Creation of an Urban National Park in Loma Salitral and land expropriationCreación de un Parque Nacional Urbano en la Loma Salitral y expropiación de terrenos

Legal Opinion: 101 - J of 10/25/2018 October 25, 2018 OJ-101-2018 Madam Hannia Durán Barquero Chief Area of Legislative Committees IV Legislative Assembly With the authorization of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter AL-AMB-59-2018 of June 22, 2018, sent by email to the office of the Attorney General on June 22, 2018, at 10:51, in which it was made known that the Special Permanent Committee on the Environment agreed to consult this institution's opinion on the bill: "DECLARATION OF PUBLIC INTEREST AND EXPROPRIATION OF LOMA DE SALITRAL FOR THE CREATION OF AN URBAN NATIONAL PARK," file 20.632, published in Supplement No. 38 to La Gaceta No. 34 of February 22, 2018.

SCOPE OF THIS STATEMENT Before issuing an opinion on the merits of the matter consulted, it is necessary to clarify the advisory function assigned by force of law to the Office of the Attorney General of the Republic in relation to the bodies of the Public Administration.

The Office of the Attorney General of the Republic is the technical-legal advisory body for the various dependencies of the Public Administration, as provided in articles 1, 2, 3, 4, and 5 of its Organic Law. Likewise, subsection 3(b) of that norm establishes as one of its powers that of issuing legal opinions (dictámenes) to the State, decentralized entities, other public bodies, and state-owned enterprises.

This advisory function is materialized through the issuance of legal opinions (dictámenes) and legal opinions (opiniones jurídicas) for the active administration, which in turn have the authority and standing to request the criterion of this technical-legal advisory body prior to adopting the administrative decision.

However, even though the essential activity of the Legislative Assembly is not part of the administrative function, the Office of the Attorney General has been responding to the consultations formulated by the deputies in relation to a specific bill or in relation to aspects that may be considered covered by the political control function. Said pronouncement is a legal opinion (opinión jurídica), and therefore lacks binding effects. This form of collaboration, not provided for in the Law, aims to contribute to the effective exercise of the high parliamentary functions that the Constitution attributes to them, by means of strictly legal advice. In addition to the foregoing, the deadline established in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable to the Office of the Attorney General of the Republic.

ON THE MERITS:

ARTICLE ONE LOMA SALITRAL: SPECIAL FOREST PROTECTION ZONE The Executive Branch, using its constitutional powers, issued Executive Decree 13583-VAH-OFIPLAN of May 3, 1982, by which it approved the Regional Urban Development Plan "Gran Área Metropolitana GAM." This instrument was prepared by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), being a directive of mandatory compliance for individuals and state institutions.

Recital (considerando) 5 of the aforementioned decree defines the current situation of the GAM and provides for an orderly development of urban activity within this area, establishing a containment ring for future new developments on properties outside the circumscription.

For its part, through regulation 3332-B of April 26, 1982, published in La Gaceta 119 of June 22, 1982, the National Institute of Urbanism established in its Article 5 the special forest protection zones, among them the Loma Salitral, establishing that:

"Those zones that were created by Decrees number 6112-A of June 23, 1976, published in 'La Gaceta' number 136 of July 17, 1976, and those created by Decree number 13583 VAH-OFIPLAN of May 3, 1982, published in 'La Gaceta' number 95 of May 18, 1982, and that appear in the Regional Urban Development Plan, published in 'La Gaceta' number 119 of June twenty-second, nineteen eighty-two, are maintained as protective zones; that is, those of La Carpintera, Tiribí, Cerros de Atenas, Cerro de Las Palomas, and Cerros de Escazú, Loma San Antonio (Tirrases), and Loma Salitral, with the portion between the northern limit of the latter and the proposed 'intercantonal road' having an institutional public use and serving as a buffer zone (zona de amortiguamiento) and for protection of Loma Salitral. All these zones shall be subject to the following regulations:

5.1 New Urbanizations shall not be permitted in them, and, 5.2 Subdivisions (fraccionamientos) into resulting parcels smaller than five hectares shall also not be permitted, unless the property is submitted to the forest regime (régimen forestal), in which case the minimum lot size shall be that established by the Ministry of Agriculture and Livestock.

(Thus amended by Executive Decree No. 25902 of February 12, 1997)." In its Article 6, it establishes that in special forest protection zones, only the following constructions shall be permitted:

6.1 One dwelling per farm for the use of the owner or owners, and other constructions necessary for the use or services of the existing farms.

6.2 Those related to local agricultural activity.

6.3 For country clubs on lands of no less than five hectares and with building coverage not exceeding ten percent.

(Thus amended by Executive Decree No. 25902 of February 12, 1997).

As a corollary to the foregoing, within the general urban planning, Loma Salitral is classified as a Special Forest Protection Zone.

For its part, the Municipality of Desamparados issued the land-use planning (ordenamiento territorial) plan for the Canton of Desamparados, regulating in the section "Zoning Regulations for Land Use (reglamento de zonificación de uso de suelo) CHAPTER XIII, SPECIAL FOREST PROTECTION ZONES (ZEPF)." In its article 146, it refers to Loma Salitral and establishes as its purpose: To protect, prevent, and mitigate the direct and indirect impact of human activities on the Forest Protection Zones and their limits: Loma San Antonio, Cerros de la Carpintera, Loma Salitral and its buffer zone (zona de amortiguamiento), which are indicated on the land-use zoning map.

Articles 147 and 148 establish the permitted and non-permitted uses in Loma Salitral:

"Article 147 All these zones are subject to the regulations of Articles 5 and 6 of the GAM Plan Regulation, Executive Decree 25902 MIVAH-MP-MINAE a. New urbanizations shall not be permitted in this zone. b. Subdivisions (fraccionamientos) into resulting parcels smaller than 5 hectares shall not be permitted, unless the property is submitted to the forest regime (régimen forestal), in which case the minimum lot size shall be that established by the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG). The following constructions shall be permitted:

a. One dwelling per farm for the use of the owner or owners, and other constructions necessary for the use or services of the existing farms. b. Those related to local agricultural activity. c. For country clubs on lands of no less than 5 hectares and with building coverage not exceeding 10%.

ARTICLE 148. Buffer Zone (Zona de Amortiguamiento) of Loma Salitral a. Purpose: To delineate a transition strip from a residential zone to a protection zone, in order to promote environmentally friendly uses." b. Its limits are specifically established on the land-use zoning map. c. Conforming Uses: Forestry, biological corridor, recreational and sports fields, nurseries (sale only), botanical gardens, institutional public use, ecotourism. d. The felling of native trees shall not be permitted under any argument. e. Every institutional public project must have a treatment plant. f. Every green area must be reforested with native species. g. Development on land with more than a 30% slope is not permitted. h. Lots or farms that are not in the buffer zone (zona de amortiguamiento) of Loma Salitral and San Antonio, and that are not developed or affected by new projects, shall be subject to the technical norms and requirements of the Environmental Fragility Indices.

ARTICLE 149 For uses of reforestation, nurseries, botanical gardens, butterfly gardens to be developed within the buffer zone (zona de amortiguamiento) of Loma Salitral, they must also comply with the following requirements: a. Submit a project planned and directed by a qualified professional (forestry engineers, biologists, or related fields), as appropriate for the project, before the Land-Use Planning (Ordenamiento Territorial) Process. b. The project must contain at a minimum: Objectives, goals, programming, and timeline of activity development, design, control measures (monitoring), reforestation plan. c. Only native species shall be used according to the area where the project is developed. d. The project must guarantee the improvement of the cover of the ZPEF and the buffer zone (zona de amortiguamiento) of Loma Salitral." Following the general planning of the decrees in which Loma Salitral is incorporated as a forest protective zone, the municipal master plan (plan regulador) classifies Loma Salitral as a Special Forest Protection area.

Article 2 of the Urban Planning Law promotes an orderly expansion of urban centers; a satisfactory balance between urban and rural development through an adequate distribution of the population and economic activities, and of course, the State has the objective of promoting efficient development of urban areas in order to contribute to the better use of natural and human resources.

This general and local planning has a foundation within the constitutional and legal framework, which allows the State to establish limitations on private property, a concept that has evolved thanks to the moderating function of law carried out by the Constitutional Court (Sala Constitucional) (judgment 6524-1998). This aforementioned judgment manages to shape the general principles of imposing limits on fundamental rights and establishes the parameters of urban property in harmony with the social function of property:

"ON LIMITATIONS IMPOSED IN MATTERS OF URBAN PLANNING. The imposition of limitations on property for urban development purposes is essential for coexistence in society, and does not constitute an expropriatory activity requiring prior compensation, according to the terms set—and analyzed in the preceding recitals (considerandos)—in the second paragraph of article 45 of the Political Constitution. Such limitations on the right of property are a product of the very fact of forming part of a community, the same one that guarantees that right, but subjects it to certain regulations with the aim of achieving an optimal and harmonious enjoyment of the rights of all individuals. In this sense, this Chamber has commented on the 'relative' nature of the right of property, insofar as it is subject to limits and restrictions on one or more of the attributes of property for urban development reasons; and in various judgments, it has confirmed the 'social interest' nature of urban planning rules, imposed in accordance with what is ordered by the Political Constitution itself. Thus, in constitutional judgment number 1167-92, it stated: 'Although our Political Constitution recognizes private property as a fundamental right of citizens, the enjoyment of such right is not unrestricted, and article 45 of the Constitution itself allows the Legislative Assembly to impose social interest limitations on it. The Urban Planning Law is one of those limitations, and therefore, the refusal to grant a license does not constitute a violation of the appellants' fundamental rights (...);' a thesis that was reinforced by amparo judgment number 5303-93, in which it was stated: 'Costa Rican legislation establishes the possibility of limiting private property for reasons of social interest. As indicated in the first Recital (Considerando), the limitation on property imposed by a master plan (plan regulador) is constitutionally possible, because the right of property is not unlimited; rather, a general framework exists within which the owner can act, which must be compatible with the constitutional content of that right. For the reasons expressed, in the judgment of this Court, the limitation imposed, insofar as it is adjusted to a current master plan (plan regulador), does not violate, as suggested in the appeal, article 45 of the Political Constitution, insofar as that master plan (plan regulador) does not deconstitutionalize the private property that is affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution,' and, finally, in judgment number 6706-93, it declared the constitutionality of the Urban Planning Law." In this sense, this advisory body, in legal opinion (dictamen) C-390-2007 of November 6, 2007, referred to the social and environmental function of property as follows:

"The social and environmental function of urban real estate property While the police power manifests as the State's authority to limit fundamental rights and freedoms in pursuit of the general welfare, the social and environmental function of property refers to the general duties to which real estate property is tied toward the rest of society, and which underpin the establishment of limitations despite its constitutional character as 'inviolable.' This is because in it, not only does the underlying economic interest converge, but also the public interest in achieving rational use of the land and the natural resources present on it, as well as the productive processes carried out on it, so that the wealth generated by it is distributed rationally in society." It is for the foregoing reasons that, according to the physical characteristics of this zone, the master plans (planes reguladores) have protected Loma Salitral by regulating land use with limitations on private property established at the general and local level.

Regarding the special forest protection zones in this urban sector, the Office of the Attorney General, when rendering the report under article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction, in the unconstitutionality action filed against Transitory Provision No. IV of the Land-Use Planning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of the canton of Desamparados, processed under constitutional file No. 17-2841-0007-CO, cited several resolutions of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and indicated that:

"There is a close link between urban development planning and the guardianship and protection of the environment. Urban planning norms are called upon to satisfy an imperative public interest, which is the rational use of resources, environmental protection, and quality of life. '...in urban matters, public authorities must guarantee that their decisions balance the highest interests, given that human life is at the center, hence it is also necessary to handle conservation criteria, due to the dual condition in which human beings develop: through their subsistence by means of an ecologically balanced environment, which they must use rationally, and in order to survive, without being able to exploit their natural habitat to such an extreme that they put themselves in danger. When the Political Constitution refers to a healthy environment, this refers not only to respect for the environment as nature but also to an even greater aspect, such as the integral development of the human being—physical and mental—of urban sanitation for the immediate and mediate population. The transcendence of certain public decisions, lacking technical support, especially in environmental matters, must be recognized as a matter of extreme care. It is true that once human beings settle in a natural environment, they inevitably impact it and exert their transforming influence to adapt it, whether successfully or not, it can develop them or limit them. As the Chamber stated on another occasion, "It can well be affirmed that these are two complementary aspects of a reality, like two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment." (judgment No. 2003-03656). In this sense, the importance of the State maintaining current policies for orderly urban development must be recognized, through the legal mechanisms it has formulated to safeguard a balance with the environment... the Public Administration does not have a margin of discretion to dispose of areas of the Special Protection Zone without being assisted by scientific and technical criteria that support that decision... As has been indicated on other occasions, the State must have a broad and clear vision of the impact of its decisions, particularly over the areas that its provisions regulate, to avoid environmental degradation.' (Vote No. 3684-2009. The bolding does not belong to the original). "For the Chamber, it is clear that special protection areas... fulfill functions of utmost importance in the planning and expansion of cities in their natural environment, to which every human being has the right to do so in peace, security, and dignity." (Vote No. 13436-2011). The purpose of special protection zones is to "guarantee a reasonable use of natural resources" (Vote No. 6524-1998)." However, even though Loma Salitral is within a special forest protection zone category established in the general and local master plan (plan regulador), the bill intends to transform it into a PROTECTED WILD AREA (ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA), under a new management category (categoría de manejo) called URBAN NATIONAL PARK.

ON THE CREATION OF A PROTECTED WILD AREA MANAGEMENT CATEGORY (CATEGORÍA DE MANEJO ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA).

