the retroactivity referred to in Article 34 of the Constitution is that which seeks to interfere with acquired rights or consolidated legal situations, born prior to the enactment of the law, that is, those with characteristics of validity and effectiveness perfected under the rule of other regulations, so that their effects and consequences cannot be altered by new provisions, except if they imply a benefit for the interested parties (see in this sense, judgments number 1996-7043, 1996-2791, and 1996-2970 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). In this sense, the principle of non-retroactivity has a double manifestation, formal and especially material, so that it could be violated, "…not only when a new norm or the reform of a previous one illegitimately alters acquired rights or situations consolidated under that previous norm, but also when the effects, interpretation, or application of the latter produces an unreasonable or disproportionate harm to the holder or situation that it enshrines…" (see judgment number 1999-000694 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). It is worth highlighting that the concept of acquired right refers to that consummated circumstance in which a thing of a material or immaterial nature has entered or affected the patrimonial sphere of a person, so that they have thereby experienced an ascertainable advantage or benefit. For its part, the concept of consolidated legal situation refers to a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics, even if these have not been extinguished. In that sense, "…the relevant aspect regarding the consolidated legal situation is precisely not whether those effects still endure or not, but that –by virtue of a legal mandate or a judgment that has so declared it– a clear and defined rule has already emerged into legal life, connecting a factual premise (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect)..." (see judgment number 1997-2765 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). On this point, it should be noted that no one has a right to the immutability of the current legal system, since the essential content of the principle of non-retroactivity provided in Article 34 of the Constitution does not imply that once a norm connecting the factual scenario with a specific effect has come into legal life, it cannot be modified or suppressed by a subsequent law; but rather, what it seeks to protect is that if the factual premise had already occurred prior to the legal reform, the effect that the interested party expected from the consolidated legal situation does not arise, or else the asset or right that had already entered the person's patrimony is taken away from them as a consequence of that regulatory modification. In the specific case, this Court considers that the respondent Municipality has not applied the provisions of Article 80 of the Territorial Planning Plan of Desamparados retroactively to the detriment of the appellant, for the reasons set forth below: i) By June 23, two thousand eleven (folios 22 and 23 of the case file), the date on which the appellant filed the request for the land-use certificate (certificado de uso de suelo) for the sale of groceries (pulpería) on the property with cadastral map number SJ-168749-94, the Territorial Planning Plan of the Canton of Desamparados, Province of San José, was already in force, having entered into effect upon its publication, that is, on December 18, two thousand seven (see the digital version at the website: www.pgr.go.cr/scij); ii) Consequently, the respondent Municipality had to analyze the request filed by the appellant in accordance with the urban planning regulations in force at that time, in order to determine whether what was requested was admissible or not according to those regulations. This is because the exercise of the right to commerce must conform to the urban planning norms in force at the time the land-use certificate (certificado de uso de suelo) is requested. On this point, it is worth highlighting that the operation of the aggrieved party's commercial business is not prior to the entry into force of the Regulatory Plan of Desamparados, since the temporary permit for that purpose was requested on March 29, two thousand eleven and granted by the Tax Control Unit on the 30th of that same month (folios 3, 4, and 7 of the case file); iii) For this reason, the existence or not of acquired rights or consolidated legal situations will depend on the factual premise, from which a specific effect was expected, not having occurred prior to the legal or regulatory reform. This is not the case here, since the land-use certificate (certificado de uso de suelo) was requested when the Territorial Planning Plan of Desamparados was already in force, and therefore, the classification of the area where the property in which the appellant intends to permanently establish her business is located as a medium-density residential zone, in which non-residential uses are prohibited –such as, for example: a grocery store– when the property is located facing public streets with less than 10 meters of right-of-way –in the case of subdivisions (urbanizaciones)–, as occurs in this instance (folios 1 and 24 of the case file); iv) In any case, it is necessary to clarify that the purpose of the municipal license (licencia municipal) is not only to collect an amount for the annual gross income tax that individuals or legal entities have from the development of the authorized activity; but also to supervise that the exercise of a specific lucrative activity is not contrary to the legal system, in the terms set forth in Article 81 of the Municipal Code. This implies that the Municipality must exercise the corresponding supervision, in accordance with the powers granted to it for this purpose by the legal system in urban matters, in order to guarantee that the property in which the activity is intended to be carried out –or is already being carried out– meets the requirements provided in the Construction Law and its Regulations, as well as those related to zoning, which must be consistent with the activity to be developed. Consequently, this Court considers that –in principle and without prejudice to what is decided regarding the constitutionality or legality of the provision in Article 80 of the Territorial Planning Plan– the challenged act is not contrary to the provision in numeral 34 of the Constitution (see in a similar sense, resolution number 486-2012 at fifteen hours forty minutes of November fifteenth, two thousand twelve, issued by the Third Section of this Court).

VI.- REGARDING THE ALLEGATIONS OF UNCONSTITUTIONALITY AND ILLEGALITY OF THE TERRITORIAL PLANNING PLAN OF THE MUNICIPALITY OF DESAMPARADOS. Both the challenged resolution and official communication PPT-C.U.S.P-1493-2011 of June 24, two thousand eleven, are reasonably based on Article 80 of the Territorial Planning Plan of the Municipality of Desamparados, whose constitutionality and illegality are challenged by the aggrieved party as part of the legal basis of the appeal in subsidium (recurso de apelación en subsidio) filed (folios 36 to 38, 61 to 65 of the case file). In other words, the acts by which the land-use certificate (certificado de uso de suelo) requested by the appellant was denied constitute individual application acts of the norms whose constitutionality and illegality are challenged in the filed appeal. Now, this Court deems it unproven that the appellant filed an unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad) against numeral 80 of the Territorial Planning Plan of the Municipality of Desamparados, with this appeal as the base proceeding, and that it was admitted by the Presidency of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (item a of Considerando II of this resolution). By reason of the foregoing, and given that both the challenged resolution and official communication PPT-C.U.S.P-1493-2011 of June 24, two thousand eleven, are reasonably based on the norms whose constitutionality and illegality are challenged in this appeal, this Court deems that in accordance with its scope of competence provided in Articles 173 of the Constitution; 181 of the General Law of Public Administration; 156, 158, 161, and 162 of the Municipal Code– the challenged act could not –in principle– be considered unconstitutional or illegal, since the non-conforming land use (uso de suelo no conforme) determined by the Territorial Planning Unit of the Municipality of Desamparados and confirmed by the Mayor of that Corporation (folios 24, 32 to 35, 39 to 45 of the case file), is based on the fact that the property registered in the National Registry under cadastral map number SJ-168749-1994, is located in the Medium-Density Residential Zone (Placa17314) and corresponds to house 29 D, with a total area of 120.00 square meters, located in Urbanización Villa Ceci, in San Rafael Arriba de Desamparados, facing a public street with a width of 8.50 meters (folios 1, 9, 14, and 24 of the case file), so that, in accordance with the provisions of Article 80 of the Territorial Planning Plan, the use requested by the appellant to establish a grocery sale (pulpería) is NON-CONFORMING, since that norm establishes: "In high, medium, and low-density residential zones, land-use certificates (certificados de uso del suelo) for non-residential uses will not be granted on lots located facing pedestrian walkways (alamedas), easements (servidumbres), or on public streets less than 10 meters of right-of-way (in the case of subdivisions (urbanizaciones))...". In other words, even though the appellant deems that said norms are contrary to the Constitution or the Law, the fact is that the respondent Municipality has limited itself to basing the challenged act on the urban planning regulations in force at the time the aggrieved party requested the land-use certificate (certificado de uso de suelo), norms whose effects have not been suspended for the specific case by order of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Article 41 paragraph 1 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional)). Added to the foregoing, it is necessary to indicate that this improper two-phase authority is not competent to establish whether numeral 80 of the Territorial Planning Plan of the Municipality of Desamparados is contrary to the Law of the Constitution, as this constitutes an exclusive competence of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Articles 10 of the Constitution; 181 of the General Law of Public Administration; 2 subsection b), 48, 73 and following of the Constitutional Jurisdiction Law), for which reason it would be wrong at this procedural stage to question the legality of the challenged act, when –it is insisted– the effects of the norms of the Territorial Planning Plan upon which it is reasonably based have not been suspended for the specific case by order of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. Without prejudice to the foregoing, it should be noted that in accordance with the provisions of subsection d) of Article 154 of the Municipal Code, it is not permissible to challenge the agreements of the Municipal Council of a regulatory nature through the remedies of revocation with appeal in subsidium (recursos de revocatoria con apelación en subsidio). In this specific case, even though the denial of the land-use certificate (certificado de uso de suelo) comes from authorities dependent on the Municipal Mayor's Office (folio 23 of the case file), the fact is that, as already indicated, said formal actions are reasonably based on the Territorial Planning Plan, approved by the Municipal Council of Desamparados in accordance with the provisions of Articles 169 of the Constitution; 17 subsection 3) of the Urban Planning Law, and 13 subsection p) of the Municipal Code (see the digital version at the website: www.pgr.go.cr/scij), for which reason, at its core, the agreements through which the Municipal Council of Desamparados approved the Territorial Planning Plan, whose Article 80 is challenged here, are also being questioned, for which reason the alleged grounds of illegality or unconstitutionality must be raised in the respective jurisdictional venue, in accordance with the provisions of Articles 10 and 49 of the Constitution; 2 subsection b), 48, 73 and following of the Constitutional Jurisdiction Law; 10 subsection 2), 37, 30 subsection 1.b of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). For all the foregoing, this Court confirms the resolution at ten hours fifty-one minutes of July twenty-eighth, two thousand eleven, and deems the administrative route exhausted (see in a similar sense, resolution number 486-2012 at fifteen hours forty minutes of November fifteenth, two thousand twelve, issued by the Third Section of this Court).

