Municipal competence in the Maritime Terrestrial Zone of the Gulf of Papagayo ProjectCompetencia municipal en la Zona Marítimo Terrestre del Proyecto Golfo Papagayo

Opinion: 171 of 24/12/1993 C-171-93 24 December 1993 Messrs. René Matarrita Cubillo Executive Mayela Canales Líos Municipal Secretary Municipalidad de Carrillo Filadelfia Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your letter received on the twenty-second of last November, by which, executing the agreement adopted by the Council of that Municipality in ordinary session No. 51-93, you consult our opinion regarding the scope of Article 74 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, and whether the Municipalidad de Carrillo has jurisdiction in the Zona Pública and the restricted zone (Zona Restringida) of the Golfo Papagayo Project.

The foregoing, it is stated, is because the project investors began the construction of terraces and the planting of block grass in the Zona Pública, with the legal advisors contracted by the Instituto Costarricense de Turismo (Adaconsa company) expressing in writing to the Project Director that "the Administration's authority is given to the ICT directly by the Legislative Assembly and consequently cannot be modified except by legislative act" (sic); in addition to the fact that the reservation of Article 74 in favor of the Municipalities is limited to the collection of fees (canon).

Due to the implications of the pronouncement and its impact on the exercise of your activity, a hearing was granted to the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo and to the Executive Director of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, Arch. Javier Bolaños, with only the latter responding within the deadline. He maintains that the initial works carried out in the public zone (zona pública) of Playa Arenilla by the Paracas company consisted of beach cleaning and grass planting, without having municipal permits. He adds that since the Institute is responsible for the project's control, it halted those works. Subsequently, he concludes, the ICT authorized the execution of some works based on Article 21 of Law 6043, a technical analysis, and an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) submitted by the Company.

In relation to the foregoing, I am pleased to state the following:

Regarding the legal nature of the property destined for the Papagayo Project, the regulations governing it (Laws Nos. 5847, 6043, Article 75, 6447, 6370, 6758, Decreto Nº 7780-T), and other aspects, this Office issued an opinion in Official Letter of 18 June 1990 —consisting of 42 pages— addressed to the Minister of the Interior and Police.

On that occasion, it was indicated, in relevant part:

"The Regulation to the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043, prior to Law 6758, mandates —Article 93— that the concessions to be granted by the Instituto Costarricense de Turismo within the area of the Bahía Culebra Integrated Development Project, within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), shall be processed according to the procedure contemplated therein, insofar as it is applicable, and adds: 'In all other respects, the provisions of the Law and the regulation shall govern for this zone, without prejudice to any special rules that may be issued.' The phrase 'In all other respects' encompasses the nature of the assets subject to concession, which Law 6043, Article 1, classifies as public domain (dominio público), and the legal notion given in the Regulation itself, Article 2, subsection j...

Nor does Law 6758 differentiate between the concessions of lands located in the maritime-terrestrial zone, according to the nomenclature of Law 6043, and the rest of the areas, standardizing them under the common institute of public ownership (dominicalidad), governed by principles of Administrative Law. Nor would there be reason for such a distinction, since the Bahía Culebra Integrated Development Project is one of those that the Instituto Costarricense de Turismo can formulate under the terms set forth in the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Article 28, although with specific rules, given its scale, cost, and financing.

This, together with the partial survival of the aforementioned Law 6043 and its Regulation, which leaves intact Article 93, in fine, thereof (even ordinal 18 of Law 6758 preserves the respect for the public zone set forth in Article 20 of Law 6043), makes manifest the affinity or interpretive conjugation of Laws 6043 and 6370, and reveals that the lands of the Bahía Culebra Project share the public domain status (status demanial) attributed to the maritime-terrestrial zone of the entire country." Having established the public domain character of the area dedicated to the Project, and the partial subsistence of Law 6043 and its Regulation within the zone, several considerations must be made:

• 1)The subsistence of the general legislation on the maritime-terrestrial zone is to the extent that it is compatible with and does not contradict the special regulation issued to govern the instituted Tourism Project, the latter always prevailing in case of conflict (Article 93, paragraph 2, of the Regulation to the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre).
• 2)It is beyond doubt, in light of Article 74 of Law 6043, that the administration of the territorial portion (public zone and the rest of the adjacent zone) comprising the Bahía Culebra Integrated Development Project —as it was initially called— today Papagayo, is entirely entrusted to the Instituto Costarricense de Turismo, to the exclusion of municipal authorities.