The bill, in article seven, intends the creation of an urban national park, Loma Salitral, whose purpose is to guarantee the environmental conservation of the lands that comprise it, as well as for the construction, maintenance, and administration of gardens, green areas, open spaces, disturbed paths, furniture for games and cultural, physical, and sports activities, kiosks, lighting, public bathrooms, and other infrastructure that is compatible with the conservation objectives of the Park and to receive and promote recreation and human development.

For its part, article fifteen intends to amend article 32 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) to include a new management category (categoría de manejo) called: "Urban National Parks." This new concept, as inferred from the bill, has a dual purpose: conservation and recreation.

According to legal opinion (dictamen) C-346-2015 of December 11, 2015, protected wild areas (áreas silvestres protegidas) are defined as a delimited geographical zone, constituted by land, wetlands, and portions of sea, declared as such because they represent special significance due to their ecosystems, the existence of threatened species, their impact on reproduction and other needs, and their historical and cultural significance. They are dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general (article 59 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998). In the same sense, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has ruled: "Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) declared by the Executive Branch are assets subject to the regime of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), for having high value for ecosystems, threatened species, or from a scientific point of view, they are delimited by the Executive Branch; as of their declaration, the aim is to endow these geographical zones with the conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function." (Vote No. 21258-2010 of 2:00 p.m. on December 22, 2010).

From the transcribed legal opinion (dictamen), as relevant, it is inferred that the vocation of a wild area is protection and conservation, which is incompatible with the urban in a "broad sense." The urban and the environmental must coexist due to the disorderly growth of populations; however, our environmental legal system leans towards protection and conservation for an area classified as a protected wild area (área silvestre protegida), permitting some uses, for example, for scientific and tourist purposes duly controlled by state activity, and does not admit any type of harmful human intervention that threatens the ecosystem or natural resource being protected.

Now, if the intention is to create a management category (categoría de manejo) and include it within article 32 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), the requirements established in article 36 of the Organic Environmental Law must be met:

"Article 36.- Requirements for creating new areas. To create protected wild areas (áreas silvestres protegidas) owned by the State, whatever the management category (categoría de manejo) it establishes, the following must be previously complied with:

• a)Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it. b) Definition of objectives and location of the area. c) Technical feasibility and land tenure study. d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it. e) Preparation of maps. f) Issuance of the respective law or decree." Under this reasoning, this advisory body, through OJ-049-2006 of April 19, 2006, referred to the importance, prior to the enactment of the decree or law, of complying with the requirements established in the preceding section, because if these are left for a later stage, the creation of an area is denatured and would not fulfill its purpose:

"One of the main objections that can be made to the bill is found in its fourth article, which stipulates:

'Article 4.- Based on scientific information, the formal declaration of the Playa Grande Mixed Wildlife Refuge, located in the vicinity of the Las Baulas de Guanacaste Marine Park, and the Tamarindo Wildlife Refuge, in the area of Tamarindo beach and its surroundings, shall proceed.' According to article 36 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), Law No. 7554 of October 4, 1995, to create protected wild areas (áreas silvestres protegidas), whatever the management category (categoría de manejo) established, the following requirements must be met: 'a) Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it.

• b)Definition of objectives and location of the area.
• c)Technical feasibility study and location of the area. d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it. e) Preparation of maps.
• f)Issuance of the respective law or decree.' In the proposed Article 4, it is not clear whether a new protected area is being created or not, as none of the requirements stated in Article 36 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) are met. The scientific studies appear to be left for a later stage, and the location of the affected area is extremely vague, using expressions such as 'in the vicinity of' or 'in the area of Tamarindo beach and its surroundings.' Nothing is said either regarding feasibility and financing studies, and even less regarding the preparation of maps. In the event that the declaration of the new protected area was being left for a later stage, the doubt remains as to what will happen if, based on scientific information, the conclusion is reached that the creation of such a protected wild area (área silvestre protegida) is not necessary. In what state would the legislative mandate for its creation remain?" Therefore, and along these lines, it is recommended that the legislator, prior to approval, verify compliance with the requirements established by law for the creation of the proposed entity.

Now, in relation to the term "national park" used in the name of the category to be used, it is important to note that the law contemplates the national park as a management category (categoría de manejo). To conceptualize it, the Office of the Attorney General, in OJ-047-2011 of August 16, 2011, stated the following:

"Thus, within international human rights law, we find that the right to a healthy environment is regulated in the Protocol to the Convention on Economic and Social Rights (San Salvador), which establishes in its article 11 the right of every person to enjoy a healthy environment and states: 'Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services. 2. The States Parties shall promote protection, preservation, and improvement of the environment.' The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights of 1966, which entered into force in 1976, establishes: 'Article 12. 1. The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health. 2. The steps to be taken by the States Parties to the present Covenant to achieve the full realization of this right shall include those necessary for: … b) The improvement of all aspects of environmental and industrial hygiene.' Among these conventions, we find the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, Law number 3763, which in its article 1 establishes a definition for national park:

'Article 1: Definition of the terms and expressions used in this Convention. (…) 1.- National Parks shall be understood as: The regions established for the protection and conservation of the natural scenic beauties and of the flora and fauna of national importance, which the public can best enjoy by being placed under official surveillance (…).' In this same line of thought, there is what is stipulated by the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in Central America, which is Law number 6084, which in its article 9 establishes:

'Article 9.- Definitions. For the purpose of this Regional Convention, the most important terms shall be used with the following meanings: Protected Area: It is a defined geographical area, terrestrial or coastal-marine, which is designated, regulated, and managed to fulfill specific conservation objectives, that is, to produce a series of specified goods and services (in situ conservation)(...).' This latter Convention, in its article 17, contains a requirement for the States Parties to it, which is stated as follows:

'Article 17.- National parks, natural and cultural monuments, wildlife refuges, or other protected areas shall be identified, selected, created, managed, and strengthened, as soon as possible, within the respective countries, through the responsible institutions, as instruments to guarantee the conservation of representative samples of the main ecosystems of the isthmus, and as a priority those containing water-producing forests.' National legislation has not lagged behind on this issue. The National Parks Service Law is a living example of this. The foregoing was reflected and demonstrated by the background that motivated it. In the explanatory memorandum for the bill creating the National Parks Service, it is stated that National Parks:

'(…) Constitute a form of use of natural resources through which these are not consumed but rather conserved to provide public benefits permanently. Such benefits refer to recreational, scientific, social, cultural, and economic aspects and are based on the global conservation of the country's natural and historical heritage.' Mentioning as some of the most important: recreation and tourism, nature conservation, scientific research, public education, conservation of historical and archaeological areas, and protection of hydrographic basins, in that order (…)'.

In relation to this same body of norms, we find the following in its first article, which orders the creation of National Parks. The article in question establishes the following:

'Article 1.- The National Parks Service of the Ministry of Agriculture and Livestock is created, which shall have as its specific function the development and administration of national parks for the conservation of the country's natural heritage.' (Law No. 7152 of June 5, 1990, transfers the National Parks Service to the Ministry of Environment and Energy).

In this way, we can note that National Parks were created with a specific and clear purpose: the conservation of the natural heritage of the national territory; therefore, all activities intended to be carried out within them must be oriented toward the care and preservation of that specific area dedicated solely to the preservation of the natural resources located there.

Similarly, National Parks fulfill another important function, apart from that related to being dedicated to protecting natural resources, which is the free enjoyment by all inhabitants of that portion of land and everything contained within it, that is to say, the natural resources found there. Added to the previous function is that of generating environmental education and scientific studies.

In accordance with the foregoing, this concept encompasses the conservation of the natural heritage, so the activities carried out within these areas must be oriented toward the care and preservation of the natural resources located there, as established by the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) and the National Parks Law (ley de Parques Nacionales).

Now, the urban concept implies, according to the use intended to be provided, a human intervention that may distort the previously required purpose, since the project is permitting for this category the construction, maintenance, and administration of gardens, green zones, intervened open spaces, trails, furniture for games and cultural, physical, and sports activities, kiosks, lighting, and public restrooms.

Therefore, it is important that the legislator take into consideration what was indicated by this advisory body in Opinion C-339-2004, regarding permitted and non-permitted uses, and the classification criteria developed by the World Conservation Union (Unión Mundial para la Naturaleza), which elaborated an international system of categories. This opinion referred to the specific restrictions in these areas, so it is considered necessary to transcribe a large part of the opinion as it is of interest for the present legal opinion (see additionally OJ-075-2009C August 11, 2009):

2.4. Specific restrictions for protected wilderness areas The declaration of the first protected natural spaces in other countries and in ours had as its primary objective the preservation of spectacular landscapes and public recreation.(63).

From that initial objective, there has been an evolution toward the conservation of biological diversity, as Randall García Víquez points out, since initially the goal was to conserve scenic beauties for society's enjoyment, subsequently the protection of species of particular interest, and later, the maintenance of ecosystems and their functions.(64) Due to their natural conditions, specific resources (flora, fauna, landscapes, geological formations, etc.), representative or scarce ecosystems and species, which have motivated their declaration, upon being legally recognized as possessing supposedly well-conserved important ecological values (since protective legislation exists), protected wilderness areas exert great attraction for ecotourists.(65) However, not all of them have been created with tourism in mind, so they are not prepared to receive visitors.(66) A principle embraced in the European Charter for Sustainable Tourism in Protected Areas: "Specific measures will be taken to ensure the maintenance of tourism development within the limits of carrying capacity and acceptable and reasonable changes in the natural, cultural, and human environment of the territory. The protected area itself should advise tourism operators on the design of new activities compatible with protection objectives. Certain areas, due to their fragility, may not be opened to the public."(67) For Martín Mateo, protected natural spaces should be visitable except for some very restrictive category, or under certain circumstances (such as the reproduction period, diseases and plagues, adverse meteorological conditions, species in serious danger, etc.).(68) Adding that although tourism can be a source of resources for the areas, their main function is not to generate resources, so it is necessary to regulate behaviors compatible with the primary vocation of the protected area, limiting access and prohibiting it for certain especially sensitive areas.(69) For example, the World Conservation Union elaborated an international system of categories intended to classify them based on the main management objective, establishing, among others, the categories of: I. Strict Protection (Strict Nature Reserve / Wilderness Area) and II. Ecosystem Conservation and Tourism (National Park).(70) Pointing out, among the management objectives of the Strict Nature Reserve, within which the Costa Rican example of the Cabo Blanco Absolute Nature Reserve is cited, the limitation of public access.(71) Likewise, the experiences and activities offered to visitors must be in harmony with the conservation objectives defined for a specific protected area. In general, they should be quiet, silent, non-intrusive, and based on the specific characteristics of the area (instead of those that can be done anywhere). They include physical activities with little infrastructure, aimed mainly at discovering nature, rather than doing sports (trekking, climbing, cave exploration, diving, cycling, and canoeing). It is difficult to draw a clear line between appropriate and inappropriate tourist activities in a protected area, and ultimately, some authors recommend making the decision based on a case-by-case analysis:(72) "activities such as walking through the countryside, having a picnic, camping, or taking photographs of natural scenery are usually considered acceptable both in national parks and in nature reserve zones, and yet, even such limited leisure uses can cause problems, including environmental damage to ecological and cultural resources. Conflicts can and do arise between different users on the one hand and between users and managers on the other, when it comes to determining what is understood as acceptable behavior in carrying out leisure activities in any specific location."(73) For the Federation of European National and Natural Parks, the following are incompatible with protected areas:

- Noisy activities, with many people at the same time, for example, groups of more than 30 people.

- Motorized recreational activities: water skiing, jet skis, etc.(74) In any case, in our state-protected wilderness areas, the prohibition provided by Article 39 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998, applies, which prohibits granting concessions or contracts that authorize access to biodiversity elements in favor of third parties or the construction of private buildings, in the provision of services or execution of non-essential activities, which it lists: "parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, shops, construction and administration of trails, of visitation and others defined by the Regional Council of the Conservation Area." In zones officially subject to a management category according to Article 32 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554 of November 13, 1995, (national parks, biological reserves, forest reserves, national wildlife refuges, protected zones, natural monuments, and wetlands), the granting of concessions for the construction and operation of tourist marinas and docking facilities is not permitted, pursuant to Article 1 of the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas (Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas), No. 7744, of February 6, 1998, and Article 3, subsection d) of its Regulations, Executive Decree 27030, of May 20, 1998.(75) National parks and biological reserves have a particular regime established by the National Parks Service Law (Ley del Servicio de Parques Nacionales), No. 6084 of August 24, 1977, which applies to both categories by virtue of the provisions of Article 58 of the Biodiversity Law: "The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law Creating the National Parks Service, No. 6084, of August 24, 1977". (...)

Law No. 6084, of the National Parks Service, prohibits in these areas the felling of trees, the extraction of forest products, the carrying out of any type of commercial and industrial activities, and the granting of concessions for the exploitation of their products (Art. 8, subsections 1 and 15 and numeral 12), in line with Article 3 of the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, approved by Law No. 3763 of October 19, 1966, and ratified in 1967,(77) where it was agreed that the riches of the parks would not be exploited for commercial purposes.(78) NEGATIVE ENVIRONMENTAL IMPACTS "One of the main criticisms often made of ecotourism is that it represents a threat of destruction to the environment it attempts to protect."(80) And it is precisely that many of the places visited by ecotourists support fragile ecosystems that cannot withstand significant disturbances, such as island, coral, coastal (wetlands and beaches used as reproduction sites for turtles and seabirds), caves, or habitats with the presence of endemic, threatened, or endangered species, which increase tourist attraction, but which can be affected, even when the number of visitors is small.(81) The potential negative environmental impacts of ecotourism—and related facilities—or public use in natural areas, can be differentiated according to their source: tourist activities or services and infrastructure, having cumulative effects that can generate even more significant damage,(82) and whose list is noted below.