VII.- ON THE ALLEGED VIOLATIONS OF THE PRINCIPLE OF EQUALITY AND NON-DISCRIMINATION, AND THE RIGHT TO WORK. In the first instance, it is necessary to clarify to the appellant that in order to establish whether the Municipality of Desamparados has incurred in discriminatory treatment to her detriment, the Court must have objective parameters of equality, in order to establish not only whether she is in a situation equal or similar to the one she proposes as a parameter, which is not the case here, since it is not proven that other persons who are presumably in a situation similar to that of the appellant have been granted the land-use certificate (certificado de uso de suelo) for the operation of the grocery sales activity –pulpería– at Address11904 (item b of Considerando II of this resolution); but also, that said parameters are not substantially contrary to law, because otherwise, equality in illegality could not be validly alleged (see in the same sense, resolution 404-2012 at sixteen hours eight minutes of October fourth, two thousand twelve, issued by the Third Section of this Court). Regarding the alleged violation of the right to work, it should be noted that Article 56 of the Constitution contains a double declaration; one, that work is a right of the individual, and another, that the State guarantees the right to free choice of work, which together constitute the so-called "Freedom of Work". This guarantee implies that the inhabitants of the Republic are empowered to choose among the countless lawful occupations the one that best suits or pleases the administered party for the achievement of their well-being, and correlatively, the State commits not to impose a specific activity on them and to respect their sphere of choice. However, this does not mean that it is an absolute right, as there are lawful restrictions, originating in the Constitution itself, legitimized by Article 28 which establishes the limits to freedoms, by stating that: private actions that do not harm morality or public order or that do not harm third parties are beyond the domain of the law. In the case under review, the respondent Municipality has not denied the appellant her constitutional right to choose a specific activity, nor does it seek to demand or impose a specific one on her, but rather, what it did was not authorize the use of the property that the appellant intended to use to establish a grocery sale (pulpería), since it is located in a Medium-Density Residential Zone, located in Urbanización Villa Ceci, in San Rafael Arriba de Desamparados, facing a public street with a width of 8.50 meters (folios 1, 9, 14, and 24 of the case file), and in accordance with the provisions of Article 80 of the Territorial Planning Plan of Desamparados, "…In high, medium, and low-density residential zones, land-use certificates (certificados de uso del suelo) for non-residential uses will not be granted on lots located facing pedestrian walkways (alamedas), easements (servidumbres), or on public streets less than 10 meters of right-of-way (in the case of subdivisions (urbanizaciones))...". Based on the foregoing, the appellant's request that the application of the Territorial Planning Plan be made more flexible and that she be granted the land certificate under a conditional use is inadmissible, since the prohibition contained in numeral 80 of the Territorial Planning Plan does not admit exceptions, as the property intended to be used for a non-residential use may not be located facing public streets of less than 10 meters of right-of-way, in the case of subdivisions (urbanizaciones).

Consequently, this Tribunal considers that the alleged violation of the right to work has likewise not occurred.

VIII.- REGARDING THE ALLEGED LEGITIMATE EXPECTATIONS GENERATED BY THE GRANTING OF A PROVISIONAL LICENSE AND THE SANITARY OPERATING PERMIT.- First of all, and contrary to what the aggrieved party claims, she had knowledge since she filed the request with the Municipality of Desamparados for a temporary license for the activity of selling groceries (pulpería), that its validity was conditioned upon her being granted the certificate of land use (certificado de uso de suelo) and the sanitary operating permit (permiso sanitario de funcionamiento) (see folios 2, 3, and 4 of the expediente); an aspect that was, furthermore, reiterated to her by the Tax Enforcement Unit of the respondent Municipality, in official letter SFT-22-2011 of March thirtieth, two thousand eleven, by indicating to her that “…we must inform you that this office grants a temporary permit until June 30, 2011 (…) We must clarify that it is not renewable…” (folio 7 of the expediente). On the other hand, it should be clarified that the sanitary operating permit consists of the certificate issued by the Ministry of Health, authorizing the operation of a premises for an agricultural, commercial, industrial, or service activity, at a specific location, in accordance with technical criteria that determine the degree of sanitary and environmental risk of the activity to be carried out in a specific infrastructure. For this purpose, aspects such as the following are taken into account: 1) The nature of the activity carried out by the activities or establishments, whether agricultural, industrial, commercial, or service-based; the classification of the establishment as indicated by the Regulations on Industrial Hygiene (Reglamento Sobre Higiene Industrial); 2) The number of people, whether workers, spectators, users, or clients, who use them; 3) The extension or physical area they require; 4) The raw materials, intermediate products, and final products; 5) The machinery, equipment, and processes used in each activity; 6) The waste generated, effects, or agents that may cause air, soil, and water pollution and that may, to a greater or lesser degree, affect human health and the environment (see Articles 1 to 4 of the General Regulations for the Granting of Operating Permits of the Ministry of Health, Executive Decree number 34728-S). For the foregoing reasons, the granting of the sanitary operating permit does not have – in principle – the virtue of implying or presuming that the Municipality will also grant the respective certificate of land use (certificado de uso de suelo) and/or the commercial license, because, in accordance with the scope of its powers, it is the municipal entity's responsibility to verify whether the condition of the site chosen for establishing the requested activity, in terms of zoning, location, setbacks (retiros), and special zones that support any reserve regarding its use and development – such as in the case of airports, sites of historical importance or conservable natural resources, and areas demarcated as flood-prone and hazardous, among others – is or is not in accordance with the legal system. Consequently, although it is true that the powers of both the Ministry of Health and the Municipalities in this matter are complementary, it is also true that this circumstance does not imply that the decision made by the Ministry of Health is binding on the Municipality for the purpose of granting the license and the certificate of land use (certificado de uso de suelo). Therefore, the grievance raised by the appellant is without merit. For all the foregoing reasons, the challenged act is confirmed, and the administrative remedy is deemed exhausted.-

POR TANTO.