Furthermore, the ownership itself was transferred from the State to the Institute (see Law 6370), the property currently being registered in the name of the latter in the Property Registry.

Certain singular competences of a different nature are, of course, preserved, such as, for example, that of the Museo Nacional over archaeological assets (Law No. 6703) or of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines over mineral substances (Article 3 of the Mining Code) or mangroves (Ley Forestal, Articles 3, 21, 34, and 35 subsection a).

• 3)By mandate of Article 74, cited in the preceding subsection, the Municipalidades de Liberia and Carrillo, according to their cantonal jurisdiction, retain the right to receive the fees (cánones) arising from the concessions granted by the Instituto Costarricense de Turismo in the Papagayo area (see relationship with Article 2, subsection 11) of the Regulation to Law 6043).
• 4)As a rule, the Zona Pública, or strip of fifty meters in width measured from the ordinary high tide, must remain completely free.

This is deduced, with clarity, from the provisions of Law No. 6758, of 4 June 1982, regulating the development and execution of the Papagayo tourism project, which literally states:

"Article 18.- This law is of public order and repeals any norm that opposes it, except insofar as it grants rights or authorizes public law entities to receive fees (cánones) and tariffs, or in any way grants them economic benefits. Nor may the concept of public zone, referred to in Article 20 of Law 6043 of 2 March 1977, be varied." The validity of the concept contained in Article 20 of Law 6043, which prohibits the constitution of occupations or exclusive rights in the Zona Pública, reserving it for public use and the free transit of persons, means that —except for exceptions provided by law— it is removed from private uses, as a common good.

This is confirmed by Decreto Ejecutivo Nº 22665-MP-J-TUR, of 26 October 1993, Article 2, which obligates the concessionaire, before commencing construction works, "to demarcate (amojonar) the public zone on site, at his own expense, under the supervision of the ICT and the IGN and to register the survey plans with the Catastro Nacional with the approval of the IGN." A provision that implicitly carries the mandate of respect for the Zona Pública, as an area forbidden to private use, which, as a rule, no concession could include or affect. For this reason, in logical sequence, the Regulation to Law 6043 requires, prior to the concession, the demarcation act for the public zone:

"Article 62.- Concessions may not be granted in lots where the public zone has not been demarcated..." The application of Article 21 of Law 6043, which the Project Director invokes in support of the works carried out by the Paracas firm within the Zona Pública of Playa Arenilla, according to its wording, would be conditioned upon two validity requirements: a) the complementary municipal authorization (see relationship with Article 4, subsection 8, of the Código Municipal and legal citations in point 6 below), which was not sought, as indicated when responding to the hearing; and b) the nature of the sector, since numeral 21 in reference would only apply in "those sections that, due to their geographical configuration, topography, or special conditions, cannot be used for public use," provided that a zone of free and safe transit is reserved and there is no element of judgment that permits affirming in this case the presence of the assumptions provided for in the norm. On the contrary, the reported facts seem to lead to a different conclusion.

A third aspect to highlight is that it is unknown whether the works in question align with the Master Plan.

Given the apparent lack of prerequisites that legitimize the validity of the authorization issued for the use of the Zona Pública, the Instituto Costarricense de Turismo must initiate the ordinary administrative procedure conducive to declaring the merit of the eventual absolute nullity (nulidad absoluta) of the act, with subsequent restitution of the lands, without prejudice to the liabilities involved.

• 5)The protection of the Zona Pública and the rest of the project area is the responsibility of the Instituto Costarricense de Turismo, which, as an autonomous institution, must employ the means or mechanisms provided by the legal system to protect the public assets entrusted to it.
• 6)Nevertheless, pursuant to Articles 74 and 87 of the Ley de Construcciones, II and IV.2 of its Regulation, 57 of the Ley de Planificación Urbana, and opinion C-006-88 of this Office, the local Municipality retains jurisdiction over construction matters, but always subordinated to the directives of the concession, prior authorizations, and guidelines that the Instituto Costarricense de Turismo issues in each case, in accordance with the Law, and to the observance of additional requirements that may be necessary (permits from the Ministry of Health or approval from the Comisión Revisora de Planos, for example).

