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Res. 00043-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 08/02/2013
OutcomeResultado
The Court upheld the denial of the grocery store’s land-use certificate because the commercial use violated the applicable zoning restriction and declared administrative remedies exhausted.El Tribunal confirmó la denegatoria del certificado de uso de suelo para la pulpería porque el uso comercial infringía la restricción de zonificación aplicable y declaró agotada la vía administrativa.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court upheld the Municipality of Desamparados’ refusal to issue a land-use certificate for a neighborhood grocery store in a house located in a medium-density residential zone on an 8.50-meter-wide public street. It held that the Territorial Land-Use Plan in force when the application was filed governed the request and had not been applied retroactively, because the business activity and the appellant’s applications began after the plan took effect. Article 80 prohibited nonresidential uses on subdivision lots facing streets with a right-of-way narrower than ten meters, without allowing exceptions or conditional uses. The Court also rejected the claims of discrimination and infringement of the right to work. It further concluded that the temporary municipal license and the Ministry of Health operating permit created no right to a land-use certificate and did not bind the Municipality. Health and municipal land-use powers are complementary but distinct, and the Municipality independently determines compliance with zoning, location, setbacks, special zones, and environmental or risk-related restrictions.El Tribunal Contencioso Administrativo confirmó la negativa de la Municipalidad de Desamparados a otorgar un certificado de uso de suelo para instalar una pulpería en una vivienda situada en una zona residencial de mediana densidad, frente a una calle pública de 8,50 metros. Determinó que debía aplicarse el Plan de Ordenamiento Territorial vigente cuando se presentó la solicitud y que no existía retroactividad, pues la actividad comercial y las gestiones de la recurrente comenzaron después de la entrada en vigor del plan. El artículo 80 prohibía usos no residenciales en lotes de urbanizaciones frente a calles con menos de diez metros de derecho de vía, sin contemplar excepciones ni usos condicionales. El Tribunal también descartó discriminación y lesión al derecho al trabajo. Concluyó, además, que la licencia municipal temporal y el permiso sanitario del Ministerio de Salud no generaban un derecho al certificado de uso de suelo ni vinculaban a la Municipalidad, cuyas competencias urbanísticas son distintas y complementarias.
Key excerptExtracto clave
For the foregoing reasons, the issuance of the health operating permit does not, in principle, imply or presuppose that the Municipality will also issue the corresponding land-use certificate and/or commercial license. Within its sphere of authority, the municipal entity must determine whether the condition of the site selected for the requested activity complies with the legal system in matters of zoning, location, setbacks, and special zones subject to restrictions on their use and development—such as airports, historically important sites, conservable natural resources, and areas designated as flood-prone or hazardous, among others. Consequently, although the powers of the Ministry of Health and the municipalities in this field are complementary, the Ministry’s decision is not binding upon the Municipality for purposes of issuing the license and land-use certificate. The appellant’s argument is therefore rejected. For all the foregoing reasons, the challenged act is affirmed and administrative remedies are exhausted. THEREFORE. The challenged act is affirmed. Administrative remedies are exhausted.En razón de lo anterior, el otorgamiento del permiso sanitario de funcionamiento, no tiene – en principio- la virtud de implicar o suponer que la Municipalidad también otorgará el certificado de uso de suelo conforme y/o la licencia comercial respectiva, ello por cuanto y de conformidad con el ámbito de sus competencias, al ente municipal le corresponde verificar que la condición en que se encuentra el sitio elegido para el establecimiento de la actividad solicitada, en cuanto a la zonificación, ubicación, retiros y zonas especiales, que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo - como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables y peligrosas, entre otros-, está conforme o no al ordenamiento jurídico. En consecuencia, si bien es cierto, tanto las competencias del Ministerio de Salud como de las Municipalidades en esta materia, son complementarias; también lo es, que dicha circunstancia no implica que lo resuelto por el Ministerio de Salud resulte vinculante para la Municipalidad, a efecto de que ésta otorgue la licencia y el certificado de uso de suelo. Por lo expuesto, el agravio planteado por la apelante resulta improcedente. Por todo lo expuesto, se confirma el acto impugnado y se da por agotada la vía administrativa.- POR TANTO. Se confirma el acto impugnado. Se da por agotada la vía administrativa.-
Pull quotesCitas destacadas
"De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía ", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad."
"From the foregoing derives the control exercised by municipal authorities over compliance with local urban-planning regulations through the use of the “police power,” which entails the authority and duty to safeguard public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society."
Considerando IV
"De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía ", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad."
Considerando IV
"Ello por cuanto, el ejercicio del derecho al comercio, deberá adecuarse a las normas de planificación urbana que se encuentren vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado."
"This is because the exercise of the right to engage in commerce must conform to the urban-planning rules in force when the land-use certificate is requested."
Considerando V
"Ello por cuanto, el ejercicio del derecho al comercio, deberá adecuarse a las normas de planificación urbana que se encuentren vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado."
Considerando V
"En razón de lo anterior, resulta improcedente la solicitud de la apelante, a efecto de que se flexibilice la aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial y se le otorgue el certificado de suelo bajo un uso condicional, toda vez que la prohibición contenida en el numeral 80 del Plan de Ordenamiento Territorial, no admite excepciones, pues el inmueble que se pretenda emplear para un uso no residencial, no podrá estar ubicado frente a calles públicas menores a 10 metros de vía, en caso de urbanizaciones."
"Accordingly, the appellant’s request to relax application of the Territorial Land-Use Plan and grant a land-use certificate as a conditional use must be rejected, because the prohibition in Article 80 admits no exceptions: in subdivisions, property intended for nonresidential use may not face a public street with a right-of-way narrower than 10 meters."
Considerando VII
"En razón de lo anterior, resulta improcedente la solicitud de la apelante, a efecto de que se flexibilice la aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial y se le otorgue el certificado de suelo bajo un uso condicional, toda vez que la prohibición contenida en el numeral 80 del Plan de Ordenamiento Territorial, no admite excepciones, pues el inmueble que se pretenda emplear para un uso no residencial, no podrá estar ubicado frente a calles públicas menores a 10 metros de vía, en caso de urbanizaciones."