The challenged act is confirmed. The administrative remedy is deemed exhausted.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Francisco J. Muñoz Chacón MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: Nombre103285 RESPONDENT: MUNICIPALITY OF DESAMPARADOS 3 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL del Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Urbano Tema: Plan regulador Subtemas:

Concepto y alcances. Impedimento de establecimiento de pulpería al estar restringidos los usos no residenciales.

Tema: Certificación de uso de suelo Subtemas:

Denegatoria para establecimiento de pulpería al estar restringidos los usos no residenciales en plan regulador. Otorgamiento de permiso sanitario no implica su obtención.

Tema: Municipalidad Subtemas:

Alcances de la competencia para regular y vigilar el desarrollo urbano. Impedimento de establecimiento de pulpería al estar restringidos los usos no residenciales bajo plan regulador. Otorgamiento de permiso sanitario no implicar obtención de la licencia y el certificado de uso de suelo.

Tema: Permiso sanitario Subtemas:

Otorgamiento no implicar que la Municipalidad otorgará la licencia y el certificado de uso de suelo.

“IVo.- RESPECTO AL PODER REGULADOR URBANÍSTICO DE LAS MUNICIPALIDADES. Debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que "(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); de manera que se ha configurado, como una competencia de los gobiernos locales que se amplía y llega a abarcar la ordenación de todo el territorio, extendiéndose accesoriamente a otros órganos y entes del Estado, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional. Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público, lo cual ha quedado también concretado en las distintas versiones del Código Municipal -Leyes No. 4574 de cuatro de mayo de mil novecientos setenta y el actual cuerpo vigente, No. 7794 publicada en La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de mil novecientos noventa y ocho. En consonancia con la anterior disposición, los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía ", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad.

Vo.- CON RELACIÓN A LA ALEGADA APLICACIÓN RETROACTIVA DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Cabe recordar que la retroactividad a la que hace referencia el artículo 34 de la Constitución Política, es aquella que pretende interferir con derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no puedan ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si implican un beneficio para los interesados (ver en ese sentido, las sentencias número 1996-7043, 1996-2791 y 1996-2970 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). En ese sentido, el principio de irretroactividad tiene una doble manifestación, formal y sobre todo material, de modo que podría resultar violado, “…no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular o situación que ella misma consagra…” (ver sentencia número 1999-000694 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). Valga resaltar que el concepto de derecho adquirido, hace referencia a aquella circunstancia consumada en la cual, una cosa de carácter material o inmaterial, ha ingresado o ha incidido en la esfera patrimonial de una persona, por lo que, con ello ha experimentado una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, el concepto de situación jurídica consolidada, se refiere a un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas, aún cuando éstos no se hayan extinguido. En ese sentido“…lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado)...” (ver sentencia número 1997-2765 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). En este punto, cabe destacar que nadie tiene derecho a una inmutabilidad del ordenamiento jurídico vigente, toda vez que el contenido esencial del principio de irretroactividad previsto en el artículo 34 de la Constitución Política, no implica que una vez nacida a la vida jurídica, la norma que conecta el supuesto de hecho con un determinado efecto, no pueda ser modificada o suprimida por una ley posterior; sino por el contrario lo que pretende tutelar es que si ya se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, no surja el efecto que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada, o bien se le sustraiga a consecuencia de esa modificación normativa, el bien o el derecho que ya había ingresado al patrimonio de la persona. En el caso concreto, este Tribunal considera que la Municipalidad recurrida no ha aplicado de manera retroactiva en perjuicio de la recurrente, lo dispuesto en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, por las razones que de seguido se exponen: i) Para el 23 de junio del dos mil once (folios 22 y 23 del expediente), fecha en que la apelante planteó la solicitud de certificado de uso de suelo para la venta de abarrotes (pulpería) en la finca con plano catastrado número SJ-168749-94, ya se encontraba vigente el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados Provincia de San José, el cual, entró a regir a partir de su publicación, o sea, el 18 de diciembre del dos mil siete (ver la versión digital en la página web: www.pgr.go.cr/scij); ii) En consecuencia, la Municipalidad recurrida debía analizar la solicitud planteada por la recurrente, conforme a la normativa urbanística vigente en ese momento , a efecto de establecer si lo gestionado resultaba o no procedente conforme a la misma. Ello por cuanto, el ejercicio del derecho al comercio, deberá adecuarse a las normas de planificación urbana que se encuentren vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado. En este punto valga resaltar, que el funcionamiento del negocio comercial de la agraviada, no es anterior a la entrada en vigencia al Plan Regulador de Desamparados, toda vez que el permiso temporal para tal efecto, fue solicitado el 29 de marzo del dos mil once y otorgado por la Unidad de Fiscalización Tributaria, el 30 de ese mismo mes (folios 3, 4 y 7 del expediente) ; iii) En razón de lo anterior, la existencia o no de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, dependerá de que no se haya configurado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal o reglamentaria, del que se esperaba un determinado efecto. Lo que no sucede en este caso, dado que el certificado de uso de suelo se solicitó cuando ya estaba en vigencia, el Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, y por ende, la clasificación del área en que se encuentra ubicado el inmueble en que la apelante pretende instalar de manera permanente su negocio, como una zona residencial de mediana densidad, en la cual, se impiden los usos no residenciales –como por ejemplo: una pulpería-, cuando el inmueble se encuentre ubicado frente a calles públicas menores de 10 metros de derecho de vía -en el caso de las urbanizaciones-, tal y como sucede en la especie (folios 1 y 24 del expediente); iv) En todo caso, es menester aclarar que el objeto de la licencia municipal no sólo consiste en percibir un monto por concepto del impuesto sobre los ingresos brutos anuales que tengan las personas físicas o jurídicas por el desarrollo de la actividad autorizada; sino también, en fiscalizar que el ejercicio de una determinada actividad lucrativa, no resulte contraria al ordenamiento jurídico, en los términos expuestos por el artículo 81 del Código Municipal. Lo anterior implica , que la Municipalidad deberá ejercer la fiscalización respectiva, conforme a las potestades que al efecto le otorga el ordenamiento jurídico en materia urbanística, a efecto de garantizar que el inmueble en que se pretende realizar -o ya se realice- la actividad, cuente con los requisitos previstos en la Ley de Construcciones y su Reglamento, así como lo referente a la zonificación, que debe ser acorde con la actividad a desarrollar. En consecuencia, este Tribunal considera que –en principio y sin perjuicio de lo que se resuelva sobre la constitucionalidad o legalidad de lo dispuesto en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial-, el acto impugnado no resulta contrario a lo dispuesto en el numeral 34 de la Constitución Política (ver en sentido similar, la resolución número 486-2012 de las quince horas cuarenta minutos del quince de noviembre del dos mil doce, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal).

