Free access to public zone and public roads in the Papagayo Tourism ProjectAcceso libre a zona pública y vías públicas en el Proyecto Turístico de Papagayo

Legal Opinion: 216 - J of 10/31/2003 O.J.-216-2003 October 31, 2003 Mr. Gad Amit Kaufman Urbanización Vistas del Pacífico Playa Panamá. Carrillo Guanacaste Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I respond to your brief, by which you inform us that you have pending before the Constitutional Chamber a Habeas Corpus Appeal, case file No. 03-7823, wherein it was ordered, by resolution at 3:29 p.m. on September 3, 2003, "to immediately proceed with the opening and free transit of the roads leading to the beaches of the Papagayo Project." You add that on Sunday, September 14, 2003, you verified the non-observance of that order and "the disappearance of the public roads that provided access to the beaches." Based on Article 4 of Law 6043, you request that we initiate the corresponding procedure to sanction the public officials and private businesspersons responsible for this de facto privatization of the public beaches.

You attach copies of the ordered interlocutory measure, a subsequent brief filed with the Chamber, a notarial act executed, and the form that persons are made to sign at the control booth.

**1) CONTENT OF THE ENTRY FORM FOR THE PAPAGAYO PROJECT** In the copy you provide of the visitor entry form for the Project, following the fields to be completed regarding personal details, the following is recorded: "having been warned of the possible risks, responsibilities, and other regulations established in the 'Península Papagayo Project Regulations' and in accordance with applicable Costa Rican law, at my own risk and responsibility I agree to enter only the places authorized by the developing company ECODESARROLLO PAPAGAYO S. A. to the aforementioned Project and thus releasing said company and its representatives from all liability, fraud (dolo), fault (culpa) and negligence for any accident, damages or personal and material injuries, deaths, environmental damages, and others that may generally be generated by my entry and/or that of my companions to the site.

Likewise, I commit to indemnify ECODESARROLLO PAPAGAYO S. A. for any possible material, environmental and/or any other type of damage that I or the persons accompanying me may cause within the Project." At the end, blank spaces are included detailing the day, month, year, place of residence, telephone and fax number where notifications are to be received, signature of the responsible party, time of entry and exit thereof.

Certainly, the clause is one of adhesion and discourages entry into the public zone, accessed through the Project area.

This is without analyzing how questionable some provisions are, such as those concerning the legitimacy of the Project's developing company to claim environmental damages to public property, exoneration from liability for injuries to personal integrity or deaths, which would constitute transgressions of heteronomous or inalienable rights, the conformity of those clauses "with applicable Costa Rican law," etc.

In a brief dated September 17, 2003, which you filed with the Constitutional Chamber, you add that on your second visit (to verify compliance with the order), apart from the commitment declaration at the entrance, another checkpoint of the construction company, before reaching Playas Blanca and Virador, requires a helmet and reflective vest to continue the journey, which it refuses to supply and which most people do not carry.

At the same time, during the tour through the Project, you were followed by a "patrol" of employees, who filmed all your movements with a video camera.

**2) THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE'S LEGAL CONTROL FOR COMPLIANCE WITH COASTAL LEGISLATION DOES NOT EMPOWER IT TO SANCTION OFFICIALS AND PRIVATE INDIVIDUALS** The legal control that the Maritime-Terrestrial Zone Law (Article 4) assigns to the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) is fundamentally for the protection of the coastal public domain (demanio costero), of national patrimony, and of the public interest it serves; not in defense of private rights or interests related to said property.

To this purpose, actions are directed regarding acts that violate or tend to infringe said Law or related laws, or obtain rights or recognition thereof contrary to those norms, or to annul acts or contracts opposed to them.

It is a control of legality (control de juridicidad) against the violation of coastal regulations and their correct observance, which does not extend to supplanting the activity and competence of the ordinary bodies of the Administration, nor therefore, resolving specific cases or disputes that arise.

It is articulated to the character the Attorney General's Office has as the technical-legal advisory body of the Public Administration and legal representative of the State. It can translate into legal opinions (dictámenes) or advisory opinions (opiniones jurídicas) for the proper application of norms on the maritime-terrestrial zone, the filing of complaints and administrative remedies, criminal accusations, nullity actions against illicit acts, etc. (Legal Opinion O. J.-210-2003).

In principle, the control is for the due compliance with Law 6043 (see Article 4) and its Regulations. The Comprehensive Development Project of what was then called Bahía Culebra, now Papagayo, constitutes a "special case," regulated, in the first instance, by other prevailing regulations (Article 74 ibid.). The public domain (demaniales) lands that make up the Project area, intended for the granting of concessions, are under the ownership and administration of the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) (opinion C-210-2002, pg. 9).

Regarding respect for the Public Zone (Zona Pública) of the Papagayo Project, the extension of that control would find support in the "related laws" contemplated by Article 4 of Law 6043, and in Article 93, paragraph 2 of its Regulations, which, after alluding to the direct administration and granting of concessions by the ICT, provides that "in all other matters, the provisions of the Law and the regulations shall govern this zone, without prejudice to the special rules that may be issued." Nevertheless, not even within the scope of Law 6043 does the legal control attributed to the Attorney General's Office empower it to sanction officials and private individuals who fail to comply with its precepts.

In the administrative sphere, the Administrative Environmental Tribunal is the body created to hear and resolve complaints for violations of legislation protecting the environment (Ley Orgánica del Ambiente, arts. 103 and 111), which are different from those you point out.

Although your request must be denied, by way of Legal Opinion, the following general considerations are made, taking into account, above all, the pronouncements of the Attorney General's Office on the topics of interest:

**3) DUTY TO RESPECT THE PUBLIC ZONE IN THE PAPAGAYO TOURISM DEVELOPMENT PROJECT** It is clear that in the development of the Papagayo Tourism Project, the Public Zone must be respected, according to Law 6758, for the execution of that Project, Article 18: "…Nor may the concept of the public zone, referred to in Article 20 of Law No. 6043 of March 2, 1977, be varied." (See, in concordance, sole recital (considerando único) and Article 2—doctrine—of Decree 22665-MP-J-TUR, repealed by Decree No. 23066-MP-TUR of March 17, 1994).

This is reaffirmed by Law No. 7744 of December 19, 1997, on the Concession and Operation of Tourism Marinas, to which the concessions of "the areas of the Golfo de Papagayo Project" are subject, for those purposes, in addition to Law 6043, Article 74; Law 6758, and related laws (see Article 25), and it guarantees "the right of every person to use the public zone and enjoy it in its entirety" (Article 2).