Considerando VII
"En primera instancia, es menester aclarar a la recurrente, que a fin de establecer si la Municipalidad de Desamparados, ha incurrido o no en un trato discriminatorio en su perjuicio, el Tribunal debe contar con parámetros objetivos de igualdad."
"First, it must be clarified to the appellant that, to determine whether the Municipality of Desamparados subjected her to discriminatory treatment, the Court must have objective standards of comparison."
Considerando VII
"En primera instancia, es menester aclarar a la recurrente, que a fin de establecer si la Municipalidad de Desamparados, ha incurrido o no en un trato discriminatorio en su perjuicio, el Tribunal debe contar con parámetros objetivos de igualdad."
Considerando VII
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Tribunal Contencioso Administrativo, Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _______________________________________________________________________ CASE FILE: 11-006454-1027-CA MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: Nombre103285 RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS No. 43-2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. THIRD SECTION, ANNEX A OF THE II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at nine fifty a.m. on ocho de febrero del dos mil trece.- Appeal (recurso de apelación) filed by Nombre103285, of legal age, a resident of San Rafael Arriba de Desamparados, identity card number1-818-709, against the decision issued at ten fifty-one a.m. on veintiocho de julio del dos mil once by the ALCALDÍA MUNICIPAL DE DESAMPARADOS.
Opinion drafted by Judge Álvarez Molina, with the concurring votes of Judge Solano Ulloa and Judge Muñoz Chacón; and,
WHEREAS:
The following facts relevant to these proceedings are deemed duly established:
The following material facts relevant to these proceedings are deemed not established: a) That the appellant filed a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Article 80 of the Plan de Ordenamiento Territorial of the Municipalidad de Desamparados, using this appeal as the underlying proceeding, and that it was admitted by the Office of the Presiding Justice of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (there is no evidence demonstrating this); b) That other persons allegedly in a situation similar to that of the appellant have been granted a land-use certificate to engage in the retail sale of groceries (neighborhood grocery store) at Dirección11904 (there is no evidence in the case file).
The appellant argues that the decision issued at ten fifty-one a.m. on veintiocho de julio del dos mil once by the Alcaldía Municipal de Desamparados is contrary to law because Articles 127, 128, and 129 of the Plan de Ordenamiento Territorial of the Municipalidad de Desamparados, on which that administrative act is based, are contrary to Articles 33, 34, and 56 of the Constitución Política and to the principles of reasonableness and proportionality, since they prohibit nonresidential uses—such as a neighborhood grocery store—in high-, medium-, and low-density residential zones whenever, in the case of residential developments, the property faces a public street with a right-of-way (derecho de vía) of less than 10 meters. She states that, in her case, it is impossible to meet this requirement because the residential development (urbanización) in which the property is located predates the Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, and many of its streets do not meet the minimum distance established by Article 80 of that body of regulations.
She therefore contends not only that the rule has been applied retroactively to her, but also that it is unreasonable because it does not reflect reality, particularly given that the purpose of the medium-density residential zone—in which the property where she intends to operate her business permanently is located—is to establish intermediate population-growth zones where, although all the services available in the high-density residential zone are not yet present, they may be implemented in the medium or long term. She contends that the challenged decision is also discriminatory and contrary to the right to work because other similar businesses exist in Urbanización Villa Ceci. Lastly, she argues that the respondent Municipality created a false expectation by granting her a temporary operating permit, not only because she was unaware of its scope, but also because the Ministerio de Salud’s issuance of the health operating permit heightened her expectation that her business qualified for a land-use certificate and, consequently, a business license (patente comercial).
On the basis of the foregoing, she requests that the Plan de Ordenamiento Territorial be applied flexibly to her and that she be granted a land-use certificate under a conditional use (uso condicional). The respondent municipal authority, for its part, maintains that the challenged decision is lawful because it is based on Articles 80 of the Plan de Ordenamiento Territorial of the Municipalidad de Desamparados—which has been mandatory since 18 de diciembre del dos mil siete—and 28 of the Ley de Planificación Urbana. In this regard, it contends that the fact that she was granted a temporary license and a health operating permit does not create an expectation of a right (expectativa de derecho) regarding the requested land use (retail sale of groceries—neighborhood grocery store—), because Article 28 of the Ley de Planificación Urbana expressly prohibits granting land uses incompatible with the zoning established by regulatory plans (planes reguladores).
Lastly, the municipal authority contends that the allegation of purported discriminatory treatment is unfounded because she submitted no evidence of other businesses in a situation similar to hers or that her business was operating before the promulgation of the Plan de Ordenamiento Territorial.
It should be recalled that urban-planning regulation (regulación urbanística) has traditionally and indisputably been entrusted to the municipalities, insofar as it has been considered that “(...) urban-planning jurisdiction (competencia urbanística) has been a genuine municipal power, perhaps the foremost of all” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 and PAREJO ALFONSO, Nombre45684, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); it has thus been established as a power of local governments that expands to encompass the planning of the entire territory and is extended, in an ancillary capacity, to other State bodies and entities, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—a decentralized entity—and the Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, together with the Secretaría Técnica Ambiental (a deconcentrated body), and the Ministerio de Planificación Nacional.
However, with respect specifically to local urban planning, the Ley de Construcciones, enacted by Decreto-Ley número 833, of cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve—a pre-constitutional provision, having been promulgated by the de facto government of the Junta Fundadora de la Segunda República, led by José Figueres Ferrer—provides that the municipalities are responsible for ensuring that cities and other populated areas meet the necessary standards of safety, public health, convenience, and attractiveness in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies (artículo 1º), and that no building may be constructed in the country in contravention of its provisions (artículo 74). Although our Constitución Política is somewhat sparing in defining the municipalities’ inherent and essential functions, constitutional case law—specifically judgments número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, and 2003-3656—has interpreted articles 169 and the first paragraph of artículo 170 thereof as conferring primary authority over local urban planning upon the municipalities, to the exclusion of any other public entity.