VIo.- EN CUANTO A LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Tanto la resolución impugnada, como el oficio PPT-C.U.S.P-1493-2011 del 24 de junio el dos mil once, se encuentran razonablemente fundados en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, cuya constitucionalidad e ilegalidad cuestiona la agraviada, como parte del sustento jurídico del recurso de apelación en subsidio interpuesto (folios 36 a 38, 61 a 65 del expediente). En otras palabras, los actos mediante los cuales se denegó el certificado de uso de suelo que solicitó la apelante, constituyen actos de aplicación individual de las normas cuya constitucionalidad e ilegalidad, se cuestiona en el recurso planteado. Ahora bien, este Tribunal tiene como no acreditado que la recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra el numeral 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (aparte a del considerando II de esta resolución). En razón de lo anterior y dado que tanto la resolución impugnada como el oficio PPT-C.U.S.P-1493-2011 del 24 de junio el dos mil once, se encuentran razonablemente fundados en las normas cuya constitucionalidad e ilegalidad se cuestiona en este recurso, este Tribunal estima que conforme al ámbito de su competencia previsto en los artículos 173 de la Constitución Política, 181 de la Ley General de la Administración Pública; 156, 158, 161 y 162 del Código Municipal-, el acto impugnado no podría -en principio- estimarse inconstitucional o ilegal, toda vez que el uso de suelo no conforme dispuesto por la Unidad de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados y confirmado por la Alcaldesa de esa Corporación (folios 24, 32 a 35, 39 a 45 del expediente), se basa en el hecho de que el inmueble inscrito en el Registro Nacional bajo plano catastrado número SJ-168749-1994, se encuentra en la Zona Residencial de Mediana Densidad (ZRMD) y corresponde a la casa 29 D, con un área total de 120.00 metros cuadrados, localizada en la Urbanización Villa Ceci, en San Rafael Arriba de Desamparados, frente a una calle pública de 8.50 metros de ancho (folios 1, 9, 14 y 24 de expediente), por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial, el uso solicitado por la recurrente para instalar una venta de abarrotes (pulpería), es NO CONFORME, toda vez que dicha norma establece: " En las zonas residenciales de alta, mediana y baja densidad, no se otorgarán certificados de uso del suelo para usos no residenciales en lotes ubicados frente a alamedas, servidumbres o en calles públicas menores a 10 metros de derecho de vía (en caso de urbanización)...". En otras palabras, aún y cuando la recurrente estime que dichas normas son contrarias a la Constitución Política o la Ley, lo cierto es, que la Municipalidad recurrida se ha limitado a fundamentar el acto impugnado en la normativa urbanística vigente al momento en que la agraviada solicitó el certificado de uso de suelo, normas cuyos efectos no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículo 41 párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) . Aunado a lo anterior, es menester indicar que a este jerarca impropio bifásico, no le compete establecer si el numeral 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, resulta o no contrarios al Derecho de la Constitución, pues ello constituye una competencia exclusiva de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículos 10 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), razón por la cual, mal haría en este estadio procesal, en cuestionar la legalidad del acto impugnado, cuando -se insiste- los efectos de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial en que se encuentra razonablemente fundado, no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sin perjuicio de lo expuesto con anterioridad, cabe destacar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 154 del Código Municipal, no procede impugnar por la vía de los recursos de revocatoria con apelación en subsidio, los acuerdos del Concejo Municipal de carácter reglamentario. En este caso concreto, aún y cuando la denegatoria del certificado de uso de suelo proviene de autoridades dependientes de la Alcaldía Municipal (folios 23 del expediente), lo cierto es, que tal y como ya se indicado, dichas conductas formales están razonablemente fundadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, aprobado por el Concejo Municipal de Desamparados de conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución Política; 17 inciso 3) de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso p) del Código Municipal (ver la versión digital en la página web: www.pgr.go.cr/scij) , motivo por el cual, en el fondo también se estarían cuestionando los acuerdos mediante los cuales, el Concejo Municipal de Desamparados aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial, cuyo artículo 80 aquí se cuestiona, razón por la cual, los presuntos motivos de ilegalidad o inconstitucionalidad deberá ser planteados en la vía jurisdiccional respectiva, conforme a lo dispuesto en los artículos 10 y 49 de la Constitución Política; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; 10 inciso 2), 37, 30 inciso 1.b del Código Procesal Contencioso Administrativo. Por todo lo expuesto, este Tribunal confirma la resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del veintiocho de julio del dos mil once y da por agotada la vía administrativa (ver en sentido similar, la resolución número 486-2012 de las quince horas cuarenta minutos del quince de noviembre del dos mil doce, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal).

VIIo.- SOBRE LAS ALEGADAS VIOLACIONES AL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN, Y AL DERECHO AL TRABAJO. En primera instancia, es menester aclarar a la recurrente, que a fin de establecer si la Municipalidad de Desamparados, ha incurrido o no en un trato discriminatorio en su perjuicio, el Tribunal debe contar con parámetros objetivos de igualdad, a fin de establecer no sólo si se encuentra en una situación igual o similar a la que plantea como parámetro, lo cual, no sucede en este caso, puesto que no se tiene por acreditado que a otras personas que presuntamente se encuentran en una situación similar a la del recurrente, se les han otorgado el certificado de uso de suelo para la explotación de la actividad de venta de abarrotes –pulpería- en la Urbanización Villa Ceci (aparte b del considerando II de esta resolución); sino también, que dichos parámetros no resulten sustancialmente contrarios a derecho, pues de lo contrario, no podría válidamente alegarse igualdad en la ilegalidad (ver en igual sentido, la resolución 404-2012 de las dieciséis horas ocho minutos del cuatro de octubre del dos mil doce, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal). En cuanto, a la alegada violación al derecho al trabajo, cabe indicar que el artículo 56 de la Constitución Política, contiene una doble declaración; una, la de que el trabajo es un derecho del individuo y otra, la de que el Estado garantiza el derecho a la libre elección del trabajo que en su conjunto constituyen la denominada "Libertad de Trabajo". Dicha garantía implica que los habitantes de la República se encuentran facultados para escoger entre el sinnúmero de ocupaciones lícitas la que más convenga o agrade al administrado para el logro de su bienestar y, correlativamente, el Estado se compromete a no imponerle una determinada actividad y respetar su esfera de selección. Sin embargo, no significa que se trate de un derecho absoluto, ya que existen restricciones lícitas, originadas en la misma Constitución, legitimadas por el ordinal 28 que establece los límites a las libertades, al consignar que: las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros, están fuera del dominio de la ley. En el caso de examen , la Municipalidad recurrida no ha negado a la apelante su derecho constitucional a escoger una actividad determinada, ni pretende exigirle o imponerle una específica, sino que, lo que hizo fue no autorizar el uso del inmueble que la recurrente pretendía emplear para instalar una venta de abarrotes (pulpería), toda vez que éste se encuentra en Zona Residencial de Mediana Densidad, localizado en la Urbanización Villa Ceci, en San Rafael Arriba de Desamparados, frente a una calle pública de 8.50 metros de ancho (folios 1, 9, 14 y 24 de expediente), y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 el Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, "…En las zonas residenciales de alta, mediana y baja densidad, no se otorgarán certificados de uso del suelo para usos no residenciales en lotes ubicados frente a alamedas, servidumbres o en calles públicas menores a 10 metros de derecho de vía (en caso de urbanización)...". En razón de lo anterior, resulta improcedente la solicitud de la apelante, a efecto de que se flexibilice la aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial y se le otorgue el certificado de suelo bajo un uso condicional, toda vez que la prohibición contenida en el numeral 80 del Plan de Ordenamiento Territorial, no admite excepciones, pues el inmueble que se pretenda emplear para un uso no residencial, no podrá estar ubicado frente a calles públicas menores a 10 metros de vía, en caso de urbanizaciones. E n consecuencia, este Tribunal considera que tampoco se ha producido el alegado quebranto al derecho al trabajo.

