Arbitration on the amount of the canon in maritime-terrestrial zone concessionsPosibilidad de arbitraje sobre el monto del canon en concesiones de la zona marítimo terrestre

Legal Opinion: 094 of 11/05/2000 C-094-2000 San José, May 11, 2000 Ms. Mónica Nagel Berger, Minister of Justice Your Office Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication DM-1184, dated December 4, 1999, by which you forward to us the note of November 3 of the current year, sent to your Office by Mr. Rolando Sáenz Ulloa, Legal Advisor of Ecodesarrollo Papagayo S.A., "...for the purpose of obtaining the corresponding legal opinion, for which he attaches the draft Arbitration Agreement (Pacto Compromisorio) on the part of the Municipality of Liberia, in order to resolve the dispute between both parties." It must be clarified for the case in question, that in accordance with the reiterated administrative jurisprudence of this Advisory Body, our opinions refer to generic situations, without individualizing concrete cases, with the exception of the content of articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration. The foregoing is based on the relationship of article 2 with article 3 subsection b) and article 4 of our Organic Law (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments).

In addition to the foregoing, we note that in the missive sent to you by the legal advisor of Ecodesarrollo Papagayo S.A., he requests, in what is relevant, that you interpose your good offices before the Office of the Attorney General, whose procedural participation is indispensable, in order that the dispute arising between that firm and the Municipality of Liberia be resolved through arbitration. Furthermore, a draft "Arbitration Agreement (pacto compromisorio)" is attached, which would be signed by said company and the Municipality of Liberia. In said draft, it is stated that "...Likewise, the Municipality undertakes the obligation once the Office of the Attorney General of the Republic approves this arbitration agreement (pacto compromisorio)." By virtue of the foregoing statements, it is necessary to indicate that there is no rule establishing the procedural participation of the Office of the Attorney General in arbitration procedures. Therefore, by virtue of the principle of legality that governs our actions, it becomes inappropriate to formally request us to approve an arbitration agreement (pacto compromisorio). The foregoing does not prevent the interested Administration—in this case, the Municipality of Liberia—from requesting our opinion on a possible arbitration commitment, which would be issued as a legal opinion and not as a binding opinion (dictamen).

To proceed in this case to render our opinion, which entails the analysis of a concrete situation, at the request of a private party, would imply a violation of municipal autonomy. It is for this reason that we will proceed to analyze the topic of arbitration in relation to concessions in the maritime-terrestrial zone, particularly with the regulations referring to the Papagayo Tourism Project, in a general manner. This implies that the legal considerations made in this binding opinion (dictamen) must be understood for the generality of cases and abstracted from any reference to a specific case. The foregoing is because, if proceeding in the opposite manner, this body would be supplanting the will of the Administration in decision-making, since, as the binding opinions (dictámenes) are binding for the consulting Administration, it is obliged to comply with the criteria expressed in our pronouncement. Thus, we refer to the generality of the assumptions in relation to the issue raised, reserving for the active Administration the making of the decision in the specific case.

I. Applicable Regulations to the Bahía Culebra Tourism Project

In this regard, it is appropriate to refer to the binding opinion (dictamen) of this Office of the Attorney General number C-181-94 of November 23, 1994, which, in the relevant part, states: "A. REGULATORY BACKGROUND In accordance with the regulations issued for this purpose, the execution of the Papagayo Tourism Project must aim at fulfilling the superior purposes of the State.

Regarding the regulatory background, we have that, first, through Law No. 5847 of November 18, 1975, the Loan Agreement entered into between the Costa Rican Tourism Institute and the Central American Bank for Economic Integration was approved, with the purpose of financing the preparation of a technical-economic feasibility study and the preparation of a master plan for the Bahía de Culebra Tourism Project.

Article 3 of the recently cited law provided that the Project arising as a consequence of the aforementioned feasibility study would be carried out by the Costa Rican State, in accordance with the law that should be enacted for that purpose.

Following that, through Law No. 6370 of September 3, 1979, in numeral 1, the area on which the tourism project under study would be carried out and executed is determined. Likewise, the real estate properties located in said area are declared of public utility, and the procedures for the Costa Rican Tourism Institute to acquire them are established.

Finally, through Law No. 6758 of June 4, 1982, the development and execution of the cited Tourism Project is regulated, and it is provided that in the area destined for the project, only the works provided for in the Master Plan shall be carried out.

The cited regulation provided: 'Article 1.- Through this law, the development and execution of the Papagayo tourism project, which shall be carried out in Bahía Culebra, province of Guanacaste, is regulated.' 'Article 2.- In the area destined for the development of this project, only the works provided for in the Master Plan, approved by the Costa Rican Tourism Institute, and all those works consistent therewith, shall be carried out, in accordance with the provisions of this law and according to the technical notes that this institute issues for that purpose.' It is in the recently cited law where the existence and necessity of a Plan is provided, a plan that, as its name indicates, implies the planning of the works of the respective project (land and basic services). In general, it can be considered that this Law regulates the precise execution of the Project: who is in charge of the construction of works, the corresponding financing, the competencies of the intervening bodies, among other aspects.

Through the regulations that the State provides for itself, it is intended to regulate land use for the tourism activity of Papagayo. This point is important for purposes of applying the rest of the legal system in the Zone and regarding the existence of the Master Plan, to which we will later refer.

Within this legal reference framework, it is evident that there is a public interest in planning the land destined for the Papagayo Tourism Project. That interest consists of achieving greater well-being for the administered and the most healthy, reasonable, and balanced tourism exploitation of the environment in which it must be developed. This objective is consistent with the implicit purpose in every property planning process, especially if it involves, as in this case, public property. In this sense, doctrine indicates that: '(...) as for urban planning, setting aside the entire topic referring to the various kinds of planning, it is unquestionable that if this urban ordering prevailing in every Plan aims at achieving the greatest well-being of the administered, taking into account for that purpose the conventions of social and economic promotion and the ordering and implementation of the multitude of services of all kinds that must be provided to the general public by the various bodies of the Public Administration, it is unquestionable that no kind of properties can be left out of the planning, whether of a public or private nature.' MARTÍNEZ ESCUDERO, Lorenzo, Playas y Costas: Su Régimen Jurídico-Administrativo, Madrid, Editorial Montecorvo, pp. 104 and 105.