This has also been expressly established in the various versions of the Código Municipal—Leyes No. 4574 of cuatro de mayo de mil novecientos setenta and the currently effective text, No. 7794, published in La Gaceta No. 94 of 18 de mayo de mil novecientos noventa y ocho. Consistent with the foregoing provision, articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, número 4240, of quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, provide verbatim:
“Article 15.- Pursuant to the provision of artículo 169 of the Constitución Política, the jurisdiction and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their respective jurisdictions are hereby recognized. Accordingly, each shall take the appropriate measures to implement a regulatory plan (plan regulador) and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant establishing a particular oversight regime.” (Emphasis not in the original.)
“Article 19.- Each municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary to ensure proper compliance with the regulatory plan and to protect the community’s interests in health, safety, convenience, and well-being.” (Emphasis not in the original.)
The foregoing is the basis for the oversight exercised by municipal authorities regarding compliance with local urban-planning regulations through the use of the “police power” (poder de policía), by which they assume the authority and duty to safeguard public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society.
It should be recalled that the retroactivity referred to in artículo 34 of the Constitución Política is that which seeks to interfere with vested rights (derechos adquiridos) or settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) arising before the law’s enactment—that is, those whose validity and effectiveness were perfected under other regulations, such that their effects and consequences cannot be altered by new provisions unless those provisions benefit the interested parties (see, to that effect, judgments número 1996-7043, 1996-2791 and 1996-2970 of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). In that regard, the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad) has a dual manifestation, formal and, above all, substantive, and may therefore be violated “...not only when a new provision or an amendment to a prior provision unlawfully alters vested rights or settled situations protected under that prior provision, but also when the effects, interpretation, or application of the latter causes unreasonable or disproportionate harm to the holder or to the situation that the provision itself recognizes...” (see judgment número 1999-000694 of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).
It bears emphasizing that the concept of a vested right refers to a completed circumstance in which something of a tangible or intangible nature has entered or affected a person’s patrimonial sphere, thereby conferring a demonstrable advantage or benefit. The concept of a settled legal situation, in turn, refers to a state of affairs that has been fully defined in terms of its legal characteristics, even if its effects have not ended. In that regard, “...what matters with respect to a settled legal situation is not, precisely, whether those effects continue to exist, but rather whether—by virtue of a statutory mandate or a judgment so declaring—a clear and defined rule has already come into legal existence connecting a factual predicate (triggering event) with a given consequence (resulting effect)...” (see judgment número 1997-2765 of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).
At this point, it should be emphasized that no one has a right to the immutability of the legal system in force, because the essential substance of the principle of non-retroactivity established in artículo 34 of the Constitución Política does not mean that, once the rule connecting a set of facts with a particular effect has come into legal existence, it cannot be amended or repealed by a subsequent law. Rather, it seeks to ensure that, if the factual predicate had already occurred before the statutory amendment, the effect that the interested party expected from the settled legal situation is not denied, or that the asset or right that had already entered the person’s patrimony is not taken away as a consequence of that regulatory amendment. In this specific case, this Court considers that the respondent Municipalidad has not retroactively applied artículo 80 of the Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados to the appellant’s detriment, for the following reasons: i) By 23 de junio del dos mil once (folios 22 y 23 del expediente), the date on which the appellant submitted an application for a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for the sale of groceries through a neighborhood grocery store (pulpería) on the property recorded under cadastral plan número SJ-168749-94, the Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados Provincia de San José was already in force, having taken effect upon its publication, namely, on 18 de diciembre del dos mil siete (see the digital version on the website: www.pgr.go.cr/scij); ii) Consequently, the respondent Municipalidad was required to evaluate the appellant’s application under the urban-planning regulations then in force in order to determine whether the requested authorization was permissible thereunder.
This is because the exercise of the right to engage in commerce must comply with the urban-planning rules in force when the land-use certificate is requested. It bears emphasizing that the operation of the aggrieved party’s commercial business did not predate the entry into force of the Plan Regulador de Desamparados, since the temporary permit for that purpose was requested on 29 de marzo del dos mil once and granted by the Unidad de Fiscalización Tributaria on 30 de ese mismo mes (folios 3, 4 y 7 del expediente); iii) For the foregoing reasons, the existence of vested rights or settled legal situations depends on whether the factual predicate from which a particular effect was expected had arisen before the statutory or regulatory amendment. That did not occur in this case, because the land-use certificate was requested when the Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados was already in force and, accordingly, when the area containing the property in which the appellant seeks to establish her business permanently was already classified as a medium-density residential zone.
In that zone, nonresidential uses—such as a neighborhood grocery store—are prohibited where the property fronts a public street with a right-of-way (derecho de vía) of less than 10 metros—in the case of residential developments (urbanizaciones)—as occurred here (folios 1 y 24 del expediente); iv) In any event, it must be clarified that the purpose of a municipal license (licencia municipal) is not limited to collecting an amount as tax on the annual gross income earned by natural or legal persons from carrying out the authorized activity. It also includes ensuring that the exercise of a particular profit-making activity does not contravene the legal system, under the terms set forth in artículo 81 of the Código Municipal. This means that the Municipalidad must perform the corresponding inspection under the powers granted to it by the legal system in urban-planning matters, to ensure that the property where the activity is intended to be—or is already being—conducted meets the requirements established in the Ley de Construcciones and its Reglamento, as well as the applicable zoning requirements, which must be consistent with the activity to be conducted.
Consequently, this Court considers that—in principle and without prejudice to any determination concerning the constitutionality or legality of artículo 80 of the Plan de Ordenamiento Territorial—the challenged act does not contravene numeral 34 of the Constitución Política (see, to similar effect, resolution número 486-2012 of quince horas cuarenta minutos del quince de noviembre del dos mil doce, issued by the Sección Tercera de este Tribunal).