VIIIo.- CON RELACIÓN A LAS SUPUESTAS EXPECTATIVAS DE DERECHO GENERADAS POR EL OTORGAMIENTO DE UNA LICENCIA PROVISIONAL Y EL PERMISO SANITARIO DE FUNCIONAMIENTO.- En primer término y contrario a lo que afirma la agraviada, ésta tenía conocimiento desde que planteó ante la Municipalidad de Desamparados, la solicitud para que se le otorgara una licencia temporal para la actividad de venta de abarrotes (pulpería), que la vigencia de la misma estaba condicionada a que se le otorgara el certificado de uso de suelo y el permiso sanitario de funcionamiento (ver folios 2, 3 y 4 del expediente); aspecto que además, se le reitera por parte de la Unidad de Fiscalización Tributaria de la Municipalidad recurrida, en oficio SFT-22-2011 del 30 de marzo del dos mil once, al indicarle que “…debemos informales que esta oficina otorga permiso temporal hasta el 30 de junio del 2011 (…) El mismo debemos aclarar que no es renovable…” (folio 7 del expediente). Por otra parte, cabe aclarar que el permiso sanitario consiste en el certificado que emite el Ministerio de Salud, autorizando el funcionamiento de un local con actividad agrícola, comercial, industrial o de servicios, en una ubicación determinada, conforme a criterios técnicos que determinan el grado de riesgo sanitario y ambiental de la actividad a realizar en una infraestructura determinada. Para tal efecto, se toman encuentra aspectos tales como: 1) La naturaleza de la actividad que realizan las actividades o establecimientos, sean éstos agrícolas, industriales, comerciales o de servicios; a clasificación del establecimiento que señala el Reglamento Sobre Higiene Industrial; 2) La cantidad de personas, sean éstas trabajadores, espectadores, usuarios o clientes que los utilizan; 3) La extensión o área física que requieren; 4) Las materias primas, productos intermedios, productos finales; 5) La maquinaria, equipo y procesos utilizados en cada actividad; 6) Los desechos generados, efectos o agentes que puedan provocar contaminación de aire, suelo y agua y que pueden en mayor o menor grado afectar la salud y el ambiente humano (ver artículos 1 a 4 del Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos de Funcionamiento del Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo número 34728-S). En razón de lo anterior, el otorgamiento del permiso sanitario de funcionamiento, no tiene – en principio- la virtud de implicar o suponer que la Municipalidad también otorgará el certificado de uso de suelo conforme y/o la licencia comercial respectiva, ello por cuanto y de conformidad con el ámbito de sus competencias, al ente municipal le corresponde verificar que la condición en que se encuentra el sitio elegido para el establecimiento de la actividad solicitada, en cuanto a la zonificación, ubicación, retiros y zonas especiales, que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo - como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables y peligrosas, entre otros-, está conforme o no al ordenamiento jurídico. En consecuencia, si bien es cierto, tanto las competencias del Ministerio de Salud como de las Municipalidades en esta materia, son complementarias; también lo es, que dicha circunstancia no implica que lo resuelto por el Ministerio de Salud resulte vinculante para la Municipalidad, a efecto de que ésta otorgue la licencia y el certificado de uso de suelo. Por lo expuesto, el agravio planteado por la apelante resulta improcedente. Por todo lo expuesto, se confirma el acto impugnado y se da por agotada la vía administrativa.-” ... Ver más Otras Referencias: Resolución número 486-2012 de las quince horas cuarenta minutos del quince de noviembre del dos mil doce, dictada por la Sección Tercera del TCA Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: Nombre103285 RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS No. 43-2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las nueve horas cincuenta minutos del ocho de febrero del dos mil trece.- Recurso de apelación interpuesto por Nombre103285 , mayor, vecina de San Rafael Arriba de Desamparados, cédula de identidad número1-818-709, contra la resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del veintiocho de julio del dos mil once, dictada por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE DESAMPARADOS .

Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de la jueza Solano Ulloa y del juez Muñoz Chacón; y,

CONSIDERANDO:

Io.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este proceso: 1) Que el inmueble inscrito en el Registro Nacional bajo plano catastrado número SJ-168749-1994, se encuentra en Zona Residencial de Mediana Densidad y corresponde a la casa 29 D, con un área total de 120.00 metros cuadrados, localizada en la Dirección11904 , en San Rafael Arriba de Desamparados, frente a una calle pública de 8.50 metros de ancho (folios 1, 9, 14 y 24 de expediente); 2) Que en el Diario Oficial La Gaceta número 243 del Dirección11877 , se publicó el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados Provincia de San José, el cual, conforme a sus disposiciones finales “…Entra en vigencia a partir de su publicación y su aplicación no es retroactiva…” (ver la versión digital de ese cuerpo normativo, en la página web: www.pgr.go.cr/scij ); 3) Que por acuerdo número 9 de la sesión 59-2010 celebrada el cinco de octubre del dos mil diez, el Concejo Municipal dispuso –en lo que interesa-: “…autorizar al Proceso de Fiscalización Tributaria, para que otorgue licencias temporales, por un máximo de tres meses, para aquellas actividades lucrativas que se realicen en el Cantón, que no requieran previamente permisos para manipulación de alimentos, o usos de ubicación, como industrias, fábricas, lubricantes y otras actividades que eventualmente podrían generar algún tipo de contaminación ambiental. Estos permisos son para aquellas actividades menores, mientras inician el trámite de uso de suelo, o el correspondiente permiso sanitario de funcionamiento del Ministerio de Salud (…) Este tipo de permisos temporales se otorgarán sin perjuicio de ser revocados en cualquier momento, de no obtenerse afirmativamente el uso de suelo o el permiso de funcionamiento del Ministerio de Salud…” (folio 2 del expediente); 4) Que el veintinueve de marzo del dos mil once, la recurrente presentó ante la Municipalidad de Desamparados, solicitud de “…permiso temporal para la actividad de pulpería mientras sale el uso de suelo (…) y permiso sanitario de funcionamiento…” (folios 3 y 4 del expediente); 5) Que por oficio número SFT-222-2011 del 30 de marzo del dos mil once, la Unidad de Fiscalización Tributaria de la Municipalidad recurrida, comunicó a la apelante que “…En atención al trámite de Plataforma de Servicios Nº 7411-2011 e fecha 30-03-2011, donde su persona solicita permiso temporal para la actividad de venta de abarrotes, a ubicarse en Urb* (sic) Villa Ceci casa N* (sic) 29-D. Al respecto debemos informarle que esta oficina otorga permiso temporal hasta el 30 de junio del 2011 (…) El mismo debemos aclarar que no es renovable…” (folio 7 del expediente); 6) Que el primero de junio del dos mil once, el Área Rectora de Salud de Desamparados del Ministerio de Salud, otorgó a la recurrente con vigencia de un año, permiso sanitario de funcionamiento RCS-ARSD-706-11, para desarrollar la actividad de pulpería, en el inmueble ubicado de la Escuela Quemada, 100 metros al sur, 700 metros al este, casa 29-D, Urbanización Villa Ceci, San Rafael Arriba de Desamparados (folio 15 el expediente) ; 7) Que el veintitrés de junio del dos mil once, la recurrente presentó ante la Unidad de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados, solicitud de certificado uso de suelo número Placa17313 , para explotar la actividad de venta de abarrotes (pulpería), en el inmueble con plano catastrado número SJ-168749-1994, Dirección11905 (folios 22 y 23 del expediente); 8) Que por oficio PPT-C.U.S-C-1493-2011 del 24 de junio del 2011, la Unidad de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados, resolvió: “… De conformidad con el Mapa de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, (publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 243, del 18 de diciembre de 2007), y tomando como cierta la información contenida en el plano catastrado, la propiedad se ubica en ZONA RESIDENCIAL DE MEDIANA DENSIDAD. El uso para ubicar pulpería, es NO CONFORME de acuerdo con el artículo 80 del Reglamento de Zonificación…” (folio 24 del expediente); 9) Que por escrito fechado 29 de enero del 2011, la agraviada interpuso recurso de apelación contra el oficio PPT-C.U.S-C-1493-2011 del 24 de junio del 2011, emitido por la Unidad Proceso de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados (folio 26 del expediente); 10) Que por resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del veintiocho de julio del dos mil once, la Alcaldía Municipal de Desamparados, rechazó el recurso de apelación en subsidio y confirmó el acto impugnado por estimar que se encuentra ajustado a derecho, pues encuentra fundamento en lo dispuesto por los artículos 28 de la Ley de Planificación Urbana y 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados (folios 32 a 35 del expediente); 11) Que el cinco de agosto del dos mil once, la agraviada interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del veintiocho de julio del dos mil once, dictada por la Alcaldía Municipal de Desamparados (folios 36 a 38 del expediente); 12) Que por resolución de las nueve horas cuarenta y doce minuto (sic) del dieciocho de agosto del dos mil once, la Alcaldía Municipal de Desamparados, rechazó el recurso de revocatoria, confirmó la resolución recurrida, y admitió el recurso de apelación para ante el Tribunal Contencioso Administrativo y emplazó a las partes (folios 39 a 45 el expediente).