In that order of ideas, it is also necessary to remember that the lands acquired to develop the Project are public domain properties, affected to the fulfillment of the purpose assigned by law, according to article 1 of Law No. 6370 of September 3, 1979: 'The real estate properties, whether complete farms, portions, rights, or legitimate patrimonial interests, which due to their location are necessary to carry out and execute the tourism project in Bahía Culebra, within the jurisdiction of the province of Guanacaste, are declared of public utility... Said territorial portion comprises the maritime zone of the Pacific littoral, located from Punta Cabuya to the North, up to one kilometer south of Punta Ballena.' The affectation to the public purpose is reaffirmed by article 10 of the cited Law: 'Once the lands indicated in this law have been acquired, they may only be used by the Costa Rican State for the tourism development project in Bahía Culebra, in accordance with the special law that the Legislative Assembly must issue for that purpose in compliance with article 3 of Law No. 5847 of November 18, 1975.' The demanial character of the properties informs their exploitation regime. Therefore, it must be pointed out from the outset that, except for express provisions in the laws on Papagayo, the legal regime of these lands, and thus the exploitation regime, is the common one for public domain properties." Our Constitutional Chamber has ruled on the maritime-terrestrial zone and the Papagayo Tourism Project of Bahía Culebra, in its Ruling (Voto) No. 5210-97 of 4:00 p.m. on September 2, 1997, which, in what is relevant, provides: "III. ON THE MERITS PROPERLY. (...) It is true, as indicated by the Office of the Attorney General of the Republic, that the concession for the use of public property, although governed by public law rules, does not negate the circumstance that, for all effects, the concession—that is, what is conceded—is incorporated into the concessionaire's assets, since it grants him a right or advantage over the demanial property, and in that sense, the legitimacy of the provision in the law that the concession may be given as collateral for a loan obtained by its holder is irreproachable. It is, from that perspective and, as admitted by the doctrine that has been developed around this topic, the legitimate exercise of the rights derived by the concessionaire from a true administrative real right that has been granted to him over the public domain property. The same can be affirmed, with greater reason, in relation to the guarantee on buildings, improvements, and installations that no one disputes, may be incorporated by the concessionaire, provided that the urbanistic provisions—legal and regulatory—of the case are observed. (...) IV. POLITICAL CONSTITUTION AND MARITIME-TERRESTRIAL ZONE. It is convenient to keep in mind, on the other hand, that the Political Constitution does not deal with topics related to the maritime-terrestrial zone, and in its development as a concept, as well as regarding the applicable legal regime, there has been a very ancient legal tradition that, it is worth noting, has also not been consistent. Note that there have been changes in the width of the maritime-terrestrial zone—formerly maritime mile—as well as in the specific regulation of some islands which, despite initially forming part, in principle and by virtue of the law, of the maritime-terrestrial zone, exceptions have been made over time, according to a classification freely handled by the ordinary legislator. On this, by way of example, one may cite Law No. 7108/88, which exempted Isla de Chira from the general regulations, or Law No. 6515/80, which also exempted from those general regulations the properties of the maritime-terrestrial zone declared urban zone, of the ninth district, central canton of Puntarenas, provided they were legitimately possessed previously by private parties (...) What can be affirmed, given the extraordinary legislative variability in the matter, is that the immovable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone has been that relating to the fifty-meter-wide strip from the ordinary high tide, which has been declared public and which, as such, not only is impossible to appropriate by any means, but has been placed at the service of all persons, without exception. (...) However, the foregoing helps us understand that, regarding the restricted zone, that is, the remaining 150 meters of the maritime-terrestrial zone, the legislator must be recognized the possibility of issuing the regulations that circumstances make necessary, of course, provided that acquired rights or other constitutionally recognized rights are not affected, or that they exceed the framework of reasonableness, essential to any legal norm ..."

II. Nature of the fee (canon) established in favor of the Municipalities and its enforceability

Regarding this section, the regulation established by article 74 of the Law on the Maritime Zone, Law No. 6043 of March 2, 1977, must be highlighted, which is also applicable to the case in question, and which, regarding the Bahía Culebra Project, establishes: "Chapter IX. Special Cases. Article 74.- Regarding the Bahía Culebra Integral Development Project, whose littoral limits to the North at the point of the Lambert Costa Rica Grid, latitude 2/94 and longitude 3/53, extending to the point of latitude 2/84 and longitude 3/50, that is, from Punta Cabuyal to Punta Cacique, the affected areas shall be under the direct administration of the Costa Rican Tourism Institute. The regulations governing that development shall be formulated by the Executive Branch, after consulting said Institute. All the foregoing without prejudice to the usufruct and fees (cánones) that correspond to the respective municipalities in accordance with this law." In the same sense, Transitory Provision VII of the same body of regulations adds that: "Transitory Provision VII.- The municipalities with jurisdiction in the maritime-terrestrial zone shall collect the fee (canon) established by this law from the occupants thereof. The collection shall be made according to the use and the current appraisal of the General Directorate of Direct Taxation. This authorization shall be provisional in nature, until the development plan for the respective zone comes into effect, and does not produce any right for the occupants with respect to the concession. (As added by article 20 of Law No. 6890 of September 4, 1983)" In the same sense, the special regulations of the Project, Law No. 6758 of June 4, 1982, state in its article 18: "Article 18.- This law is of public order and repeals any norm that opposes it, except insofar as it grants rights or authorizes public law entities to receive fees (cánones) and rates, or in any way grants them economic benefits. Nor may the concept of public zone, referred to in article 20 of Law No. 6043 of March 2, 1977, be varied." In binding opinion (dictamen) No. C-028-94 of February 18, 1994, it was stated that: "It is beyond doubt, in light of article 74 of Law 6043, that the administration of the territorial portion (public zone and rest of the adjacent zone) comprising the Bahía Culebra Integral Development Project—as it was initially called—today Papagayo, is entrusted entirely to the Costa Rican Tourism Institute, to the municipal exclusion. Moreover, the State transferred the very ownership to the Institute (see Law 6370), the property currently being registered in the name of the latter in the Property Registry... By imperative of article 74, cited in the preceding section, the Municipalities of Liberia and Carrillo, in accordance with their cantonal jurisdiction, retain the right to receive the corresponding fees (cánones) from the concessions granted by the Costa Rican Tourism Institute in the Papagayo area. (see relationship with article 2, subsection 11) of the Regulations to Law 6043). (...) 7) ENFORCEABILITY OF THE FEE (CANON) AND GUARANTEE BOND It was recorded in Section 1 that, by regulation of Law 6043, article 74, paragraph 2 and article 18 of Law 6758, the Municipalities of Liberia and Carrillo have the right to receive the fee (canon) originating from the Papagayo concessions. To determine the moment from which that fee (canon) is enforceable, in the absence of an express norm in the Laws and Decrees regulating the Project, the rule of article 51 ibid, applies, by reference of numeral 93, section 2, which establishes: 'The fee (canon) must be paid in advance annual installments and shall be effective from the date on which the resolution approving the application becomes final.' For this purpose, the Costa Rican Tourism Institute is under the duty to promptly inform the Municipality of the place of the granting of concessions in the Papagayo zone, as soon as they are approved, sending it the rigorous documentation, containing the necessary data so that it can collect the fees (cánones) without setbacks or delays." With respect to the nature of the fee (canon), in response to the action before the Constitutional Chamber No. 98-008187-007-CO, referring to the constitutionality of articles 48, second paragraph, and Transitory Provision VII of Law 6043, the Environmental Attorney (Procurador Ambiental) José J. Barahona Vargas, sets forth the opinion of this Advisory Body on the point, integrating the criterion into this binding opinion (dictamen). "(...) LEGAL NATURE OF THE FEE (CANON) FOR OCCUPATION OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE The solution provided by foreign legislation and doctrine to the point regarding the tax nature or not of the fee (canon) to be paid by those who 'occupy', temporarily and under the protection of an enabling administrative title, dependencies of the public domain, is not uniform. There are sectors that effectively attribute that condition to it... II.1.2) National system As a thesis of principle, we subscribe to the criterion of MARIENHOFF, who denies the fee (canon) for special use of the public domain the character of a tax: 'It has been very common to consider the fee (canon) as a 'tax', which is done by numerous laws and writers. But this constitutes an error. The fee (canon) is not a 'tax', even if certain laws call it that. The nature of a tribute does not depend on the name given to it, but on its legal structure and the financial concept it merits. The fee (canon) is an obligation that weighs on those who have a concession to use a dependency of the public domain; in contrast, the tax, as an obligation, is unilateral: the person who pays it receives no immediate and direct benefit, arising from that fact.' In our country, in adherence to the principle of tax legality, the analysis must necessarily start from the definitions and requirements set forth by the Code of Tax Rules and Procedures for the various tax categories, which do not encompass the fee (canon) for the special utilization of the coastal demanial property. It is not a tax or obligation that 'has as its triggering event a situation independent of all state activity related to the taxpayer,' because it excludes the coercive element, the sole exercise of the power of imperium to give rise to it; it requires an act of application for use, an activity of the Administration to legitimize it, and is caused by a direct benefit received by the interested party, foreign to the former. It is not a rate because they do not configure obligations whose triggering event is the effective or potential provision of a public service individualized to the taxpayer and a destination directed to defraying it. Nor is it a special contribution or obligation whose triggering event is benefits derived from the realization of public works or state activities, destined to finance them, nor does it provide immediate advantage to a specific group of property owners. The payment of the fee (canon) under study constitutes, in sum, a mere pecuniary consideration made by the concessionaire or user for the special use and enjoyment made of the maritime-terrestrial domain and the differential advantage or benefit obtained thereby. In this sense, the Office of the Attorney General, when issuing Legal Opinion OJ-084-98, of October 2, 1998, and binding opinion (dictamen) C-249-98, of November 20 of the same year, has held that the fee paid for maintenance in a public cemetery—and by extension, it is added, the fee (canon) satisfied by a concessionaire of a demanial property—does not have a tax nature, but rather configures a public price. This is by virtue of the fact that it materializes in the fulfillment of a consideration for services not inherent to the State and which is not imposed coercively, but depends on a voluntary application by the interested party, coupled with a contractual commitment to cover it. In the same line, two precedents of the Constitutional Chamber were cited on those occasions. Resolution 3379-96, of July 5, 1996, referring to the administrative setting of rates for services rendered at airports, in which the Chamber considered 'it sufficient that the Legislative Assembly establish the competence of the body in charge of setting those public prices.' As it was not a tax matter, there was no violation of the principle of reservation of law if the determination of the amount to be paid for airport services received was left to the Executive Branch. And Resolution No. 3923-96 of July 31, 1996, relating to the legal nature of port and railway rates established by JAPDEVA, where the Chamber considered that 'they do not constitute compulsory exactions imposed by the State, as is the case with tributes,' nor are port and railway services inherent to the State, so the rates did not require legislative approval. For the case now under discussion, two more rulings of the Constitutional Chamber, which resolved the point, must be added: Ruling (Voto) 6869-96, of 2:51 p.m. on December 18, 1996, in which it was clarified that: 'the fee (canon), as the consideration charged to a private party, for the use or exploitation of a public domain property, certainly escapes the concept of tribute, which is an imposition by the State, without a promise or guarantee that the private party will clearly and directly receive a benefit for it. The strict provision that only the Legislative Assembly can establish taxes (tributes in general), escapes the situation of the fee (canon), which rather pertains to a legal relationship created between the private party and the administration, which, moreover, may cease at any time, if it is justifiably found that it must be proceeded in that manner to serve the public interest, different from the private interest itself.' In the second, a recent resolution, No. 04829-99, of 3:36 p.m. on July 8, 1998, which resolves the unconstitutionality action against articles 48 and 49 of the Regulations to the Law of the Maritime-Terrestrial Zone, stated: 'In the case under study, a violation of the principle of equality is alleged based on a comparison between the way in which the territorial tax is regulated and the impugned fee (canon); a comparison that is not feasible, because the fee (canon) regulated in the impugned norms does not constitute a tax in the strict sense; rather, it is a fee (canon) for the concept of the concessions granted in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone paid to the corresponding municipality, by way of rent or payment for the use by a private party of a demanial property, a fee (canon) that does not originate in these regulatory norms of decree rank, but in the provision of the second paragraph of article 28 of the Law of the Maritime-Terrestrial Zone...' (The highlighting is not from the original) Based on the foregoing, it must be concluded that the fee (canon) established in favor of the Municipalities in the cited regulations cannot be conceptualized as a tribute.

