Res. 16634-2017 Sala ConstitucionalRes. 16634-2017 Sala Constitucional

Res. Nº 2017016634 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y cero minutos de dieciocho de octubre de dos mil diecisiete Acción de inconstitucionalidad promovida por Susan Campos Ortega, mayor, contadora, cédula de identidad 1-1417-0065, vecina de Desamparados; Eduardo Guillén Gardela, mayor, cédula 1-993-872 y Edgardo Araya Sibaja casado, cédula número 2-483-663, en contra del Transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007). Intervienen en este proceso, Julio Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República; Gilbert Jiménez Siles, conocido como Gilberth Jiménez Siles, mayor, casado, cédula 1-720-958, y Carlos Alberto Padilla Corella, mayor casado, cédula número 1-446-479, ambos vecinos de Desamparados, y en su condición de Alcalde y Presidente del Concejo Municipal del Cantón de Desamparados y Aida Luz Murillo Torres y Manuel Terán Jiménez en su calidad de representante legal de Urbanizadora la Laguna, Sociedad Anónima., como coadyuvantes activo y pasivo respectivamente.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 20 de febrero de 2017, los accionantes acuden a la Sala para lograr la anulación del transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007). Explican los accionantes que acuden en defensa de los intereses difusos que la Sala ha reconocido para la defensa del derecho fundamental al ambiente recogido en el artículo 50 de la Constitución Política.- Indican que la norma discutida lesiona en primer lugar el principio precautorio en materia ambiental, reconocido ampliamente tanto a nivel internacional como en la propia jurisprudencia de la Sala Constitucional. Dicha lesión se concreta en el hecho de que los certificados de uso de suelo son la manifestación de certeza de que una actividad puede realizarse en determinada zona, de modo que ante la falta de esa certeza lo que corresponde es abstenerse de dar los certificados, en protección precisamente del medio ambiente.- Antes del plan regulador, se afirma, no existía ningún instrumento técnico que diera certeza a los certificados, por lo que la extensión que autoriza la norma de tales actos sin certeza es contraria a los dictados del principio precautorio. Ejemplo concreto de ello es el caso de la loma de salitral en donde particulares fueron beneficiados con certificados de uso de suelo, gracias a lo cual se autorizarían construcciones en una zona que es área silvestre protegida.- En segundo lugar se reclama la lesión del principio de retroactividad aplicable a la norma ambiental, pues el transitorio IV discutido pretende dar protección a situaciones que no han sido consolidadas pues el certificado de uso conforme de suelo es una mera expectativa, un mero trámite que no puede confundirse con el permiso de construcción que debe dar el gobierno local. Esa protección de situaciones que no crean derechos está poniendo la progresividad que debe privar en los derechos fundamentales de las personas como lo son la salud el ambiente sano, crear progresividad. Concluyen solicitando que se anule la norma impugnada por ser lesiva del principio precautorio y de no regresividad en materia ambiental.