3.1. Environmental impacts of tourist activities and public use Excessive influx: stress on the environment, change in animal behavior (disturbances to rest,(83) feeding, hunting, reproduction and care of young, etc.).

- Noise and movement: irritation of animals.

- Organic and inorganic waste: degradation of the natural landscape, habituation of fauna to waste, danger to animal health.

- Feeding animals: behavioral changes in fauna, dependence.

- Untreated residues and discharges in water: changes in acidity levels.

- Introduction of exotic species: competition with foreign species.

- Movement off roads and trails: destruction of soil and vegetation, disturbance of fauna.

- Collection of souvenirs (capture of fauna and collection of flora, shells, coral, etc.): interruption and destruction of natural processes.

- Hiking: destruction of vegetation, erosion and compaction (with reduction in porosity and infiltration rate) of the soil, disturbances from seeds adhering to clothing.

- Observation or photography: disturbances to animals (disturbances in reproduction and feeding activities).

- Canoe or boat rides: disturbances to aquatic animals and damage to aquatic vegetation, water contamination from possible spills.

- Canoeing: disturbances to aquatic animals and damage to aquatic vegetation, trampling of shoreline vegetation, soil erosion and compaction, and transport of equipment.(84) Camping/picnic: soil erosion and compaction, damage to vegetation, noise, disturbances to fauna, consumption of potable water, contamination (among others from garbage and the use of detergents), landscape intrusion, careless use of fire (risk of fires and serious damage to the ecosystem), collection of firewood (mortality of small animals and destruction of habitats).

Climbing: damage to vegetation.

Diving and snorkeling: water contamination (from oily substances, sunscreens, soaps, and bacteria from human skin), damage to the seabed, breaking of coral, and capture of specimens.(85) 3.2. Environmental impacts of services and infrastructure 3.2.1. Transportation - Construction of transportation infrastructure (trails, roads, docks): disturbances to migratory routes, destruction of vegetation, deforestation, loss and division of habitats, drainage changes, obstruction to water infiltration, and damage to the ecosystem.(86) - Vehicle traffic: soil erosion and compaction, damage to vegetation, fauna mortality, species displacement (barrier effect), dust, visual and auditory impact that can cause the disappearance of certain animal species, fuel leaks and spills (air, soil, and water contamination).

- Motorized boats or launches: disturbances to wildlife (especially aquatic birds) from noise, water and air contamination from fuel leaks and spills of fuel and other substances, turbidity and erosion from waves, damage to riparian and aquatic vegetation and fauna.(87) 3.2.2. Accommodation facilities and others - Infrastructure: deforestation, noise that causes disturbances to fauna, loss and division of habitats, drainage changes, soil erosion, visual contamination, artificialization through the development of leisure zones, replacement of native vegetation with exotic plants, power lines causing bird strikes in flight and destruction of vegetation, etc.

- Operation: human presence and noise (disturbances to animals), depletion of aquifer resources, contamination of air, soil, and water (surface and underground) from wastewater, garbage, and waste, among others.(88) As a corollary, the creation of this management category and the modification to the Organic Environmental Law is a discretionary matter of the Legislative Assembly in the exercise of its functions; however, it is recommended to observe international and national parameters for creating environmental categories intended to protect natural spaces invaded by urban spaces.

ARTICLE ONE ON THE EXPROPRIATION OF PROPERTIES WITHIN THE LOMA SALITRAL AREA AS A PROTECTED WILDERNESS AREA.

As a result of the creation of the Urban National Park (Parque Nacional Urbano) figure as a Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida), the project contemplates the expropriation of properties owned by private individuals and public legal entities that are located within this area.

This expropriation is of the so-called legislative type. For Miguel Sanchez Morón, "exceptionally, expropriation can be agreed directly by the legislator. It must be specified that this does not allude to the simple declaration by law of causa expropiandi which is always its responsibility whether carried out generically. (...) In legislative expropriations, the legislator also determines the very object of the expropriation so that by its own decision, the ablatory effect or deprivation of private patrimonial rights is produced, and frequently establishes special rules for the singular expropriation operation, whether of procedure, valuation of goods, or relating to these and other aspects (the right of reversion, for example)." The article establishes the declaration of public interest, an indispensable requirement to initiate the procedure. This declaration is a manifestation of legislative will that demonstrates that the properties described therein must be forcibly sold to fulfill the proposed public purpose.

Making the declaration of public interest is a requirement of Constitutional Law established in Article 45 of the Political Constitution and demonstrates that the private properties determined for a project are the most suitable to fulfill the proposed purpose (Opinion C-143-2002 of June 7, 2002).

Regarding the determination of public interest and its discretion, in legal opinion OJ-114-2014 of September 23, 2014, ruling 3090-2013 was cited, which indicated:

"In this regard, concerning the notion of 'public interest', the jurisprudence of this Chamber has indicated that: '(…) the notion of 'public interest' that appears in Public Law fulfills a triple function: a) it is one of the criteria that inspires the interpretation and application of its norms; b) it is a legal concept that, in turn, needs to be interpreted; and c) it constitutes the core of administrative discretion. The essence of all discretionary activity is the singular appreciation of public interest carried out in accordance with the criteria set by legislation. Thus, discretion exists so that the Administration can appreciate what truly benefits or harms the public interest, so that it can make its decision free of detailed prior conditioning, and subject to the examination of the relevant circumstances that concur in each case (see judgment number 2006-001114 of 09:45 hours on February 3, 2006)." Hence, due to the nature of Loma Salitral, it is recommended, prior to the declaration of public interest, to verify whether in the legal system there exists any legal figure established in the Organic Environmental Law that guarantees the conservation of the lands and guarantees the public interest sought by the project.

It is for the foregoing reason that it is recommended to make the expropriation conditional upon the technical studies issued by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE), which will determine the viability of the project to avoid future administrative liability for lawful conduct, as established by Articles 190 and 194 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública):

"Article 190.- 1. The Administration shall be liable for all damages caused by its legitimate or illegitimate, normal or abnormal operation, except for force majeure, fault of the victim, or act of a third party. 2. The Administration shall be liable in accordance with this article, even when it cannot be so by virtue of the following sections of this Chapter, but liability for lawful acts or normal operation shall only arise according to the terms of the following Third Section.

Article 194.- 1. The Administration shall be liable for its lawful acts and for its normal operation when they cause damage to the rights of the administered party in a special manner, due to the small proportion of those affected or the exceptional intensity of the injury.

2. In this case, the compensation shall cover the value of the damages at the time of its payment, but not lost profits.

3. The State shall be liable for damages caused directly by a law, which are special in accordance with this article." The foregoing argument is of utmost importance for the State because, in the face of a technical impossibility or a future delay in compensation, it could cause the State to pay an amount greater than that established in the administrative appraisal or an amount for possible damages and losses.

As an example of the above, the State was ordered to pay interest dating back to 1981, for emptying of essential content the law that created Manuel Antonio National Park, as established by the Constitutional Chamber in that specific case. This case took place in judgment 400-2013 issued by the Administrative and Civil Treasury Appellate Court, at fifteen hours on July five, two thousand thirteen, judicial file 10-336-1028-CA, in the expropriation proceedings of the State against Desarrollos Playas Manuel Antonio S.A., where the Court ordered the expropriation of land within the National Park, which had not been expropriated since the 1980s at the time of its declaration. In its considerations, it indicated:

"The portion of the property affected by this expropriation process was incorporated within the boundaries of Manuel Antonio National Park, through Executive Decree No. 11148-A of February 15, 1980, so from that date forward, this part of the property is subject to the use limitations established by the legal system. Decree ratified by Law number 6794 of August 25, 1982. (See report called: 'Technical Justification to consider for determining the real value of the property Folio Real No. 6-16766-000, Cadastral Plan P-448727-1997...' at folio 403; as well as resolution No. 22-S-00 of the Second Chamber of the Administrative Tax Tribunal at 08:00 hours on July 26, 2000, visible at folios 23 to 31 of the administrative file) 6) That the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, through ruling number 5302-99, at 17:18 hours on July 7, 1999, notified to the Director of the Central Pacific Conservation Area on March 20, 2000, granted the amparo appeal filed by the now-expropriated party, indicating in what is of interest: '(...), it is concluded that Desarrollos Manuel Antonio Sociedad Anónima is legally disabled by Law 5100 and administratively by the action of the authorities of the Ministry of Environment and Energy, from making free use of its property. Despite the fact that the limitations imposed on the property in question empty the essential minimum content of the property right corresponding to the company, the State has omitted to pay in its favor the amount corresponding to the expropriation ordered precisely through Law 5100 (...). Given the reparatory nature of the rulings of the Constitutional Chamber, the Ministry of Environment and Energy, the Administrative Tax Tribunal, and other competent bodies in the matter are ordered to execute with speed and diligence the necessary actions to comply as soon as possible with the expropriation procedure' The facts of the judgment and the situations of the specific case led the Administrative Court to order the State to pay interest dating back to 1982, considering that from that date the content of the private property of the expropriated party had been emptied:

'On the other hand, the representative of the defendant company points out regarding interest, that the judgment violates Article 45 of the Political Constitution and Article 11 of the Expropriations Law (Ley de Expropiaciones), since it grants interest from the formal act of putting into possession carried out in the month of September 2010, when the truth is that, since the enactment of Law 6794 of December 27, 1982, the content of each and every one of the attributes of property was emptied, as declared by the Constitutional Chamber in Ruling No. 5302-99 at 17 hours and 18 minutes on July 7, 1999, in which the State was ordered to immediately begin the expropriation procedures, therefore requesting that interest be granted from the enactment of the law, the moment from which the State de facto took possession of the property, and subsidiarily requests that they be granted from the date of the issuance of the Constitutional Chamber's ruling. This Tribunal considers that possession is a concrete fact, and the existence of acts of defense constitutes irrefutable evidence that the State does exercise it over the expropriated strip; certainly Article 11 of the Expropriations Law states in what is of interest: '(...) The Administration shall be obliged to recognize interest to the expropriated party, ex officio and at the legal rate in force, from the dispossession of the property. (...)'; in the present case, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in the cited ruling 5302-99 at 17:18 hours on July 7, 1999, established in a clear manner and with the character of material res judicata, that: '(...) Desarrollos Manuel Antonio Sociedad Anónima is legally disabled by Law 5100 and administratively by the action of the authorities of the Ministry of Environment and Energy, from making free use of its property. Despite the fact that the limitations imposed on the property in question empty the essential minimum content of the property right corresponding to the company, the State has omitted to pay in its favor the amount corresponding to the expropriation ordered precisely through Law 5100 (...)' . Under such understanding, it was established by the Constitutional Court, that the activity of the administrative authorities that included within the boundaries of Manuel Antonio National Park the property subject to these proceedings, through Executive Decree Number 11148-A of February 15, 1980, ratified by Law 6794 of August 25, 1982, were the acts that consummated the dispossession of the property from the defendant company, depriving it from that moment of the enjoyment of the fundamental property right enshrined in numeral 45 of the Political Constitution. This was even recognized by the public administration itself, through the Executive Directorate of the National System of Conservation Areas, through the report called: 'Technical Justification to Consider for determining the Real Value of the Property Folio Real No. 6-16766-000, Cadastral Plan No. P-448727-1997, belonging to Desarrollos Playas de Manuel Antonio S.A., legal ID 3-101-025960, located within Manuel Antonio National Park' (emphasis supplied), which was issued in March 2011, a document that pointed out in what is of interest: '(...) The property was incorporated within the boundaries of the PNMA through Executive Decree No. 11148-A (for the expansion of the Park), on February 15, 1980, so from that date, this part of the property is subject to the use limitations established by the legal system (...) Historically, since the incorporation of the property into the PNMA, protection has been absolute because it is covered by mature primary forest and forest in the process of recovery; a reason that consolidates the Park's ecosystem in the recent use plans for the same, including the Sustainable Tourism Development Plan for Manuel Antonio National Park and its Area of Influence (...). As is evident from the preceding paragraphs, the property, due to its forest cover (cobertura boscosa) and topography with Class VII and VIII lands (not suitable for agricultural use), presents limitations even before its incorporation into the Park in 1980, and under the use and principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest, it has the use limitations that have been in effect since the enactment of the Forestry Law (Ley Forestal) in 1969, Law 4465, Articles 4, 6, 47, among others, so it has had these limitations since long before the declaration of public interest and before its incorporation within the boundaries of the PNMA, where special legislation applies, which imposes other limitations (...)' Therefore (...) a) The total amount to be paid by the State as compensation to Desarrollos Playas Manuel Antonio Sociedad Anónima is set at the sum of ₡1,848,494,000 (one billion eight hundred forty-eight million four hundred ninety-four thousand colones). b) Interest is recognized on the difference resulting between the administrative appraisal and the amount granted in the judgment, from December 27, 1982, and until its effective payment.

As demonstrated, the State's own action without a programmatic planning of actions that encompass administrative action in accordance with its economic capacities, may lead it in the future to pay sums for interest, damages, and losses for the benefit of the private subjects expropriated by a legal norm.

This representation is aware, as constitutionally protected, that the State must exercise its sovereign power (potestad de imperio) in relation to the protection of the environment, so the State must act under the principles of reasonableness and proportionality between the protected legal right and the financial and administrative structure to carry out expropriation processes.

Regarding the properties indicated in this article, the observation is made that properties of San José 67172 and 831654 do not exist in the National Registry's database. In addition to the foregoing, property 521539 was merged to form property 67172-000. This merits a review of the case.

ARTICLE TWO AND THREE.

These articles regulate procedural acts established in the Expropriations Law 7495 of May 3, 1995. The observation is made that Article 20 of the Expropriations Law establishes the annotation for all properties involved in the project, so by good legislative technique, it is recommended to order the annotation on all properties declared of public interest, whether private or belonging to a State institution.