VIo.- REGARDING THE CLAIMS OF UNCONSTITUTIONALITY AND ILLEGALITY OF THE LAND-USE PLAN (Plan de Ordenamiento Territorial) OF THE MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Both the challenged decision and official letter PPT-C.U.S.P-1493-2011 of 24 de junio el dos mil once are reasonably grounded in Article 80 of the Plan de Ordenamiento Territorial of the Municipalidad de Desamparados, whose constitutionality and legality are challenged by the aggrieved party as part of the legal grounds for the subsidiary appeal (recurso de apelación en subsidio) filed (folios 36 to 38 and 61 to 65 of the expediente). In other words, the acts by which the land-use certificate (certificado de uso de suelo) requested by the appellant was denied constitute acts individually applying the provisions whose constitutionality and legality are challenged in the appeal filed. This Tribunal finds, however, that it has not been established that the appellant filed an action challenging constitutionality (acción de inconstitucionalidad) against Article 80 of the Plan de Ordenamiento Territorial of the Municipalidad de Desamparados, using this appeal as the underlying proceeding, or that such action was admitted by the Office of the Chief Justice of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (subsection a of considerando II of this decision).
In view of the foregoing, and because both the challenged decision and official letter PPT-C.U.S.P-1493-2011 of 24 de junio el dos mil once are reasonably grounded in the provisions whose constitutionality and legality are challenged in this appeal, this Tribunal finds that, in accordance with the scope of its jurisdiction established in Articles 173 of the Constitución Política, 181 of the Ley General de la Administración Pública, and 156, 158, 161 and 162 of the Código Municipal, the challenged act could not—in principle—be deemed unconstitutional or illegal, since the nonconforming land use (uso de suelo no conforme) determined by the Unidad de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados and upheld by the Alcaldesa of that Corporation (folios 24, 32 to 35, and 39 to 45 of the expediente) is based on the fact that the property recorded in the Registro Nacional under cadastral survey plan (plano catastrado) number SJ-168749-1994 is located in the Zona Residencial de Mediana Densidad (Placa17314) and corresponds to house 29 D, with a total area of 120.00 square meters, located in Urbanización Villa Ceci, in San Rafael Arriba de Desamparados, facing a public street 8.50 meters wide (folios 1, 9, 14 and 24 of the expediente).
Accordingly, pursuant to Article 80 of the Plan de Ordenamiento Territorial, the use requested by the appellant to establish a grocery shop (pulpería) is NONCONFORMING, since that provision establishes: “In high-, medium-, and low-density residential zones, land-use certificates shall not be issued for nonresidential uses on lots facing pedestrian lanes (alamedas), easements (servidumbres), or public streets with a right-of-way (derecho de vía) of less than 10 meters (in the case of a residential development (urbanización))....” In other words, even if the appellant believes that those provisions are contrary to the Constitución Política or the law, the fact remains that the respondent Municipalidad merely based the challenged act on the urban-planning regulations (normativa urbanística) in force when the aggrieved party requested the land-use certificate, provisions whose effects have not been stayed in this specific case by order of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Article 41, paragraph 1º, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).
In addition, it must be noted that this two-stage nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio bifásico) lacks jurisdiction to determine whether Article 80 of the Plan de Ordenamiento Territorial of the Municipalidad de Desamparados is contrary to the constitutional legal order (Derecho de la Constitución), since that power belongs exclusively to the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Articles 10 of the Constitución Política; 181 of the Ley General de la Administración Pública; and 2 subsection b), 48, 73 and following of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). It would therefore be improper, at this procedural stage, to question the legality of the challenged act when—as emphasized—the effects of the provisions of the Plan de Ordenamiento Territorial on which it is reasonably grounded have not been stayed in this specific case by order of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
Without prejudice to the foregoing, it should be emphasized that, pursuant to subsection d) of Article 154 of the Código Municipal, regulatory resolutions of the Concejo Municipal may not be challenged through motions for reconsideration with a subsidiary appeal (recursos de revocatoria con apelación en subsidio). In this specific case, although the denial of the land-use certificate originated with authorities reporting to the Alcaldía Municipal (folio 23 of the expediente), the fact remains that, as already indicated, those formal acts are reasonably grounded in the Plan de Ordenamiento Territorial, approved by the Concejo Municipal de Desamparados pursuant to Articles 169 of the Constitución Política; 17 subsection 3) of the Ley de Planificación Urbana; and 13 subsection p) of the Código Municipal (see the digital version on the website: www.pgr.go.cr/scij). Consequently, the resolutions by which the Concejo Municipal de Desamparados approved the Plan de Ordenamiento Territorial, whose Article 80 is challenged here, would also be challenged on their merits.
The alleged grounds of illegality or unconstitutionality must therefore be asserted through the appropriate judicial proceeding, pursuant to Articles 10 and 49 of the Constitución Política; 2 subsection b), 48, 73 and following of the Ley de la Jurisdicción Constitucional; and 10 subsection 2), 37, and 30 subsection 1.b of the Código Procesal Contencioso Administrativo. For all the foregoing reasons, this Tribunal affirms the decision issued at diez horas cincuenta y un minutos del veintiocho de julio del dos mil once and declares the administrative remedies exhausted (da por agotada la vía administrativa) (see, to the same effect, decision number 486-2012 issued at quince horas cuarenta minutos del quince de noviembre del dos mil doce by the Sección Tercera of this Tribunal).
VIIo.- REGARDING THE ALLEGED VIOLATIONS OF THE PRINCIPLE OF EQUALITY AND NONDISCRIMINATION AND THE RIGHT TO WORK. First, it must be made clear to the appellant that, to determine whether the Municipalidad de Desamparados subjected her to discriminatory treatment, this Tribunal must have objective comparators for equality (parámetros objetivos de igualdad) in order to establish not only whether she is in a situation identical or similar to the one offered as a comparator—which is not the case here, since it has not been established that other persons allegedly in a situation similar to that of the appellant were granted a land-use certificate to conduct the activity of selling groceries—a pulpería—at Dirección11904 (subsection b of considerando II of this decision)—but also whether those comparators are not substantially contrary to law; otherwise, equality in illegality (igualdad en la ilegalidad) could not validly be asserted (see, to the same effect, decision 404-2012 issued at dieciséis horas ocho minutos del cuatro de octubre del dos mil doce by the Sección Tercera of this Tribunal).