2.- Por resolución número de las 9.15 horas del 28 de marzo de 2017, se dispuso cursar la acción planteada y se otorgó audiencia a la Procuraduría General de la República, al Presidente del Concejo Municipal de Desamparados y al Alcalde de dicho cantón.- 3.- Julio Jurado Fernández, mayor abogado, cédula 1-501-905, en su condición de Procurador General de la República se apersona en el proceso y manifiesta lo siguiente: en lo que se refiere a la admisibilidad de la acción, la Procuraduría coincide con los accionantes en cuanto a la existencia de una legitimación suficiente para accionar, al amparo de la legitimación por intereses difusos para la defensa del derecho fundamental al ambiente.- En cuanto al fondo del asunto, señala que la certificación de uso de suelo es un acto jurídico concreto por medio del que la Administración acredita la conformidad o no del uso de suelo con la zonificación vigente respectiva, según se desprende del artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana.- Por tanto el uso de suelo no decide cuál es el uso permitido, sino acredita cuál es el uso debido, según lo establecido y acredita si el uso que se pretende es conforme o no con la reglamentación.- En el caso concreto el plan de ordenamiento territorial de Desamparados vino a sustituir el Plan Regional de Desarrollo Urbano GAM oficializado en Decreto 13583-VAH-OFIPLAN de 3 de mayo de 1982 y su reforma efectuada por Decreto 25902 MIVAH-MP-MINAE de 12 de febrero de 1997, los cuales eran de acatamiento obligatorio para emisión de certificados de uso de suelo, según Reglamento de fraccionamiento urbanización, condominio y construcción adoptado por la Municipalidad de Desamparados y publicado en la Gaceta del 14 de marzo de 2000. Afirma la Procuraduría que con la certificación de uso de suelo no se consolidan situaciones jurídicas, sino que constituye una simple declaración de hechos, distinto de los actos que crean derechos; explica que así lo ha entendido también la Sala por ejemplo en la sentencias 2011-15109, 2005-644 y 2004-4584, 2004-9439, 2005-6630, 2012-9715. Se afirma que en desconocimiento de lo anterior la norma discutida confiere un beneficio extraordinario, sin justificación alguna con lesión a los principios constitucionales de razonabilidad, vinculación a la ciencia y la técnica y la interdicción de la arbitrariedad.- Se indica que existe una estrecha vinculación entre planificación del desarrollo urbano y el ambiente y no sobra recordar que el Estado tiene la obligación de defender y tutelar el derecho al ambiente sano. Dice la Procuraduría que el otorgamiento de derechos por parte de la disposición impugnada en perjuicio de zonas especiales de Protección Forestal u otras zonas ambientalmente protegidas es inconstitucional. El transitorio está permitiendo que por el plazo allí establecido, lo certificado en relación con el uso de suelo, que ya no corresponde a la normativa aplicable, se mantenga en el tiempo en detrimento del principio que establece que las normas rigen a partir del momento en que entran en vigencia. La pervivencia en el tiempo de una norma no vigente, es aceptada cuando a la luz de dicha normas se adquirieron derechos subjetivos o se consolidaron situaciones, lo que no ocurre tratándose de certificados de uso de suelo.- No es posible que en razón de esa norma se violenten disposiciones protectoras del ambiente contenidas en normativa urbanística vigente, lo cual vulnera el artículo 50 Constitucional.

4.- Gilbert Jiménez Siles, conocido como Gilberth Jiménez Siles, mayor, casado, cédula 1-720-958, y Carlos Alberto Padilla Corella, mayor casado, cédula número 1-446-479, ambos vecinos de Desamparados, y en su condición de Alcalde y Presidente del Concejo Municipal del Cantón de Desamparados, respectivamente, acuden a responder la audiencia otorgada dentro de este proceso y manifiestan, que lo primero que debe tenerse presente es la naturaleza jurídica de los certificados de uso de suelo y señalan que se trata de actos de naturaleza declarativa y reglada, no constitutiva de derechos subjetivos. Su finalidad es establecer la conformidad del uso del terreno con los criterios de zonificación. Se había considerado anteriormente que los certificados de uso de suelo no generaban derechos subjetivos, sin embargo la jurisprudencia de la Sala Constitucional los ha estimado como actos favorables y por ende no constituyen meras expectativas de derecho, como lo manifiestan los recurrentes. También se ha entendido que no tienen vigencia temporal, pues conservan vigencia hasta que no entren regulaciones urbanas de un plan regulador que varíen las condiciones del certificado otorgado y este no haya sido utilizado para la obtención de actos como licencias constructivas o para actividades lucrativas. Tomando en cuenta lo anterior, la Municipalidad de Desamparados acudió al derecho transitorio para evitar un conflicto de normas en el tiempo y brindar la posibilidad para los administrados de forma previa a la aprobación, para que conservaran las condiciones urbanas allí señaladas, siempre y cuando cumplieran con las condiciones allí establecidas. Es así como se estableció que en plazo de ocho meses debía obtenerse al menos la aprobación de un anteproyecto, caso contrario se les aplicaría la nueva normativa.- Igual sucedió para la obtención de licencias lucrativas pero el plazo fue de seis meses.- Se agrega que, respecto de la afirmación de la inexistencia previa de criterios técnicos y certeza científica para otorgar certificados de uso de suelo, señalan que la Municipalidad antes de la aprobación del plan de ordenamiento, se guiaba por la normativa general, de modo que, por un sentido de proporcionalidad y razonabilidad, permitió que se diera un plazo específico para lograr que aquellas personas con tiempo y dinero invertidos al amparo de un certificado de suelo, pudieran completar el proceso. Explican que si existe alguna insatisfacción con certificados de suelo anteriores otorgados antes del plan, la discusión resulta ser entonces de legalidad. Por otra parte, la Municipalidad lo que permitió fue mantener las características urbanas concedidas en tales certificados de uso de suelo, pero no las condiciones de aprobación para el ejercicio de la actividad que se tratara, pues tal aprobación incluye otro trámite que los interesados deben cumplir. Por tal motivo el transitorio por sí mismo no pone en peligro ningún derecho fundamental en perjuicio de los habitantes, ya que la actividad o construcción solamente podría autorizarse si se cumplen todos los requerimientos, en particular la viabilidad ambiental de SETENA. Afirman que el transitorio cesó sus efectos cuando se cumplió el plazo. Solicitan que se declare sin lugar la acción y que para una eventual declaratoria con lugar, se tome en cuenta que aún existen casos en que interesados están en trámite de aprobación oportuna de anteproyectos con fundamento en un uso de suelo, al amparo del transitorio.