The Public Zone or inalienable strip of fifty meters in width along the coastline is measured horizontally from the ordinary high tide line or contour, which on the Pacific coast is marked at a height of 115 centimeters above sea level (Law 6043, arts. 1 and 10; 2 subsection ch of its Regulations).

It is for common use (uso común), for free transit, the practice of sports, and activities of healthy physical and cultural recreation. Respect for it entails the duty to guarantee at all times access to that zone, without which common use could not be exercised. Article 9 and 93, para. 2; Regulations ibid.

We referred to the obligation to respect the Public Zone in the Papagayo Tourism Project in opinions: C-028-94, pt. 6; C-045-94, pt. I, and C-210-2002, pt. I.1 n) and pt. I.2, pgs. 9 and 11.

**4) PUBLIC NATURE OF THE ROADS IN THE PAPAGAYO TOURISM PROJECT** We addressed the legal nature of the roads in the Papagayo Tourism Project in Legal Opinion O. J.-018-2002, directed to the Board of Directors of the Costa Rican Tourism Institute. There, citing various resolutions of the Constitutional Chamber and opinions of the Attorney General's Office, it was held that general communication routes are public domain (dominio público), whether national highways, local streets, or neighborhood roads, whether identified or not, in accordance with the classification made by the Ley de Caminos Públicos (arts. 1 and 2), with the former entrusted to the administration and stewardship of the MOPT, and the others to the local municipality. (Cf., in relation: Ley de Construcciones, arts. 4, 5 and 6; Ley de Planificación Urbana, arts. 44 and 45).

We also said that it is not possible to remove the Papagayo Tourism Project from the rest of the legal system. "The special laws for its development do not constitute an exceptional regime." "The specific powers that belong to other state entities or bodies must be respected, which the Costa Rican Tourism Institute cannot substitute through directives. (Opinions Nos. C-028 and C-181, both from 1994)." In the same sense: opinion C-210-2002, pt. I. 3, pgs. 12 and 13.

Therefore, the regulations on ownership, administration, and the regime of public roads are in force in that Project.

A criterion reiterated in opinion C-189-2003, pgs. 15, 16 and 17.

And when responding to the unconstitutionality action No. 02-001922-0007-CO against the Reglamento de Vialidad for the Papagayo Project, Executive Decree 30175-MP-TUR, it was indicated that "the stewardship and administration of the public roads built within the Papagayo Tourism Project corresponds to the MOPT or the local Municipality, as the case may be." (Legal Opinion O. J.-018-2002). Pg. 22.

"When the land is part of the public domain (demaniales), as in the case of the Papagayo Tourism Project area, the thesis of private roads for those destined for common use is inadmissible, as a consequence of the urbanization process, since they already have per se the character of public domain, and in no way can municipal powers be circumvented.

It is erroneous that Article 4 of the Regulations alludes to private roads on public domain (dominiales) properties." Pg. 38.

**5) POSITION MAINTAINED BY THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE REGARDING THE REGLAMENTO DE VIALIDAD FOR THE PAPAGAYO PROJECT** The issue raised is linked to the application of the Reglamento de Vialidad for the Papagayo Project, the unconstitutionality of which is being discussed.

The position of the Attorney General's Office was set when responding to the referral of the action. The brief, apparently known to you, since you transcribe a paragraph in the memorial you filed with the Chamber on September 17, 2003, within the Habeas Corpus Appeal.

Although the response covers various topics, emphasis is placed here on matters concerning free access to the coast, characteristics of public use, and constitutional challenges to the Regulations in question:

**5.1) FREE ACCESS TO THE PUBLIC ZONE** "To combat the privatization of the coastline, legal schemes must enable free access to the coast" (…). (Pg. 10).

"Regarding the public zone, use is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in accordance with the provisions that regulate the matter and applicable police regulations. So that citizens can exercise public use, the Law introduces a series of measures that protect access to the coast." Pg. 10.

The Constitutional Chamber has conceptualized the public zone as the "immovable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone." "The public domain character (demanialidad) of that strip, therefore, has had consistent legal recognition and it could be estimated prima facie that, due to its long-standing nature, it is intangible for the legislator" (Voto 5210-97). Pgs. 11 and 18.

Following the position supported in opinions C-026 and C-077, both from 2001, it was said that the guarantee of common use is a priority purpose of the public zone and a fundamental pillar of the publicist principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial public domain, except for duly registered private property sections. "Free access to the coast, under equal-opportunity conditions, is a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of all to enjoy an adequate environment. (Opinion C-077-2001). Pgs. 10 and 14.

Access to the public zone "is functional (to enable recreation, practice of sports, leisure, free transit, etc.) and is exercised, as a rule, through the public thoroughfare. The free and safe transit guaranteed in the public zone is essentially for collective enjoyment, protection, and surveillance of the maritime public domain (sea, beaches, etc.); not as a function of private interests. (Opinion C-228-98)." Pg. 13.

**5. 2) CHARACTERISTICS OF COMMON USE** Those of common use "are property that everyone can utilize, with the limitations imposed by police regulations and those required by their conservation and destination for public use…

The opening to general common use implies undifferentiated use, which can be performed by any person, without any exception, nor need for any special qualification or status, in accordance with the nature of the property and without deteriorating it.

It is characterized by the principles of freedom, gratuitousness, impersonality, and equality. It is of free exercise, although subject to pertinent administrative regulations (not an absolute freedom), without altering the designation for collective use, nor creating discriminatory categories. Its gratuitous nature does not exclude in certain cases (highways, for example) the legally established imposition of tolls to cover conservation or maintenance expenses. Impersonality alludes to the anonymous, non-individualized character of the users. (opinion C-230-2001)." In the prohibition against the concessionaire impeding or hindering the general use of the public zone, as grounds for cancellation of the concession, "it is understood that the impeding acts can be direct or indirect, through schemes that lead to the same result. It is not lawful to obtain through subterfuges what the law prohibits." Pgs. 14 and 15.

**5.3) ALLEGED CONSTITUTIONAL VIOLATIONS** In relation to the alleged violations of the cited Regulations, it was stated:

• a)"Assuming that the right of every person to use and enjoy the public zone of the Papagayo Tourism Project configures one of the areas or spheres of the exercise of individual freedom, constitutionally guaranteed, the expressed limitations lack sufficient justification and violate the principle of free access to the public zone, in addition to being ordered by Regulation.

The implemented system restricts visitors' free access to the public zone of the nearby beaches (…).

It is the duty of the Costa Rican Tourism Institute to ensure that, in the respective planning of tourism development in Papagayo, a system of public roadways is duly guaranteed that allows every citizen free access to the spaces of common use, without restrictions that effectively privatize the Project." Pgs. 25-26.