Regarding the alleged violation of the right to work, Article 56 of the Constitución Política contains a twofold declaration: first, that work is an individual right and, second, that the State guarantees the right to freely choose one’s work, which together constitute what is known as “freedom of work” (Libertad de Trabajo). This guarantee means that the inhabitants of the Republic are entitled to choose, from among the countless lawful occupations, whichever is most suitable or appealing to the person subject to the Administration (administrado) in pursuing their well-being and that, correspondingly, the State undertakes not to impose a particular activity upon them and to respect their sphere of choice. This does not mean, however, that it is an absolute right, because lawful restrictions exist that originate in the Constitution itself and are authorized by Article 28, which establishes the limits on freedoms by providing that private actions that do not harm morals or public order or prejudice third parties fall outside the purview of the law.
In the case under review, the respondent Municipalidad did not deny the appellant her constitutional right to choose a particular activity, nor does it seek to require or impose a specific activity upon her. Rather, it declined to authorize the use of the property that the appellant intended to use to establish a grocery shop (pulpería), because it is located in the Zona Residencial de Mediana Densidad, in Urbanización Villa Ceci, in San Rafael Arriba de Desamparados, facing a public street 8.50 meters wide (folios 1, 9, 14 and 24 of the expediente), and, pursuant to Article 80 of the Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, “...In high-, medium-, and low-density residential zones, land-use certificates shall not be issued for nonresidential uses on lots facing pedestrian lanes, easements, or public streets with a right-of-way of less than 10 meters (in the case of a residential development)....” Accordingly, the appellant’s request that application of the Plan de Ordenamiento Territorial be made more flexible and that she be granted a land-use certificate subject to conditional use (uso condicional) is unfounded, because the prohibition contained in Article 80 of the Plan de Ordenamiento Territorial admits no exceptions: a property intended for nonresidential use may not be located facing a public street with a right-of-way of less than 10 meters in a residential development. Consequently, this Tribunal finds that the alleged violation of the right to work did not occur either.
VIII.REGARDING THE ALLEGED EXPECTATIONS OF LEGAL RIGHTS (EXPECTATIVAS DE DERECHO) GENERATED BY THE GRANTING OF A PROVISIONAL LICENSE AND A HEALTH OPERATING PERMIT (PERMISO SANITARIO DE FUNCIONAMIENTO).- First, and contrary to the appellant’s assertion, she had been aware, since she filed an application with the Municipalidad de Desamparados for a temporary license to operate a small grocery store (pulpería), that its validity was conditional upon her obtaining a land-use certificate (certificado de uso de suelo) and a health operating permit (see pages 2, 3, and 4 of the expediente). This was also reiterated to her by the Tax Oversight Unit (Unidad de Fiscalización Tributaria) of the respondent Municipality in official letter SFT-22-2011 dated 30 de marzo del dos mil once, which stated that “…we must inform you that this office is granting a temporary permit until 30 de junio del 2011 (…) We must clarify that it is not renewable…” (page 7 of the expediente).
Furthermore, it should be clarified that a health permit (permiso sanitario) consists of a certificate issued by the Ministerio de Salud authorizing the operation, at a specific location, of premises used for agricultural, commercial, industrial, or service activities, in accordance with technical criteria determining the degree of health and environmental risk posed by the activity to be carried out within a particular facility. For this purpose, the following factors are taken into account:
POR TANTO.
The challenged administrative act is affirmed. The administrative remedies are deemed exhausted.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Francisco J. Muñoz Chacón MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: Nombre103285 RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS 3
Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: Nombre103285 RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS No. 43-2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las nueve horas cincuenta minutos del ocho de febrero del dos mil trece.- Recurso de apelación interpuesto por Nombre103285 , mayor, vecina de San Rafael Arriba de Desamparados, cédula de identidad número1-818-709, contra la resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del veintiocho de julio del dos mil once, dictada por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE DESAMPARADOS .
Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de la jueza Solano Ulloa y del juez Muñoz Chacón; y,
CONSIDERANDO:
Io.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este proceso:
IIo.- HECHOS NO DEMOSTRADOS. De relevancia para el presente proceso, se tienen por no acreditados, los siguientes hechos de importancia: a) Que la recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (no hay prueba que así lo demuestre); b) Que a otras personas que presuntamente se encuentran en una situación similar a la del recurrente, se les han otorgado el certificado de uso de suelo para la explotación de la actividad de venta de abarrotes (pulpería) en la Dirección11904 (no hay prueba en el expediente) .
IIIo.- OBJETO DEL RECURSO. La apelante alega que la resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del veintiocho de julio del dos mil once, dictada por la Alcaldía Municipal de Desamparados, es contraria a derecho, por estimar que los artículos 127, 128 y 129 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados en que se sustenta dicho acto, son contrarios a los artículos 33, 34 y 56 de la Constitución Política y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, toda vez que impide en las zonas residenciales de alta, mediana y baja densidad, los usos no residenciales –como por ejemplo: una pulpería-, cuando el inmueble se encuentre ubicado frente a calles públicas menores de 10 metros de derecho de vía en el caso de las urbanizaciones. Que en su caso, le es imposible cumplir ese requisito, toda vez que la urbanización en que se ubica el inmueble, es anterior al Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados y muchas de sus calles no cumplen la distancia mínima que establece el artículo 80 de ese cuerpo normativo, razón por la cual, considera no sólo que se le ha aplicado de manera retroactiva, sino que además, dicha norma resulta irrazonable toda vez que no se ajusta a la realidad, más aún que el propósito de la zona residencial de mediana densidad –en la cual, se encuentra localizado el inmueble donde pretende instalar su negocio en forma permanente-, es el de establecer zonas intermedias de crecimiento de la población que aunque no cuenten con la totalidad de los servicios de la zona residencial de alta densidad, éstos puedan ser implementados en el mediano o largo plazo.