5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 68, 69 y 70 del Boletín Judicial, de los días 5, 6 y 7 de abril de 2017.

6.- Por resolución de las 8:29 horas del 8 de mayo de 2017, la Presidencia de la Sala aceptó las coadyuvancias presentadas por Aida Luz Murillo Torres y Manuel Terán Jiménez en su calidad de representante legal de Urbanizadora la Laguna, Sociedad Anónima.

7.- En la primera de las coadyuvancias aceptadas, la señora Aída Murillo Torres, explica que junto con otros vecinos tiene planteado reclamo contra todo el Plan de Ordenamiento Territorial por carecer de un requisito esencial como lo es la aprobación de SETENA. Afirma que al amparo de la normativa impugnada no se les permite regularizar su situación en una urbanización irregular y que han tenido que construir al margen del ordenamiento, en terrenos de su propiedad, porque las condiciones exigidas en el plan hacen imposibles de aprovechar.- Se afirma que el Plan carece de una perspectiva técnica ambiental porque no fue aprobado y por ello es nulo. Eso es lo que fundamenta su solicitud para que se declare su inconstitucionalidad y se suspendan las amenazas de derribos de las construcciones realizadas.

8.- Por su parte, también fue admitida la coadyuvancia de Manuel Terán Jiménez, mayor, cédula número 1-640-0071, quien acude en representación de la Urbanizadora la Laguna S. A. y que en escrito indicó que lo que se pretende con esta acción es reabrir una discusión de legalidad ya precluida y que fue revisada por órganos de competencia ambiental que han avalado los casos de aplicación de la norma que ahora se busca eliminar.- Lo que se busca con la acción es controvertir un certificado de uso de suelo particular y no los efectos generales de una norma. En particular se habla en la acción de la loma de Salitral, respecto de la cual se puede demostrar claramente que no es una zona silvestre protegida ni tampoco zona de amortiguamiento; más aún, se afirma que dicha zona tiene aprobados índices de fragilidad ambiental que garantizan el apropiado desarrollo urbano para no lesionar el ambiente. La norma no causa ningún grado de incerteza y afectación al ambiente y por ello no hay lesión del principio precautorio. En cuanto al principio de regresividad, la acción es omisa en decir cuáles son las normas o reglas que se han visto lesionadas con esta decisión. Ello es suficiente para declarar sin lugar la acción. De cualquier forma, la medida lo que busca es equilibrar de forma apropiada los intereses de quienes ya tenían inversiones y planes hechos, todo según la tesis de que se trata de actos favorables para el administrado. Se afirma que la Procuraduría incurre en graves errores de razonamiento: primero sostiene que la norma otorga beneficios extraordinarios pero lo cierto es que la norma puso un plazo casi imposible de obtener. No se trata de ningún privilegio sino de una oportunidad de concluir un trámite comenzado lo cual además debía hacerse en un plazo muy corto. Se equivoca también la Procuraduría en el hecho de que desconoce que el certificado de uso de suelo como acto favorable cuya tutela se reconoce en la norma discutida de manera proporcionada y razonable.

9.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal 10.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Hernández López; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad.- Esta acción de inconstitucionalidad se presenta por parte de los accionantes, aduciendo que ostentan la legitimación apropiada, en tanto se apersonan a defender el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado recogido en el artículo 50 Constitucional. Así lo entendió la Presidencia de la Sala cuando cursó la acción y ninguna de las demás partes ha hecho observaciones sobre el punto, de modo que procede acuerpar la decisión de la Presidencia de la Sala que tuvo por cumplidos los requisitos de admisibilidad y entrar a resolver el caso por el fondo.