• b)"The regulatory limitations on the right to free transit and entry to the public zone of the Papagayo Tourism Project, and the consequent controls and impediments placed on vehicular circulation to the nearby sites where it is legally permitted to enjoy the beach, sea, and other public sites, via roads destined for public use, constitute obstacles that transgress the freedom of citizen movement," free of responsibility, when it suits individual interests. Pg. 27.
• c)"The Reglamento de Vialidad de Papagayo interferes in the sphere of freedom and in the right that private individuals have to access the public zone, beaches, and property of common use, imposing restrictions on them without support in law, nor mediating reasons of public order, which transcend the limits of reasonableness and proportionality." Pg. 29.

ch) The Regulations "place barriers or obstacles to accessing the free use and collective enjoyment of the environmental assets of the coastline (beaches, sea, cliffs, etc.)." "Public roads would have an instrumental character in connection with them." "The Administration on its own cannot change the allocation of a natural resource from free use and enjoyment to more restricted uses or, even, subject public use to the private interest of some individuals." Pg. 30.

• d)"The issued Reglamento de Vialidad, on one hand, privileges the access of the concessionaires (or holders of registered administrative real rights) of Papagayo to the public zone under better conditions than visitors, since the former can enter it even in a vehicle (Article 3, subsec. b).

And on the other, it introduces a different treatment, devoid of objective and reasonable justification, between the concessionaires of the Papagayo tourism development and the rest of the concessionaires of the state maritime-terrestrial zone, who are in analogous factual situations, placing the former in an advantageous position by allowing them to have a restricted road system, administered by private parties (concessionaire and subsequent homeowners' association) and access to the public zone (Article 93, para. 2, of the Regulations to Law 6043)." Pg. 31.

• e)"The contested Decree was signed by the Minister of Tourism, head of a Ministry without portfolio, who 'cannot integrate the Executive Branch for the purposes of Article 140 of the Constitution, for not being in charge of a branch of executive activity' (opinion C-210-2002 of the Attorney General's Office and others cited therein).

But it was not signed by the Minister of Public Works and Transportation, as the Minister of the Presidency did, and therein lies a defect in the exercise of regulatory competence, which the Constitution assigns to the Executive Branch (Article 140 subsecs. 3 and 18), and more properly to the President of the Republic and the Minister of the relevant branch (Article 146), with the consequent violations of those canons, especially if it affects fundamental rights.

This defect could also entail placing the public internal transportation service in the hands of the Project's concessionaires or developer, with schedules, routes, stops, passenger transfers, etc. (arts. 4, 5, 7 and 8), marginalizing the competencies that the MOPT possesses." Pg. 33.

• f)"Accepting the thesis of the existence of a fundamental right of access to the public zone and public roads, without unreasonable restrictions, would give basis and room for the defect due to lack of institutional consultation (ICT, INVU and Municipality of Liberia), and 'improper exercise of the regulatory power (arts. 140 subsecs. 3 and 18 and 146).' The omission of consultation with the ICT is not validated by the signature of a Decree by the Minister of Tourism, because as a Minister without portfolio, he is not authorized to sign Decrees, and he does not replace the Board of Directors, which is a collegiate body, where decisions are made by a majority of coinciding individual wills, after deliberation and voting (opinion C-210-2002)." Pg. 36.
• g)"It is said in the complaint (of unconstitutionality) that the Municipality of Liberia is being stripped of urban streets, which must be public, for unrestricted use, to guarantee free access to beaches and cliffs. This is compounded by the fact that the administration of the road system is entrusted to Ecodesarrollo and later to a homeowners' association, to the exclusion of the municipality. The argument is receivable." The Regulations contain provisions oriented along that line.

Regarding urban control, the Constitutional Chamber has recalled (judgment 5445-99) that the administration of the cantonal road network "corresponds exclusively to the municipalities." Without forgetting that on private properties "developers must provide the space required for public roads," to be ceded gratuitously to the municipalities upon the completion of developments (urbanizaciones)." On public domain (demaniales) lands (the Papagayo Tourism Project area), the thesis of private roads is inadmissible… Pgs. 37 and 38.

**6) FORUM TO ALLEGE THE ALLEGED NON-COMPLIANCE WITH THE ORDER OF THE CONSTITUTIONAL CHAMBER** From the copies you attach, it is observed that:

• a)In the Habeas Corpus Appeal filed against the Costa Rican Tourism Institute and Others (case file 7823-03), by resolution at 3:29 p.m. on September 3, 2003, the Constitutional Chamber, "as a provisional protective measure for the rights of the petitioner (amparado)" (Ley de Jurisdicción Constitucional, Article 21), ordered "the generalísimo legal representative of the company ECODESARROLLO PAPAGAYO S. A., Mr. Alan Kelso Machado, or whoever occupies his place, to immediately proceed with the opening and free transit of the roads leading to the beaches of the Papagayo Project, until this appeal is resolved by judgment. The foregoing within a period of twenty-four hours, under the warnings that pursuant to Article 71 of the Ley de Jurisdicción Constitucional, disobedience to any order given by the constitutional jurisdiction during the processing of amparo or habeas corpus appeals is penalized with imprisonment of three months to two years or with twenty to sixty days fine." b) On September 14, 2003, eleven days after that resolution, you requested the Chamber to declare the disobedience of the company Ecodesarrollo S. A., to certify pieces to be sent to the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público), to commission the corresponding authority for the opening of the access roads to the beaches of the Papagayo Project, and to take the measures that the law and jurisprudence dictate to maintain the right of free transit and access to the beaches.

This is because upon site inspection you verified (with execution of a notarial document (acta notarial)) the contempt of the issued order. Obstacles and barriers are maintained, signing the commitment declaration is required at the entrance (coercive, you call it) and, according to you, the public access roads to Pochota and Nacascolo beaches disappeared with the construction of golf courses.

Furthermore, "the road leading to Playa Palmares and Zapotillal is closed with a barbed wire gate, unpassable and in poor condition (impassable)." This reveals that the Constitutional Chamber is the only competent body to resolve your petition and assess whether, as a result of the alleged non-observance of the order it issued, there are grounds to certify pieces and communicate the decision to the Public Prosecutor's Office, so that it may exercise criminal action against the non-compliant parties, as well as to order the other measures you request aimed at restoring the right or freedom deemed violated.

In this case, the sanctioning power, which the Attorney General's Office does not hold, would be of a criminal nature, applicable by another State Power, the Judicial Branch.

In Legal Opinion O. J-130-2000, point III, we analyzed the topic related to the crime of disobedience for failing to comply with orders (provisional or final) of the Constitutional Chamber.