III. Some Concepts on the Application of Arbitration in the Public Administration

In matters of arbitration, in which the Public Administration is involved, this advisory body has already pronounced itself on several occasions. To that effect, binding opinion (dictamen) C-089-99 of May 10, 1999, states the following: "Arbitration, mediation, transaction (transacción), and conciliation are presented as alternative means of resolving conflicts arising between private parties. Arbitration can represent a quicker and more expeditious way to resolve disputes, and an option protected by the legal system, in addition to the traditional judicial route. Thus, Doctrine has defined it as: '...a process of a jurisdictional nature, through which the parties—or a judge in the absence of agreement—privately choose the subjects who will act as arbitrators, for the resolution of a dispute, and whose decision, the law imposes as binding and defines for it the effects of res judicata.' (Artavia Barrantes, S. El Proceso Arbitral en Costa Rica, Vol. I, Editorial Jurídica DUPAS, 1996, p.45).

The intervention of a third party in the resolution of the conflict, as well as the fact that its exercise is optional for the citizen, are presented as fundamental characteristics of the arbitration process. It should be noted that, due to its optional and alternate nature, its application does not exclude access to the courts. That is, the fact that private parties submit the resolution of their disputes to an arbitrator does not imply the waiver of effective judicial protection, of their right to submit the conflict before the ordinary jurisdiction. The Constitutional Chamber already indicated this well, in Ruling (Voto) No. 2307-95 of May 9, 1995...

With respect to our legal system, it has the recent issuance of the 'Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace' (Law No. 7727 of December 9, 1997, as part of the development of the constitutional norm of article 43... The cited law—which repealed the previous regulations established in the Civil Procedure Code—also proposes other alternative means to judicial ones for the resolution of patrimonial conflicts that arise between private parties, in addition to the already mentioned arbitration process. Three fundamental institutes are then enunciated: mediation, conciliation, and arbitration.

The arbitration process also allows the participation of the Administration in the resolution of its conflicts with the administered through the application of said alternative means. Indeed, article 18 of the cited Law provides: 'When the parties have agreed in writing that the controversies related to their contract or legal relationship shall be submitted to arbitration, such controversies shall be resolved in accordance with this law, without prejudice to what the parties agree in writing, provided that it does not oppose the prohibitive or imperative provisions of this law. Controversies of a patrimonial nature, present or future, pending or not before the ordinary courts, based on rights over which the parties have full jurisdiction of the ordinary courts, may be submitted to arbitration. Every subject of public law, including the State, may submit its controversies to arbitration, in accordance with the rules of this law and subsection 3) of article 27 of the General Law of Public Administration.' The matter, however, goes beyond said legal provisions, because while Private Law subjects are enabled to dispose of their assets, in exercise of their autonomy of will (article 28 of the Political Constitution) in whatever way best suits them, and in this way are enabled to resolve their controversies using arbitration, the Public Administration must be subject to the principle of legality enshrined both in the Political Constitution and in the General Law of Public Administration (numeral 11 in both). It follows that the Public Administration (a concept that encompasses the Municipalities) may submit its controversies to arbitration only insofar as the legal system and the nature of the case permit it. As a consequence of this, there are matters that, by their special nature, cannot be the object of an arbitration process.

In that sense, in that same binding opinion (dictamen), it is added: "Thus, arbitration in Public Law poses two main problems. The first concerns the matters that can be submitted to arbitration, and the second, in relation to the capacity of the public subject to submit the issues to arbitration. (...) Arbitration is not the rule but the exception in public law cases, for which reason it requires an express norm authorizing it, although cases of generic authorization for the entire Administration may occur, with the consequent problems of indetermination and insecurity that could arise if all the assumptions are not clearly and specifically defined.

In the field of the availability of the matter to be submitted to an arbitration process, there are indeed matters that can be submitted to transaction (transacción) and arbitration by virtue of the discretionary power of the Administration and its effective decision-making capacity. However, it is clear that there are certain matters in which the application of arbitration or transaction (transacción) processes is definitively not appropriate, such as: tributes, public domain, security, public order, and health, to cite a few examples. (...) But, in any case, this Advisory Body considers it necessary to make some considerations that are deemed pertinent in order to guide the Administration in the decision of whether it should submit a specific matter to arbitration.