In this sense, Article 2 of Law 6758 is clear, when it prescribes that:

"Within the area destined for the development of this project, only the works foreseen in the Master Plan, approved by the Instituto Costarricense de Turismo, and all those works consistent with the same, shall be carried out." In addition to initiating the potential annulment proceeding noted, so that it may gather the respective information on any other illicit acts perpetrated in the Zona Pública that the Municipalidad de Carrillo reports and, observing due process, adopt the necessary measures in its defense, a duplicate is sent to architect Javier Bolaños, Director of the Papagayo Project.

It is worth recalling that, apart from the various types of actions that might proceed, in the case of the concessionaire, Article 13 of Law 6758 contemplates, among others, serious non-compliance and the violation of legal provisions as grounds for cancellation.

Sincerely yours, Lic. José J. Barahona Vargas AGRARIAN AND ENVIRONMENTAL ATTORNEY (PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL) cc: Board of Directors of the ICT Arch. Javier Bolaños Executive Director, Proyecto Turístico Papagayo

Dictamen : 171 del 24/12/1993 C-171-93 24 de diciembre de 1993 Señores René Matarrita Cubillo Ejecutivo Mayela Canales Líos Secretaria Municipal Municipalidad de Carrillo Filadelfia Estimados señores:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su escrito recibido el veintidós de noviembre último, mediante el cual, ejecutando el acuerdo adoptado por el Concejo de esa Municipalidad en sesión ordinaria Nº 51-93, consulta nuestro criterio acerca de los alcances del artículo 74 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, y si la Municipalidad de Carrillo tiene competencia en la Zona Pública y Zona Restringida del Proyecto de Golfo Papagayo. - Lo anterior, se afirma, en razón de que los inversionistas del proyecto iniciaron la construcción de terrazas y siembra de zacate block en la Zona Pública, expresando los asesores jurídicos contratados por el Instituto Costarricense de Turismo (empresa Adaconsa), por escrito al Director del Proyecto, que "la potestad de la Administración le viene dada al ICT directamente del Poder Legislativo y no puede ser en consecuencia modificada salvo por acto legislativo" (sic); además de que la reserva del artículo 74 en favor de las Municipalidades se contrae al cobro de canon.- Por las implicaciones del pronunciamiento e incidir en el ejercicio de su actividad, se confirió audiencia a la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo y al Director Ejecutivo del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, Arq. Javier Bolaños, evacuándola únicamente este dentro del plazo. Sostiene que las obras iniciales realizadas en la zona pública de playa Arenilla, por la empresa Paracas, consistieron en trabajos de limpieza de playa y siembra de zacate, sin contar con permiso municipal. Añade que como corresponde al Instituto el control del proyecto, paralizó los mismos. Posteriormente, concluye el ICT autorizó la ejecución de algunas obras, con base en el artículo 21 de la Ley 6043, un análisis técnico y estudio de impacto ambiental presentado por la Empresa.- Con relación a lo expuesto, me permito manifestarles lo siguiente:

En torno a la naturaleza jurídica del inmueble destinado al Proyecto de Papagayo, la normativa que lo rige (Leyes números 5847, 6043, artículo 75, 6447, 6370, 6758, Decreto Nº 7780-T) y otros aspectos, este Despacho se pronunció en Oficio del 18 de junio de 1990 -constante de 42 folios-, dirigido al señor Ministro de Gobernación y Policía. - En tal oportunidad se indicó, en lo que interesa:

"El Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, Nº 6043, anterior a la Ley 6758, manda -artículo 93- que las concesiones a otorgar por el Instituto Costarricense de Turismo en el área del Proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra, dentro de la zona marítimo terrestre se tramitarán según procedimiento en él contemplado, en cuanto fuere aplicable, y agrega: "En todo lo demás, regirán para esta zona las disposiciones de la Ley y el reglamento, sin perjuicio de las normas especiales que se puedan dictar". La frase "En todo lo demás" abarca la índole de los bienes objeto de concesión, que la Ley 6043, artículo 1º, califica de dominio público, y la noción legal dada en el propio Reglamento artículo 2º, inciso j ...