II.- El objeto de la impugnación. - El reclamo de los accionantes se dirige contra el transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007) identificado en adelante como el POT de Desamparados, cuyo texto es el siguiente:

“Transitorio IV .- Los certificados de uso de suelo para proyectos de urbanización, conjunto habitacional y condominios, otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia del presente reglamento, tendrán una vigencia de 8 meses, tiempo dentro del cual los interesados al menos deberán haber obtenido la aprobación municipal para el respectivo anteproyecto. A efecto de los proyectos (sic) a desarrollar conserven las condiciones otorgadas en esos certificados de uso de suelo.- Caso contrario, los mismo caducarán y los proyectos deben de adecuarse a las disposiciones normativas del presente reglamento. Los certificados de uso de suelo para actividades que no sean las anteriormente citadas, otorgados con anterioridad a la ejecución del POT, tendrán una vigencia de 6 meses, plazo dentro de los cuales los interesados deben haber obtenido las respectivas licencias municipales para el ejercicio de las mismas, caso contrario esos certificados caducarán y se aplicará lo contenido en el presente Reglamento.” A esta norma se le achaca una contradicción de los principios precautorio y de no regresión que se derivan del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado recogido por la Constitución Política en el artículo 50.- En particular se aduce que se arriesga el derecho fundamental de los vecinos de Desamparados por cuanto el mantenimiento de los efectos a los certificados de uso de suelo anteriormente expedidos, permite que proyectos urbanísticos se vean beneficiados, pues se les permitiría la construcción en zonas como la Loma de Salitral que es área silvestre protegida. Además se agrega que se afecta en principio de retroactividad en beneficio del ambiente pues erróneamente se atribuyen derechos a los certificados, que solo son meras expectativas.- III.- Sobre el fondo del asunto.- Insubsistencia de efectos jurídicos propios de la norma impugnada.- El punto de partida para el análisis del planteamiento de los accionantes debe ser la determinación del alcance de la norma discutida respecto de su eficacia, dado que se trata de una norma transitoria.- De tal forma y con vista del texto discutido, se puede concluir que la norma ya no está produciendo efectos jurídicos generales por sí misma. En primer lugar, el disputado transitorio IV del POT de Desamparados dispuso extender en el tiempo la validez de los certificados de uso de suelo vigentes al momento de la entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial (P.O.T.) de la Municipalidad de Desamparados, lo cual ocurrió el día 18 de diciembre del año 2007. Pero la misma norma dispuso que esa extensión no fuera indefinida en el tiempo y por el contrario, se limitó con precisión hasta donde llegarían sus efectos, a saber: se extendió en 6 y 8 meses -dependiendo de determinados supuestos- el valor jurídico concedido en la norma para los certificados de uso de suelo emitidos anteriormente y se definió, de manera expresa, su caducidad luego de ese momento.- De esta forma la eficacia y aplicabilidad general de la norma concluyó totalmente el 8 de agosto de 2008, cuando se cumplieron los ocho meses de la entrada en vigencia del POT de Desamparados, razón por la que desde la perspectiva de una colisión entre unos posibles efectos generales de la norma y los principios ambientales, la acción debe desestimarse por no existir a este momento tales efectos generales que puedan ser lesivos del Derecho de la Constitución.- IV.- Ahora bien, la revisión de la estructura jurídica de la norma impugnada permite concluir que tampoco perviven en este momento eventuales efectos jurídicos particulares que haya podido generar el transitorio IV discutido para determinados casos específicos.- Entiende el Tribunal que durante el lapso que el transitorio estuvo vigente, algunos administrados hayan podido aprovechar eficazmente esa extensión temporal de validez de sus certificados de uso de suelo otorgados anteriormente; no obstante, la atenta lectura del texto del transitorio deja ver que tal ventaja solo servía a una finalidad muy específica consistente en abrir un espacio para permitir el logro de la aprobación -dentro del plazo de ocho meses- de un “anteproyecto” en los términos en que se encuentra definido en el propio POT de Desamparados, según se aprecia de sus artículos 24 y 48. El texto del transitorio IV discutido es contundente en este sentido:

“[los certificados de uso de suelo otorgados con anterioridad]...tendrán una vigencia de 8 meses , tiempo dentro del cual los interesados al menos deberán haber obtenido la aprobación municipal para el respectivo anteproyecto. A efecto de los proyectos a desarrollar conserven las condiciones otorgadas en esos certificados de uso de suelo.-[así en el original] Caso contrario, los mismo caducarán y los proyectos deben de adecuarse a las disposiciones normativas del presente reglamento” (el resaltado no es del original) De lo anterior pueden deducirse entonces las siguientes posibilidades para quienes poseían certificados de uso de suelo vigentes y emitidos según la normativa anterior: a) los interesados no lograron una aprobación municipal de su anteproyecto en el plazo de 8 meses establecido, con lo cual quedaron sometidos al POT de Desamparados en lo que respecta al tema de zonificación y uso de suelo; b) los interesados lograron obtener dentro del lapso establecido de ocho meses, la aprobación de su anteproyecto de construcción, con lo cual la situación jurídica de tales interesados ya no se deriva del transitorio en sí mismo, sino que traslada su amparo y fundamento a los recién mencionados artículos 24 y 48 del POT que regulan cuál es el alcance jurídico y el valor de un anteproyecto debidamente aprobado por la Municipalidad. De ese modo, en el hipotético caso de que en estos casos específicos el Estado decidiera ejercer sus potestades de protección del ambiente para paralizar actividades de los particulares, no tendría que enfrentarse a los efectos del transitorio IV, sino a los efectos y consecuencias jurídicas (amplias o reducidas) que se derivan de tener un anteproyecto aprobado por la Municipalidad. Dicho con otras palabras, el transitorio IV discutido agotó sus efectos, cuando los certificados de uso de suelo, se integraron y fundieron con el resto del elenco de requisitos necesarios para lograr la efectiva aprobación de anteproyectos de construcción, y que es la única opción que les otorgó el transitorio IV para validarlos luego de la entrada en vigencia del POT de Desamparados. A partir de dicho momento, surgió a la vida jurídica un acto distinto e independiente, (el anteproyecto aprobado) sometido a su propio régimen jurídico de validez y eficacia que no ha sido discutido en esta acción.- Por todo lo anterior, tal y como se afirmó, la acción debe desestimarse en tanto que la norma discutida ya no está desplegando efectos en el plano general y tampoco en los casos concretos que puedan estar aún jurídicamente vigentes.

V.- Ausencia de lesión del principio precautorio por la norma cuestionada.- De manera independiente a todas las consideraciones anteriores, que resultan suficientes para entender que no existen efectos jurídicos que estén siendo desplegados por la norma y que no puede por tanto generar a futuro un obstáculo al ejercicio de medidas protectoras del ambiente, la Sala entiende igualmente que – aun aceptando la tesis de los accionantes, sobre la eficacia del transitorio- lo cierto es que desde la perspectiva material, la norma discutida tampoco alcanza a lesionar el principio precautorio que opera en materia ambiental. Como puede apreciarse del escrito de interposición, toda la elaboración de los accionantes parte de una base que no solo carece de apoyo en elementos jurídicos concretos, sino que se estima equivocada y es la de entender que el principio precautorio en materia ambiental puede verse limitado por la existencia concreta de certificados de uso de suelo. En palabras sencillas, los accionantes (y solo ellos dentro de este expediente) sostienen la tesis de que un certificado de uso suelo puede trascender su ámbito urbanístico y de ordenamiento territorial e impedir el ejercicio de las competencias estatales en materia ambiental en general y la potestad de tomar medidas de prevención en aplicación del principio precautorio en particular; ni el texto impugnado o el resto del POT del cantón de Desamparados, o bien las partes en este caso han sostenido tal posición y tampoco acoge tal tesis este Tribunal que ha tenido oportunidad de delimitar la primacía del principio precautorio como instrumento para el aseguramiento de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Concretamente, en senencia número 2013-3091 de las dieciséis horas once minutos del seis de marzo de dos mil trece, esta Sala dispuso que:

“En ponderación y salvaguarda del interés público, la Administración, puede otorgar o denegar las concesiones o limitarlas de modo temporal, más aún, cuando lo hace en cumplimiento de la obligación de tutelar el ambiente establecida en el artículo 50 constitucional. Sobre el particular, la Sala ha considerado que: “La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad” (Sentencia Número 04790/2008 de doce horas y treinta y nueve minutos del veintisiete de marzo del dos mil ocho”) Además, la Sala ha reconocido la fuerza normativa del principio precautorio en numerosas sentencias. Así, por ejemplo, en la sentencia número 2004-01923, la Sala consideró que: “Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”, Y es en virtud del principio precautorio que, conforme lo ha reiterado esta Sala, “ los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado” (sentencias 3480-2003 y 09711-2008)” (lo subrayado no es del original)." De la clara exposición anterior resulta evidente el alejamiento de la posición de la Sala respecto de lo afirmado por los accionantes en tanto que precisamente el principio precautorio no puede resultar limitado en su potencial de aplicación, por la existencia de un certificado de uso suelo aún cuando estuviera válidamente emitido.- En específico, se insiste en el tema de que los derechos y ventajas que el particular obtiene con la emisión en su favor de tales certificados no pueden tener el efecto de limitar o restringir las competencias en materia ambiental atribuidas al Estado, justamente en respeto de las normas y principios que rigen dicha materia y que son de la mayor prioridad por mandato del artículo 50 Constitucional.- VI.- A lo anterior se suma que en el caso concreto se observa que la normativa del POT de Desamparados ni siquiera intenta ligar ambos temas y por el contrario, exige -de forma independiente del tema del certificado de uso de suelo- el cumplimiento de las normas ambientales como se aprecia de los textos tanto del numeral 46, el cual impone, para entrega de permisos de construcción, el cumplimiento de la viabilidad de SETENA (inciso h) y la demostración de inexistencia de afectaciones del MOPT, AYA Y MINAE (inciso i), como del artículo 48 que aborda los denominados “anteproyectos” y les exige las respectivas certificaciones de afectaciones entre ellas la del MINAE (inciso f).- Con esto se entiende claramente que el Transitorio IV impugnado no tiene la intención ni la capacidad jurídica de afectar el derecho fundamental al ambiente o ninguno de sus principios, pues el peso jurídico del certificado de uso de suelo que allí regula, no alcanza a limitar -ni en general ni para casos concretos- las potestades de diferentes órganos encargados de la protección del ambiente. Por ello, también desde esta perspectiva la acción debe declararse sin lugar.- VII.- Conclusiones.- De conformidad con todo lo que se ha expuesto, debe declararse sin lugar la acción planteada en contra del Transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007) en razón de que por una parte, la norma discutida no está generando efectos jurídicos en la actualidad, no solo de manera general, sino tampoco en lo que se refiere a los casos concretos en que se aprovechó el plazo del transitorio según se explicó.- Además, no existe ningún elemento jurídico que lleve a la Sala a entender que el citado transitorio - con su extensión del plazo para los certificados de uso de suelo emitidos antes de la entrada en vigencia del POT de Desamparados- integran como parte de alcance jurídico la limitación o atenuación de la potestad que ostentan las autoridades estatales para la protección del ambiente, a través de la la aplicación de los principios precautorio o de no regresión que alegan los accionantes. De tal manera, procede declarar sin lugar la acción planteada.-

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto, y disponen lo siguiente: se declara con lugar la acción planteada y anula el artículo transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007), lo anterior con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Notifíquese.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

José P. Hernández G.

Aracelly Pacheco S.

Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del segundo. Con el respecto acostumbrado, nos separamos del criterio de mayoría por los siguientes motivos.

La sentencia dictada en este caso declara sin lugar la acción con base en dos argumentos. El primero de ellos es que la norma carece de efectos jurídicos en la actualidad. En el segundo, la mayoría de este Tribunal estima que la norma no lesiona el principio precautorio.

En cuanto a la supuesta ausencia de efectos jurídicos actuales, consideramos que el argumento mencionado –lejos de constituir un tema de fondo- impone a la parte un requisito de admisibilidad que se separa claramente de la línea seguida por esta Sala en materia ambiental, donde se ha reconocido en innumerables sentencias la existencia de un interés difuso (por ejemplo, la resolución 2016-5617 de las 11:50 horas del 27 de abril de 2016). En este caso, se estaría exigiendo a la parte la existencia de un caso concreto donde surta efecto la norma, lo que desnaturaliza la legitimación por interés difuso y la torna, más bien, en legitimación por asunto base, conforme al párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El razonamiento de esta sentencia obliga a la mayoría de la Sala a adentrarse en el plano hipotético para especular sobre la posible aplicación actual de la norma, con el evidente peligro de obviar algún supuesto de aplicación, como sería, por ejemplo, el caso de una situación litigiosa que involucrara la aplicación de la norma y que aún no haya sido resuelta.