· The Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace is structured to regulate situations between private parties, with mention of the State and its institutions being made in a single article. It is, therefore, legislation designed to regulate situations between private parties, who are covered by the principle of autonomy. · On the contrary, the Administration is subject to the principle of legality. · Consequently, as long as there is no special regulation on this matter for the Administration, it must adapt them to the nature of the Administration.

· Thus, before the Administration makes the decision to resort to arbitration, it must assess the possible existence of a right, or at least the reasonable doubt or the appearance of a good right on the part of the individual. · There are matters, which involve the exercise of imperium powers, that cannot be submitted to arbitration. · The Administration's decision to resort to this alternative means of dispute resolution must be duly reasoned, like any administrative act. · The discretionary elements of said act are subject to the provisions of articles 15 to 17 of the General Law on Public Administration." (1) --- NOTE (1): The topic of arbitration has also been developed, among others, in the following opinions and pronouncements: C-187-96 of November 11, 1996, C-026-98 of March 20, 1998, C-006-99 of January 11, 1999, OJ-048-99 of April 29, 1999, and OJ-006-2000 of January 25, 2000. --- From all the foregoing, it follows that, in accordance with article 18 of the Alternative Dispute Resolution Law, there is a generic authorization for the Administration to submit its disputes to arbitration in accordance with that Law, that is, disputes of a patrimonial nature. But, by virtue of the special nature of the Administration and its subjection to the principle of legality(2), it must take into account and appropriately delimit, when signing the arbitration agreement, in addition to what has already been stated, that aspects involving non-waivable powers of the Administration are not involved. --- NOTE (2): Although referring to public employment relations, it is important to reiterate what the Chamber indicated: "This public employment regime necessarily implies consequences derived from the nature of that relationship, with its own general principles, now not only distinct from those of (private) labor law, but often opposed to them. Obviously, the declaration contained in this judgment encompasses the employment relationship that exists between the public administration (or better, administrations) and its servants, but in those sectors where there is a (rational) regulation that refers to a private employment regime, the solution must be different. In those cases, there would be a subjection to arbitration procedures, but with certain limitations, such as that they cannot dispense with or make exceptions to current laws, regulations, or governmental directives, so even in these cases, decisions (awards) in equity would not be appropriate, nor would tribunals composed of non-lawyers. This declaration is made based on the legal faculties that the Chamber possesses and because it is considered essential for the correct interpretation of the entirety of its decision." (Voto 1696 - 92 of August 23, 1992. This resolution is supplemented by Voto 3285 - 92 of October 30, 1992.) --- Thus, for example, this Advisory Body indicated that it was not possible to submit to arbitration the correction of the appraisal (avalúo) on the basis of which the amount to be paid to the municipality by the concessionaire for a concession on the maritime-terrestrial zone was charged(3). Note that, in that case, the appraisal (avalúo) was carried out by virtue of an express provision of an executive decree that so established, and therefore it was carried out in the exercise of public competences derived from the specific nature of a public domain asset. --- NOTE (3): The foregoing is set forth in Opinion C-187-96 of November 11, 1996, which is attached hereto as it is directly related to the matter of interest. --- Likewise, it is important to point out that, even when it concerns a patrimonial conflict that can indeed be submitted to arbitration, because the Administration's actions could not be judged or resolved by disregarding the legal system as a consequence of the application to the Administration of the principle of legality -which is not waivable- the Administration must always resort to arbitration at law, without being able to agree to resort to arbitration in equity. The interpretation given is made in light of articles 18 and 19 of the Alternative Dispute Resolution Law. The foregoing, to guarantee for itself the obligation of the arbitrators to resolve in accordance with our legal system(4) . --- NOTE (4): See, in this regard, OJ-048-99 of April 29, 1999. --- IV. Analysis of the situation presented From what has been stated regarding the nature of the fee (canon) paid for a concession, we have that it is not configured as a tax (in the terms of article 4 of the Code of Tax Rules and Procedures, Law No. 4755 of May 3, 1971) but rather it is a pecuniary consideration made by the concessionaire or user for the special use and enjoyment made of the public domain. Then, although it is true that an arbitration award cannot be rendered on the enforceability or not of the fee (canon), because it was explicitly imposed in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and the special legislation on the topic of consultation, it cannot be deduced from this that the possibility of conducting an arbitration process regarding the amount thereof is also prohibited because that aspect can indeed be considered to be of a patrimonial nature, provided that the application of the current legal system is not excepted. Of course, the Administration must be very clear that it is a power conferred upon it; at no time can it be interpreted as an obligation. If the corresponding Public Administration has no doubt whatsoever as to the formula it used in determining said amount, it does not seem necessary to submit the dispute to said alternative means. In that case, it is better for the matters to be aired in the judicial sphere, so that the concessionaire's claims are resolved there, or to continue their processing there, in the event that they have already been brought before courts of justice. The decision to resort to arbitration only seems necessary in the event that the Administration has sufficiently reasoned doubt to consider the formula for calculating the amount of the fee (canon) required from the concessionaires of the maritime-terrestrial zone to be erroneous, and in no case the enforceability thereof. If so, the Administration, in these cases the corresponding Municipality, must issue an act duly reasoned and grounded in the terms of articles 15 to 17 of the General Law on Public Administration, where the reasons why it is considered that there are doubts that merit resorting to an arbitration process on the calculation of the quantum of the fee (canon) are clear and explicit. Without further particular, I bid you farewell, very attentively, Ana Lorena Brenes Esquivel Administrative Attorney Annex: Opinion C-187-96 of November 11, 1996.