**7) CONCLUSIONS** From the foregoing, it is concluded:

• 1)The legal control that the Attorney General's Office has regarding the maritime-terrestrial domain is fundamentally for the due compliance with Law 6043, in protection of the coastal public domain (demanio costero), of national patrimony, and of the public interest it serves, without substituting the competence of the active Administration bodies in resolving specific cases.
• 2)The Papagayo Tourism Project constitutes a "special case," which is governed, in the first instance, by other prevailing regulations. The public domain lands it comprises, intended for the granting of concessions, are under the ownership and administration of the Costa Rican Tourism Institute.
• 3)In the development of that Project, the Public Zone or inalienable strip of fifty meters, measured horizontally from the ordinary high tide line, which is for common use, must be respected.
• 4)The extension of legal control to respect the Public Zone of the Papagayo Tourism Project would find support in the "related laws" contemplated by Article 4 of Law 6043, and in Article 93, paragraph 2, of its Regulations.

However, not even within the scope of Law 6043 does the control granted to the Attorney General's Office empower it to sanction non-compliant officials and private individuals.

• 5)Therefore, your request must be denied. Nonetheless, by way of Legal Opinion, the following general considerations are made, taking into account, above all, the pronouncements of the Attorney General's Office on the topics of interest:

5.1) Certainly, the commitment declaration required to be signed by visitors upon entry to the Papagayo Tourism Project area is one of adhesion and discourages entry into the public zone, accessed through it.

This is without analyzing how questionable some provisions are, such as those concerning the legitimacy of the Project's developing company to claim environmental damages to public property, exoneration from liability for injuries to personal integrity or deaths, which would constitute transgressions of heteronomous or inalienable rights, the conformity of the clauses "with applicable Costa Rican law," etc.

5.2) The development of the Papagayo Tourism Project does not constitute an exceptional legal regime, removed from the rest of the legal system. Within that area, the laws that attribute ownership, administration, or special competencies over the special public property immersed within it must be respected.

Such was the case with public roads (and equally in other fields: archaeological assets of national patrimony, mangroves, urban development matters, etc.). On public domain (demaniales) properties, as the lands of that Project are, the thesis of private roads is inadmissible.

5.3) The public zone, the "immovable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone," is for common use, and is characterized by the principles of freedom, gratuitousness, impersonality, and equality.

5.4) The issue you raise is linked to the application of the Reglamento de Vialidad for the Papagayo Project, Decree 30175-MP-TUR, the subject of the unconstitutionality action No. 02-001922-0007-CO. When answering it, the Attorney General's Office set its position regarding the alleged constitutional violations.

Therein, it was noted that it is the duty of the Costa Rican Tourism Institute to ensure that in the planning of tourism development in Papagayo, a system of public roadways is duly guaranteed that enables every citizen to freely access the spaces of common use, without restrictions that effectively privatize the Project, impose restrictions on free transit and use of these, omitting the support of a justified law; privileges the access of the Project's concessionaires to the public zone under better conditions than visitors, or places them in a discriminatory advantageous situation in relation to the other concessionaires of the state maritime-terrestrial zone, by allowing them to have a restricted road system, administered by private parties.

5.5) Defects in the exercise of the regulatory power were also noted, in the issuance of the contested Decree, which affects fundamental rights, as it was signed by a Minister without portfolio, and it was not signed by the Minister of the relevant branch: Public Works and Transportation.

On the basis of a fundamental right of access to the public zone and public roads, without unreasonable restrictions, another obstacle is the lack of institutional consultation with the ICT, INVU and the Municipality of Liberia, which is marginalized in the administration of roadways.

• 6)Since in the Habeas Corpus Appeal (case file 7823-03) you alleged non-observance of the order issued for the provisional protection of your fundamental rights, to proceed with the opening and free transit of the roads leading to the beaches of the Papagayo Tourism Project, and you requested that pieces be certified for transmission to the Public Prosecutor's Office, so that it may exercise criminal action against the non-compliant parties for the crime of disobedience, and to adopt other measures to restore the violated rights (to free access to the Project's beaches), the Constitutional Chamber is the only competent body to assess the appropriateness of your petition and resolve it.

In this case, the sanctioning power would be of a criminal nature, applicable by another State Power, the Judicial Branch.

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas Director Attorney Agrarian and Environmental Area cc: Board of Directors of the I. C. T. (For matters within its competence)

Opinión Jurídica : 216 - J del 31/10/2003 O.J.-216-2003 31 de octubre del 2003 Señor Gad Amit Kaufman Urbanización Vistas del Pacífico Playa Panamá. Carrillo Guanacaste Estimado señor: Con aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su escrito, mediante el cual nos informa que tiene en trámite ante la Sala Constitucional un Recurso de Hábeas Corpus, expediente N° 03-7823, donde se ordenó, por resolución de las 15 horas 29 minutos del 3 de setiembre del 2003, "que de inmediato se proceda a la apertura y al libre tránsito de los caminos que llevan a las playas del Proyecto de Papagayo".

Agrega que el domingo 14 de setiembre del 2003 constató el inobservancia a esa orden y "la desaparición de los caminos públicos que daban acceso a las playas".

Con base en el artículo 4° de la Ley 6043, solicita que iniciemos el procedimiento correspondiente para sancionar a los funcionarios públicos y empresarios privados responsables de esta privatización de hecho de las playas públicas.

Adjunta copias de la medida interlocutoria dispuesta, escrito posterior presentado a la Sala, acta notarial levantada y del formulario que hacen firmar a las personas en la casetilla de control.

• 1)CONTENIDO DEL FORMULARIO DE INGRESO AL PROYECTO PAPAGAYO En la copia que aporta del formulario de ingreso de visitantes al Proyecto, a continuación de los espacios a llenar sobre sus calidades personales, se consigna: "una vez advertido de los posibles riesgos, responsabilidades y demás regulaciones establecidas en el 'Reglamento del Proyecto Península Papagayo' y de acuerdo a la legislación costarricense aplicable, bajo mi propio riesgo y responsabilidad accedo a ingresar solamente a los lugares autorizados por la empresa desarrolladora ECODESARROLLO PAPAGAYO S. A. al Proyecto mencionado y liberando así de toda responsabilidad, dolo, culpa y negligencia a dicha empresa y sus representantes por cualquier accidente, daños o lesiones personales y materiales, muertes, daños ambientales y demás que se puedan generar en general por mi ingreso y/o el de mis acompañantes al sitio.