Regarding the third article, the observation is made, as indicated in previous paragraphs, that prior to making the declaration of public interest and ordering the expropriation legislatively, the State, through the figure of the Ministry of Environment and Energy, must verify whether it has the economic capacity to compensate the subjects affected by the expropriation. The legislator must consider the country's current fiscal situation and the restrictive measures that, to public knowledge, the State is adopting to resolve the financial situation it suffers.

ARTICLE FOUR AND FIVE Article four reflects the need for prior technical studies to classify the natural space intended to be protected, since this article indicates that if it concerns forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, they shall be subjected to an environmental management plan that includes an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently a management plan for recovery and restoration of the resources. However, the project is creating a new management category for the purpose of protecting that natural space, which reiterates the need for the Ministry of Environment and Energy to classify the area in accordance with the categories established by the Law.

In addition to the above, the project intends that SINAC, prior to compensation, request environmental impact assessment, environmental evaluation, and socioeconomic studies from the competent authorities.

In this regard, the area has been protected by the State through regulatory plans which establish limitations on private property located in Loma Salitral, guaranteeing the public interest of conserving the forest areas that underlie it.

Regarding the environmental impact assessment, legal opinion OJ-013-2009 of February 10, 2009, refers to a resolution of the Constitutional Chamber as follows:

"With respect to the suggested reform to Article 17 of Law No. 7554, the first thing that stands out is that it moves from a specific definition of a factual situation for applying the environmental impact assessment ('human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials') to a more generic one ('construction or operation of new works, projects, or activities that are susceptible to producing significant negative effects on the environment'). Such broadening seems to be more in tune with the jurisprudence of the Constitutional Chamber on the subject.

'The Organic Environmental Law clearly states that »... Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment created in this law ...«, which allows one to affirm, in correct reading, that no human activity that may alter or contaminate the environment can dispense with the referred environmental impact study. The formula that the Executive Branch has devised so that it can be established, »prima facie«, whether the human activity undertaken may alter or destroy the environment, has been the submission of the form called »Preliminary Environmental Assessment«. It is not, then, as the Administrative Environmental Tribunal maintains in its report, that the Executive Branch has absolute discretion to indicate the projects that must carry out the environmental impact study, since by provision of the Political Constitution itself (Article 50) and the Organic Environmental Law, as a general principle, every human activity modifying the surroundings 'shall require' the referred study. (…) This means that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Constitution, is the fundamental right of every person and functions as an unavoidable general principle, so that in this matter it is not possible to make generic exceptions (in urban matters and other topics dealt with in Articles 19 and 20) to exempt compliance with environmental obligations, since this risks deconstitutionalizing the guarantee of state response in defense of the environment…' (Voto No. 1220-2002 of 2:48 p.m. on February 6, 2002)." For its part, OJ-022-1999 San José, February 19, 1999, under this same understanding establishes the following:

• 2)THE ENVIRONMENTAL IMPACT VALUATION. The second article cited, 17 of the Organic Environmental Law, is linked to the environmental impact assessment, as a prior, indispensable requirement to initiate activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, but it should be noted that it refers its listing to the laws and regulations. (Also Article 37, ibid., amended by Article 114 of the Biodiversity Law, subjects private properties allocated to forest reserves, protective zones, and wildlife refuges to an environmental management plan, which incorporates the environmental impact assessment, while payment or expropriation is carried out).

The environmental impact assessment, constantly recommended in international declarations and organizations, is an effective preventive technique that allows the public entities in charge of approving projects or activities of a certain magnitude to take into account, in advance and on reliable bases, the damaging repercussions to the environment that they could produce. With this mechanism, a more correct decision is achieved, by being able to choose, among the possible options, the one that best safeguards the general interests, from a global and integrated perspective.

As a corollary, the requirement of an environmental impact study in an area that is declared a special forest protective zone (zona protectora especial forestal) in accordance with the general and local regulatory plan may be unnecessary since there is no presence of any human activity that could alter or contaminate the environment.

ARTICLE SIX.

The project establishes that the State Notary's Office must participate in the entire administrative procedure, by indicating that it "is obligated to act or manage the realization and completion of the expropriation procedures." It is recommended to improve the drafting of this article in relation to the competence established by Law for the State Notary's Office. The carrying out of the expropriation is the competence of the active expropriating administration. In the expropriation process, within the chain of administrative acts, three essential actions are contemplated: the declaration of public interest made based on the technical studies that justify the public interest to be protected; the administrative appraisal and its acceptance or not by the expropriated party. Once the file is accepted and without any other legal impediment that justifies its referral to the judicial route, the State Notary's Office intervenes in the expropriation process at the request of the active administration.

The competence of the Office of the Attorney General of the Republic, specifically of the State Notary's Office, is to represent the State in the acts or contracts that must be executed in a public deed based on the expropriations law, in the event that the administrative appraisal is accepted.

The participation of the Office of the Attorney General of the Republic in matters of expropriation is active in accordance with its functional competence established in the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic. Therefore, it is recommended to adjust the drafting to Article 8 of the Expropriations Law and to what is established in Article 3, subsection c of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic and the expropriations law.

SOLE TRANSITORY PROVISION.

This transitory provision provides that after six months the board of directors shall establish a trust (fideicomiso) with a State bank to finance the expropriation process to consolidate the area constituting the Loma de Salitral urban national park defined in Article one of the law, which may receive municipal transfers from the National Budget, carbon fixation bonds, and the revenues established in Article 10 of this law.

In this regard, we reiterate what was established in OJ 122-J of 14/11/2008, in relation to the creation of trusts:

The constitution of trusts by public bodies Trusts constituted by public bodies governed by the Financial Administration and Public Budgets Law must be subject to the provisions of Article 14 of said Law:

"ARTICLE 14.- Accounting systems The entities established in Article 1 may not constitute trusts with funds from the public treasury if there is no special law that authorizes them. Said law shall regulate the general conditions to be included in the trust contract. These entities shall be subject to the legislation in force regarding the contracting of goods, services, and the human resources necessary to achieve the objectives. Likewise, said trust contracts shall be subject to mandatory approval by the Office of the Comptroller General of the Republic, which, for all purposes and in compliance with the constitutional mandate, must supervise the correct use of the funds, approve the income and expenditure budgets, as well as issue directives aimed at ensuring their sound management." The need for a special legal norm authorizing the creation of the trust is a manifestation of the principle of legality, according to which the Administration can only perform the acts that are expressly authorized by the legal system. Therefore, it can be established that public entities may only constitute trusts if a legal norm expressly authorizes them, especially since the trust allows a third party to participate in the administration of part of its assets.

Thus, the principle is that the entities subject to Law 8131 require legal authorization, an express norm, to constitute trusts. For the creation of the trust, the entity must be subject to the legislation on administrative contracting and, once the trust contract is signed, it must submit it for approval by the Office of the Comptroller General of the Republic. This prevents the trust from becoming a mechanism to circumvent the regime relating to the administration of public resources. In that sense and through an implicit prohibition against creating trusts without a law, Article 14 is a norm for the protection of public funds. A norm that establishes how trusts shall be created and operated but that does not authorize the constitution of any trust. Rather, it refers to the legislator to authorize said constitution. It follows from the foregoing that Article 14 is not the basis for the constitution of a trust by a public entity. Therefore, another legal norm must exist that authorizes that constitution and regulates how the new trust shall be governed.

However, the legislator is prohibited from authorizing State bodies (specifically, of the Executive Branch) to constitute trusts that imply a disregard of the single treasury principle, as occurs with investment trusts (opinion C-297-2005 of August 18, 2005).

(…)

The transferred asset cannot be a public domain asset Given that the legal reform aims to finance infrastructure in the education sector, it could be considered that the mobilizable asset will be neither cash flow nor a portfolio of loans or securities. It will probably involve real estate or public debt.

In the event that it involves a real estate property, it must be taken into account that it is not allocated to a public service. Particularly, it could not be the school or college. Granting the real estate allocated to the school or college into fiduciary ownership could lead to the de facto removal of the public service designation (desafectación) of the property, to non-compliance with the public purpose, or, as the case may be, would hinder the realization of the corresponding public purpose.

In the same way, it must be clear that if an unbuilt plot of land is contributed to constitute the trust, it must not be destined for a public purpose.

The foregoing is important because the project authorizes public institutions (a term that excludes public corporations) to assign the usufruct of real estate properties during the term of the trust contract. The trust may receive the right to use lands insofar as they are not allocated to a public purpose. Note that once the trust receives that right of use in fiduciary ownership, it can allocate it to the purpose of the trust, which does not necessarily coincide with the property’s own purpose. This is an aspect that must be clarified.

We assume, in any case, that it is not a situation where the State grants the usufruct of the property so that the school or college is built there and then this is rented to the State. In which case, the State would rent a building constructed on its own land, which would require differentiating between the ownership of the land and the ownership of the building. A possibility excluded by definition when dealing with public domain assets. Simply granting the usufruct of a public domain asset would imply a material removal of the public service designation of the asset.

For the purpose of establishing a trust and the respective payment by the State, the law must establish the general conditions of the trust, parties, assets, form of payment, and oversight; and the assets of the trust (patrimonio del fideicomiso) may not be assets that are incorporated into the public domain.

The approval of the project or its archiving falls within the discretion of the Legislative Branch.

Sincerely,

Jonathan Bonilla Córdoba Attorney, State Notary [1] Municipalidad de Desamparados. Database (online). Regulatory Plan. <https://www.desamparados.go.cr/es/municipalidad/planes-e-informes/plan-regulador-del-canton-de-desamparados>[14.9.18, 9:48 am]

Opinión Jurídica : 101 - J del 25/10/2018 25 de octubre de 2018 OJ-101-2018 Señora Hannia Durán Barquero Jefe Área de Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Con autorización del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL- AMB-59- 2018 del 22 de junio de 2018, remitido por correo electrónico al despacho del Procurador General el 22 de junio de 2018, a las 10:51 en donde se puso en conocimiento que la Comisión Permanente Especial de Ambiente, acordó consultar el criterio de esa institución sobre el proyecto: "DECLARATORIA DE INTERES PÚBLICO Y EXPROPIACION DE LA LOMA DE SALITRAL PARA LA CREACIÓN DE UN PARQUE NACIONAL URBANO ", expediente 20.632, publicado en el Alcance No. 38 a La Gaceta No. 34 de 22 de febrero de 2018.

ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica. Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

Dicha función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación activa para solicitar el criterio de este órgano técnico jurídico consultor previo a adoptar la decisión administrativa.

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Dicho pronunciamiento es una opinión jurídica, por lo tanto, carece de efectos vinculantes. Esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Aunado a lo anterior, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

SOBRE EL FONDO:

ARTÍCULO PRIMERO DE LA LOMA SALITRAL: ZONA ESPECIAL DE PROTECCIÓN FORESTAL El Poder Ejecutivo en uso de sus facultades constitucionales emitió el Decreto Ejecutivo 13583-VAH- OFIPLAN del 3 de mayo del 1982, mediante el cual aprobó el Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana GAM”. Este instrumento fue elaborado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, siendo una directriz de acatamiento obligatorio para particulares e instituciones estatales.

En el considerando 5 del decreto supracitado, delimita la situación actual del GAM y prevé un desarrollo ordenado de la actividad urbanística dentro de esta área estableciendo un anillo de contención para futuros desarrollos nuevos en inmuebles fuera de la circunscripción.

Por su parte Mediante el reglamento 3332-B del 26 de abril de 1982, publicado en la Gaceta 119 del 22 de junio de 1982, el Instituto Nacional de Urbanismo, estableció en su artículo 5 las zonas especiales de protección forestal, entre ellas la Loma Salitral, estableciendo que:

“Se mantienen como zonas protectoras, aquellas que fueran creadas mediante los Decretos número 6112-A de fecha de 23 de junio de 1976, publicado en "La Gaceta" número 136 del 17 de julio de 1976 y aquellas creadas por el Decreto número 13583 VAH-OFIPLAN, del 03 de mayo de 1982 publicado en "La Gaceta" número 95 del 18 de mayo de 1982 y que aparecen en el Plan Regional de Desarrollo Urbano, publicado en "La Gaceta" número 119 del veintidós, de junio de mil novecientos ochenta y dos; o sea las de La Carpintera, Tiribí, Cerros de Atenas, Cerro de Las Palomas y Cerros de Escazú, la Loma San Antonio (Tirrases) y la Loma Salitral, con la porción entre el límite norte de esta última y el proyecto de "carretera intercantonal" con un uso público institucional y de zona de amortiguamiento y para protección de la Loma Salitral. Todas estas zonas quedarán sujetas a las siguientes regulaciones:

5.1 No se permitirá ejecutar en ellas nuevas Urbanizaciones y, 5.2 Tampoco se permitirán ejecutar fraccionamientos en parcelas resultantes menores a las cinco hectáreas, salvo que la propiedad sea sometida al régimen forestal, en cuyo caso el tamaño mínimo del lote será el que establezca el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

(Así reformado por Decreto Ejecutivo N° 25902 de 12 de febrero de 1997)”.

En su artículo 6, establece que en las zonas especiales de protección forestal solo se permitirán las siguientes construcciones:

6.1 Una vivienda por finca para uso del propietario o los propietarios y otras construcciones necesarias para el uso o servicios de las fincas existentes.

6.2 Relacionadas con la actividad agrícola local.

6.3 Para clubes campestres en terrenos no menores a cinco hectáreas y con la cobertura de edificación no mayor del diez por ciento.

(Así reformado por Decreto Ejecutivo N° 25902 de 12 de febrero de 1997).

Como corolario de lo anterior, dentro de la planificación general urbana, la Loma Salitral está catalogada como una Zona Especial de Protección Forestal.