IIo.- HECHOS NO DEMOSTRADOS. De relevancia para el presente proceso, se tienen por no acreditados, los siguientes hechos de importancia: a) Que la recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (no hay prueba que así lo demuestre); b) Que a otras personas que presuntamente se encuentran en una situación similar a la del recurrente, se les han otorgado el certificado de uso de suelo para la explotación de la actividad de venta de abarrotes (pulpería) en la Dirección11904 (no hay prueba en el expediente) .

IIIo.- OBJETO DEL RECURSO. La apelante alega que la resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del veintiocho de julio del dos mil once, dictada por la Alcaldía Municipal de Desamparados, es contraria a derecho, por estimar que los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados en que se sustenta dicho acto, son contrarios a los artículos 33, 34 y 56 de la Constitución Política y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, toda vez que impide en las zonas residenciales de alta, mediana y baja densidad, los usos no residenciales –como por ejemplo: una pulpería-, cuando el inmueble se encuentre ubicado frente a calles públicas menores de 10 metros de derecho de vía en el caso de las urbanizaciones. Que en su caso, le es imposible cumplir ese requisito, toda vez que la urbanización en que se ubica el inmueble, es anterior al Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados y muchas de sus calles no cumplen la distancia mínima que establece el artículo 80 de ese cuerpo normativo, razón por la cual, considera no sólo que se le ha aplicado de manera retroactiva, sino que además, dicha norma resulta irrazonable toda vez que no se ajusta a la realidad, más aún que el propósito de la zona residencial de mediana densidad –en la cual, se encuentra localizado el inmueble donde pretende instalar su negocio en forma permanente-, es el de establecer zonas intermedias de crecimiento de la población que aunque no cuenten con la totalidad de los servicios de la zona residencial de alta densidad, éstos puedan ser implementados en el mediano o largo plazo. Considera que la resolución impugnada, también resulta discriminatoria y contraria al derecho al trabajo, toda vez que existen otros negocios similares en la urbanización Villa Ceci. Por último, alega que la Municipalidad recurrida le creó una falsa expectativa, al otorgarle un permiso temporal de funcionamiento, no sólo porque desconocía los alcances del mismo, sino porque al concederle el Ministerio de Salud, el permiso sanitario de funcionamiento, se acrecentó su expectativa de que su negocio calificaba para obtener el certificado de uso de suelo y en consecuencia, la patente comercial. En razón de lo expuesto, solicita que se le flexibilice la aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial y se le otorgue el certificado de suelo bajo un uso condicional. Por su parte, la autoridad municipal recurrida sostiene que la resolución impugnada se encuentra a derecho, toda vez que se sustenta en lo dispuesto por los numerales 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados -que es de acatamiento obligatorio desde el 18 de diciembre del dos mil siete- y 28 de la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, considera que el hecho de que se le haya otorgado una licencia temporal y un permiso sanitario de funcionamiento, no tiene la virtud de crearle una expectativa de derecho con relación al uso de suelo pretendido (actividad de venta de abarrotes –pulpería-), ya que el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana prohíbe expresamente el otorgamiento de usos de suelo incompatibles con la zonificación implantada por los planes reguladores. Por último, sostienen que el alegato sobre un presunto trato discriminatorio resulta improcedente, toda vez que no aportó prueba sobre la existencia de otros negocios que se encuentren en una situación similar a la suya, o bien, que su negocio funcionara antes de la promulgación del Plan de Ordenamiento Territorial.

IVo.- RESPECTO AL PODER REGULADOR URBANÍSTICO DE LAS MUNICIPALIDADES. Debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que "(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 y PAREJO ALFONSO, Nombre45684, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); de manera que se ha configurado, como una competencia de los gobiernos locales que se amplía y llega a abarcar la ordenación de todo el territorio, extendiéndose accesoriamente a otros órganos y entes del Estado, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional. Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público, lo cual ha quedado también concretado en las distintas versiones del Código Municipal -Leyes No. 4574 de cuatro de mayo de mil novecientos setenta y el actual cuerpo vigente, No. 7794 publicada en La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de mil novecientos noventa y ocho. En consonancia con la anterior disposición, los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía ", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad.

