Municipal jurisdiction over the Papagayo tourism project in the maritime-terrestrial zoneCompetencia municipal en el proyecto turístico Golfo de Papagayo sobre zona marítimo terrestre

Opinion : 028 of 18/02/1994 C-028-94 18 February 1994 Mrs.

Rosa Rosales Vásquez Secretary Municipalidad de Liberia Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to your communication by which, executing an agreement adopted by the Council, you consult our opinion regarding the competence of that Municipality in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) where the Bahía Culebra tourism project is being carried out, related to the application of Articles 3, 13, 17, 33, and 74 of Ley 6043; 3, 56, and 93 of its Reglamento; and 2 and 18 of the Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. The points are listed as follows:

• 1)Guarantees (Garantías) to be provided by the concessionaires (concesionarios).- 2) Conservation of natural resources, flora, fauna, soils, and hydrographic basins (cuencas hidrográficas).- 3) Alterations regarding earthworks (movimientos de terrenos) for infrastructure constructions.- 4) Oversight (Fiscalización) and control of tourism developments.- 5) Land-use change (cambio de uso del suelo) in the public zone (zona pública) and the restricted area (zona restringida).- 6) Infrastructure constructions.- 7) Date from which the concessionaires must pay the canon and guarantee bonds (bonos de garantía).- Because of the consequences of the pronouncement and its impact on their activity, the Instituto Costarricense de Turismo, Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo were granted a hearing, which they responded to in due course. - In this regard, I am pleased to state the following:

As a preliminary aspect, it is noted that even though the legal opinion accompanying the Municipality's request omits an analysis of the points raised, in order to avoid further delays, due to the relevance of the matter, we proceed to answer the substance of the consultation. - 1) MUNICIPAL EXCLUSION IN THE ADMINISTRATION OF THE PAPAGAYO AREA In Official Communication of 18 June 1990, addressed to the Minister of Gobernación y Policía, and in opinion C-171 of 24 December 1993, we stated that: "There is no doubt, in light of Article 74 of Ley 6043, that the administration of the territorial portion (public zone (zona pública) and rest of the adjacent zone) comprising the Bahía Culebra Integral Development project – as it was initially called – today Papagayo, is entrusted entirely to the Instituto Costarricense de Turismo, with municipal exclusion.

Furthermore, the State transferred the ownership itself to the Institute (see Ley 6370), with the property currently being registered in the name of the latter in the Registro de la Propiedad...

By mandate of Article 74, cited in the preceding section, the Municipalidades de Liberia and Carrillo, according to their cantonal jurisdiction, retain the right to receive the canons (cánones) arising from the concessions (concesiones) granted by the Instituto Costarricense de Turismo in the Papagayo area. (see relationship with Article 2, subsection II) of the Reglamento to Ley 6043)." If the Municipality, specifically Liberia, in accordance with Articles 74 of Ley 6043 and 93 of its Reglamento – in harmony with Leyes 6370 and 6758, is excluded from the administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) designated for the Papagayo Project, it is also barred from exercising self-protection (potestades de auto tutela) powers against violators and issuing the conservation and defense measures contemplated in Articles 13 and 17 of Ley 6043; actions that are the responsibility of the ICT. - The specific scope of application of Article 3 of the Reglamento to Ley 6043 is the coastal sectors assigned to the municipalities. Within that context, said article specifies the authorizations required by Article 12 of the Law, which it executes and tends to coordinate administrative action, as seen in its final paragraph. - "The protection of the Public Zone (Zona Pública) – it was noted in the aforementioned pronouncements – and the rest of the project area is the responsibility of the Instituto Costarricense de Turismo, which, as an autonomous institution, must use the means or mechanisms that the legal system provides to protect the entrusted public property." 2) GUARANTEE FOR THE EXECUTION OF TOURISM PROJECTS Concerning the guarantee (garantía) to be provided by the concessionaires to the Municipalities, to carry out tourism projects in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), Ley 6043, Article 33, provides that:

"Those who intend to carry out tourism developments (explotaciones turísticas) in the maritime-terrestrial zone, besides requiring approval of their plans as indicated in Article 31, must guarantee to the corresponding municipality the proper execution of their projects by means of a guarantee previously approved by the Instituto Costarricense de Turismo." The Reglamento to that Law clarifies the previous regulation:

"Article 56.- Those who intend to carry out tourism developments must provide a project execution guarantee in favor of the respective municipality, with the prior approval of the ICT regarding the amount and type of guarantee. Said guarantee must be provided by means of a mortgage, guarantee bonds (bonos de garantía), or bonds of the State or its institutions, or any other satisfactory form of security (caución). The amount shall be set between 1% and 5% of the value of the project, and the guarantee must be provided with a validity period that exceeds by one-third the period set by the interested party for the execution of the project.