Asimismo me comprometo a indemnizar a ECODESARROLLO PAPAGAYO S. A. por cualquier eventual daño material, ambiental y/o de cualquier otro tipo que mi persona o las personas que me acompañan podamos ocasionar dentro del Proyecto".

Al final se incluyen espacios en blanco que detallan el día, mes, año, lugar de habitación, teléfono y fax donde recibir notificaciones, firma del responsable, hora de ingreso y salida de éste.

Ciertamente, el clausulado es de adhesión y desestimula el ingreso a la zona pública, accesada a través del área del Proyecto.

Ello, sin analizar, lo cuestionable que resultan algunas previsiones, como las concernientes a la legitimación de la empresa desarrolladora del Proyecto para reclamar daños ambientales a bienes públicos, exoneración de responsabilidad por lesiones a la integridad personal o muertes, que constituirían transgresiones a derechos heterónomos o indisponibles, el ajuste de esas cláusulas "a la legislación costarricense aplicable", etc.

En escrito del 17 de setiembre del 2003, que presentó a la Sala Constitucional, añade que en su segunda visita (para comprobar el cumplimiento de la orden), aparte de la declaración de compromiso a la entrada, otro retén de la empresa constructora, antes de llegar a Playas Blanca y Virador, es exigir el casco y chaleco reflectivo, para continuar el viaje, los que se niega a suministrar y no llevan la mayoría de personas.

A la vez, durante el recorrido por el Proyecto fueron seguidos por una "patrulla" de empleados, quienes filmaron todos sus movimientos con una cámara de vídeo.

• 2)CONTROL JURÍDICO DE LA PROCURADURÍA PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA LEGISLACIÓN COSTERA NO LE FACULTA A SANCIONAR FUNCIONARIOS Y PARTICULARES El control jurídico que la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre (artículo 4°) le asigna a la Procuraduría General de la República lo es fundamentalmente en tutela del demanio costero, de patrimonio nacional, y del interés público a que se sirve; no en defensa de derechos o intereses particulares relacionados con dicho bien.

A tal propósito, se dirigen las gestiones respecto de las acciones que violaren o tendieren a infringir esa Ley o leyes conexas, u obtener derechos o reconocimiento de estos contra aquellas normas, o para anular actos o contratos opuestos a las mismas.

Es un control de juridicidad contra la violación a la normativa costera y su correcta observancia, que no llega a suplir la actividad y competencia de los órganos ordinarios de la Administración, ni por ende, resolver casos concretos o controversias surgidas.

Se articula al carácter que tiene la Procuraduría de órgano consultivo técnico jurídico de la Administración Pública y representante legal del Estado. Puede traducirse en dictámenes u opiniones jurídicas para la adecuada aplicación de normas sobre zona marítimo terrestre, formulación de denuncias y recursos administrativos, acusaciones penales, acciones de nulidad ante actos ilícitos, etc (Opinión Jurídica O. J.-210-2003).

En principio, el control es para el debido cumplimiento de la Ley 6043 (vid. artículo 4°) y su Reglamento. El Proyecto de Desarrollo Integral de lo que entonces se denominó Bahía Culebra, hoy Papagayo, constituye un "caso especial", regulado, en primer término, por otra normativa prevalente (artículo 74 ibid.). Los terrenos demaniales que integran el área del Proyecto, destinados al otorgamiento de concesiones, son de titularidad y administración del Instituto Costarricense de Turismo (dictamen C-210-2002, pg. 9).

En lo relativo al respeto a la Zona Pública del Proyecto de Papagayo, la extensión de ese control hallaría sustento en las "leyes conexas", que contempla el artículo 4° de la Ley 6043, y en el artículo 93, párrafo 2° de su Reglamento, que tras aludir a la administración directa y otorgamiento de concesiones por el ICT, prevé que "en todo lo demás, regirán para esta zona las disposiciones de la Ley y el reglamento, sin perjuicio de las normas especiales que se puedan dictar".

Con todo, ni aún dentro de la órbita de la Ley 6043 el control jurídico atribuido a la Procuraduría la faculta para sancionar a funcionarios y particulares que incumplan sus preceptos.

En la esfera administrativa, el Tribunal Ambiental Administrativo es el órgano creado para conocer y resolver denuncias por violaciones a la legislación tutelar del ambiente (Ley Orgánica del Ambiente, arts. 103 y 111), diversas de la que usted señala.

Aunque su solicitud debe denegarse, a modo de Opinión Jurídica, se hacen las siguientes consideraciones generales, tomando en cuenta sobre todo los pronunciamientos de la Procuraduría en punto a los temas de interés:

• 3)DEBER DE RESPETO A ZONA PÚBLICA EN EL PROYECTO DE DESARROLLO TURÍSTICO DE PAPAGAYO Es claro que en el desarrollo del Proyecto Turístico de Papagayo debe respetarse la Zona Pública, a tenor de la Ley 6758, para la ejecución de ese Proyecto, artículo 18: "…No podrá variarse tampoco el concepto de zona pública, a que se refiere el artículo 20 de la ley N° 6043 de 2 de marzo de 1977". (Vid., en concordancia, considerando único y artículo 2°-doctrina- del Decreto 22665-MP-J-TUR, derogado por el Decreto N° 23066-MP-TUR del 17 de marzo de 1994).

Lo reafirma la Ley N° 7744 del 19 de diciembre de 1997, de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, a la que se supeditan las concesiones de "las áreas del Proyecto Golfo de Papagayo", para esos fines, a más de la Ley 6043, artículo 74; Ley 6758, y leyes conexas (vid. artículo 25), y garantiza "el derecho de toda persona a usar la zona pública y disfrutar de ella en toda su extensión" (artículo 2°).

La Zona Pública o faja inalienable de cincuenta metros de ancho a lo largo del litoral se mide horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno, que en el litoral Pacífico marca la altura de 115 centímetros sobre el nivel del mar (Ley 6043, arts. 1° y 10; 2° inciso ch de su Reglamento).

Es de uso común, para el libre tránsito, la práctica de deportes y actividades de sano esparcimiento físico y cultural. El respeto a la misma lleva consigo el deber de garantizar en todo momento el acceso a esa zona, sin el cual no podría ejercerse el uso común. Artículo 9° y 93, pfo. 2°; Reglamento ibid.

A la obligación de respetar la Zona Pública en el Proyecto Turístico de Papagayo nos referimos en los dictámenes: C-028-94, pto. 6; C-045-94, pto. I, y C-210-2002, pto. I.1 n) y pto. I.2, pgs. 9 y 11.