Vo.- CON RELACIÓN A LA ALEGADA APLICACIÓN RETROACTIVA DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Cabe recordar que la retroactividad a la que hace referencia el artículo 34 de la Constitución Política, es aquella que pretende interferir con derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no puedan ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si implican un beneficio para los interesados (ver en ese sentido, las sentencias número 1996-7043, 1996-2791 y 1996-2970 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). En ese sentido, el principio de irretroactividad tiene una doble manifestación, formal y sobre todo material, de modo que podría resultar violado, “…no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular o situación que ella misma consagra…” (ver sentencia número 1999-000694 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). Valga resaltar que el concepto de derecho adquirido, hace referencia a aquella circunstancia consumada en la cual, una cosa de carácter material o inmaterial, ha ingresado o ha incidido en la esfera patrimonial de una persona, por lo que, con ello ha experimentado una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, el concepto de situación jurídica consolidada, se refiere a un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas, aún cuando éstos no se hayan extinguido. En ese sentido“…lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado)...” (ver sentencia número 1997-2765 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). En este punto, cabe destacar que nadie tiene derecho a una inmutabilidad del ordenamiento jurídico vigente, toda vez que el contenido esencial del principio de irretroactividad previsto en el artículo 34 de la Constitución Política, no implica que una vez nacida a la vida jurídica, la norma que conecta el supuesto de hecho con un determinado efecto, no pueda ser modificada o suprimida por una ley posterior; sino por el contrario lo que pretende tutelar es que si ya se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, no surja el efecto que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada, o bien se le sustraiga a consecuencia de esa modificación normativa, el bien o el derecho que ya había ingresado al patrimonio de la persona. En el caso concreto, este Tribunal considera que la Municipalidad recurrida no ha aplicado de manera retroactiva en perjuicio de la recurrente, lo dispuesto en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, por las razones que de seguido se exponen: i) Para el 23 de junio del dos mil once (folios 22 y 23 del expediente), fecha en que la apelante planteó la solicitud de certificado de uso de suelo para la venta de abarrotes (pulpería) en la finca con plano catastrado número SJ-168749-94, ya se encontraba vigente el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados Provincia de San José, el cual, entró a regir a partir de su publicación, o sea, el 18 de diciembre del dos mil siete (ver la versión digital en la página web: www.pgr.go.cr/scij); ii) En consecuencia, la Municipalidad recurrida debía analizar la solicitud planteada por la recurrente, conforme a la normativa urbanística vigente en ese momento , a efecto de establecer si lo gestionado resultaba o no procedente conforme a la misma. Ello por cuanto, el ejercicio del derecho al comercio, deberá adecuarse a las normas de planificación urbana que se encuentren vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado. En este punto valga resaltar, que el funcionamiento del negocio comercial de la agraviada, no es anterior a la entrada en vigencia al Plan Regulador de Desamparados, toda vez que el permiso temporal para tal efecto, fue solicitado el 29 de marzo del dos mil once y otorgado por la Unidad de Fiscalización Tributaria, el 30 de ese mismo mes (folios 3, 4 y 7 del expediente) ; iii) En razón de lo anterior, la existencia o no de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, dependerá de que no se haya configurado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal o reglamentaria, del que se esperaba un determinado efecto. Lo que no sucede en este caso, dado que el certificado de uso de suelo se solicitó cuando ya estaba en vigencia, el Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, y por ende, la clasificación del área en que se encuentra ubicado el inmueble en que la apelante pretende instalar de manera permanente su negocio, como una zona residencial de mediana densidad, en la cual, se impiden los usos no residenciales –como por ejemplo: una pulpería-, cuando el inmueble se encuentre ubicado frente a calles públicas menores de 10 metros de derecho de vía -en el caso de las urbanizaciones-, tal y como sucede en la especie (folios 1 y 24 del expediente); iv) En todo caso, es menester aclarar que el objeto de la licencia municipal no sólo consiste en percibir un monto por concepto del impuesto sobre los ingresos brutos anuales que tengan las personas físicas o jurídicas por el desarrollo de la actividad autorizada; sino también, en fiscalizar que el ejercicio de una determinada actividad lucrativa, no resulte contraria al ordenamiento jurídico, en los términos expuestos por el artículo 81 del Código Municipal. Lo anterior implica , que la Municipalidad deberá ejercer la fiscalización respectiva, conforme a las potestades que al efecto le otorga el ordenamiento jurídico en materia urbanística, a efecto de garantizar que el inmueble en que se pretende realizar -o ya se realice- la actividad, cuente con los requisitos previstos en la Ley de Construcciones y su Reglamento, así como lo referente a la zonificación, que debe ser acorde con la actividad a desarrollar. En consecuencia, este Tribunal considera que –en principio y sin perjuicio de lo que se resuelva sobre la constitucionalidad o legalidad de lo dispuesto en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial-, el acto impugnado no resulta contrario a lo dispuesto en el numeral 34 de la Constitución Política (ver en sentido similar, la resolución número 486-2012 de las quince horas cuarenta minutos del quince de noviembre del dos mil doce, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal).

VIo.- EN CUANTO A LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Tanto la resolución impugnada, como el oficio PPT-C.U.S.P-1493-2011 del 24 de junio el dos mil once, se encuentran razonablemente fundados en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, cuya constitucionalidad e ilegalidad cuestiona la agraviada, como parte del sustento jurídico del recurso de apelación en subsidio interpuesto (folios 36 a 38, 61 a 65 del expediente). En otras palabras, los actos mediante los cuales se denegó el certificado de uso de suelo que solicitó la apelante, constituyen actos de aplicación individual de las normas cuya constitucionalidad e ilegalidad, se cuestiona en el recurso planteado. Ahora bien, este Tribunal tiene como no acreditado que la recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra el numeral 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (aparte a del considerando II de esta resolución). En razón de lo anterior y dado que tanto la resolución impugnada como el oficio PPT-C.U.S.P-1493-2011 del 24 de junio el dos mil once, se encuentran razonablemente fundados en las normas cuya constitucionalidad e ilegalidad se cuestiona en este recurso, este Tribunal estima que conforme al ámbito de su competencia previsto en los artículos 173 de la Constitución Política, 181 de la Ley General de la Administración Pública; 156, 158, 161 y 162 del Código Municipal-, el acto impugnado no podría -en principio- estimarse inconstitucional o ilegal, toda vez que el uso de suelo no conforme dispuesto por la Unidad de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados y confirmado por la Alcaldesa de esa Corporación (folios 24, 32 a 35, 39 a 45 del expediente), se basa en el hecho de que el inmueble inscrito en el Registro Nacional bajo plano catastrado número SJ-168749-1994, se encuentra en la Zona Residencial de Mediana Densidad (Placa17314) y corresponde a la casa 29 D, con un área total de 120.00 metros cuadrados, localizada en la Urbanización Villa Ceci, en San Rafael Arriba de Desamparados, frente a una calle pública de 8.50 metros de ancho (folios 1, 9, 14 y 24 de expediente), por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial, el uso solicitado por la recurrente para instalar una venta de abarrotes (pulpería), es NO CONFORME, toda vez que dicha norma establece: " En las zonas residenciales de alta, mediana y baja densidad, no se otorgarán certificados de uso del suelo para usos no residenciales en lotes ubicados frente a alamedas, servidumbres o en calles públicas menores a 10 metros de derecho de vía (en caso de urbanización)...". En otras palabras, aún y cuando la recurrente estime que dichas normas son contrarias a la Constitución Política o la Ley, lo cierto es, que la Municipalidad recurrida se ha limitado a fundamentar el acto impugnado en la normativa urbanística vigente al momento en que la agraviada solicitó el certificado de uso de suelo, normas cuyos efectos no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículo 41 párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) . Aunado a lo anterior, es menester indicar que a este jerarca impropio bifásico, no le compete establecer si el numeral 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, resulta o no contrarios al Derecho de la Constitución, pues ello constituye una competencia exclusiva de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículos 10 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), razón por la cual, mal haría en este estadio procesal, en cuestionar la legalidad del acto impugnado, cuando -se insiste- los efectos de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial en que se encuentra razonablemente fundado, no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sin perjuicio de lo expuesto con anterioridad, cabe destacar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 154 del Código Municipal, no procede impugnar por la vía de los recursos de revocatoria con apelación en subsidio, los acuerdos del Concejo Municipal de carácter reglamentario. En este caso concreto, aún y cuando la denegatoria del certificado de uso de suelo proviene de autoridades dependientes de la Alcaldía Municipal (folios 23 del expediente), lo cierto es, que tal y como ya se indicado, dichas conductas formales están razonablemente fundadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, aprobado por el Concejo Municipal de Desamparados de conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución Política; 17 inciso 3) de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso p) del Código Municipal (ver la versión digital en la página web: www.pgr.go.cr/scij) , motivo por el cual, en el fondo también se estarían cuestionando los acuerdos mediante los cuales, el Concejo Municipal de Desamparados aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial, cuyo artículo 80 aquí se cuestiona, razón por la cual, los presuntos motivos de ilegalidad o inconstitucionalidad deberá ser planteados en la vía jurisdiccional respectiva, conforme a lo dispuesto en los artículos 10 y 49 de la Constitución Política; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; 10 inciso 2), 37, 30 inciso 1.b del Código Procesal Contencioso Administrativo. Por todo lo expuesto, este Tribunal confirma la resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del veintiocho de julio del dos mil once y da por agotada la vía administrativa (ver en sentido similar, la resolución número 486-2012 de las quince horas cuarenta minutos del quince de noviembre del dos mil doce, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal).