Once the project is completed, the guarantee shall be returned by the municipality to the interested parties, upon prior written authorization from the ICT. This guarantee shall be granted without prejudice to those established by law in favor of other institutions. In case of non-compliance, the municipality shall execute the guarantee, and its proceeds shall be allocated for the purposes provided in Article 59 of the Law. Municipalities, with the approval of the ICT, may extend the work execution period, in which case the guarantee must be renewed as indicated in the preceding paragraph." This is a guarantee typical of administrative contracts, which the Administration can execute in the event of non-compliance, without detriment to claiming greater responsibilities if the damages caused so justify. The security (caución) acts as a compulsory measure against the concessionaire to force compliance with the stipulated terms. - But it is understood that, unless a law provides otherwise, it can only be demanded by the administrative entity that appears as the counterparty in the negotiation. This is a natural consequence of the extent of the contractual relationship and the reciprocal obligation in the exchange of services and guarantees that support them. - Thus, the transcribed articles have their normal field of application in the sections of maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) under municipal management (Articles 3 and 40, Ley 6043). - In the case of the Papagayo project, although Article 93, paragraph 2, of the Reglamento to Ley 6043, allows for the provision of the performance guarantee, the authority to order it belongs to the Instituto Costarricense de Turismo, as administrator of the lands and grantor (concedente); not to the Municipalidades de Liberia and Carrillo. - 3) CONSERVATION OF NATURAL RESOURCES, FLORA, FAUNA, SOILS, AND WATERSHEDS The Instituto Costarricense de Turismo – it was stated – replaces the local Governments in the administration of the Papagayo area, assuming the correlative duty of conservation and of adopting the necessary measures to prevent harm to its natural conditions. - However, the specific competencies attributed to other administrative bodies for the protection and administration of natural resources of national patrimony must be respected, although their exercise cannot undermine the tourism purposes affecting the area. Among these special competencies, by way of example, are: the Dirección General de Vida Silvestre for wild flora and fauna, including consultation on works that may affect estuaries (esteros) or mangroves (manglares) (Ley N.º 7317, Articles 1, 3, 6, subsections b) and d), 7, subsections a), d) and h), 10, subsection c; doctrine of Articles 22, paragraph 2 and 72 of Ley 6043 and 3 of Ley 7152); the Dirección General Forestal, for watersheds (cuencas hidrográficas), elimination or felling of trees, and use of forest resources (Articles 68, 69, 70 and 118, subsection b), Ley Forestal Nº 7174 and 31 and 145 of the Ley de Aguas); the Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, for minerals: metallic and non-metallic (Articles 3 and 93 subsection h) of the Código de Minería); the Museo Nacional for archaeology: (cultural property, Constitución Política, Article 89; Convention on the United Nations Convention on the Protection of the Archaeological, Historical and Artistic Heritage, ratified by Ley 6370 of 5 September 1979, Articles 5 and 6; Ley 6703, Articles 1, 11 and 13); Ministerio de Salud for matters in its field (Ley General de Salud, Articles 262, 263, 278, 293, 297, 308, 312, 317, 337, 338, 340, 346-349, 355-366; and Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Article 132). - The sectoral functions of the various Dependencies of MIRENEM are reinforced by those detailed in the Ley de Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, Nº 7152 of 5 June 1990, Article 2:

• b)Promote the development of natural, energy, and mining resources.
• c)Promote and administer legislation on the conservation and rational use of natural resources, in order to obtain their sustained development, and ensure its compliance.

ch) Issue, by Executive Decree (Decreto Ejecutivo), mandatory rules and regulations relating to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines.

...

• e)Promote and administer legislation on the exploration, exploitation, distribution, protection, management, and processing of natural resources, energy, and mines..." It is worth recalling that, in attention to the impact they produce, Ley 6043 (Article 57 subsection e) and its Reglamento (Articles 3 in fine and 68, final paragraph), as a generic guideline, prohibit carrying out extractive or mining activities in tourism zones. - The Municipality is a subsidiary collaborator in the protection of the natural resources of its canton, according to the duties outlined by the Código Municipal:

"Article 4.-...

• 7)Protect natural resources of all kinds, associating vigorous municipal action with national action provided for in forest matters, to protect water sources, forests, and wild fauna, through the establishment or promotion of national parks, forest reserves, and animal refuges.
• 8)Promote domestic and foreign tourism, protecting natural beauty, regulating the use and necessary encouragement to public and private tourism programs, also caring for marine flora and fauna." The municipal action – it is emphasized – yields, first and foremost, to the specific competencies of various public institutions and bodies, as highlighted by the Código Municipal:

"Article 5.- The municipal competence, defined in the preceding article, does not affect the powers conferred on other Public Administration entities..." 4) INFRASTRUCTURE: EARTHWORKS AND CONSTRUCTIONS In opinion C-171-93, it was noted that "... according to Articles 74 and 87 of the Ley de Construcciones, II and IV.2 of its Reglamento, 57 of the Ley de Planificación Urbana, and opinion C-006-88 of this Office, the Municipality of the place retains competence in construction matters, but always subject to the concession guidelines, prior authorizations, and directives that the Instituto Costarricense de Turismo issues in each case, in accordance with the Law, and the observance of additional requirements that are necessary (permits from the Ministerio de Salud or approval from the Comisión Revisora de Planos, for example). - In this sense, Article 2 of Ley 6758 is clear, when it stipulates that:

"In the area designated for the development of this project, only the works provided for in the Master Plan (Plan Maestro), approved by the Instituto Costarricense de Turismo, and all works consistent with it, shall be carried out." -" Consequently, when infrastructure works (earthworks (movimientos de tierra) and constructions) are carried out by concessionaires of the Papagayo Project, the procedures and requirements corresponding to both scenarios must be fulfilled: obtaining permits and approval of plans before the Municipality and the Oficina Centralizadora de Permisos de Construcción, created by Decreto Nº 18888-VAH-P of 10 March 1989. (Gaceta Nº 63 of 31 May 1989). The common rules and principles applicable to any urban-tourism process (Ley 6758, Article 8) and the following texts from the Ley de Construcciones are in effect, to the extent compatible:

"Article 55...To carry out any excavation work, prior permission must be obtained by an Engineer from the Municipality, which shall grant it upon prior approval of the project or report on precaution." "Article 74...All work related to construction, carried out in the towns of the Republic, whether permanent or temporary, shall be carried out with a license from the corresponding Municipality." 5) OVERSIGHT AND CONTROL OF TOURISM DEVELOPMENTS Subject to the special competencies of various bodies or entities, as already expressed, the oversight (fiscalización) and control of the Papagayo Tourism Project is the responsibility of the ICT, the entity legally responsible for its execution or development, administering and defending the area, carrying out basic infrastructure constructions, dictating the parameters of the Master Plan (Plan Maestro), to which the works must conform, granting concessions, and inspecting or monitoring that the activities of the concessionaires during the term of the contract are exercised in compliance with legal provisions, regulations, and terms of the concession, with the possibility of canceling it if non-compliances or serious legal violations occur. - On the subject of control powers, the consecration made by Ley 6758 is clear:

"Article 9.- To execute and develop the project, the Instituto Costarricense de Turismo shall create an executing office that shall have, exclusively, the powers to direct, coordinate, administer, and control the development referred to in this law. This office shall be attached to the Institute, reporting directly to its Board of Directors. -" 6) LAND-USE CHANGE: IN THE PUBLIC ZONE AND THE RESTRICTED AREA Concerning land use, it must be kept in mind that the purpose assigned by law to a public domain space can only be changed by legislative act, and that the general use of the area designated for the Papagayo Project is tourism. The latter is evidenced by the subjection of the territorial portion comprising the Project to tourism development and of the works to be carried out to the Master Plan (Ley 6370, Articles 1 and 10; Ley 6758, Article 2). - Regarding the Public Zone (Zona Pública), Article 18 of Ley 6758 reaffirms for the Papagayo sector the free use prescribed by Article 20 of the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre. Therefore, establishing occupations (ocupaciones) or exclusive rights (derechos privativos) in it is prohibited. "The reservation for public use, it was noted in opinion C-171-93, means that – except for legal exceptions – it is removed from private exploitation as common property (bien común)" and, of course, it is now added, from land-use changes (cambios de uso del suelo). - The foregoing serves to interpret the regime of the mangroves (manglares) existing within the circumscription of the Project (maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre) from Punta Cabuyal to Punta Ballena, one kilometer to the south). - In accordance with the principles established by current legislation, the mangroves adjacent to the continental and insular coastlines and estuaries (esteros) of the country, whatever their extent, constitute Public Zone (Zona Pública), are components of wetland ecosystems, form part of the Patrimonio Forestal del Estado, with inalienable and imprescriptible character, and are administered by the Dirección de Vida Silvestre, except for wetlands included in National Parks or Biological Reserves; administration under the charge of the Servicio de Parques Nacionales. (Ley 6758, Article 18; Ley 6043, Article 10; Ley Forestal Nº 7174, Articles 32 to 34; Ley de Conservación de Vida Silvestre, Nº 7317 of 30 October 1992, Articles 2 and 7, subsection h); Decretos Ejecutivos numbers 22550-MIRENEM of 14 September 1993, recitals (parte considerativa) and Articles 1 and 2, and Nº 22839-MIRENEM of 22 January 1994, Article 2). - Of relevance, the related Decreto 22550 (Article 3) provides that: "The Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas shall not grant permits or concessions in areas of estuarine wetlands occupied by mangrove when the activity to be developed implies a land-use change (cambio de uso de la tierra)", except for the construction of canals to install saltworks and carry out aquaculture projects, or the extraction of firewood, bark, charcoal, props, and electric lighting poles, under management plans framed within the concept of sustainable development and with the prior approval (visto bueno) of the Dirección General Forestal (Article 4). For other tasks, it prohibits any act that causes the elimination of mangrove or interrupts its growth (Article 8). - Nevertheless, by harmonizing the legislation, which is certainly dispersed, it is concluded that although the Dirección General de Vida Silvestre administers the mangroves located in the Papagayo Project sector, as components of the Patrimonio Forestal del Estado (Public Zone (Zona Pública)), regarding their use, the tourism designation (afectación turística) of the zone in which they are immersed is superimposed. Hence, they could allow, for example, ecotourism management or management aimed at preserving biodiversity; but not activities that significantly harm the development and execution of the Papagayo Project, which is the primary objective to be satisfied. - As a corollary, the need arises for administrative coordination between the ICT and MIRENEM, and for clear guidelines in the Master Plan (Plan Maestro), the guiding planning instrument. - In the residual territory, which the Municipality calls the Restricted Area (Zona Restringida), the tourism use of the land is unmodifiable by administrative act. - By way of an unrelated issue, raised with the promulgation of Decreto 22550, it is recommended that MIRENEM review, and eventually make the pertinent amendments, regarding the classification of mangrove areas within the management categories that make up the Patrimonio Forestal del Estado in the Ley Forestal, as well as the lack of regulation for areas devoid of mangrove, which was remedied by Decreto 16852-MAG of 23 January 1986, Article 1, final part. This is to give them greater protection and, at the same time, legal support to the spaces for saltworks operations or aquaculture projects. - A similar review is suggested to the ICT regarding Decreto Nº 22665-MP-J-TUR of 26 October 1993 (Gaceta Nº 224 of 23 November 1993), because, we highlighted in opinion 171-93, page 4, that – in logical sequence – the correct procedure is to perform the demarcation act of the Public Zone (Zona Pública) prior to granting the concession, and not afterwards. To this end, criteria of reasonableness, order, certainty, and economy are imposed. This mechanism could violate the respect for the Public Zone, indirectly achieving what the Law directly prohibits. - 7) ENFORCEABILITY OF THE CANON AND GUARANTEE BOND It was recorded in section 1) that, by regulation of Ley 6043, Article 74, paragraph 2, and Article 18 of Ley 6758, the Municipalidades de Liberia and Carrillo have the right to receive the canon originating from the concessions in Papagayo. - To determine the moment from which this canon is enforceable, in the absence of an express rule in the Laws and Decrees regulating the Project, the rule of Article 51 ibidem applies, by reference from Article 93, section 2, which establishes:

"The canon must be paid in annual installments in advance (anualidades adelantadas) and shall take effect from the date on which the resolution approving the application becomes final (quede firme)." For this, the Instituto Costarricense de Turismo has the duty to promptly inform the Municipality of the place of the granting of concessions in the Papagayo zone, as soon as they are approved, sending the required documentation, containing the necessary data so that it can collect the canons without setbacks or delays. - Regarding the performance guarantee, the beneficiary would be the ICT, and when its provision is appropriate, it must always be done before starting the guaranteed works, on the full value of the project. - Note that Ley 6043, Article 33, refers to the provision of a guarantee for the execution of the overall project, and likewise its Reglamento (Article 56), using various expressions: "...must provide the execution of the project"; "The amount shall be set between 1% and 5% of the value of the project"; "...the guarantee must be provided within a period that exceeds by one-third the period set by the interested party for the execution of the project"; "Once the project is completed, the guarantee shall be returned." - What has just been said leads us to warn that the execution guarantee is only returned once the Administration deems the contract fully and definitively executed (ejecutado el contrato), with partial returns (devoluciones parciales) not being permissible. - The theory is valid for other administrative contracts, as observed in the Ley de la Administración Financiera de la República, when, after emphasizing that the performance security (caución de cumplimiento) guarantees the entirety of the contract, it prohibits partial returns (Articles 57 and 63 subsection b, in concordance with Article 15 of the Ley General de Concesiones de Obra Pública Nº 7329 of 9 February 1993. Gaceta Nº 51 of 15 March 1993). -

Sincerely,

Lic. José J. Barahona Vargas Agrarian and Environmental Attorney (Procurador Agrario y Ambiental) cc: Junta Directiva of the ICT Arq. Javier Bolaños. Project Director Dr. Orlando Morales Matamoros Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas Junta Directiva of the INVU Arq. Suleyka Salom. Urbanism Director Dra. Joyce Zürcher Acuña Deputy Ombudsperson (Defensora Adjunta de los Habitantes) .e

Dictamen : 028 del 18/02/1994 C-028-94 18 de febrero de 1994 Señora Rosa Rosales Vásquez Municipalidad de Liberia Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su escrito mediante el que, ejecutando acuerdo adoptado por el Concejo, consulta nuestro criterio acerca de la competencia de esa Municipalidad en la zona marítimo terrestre donde se lleva a cabo el proyecto turístico de Bahía Culebra, conexa a la aplicación de los artículos 3, 13, 17, 33 y 74 de la Ley 6043; 3, 56 y 93 de su Reglamento; y 2 y 18 de la Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. Extremos que se enumeran así:

• 1)Garantías a rendir por los concesionarios.- 2) Conservación de recursos naturales, flora, fauna, suelos y cuencas hidrográficas.- 3) Alteraciones sobre movimientos de terrenos para construcciones de infraestructura.- 4) Fiscalización y control de desarrollos turísticos.- 5) Cambio de uso de suelo en la zona pública y zona restringida.- 6) Construcciones de infraestructura.- 7) Fecha desde la cual los concesionarios deben pagar el canon y bonos de garantía.- Por las consecuencias del pronunciamiento y repercutir en su actividad, se confirió audiencia al Instituto Costarricense de Turismo, Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, quienes la evacuaron en su oportunidad. - Al respecto, me permito externarle lo siguiente:

Como aspecto preliminar se advierte que aun cuando la opinión jurídica que acompaña la Municipalidad es omisa en el análisis de los extremos planteados, a fin de evitar mayores demoras, por la relevancia de la cuestión, se procede a contestar el fondo de la consulta. - 1) EXCLUSION MUNICIPAL EN LA ADMINISTRACION DEL AREA DE PAPAGAYO En Oficio del 18 de junio de 1990, dirigido al señor Ministro de Gobernación y Policía, y en el dictamen C-171 de 24 de diciembre de 1993, señalamos que "Está fuera de duda, a la luz del artículo 74 de la Ley 6043, que la administración de la porción territorial (zona pública y resto de la zona adyacente) comprensiva del proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra -como inicialmente se le llamó-, hoy Papagayo, está confiada por entero al Instituto Costarricense de Turismo, con exclusión municipal.

Es más, la titularidad misma la traspasó el Estado al Instituto (ver Ley 6370), hallándose en la actualidad el inmueble inscrito a nombre de este último en el Registro de la Propiedad...

Por imperativo del artículo 74, citado en el acápite precedente, las Municipalidades de Liberia y Carrillo, conforme a su jurisdicción cantonal, conservan el derecho a percibir los cánones provenientes de las concesiones que otorgue el Instituto Costarricense de Turismo en el área de Papagayo. (ver relación con el artículo 2, inciso II) del Reglamento a la Ley 6043)." Si la Municipalidad, en la especie de Liberia, con arreglo a los artículos 74 de la Ley 6043 y 93 de su Reglamento -en armonía con las Leyes 6370 y 6758, queda marginada de la administración de la zona marítimo terrestre que se destina al Proyecto de Papagayo, también está inhibida para ejercer las potestades de auto tutela contra los infractores y dictar las medidas de conservación y defensa que contemplan los artículos 13 y 17 de la Ley 6043; acciones del resorte del ICT. - El ámbito particular de vigencia del ordinal 3º del Reglamento a la Ley 6043 son los sectores costeros asignados a los municipios. Dentro de ese contexto, dicho artículo explicita las autorizaciones requeridas por el numeral 12 de la Ley, que ejecuta y tiende a coordinar la actuación administrativa, según se aprecia de su párrafo final.- "La tutela de la Zona Pública -se apuntó en los mencionados pronunciamientos- y demás área del proyecto compete al Instituto Costarricense de Turismo, el cual, como institución autónoma, ha de emplear los medios o mecanismos que el ordenamiento le brinda para proteger los bienes públicos encomendados." 2) GARANTIA PARA LA EJECUCION DE PROYECTOS TURISTICOS Concerniente a la garantía a rendir por los concesionarios a las Municipalidades, para efectuar proyectos turísticos en la zona marítimo terrestre, la Ley 6043, artículo 33, prevé que:

"Quienes se propusieren realizar explotaciones turísticas en la zona marítimo-terrestre, además de requerir aprobación de sus planos conforme indica el artículo 31, deben garantizar ante la municipalidad correspondiente la debida ejecución de sus proyectos mediante garantía previamente aprobada por el Instituto Costarricense de Turismo." El Reglamento a esa Ley precisa la norma anterior:

"Artículo 56.- Quienes se propongan realizar explotaciones turísticas, deberán rendir garantía de ejecución del proyecto a favor de la municipalidad respectiva, con la aprobación previa del ICT en cuanto al monto y al tipo de garantía. Dicha garantía deberá rendirse mediante hipoteca, bonos de garantía o bonos del Estado o sus instituciones, o cualquier otra forma de caución satisfactoria. El monto se fijará entre el 1% y el 5% del valor del proyecto, y la garantía deberá rendirse con un plazo de vigencia que exceda en un tercio al fijado por el interesado para la ejecución del proyecto.