Por su parte la Municipalidad[1] de Desamparados emitió el plan de ordenamiento territorial del Cantón de Desamparados regulando en el apartado reglamento de zonificación de uso de suelo CAPÍTULO XIII, las ZONAS ESPECIALES DE PROTECCIÓN FORESTAL (ZEPF). En su artículo 146, refiere a la Loma Salitral y establece como propósito: Proteger, prevenir y mitigar el impacto directo e indirecto de las actividades humanas sobre las Zonas de Protección Forestal y sus límites: Loma San Antonio, Cerros de la Carpintera, Loma Salitral y su zona de amortiguamiento, los cuales se señalan en el plano de zonificación de usos del suelo.

El artículo 147 y 148, establecen los usos permitidos y no permitidos en la Loma Salitral:

“Artículo 147 Todas estas zonas quedan sujetas a las regulaciones de los Artículos 5 y 6 del Reglamento del Plan GAM, Decreto Ejecutivo 25902 MIVAH-MP-MINAE a. No se permitirá ejecutar en esta zona nuevas urbanizaciones.

b. No se permitirán ejecutar fraccionamientos en parcelas resultantes menores a las 5 hectáreas, salvo que la propiedad sea sometida al régimen forestal, en cuyo caso el tamaño mínimo del lote será el que establezca el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG).Se permitirán las siguientes construcciones:

a. Una vivienda por finca para uso del propietario o de los propietarios y otras construcciones necesarias para el uso o servicios de las fincas existentes.

b. Relacionadas con la actividad agrícola local c. Para clubes campestres en terrenos no menores a 5 hectáreas y con la cobertura de edificación no mayor del 10%.

ARTÍCULO148. Zona de Amortiguamiento de la Loma Salitral a. Propósito: Delimitar una franja de transición de una zona residencial a una zona de protección, con el fin de promover usos amigables con el medio ambiente”.

b.Sus límites se establecen específicamente en el plano de zonificación de usos del suelo.

c. Usos Conformes: Forestal, corredor biológico, canchas recreativas y deportivas, viveros (únicamente venta), jardines botánicos, uso público institucional, ecoturismo.

d. No se permitirá bajo ningún argumento la corta de árboles nativos.

e. Todo proyecto público institucional debe contar con planta de tratamiento.

f. Toda área verde debe ser reforestada con especies nativas.

g. No se permite desarrollar en terrenos con más del 30% de pendiente.

h. Los lotes o fincas que no están en la zona de amortiguamiento de la Loma Salitral y San Antonio, y que no estén desarrolladas o afectadas por nuevos proyectos se les aplicará las normas y requisitos técnicos de los Índices de Fragilidad Ambiental.

ARTÍCULO 149 Para los usos de reforestación, viveros, jardines botánicos, mariposarios a desarrollarse dentro de la zona de amortiguamiento de la Loma Salitral deberán cumplir además con los siguientes requisitos:

a. Presentar proyecto planificado y dirigido por un profesional calificado (ingenieros forestales, biólogos, o afines), según sea el proyecto ante el Proceso de Ordenamiento Territorial.

b. El proyecto deberá contener como mínimo: Objetivos, metas, programación y cronograma del desarrollo de las actividades, diseño, medidas de control (monitoreo), plan de reforestación.

c. Se deberá utilizar únicamente especies nativas según el área donde se desarrolle el proyecto.

d. El proyecto deberá garantizar el mejoramiento de la cobertura de las ZPEF y zona de amortiguamiento de la Loma Salitral.”.

Siguiendo la planificación general de los decretos en donde se incorpora Loma Salitral como zona protectora forestal, el plan regulador municipal, clasifica la Loma Salitral como área de protección especial Forestal.

El artículo 2 de la ley de Planificación Urbana, promueve una expansión ordenada de los centros urbanos; un equilibrio satisfactorio entre el desenvolvimiento urbano y el rural por medio de una adecuada distribución de la población y de las actividades económicas y por supuesto el Estado tiene el objetivo de promover un desarrollo eficiente de las áreas urbanas con el objeto de contribuir al mejor uso de los recursos naturales y humanos.

Esta planificación general y local tiene fundamento dentro del marco constitucional y legal el cual permite al Estado establecer limitaciones a la propiedad privada, concepto que ha evolucionado gracias a la función moderadora del derecho realizada por el tribunal constitucional (sentencia 6524-1998 Sala Constitucional). Esta sentencia antes citada, logra modelar los principios generales de la imposición de límites a los derechos fundamentales y establece los parámetros de la propiedad urbana en armonía a la función social de la propiedad:

“DE LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN URBANA. La imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos fijados-y en los considerandos anteriores analizado- en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos. En este sentido, esta Sala se ha manifestado sobre el carácter “relativo” del derecho de propiedad, en cuanto está sujeto a límites y restricciones de uno o varios de los atributos de la propiedad por razones urbanísticas; y en diversas sentencias ha confirmado la naturaleza de “interés social” de las reglas de urbanismo, impuestas conforme a lo ordenado por la propia Constitución Política. Así, en sentencia de constitucionalidad número 1167-92, señaló: “Si bien nuestra Constitución Política reconoce la propiedad privada como un derecho fundamental de los ciudadanos, el disfrute de tal derecho no es irrestricto y el mismo artículo 45 constitucional permite a la Asamblea Legislativa imponerle limitaciones de interés social. La Ley de Planificación Urbana es una de esas limitaciones y por ello, la negativa de otorgar una patente no constituye una violación a los derechos fundamentales de los recurrentes (...)”; tesis ésta que fue reforzada por sentencia de amparo número 5303-93 en que se dijo: “La legislación costarricense establece la posibilidad de limitar la propiedad privada por motivos de interés social. Como se indicó en el primer Considerando, la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso, el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política”, y, finalmente, en sentencia número 6706-93, declaró la constitucionalidad de la Ley de Planificación Urbana”.

En este sentido, este órgano asesor en el dictamen C-390-2007 6 de noviembre de 2007, se refirió a la función social y ambiental de la propiedad de la siguiente manera:

“La función social y ambiental de la propiedad inmobiliaria urbana Mientras el poder de policía se manifiesta como la facultad del Estado de limitar los derechos y libertades fundamentales en procura del bienestar general, la función social y ambiental de la propiedad se refiere a los deberes generales a los que está atada la propiedad inmobiliaria hacia el resto de la sociedad, y que fundamentan el establecimiento de limitaciones a pesar de su carácter constitucional de “inviolable”. Y es que en ella confluye, no sólo el interés económico que le subyace, sino además el interés público de lograr un uso racional del suelo y los recursos naturales presentes en ella, así como los procesos productivos que se llevan a cabo en ella, de manera que la riqueza generada por ella se distribuya racionalmente en la sociedad.” Es por lo anterior, que conforme a las características físicas de esta zona, los planes reguladores han protegido la Loma salitral regulando el uso de suelo con limitaciones a la propiedad privada establecidas a nivel general y local.

Sobre las zonas de protección especial forestal en este sector urbano, la Procuraduría al rendir el informe del artículo 81 de la ley de la jurisdicción constitucional, en la acción de inconstitucionalidad planteada contra el Transitorio No. IV del Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados tramitado en el expediente constitucional No. 17-2841-0007-CO, citó varias resoluciones de la Sala Constitucional e indicó que:

“Hay una estrecha vinculación entre la planificación del desarrollo urbano y la tutela y protección del ambiente. Las normas de planificación urbana están llamadas a satisfacer un interés público imperativo, cual es el uso racional de los recursos, la protección del ambiente y la calidad de vida.

«…en materia urbanística, las autoridades públicas deben garantizar que sus decisiones primen equilibradamente los más altos intereses, toda vez que en el centro está la vida humana, de ahí que también se hace necesario manejar criterios de conservación natural, por la doble condición en que se desenvuelve el ser humano: por medio de su subsistencia a través de medio ambiente y ecológicamente equilibrado, de la que se debe servir racionalmente, y para sobrevivir, sin que pueda Política se refiere a un ambiente sano, ello no sólo refiere al respeto para el medio ambiente como naturaleza, sino que también a un aspecto aún mayor, como es el desarrollo integral del ser humano –físico y mental-, de sanidad urbanística frente a la población inmediata como mediata. La trascendencia de determinadas decisiones de carácter público, sin sustento técnico, especialmente en materia ambiental debe reconocerse como una cuestión de sumo cuidado. Es cierto que, una vez que el ser humano se instala en un medio natural, inevitablemente lo impacta y ejerce su influencia transformadora para adaptarlo, sea esto con buen suceso o no, le puede desarrollar o lo puede limitar. Como lo refirió la Sala en otra oportunidad, “Bien puede afirmarse que se trata de dos aspectos complementarios de una realidad, como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano.” (sentencia No. 2003-03656). En este sentido, debe reconocerse la importancia de que el Estado mantenga vigentes políticas para un desarrollo urbano ordenado, a través de los mecanismos legales que ha formulado para resguardar un equilibrio con el medio ambiente … la Administración Pública no tiene un margen de discrecionalidad para disponer de áreas de la Zona Especial de Protección, sin que se encuentre asistida de criterios científicos y técnicos que respaldan esa decisión … Como se ha indicado en otras oportunidades, el Estado debe tener una visión amplia y clara del impacto de sus decisiones, particularmente sobre las áreas que regulan sus disposiciones, para evitar la degradación ambiental. » (Voto No. 3684-2009. La negrita no pertenece al original).

“Para la Sala, es claro que las áreas de protección especial …cumplen funciones de suma importancia en la planificación y expansión de las urbes en su entorno natural, a lo cual todo ser humano tiene derecho de hacerlo en paz, seguridad y dignidad.” (Voto No. 13436-2011).

El fin de las zonas especiales de protección es “garantizar una razonable utilización de los recursos naturales” (Voto No. 6524-1998).”.

Ahora bien, a pesar de que la Loma Salitral se encuentra dentro de una categoría de zona especial de protección forestal establecida en el plan regulador general y local, el proyecto pretende transformarla en un ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA, bajo una nueva categoría de manejo denominada PARQUE NACIONAL URBANO.

SOBRE LA CREACIÓN DE UNA CATEGORIA DE MANEJO ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA.

El proyecto en el artículo sétimo pretende la creación de un parque nacional urbano Loma Salitral que tiene como finalidad garantizar la conservación ambiental de los terrenos que la conforman así como para la construcción mantenimiento y administración de jardines zonas verdes, espacios abiertos intervenidos senderos mobiliario para juegos y actividades culturales físicas y deportivas quioscos iluminación baños públicos y demás infraestructura que sea compatible con los objetivos de conservación del Parque y para recibir promover el esparcimiento y el desarrollo humano.

Por su parte el artículo décimo quinto pretende reformar el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente para que se incluya una nueva categoría de manejo denominada: “Parques Nacionales Urbanos”.

Esta nueva figura, según se desprende del proyecto, tiene una doble finalidad: la conservación y la recreación.

Según el dictamen C-346-2015 del 11 de diciembre de 2015, las áreas silvestres protegidas se definen como una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Está dedicada a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general (artículo 59 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 del 30 de abril de 1998).En igual sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto: “Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo; a partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función.” (Voto No. 21258-2010 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010).

Del dictamen transcrito en lo conducente, se desprende que la vocación de un área silvestre es de protección y conservación, la cual resulta incompatible con lo urbano en “sentido lato”. Lo urbano y ambiental deben coexistir por el crecimiento desordenado de las poblaciones, sin embargo nuestro ordenamiento ambiental se decanta por una protección y conservación ante un área clasificada como un área silvestre protegida, permitiendo algunos usos como por ejemplo para fines científicos y turísticos debidamente controlados por la actividad estatal, y no admite ningún tipo de intervención humana de carácter nocivo que atente contra el ecosistema o recurso natural que se esté protegiendo.

Ahora bien, si se pretende crear una categoría de manejo e incluirla dentro del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, se debe cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente:

“Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

• a)Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.
• b)Definición de objetivos y ubicación del área.
• c)Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.
• d)Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.
• e)Confección de planos.
• f)Emisión de la ley o el decreto respectivo” Bajo esta inteligencia, este órgano asesor mediante la OJ-049-2006 19 de abril del 2006, se refirió a la importancia, previo a la promulgación del decreto o ley de cumplir con los requisitos establecidos en el apartado anterior, debido a que si estos se dejan para una etapa posterior, la creación de un área se desnaturaliza y no cumpliría con su finalidad:

“Uno de los principales reparos que se pueden hacer al proyecto de ley lo encontramos en su artículo cuarto que estipula:

“Artículo 4.- Con base en información científica, se procederá a la declaración formal del Refugio Mixto de Vida Silvestre Playa Grande, sito en las proximidades del Parque Marino Las Baulas de Guanacaste, y del Refugio de Vida Silvestre Tamarindo, en la zona de playa Tamarindo y sus alrededores.” Según el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 de 4 de octubre de 1995, para crear áreas silvestres protegidas, cualquiera sea la categoría de manejo que se establezca, deberán cumplirse los siguientes requisitos: “a) Estudio preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.

• b)Definición de objetivos y ubicación del área.

c)Estudio de factibilidad técnica y ubicación del área.

• d)Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.
• e)Confección de planos.
• d)Emisión de ley o decreto respetivo.” En el artículo 4 propuesto no queda claro si se está o no creando una nueva área protegida, en tanto no se cumple ninguno de los requisitos enunciados en el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente. Los estudios científicos parecen dejarse para una etapa posterior y la ubicación del área influenciada es sumamente vaga al utilizarse expresiones como “en las proximidades” o “en la zona de playa Tamarindo y sus alrededores”. No se dice nada tampoco en cuanto a los estudios de factibilidad y de financiamiento, y menos en cuanto a la confección de planos.