VIIo.- SOBRE LAS ALEGADAS VIOLACIONES AL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN, Y AL DERECHO AL TRABAJO. En primera instancia, es menester aclarar a la recurrente, que a fin de establecer si la Municipalidad de Desamparados, ha incurrido o no en un trato discriminatorio en su perjuicio, el Tribunal debe contar con parámetros objetivos de igualdad, a fin de establecer no sólo si se encuentra en una situación igual o similar a la que plantea como parámetro, lo cual, no sucede en este caso, puesto que no se tiene por acreditado que a otras personas que presuntamente se encuentran en una situación similar a la del recurrente, se les han otorgado el certificado de uso de suelo para la explotación de la actividad de venta de abarrotes –pulpería- en la Dirección11904 (aparte b del considerando II de esta resolución); sino también, que dichos parámetros no resulten sustancialmente contrarios a derecho, pues de lo contrario, no podría válidamente alegarse igualdad en la ilegalidad (ver en igual sentido, la resolución 404-2012 de las dieciséis horas ocho minutos del cuatro de octubre del dos mil doce, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal). En cuanto, a la alegada violación al derecho al trabajo, cabe indicar que el artículo 56 de la Constitución Política, contiene una doble declaración; una, la de que el trabajo es un derecho del individuo y otra, la de que el Estado garantiza el derecho a la libre elección del trabajo que en su conjunto constituyen la denominada "Libertad de Trabajo". Dicha garantía implica que los habitantes de la República se encuentran facultados para escoger entre el sinnúmero de ocupaciones lícitas la que más convenga o agrade al administrado para el logro de su bienestar y, correlativamente, el Estado se compromete a no imponerle una determinada actividad y respetar su esfera de selección. Sin embargo, no significa que se trate de un derecho absoluto, ya que existen restricciones lícitas, originadas en la misma Constitución, legitimadas por el ordinal 28 que establece los límites a las libertades, al consignar que: las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros, están fuera del dominio de la ley. En el caso de examen , la Municipalidad recurrida no ha negado a la apelante su derecho constitucional a escoger una actividad determinada, ni pretende exigirle o imponerle una específica, sino que, lo que hizo fue no autorizar el uso del inmueble que la recurrente pretendía emplear para instalar una venta de abarrotes (pulpería), toda vez que éste se encuentra en Zona Residencial de Mediana Densidad, localizado en la Urbanización Villa Ceci, en San Rafael Arriba de Desamparados, frente a una calle pública de 8.50 metros de ancho (folios 1, 9, 14 y 24 de expediente), y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 el Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, "…En las zonas residenciales de alta, mediana y baja densidad, no se otorgarán certificados de uso del suelo para usos no residenciales en lotes ubicados frente a alamedas, servidumbres o en calles públicas menores a 10 metros de derecho de vía (en caso de urbanización)...". En razón de lo anterior, resulta improcedente la solicitud de la apelante, a efecto de que se flexibilice la aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial y se le otorgue el certificado de suelo bajo un uso condicional, toda vez que la prohibición contenida en el numeral 80 del Plan de Ordenamiento Territorial, no admite excepciones, pues el inmueble que se pretenda emplear para un uso no residencial, no podrá estar ubicado frente a calles públicas menores a 10 metros de vía, en caso de urbanizaciones. E n consecuencia, este Tribunal considera que tampoco se ha producido el alegado quebranto al derecho al trabajo.

VIIIo.- CON RELACIÓN A LAS SUPUESTAS EXPECTATIVAS DE DERECHO GENERADAS POR EL OTORGAMIENTO DE UNA LICENCIA PROVISIONAL Y EL PERMISO SANITARIO DE FUNCIONAMIENTO.- En primer término y contrario a lo que afirma la agraviada, ésta tenía conocimiento desde que planteó ante la Municipalidad de Desamparados, la solicitud para que se le otorgara una licencia temporal para la actividad de venta de abarrotes (pulpería), que la vigencia de la misma estaba condicionada a que se le otorgara el certificado de uso de suelo y el permiso sanitario de funcionamiento (ver folios 2, 3 y 4 del expediente); aspecto que además, se le reitera por parte de la Unidad de Fiscalización Tributaria de la Municipalidad recurrida, en oficio SFT-22-2011 del 30 de marzo del dos mil once, al indicarle que “…debemos informales que esta oficina otorga permiso temporal hasta el 30 de junio del 2011 (…) El mismo debemos aclarar que no es renovable…” (folio 7 del expediente). Por otra parte, cabe aclarar que el permiso sanitario consiste en el certificado que emite el Ministerio de Salud, autorizando el funcionamiento de un local con actividad agrícola, comercial, industrial o de servicios, en una ubicación determinada, conforme a criterios técnicos que determinan el grado de riesgo sanitario y ambiental de la actividad a realizar en una infraestructura determinada. Para tal efecto, se toman encuentra aspectos tales como: 1) La naturaleza de la actividad que realizan las actividades o establecimientos, sean éstos agrícolas, industriales, comerciales o de servicios; a clasificación del establecimiento que señala el Reglamento Sobre Higiene Industrial; 2) La cantidad de personas, sean éstas trabajadores, espectadores, usuarios o clientes que los utilizan; 3) La extensión o área física que requieren; 4) Las materias primas, productos intermedios, productos finales; 5) La maquinaria, equipo y procesos utilizados en cada actividad; 6) Los desechos generados, efectos o agentes que puedan provocar contaminación de aire, suelo y agua y que pueden en mayor o menor grado afectar la salud y el ambiente humano (ver artículos 1 a 4 del Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos de Funcionamiento del Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo número 34728-S). En razón de lo anterior, el otorgamiento del permiso sanitario de funcionamiento, no tiene – en principio- la virtud de implicar o suponer que la Municipalidad también otorgará el certificado de uso de suelo conforme y/o la licencia comercial respectiva, ello por cuanto y de conformidad con el ámbito de sus competencias, al ente municipal le corresponde verificar que la condición en que se encuentra el sitio elegido para el establecimiento de la actividad solicitada, en cuanto a la zonificación, ubicación, retiros y zonas especiales, que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo - como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables y peligrosas, entre otros-, está conforme o no al ordenamiento jurídico. En consecuencia, si bien es cierto, tanto las competencias del Ministerio de Salud como de las Municipalidades en esta materia, son complementarias; también lo es, que dicha circunstancia no implica que lo resuelto por el Ministerio de Salud resulte vinculante para la Municipalidad, a efecto de que ésta otorgue la licencia y el certificado de uso de suelo. Por lo expuesto, el agravio planteado por la apelante resulta improcedente. Por todo lo expuesto, se confirma el acto impugnado y se da por agotada la vía administrativa.-

POR TANTO.

Se confirma el acto impugnado. Se da por agotada la vía administrativa.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Francisco J. Muñoz Chacón ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: Nombre103285 RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS 3 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.