Considera que la resolución impugnada, también resulta discriminatoria y contraria al derecho al trabajo, toda vez que existen otros negocios similares en la urbanización Villa Ceci. Por último, alega que la Municipalidad recurrida le creó una falsa expectativa, al otorgarle un permiso temporal de funcionamiento, no sólo porque desconocía los alcances del mismo, sino porque al concederle el Ministerio de Salud, el permiso sanitario de funcionamiento, se acrecentó su expectativa de que su negocio calificaba para obtener el certificado de uso de suelo y en consecuencia, la patente comercial. En razón de lo expuesto, solicita que se le flexibilice la aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial y se le otorgue el certificado de suelo bajo un uso condicional. Por su parte, la autoridad municipal recurrida sostiene que la resolución impugnada se encuentra a derecho, toda vez que se sustenta en lo dispuesto por los numerales 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados -que es de acatamiento obligatorio desde el 18 de diciembre del dos mil siete- y 28 de la Ley de Planificación Urbana.
En ese sentido, considera que el hecho de que se le haya otorgado una licencia temporal y un permiso sanitario de funcionamiento, no tiene la virtud de crearle una expectativa de derecho con relación al uso de suelo pretendido (actividad de venta de abarrotes –pulpería-), ya que el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana prohíbe expresamente el otorgamiento de usos de suelo incompatibles con la zonificación implantada por los planes reguladores. Por último, sostienen que el alegato sobre un presunto trato discriminatorio resulta improcedente, toda vez que no aportó prueba sobre la existencia de otros negocios que se encuentren en una situación similar a la suya, o bien, que su negocio funcionara antes de la promulgación del Plan de Ordenamiento Territorial.
IVo.- RESPECTO AL PODER REGULADOR URBANÍSTICO DE LAS MUNICIPALIDADES. Debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que "(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 y PAREJO ALFONSO, Nombre45684, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); de manera que se ha configurado, como una competencia de los gobiernos locales que se amplía y llega a abarcar la ordenación de todo el territorio, extendiéndose accesoriamente a otros órganos y entes del Estado, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional.
Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público, lo cual ha quedado también concretado en las distintas versiones del Código Municipal -Leyes No. 4574 de cuatro de mayo de mil novecientos setenta y el actual cuerpo vigente, No. 7794 publicada en La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de mil novecientos noventa y ocho. En consonancia con la anterior disposición, los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, disponen textualmente:
"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)
"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)
De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía ", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad.
Vo.- CON RELACIÓN A LA ALEGADA APLICACIÓN RETROACTIVA DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Cabe recordar que la retroactividad a la que hace referencia el artículo 34 de la Constitución Política, es aquella que pretende interferir con derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no puedan ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si implican un beneficio para los interesados (ver en ese sentido, las sentencias número 1996-7043, 1996-2791 y 1996-2970 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). En ese sentido, el principio de irretroactividad tiene una doble manifestación, formal y sobre todo material, de modo que podría resultar violado, “…no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular o situación que ella misma consagra…” (ver sentencia número 1999-000694 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).
Valga resaltar que el concepto de derecho adquirido, hace referencia a aquella circunstancia consumada en la cual, una cosa de carácter material o inmaterial, ha ingresado o ha incidido en la esfera patrimonial de una persona, por lo que, con ello ha experimentado una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, el concepto de situación jurídica consolidada, se refiere a un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas, aún cuando éstos no se hayan extinguido. En ese sentido“…lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado)...” (ver sentencia número 1997-2765 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).
En este punto, cabe destacar que nadie tiene derecho a una inmutabilidad del ordenamiento jurídico vigente, toda vez que el contenido esencial del principio de irretroactividad previsto en el artículo 34 de la Constitución Política, no implica que una vez nacida a la vida jurídica, la norma que conecta el supuesto de hecho con un determinado efecto, no pueda ser modificada o suprimida por una ley posterior; sino por el contrario lo que pretende tutelar es que si ya se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, no surja el efecto que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada, o bien se le sustraiga a consecuencia de esa modificación normativa, el bien o el derecho que ya había ingresado al patrimonio de la persona. En el caso concreto, este Tribunal considera que la Municipalidad recurrida no ha aplicado de manera retroactiva en perjuicio de la recurrente, lo dispuesto en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, por las razones que de seguido se exponen: i) Para el 23 de junio del dos mil once (folios 22 y 23 del expediente), fecha en que la apelante planteó la solicitud de certificado de uso de suelo para la venta de abarrotes (pulpería) en la finca con plano catastrado número SJ-168749-94, ya se encontraba vigente el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados Provincia de San José, el cual, entró a regir a partir de su publicación, o sea, el 18 de diciembre del dos mil siete (ver la versión digital en la página web: www.pgr.go.cr/scij); ii) En consecuencia, la Municipalidad recurrida debía analizar la solicitud planteada por la recurrente, conforme a la normativa urbanística vigente en ese momento , a efecto de establecer si lo gestionado resultaba o no procedente conforme a la misma.