• 4)CARÁCTER PÚBLICO DE LAS VÍAS DEL PROYECTO TURÍSTICO DE PAPAGAYO De la naturaleza jurídica de las vías del Proyecto Turístico de Papagayo nos ocupamos en la Opinión Jurídica O. J.-018-2002, dirigida a la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo. Ahí, con cita de varias resoluciones de la Sala Constitucional y dictámenes de la Procuraduría, se sostuvo que son de dominio público las vías de comunicación general, sean carreteras nacionales, calles locales o caminos vecinales, o no identificados, de acuerdo con la clasificación que hace la Ley de Caminos Públicos (arts. 1° y 2°), estando las primeras confiadas a la administración y tutela del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y las demás al municipio de la localidad. (Cfr., en relación: Ley de Construcciones, arts. 4, 5 y 6; Ley de Planificación Urbana, arts. 44 y 45).

Dijimos también que no es dable sustraer el Proyecto Turístico de Papagayo del resto del ordenamiento jurídico. "Las leyes especiales para su desarrollo no conforman un régimen de excepción". "Deben respetarse las competencias singulares que incumben a otros entes u organismos del Estado, a los que no puede sustituir el Instituto Costarricense de Turismo a través de directrices. (Dictámenes Nos. C-028 y C-181, ambos de 1994)". En igual sentido: dictamen C-210-2002, pto. I. 3, pgs. 12 y 13.

Por tanto, tiene vigencia en ese Proyecto la normativa sobre titularidad, administración y régimen de las vías públicas.

Criterio que reitera en el dictamen C-189-2003, pgs. 15, 16 y 17.

Y al contestar la acción de inconstitucionalidad N° 02-001922-0007-CO contra el Reglamento de Vialidad para el Proyecto de Papagayo, Decreto Ejecutivo 30175-MP-TUR, se indicó que "la tutela y administración de las vías públicas construidas dentro del Proyecto Turístico de Papagayo, corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad del lugar, según el caso".(Opinión Jurídica O. J.-018-2002)". Pg. 22.

"Cuando los terrenos son demaniales, caso del área del Proyecto Turístico Papagayo, es inadmisible la tesis de vías privadas para las que se destinen al uso común, a consecuencia del proceso de urbanización, pues ya tienen per se el carácter de dominio público, y en modo alguno puede obviarse las atribuciones municipales.

Es erróneo que el artículo 4° del Reglamento aluda a calles privadas en bienes dominiales". Pg. 38.

• 5)POSICIÓN MANTENIDA POR LA PROCURADURÍA EN TORNO AL REGLAMENTO DE VIALIDAD PARA EL PROYECTO DE PAPAGAYO La problemática planteada se vincula a la aplicación del Reglamento de Vialidad para el Proyecto de Papagayo, cuya inconstitucionalidad se discute.

La posición de la Procuraduría se fijó al evacuar el traslado de la acción. El escrito, al parecer, de su conocimiento, ya que transcribe un párrafo en el memorial que presentó a la Sala el 17 de setiembre del 2003, dentro del Recurso de Hábeas Corpus.

Aun cuando la contestación abarca varios tópicos, se hace aquí hincapié en lo referente al libre acceso a la costa, características del uso público y cuestionamientos constitucionales al Reglamento de mérito:

5.1) LIBRE ACCESO A ZONA PÚBLICA "Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben posibilitar el libre acceso a la costa" (…). (Pg. 10).

"En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a las disposiciones que pautan la materia y las de policía que sean aplicables. A fin de que los ciudadanos puedan ejercer el uso público, la Ley introduce una serie de medidas que resguardan el acceso a la costa". Pg. 10.

La Sala Constitucional ha conceptuado la zona pública como "núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre". "La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador" (voto 5210-97)". PgS.11 y 18.

Siguiendo la posición sustentada en los dictámenes C-026 y C-077, ambos del 2001, se dijo que la garantía de uso común es fin prioritario de la zona pública y pilar fundamental del principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre, salvo los tramos de propiedad privada debidamente inscrita. "El libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, es manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de una ambiente adecuado. (Dictamen C-077-2001). Pgs. 10 y 14.

El acceso a la zona pública "es funcional (para posibilitar la recreación, práctica de deportes, esparcimiento, libre tránsito, etc) y se ejercita, por regla, a través de la vía pública. El libre y seguro tránsito que se garantiza en la zona pública es esencialmente para el disfrute colectivo, protección y vigilancia del demanio marítimo (mar, playas, etc.); no en función de intereses privados. (Dictamen C-228-98)". Pg. 13.

5. 2) CARACTERÍSTICAS DEL USO COMÚN Los de uso común "son bienes de los que todos pueden aprovecharse, con las limitaciones impuestas por las normas de policía y las que exija su conservación y destino a uso público…

La apertura al uso común general implica la utilización indiferenciada, que puede realizar cualquier persona, sin acepción alguna, ni necesidad de habilitación o calidad especial, acorde con la naturaleza de los bienes y sin deteriorarlos.

Se caracteriza por los principios de libertad, gratuidad, impersonalidad e igualdad. Es de ejercicio libre, aunque sujeto a reglamentaciones administrativas pertinentes (no una libertad omnímoda), sin trastocar la afectación al uso colectivo, ni crear categorías discriminatorias. Su naturaleza gratuita no excluye en ciertos casos (autopistas, por ejemplo) la imposición legalmente establecida de peajes para sufragar los gastos de conservación o mantenimiento. La impersonalidad hace alusión al carácter anónimo, no individualizado, de los usuarios. (dictamen C-230-2001)".

En la prohibición de impedir o estorbar el uso general de la zona pública, por parte del concesionario, como causal de cancelación de la concesión, "va sobreentendido que los actos impeditivos pueden ser directos o indirectos, mediante ardides que lleven al mismo resultado. No es lícito obtener con subterfugios lo que la ley veda". Pgs. 14 y 15.

5.3) PRESUNTAS VIOLACIONES CONSTITUCIONALES Con relación a las presuntas violaciones del citado Reglamento, se manifestó:

• a)"Asumiendo que el derecho de toda persona a usar y disfrutar la zona pública del Proyecto Turístico de Papagayo configura uno de los ámbitos o esferas del ejercicio de la libertad individual, garantizado constitucionalmente, las expresadas limitaciones carecen de suficiente justificación y conculcan el principio de libre acceso a la zona pública, amén de ordenarse por Reglamento.

El sistema implementado coarta a los visitantes el libre acceso a la zona pública de las playas cercanas (…).

Es deber del Instituto Costarricense de Turismo velar por que en la respectiva planificación del desarrollo turístico de Papagayo quede garantizado en debida forma un sistema de vialidad pública que permita a todo ciudadano accesar libremente a los espacios de uso común, sin cortapisas que privaticen en la realidad el Proyecto". Pgs. 25-26.