En el caso de que se estuviera dejando para una etapa posterior la declaratoria de la nueva área protegida, queda la duda de qué pasará si con base en la información científica se llega a la conclusión de que no es necesaria la creación de tal área silvestre protegida. ¿En qué estado quedaría el mandato legislativo de su creación?”.

Por lo anterior, y bajo esta línea se recomienda que el legislador previo a la aprobación verifique el cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley para la creación de la figura que se pretende.

Ahora bien, en relación con el término parque nacional utilizado en la denominación de la categoría a utilizar es importante acotar que la ley contempla el parque nacional como categoría de manejo. Para conceptualizarlo, la Procuraduría se refirió en la OJ-047-2011 16 agosto, 2011 de la siguiente manera:

“Así, dentro del derecho internacional de los derechos humanos, encontramos que el derecho al medio ambiente sano, se encuentra regulado en el Protocolo a la Convención de Derechos Económicos y Sociales, (San Salvador), el cual establece en su artículo 11 el derecho de toda persona a gozar de un medio ambiente sano, y dispone; “ Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2.- Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente.“.

El Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales, de 1966, que entró en vigencia en 1976, establece; “Artículo 12. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para: … b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente”.

Entre estos convenios, encontramos la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América, Ley número 3763, misma que en su artículo 1° establece una definición para parque nacional:

“Articulo 1: Definición de los términos y expresiones empleados en esta Convención. (…) 1.-Se entenderá por Parques Nacionales: Las regiones establecidas para la protección y conservación de las bellezas escénicas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional, de las que el público pueda disfrutar mejor al ser puestas bajo la vigilancia oficial (…)”.

En este mismo orden de ideas, está lo estatuido por el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres prioritarias en América Central, que es Ley número 6084, la cual en su artículo 9 establece:

“Articulo 9.- Definiciones. Para el propósito de este Convenio regional, los términos más importantes serán usados con los significados siguientes: Área Protegida: Es un área geográfica definida, terrestre o costero-marina, la cual es designada, regulada y manejada, para cumplir determinados objetivos de conservación, es decir producir una serie de bienes y servicios determinados (conservación in situ)(...)” Esta última Convención, en su artículo 17, contiene una exigencia para los Estados parte de la misma, en la que se manifiesta de seguido:

“Articulo 17.- Se deberá identificar, seleccionar, crear, administrar y fortalecer, a la mayor brevedad posible, dentro de los respectivos países, a través de las instituciones encargadas, los parques nacionales, monumentos naturales y culturales, refugios de vida silvestre, u otras áreas protegidas, como instrumentos para garantizar la conservación de muestras representativas de los principales ecosistemas del istmo, y prioritariamente aquellas que contengan bosques productores de agua”.

Sobre este tema no se ha quedado rezagada la legislación nacional. La Ley del Servicio de Parques Nacionales, es un vivo ejemplo de ello. Lo anterior quedó plasmado y se demuestra con los antecedentes que motivaron la misma. En la exposición de motivos del proyecto de la Ley de creación del Servicio de Parques Nacionales, se indica que los Parques Nacionales:

“(…) Constituyen una forma de uso de los recursos naturales mediante la cual éstos no se consumen, sino que se conservan para suministrar beneficios públicos en forma permanente. Tales beneficios se refieren a aspectos recreativos, científicos, sociales, culturales y económicos y se basan en la conservación global del patrimonio natural e histórico del país.” Mencionando como algunos de los más importantes: la recreación y turismo, la conservación de la naturaleza, la investigación científica, la educación pública, la conservación de áreas históricas y arqueológicas y la protección de cuencas hidrográficas, en ese orden (…)”.

En relación con este mismo cuerpo de normas, encontramos lo siguiente en su artículo primero, en el cual dispone la creación de Parques Nacionales. El artículo de comentario establece lo siguiente:

“Articulo 1º.- Créase el Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería, que tendrá como función específica el desarrollo y administración de los parques nacionales para la conservación del patrimonio natural del país”. (La Ley Nº 7152 de 5 de junio de 1990, traslada el Servicio de Parques Nacionales al Ministerio de Ambiente y Energía).

De esta manera podemos notar, que los Parques Nacionales se crearon con un fin específico y claro: la conservación del patrimonio natural del territorio nacional, por lo que todas las actividades que dentro de los mismos se pretenda realizar, deberán ir orientadas al cuido y preservación de esa área específica dedicada solamente a la preservación de los recursos naturales allí ubicados.

Así mismo, los Parques Nacionales cumplen otra importante función, aparte de la relacionada con estar dedicados a proteger los recursos naturales, cual es el disfrute libre por parte de todos los habitantes de esa porción de terreno y todo lo que en ella se encierra, entiéndase pues, los recursos naturales allí contenidos. Aunado a la anterior función se encuentra la de generar educación ambiental y estudios de carácter científico.

Conforme a lo anterior, este concepto abarca la conservación del patrimonio natural por lo que las actividades que se realicen dentro de estas áreas deben ser orientadas al cuido y preservación de los recursos naturales ahí ubicados tal y como lo establece la Ley de Biodiversidad y la ley de Parques Nacionales.

Ahora bien, el concepto urbano implica según el uso que se le pretende brindar una intervención del ser humano que puede distorsionar la finalidad anteriormente requerida, ya que el proyecto está permitiendo para esta categoría la construcción mantenimiento y administración de jardines zonas verdes, espacios abiertos intervenidos, senderos, mobiliario para juegos y actividades culturales físicas y deportivas quioscos iluminación y baños públicos.

Por lo anterior es importante que el legislador tome en consideración lo indicado por este órgano asesor en el Dictamen C-339-2004, referente a los usos permitido y no permitidos, y los criterios de clasificación realizados por la Unión Mundial para la Naturaleza quien elaboró un sistema internacional de categorías. Este dictamen se refirió a las restricciones específicas en éstas áreas por lo que se considera necesario transcribir gran parte del dictamen por ser interés para la presente opinión jurídica (ver adicionalmente la OJ-075-2009C 11 de agosto, 2009):

2.4. Restricciones específicas para las áreas silvestres protegidas La declaración de los primeros espacios naturales protegidos en otros países y en el nuestro, tuvo como objetivo primordial la preservación de paisajes espectaculares y la recreación pública.(63).

De aquel objetivo inicial, se ha evolucionado al de conservación de la diversidad biológica, como apunta Randall García Víquez, pues inicialmente se buscaba conservar las bellezas escénicas para el disfrute de la sociedad, posteriormente la protección de especies de interés particular y tiempo después, el mantenimiento de los ecosistemas y sus funciones.(64) Debido a sus condiciones naturales, recursos específicos (flora, fauna, paisajes, formaciones geológicas, etc.), ecosistemas y especies representativos o escasos, que han motivado su declaratoria, al ser reconocidas jurídicamente como propietarias de valores ecológicos importantes supuestamente bien conservados (al existir una legislación protectora), las áreas silvestres protegidas ejercen gran atracción para los ecoturistas.(65) Sin embargo, no todas ellas han sido creadas pensando en el turismo, por lo que no están preparadas para recibir visitantes.(66) Principio acogido en la Carta Europea de turismo sostenible en los espacios protegidos: “Se tomarán medidas específicas para asegurar el mantenimiento del desarrollo turístico dentro de los límites de capacidad de acogida y de los cambios aceptables y razonables en el entorno natural, cultural y humano del territorio. El propio espacio protegido deberá ser quien aconseje a los operadores turísticos sobre la concepción de nuevas actividades compatibles con los objetivos de protección. Determinados espacios, debido a su fragilidad, no podrán abrirse al público.”(67) Para Martín Mateo, los espacios naturales protegidos deben poder ser visitables salvo alguna categoría muy restrictiva, o en circunstancias determinadas (tales como el período de reproducción, enfermedades y plagas, condiciones meteorológicas adversas, especies en peligro grave, etc).(68) Agregando que si bien es cierto el turismo puede ser una fuente de recursos para las áreas, la función principal de éstas no es la de generar recursos, por lo que se hace necesario regular las conductas compatibles con la vocación primordial del área protegida, limitando el acceso y prohibiéndolo para ciertas áreas especialmente sensibles.(69) Por ejemplo, la Unión Mundial para la Naturaleza elaboró un sistema internacional de categorías que pretende clasificarlas en función del principal objetivo de manejo o gestión, estableciendo, entre otras, las categorías de: I. Protección integral (Reserva Natural Estricta/ Área Natural Silvestre) y II. Conservación de ecosistemas y turismo (Parque Nacional).(70) Señalando, entre los objetivos de manejo de la Reserva Natural Estricta dentro de la que se cita como ejemplo costarricense la Reserva Natural Absoluta de Cabo Blanca limitar el acceso del público.(71) Así también, las experiencias y actividades ofrecidas a los visitantes deben estar en armonía con los objetivos de conservación definidos para un área protegida determinada. En general, deben ser quietas, silenciosas, no intrusivas y basadas en los caracteres específicos del área (en vez de aquellas que se pueden realizar en cualquier lugar). Incluyen actividades físicas con escasa infraestructura, dirigidas principalmente a descubrir la naturaleza, antes que hacer deporte (trekking, escalada, exploración de cuevas, buceo, ciclismo y canotaje). Es difícil trazar una línea clara entre las actividades turísticas apropiadas y no apropiadas en un área protegida, y en última instancia, algunos autores recomiendan tomar la decisión basada en un análisis caso por caso:(72) “actividades como la marcha a pie por el campo, ir de picnic, acampar o hacer fotografías de escenarios naturales se suelen considerar aceptables tanto en los parques nacionales como en las zonas de reserva natural y, sin embargo, incluso esos usos de ocio tan limitados pueden causar problemas, incluidos daños ambientales a los recursos ecológicos y culturales. Pueden surgir y de hecho surgen conflictos entre distintos usuarios por un lado y entre usuarios y gestores por otro, cuando se trata de determinar qué se entiende por comportamiento aceptable en la realización de actividades de tiempo libre en cualquier enclave concreto.”(73) Para la Federación de Parques Nacionales y Naturales Europeos son incompatibles con las áreas protegidas:

-Actividades ruidosas, con mucha gente al mismo tiempo, por ejemplo, los grupos de más de 30 personas.

-Actividades recreativas motorizadas: esquí acuático, motos acuáticas, etc.(74) En todo caso, en nuestras áreas silvestres protegidas estatales rige la prohibición prevista por el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, de otorgar concesiones o contratos que autoricen el acceso a los elementos de la biodiversidad en favor de terceros o la construcción de edificaciones privadas, en la prestación de servicios o ejecución de actividades no esenciales, que enlista: “estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos, de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación.” En las zonas oficialmente sometidas a una categoría de manejo según el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 13 de noviembre de 1995, (parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales) no se permite el otorgamiento de concesiones para la edificación y y Operación de Marinas Turísticas, No. 7744, de 6 de febrero de 1998, y 3°, inciso d) de su Reglamento, Decreto Ejecutivo 27030, del 20 de mayo de 1998. (75) Los parques nacionales y reservas biológicas tienen un régimen particular dado por la Ley del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 de 24 de agosto de 1977, que se aplica a ambas categorías en virtud de lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad: “Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977”. (…)

La Ley No. 6084, del Servicio de Parques Nacionales, prohíbe en estas áreas la tala de árboles, la extracción de productos forestales, la realización de cualquier tipo de actividades comerciales e industriales y el otorgamiento de concesiones para la explotación de sus productos (art 8, incisos 1 y 15 y numeral 12), en consonancia con el artículo 3° de la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América, aprobada mediante Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966, y ratificada en 1967,(77) donde se acordó que las riquezas de los parques no se explotarían con fines comerciales.(78) IMPACTOS AMBIENTALES NEGATIVOS “Una de las principales críticas que se suele hacer al ecoturismo es que representa una amenaza de destrucción para el entorno que intenta proteger.”(80) Y es que, precisamente, muchos de los lugares visitados por los ecoturistas sostienen ecosistemas frágiles que no pueden soportar trastornos importantes, tales como los insulares, los coralinos, los costeros (humedales y playas usadas como sitios de reproducción de tortugas y aves marinas), las cuevas, o hábitats con presencia de especies endémicas, amenazadas o en peligro, que aumentan el atractivo turístico, pero que pueden ser afectados, aún cuando el número de visitantes sea pequeño.(81) Los impactos ambientales negativos potenciales del ecoturismo ¾y facilidades conexas¾ o el uso público en áreas naturales, pueden diferenciarse según su fuente: las actividades turísticas o los servicios e infraestructura, teniendo efectos acumulativos que pueden generar daños aún más significativos,(82) y cuya elencación se anota seguidamente.

3.1. Impactos ambientales de las actividades turísticas y el uso público Afluencia excesiva: estrés en el medio ambiente, cambio en el comportamiento de los animales (molestias al descanso,(83) alimentación, caza, reproducción y cuido de las crías, etc.).

-Ruidos y movimiento: irritación de los animales.

-Desechos orgánicos e inorgánicos: degradación del paisaje natural, habituación de la fauna a los desperdicios, peligro para la salud animal.

-Alimentación de animales: cambios de comportamiento en la fauna, dependencia.

-Residuos y vertidos no tratados en el agua: cambios en el grado de acidez.

-Introducción de especies exóticas: competencia con especies foráneas.

-Circulación fuera de los caminos y senderos: destrucción del suelo y la vegetación, perturbación de la fauna.

-Recolección de recuerdos (captura de fauna y recolección de flora, conchas, coral, etc.): interrupción y destrucción de procesos naturales.

-Marchas a pie: destrucción de la vegetación, erosión y compactación (con reducción en la porosidad y en la tasa de infiltración) del suelo, trastornos por adherencia a la ropa de semillas.

-Observación o fotografía: molestias a los animales (disturbios en las actividades de reproducción y alimentación).

-Paseos en canoa o bote: disturbios a los animales acuáticos y daño a la vegetación acuática, contaminación del agua por posibles derrames.