Ello por cuanto, el ejercicio del derecho al comercio, deberá adecuarse a las normas de planificación urbana que se encuentren vigentes al momento en que el certificado de uso de suelo sea gestionado. En este punto valga resaltar, que el funcionamiento del negocio comercial de la agraviada, no es anterior a la entrada en vigencia al Plan Regulador de Desamparados, toda vez que el permiso temporal para tal efecto, fue solicitado el 29 de marzo del dos mil once y otorgado por la Unidad de Fiscalización Tributaria, el 30 de ese mismo mes (folios 3, 4 y 7 del expediente) ; iii) En razón de lo anterior, la existencia o no de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, dependerá de que no se haya configurado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal o reglamentaria, del que se esperaba un determinado efecto. Lo que no sucede en este caso, dado que el certificado de uso de suelo se solicitó cuando ya estaba en vigencia, el Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, y por ende, la clasificación del área en que se encuentra ubicado el inmueble en que la apelante pretende instalar de manera permanente su negocio, como una zona residencial de mediana densidad, en la cual, se impiden los usos no residenciales –como por ejemplo: una pulpería-, cuando el inmueble se encuentre ubicado frente a calles públicas menores de 10 metros de derecho de vía -en el caso de las urbanizaciones-, tal y como sucede en la especie (folios 1 y 24 del expediente); iv) En todo caso, es menester aclarar que el objeto de la licencia municipal no sólo consiste en percibir un monto por concepto del impuesto sobre los ingresos brutos anuales que tengan las personas físicas o jurídicas por el desarrollo de la actividad autorizada; sino también, en fiscalizar que el ejercicio de una determinada actividad lucrativa, no resulte contraria al ordenamiento jurídico, en los términos expuestos por el artículo 81 del Código Municipal.
Lo anterior implica , que la Municipalidad deberá ejercer la fiscalización respectiva, conforme a las potestades que al efecto le otorga el ordenamiento jurídico en materia urbanística, a efecto de garantizar que el inmueble en que se pretende realizar -o ya se realice- la actividad, cuente con los requisitos previstos en la Ley de Construcciones y su Reglamento, así como lo referente a la zonificación, que debe ser acorde con la actividad a desarrollar. En consecuencia, este Tribunal considera que –en principio y sin perjuicio de lo que se resuelva sobre la constitucionalidad o legalidad de lo dispuesto en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial-, el acto impugnado no resulta contrario a lo dispuesto en el numeral 34 de la Constitución Política (ver en sentido similar, la resolución número 486-2012 de las quince horas cuarenta minutos del quince de noviembre del dos mil doce, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal).
VIo.- EN CUANTO A LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Tanto la resolución impugnada, como el oficio PPT-C.U.S.P-1493-2011 del 24 de junio el dos mil once, se encuentran razonablemente fundados en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, cuya constitucionalidad e ilegalidad cuestiona la agraviada, como parte del sustento jurídico del recurso de apelación en subsidio interpuesto (folios 36 a 38, 61 a 65 del expediente). En otras palabras, los actos mediante los cuales se denegó el certificado de uso de suelo que solicitó la apelante, constituyen actos de aplicación individual de las normas cuya constitucionalidad e ilegalidad, se cuestiona en el recurso planteado. Ahora bien, este Tribunal tiene como no acreditado que la recurrente haya interpuesto acción de inconstitucionalidad contra el numeral 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, teniendo como proceso base este recurso y que ésta haya sido admitida por la Presidencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (aparte a del considerando II de esta resolución).
En razón de lo anterior y dado que tanto la resolución impugnada como el oficio PPT-C.U.S.P-1493-2011 del 24 de junio el dos mil once, se encuentran razonablemente fundados en las normas cuya constitucionalidad e ilegalidad se cuestiona en este recurso, este Tribunal estima que conforme al ámbito de su competencia previsto en los artículos 173 de la Constitución Política, 181 de la Ley General de la Administración Pública; 156, 158, 161 y 162 del Código Municipal-, el acto impugnado no podría -en principio- estimarse inconstitucional o ilegal, toda vez que el uso de suelo no conforme dispuesto por la Unidad de Planificación Territorial de la Municipalidad de Desamparados y confirmado por la Alcaldesa de esa Corporación (folios 24, 32 a 35, 39 a 45 del expediente), se basa en el hecho de que el inmueble inscrito en el Registro Nacional bajo plano catastrado número SJ-168749-1994, se encuentra en la Zona Residencial de Mediana Densidad (Placa17314) y corresponde a la casa 29 D, con un área total de 120.00 metros cuadrados, localizada en la Urbanización Villa Ceci, en San Rafael Arriba de Desamparados, frente a una calle pública de 8.50 metros de ancho (folios 1, 9, 14 y 24 de expediente), por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 del Plan de Ordenamiento Territorial, el uso solicitado por la recurrente para instalar una venta de abarrotes (pulpería), es NO CONFORME, toda vez que dicha norma establece: " En las zonas residenciales de alta, mediana y baja densidad, no se otorgarán certificados de uso del suelo para usos no residenciales en lotes ubicados frente a alamedas, servidumbres o en calles públicas menores a 10 metros de derecho de vía (en caso de urbanización)...".
En otras palabras, aún y cuando la recurrente estime que dichas normas son contrarias a la Constitución Política o la Ley, lo cierto es, que la Municipalidad recurrida se ha limitado a fundamentar el acto impugnado en la normativa urbanística vigente al momento en que la agraviada solicitó el certificado de uso de suelo, normas cuyos efectos no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículo 41 párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) . Aunado a lo anterior, es menester indicar que a este jerarca impropio bifásico, no le compete establecer si el numeral 80 del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, resulta o no contrarios al Derecho de la Constitución, pues ello constituye una competencia exclusiva de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículos 10 de la Constitución Política; 181 de la Ley General de la Administración Pública; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), razón por la cual, mal haría en este estadio procesal, en cuestionar la legalidad del acto impugnado, cuando -se insiste- los efectos de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial en que se encuentra razonablemente fundado, no han sido suspendidos para el caso concreto, por orden de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
Sin perjuicio de lo expuesto con anterioridad, cabe destacar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 154 del Código Municipal, no procede impugnar por la vía de los recursos de revocatoria con apelación en subsidio, los acuerdos del Concejo Municipal de carácter reglamentario. En este caso concreto, aún y cuando la denegatoria del certificado de uso de suelo proviene de autoridades dependientes de la Alcaldía Municipal (folios 23 del expediente), lo cierto es, que tal y como ya se indicado, dichas conductas formales están razonablemente fundadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, aprobado por el Concejo Municipal de Desamparados de conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución Política; 17 inciso 3) de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso p) del Código Municipal (ver la versión digital en la página web: www.pgr.go.cr/scij) , motivo por el cual, en el fondo también se estarían cuestionando los acuerdos mediante los cuales, el Concejo Municipal de Desamparados aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial, cuyo artículo 80 aquí se cuestiona, razón por la cual, los presuntos motivos de ilegalidad o inconstitucionalidad deberá ser planteados en la vía jurisdiccional respectiva, conforme a lo dispuesto en los artículos 10 y 49 de la Constitución Política; 2 inciso b), 48, 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; 10 inciso 2), 37, 30 inciso 1.b del Código Procesal Contencioso Administrativo.