Una vez terminado el proyecto, la garantía será devuelta por la municipalidad a los interesados, previa autorización escrita del ICT. Esa garantía se otorgará sin perjuicio de las que establecen las leyes en favor de otras instituciones. En caso de incumplimiento, la municipalidad ejecutará la garantía y su producto se destinará a los fines previstos en el artículo 59 de la Ley. Las municipalidades, con la aprobación del ICT, podrán prorrogar el plazo de ejecución de la obra, en cuyo caso deberá renovarse la garantía conforme a lo indicado en el párrafo anterior." Se trata de una garantía propia de los contratos administrativos, que la Administración puede ejecutar en evento de incumplimiento, sin demérito de reclamar mayores responsabilidades si los daños y perjuicios irrogados lo justifican. La caución actúa como medida compulsoria frente al concesionario para obligarlo a cumplir lo estipulado.- Pero va sobreentendido que, salvo ley en contrario, sólo puede exigirla el ente administrativo que figura como contraparte en la negociación. Esto en consecuencia natural de la extensión del vínculo contractual y la recíproca obligatoriedad en el intercambio de prestaciones y garantías que las respaldan.- Así, los artículos transcritos tienen su campo normal de aplicación en los tramos de zona marítimo terrestre bajo gestión municipal (artículos 3 y 40, Ley 6043). - En el caso del proyecto de Papagayo, si bien el artículo 93, párrafo 2º, del Reglamento a la Ley 6043, da cabida a la rendición de la garantía de cumplimiento, compete ordenarla al Instituto Costarricense de Turismo, como administrador de los terrenos y concedente; no a las Municipalidades de Liberia y Carrillo. - 3) CONSERVACION DE RECURSOS NATURALES, FLORA, FAUNA, SUELOS Y CUENCAS HIDROGRAFICAS El Instituto Costarricense de Turismo -se dijo- sustituye a los Gobiernos locales en la administración del área de Papagayo, asumiendo el correlativo deber de conservación y de adoptar las medidas necesarias para evitar perjuicio a sus condiciones naturales.- No empece, han de respetarse las competencias específicas atribuidas a otros órganos administrativos para la tutela y administración de los recursos naturales de patrimonio nacional, aunque su ejercicio no puede ir en desmedro de los fines turísticos que afectan la zona. Entre estas competencias especiales, por vía de ejemplo, se hallan: la Dirección General de Vida Silvestre en flora y fauna silvestre, incluida la consulta en obras que puedan afectar esteros o manglares (Ley N.º 7317, artículos 1, 3, 6, incisos b) y d), 7, incisos a), d) y h), 10, inciso c; doctrina de los artículos 22, párrafo 2º y 72 de la Ley 6043 y 3 de la Ley 7152); la Dirección General Forestal, en cuencas hidrográficas, eliminación o tala de árboles y aprovechamiento de recursos forestales (artículos 68, 69, 70 y 118, inciso b), Ley Forestal Nº 7174 y 31 y 145 de la Ley de Aguas); Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, en minerales: metálicos y no metálicos (artículos 3 y 93 inciso h) del Código de Minería); Museo Nacional en arqueología: (bien cultural, Constitución Política, artículo 89; Convención sobre Convención de las Naciones Unidas sobre la Defensa al Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico, ratificada por Ley 6370 de 5 de setiembre de 1979, artículos 5 y 6; Ley 6703, artículos 1, 11 y 13); Ministerio de Salud en asuntos del ramo (Ley General de Salud, artículos 262, 263, 278, 293, 297, 308, 312, 317, 337, 338, 340, 346-349, 355-366; y Ley de Conservación de la Vida Silvestre, artículo 132).- Las funciones sectoriales de las distintas Dependencias del MIRENEM se refuerzan con las que detalla la Ley de Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, Nº 7152 de 5 de junio de 1990, artículo 2º:

• b)Fomentar el desarrollo de los recursos naturales, energéticos y mineros.
• c)Promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional de los recursos naturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de ellos, y velar por su cumplimiento.

ch) Dictar, mediante decreto Ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y láminas.

...

• e)Promover y administrar la legislación sobre, exploración, explotación, distribución, protección, manejo y procesamiento de los recursos naturales, la energía y las minas..." Cabe recordar que, en atención al impacto que producen, la Ley 6043 (artículo 57 inciso e) y su Reglamento (artículos 3 in fine y 68, párrafo final), a modo de pauta genérica vedan la realización de actividades extractivas o mineras en zonas turísticas.- La Municipalidad es colaboradora subsidiaria en la protección de los recursos naturales de su cantón, con ajuste a los cometidos que le traza el Código Municipal:

"Artículo 4.-...

• 7)Proteger los recursos naturales de todo orden, asociando una acción enérgica municipal a la nacional previstas en materia forestal, para proteger las fuentes hidrográficas, los bosques y la fauna silvestre, mediante establecimiento o promoción de parques nacionales, reservas forestales y refugios animales.
• 8)Fomentar el turismo interno y externo, protegiendo las bellezas naturales, regulando el uso y estímulo necesario a los programas públicos y privados de orden turístico, cuidando también la fauna y la flora marina." El actuar municipal -se subraya- cede, en primer término, ante las competencias específicas de diversas instituciones y órganos públicos, como lo pone de relieve el Código Municipal:

"Artículo 5.- La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública..." 4) INFRAESTRUCTURA: MOVIMIENTOS DE TIERRA Y CONSTRUCCIONES En dictamen C-171-93 se anotó que "... a tenor de los artículos 74 y 87 de la Ley de Construcciones, II y IV.2 de su Reglamento, 57 de la Ley de Planificación Urbana y dictamen C- 006-88 de este Despacho, la Municipalidad del lugar conserva la competencia en materia de construcciones, pero siempre subordinada a las directrices de la concesión, autorizaciones y lineamientos previos que en cada caso emita el Instituto Costarricense de Turismo, de acuerdo con la Ley, y la observancia de requisitos adicionales que sean menester (permisos del Ministerio de Salud o aprobación de la Comisión Revisora de Planos, por ejemplo).- En este sentido, es claro el artículo 2 de la Ley 6758, al preceptuar que:

"En el área destinada el desarrollo de este proyecto deberá llevarse a cabo, únicamente las obras previstas en el Plan Maestro, aprobado por el Instituto Costarricense de Turismo, y a todas aquellas obras concordantes con el mismo”. -" De consiguiente, cuando las obras de infraestructura (movimientos de tierra y construcciones) se realicen por concesionarios del Proyecto de Papagayo deben llenarse los trámites y requisitos correspondientes a ambos supuestos: de obtención de permisos y aprobación de planos ante la Municipalidad y la Oficina Centralizadora de Permisos de Construcción, creada por Decreto Nº 18888-VAH-P de 10 de marzo de 1989. (Gaceta Nº 63 del 31 de mayo de 1989). Tienen vigencia, en lo compatible, las normas y principios comunes aplicables a todo proceso urbano- turístico (Ley 6758, artículo 8) y los siguientes textos de la Ley de Construcciones:

"Artículo 55...Para llevar a cabo cualquier trabajo de excavación deberá recabarse por un Ingeniero el permiso previo de la Municipalidad, la que lo concederá previa aprobación del proyecto o memoria sobre precaución." "Artículo 74...Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." 5) FISCALIZACION Y CONTROL DE LOS DESARROLLOS TURISTICOS Con reserva de las competencias especiales de órganos o entes diversos, ya expresados, la fiscalización y control del Proyecto Turístico de Papagayo incumbe al ICT, entidad encargada por Ley de su ejecución o desarrollo, administrar y defender el área, llevar adelante construcciones de infraestructura básica, dictar los parámetros del Plan Maestro, al que han de sujetarse las obras, otorgar concesiones, e inspeccionar o vigilar que las actividades de los concesionarios durante la vigencia del contrato se ejerciten con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y términos de la concesión, con posibilidad de cancelarla si sobrevinieren incumplimientos o violaciones legales graves.- En punto a las potestades de control, es manifiesta la consagración que hace la Ley 6758:

"Artículo 9.- Para ejecutar y desarrollar el proyecto, el Instituto Costarricense de Turismo creará una oficina ejecutora que tendrá, en forma exclusiva, las facultades de dirigir, coordinar, administrar y controlar el desarrollo a que esta ley se refiere. Esta oficina estará adscrita al Instituto, dependiendo directamente de su Junta Directiva. - 6) CAMBIO DE USO DE SUELO: EN LA ZONA PÚBLICA Y ZONA RESTRINGIDA Concerniente a la utilización del suelo, debe tenerse presente que el destino asignado por ley a un espacio de dominio público sólo puede cambiarse por acto legislativo, y que el uso general del área destinada al Proyecto de Papagayo es turístico. Lo último se evidencia con la supeditación a desarrollo turístico de la porción territorial que comprende el Proyecto y al Plan Maestro de las obras a realizarse (Ley 6370, artículos 1 y 10; Ley 6758, artículo 2).- En cuanto a la Zona Pública, el artículo 18 de la Ley 6758 reafirma para el sector de Papagayo el libre uso que prescribe el numeral 20 de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre. Por tanto, en ella está prohibida la constitución de ocupaciones o derechos privativos. "La reserva al uso público, se apuntó en el dictamen C-171-93, significa que –salvo excepciones de ley- queda substraída de aprovechamientos privados en calidad de bien común" y, desde luego, se agrega ahora, de cambios de uso del suelo.- Lo expuesto sirve para interpretar el régimen de los manglares existentes en la circunscripción del Proyecto (zona marítima terrestre de Punta Cabuyal a Punta Ballena, un kilómetro al sur). - Acorde con los principios establecidos por la legislación en vigor, tenemos que los manglares contiguos a los litorales continentales e insulares y esteros del país, sea cual fuere la extensión, constituyen Zona Pública, son componentes de los ecosistemas de humedales, integran el Patrimonio Forestal del Estado, con carácter inalienable e imprescriptible y están administrados por la Dirección de Vida Silvestre, excepto los humedales comprendidos en Parques Nacionales o Reservas Biológicas; administración a cargo del Servicio de Parques Nacionales. (Ley 6758, artículo 18, Ley 6043, artículo 10, Ley Forestal Nº 7174, artículos 32 a 34, Ley de Conservación de Vida Silvestre, Nº 7317 de 30 de octubre de 1992, artículos 2 y 7, inciso h), Decretos Ejecutivos números 22550-MIRENEM de 14 de setiembre de 1993, parte considerativa y artículos 1 y 2 y Nº 22839-MIRENEM de 22 de enero de 1994, artículo 2).- En lo que interesa, el relacionado Decreto 22550 (artículo 3) dispone que: "El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas no otorgará permisos o concesiones en áreas de humedales estuarios ocupados por manglar cuando la actividad a desarrollar implique un cambio de uso de la tierra", salvo la construcción de canales para instalar salinas y llevar a cabo proyectos de acuacultura o la extracción de leña, corteza, carbón, puntales y postes de alumbrado eléctrico, bajo planes de manejo enmarcados dentro del concepto de desarrollo sostenible y previo visto bueno de la Dirección General Forestal (artículo 4). Para las demás labores, prohíbe cualquier acto que provoque la eliminación de mangle o interrumpa su crecimiento (artículo 8).- No obstante, armonizando la legislación, dispersa por cierto, se concluye que si bien la Dirección General de Vida Silvestre administra los manglares ubicados en el sector del Proyecto de Papagayo, en tanto componentes del Patrimonio Forestal del Estado (Zona Pública), en lo relativo a su uso se superpone la afectación turística de la zona en que están inmersos. De ahí que podrían consentir, por ejemplo, un manejo ecoturístico o tendiente a preservar la biodiversidad; mas no actividades que perjudiquen en el forma sensible el desarrollo y ejecución del Proyecto de Papagayo, fin primario a satisfacer.- Surge, como corolario, la necesidad de coordinación administrativa entre el ICT y el MIRENEM, y de orientaciones diáfanas en el Plan Maestro, instrumento rector de planificación. - En el territorio residual, que la Municipalidad denomina Zona Restringida, el uso turístico del suelo es inmodificable por acto administrativo. - A manera de cuestión ajena, suscitada con la promulgación del Decreto 22550, se recomienda al MIRENEM revisar, y eventualmente hacer las enmiendas pertinentes, respecto del encuadramiento de las áreas de manglar dentro de las categorías de manejo que conforman el Patrimonio Forestal del Estado en la Ley Forestal, así como la falta de regulación de las áreas desprovistas de manglar, que subsanaba el Decreto 16852-MAG de 23 de enero de 1986, artículo 1º, parte final. Esto, a efecto de darles mayor protección y, a la vez, sustento legal a los espacios de operación de salinas o proyectos de acuacultura.- Igual revisión se sugiere al ICT en lo referente al Decreto Nº 22665-MP-J-TUR de 26 de octubre de 1993 (Gaceta Nº 224 de 23 de noviembre de 1993), pues, destacamos en dictamen 171-93, pág. 4, que -en secuencia lógica- lo correcto es practicar el acto demarcatorio de la Zona Pública previo a otorgar la concesión, y no después. Al intento, se imponen criterios de razonabilidad, orden, certeza y economía. Con este mecanismo podría violentarse el respeto a la Zona Pública, consiguiéndose indirectamente lo que la Ley prohíbe en forma directa.- 7) EXIGIBILIDAD DEL CANON Y BONO DE GARANTIA Se consignó en el aparte 1º que por regulación de la Ley 6043, artículo 74, párrafo 2º y 18 de la Ley 6758, las Municipalidades de Liberia y Carrillo tienen derecho a percibir el canon originado de las concesiones en Papagayo. - Para determinar el momento desde el que ese canon es exigible, a falta de norma expresa en las Leyes y Decretos reguladores del Proyecto, tiene aplicación, por reenvío del numeral 93, aparte 2º, la regla del artículo 51 ibídem, que establece:

"El canon debe ser cancelado por anualidades adelantadas y regirá a partir de la fecha en que quede firme la resolución que apruebe la solicitud." Para ello, el Instituto Costarricense de Turismo está en deber de informar puntualmente a la Municipalidad del lugar de los otorgamientos de concesiones en la zona de Papagayo, tan pronto se aprueben, remitiéndole la documentación de rigor, contentiva de los datos necesarios para que pueda cobrar los cánones sin contratiempos ni demoras. - En torno a la garantía de cumplimiento, el beneficiario sería el ICT, y cuando procede su rendición siempre ha de hacerse antes de dar inicio a las obras garantizadas, sobre el valor íntegro del proyecto. - Nótese que la Ley 6043, artículo 33, alude a la rendición de garantía de ejecución del proyecto global, y asimismo su Reglamento (artículo 56), con empleo de expresiones varias: "...deberán rendir la ejecución del proyecto"; "El monto se fijará entre el 1% y el 5% del valor del proyecto"; "...la garantía deberá rendirse en un plazo que exceda en un tercio al fijado por el interesado para la ejecución del proyecto"; "Una vez terminado el proyecto, la garantía será devuelta”. - Lo que recién acaba de decirse nos lleva a advertir que la garantía de ejecución se devuelve hasta que la Administración tenga por ejecutado el contrato, a cabalidad y definitivamente, sin ser permisibles las devoluciones parciales. - La teoría es válida para otros contratos administrativos, como se observa de la Ley de la Administración Financiera de la República, cuando tras resaltar que la caución de cumplimiento garantiza la totalidad del contrato, prohíbe las devoluciones parciales (artículos 57 y 63 inciso b, en concordancia con el 15 de la Ley General de Concesiones de Obra Pública Nº 7329 de 9 de febrero de 1993. Gaceta Nº 51 de 15 de marzo de 1993).- De usted, atentamente, Lic. José J. Barahona Vargas Procurador Agrario y Ambiental cc: Junta Directiva del ICT Arq. Javier Bolaños. Director del Proyecto Dr. Orlando Morales Matamoros Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas Junta Directiva del INVU Arq. Suleyka Salom. Directora de Urbanismo Dra. Joyce Zürcher Acuña Defensora Adjunta de los Habitantes .e