Dictamen : 094 del 11/05/2000 C-094-2000 San José, 11 de mayo del 2000 Señora Lic. Mónica Nagel Berger Ministra de Justicia Su Despacho Estimada señora: Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DM-1184, fechado 04 de diciembre de 1999, mediante el cual nos hace llegar la nota de 3 de noviembre del año en curso, que le enviara a su Despacho el Lic. Rolando Sáenz Ulloa, Asesor Legal de Ecodesarrollo Papagayo S.A, ".con el objeto de recabar la opinión jurídica correspondiente, para lo cual anexa el proyecto de Pacto Compromisorio, por parte de la Municipalidad de Liberia, a efecto de resolver diferendo entre ambas partes". Cabe aclarar para el caso en cuestión, que conforme a la reiterada jurisprudencia administrativa de este Organo Asesor nuestros dictámenes se refieren a situaciones genéricas, sin individualizar casos concretos, con excepción del contenido en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, con fundamento en la relación del artículo 2° con el 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas). Amén de lo anterior, tenemos que en la misiva enviada a Usted, por el asesor legal de Ecodesarrollo Papagayo S.A., se le solicita, en lo que interesa, que interponga sus buenos oficios ante la Procuraduría, cuya participación procesalmente es indispensable, con el objeto de que el diferendo suscitado entre esa firma y la Municipalidad de Liberia sea resuelto mediante un arbitraje. Además, se adjunta un proyecto de "pacto compromisorio" que suscribiría dicha sociedad con la Municipalidad de Liberia. En dicho proyecto se señala que ".igualmente la Municipalidad se obliga una vez que la Procuraduría General de la República apruebe este pacto compromisorio.". En virtud de las anteriores manifestaciones es preciso indicar que no existe ninguna norma que establezca la participación procesal de la Procuraduría en los procedimientos de arbitraje. Por lo tanto, en virtud del principio de legalidad que rige nuestras actuaciones, deviene en improcedente solicitarnos formalmente la aprobación de un pacto compromisorio. Lo anterior no obsta para que la Administración interesada -en este caso, la Municipalidad de Liberia- pueda solicitar nuestra opinión sobre un posible compromiso arbitral, lo que se evacuaría como una opinión jurídica y no como un dictamen. Proceder en este caso a rendir nuestra opinión, que conlleva al análisis de una situación concreta, a solicitud de un particular, implicaría una violación a la autonomía municipal. Es por ello, que se procederá a analizar el tema del arbitraje en relación con concesiones en la zona marítimo terrestre, en particular con la normativa referente al Proyecto Turístico Papagayo, de manera general. Esto implica que las consideraciones jurídicas realizadas en este dictamen deben entenderse para la generalidad de los casos y abstraerse de cualquier referencia a un caso concreto. Lo anterior, por que de procederse en sentido contrario, estaría este órgano suplantando la voluntad de la Administración en la toma de decisiones, ya que al ser los dictámenes vinculantes para la Administración consultante, esta se ve obligada a acatar el criterio manifestado en nuestro pronunciamiento. Así las cosas, nos referimos a la generalidad de los supuestos en relación tema planteado, reservando para la Administración activa la toma de la decisión en el caso concreto. I. Normativa aplicable al Proyecto Turístico de Bahía Culebra En este sentido, cabe remitirse a dictamen de esta Procuraduría número C-181-94 de 23 de noviembre de 1994, que en lo respectivo afirma: " A-. ANTECEDENTES NORMATIVOS De conformidad con la normativa dictada al efecto, la realización del Proyecto Turístico Papagayo debe tender al cumplimiento de los fines superiores del Estado. En cuanto a los antecedentes normativos, tenemos que en primer término, mediante Ley N° 5847 de 18 de noviembre de 1975 se aprobó el Convenio de Préstamo celebrado entre el Instituto Costarricense de Turismo y el Banco de Centroamericano de Integración Económica, con el propósito de financiar la elaboración de un estudio de factibilidad técnico económico y la preparación de un plan maestro del Proyecto Turístico de Bahía de Culebra. En el artículo 3° de la ley recién citada se dispuso que el Proyecto que surgiera como consecuencia del mencionado estudio de factibilidad, sería realizado por el Estado costarricense, de conformidad con la ley que debería ser dictada al efecto. Luego de ello mediante ley N° 6370 de 3 de setiembre de 1979, en el numeral 1, se determina el área sobre la cual se realizará y ejecutará el Proyecto turístico en estudio. Igualmente, se declaran de utilidad pública los bienes inmuebles ubicados en dicha área y se establecen los procedimientos para que el Instituto Costarricense de Turismo los adquiera. Finalmente, mediante Ley N° 6758 de 4 de junio de 1982 se regula el desarrollo y ejecución del Proyecto Turístico citado y se dispone que en el área destinada al proyecto se realizarán únicamente las obras previstas en el Plan Maestro. Dispuso la citada norma: "Artículo 1.- Mediante la presente ley se regula el desarrollo y ejecución del proyecto turístico de Papagayo, que se realizará en Bahía Culebra, provincia de Guanacaste." "Artículo 2.- En el área destinada al desarrollo de este proyecto deberán llevarse a cabo, únicamente las obras previstas en el Plan Maestro, aprobado por el Instituto Costarricense de Turismo, y todas aquellas obras concordantes con el mismo, de conformidad con las disposiciones de esta ley y de acuerdo con las notas técnicas que este instituto emita al efecto." Es en la recién citada ley en donde se dispone la existencia y necesidad de un Plan, un plan, que como su nombre lo indica, implica la planificación de las obras del respectivo proyecto (suelo y servicios elementales). En general, puede considerarse que esta Ley norma la ejecución precisa del Proyecto: a cargo de quién está la construcción de obras, el financiamiento correspondiente, las competencias de los órganos intervinientes, entre otros aspectos. Mediante la normativa que el Estado se dota, se pretende regular el uso del suelo para la actividad turística de Papagayo. Este punto es importante para efectos de la aplicación del resto del ordenamiento jurídico en la Zona y respecto de la existencia del Plan Maestro, a que luego nos referiremos. Dentro de este marco de referencia legal, es evidente que existe un interés público en planificar el suelo destinado al Proyecto Turístico de Papagayo. Ese interés consiste en alcanzar un mayor bienestar de los administrados y la más sana, razonable y balanceada explotación turística del medio en el cual debe éste desarrollarse. Este objetivo es conforme con el fin implícito en todo proceso de planificación de la propiedad, máxime si se trata, como en este caso, de propiedad pública. En este sentido se indica en doctrina que: "(...) en cuanto al planteamiento urbanístico, y dando (sic) de lado a toda la temática referente a las varias clases de planteamiento, resulta indudable que si esta ordenación urbanística que en todo Plan campea tiende a conseguir el mayor bienestar de los administrados, teniendo para ello en cuenta las convenciones de la promoción social y económica y la ordenación y puesta en práctica de la multitud de los servicios de toda índole que por los varios órganos de la Administración Pública han de prestarse al público en general, resulta incuestionable que en el planteamiento no pueden quedar al margen ninguna clase de propiedades, sean de carácter público o privado." MARTÍNEZ ESCUDERO, Lorenzo, Playas y Costas: Su Régimen Jurídico-Administrativo, Madrid, Editorial Montecorvo, p. 104 y 105. En ese orden de ideas, es preciso recordar, además, que los terrenos que se adquieren para desarrollar el Proyecto, son bienes de dominio público, afectos al cumplimiento del fin asignado por la ley, según el artículo 1° de la Ley N. 6370 de 3 de setiembre de 1979: "Declárase de utilidad pública los bienes inmuebles, sean fincas completas, porciones, derechos o intereses patrimoniales legítimos, que por su ubicación sean necesarios para realizar y ejecutar el proyecto turístico en Bahía Culebra, en jurisdicción de la provincia de Guanacaste... Dicha porción territorial comprende la zona marítimo del litoral Pacífico, ubicada desde Punta Cabuya al Norte, hasta un kilómetro al sur de Punta Ballena". La afectación al fin público es reafirmada por el artículo 10 de la citada Ley: "Una vez adquiridas las tierras señaladas en la presente ley, sólo podrán ser utilizadas por el Estado costarricense para el proyecto de desarrollo turístico en Bahía Culebra, de conformidad con la ley especial que la Asamblea Legislativa deberá emitir con ese propósito en cumplimiento del artículo 3° de la Ley N° 5847 del 18 de noviembre de 1975." El carácter demanial de los bienes informa su régimen de explotación. Por lo