Por todo lo expuesto, este Tribunal confirma la resolución de las diez horas cincuenta y un minutos del veintiocho de julio del dos mil once y da por agotada la vía administrativa (ver en sentido similar, la resolución número 486-2012 de las quince horas cuarenta minutos del quince de noviembre del dos mil doce, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal).
VIIo.- SOBRE LAS ALEGADAS VIOLACIONES AL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN, Y AL DERECHO AL TRABAJO. En primera instancia, es menester aclarar a la recurrente, que a fin de establecer si la Municipalidad de Desamparados, ha incurrido o no en un trato discriminatorio en su perjuicio, el Tribunal debe contar con parámetros objetivos de igualdad, a fin de establecer no sólo si se encuentra en una situación igual o similar a la que plantea como parámetro, lo cual, no sucede en este caso, puesto que no se tiene por acreditado que a otras personas que presuntamente se encuentran en una situación similar a la del recurrente, se les han otorgado el certificado de uso de suelo para la explotación de la actividad de venta de abarrotes –pulpería- en la Dirección11904 (aparte b del considerando II de esta resolución); sino también, que dichos parámetros no resulten sustancialmente contrarios a derecho, pues de lo contrario, no podría válidamente alegarse igualdad en la ilegalidad (ver en igual sentido, la resolución 404-2012 de las dieciséis horas ocho minutos del cuatro de octubre del dos mil doce, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal).
En cuanto, a la alegada violación al derecho al trabajo, cabe indicar que el artículo 56 de la Constitución Política, contiene una doble declaración; una, la de que el trabajo es un derecho del individuo y otra, la de que el Estado garantiza el derecho a la libre elección del trabajo que en su conjunto constituyen la denominada "Libertad de Trabajo". Dicha garantía implica que los habitantes de la República se encuentran facultados para escoger entre el sinnúmero de ocupaciones lícitas la que más convenga o agrade al administrado para el logro de su bienestar y, correlativamente, el Estado se compromete a no imponerle una determinada actividad y respetar su esfera de selección. Sin embargo, no significa que se trate de un derecho absoluto, ya que existen restricciones lícitas, originadas en la misma Constitución, legitimadas por el ordinal 28 que establece los límites a las libertades, al consignar que: las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros, están fuera del dominio de la ley.
En el caso de examen , la Municipalidad recurrida no ha negado a la apelante su derecho constitucional a escoger una actividad determinada, ni pretende exigirle o imponerle una específica, sino que, lo que hizo fue no autorizar el uso del inmueble que la recurrente pretendía emplear para instalar una venta de abarrotes (pulpería), toda vez que éste se encuentra en Zona Residencial de Mediana Densidad, localizado en la Urbanización Villa Ceci, en San Rafael Arriba de Desamparados, frente a una calle pública de 8.50 metros de ancho (folios 1, 9, 14 y 24 de expediente), y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 el Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, "…En las zonas residenciales de alta, mediana y baja densidad, no se otorgarán certificados de uso del suelo para usos no residenciales en lotes ubicados frente a alamedas, servidumbres o en calles públicas menores a 10 metros de derecho de vía (en caso de urbanización)...".
En razón de lo anterior, resulta improcedente la solicitud de la apelante, a efecto de que se flexibilice la aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial y se le otorgue el certificado de suelo bajo un uso condicional, toda vez que la prohibición contenida en el numeral 80 del Plan de Ordenamiento Territorial, no admite excepciones, pues el inmueble que se pretenda emplear para un uso no residencial, no podrá estar ubicado frente a calles públicas menores a 10 metros de vía, en caso de urbanizaciones. E n consecuencia, este Tribunal considera que tampoco se ha producido el alegado quebranto al derecho al trabajo.
VIIIo.- CON RELACIÓN A LAS SUPUESTAS EXPECTATIVAS DE DERECHO GENERADAS POR EL OTORGAMIENTO DE UNA LICENCIA PROVISIONAL Y EL PERMISO SANITARIO DE FUNCIONAMIENTO.- En primer término y contrario a lo que afirma la agraviada, ésta tenía conocimiento desde que planteó ante la Municipalidad de Desamparados, la solicitud para que se le otorgara una licencia temporal para la actividad de venta de abarrotes (pulpería), que la vigencia de la misma estaba condicionada a que se le otorgara el certificado de uso de suelo y el permiso sanitario de funcionamiento (ver folios 2, 3 y 4 del expediente); aspecto que además, se le reitera por parte de la Unidad de Fiscalización Tributaria de la Municipalidad recurrida, en oficio SFT-22-2011 del 30 de marzo del dos mil once, al indicarle que “…debemos informales que esta oficina otorga permiso temporal hasta el 30 de junio del 2011 (…) El mismo debemos aclarar que no es renovable…” (folio 7 del expediente).
Por otra parte, cabe aclarar que el permiso sanitario consiste en el certificado que emite el Ministerio de Salud, autorizando el funcionamiento de un local con actividad agrícola, comercial, industrial o de servicios, en una ubicación determinada, conforme a criterios técnicos que determinan el grado de riesgo sanitario y ambiental de la actividad a realizar en una infraestructura determinada. Para tal efecto, se toman encuentra aspectos tales como:
POR TANTO.
Se confirma el acto impugnado. Se da por agotada la vía administrativa.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Francisco J. Muñoz Chacón ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: Nombre103285 RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS 3
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