-Canotaje: disturbios a los animales acuáticos y daño a la vegetación acuática, pisoteo a la vegetación de la orilla, erosión y compactación del suelo, y transporte del equipo.(84)84) Camping/picnic: erosión y compactación del suelo, daños en vegetación, ruido, molestias a la fauna, consumo de agua potable, contaminación (entre otros por la basura y el uso de detergentes), intrusión paisajística, uso descuidado del fuego (riesgo de incendios y graves daños al ecosistema), recolección de leña (mortalidad de animales pequeños y destrucción de hábitats).

Escalada: daños a la vegetación.

Buceo y snorkelling : contaminación del agua (por sustancias aceitosas, protectores solares, jabones y bacterias provenientes de la piel humana), daños al fondo marino, quebradura de coral y captura de especímenes.(85) 3.2. Impactos ambientales de los servicios e infraestructura 3.2.1. Transporte -Construcción de infraestructura de transporte (senderos, caminos, embarcaderos): disturbios a las rutas migratorias, destrucción de la vegetación, deforestación, pérdida y división de hábitats, cambios de drenajes, obstrucción a la infiltración del agua, y daños al ecosistema.(86) -Paso de vehículos: erosión y compactación del suelo, daños a la vegetación, mortalidad de la fauna, desplazamiento de especies (efecto barrera), polvo, impacto visual y auditivo que puede provocar la desaparición de ciertas especies de animales, fugas y derrames de combustible (contaminación del aire, suelo y agua).

-Lanchas o botes motorizados: disturbios a la vida silvestre (especialmente aves acuáticas) por el ruido, contaminación del agua y el aire por fugas y derrames de combustible y otras sustancias, turbiedad y erosión por el oleaje, daños a la vegetación y fauna ribereña y acuática.(87) 3.2.2. Facilidades de alojamiento y otros - Infraestructuras: deforestación, ruido que provoca disturbios a la fauna, pérdida y división de hábitats, cambios de drenajes, erosión del suelo, contaminación visual, artificialización por el desarrollo de zonas de ocio, reemplazamiento de la vegetación autóctona por plantas exóticas, tendido eléctrico que provoca el impacto de aves en vuelo y destrucción de la vegetación, etc.

-Funcionamiento: presencia humana y ruido (molestias a los animales), agotamiento de recursos acuíferos, contaminación del aire, suelo y agua (superficial y subterránea) por aguas residuales, basura y desperdicios, entre otros.(88) Como corolario, la creación de esta categoría de manejo y la modificación a la Ley Orgánica del Ambiente es un asunto discrecional de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de sus funciones, sin embargo se recomienda observar los parámetros internacionales y nacionales para crear categorías ambientales que pretendan proteger espacios naturales invadidos por los espacios urbanos.

ARTICULO PRIMERO DE LA EXPROPIACIÓN DE PROPIEDADES DENTRO DEL AREA DE LOMA SALITRAL COMO AREA SILVESTRE PROTEGIDA.

Producto de la creación de la figura de Parque Nacional Urbano como Área silvestre Protegida, el proyecto contempla la expropiación de las fincas propiedad de particulares y sujetos de derecho público que se encuentran dentro de esta área.

Esta expropiación es de las llamadas legislativas. Para Miguel Sanchez Morón, “excepcionalmente la ello a la simple declaración por ley de causa expropiandi que siempre le corresponde ya se realice de manera genérica. (…) En las expropiaciones legislativas el legislador determina además el objeto mismo de la expropiación de manera que por su propia decisión se produce el efecto ablatorio o de privación de derechos patrimoniales privados además y con frecuencia establece reglas especiales para la singular operación expropiatoria bien de procedimiento, bien de caloración de los bienes o relativas a estos y otros aspectos (el derecho de reversión por ejemplo)”.

El artículo establece la declaratoria de interés público, requisito indispensable para iniciar el procedimiento. Esta declaratoria es una manifestación de voluntad legislativa que demuestra que las propiedades ahí descritas se deben vender forzosamente para cumplir con el fin público propuesto.

Realizar la declaratoria de interés público es una exigencia del Derecho de la Constitución establecida en el artículo 45 de la Constitución Política y demuestra que las propiedades privadas determinadas para un proyecto son las más aptas para cumplir con la finalidad propuesta (dictamen C-143-2002 del 7 de junio del 2002).

La expropiación es una potestad de imperio por causa de un interés público legalmente comprobado y comprende cualquier forma de privación de la propiedad privada previa indemnización al titular del derecho (artículo 1 Ley 7495). Esta potestad le corresponde al Estado y los entes públicos conforme al artículo 5 Ley Ibídem con fundamento en los estudios técnicos, (artículo 2 ley ibídem).

Sobre la determinación del interés público y su discrecionalidad, en la opinión jurídica OJ-114-2014 del 23 de setiembre, 2014 se citó el voto 3090-2013 el cual indicó:

“Al respecto, en cuanto a la noción de “interés público”, la jurisprudencia de esta Sala ha señalado que: “(…) la noción de “interés público” que aparece en el Derecho Público cumple una función triple: a) es uno de los criterios que inspira la interpretación y aplicación de sus normas; b) es un concepto jurídico que, por su parte, necesita ser interpretado, y; c) constituye el núcleo de la discrecionalidad administrativa. La esencia de toda actividad discrecional lo constituye la apreciación singular del interés público realizada conforme a los criterios marcados por la legislación. De manera que la discrecionalidad existe para que la Administración pueda apreciar lo que realmente conviene o perjudica al interés público, para que pueda tomar su decisión libre de un detallado condicionamiento previo, y sometido al examen de las circunstancias relevantes que concurren en cada caso (véase sentencia número 2006-001114 de las 09:45 horas del 03 de febrero de 2006).” De ahí que por la naturaleza de la loma Salitral, se recomienda previo a la declaratoria de interés público verificar si en el ordenamiento jurídico existe alguna figura jurídica establecida en la Ley Orgánica del Ambiente, que garantice la conservación de los terrenos y se garantice el interés público que pretende el proyecto.

Es por lo anterior, que se recomienda dejar condicionada la expropiación a los estudios técnicos emitidos por el Ministerio de Ambiente y Energía, quien determinará la viabilidad del proyecto para evitar una futura responsabilidad administrativa por conducta lícita, según lo establecen los artículos 190 y 194 de la Ley General de la Administración Pública:

“Artículo 190.- 1. La Administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero. 2. La Administración será responsable de conformidad con este artículo, aún cuando no pueda serlo en virtud de las secciones siguientes de este Capítulo, pero la responsabilidad por acto lícito o funcionamiento normal, se dará únicamente según los términos de la Sección Tercera siguiente.

Artículo 194.- 1. La Administración será responsable por sus actos lícitos y por su funcionamiento normal cuando los mismos causen daño a los derechos del administrado en forma especial, por la pequeña proporción de afectados o por la intensidad excepcional de la lesión.

2. En este caso la indemnización deberá cubrir el valor de los daños al momento de su pago, pero no el lucro cesante.

3. El Estado será responsable por los daños causados directamente por una ley, que sean especiales de conformidad con el presente artículo.”.

Lo argumentado es de suma importancia para El Estado debido que ante una imposibilidad técnica o bien un futuro retraso en la indemnización, podría causarle al Estado pagar un monto mayor al establecido en el avalúo administrativo o bien un monto por los posibles daños y perjuicios.

Como ejemplo de lo anterior, El Estado fue condenado a pagar intereses desde el año 1981, por vaciar de contenido esencial la ley que creo el Parque Nacional Manuel Antonio, según lo estableció la Sala Constitucional en ese caso concreto. Este caso tuvo lugar en la sentencia 400-2013 emitida por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a las quince horas del cinco de julio del dos mil trece, expediente judicial 10-336-1028-CA, en el proceso de momento de su declaratoria. En sus considerandos indicó:

“La proporción de la finca afectada con el presente proceso expropiatorio, se incorporó dentro de los límites del Parque Nacional Manuel Antonio, mediante Decreto Ejecutivo Nº 11148-A del 15 de febrero de 1980, por lo que desde esa fecha a esta parte de la propiedad se le aplican las limitaciones de uso establecidas por el ordenamiento jurídico. Decreto ratificado mediante Ley número 6794 del 25 de agosto de 1982. (Ver informe denominado: " Justificación Técnica a considerar para determinar el valor real de la propiedad Folio Real No. 6-16766-000, Plano Catastrado. P-448727-1997..." a folio 403; así como resolución Nº 22-S-00 de la Sala Segunda del Tribunal Fiscal Administrativo de las 08:00 horas del 26 de julio del 2000, visible a folios 23 al 31 del expediente administrativo) 6) Que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante voto número 5302-99, de las 17:18 horas del 07 de julio de 1999, notificado al Director del Área de Conservación del Pacífico Central, el día 20 de marzo del 2000, acogió el recurso de amparo presentado por la hoy Antonio Sociedad Anónima está imposibilitado jurídicamente por la Ley 5100 y administrativamente por la acción de las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, para hacer libre uso de su propiedad. A pesar de que las limitaciones impuestas al inmueble en cuestión vacían de su contenido mínimo esencial el derecho de propiedad que le corresponde a la empresa, el Estado ha omitido cancelar a favor de ésta el monto correspondiente a la expropiación ordenada precisamente mediante la Ley 5100 (...). Dado el carácter reparador de los pronunciamientos de la Sala Constitucional, se ordena al Ministerio del Ambiente y Energía, al Tribunal Fiscal Administrativo y demás órganos competentes en la materia, ejecutar con celeridad y diligencia las acciones necesarias para cumplir a la mayor brevedad posible con el procedimiento de expropiación” Los hechos de la sentencia y las situaciones del caso concreto llevaron al Tribunal Contencioso a condenar al Estado el pago de intereses desde el año 1982, al considerar que desde esta fecha se había vaciado el contenido de la propiedad privada del Expropiado:

“Por otra parte, la señora representante de la sociedad demandada señala en lo relativo a los intereses, que el fallo viola el artículo 45 de la Constitución Política y el 11 de la Ley de mes de setiembre del 2010, cuando lo cierto es, que desde la promulgación de la Ley 6794 del 27 de diciembre de 1982, se vació el contenido de todos y cada uno de los atributos de la propiedad, tal y como lo declaró la Sala Constitucional en Voto Nº 5302-99 de las 17 horas y 18 minutos del 07 de julio 1999, en el que se ordenó al Estado dar inicio de inmediato a los trámites de expropiación, por lo que solicita se le otorguen intereses desde la promulgación de la ley, momento desde la cual el Estado de hecho tomó posesión del inmueble y, subsidiariamente pide se le otorguen desde la fecha del dictado del voto de la Sala Constitucional. Estima este Tribunal, que la posesión es un hecho concreto y, la existencia de actos de defensa constituye una muestra irrebatible, de que el Estado sí la ejerce sobre la franja expropiada, ciertamente el artículo 11 de la Ley de Expropiaciones, señala en lo que resulta de interés: "(...) La Administración estará obligada a reconocer intereses al expropiado, de oficio y a la tasa legal vigente, a partir de la desposesión del bien. (...)"; en el presente caso, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en citado voto 5302-99 de las 17:18 horas del 07 de julio de 1999, estableció de manera diáfana y con carácter de cosa juzgada material, que: " (...) Desarrollos Manuel Antonio Sociedad Anónima está imposibilitado jurídicamente por la Ley 5100 y administrativamente por la acción de las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, para hacer libre uso de su propiedad. A pesar de que las limitaciones impuestas al inmueble en cuestión vacían de su contenido mínimo esencial el derecho de propiedad que le corresponde a la empresa, el Estado ha omitido cancelar a favor de ésta el monto correspondiente a la expropiación ordenada precisamente mediante la Ley 5100 (...)" . Bajo tal inteligencia, quedó establecido por el Tribunal Constitucional, que la actividad de las autoridades administrativas que incluyeron dentro de los límites del Parque Nacional Manuel Antonio el bien objeto de las presentes diligencias, mediante Decreto Ejecutivo Número 11148-A del 15 de febrero de 1980, ratificado por la Ley 6794 del 25 de agosto de 1982, fueron los actos que consumaron el despojo del bien a la sociedad demandada, privándose desde aquel momento del disfrute del derecho fundamental de propiedad consagrado en el numeral 45 de la Constitución Política. Así incluso lo reconoció la propia administración pública, a través de la Dirección Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, mediante el denominado informe: " Justificación Técnica a Considerar para determinar el Valor Real de la Propiedad Folio Real Nº 6-16766-000, Plano Catastrado Nº P-448727-1997, perteneciente a Desarrollos Playas de Manuel Antonio S.A., cédula jurídica 3-101-025960, ubicada dentro del Parque Nacional Manuel Antonio" (énfasis suplido), el cual fue emitido en marzo del 2011, documento que señaló en lo que resulta de interés: "(...) La finca se incorporó dentro de los límites del PNMA mediante Decreto Ejecutivo Nº 11148-A (de ampliación del Parque), el 15 de febrero de 1980, por lo que desde esa fecha, a esta parte de la propiedad se le aplican las limitaciones de uso establecidas por el ordenamiento jurídico (...) Históricamente desde la incorporación de la finca al PNMA, la protección ha sido absoluta por estar cubierta de bosque primario maduro y bosque en proceso de recuperación; razón que consolida el ecosistema del Parque en los recientes planes de uso del mismo, incluyendo el Plan de Desarrollo Turístico Sostenible para el Parque Nacional Manuel Antonio y su Área de Influencia (...). Como se desprende de los párrafos anteriores, la propiedad debido a su cobertura boscosa y topografía con terrenos clase VII y VIII (no aptos para usos agropecuarios), presenta limitaciones aún antes de la incorporación al Parque en 1980 y bajo el uso y el principio de irreductibilidad del bosque tiene las limitaciones de uso que rigen desde la promulgación de la Ley Forestal en 1969, Ley 4465, artículos 4, 6, 47 entre otros, por lo que estas limitaciones las tiene desde mucho antes de la declaración de interés público y antes de incorporarla dentro de los límites del PNMA, en donde rige la legislación especial, que impone otras limitaciones (...)" Por tanto (…)a) Se fija el monto total que deberá indemnizar el Estado a la empresa Desarrollos Playas Manuel Antonio Sociedad Anónima en la suma de ¢1.848.494.000 (mil ochocientos cuarenta y ocho millones cuatrocientos noventa y cuatro mil colones). b) Se reconocen intereses sobre la diferencia resultante entre el avalúo administrativo y el monto otorgado en sentencia, a partir del 27 de diciembre de 1982 y hasta su efectivo pago.