que desde ya es preciso señalar que salvo disposiciones pronunciado acerca de la zona marítimo terrestre y el Proyecto Turístico Papagayo de Bahía Culebra, en su Voto Nº 5210-97 de las 16:00 horas del 2 de setiembre de 1997, que en lo que interesa dispone: " III. SOBRE EL FONDO PROPIAMENTE. (...) Es cierto, como lo indica la Procuraduría General de la República, que la concesión de uso de bienes públicos, si bien regida por normas de derecho público, no enerva la circunstancia de que, para todo efecto, la concesión -esto es, lo concedido- se incorpore al patrimonio del concesionario, desde que le concede un derecho o ventaja sobre el bien demanial y en tal sentido resulta irreprochable la legitimidad de lo dispuesto en la ley en cuanto a que la concesión puede ser dada en garantía de un préstamo obtenido por su titular. Se trata, desde esa perspectiva y, como lo admite la doctrina que se ha venido desarrollando alrededor de este tema, del ejercicio legítimo de los derechos que deriva el concesionario de un verdadero derecho real administrativo que se le ha concedido sobre el bien de dominio público. Lo propio puede afirmarse, con mayor razón, en relación a la garantía sobre edificaciones, mejoras e instalaciones que nadie discute, pueden ser incorporadas por parte del concesionario, siempre que se observen las disposiciones urbanísticas -legales y reglamentarias- del caso. (...) IV. CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Resulta conveniente tener en cuenta, por otra parte, que la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre y en su desarrollo como concepto, así como en lo que tiene que ver con el régimen jurídico aplicable, lo que ha existido es una tradición legal muy antigua que, valga consignar, tampoco ha sido consistente. Nótese que ha habido cambios en el ancho de la zona marítimo terrestre- antiguamente milla marítima -, como en la regulación específica de algunas islas que, no obstante formar parte, en principio y por virtud de la ley, de la zona marítimo terrestre, con el tiempo se han ido dando excepciones, según una calificación que con libertad ha manejado el legislador ordinario. Sobre esto, a modo de ejemplo puede citarse la Ley N° 7108/88, que excepcionó de la normativa general a la Isla de Chira, o la Ley N° 6515/80, que también exceptuó de aquella normativa general, los predios de la zona marítimo- terrestre declarada zona urbana, del distrito noveno, cantón central de Puntarenas, siempre que estuvieran legítimamente poseídos con anterioridad por particulares(...) Lo que puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, es que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, que ha sido declarada pública y que como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. (...) Sin embargo, lo anterior nos sirve para entender que en lo que tiene que ver con la zona restringida, sea, los restantes 150 metros de la zona marítimo terrestre, debe reconocerse al legislador la posibilidad de dictar las regulaciones que las circunstancias hagan necesarias, claro está, siempre que no se afecten derechos adquiridos u otros derechos reconocidos constitucionalmente, o que excedan el marco de la razonabilidad, esencial a cualquier norma jurídica ..." II. Naturaleza del canon establecido a favor de las Municipalidades y su exigibilidad Al respecto de este aparte, debe destacarse la regulación establecida por el artículo 74 de la Ley sobre la Zona Marítimo, Ley N° 6043 de 2 de marzo de 1977, también aplicable al caso en cuestión, y que al respecto del Proyecto de Bahía Culebra establece: " Capítulo IX. Casos Especiales. Artículo 74.- En cuanto al Proyecto de Desarrollo Integral de la Bahía Culebra, cuyo litoral limita al Norte en el punto de la Cuadrícula Lamber Costa Rica, latitud 2/94 y longitud 3/53, extendiéndose hasta el punto de la latitud 2/84 y longitud 3/50, o sea desde Punta Cabuyal hasta Punta Cacique, las áreas afectadas quedarán bajo la administración directa del Instituto Costarricense de Turismo. La reglamentación que regirá ese desarrollo será formulada por el Poder Ejecutivo, previa consulta a ese Instituto. Todo lo anterior sin perjuicio del usufructo y cánones que correspondan a las municipalidades respectivas conforme a esta ley." En el mismo sentido, el Transitorio VII del mismo cuerpo normativo agrega que: "Transitorio VII.- Las municipalidades con jurisdicción en la Zona marítimo- terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma. El cobro se hará de acuerdo con el uso y con el avalúo actual de la Dirección General de Tributación Directa. Esta autorización tendrá carácter provisional, hasta tanto no entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona, y no produce derecho alguno para los ocupantes en lo que a concesión se refiere. (Así adicionado por el artículo 20 de la ley N° 6890 del 4 de setiembre de 1983)" En el mismo sentido, la normativa especial del Proyecto, Ley N° 6758 de 4 de junio de 1982 reza en su artículo 18: "Artículo 18.- Esta ley es de orden público y deroga cualquier norma que se le oponga, excepto en cuanto otorgue derechos o autorice a entes de derecho público para percibir cánones y tarifas, o que en cualquier forma les conceda beneficios económicos. No podrá variarse tampoco el concepto de zona pública, a que se refiere el artículo 20 de la Ley N° 6043 del 2 de marzo de 1977." En dictamen N° C-028-94 de 18 de febrero de 1994, se señaló que: "Está fuera de duda, a la luz del artículo 74 de la Ley 6043, que la administración de la porción territorial (zona pública y resto de la zona adyacente) comprensiva del Proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra -como inicialmente se le llamó-, hoy Papagayo, está confiada por entero al Instituto Costarricense de Turismo, con exclusión municipal. Es más, la titularidad misma la traspasó el Estado al Instituto (ver Ley 6370), hallándose en la actualidad el inmueble inscrito a nombre de este último en el Registro de la Propiedad... Por imperativo del artículo 74, citado en el acápite precedente, las Municipalidades de Liberia y Carrillo, conforme a su jurisdiccional cantonal, conservan el derecho a percibir los cánones correspondientes de las concesiones que otorgue el Instituto Costarricense de Turismo en el área de Papagayo. (ver relación con el artículo 2, inciso 11) del Reglamento a la Ley 6043). (...) 7) EXIGIBILIDAD DEL CANON Y BONO DE GARANTÍA Se consignó en el aparte 1° que por regulación de la Ley 6043, artículo 74, párrafo 2° y 18 de la Ley 6758, las Municipalidades de Liberia y Carrillo tienen derecho a percibir el canon originado de las concesiones de Papagayo.- Para determinar el momento desde el que ese canon es exigible, a falta de norma expresa en las Leyes y Decretos reguladores del Proyecto, tiene aplicación, por reenvío del numeral 93, aparte 2°, la regla del artículo 51 ibídem, que establece: "El canon debe ser cancelado por anualidades adelantadas y regirá a partir de la fecha en que quede firme la resolución que apruebe la solicitud." Para ello, el Instituto Costarricense de Turismo está en deber de informar puntualmente a la Municipalidad del lugar de los otorgamientos de concesiones en la zona de Papagayo, tan pronto se aprueben, remitiéndole la documentación de rigor, contentiva de los datos necesarios para que pueda cobrar los cánones sin contratiempos ni demoras.-" Con respecto a la naturaleza del canon, en contestación a la acción ante la Sala Constitucional N°98-008187-007-CO, referida a la constitucionalidad de artículos 48 párrafo segundo y Transitorio VII de la Ley 6043, el Procurador Ambiental José J. Barahona Vargas, expone el parecer de este Organo Asesor sobre el punto, integrándose el criterio al presente dictamen. " (...) NATURALEZA JURÍDICA DEL CANON POR OCUPACIÓN DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE La solución que da la legislación y doctrina extranjera al punto sobre el carácter tributario o no del canon a pagar por quienes "ocupan", en forma temporal y al amparo de un título administrativo habilitante, dependencias del dominio público, no es uniforme. Hay sectores que efectivamente le atribuyen esa condición... II.1.2) Sistema nacional Como tesis de principio suscribimos el criterio de MARIENHOFF, quien niega al canon por uso especial del dominio público el carácter de tributo: "Ha sido muy común considerar al canon como un "impuesto", lo que hacen numerosas leyes y escritores. Pero esto importa un error. El canon no es un "impuesto", aunque lo llamen ciertas leyes. La naturaleza de un tributo no depende del nombre que se le dé, sino de su estructura jurídica y del concepto financiero que merezca. El canon es una obligación que pesa sobre los que tienen una concesión para usar una dependencia del dominio público: en cambio, el impuesto, como obligación, es unilateral: el que lo paga no recibe beneficio alguno, inmediato y