Tampoco la Ley 6758 hace diferencia entre las concesiones de los terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre, según nominación de la Ley 6043, del resto de espacios, uniformándolos bajo el instituto común de la dominicalidad, regida por principios de Derecho Administrativo. Ni habría razón para ese distingo, pues el Proyecto de Desarrollo Integral Bahía Culebra es uno de los que el Instituto Costarricense de Turismo puede formular a tenor de lo enunciado en la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, artículo 28, aunque con normas específicas, habida cuenta de su envergadura, costo y financiación. - Ello unido a la pervivencia parcial de la Ley 6043 supra y su Reglamento, que deja incólume el artículo 93, in fine, de este (incluso el ordinal 18 de la Ley 6758 preserva el respeto a la zona pública consignado en el artículo 20 de la Ley 6043), hacen manifiesta la afinidad o conjugación interpretativa de las Leyes 6043 y 6370, y revelan que los terrenos del Proyecto de Bahía Culebra participan del status demanial atribuido a la zona marítimo terrestre de todo el país".

Establecido el carácter dominical del área dedicada al Proyecto, y la subsistencia parcial de la Ley 6043 y su Reglamento dentro de la zona, deben hacerse varias consideraciones:

• 1)La subsistencia de la legislación general sobre zona marítimo terrestre lo es en cuanto sea compatible y no contradiga la regulación especial dictada para normar el Proyecto Turístico instituido, prevaleciendo siempre ésta última en caso de conflicto (artículo 93, párrafo 2º, del Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre).- 2) Está fuera de duda, a la luz del artículo 74 de la Ley 6043, que la administración de la porción territorial (zona pública y resto de la zona adyacente) comprensiva del proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra -como inicialmente se le llamó- hoy Papagayo, está confiada por entero al Instituto Costarricense de Turismo, con exclusión municipal.- Es más, la titularidad misma la traspasó del Estado al Instituto (ver Ley 6370), hallándose en la actualidad el inmueble inscrito a nombre de este último en el Registro de la Propiedad.

Quedan a salvo, desde luego, competencias singulares de otro orden, como sería, a modo de ejemplo, la del Museo Nacional sobre bienes arqueológicos (Ley Nº 6703) o del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas sobre sustancias minerales (artículo 3 del Código de Minería) o manglares (Ley Forestal, artículos 3, 21, 34 y 35 inciso a). - 3) Por imperativo del artículo 74, citado en el acápite precedente, las Municipalidades de Liberia y Carrillo, conforme a su jurisdicción cantonal, conservan el derecho a percibir los cánones provenientes de las concesiones que otorgue el Instituto Costarricense de Turismo en el área de Papagayo, (ver relación con el artículo 2, inciso 11) del Reglamento a la Ley 6043).- 4) Como regla, la Zona Pública o franja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria, debe dejarse completamente libre.- Esto se deduce, con nitidez, de lo dispuesto por la Ley Nº 6758, de 4 de junio de 1982, reguladora del desarrollo y ejecución del proyecto turístico de Papagayo, que literalmente dice:

"Artículo 18.- Esta ley es de orden público y deroga cualquier norma que se le oponga, excepto en cuanto otorgue derechos o autorice a entes de derecho público para percibir cánones y tarifas, o que en cualquier forma les conceda beneficios económicos. No podrá variarse tampoco el concepto de zona pública, a que se refiere el artículo 20 de la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977”. - La vigencia del concepto contenido en el artículo 20 de la Ley 6043, que prohíbe la constitución de ocupaciones o derechos privativos en la Zona Pública, reservándola al uso público y libre tránsito de las personas, significa que -salvo excepciones de ley- queda substraída de aprovechamientos privados, en calidad de bien común. - Lo confirma el Decreto Ejecutivo Nº 22665-MP-J-TUR, de 26 de octubre de 1993, artículo 2º, que obliga al concesionario, antes de iniciar los trabajos de construcción, "a amojonar la zona pública en sitio, por su cuenta, bajo supervisión del ICT y del IGN y a la inscripción de los planos de agrimensura en el Catastro Nacional con el visto bueno del IGN”. - Disposición que lleva implícito el mandato de respeto a la Zona Pública, como área vedada al uso particular, que, por norma, ninguna concesión podría incluir o afectar. Por tal motivo, en secuencia lógica, el Reglamento a la Ley 6043 exige, con anterioridad a la concesión, el acto demarcatorio de la zona pública:

"Artículo 62.- No se podrán otorgar concesiones en lotes donde no esté demarcada la zona pública..." La aplicación del artículo 21 de la Ley 6043, que el Director del Proyecto invoca en respaldo de las obras efectuadas por la firma Paracas dentro de la Zona Pública de Playa Arenilla, acorde con su letra estaría condicionada a dos requisitos de validez: a) la autorización municipal complementaria (ver relación con el artículo 4, inciso 8, del Código Municipal y citas legales del punto 6 infra), que no se recabó, según señala al responder la audiencia; y b) la naturaleza del sector, pues el numeral 21 en referencia sólo tendría cabida en "aquellas secciones que por su configuración geográfica, su topografía o sus condiciones especiales, no puedan aprovecharse para uso público", siempre que se reserve una zona de libre y seguro tránsito y no hay elemento de juicio que permita afirmar en la especie la presencia de los supuestos previstos en la norma. Por el contrario, los hechos denunciados parecen llevar a una conclusión distinta.

Un tercer aspecto a destacar es que se desconoce si las obras en cuestión compaginan con el Plan Maestro. - Ante la falta ostensible de presupuestos que legitimen la validez de la autorización emitida para uso de la Zona Pública, el Instituto Costarricense de Turismo deberá instruir procedimiento administrativo ordinario conducente a declarar el mérito de la eventual nulidad absoluta del acto, con ulterior restitución de los terrenos, sin perjuicio de las responsabilidades implicadas. - 5) La tutela de la Zona Pública y demás área del proyecto compete al Instituto Costarricense de Turismo, el cual, como institución autónoma, ha de emplear los medios o mecanismos que el ordenamiento le brinda para proteger los bienes públicos encomendados.

• 6)Con todo, a tenor de los artículos 74 y 87 de la Ley de Construcciones, II y IV.2 de su Reglamento, 57 de la Ley de Planificación Urbana y dictamen C-006-88 de este Despacho, la Municipalidad del lugar conserva la competencia en materia de construcciones, pero siempre subordinada a las directrices de la concesión, autorizaciones y lineamientos previos que en cada caso emita el Instituto Costarricense de Turismo, de acuerdo con la Ley, y a la observancia de requisitos adicionales que sean menester (permisos del Ministerio de Salud o aprobación de la Comisión Revisora de Planos, por ejemplo).- En este sentido, es claro el artículo 2 de la Ley 6758, al preceptuar que:

"En el área destinada al desarrollo de este proyecto deberán llevarse a cabo, únicamente las obras previstas en el Plan Maestro, aprobado por el Instituto Costarricense de Turismo, y a todas aquellas obras concordantes con el mismo”. - A más de instruir el virtual proceso anulatorio anotado, para que se sirva levantar la respectiva información de cualquier otro hecho ilícito perpetrado en la Zona Pública que denuncia la Municipalidad de Carrillo y, observando el debido proceso, adopte las medidas necesarias en su defensa, se remite un duplicado del arquitecto Javier Bolaños, Director del Proyecto Papagayo. - Cabe recordar que, aparte de las acciones de diversa índole que podrían proceder, tratándose del concesionario el artículo 13 de la Ley 6758 contempla como causales de cancelación los incumplimientos graves y la violación de disposiciones legales, entre otras.

De ustedes, atentamente, Lic. José J. Barahona Vargas PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL .e cc: Junta Directiva del ICT Arq. Javier Bolaños, Director Ejecutivo, Proyecto Turístico Papagayo.