• b)"Las limitaciones reglamentarias al derecho de libre tránsito e ingreso a la zona pública del Proyecto Turístico de Papagayo, y los consiguientes controles e impedimentos puestos a la circulación vehicular hasta los sitios próximos en que por ley es permitido para disfrutar de la playa, mar y otros sitios públicos, por vías destinadas al uso público, se erigen en obstáculos que transgreden la libertad de movimiento ciudadano", libre de responsabilidad, cuando así convenga a los intereses individuales. Pg. 27.
• c)"El Reglamento de Vialidad de Papagayo interfiere en la esfera de libertad y en el derecho que tienen los particulares para acceder a la zona pública, playas, y bienes de uso común, imponiéndoles restricciones sin respaldo en la ley, ni mediar razones de orden público, que trascienden los límites de razonabilidad y proporcionalidad". Pg.29.

ch) El Reglamento "pone trabas u obstáculos para acceder al libre uso y goce colectivo de los bienes medioambientales del litoral (playas, mar, riscos, etc.)". "Las vías públicas tendrían un carácter instrumental en conexión con ellos".

"La Administración por sí misma no puede cambiar la asignación de un recurso natural de libre uso y fruición, a usos más restringidos o, aún, someter el uso público al interés propio de algunos particulares". Pg. 30.

• d)"El Reglamento de Vialidad emitido, por una parte privilegia el acceso de los concesionarios (o titulares de derechos reales administrativos inscritos) de Papagayo a la zona pública en mejores condiciones que los visitantes, pues los primeros pueden ingresar a ella incluso en vehículo (artículo 3, inc. b).

Y por otra, introduce un distinto trato, desprovisto de justificación objetiva y razonable, entre los concesionarios del desarrollo turístico de Papagayo y el resto de concesionarios de la zona marítimo terrestre estatal, quienes están en supuestos de hecho análogos, colocando a aquellos en una situación de ventaja al permitirles tener un sistema restringido de vialidad, administrado por particulares (concesionaria y ulterior comunidad de vecinos) y de acceso a la zona pública (artículo 93, pfo 2°, del Reglamento a la Ley 6043)". Pg. 31.

• e)"El Decreto impugnado fue suscrito por el Ministro de Turismo, titular de un Ministerio sin cartera, que "no puede integrar el Poder Ejecutivo para los efectos del artículo 140 de la Constitución, por no tener a su cargo un ramo de actividad ejecutiva" (dictamen C-210-2002 de la Procuraduría y otros que ahí se citan).

Mas no lo firmó el Ministro de Obras Públicas y Transportes, como sí lo hizo el de la Presidencia, y por ahí tendría un defecto en el ejercicio de la competencia reglamentaria, que la Constitución asigna al Poder Ejecutivo (artículo 140 incs. 3 y 18), y más propiamente al Presidente de la República y Ministro del ramo (artículo 146), con los consecuentes quebrantos de esos cánones, máxime si afecta derechos fundamentales.

Defecto que también podría aparejar el poner en manos de los concesionarios o desarrollador del Proyecto el servicio de transporte público interno, con horarios, rutas, paradas, transferencia de pasajeros, etc. (arts. 4, 5, 7 y 8), marginando las competencias que tiene el Ministerio de Obras Públicas y Transportes". Pg. 33.

• f)"Aceptando la tesis de la existencia de un derecho fundamental de acceso a la zona pública y vías públicas, sin restricciones irrazonables, tendría asidero y cabida el vicio por falta de consulta institucional (ICT, INVU y Municipalidad de Liberia), e "indebido ejercicio de la potestad reglamentaria (arts. 140 incs. 3 y 18 y 146)".

La omisión de consulta al ICT no se convalida con la firma de un Decreto por el Ministro de Turismo, porque como Ministro sin cartera no está autorizado a firmar Decretos, y no reemplaza a la Junta Directiva, que es un órgano colegiado, donde las decisiones se toman por mayoría de voluntades particulares coincidentes, previa deliberación y votación (dictamen C-210-2002)". Pg. 36.

• g)"Se dice en la demanda (de inconstitucionalidad) que a la Municipalidad de Liberia se le despoja de calles urbanas, las cuales deben ser públicas, de uso irrestricto, para garantizar el libre acceso a playas y riscos. Esto se aúna a que la administración de la vialidad se encomienda a Ecodesarrollo y luego a una asociación de vecinos, con exclusión municipal. El alegato es de recibo". El Reglamento contiene regulaciones que se orientan en esa línea.

En lo que hace al control urbano, ha recordado la Sala Constitucional (sentencia 5445-99) que la administración de la red vial cantonal "corresponde en exclusiva a las municipalidades". Sin olvidar que en fincas privadas "los urbanizadores deben prever el espacio requerido para las vías públicas", a ceder gratuitamente a los ayuntamientos con motivo de la realización de urbanizaciones".

En terrenos demaniales (área del Proyecto Turístico de Papagayo), es inadmisible la tesis de vías privadas…Pgs. 37 y 38.

• 6)SEDE PARA ALEGAR EL PRESUNTO INCUMPLIMIENTO A LA ORDEN DE LA SALA CONSTITUCIONAL De las copias que anexa, se observa que:
• a)En el Recurso de Hábeas Corpus interpuesto contra el Instituto Costarricense de Turismo y Otros (expte. 7823-03), por resolución de las 15 horas 29 minutos del 3 de setiembre del 2003, la Sala Constitucional, "como medida provisional de protección a los derechos del amparado" (Ley de Jurisdicción Constitucional, artículo 21), ordenó "al apoderado generalísimo de la empresa ECODESARROLLO PAPAGAYO S. A., señor Alan Kelso Machado, o quien ocupe su lugar, que de inmediato proceda a la apertura y al libre tránsito de los caminos que llevan a las playas del Proyecto Papagayo, hasta tanto se resuelva en sentencia este recurso. Lo anterior en el plazo de veinticuatro horas, bajo los apercibimientos de que conforme al artículo 71 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, la desobediencia a cualquier orden dada por la jurisdicción constitucional durante la tramitación de recursos de amparo o de hábeas corpus se encuentra penalizada con prisión de tres meses a dos años o con veinte a sesenta días multa".
• b)El 14 de setiembre del 2003, once días después de esa resolución, usted solicitó a la Sala declarar la desobediencia de la empresa Ecodesarrollo S. A., testimoniar piezas para ante el Ministerio Público, comisionar a la autoridad correspondiente para la apertura de los caminos de acceso a las playas del Proyecto Papagayo, y tomar las medidas que la ley y la jurisprudencia dicten para mantener el derecho de libre tránsito y acceso a las playas.