directo, proveniente de ese hecho" En nuestro país, con apego al principio de legalidad tributaria, el análisis debe necesariamente partir de las definiciones y requisitos que fija el Código de Normas y Procedimientos Tributarios para las diversas categorías impositivas, que no abarcan el canon por la utilización especial del demanio costero. No es impuesto u obligación que "tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente", porque excluye el elemento coactivo ejercicio único de la potestad de imperio para darle nacimiento; precisa de un acto de solicitud del uso, de una actividad de la Administración para legitimarlo y tiene por causa un beneficio directo que recibe el interesado, ajeno en aquél. No es tasa porque no configuran obligaciones que tengan por hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente y un destino dirigido a sufragarlo. Ni es una contribución especial u obligación cuyo hecho generador sean beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales, destinadas a financiarlas, ni proporciona ventaja inmediatas a un grupo determinado de propietarios de inmuebles. El pago del canon objeto de estudio constituye, en suma, una mera contraprestación pecuniaria que efectúa el concesionario o usuario por el uso y disfrute especial que hace del dominio marítimo terrestre y la ventaja o beneficio diferencial obtenido con ello. En este sentido, la Procuraduría, al emitir la Opinión Jurídica OJ-084-98, de 2 de octubre de 1998, y el dictamen C-249-98, del 20 de noviembre del mismo año, ha sostenido que la cuota que se paga por mantenimiento en un cementerio público -y por extensión, se agrega, el canon que satisface un concesionario de un bien demanial- no tiene naturaleza tributaria, sino que configura un precio público. Esto en virtud de que se concreta en el cumplimiento de una prestación por servicios no inherentes al Estado y que no se impone en forma coactiva, sino que depende de una solicitud voluntaria del interesado, aunado a un compromiso contractual de cubrirla. En la misma línea, se citaron en esas oportunidades dos precedentes de la Sala Constitucional. La resolución 3379-96, del 5 de julio de 1996, referida a la fijación administrativa de tarifas por concepto de servicios prestados en los aeropuertos, en la que la Sala consideró "suficiente que la Asamblea Legislativa establezca la competencia del órgano encargado de fijar esos precios públicos". Al no tratarse de materia impositiva, no existía violación del principio de reserva de ley si se dejaba al Poder Ejecutivo la determinación del monto a pagar por servicios aeroportuarios recibidos. Y la resolución N° 3923-96 de 31 de julio de 1996, relativa a la naturaleza jurídica de las tarifas portuarias y ferrocarriles establecidas por JAPDEVA, donde la Sala estimó que "no constituyen exacciones obligatoriamente impuestas por el Estado, como es el caso de los tributos", ni los servicios portuarios y ferroviarios son inherentes al Estado, por lo que las tarifas no requerían aprobación legislativa. Para el supuesto que ahora se discute, deben añadirse dos sentencias más de la Sala Constitucional, que resolvieron el punto: El voto 6869-96, de las 14 horas 51 minutos del 18 de diciembre de 1996, en la que se dejó aclarado que: "el canon, como la contraprestación a cargo de un particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, ciertamente escapa al concepto de tributo, que es una imposición por parte del Estado, sin promesa o garantía de que el particular reciba en forma clara y directa un beneficio por ello. La rígida prevensión de que solamente la Asamblea Legislativa puede establecer impuestos (tributos en general), escapa a la situación del canon, que más bien atañe a una relación jurídica que se crea entre el particular y la administración, que, por lo demás, puede cesar en cualquier momento, si motivadamente se encontrare que debe procederse así para cubrir el interés público, diferente del particular en sí mismo". En la segunda, una resolución reciente, la N° 04829-99, de las 15 horas 36 minutos del 8 de julio 1998, que resuelve la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 48 y 49 del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, dijo: "En el caso en estudio, se alega violación al principio de igualdad partiendo de una comparación entre la forma en que está regulando el impuesto territorial y el canon impugnado; comparación que no resulta factible; por cuanto el canon que se regula en las normas impugnadas no constituye un impuesto en sentido estricto; sino un canon por concepto de las concesiones que se otorgan en la zona restringida de la zona marítimo terrestre que se paga a la municipalidad correspondiente, a modo de alquiler o pago por utilización de un particular de un bien demanial, canon que no se origina en estas normas de rango reglamentario, sino en lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 28 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre..." (El destacamento no es del original) A partir de lo anteriormente expuesto, debe concluirse que el canon establecido a favor de las Municipalidades en la normativa citada no puede conceptualizarse como un tributo. III. Algunos conceptos sobre la aplicación del arbitraje en la Administración Pública En materia de arbitraje, en el cual esté involucrada la Administración Pública, ya este órgano asesor se ha pronunciado en varias ocasiones. Al efecto, el dictamen C-089-99 de fecha 10 de mayo de 1999, señala lo siguiente: "El arbitraje, la mediación, la transacción y la conciliación se presentan como medios alternativos de resolución de conflictos surgidos entre los particulares. El arbitraje puede representar una manera más y expedita de resolver las controversias, y una opción tutelada por el ordenamiento, adicional a la tradicional vía judicial. Así, la Doctrina lo ha definido como: "...un proceso de carácter jurisdiccional, mediante el cual las partes –o un juez en ausencia de acuerdo- eligen, en forma privada, los sujetos que fungirán como árbitros, para la solución de una controversia y cuya decisión, la ley impone como obligatoria y le define los efectos de cosa juzgada." (Artavia Barrantes, S. El Proceso Arbitral en Costa Rica, Tomo I, Editorial Jurídica DUPAS, 1996, pág.45). La intervención de un tercero en la resolución del conflicto, así como el hecho de que su ejercicio es facultativo para el ciudadano, se presentan como características fundamentales del proceso arbitral. Cabe destacar, que por su carácter facultativo y alterno, su aplicación no excluye el acceso a los tribunales. Es decir, por el hecho de que los particulares sometan la resolución de sus controversias a un árbitro, no significa la renuncia a la tutela judicial efectiva, a su derecho a someter el conflicto ante la jurisdicción común. Ya bien lo indicó la Sala Constitucional, en el Voto N ° 2307-95 de 9 de mayo de 1995... En lo que respecta a nuestro ordenamiento jurídico, este cuenta con la reciente emisión de la "Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social" (Ley N° 7727 del 9 de diciembre de 1997, como parte del desarrollo de la norma constitucional del artículo 43... La citada ley -que derogó las anteriores regulaciones establecidas en el Código Procesal Civil-, propone también otros medios alternativos a los judiciales para la resolución de los conflictos patrimoniales que surjan entre los particulares, amén del ya mencionado proceso arbitral. Se enuncian entonces tres institutos fundamentales: mediación, conciliación y arbitraje. El proceso arbitral permite también la participación de la Administración en la solución de sus conflictos con el administrado a través de la aplicación de dicho medio alterno. En efecto, el artículo 18 de la citada Ley, dispone: "Cuando las partes hayan convenido por escrito que las controversias relacionadas con su contrato o relación jurídica se sometan a arbitraje, tales controversias se resolverán de conformidad con la presente ley, sin perjuicio de lo que las partes acuerden por escrito, siempre y cuando no se oponga a las disposiciones prohibitivas o imperativas de esta ley. Podrán someterse a arbitraje las controversias de orden patrimonial, presentes o futuras, pendientes o no ante los tribunales comunes, fundadas en derechos respecto de las cuales las partes tengan plena jurisdicción de los tribunales comunes. Todo sujeto de derecho público, incluyendo al Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje, de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública." El asunto, sin embargo, va más allá de dichas disposiciones legales, pues mientras los sujetos de Derecho Privado están habilitados para disponer de su patrimonio, en ejercicio de su autonomía de voluntad (artículo 28 de la Constitución Política) en la forma que mejor les convenga, y de esta forma están posibilitados para resolver sus controversias