Como queda demostrado, la misma acción del Estado sin una planificación programática de acciones que engloben una actuación administrativa acorde con sus capacidades económicas, puede llevarlo a futuro a pagar sumas por concepto de intereses daños y perjuicios en beneficio de los sujetos privados expropiados por una norma jurídica.

Esta representación es consciente, como es constitucionalmente tutelado, que el Estado debe ejercer su potestad de imperio en relación con la tutela del ambiente, por lo que El Estado debe actuar bajo los principio de razonabilidad y proporcionalidad entre el bien jurídico tutelado y la estructura financiera y administrativa para llevar a cabos procesos expropiatorios.

En relación con las fincas indicadas en este artículo se hace la observación que las fincas de San José 67172 y 831654 no existen en la base de datos del Registro Nacional. Aunado a lo anterior, la finca 521539 se reunión formando la finca 67172-000. Lo cual amerita una revisión del caso.

ARTÍCULO SEGUNDO Y TERCERO.

Estos artículos regulan actos de procedimiento establecidos en la ley de expropiaciones 7495 del 3 de mayo de 1995. Se hace la observación que el artículo 20 de la Ley de expropiaciones establece la anotación para todas los bienes involucrados en el proyecto, por lo que por una buena técnica legislativa se recomienda ordenar la anotación en todas las propiedades declaradas de interés público, sea privadas o de alguna institución del Estado.

En relación con el artículo tercero se realiza la observación, tal y como se indicó en párrafos anteriores que previo a realizar la declaratoria de interés y ordenar la expropiación de forma legislativa, deberá el Estado en la figura del Ministerio de Ambiente y Energía verificar si cuenta con el contenido económico para indemnizar a los sujetos afectados por la expropiación. El legislador, deberá considerar la situación fiscal actual del país y las medidas restrictivas que de conocimiento público el Estado está adoptando para solventar la situación financiera que adolece.

ARTICULO CUARTO Y QUINTO Del artículo cuarto se refleja la necesidad de contar con los estudios técnico previos para clasificar el espacio natural que se pretende proteger, ya que este artículo indica que si se trata de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, serán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye una evaluación de impacto ambiental y posterior al plan de manejo recuperación y reposición de los recursos. Sin embargo el proyecto está creando una nueva categoría de manejo con la finalidad de proteger ese espacio natural, por lo que re reitera la necesidad de que el Ministerio de Ambiente y Energía clasifique el área conforme a las categorías que establece la Ley.

Aunado a lo anterior, el proyecto pretende que el SINAC, previo a la indemnización solicite los estudios de impacto ambiental evaluación ambiental y socioeconómicos a las autoridades competentes.

Al respecto, el área ha sido protegida por el Estado a través de los planes reguladores los cuales establecen limitaciones a la propiedad privada que se ubican en Loma Salitral garantizando el interés público de conservar las áreas forestales que ahí subyacen.

Sobre el estudio de Impacto Ambiental el dictamen OJ-013-2009 10 de febrero del 2009 refiere a una resolución del Tribunal Constitucional de la siguiente forma:

“Con respecto a la reforma sugerida al artículo 17 de la Ley No. 7554 lo primero que salta a la vista es que se pasa de una definición específica de supuesto fáctico para aplicar la evaluación de impacto ambiental (“actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos”) a una más genérica (“construcción u operación de obras, proyectos o actividades nuevas que sean susceptibles de producir efectos negativos de carácter significativo al ambiente”). Tal apertura parece estar más a tono con la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre el tema “La Ley Orgánica del Ambiente señala con claridad que «... Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental creada en esta ley ...», lo que permite afirmar, en correcta lectura, que ninguna actividad humana que pueda alterar o contaminar el ambiente puede prescindir del referido estudio de impacto ambiental. La fórmula que el Poder Ejecutivo ha ideado para que pueda establecerse, «prima facie», si la actividad humana que se emprende puede alterar o destruir el ambiente, ha sido la presentación del formulario llamado «de Evaluación Ambiental Preliminar». No es entonces, como lo sostiene el Tribunal Ambiental Administrativo en su informe, que el Poder Ejecutivo tenga discrecionalidad absoluta para señalar los proyectos que deben realizar el estudio de impacto ambiental, en tanto por disposición de la propia Constitución Política (art. 50) y la Ley Orgánica del Ambiente, como principio general, toda actividad humana de modificación del entorno «requerirá» el referido estudio. (…) Esto significa que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente…” (Voto No. 1220-2002 de las 14:48 horas del 6 de febrero de 2002)”.

Por su parte la OJ-022-1999 San José, 19 de febrero de 1999, bajo esta misma inteligencia establece lo siguiente:

• 2)LA VALORACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL El segundo artículo que cita, 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, se liga a la evaluación de impacto ambiental, como requisito previo, indispensable para iniciar actividades que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, pero ha de notarse que remite su elencación a las leyes y reglamentos. (También el artículo 37, ibid., reformado por el artículo 114 de la Ley de Biodiversidad, somete a un plan de ordenamiento ambiental, que incorpora la evaluación del impacto ambiental, las fincas particulares afectadas a reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, mientras se efectúa el pago o la expropiación).

La evaluación de impacto ambiental, de constante recomendación en las declaraciones y organismos internacionales, es una eficaz técnica preventiva que permite a los entes públicos encargados de aprobar proyectos o actividades de cierta envergadura, tener en cuenta, por anticipado y sobre bases confiables, las perjudiciales repercusiones al ambiente que podrían producir. Con este mecanismo se logra una toma de decisión más correcta, al poder elegir, entre las opciones posibles, la que mejor salvaguarde los intereses generales, desde una óptica global e integrada.

Como corolario, la exigencia del estudio de impacto ambiental en un área que está declarada zona protectora especial forestal conforme al plan regulador general y local puede resultar innecesaria ya que no se está en presencia de alguna actividad humana que pueda alterar o contaminar el ambiente.

ARTÍCULO SEXTO.

El proyecto establece que la Notaría del Estado deberá participar en todo el procedimiento administrativo, al indicar que “queda obligada a actuar o gestionar la realización y concreción de los trámites expropiatorios”.

Se recomienda realizar una mejora en la redacción de este artículo en relación con la competencia establecida por la Ley a la Notaría del Estado. La realización de la expropiación es competencia de la administración activa expropiante. En el proceso de expropiación, dentro de la concatenación de actos administrativos, se contemplan tres actuaciones imprescindibles: la declaratoria de interés público realizada con fundamento en los estudios técnicos que justifican el interés público a tutelar; el avalúo administrativo y su aceptación o no por parte del expropiado. Una vez aceptado el expediente y sin ningún otro impedimento legal que justifique su remisión a la vía judicial la Notaría del Estado interviene dentro del proceso de expropiación por rogación de la administración activa.

La competencia de la Procuraduría General de la República específicamente de la Notaría del Estado es representar al Estado en los actos o contratos que se deben de realizar en escritura pública con fundamento en la ley de expropiaciones, ante el supuesto que se acepte el avalúo administrativo.

La participación de la Procuraduría General de la República en materia de expropiación es activa conforme a su competencia funcional establecida en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Por lo anterior, se recomiendo ajustar la redacción al artículo 8 de la Ley de General de la República y la ley de expropiaciones.

TRANSITORIO UNICO.

Este transitorio dispone que transcurridos seis meses la junta directiva establecerá un fideicomiso con un banco del Estado para financiar el proceso de expropiación para consolidar el área constitutiva del parque nacional urbano loma de Salitral definida en el artículo primero de la ley el cual podrá recibir transferencia municipales del Presupuesto de la República bonos de fijación de carbono y los ingresos establecidos en el artículo 10 de la presente ley.

Al respecto reiteramos lo establecido en la OJ 122-J del 14 del 11 del 2008, en relación con que la creación de fideicomisos:

La constitución de fideicomisos por organismos públicos Los fideicomisos constituidos por organismos públicos regidos por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos deben sujetarse a lo dispuesto en el artículo 14 de dicha Ley:

“ARTÍCULO 14.- Sistemas de contabilidad Los entes establecidos en el artículo 1 no podrán constituir fideicomisos con fondos provenientes del erario de no existir una ley especial que los autorice. Dicha ley regulará las condiciones generales que se incluirán en el contrato de fideicomiso. Estos entes se sujetarán a la legislación vigente en lo relativo a la contratación tanto de bienes y servicios como del recurso humano necesario para la consecución de los objetivos. Asimismo, dichos contratos de fideicomiso serán de refrendo obligado por parte de la Contraloría General de la República, la cual, para todos los efectos y en acatamiento del mandato constitucional, deberá fiscalizar el uso correcto de los dineros, aprobar los presupuestos de ingresos y egresos, así como emitir las directrices atinentes a procurar un manejo sano de ellos” La necesidad de una norma legal especial que autorice la creación del fideicomiso es manifestación del principio de legalidad, de acuerdo con el cual la Administración sólo puede realizar los actos que están expresamente autorizados por el ordenamiento jurídico. Por lo que puede establecerse que los entes públicos sólo pueden constituir fideicomisos si una norma legal expresamente los autoriza, máxime que el fideicomiso permite que un tercero participe en la administración de parte de su patrimonio.

Así, el principio es que los organismos sujetos a la Ley 8131 requieren de una autorización legal, norma expresa, para constituir fideicomisos. Para la creación del fideicomiso, el organismo debe sujetarse a la legislación sobre contratación administrativa y una vez suscrito el contrato de fideicomiso, debe someterlo a refrendo de la Contraloría General de la República. Lo cual impide que el fideicomiso se convierta en un mecanismo para obviar el régimen relativo a la administración de los recursos públicos. En ese sentido y a través de una prohibición implícita de crear fideicomisos sin ley, el artículo 14 es una norma de protección de los fondos públicos. Norma que establece cómo se crearán y operarán los fideicomisos pero que no autoriza la constitución de ningún fideicomiso. Antes bien, remite al legislador para que autorice dicha constitución. Se sigue de lo expuesto que el artículo 14 no es el fundamento de la constitución de un fideicomiso por parte de un organismo público. Debe existir, entonces, otra norma legal que autorice esa constitución y regule cómo se regirá el nuevo fideicomiso.

Empero, le está prohibido al legislador autorizar a los órganos del Estado (en concreto, del Poder Ejecutivo) la constitución de fideicomisos que impliquen un desconocimiento del principio de caja única, como sucede con los fideicomisos de inversión (dictamen C-297-2005 de 18 de agosto de 2005).

(…)

El activo transferido no puede ser un bien demanial Dado que la reforma legal tiene como objeto financiar la infraestructura en el sector educativo, cabría considerar que el activo movilizable no será ni flujo de caja ni cartera de préstamos o de valores. Probablemente se trate de inmuebles o de deuda pública.

Para el caso de que se esté en presencia de un inmueble, debe tomarse en cuenta que este no esté afecto a un servicio público. Particularmente, no podría ser la escuela o colegio. El otorgar el inmueble afecto a la escuela o colegio en patrimonio fiduciario podría conducir a la desafectación de hecho del inmueble, al incumplimiento del fin público o en su caso, se obstaculizaría la realización del fin público correspondiente.

En igual forma, debe resultar claro que si un terreno no construido se aporta para constituir el fideicomiso, no debe estar destinado a un fin público.

Lo anterior es importante porque el proyecto autoriza a las instituciones públicas (término que excluye a las corporaciones públicas) a ceder el usufructo de bienes inmuebles durante el plazo del contrato de fideicomiso. El fideicomiso puede recibir el derecho de uso de terrenos en el tanto en que no estén afectos a un fin público. Nótese que a partir de que el fideicomiso recibe ese derecho de uso en propiedad fiduciaria puede destinarlo al fin del fideicomiso, que no necesariamente coincide con el fin propio del inmueble. Se trata de un aspecto que debe quedar aclarado.

Partimos, en todo caso, de que no se trata de que el Estado dé en usufructo el inmueble para que allí se construya la escuela o colegio y luego este sea alquilado al Estado. En cuyo caso, el Estado alquilaría una edificación construida en su propio terreno, lo que obligaría a diferenciar entre la propiedad del terreno y la propiedad de la edificación. Posibilidad excluida por definición cuando se está en presencia de bienes de dominio público. Sencillamente dar en usufructo un bien demanial implicaría una desafectación material del bien.

Para efectos de establecer un fideicomiso y el pago respectivo por el Estado, la ley debe establecer las condiciones generales del fideicomiso, partes bienes forma de pago y fiscalización; y el patrimonio del fideicomiso no podría ser bienes que estén incorporados al dominio público.

La aprobación del proyecto o su archivo entra dentro de la discrecionalidad del Poder Legislativo.

Atentamente

Jonathan Bonilla Córdoba Procurador, Notario del Estado [1] Municipalidad de Desamparados. Base de datos (en línea). Plan Regulador. <https://www.desamparados.go.cr/es/municipalidad/planes-e-informes/plan-regulador-del-canton-de- desamparados>[14.9.18, 9:48 am]