Esto por cuanto en inspección del sitio constató (con levantamiento de acta notarial) el desacato a la orden impartida. Se mantienen los obstáculos y barreras, se exige a la entrada firmar la declaración de compromiso (coactivo, le llama) y, a su decir, desaparecieron los caminos públicos de acceso a las playas Pochota y Nacascolo con la construcción de canchas de golf.

Además, "el camino que lleva a Playa Palmares y Zapotillal se encuentra cerrado con un portillo de alambre de púas, sin transitar y en mal estado de conservación (intransitable)".

Ello revela que la Sala Constitucional es la única competente para resolver su gestión y valorar si a consecuencia de la acusada inobservancia de la orden que emitió, hay fundamento para testimoniar piezas y comunicar lo resuelto al Ministerio Público, a efecto de que ejerza la acción penal contra los incumplientes, así como para disponer las otras medidas que solicita tendentes a restablecimiento del derecho o libertad que estima vulnerados.

En el caso, la potestad sancionatoria, que no ostenta la Procuraduría, sería de naturaleza penal, aplicable por otro Poder del Estado, el Judicial.

En la Opinión Jurídica O. J-130-2000, punto III, analizamos el tema relativo al delito de desobediencia por incumplir órdenes (provisionales o definitivas) de la Sala Constitucional.

• 7)CONCLUSIONES De lo expuesto se concluye:
• 1)El control jurídico que tiene la Procuraduría en materia de dominio marítimo terrestre, lo es fundamentalmente para el debido cumplimiento de la Ley 6043, en tutela del demanio costero, de patrimonio nacional, y del interés público a que sirve, sin sustituir la competencia de los órganos de la Administración activa en la resolución de casos concretos.
• 2)El Proyecto Turístico de Papagayo constituye un "caso especial", que se rige, en primer término, por otra normativa prevalente. Los terrenos demaniales que comprende, destinados al otorgamiento de concesiones, son de titularidad y administración del Instituto Costarricense de Turismo.
• 3)En el desarrollo de ese Proyecto debe respetarse la Zona Pública o faja inalienable de cincuenta metros, medidos horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria, la cual es de uso común.
• 4)La extensión del control jurídico al respeto de la Zona Pública del Proyecto Turístico Papagayo hallaría sustento en las "leyes conexas", que contempla el artículo 4° de la Ley 6043, y en el artículo 93, párrafo 2°, de su Reglamento.

Sin embargo, ni aun dentro de la órbita de la Ley 6043 el control otorgado a la Procuraduría General de la República la faculta a sancionar funcionarios y particulares incumplientes.

• 5)Por tanto, su solicitud debe denegarse. No obstante, a modo de Opinión Jurídica, se hacen las siguientes consideraciones generales, tomando en cuenta sobre todo los pronunciamientos de la Procuraduría en punto a los temas de interés:

5.1) Ciertamente, la declaración de compromiso de entrada al área del Proyecto Turístico Papagayo, que se exige firmar a los visitantes, es de adhesión y desestimula el ingreso a la zona pública, accesada a través de la misma.

Ello, sin analizar, lo cuestionable que resultan algunas previsiones, como las concernientes a la legitimación de la empresa desarrolladora del Proyecto para reclamar daños ambientales a bienes públicos, exoneración de responsabilidad por lesiones a la integridad personal o muertes, que constituirían transgresiones a derechos heterónomos o indisponibles, el ajuste de las cláusulas "a la legislación costarricense aplicable", etc.

5.2) El desarrollo del Proyecto Turístico de Papagayo no conforma un régimen jurídico de excepción, sustraído del resto del ordenamiento jurídico. Dentro de esa área deben respetarse las leyes que atribuyen titularidad, administración o competencias especiales sobre bienes públicos especiales que están inmersos.

Tal ocurría con las vías públicas (e igual en otros campos: bienes arqueológicos del patrimonio nacional, manglares, materia urbanística, etc.). En bienes demaniales, como son los terrenos de ese Proyecto, es inadmisible la tesis de vías privadas.

5.3) La zona pública, "núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre", es de uso común, y se caracteriza por los principios de libertad, gratuidad, impersonalidad e igualdad.

5.4) La problemática que plantea se vincula a la aplicación del Reglamento de Vialidad para el Proyecto de Papagayo, Decreto 30175-MP-TUR, objeto de la acción de inconstitucionalidad N° 02-001922-0007-CO. Al contestarla, la Procuraduría fijó su posición acerca de las presuntas violaciones constitucionales.

Ahí se apuntó que es deber del Instituto Costarricense de Turismo velar por que en la planificación del desarrollo turístico de Papagayo quede garantizado, en debida forma, un sistema de vialidad pública que posibilite a todo ciudadano accesar libremente a los espacios de uso común, sin cortapisas que privaticen en la realidad el Proyecto, impongan restricciones al libre tránsito y uso de estos omitiendo el respaldo de ley, justificada; privilegie el acceso de los concesionarios del Proyecto en mejores condiciones que los visitantes a la zona pública, o les coloque en una situación de ventaja discriminatoria con relación a los demás concesionarios de la zona marítimo terrestre estatal, al permitirles tener un sistema restringido de vialidad, administrados por particulares.

5.5) También se anotaron defectos al ejercicio de la potestad reglamentaria, en la emisión del Decreto impugnado, que afecta derechos fundamentales, al haberlo suscrito un Ministro sin cartera, y no lo firmó el Ministro del ramo: de Obras Públicas y Transportes.

Sobre la base de un derecho fundamental de acceso a la zona pública y vías públicas, sin restricciones irrazonables, otro escollo es la falta de consulta institucional al ICT, INVU y Municipalidad de Liberia, a la que se le margina en la administración de la vialidad.

• 6)Como en el Recurso de Hábeas Corpus (expte. 7823-03) usted acusó la inobservancia a la orden dictada en protección provisional de sus derechos fundamentales, de proceder a la apertura y libre tránsito de los caminos que llevan a las playas del Proyecto Turístico de Papagayo, y solicitó testimoniar piezas para ante el Ministerio Público, a fin de que ejerza la acción penal contra los incumplientes, por el delito de desobediencia, y adoptar otras medidas para restablecer los derechos vulnerados (al libre acceso a las playas del Proyecto), la Sala Constitucional es la única competente para valorar la procedencia de su gestión y resolverla.

En el caso, la potestad sancionatoria sería de naturaleza penal, aplicable por otro Poder del Estado, el Judicial.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area Agrario y Ambiental c.c.: Junta Directiva del I. C. T. (Para lo de su competencia)