utilizando el arbitraje, la Administración Pública debe sujetarse al principio de legalidad consagrado tanto en la Constitución Política como en la Ley General de la Administración Pública (numeral 11 en ambas). De ello se desprende que la Administración Pública (concepto que abarca a las Municipalidades) podrá someter sus controversias a arbitraje únicamente en tanto el ordenamiento y la naturaleza del caso se lo permitan. Consecuencia de ello, existen materias que por su especial naturaleza no pueden ser objeto de un proceso arbitral. En dicho sentido, en ese mismo dictamen se agrega: "Así las cosas, el arbitraje en el Derecho Público plantea dos problemas principales. El primero en torno a las materias que pueden ser sometidas a arbitraje y el segundo de ellos, en relación a la capacidad del sujeto público para someter las cuestiones a arbitraje. (...) El arbitraje no es la regla sino la excepción en los casos de derecho público, por ello requiere una norma expresa que lo autorice, aunque pueden darse los casos de autorización genérica para toda la Administración, con los consecuentes problemas de indeterminación e inseguridad que pudieran plantearse si no se definen clara y específicamente todos los supuestos. En el campo de la disponibilidad de la materia para ser sometida a un proceso arbitral, en efecto hay materias que pueden ser sometidas a transacción y arbitraje en virtud de la potestad discrecional de la Administración y su capacidad efectiva de decisión. Sin embargo, es clara la existencia de ciertos asuntos en los que definitivamente no cabe la aplicación de los procesos de arbitraje o transacción, como lo serían: tributos, dominio público, seguridad, orden público y salud, por citar algunos ejemplos. (...) Pero, en todo caso, considera este Órgano Asesor que es necesario realizar algunas consideraciones que se consideran pertinentes con el objeto de orientar a la Administración en la decisión de si debe someter un determinado asunto a arbitraje. · La Ley Sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social está estructurada para regular situaciones entre particulares, haciéndose en un único artículo mención al Estado y sus instituciones. Es, por lo tanto, una legislación prevista para regular situaciones entre particulares, que se encuentran cubiertas por el principio de autonomía. · Por el contrario, la Administración se encuentra sujeta al principio de legalidad. · Consecuentemente, mientras no exista una regulación especial en esta materia para la Administración, ésta debe adaptarlas a la naturaleza de la Administración. · Así, de previo a la toma de la decisión de la Administración de acudir a un arbitraje, debe valorar la posible existencia de un derecho, o al menos la duda razonable o la apariencia de un buen derecho del particular. · Existen materias, que implican el ejercicio de potestades de imperio, que no pueden ser sometidas a arbitraje. · La decisión de la Administración de acudir a este medio alternativo de solución de conflictos debe estar debidamente motivada, como todo acto administrativo. · Los elementos discrecionales de dicho acto quedan sujetos a lo dispuesto en los artículos 15 a 17 de la Ley General de la Administración Pública." (1) --- NOTA (1): El tema del arbitraje, también ha sido desarrollado, entre otros, en los siguientes dictámenes y pronunciamientos: C-187-96 de 11 de noviembre de 1996, C-026-98 de 20 de marzo de 1998, C-006-99 de 11 de enero de 1999, OJ-048-99 de 29 de abril de 1999 y OJ-006-2000 de 25 de enero del 2000. --- De todo lo anterior se desprende que, de conformidad con el artículo 18 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos existe una autorización genérica para que la Administración someta a arbitraje sus controversias de conformidad con esa Ley, esto es, las controversias de orden patrimonial. Pero, en virtud de la especial naturaleza de la Administración y su sometimiento al principio de legalidad(2), ésta debe tomar en cuenta y delimitar apropiadamente al suscribir el acuerdo arbitral, además de lo ya expuesto, que no se involucren aspectos sobre potestades irrenunciables de la Administración. --- NOTA (2): Si bien referido a las relaciones de empleo público, es importante rescatar lo señalado por la Sala: "Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente. En esos casos, se daría un sometimiento a los procedimientos de arbitraje, pero con ciertas limitaciones, tales como que en ellos no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, por lo que incluso en estos casos no procederían decisiones (laudos) en conciencia, ni tribunales formados por sujetos no abogados. Esta declaración se formula con base en las facultades legales que tiene la Sala y por considerarse indispensable para la correcta interpretación del conjunto de su decisión." (Voto 1696 - 92 de 23 de agosto de 1992. Esta resolución es adicionada por el Voto 3285 - 92 de 30 de octubre de 1992.) --- Así, por ejemplo, se señaló por parte de este Organo Asesor que no era posible someter a arbitraje la corrección del avalúo con fundamento en el cual se cobraba al concesionario el monto a pagar a la municipalidad por una concesión sobre la zona marítimo terrestre(3). Nótese que, en ese caso, el avalúo se realizaba en virtud de una disposición expresa de un decreto ejecutivo que así lo establecía, por lo que este se realizaba en ejercicio de competencias públicas derivadas de la naturaleza específica de un bien de dominio público. --- NOTA (3): Lo anterior se expuesto en el Dictamen C-187-96 de 11 de noviembre de 1996, el que se adjunta a la presente por tener relación directa con el asunto de interés. --- Asimismo, es importante señalar, que aún y cuando se trate de un conflicto patrimonial que sí pueda ser sometido a arbitraje, en razón de que no podrían juzgarse o resolverse las actuaciones de la Administración desconociéndose el ordenamiento jurídico como consecuencia de la aplicación a la Administración del principio de legalidad -que no es renunciable- la Administración siempre debe acudir al arbitraje de derecho, sin que pueda aceptar recurrir a un arbitraje de equidad. La interpretación dada se realiza a la luz de los artículos 18 y 19 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos. Lo anterior, para garantizarse la obligación de los árbitros de resolver conforme con nuestro ordenamiento jurídico(4) . --- NOTA (4): Ver, en este sentido, OJ-048-99 de 29 de abril de 1999. --- IV. Análisis de la situación planteada De lo expuesto sobre la naturaleza del canon que se cancela sobre una concesión, tenemos que éste no se configura como tributo (en los términos del artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley N° 4755 de 3 de mayo de 1971) sino que es una contraprestación pecuniaria que efectúa el concesionario o usuario por el uso y disfrute especial que hace del dominio público. Entonces, si bien es cierto que no se puede realizar un laudo arbitral sobre la exigibilidad o no del canon, por haberse impuesto éste de manera explícita en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y la legislación especial del tema de consulta, no puede deducirse de ello que también se encuentra vedada la posibilidad de realizar un proceso arbitral respecto del monto de este porque ese aspecto sí puede considerarse que es de orden patrimonial, siempre y cuando no se exceptúe la aplicación del ordenamiento vigente. Claro está, la Administración debe tener muy en claro que es una potestad conferida a ella; en ningún momento puede interpretarse como una obligación. Si la Administración Pública correspondiente no tiene duda alguna en cuanto a la fórmula que utilizó en la determinación de dicho monto, no pareciera necesario someter la controversia a dicha vía alterna. En ese caso, es mejor que los asuntos se ventilen en vía judicial, a efectos de que se resuelva en ella acerca de los reclamos del concesionario, o continuar su trámite ahí, dado el caso que ya se hubiesen elevado a tribunales de justicia. Únicamente pareciera necesaria la decisión de acudir al arbitraje, en caso de que la Administración tenga duda, suficientemente motivada, para considerar como errónea la fórmula de cálculo del monto del canon exigible a las concesionarias de la zona marítimo terrestre, en ningún momento la exigibilidad del mismo. De ser así, debe emitirse por parte de la Administración, en estos casos la Municipalidad correspondiente, un acto debidamente motivado y fundamentado en los términos de los artículos 15 a 17 de la Ley General de la Administración Pública, donde sean claras y explícitas las razones por las cuales se considera que existen dudas que ameritan acudir a un proceso arbitral sobre el cálculo del quantum del canon. Sin otro en particular, se despide de usted, muy atentamente, Ana Lorena Brenes Esquivel Procuradora Administrativa Anexo: Dictamen C-187-96 de 11 de noviembre de 1996.