Sin embargo, nuestro principal motivo de desacuerdo radica en el fondo del asunto. Según hemos explicado en la sentencia N° 2016-15501 de las 11:41 horas del 21 de octubre de 2016, los certificados de uso de suelo únicamente tienen efectos declarativos, pues solo tienen la finalidad de certificar cuál es el uso establecido reglamentariamente para un inmueble. Es decir, no crean ni confieren derechos, sino que acredita una situación jurídica en particular, como es la conformidad de un uso con los parámetros de zonificación. De ahí que el cambio de uso de suelo sea posible y, en materia ambiental, incluso debido. Al respecto, puede citarse el criterio emitido por esta Sala en la sentencia N° 2011-15109 de las 11:20 horas del 4 de noviembre de 2011:

“Este certificado de uso del suelo es un acto administrativo de naturaleza declarativa, es decir, acredita hechos o circunstancias pero no crea ni modifica situaciones jurídicas; específicamente, por medio de él la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva, pero no otorga un permiso de construcción, sino que solamente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente. De ahí que ese certificado sea exigible como uno de los requisitos –no el único- necesarios para que el ente municipal emita la respectiva autorización para construir o para emitir una licencia que permita ejercer determinada actividad, es decir, para dictar un acto administrativo que sí crea derechos subjetivos (ver en ese sentido sentencia número 4336 de las 14:24 horas del 04 de junio de 1999).” En el caso de marras, el artículo impugnado permite que los certificados de uso de suelo, otorgados con anterioridad a la entrada en vigor del reglamento, mantengan su vigencia por 6 u 8 meses, eximiéndolos de “…adecuarse a las disposiciones normativas del presente reglamento…” si han obtenido la aprobación o licencia municipal, según el caso. En otras palabras, cualquier disposición de protección ambiental o cambio de zonificación que fuera impuesta por el reglamento citado sería inaplicable a los proyectos amparados en dichos certificados de uso de suelo. Esto se traduce, básicamente, en un “periodo de gracia”, dentro del cual se eximirá a los interesados de la aplicación de las normas y parámetros de protección ambiental que introduzca el reglamento municipal.

Retomando el hecho de que los certificados de uso de suelo tienen un carácter exclusivamente declarativo, estos carecen de fuerza para imponerse frente a normas que buscan la protección del ambiente. Además, se observa que no existe prueba técnica que justifique el actuar administrativo en este caso o garantice la tutela efectiva de un ambiente equilibrado y sano. Ante estas carencias, resulta a todas luces irrazonable e inconstitucional eximir a los proyectos, amparados en dichos certificados, del cumplimiento de las normas y parámetros de protección ambiental que contenga el reglamento municipal.

“ Ante todo, en materia urbanística, las autoridades públicas deben garantizar que sus decisiones primen equilibradamente los más altos intereses, toda vez que en el centro está la vida humana, de ahí que también se hace necesario manejar criterios de conservación natural, por la doble condición en que se desenvuelve el ser humano: por medio de su subsistencia a través de medio ambiente y ecológicamente equilibrado, de la que se debe servir racionalmente, y para sobrevivir, sin que pueda explotar su hábitat natural a tal extremo que se ponga a si mismo en peligro. Cuando la Constitución Política se refiere a un ambiente sano, ello no sólo refiere al respeto para el medio ambiente como naturaleza, sino que también a un aspecto aún mayor, como es el desarrollo integral del ser humano –físico y mental-, de sanidad urbanística frente a la población inmediata como mediata. La trascendencia de determinadas decisiones de carácter público, sin sustento técnico, especialmente en materia ambiental debe reconocerse como una cuestión de sumo cuidado. Es cierto que, una vez que el ser humano se instala en un medio natural, inevitablemente lo impacta y ejerce su influencia transformadora para adaptarlo, sea esto con buen suceso o no, le puede desarrollar o lo puede limitar. Como lo refirió la Sala en otra oportunidad, “Bien puede afirmarse que se trata de dos aspectos complementarios de una realidad, como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano.” ( sentencia No. 2003-03656). En este sentido, debe reconocerse la importancia de que el Estado mantenga vigentes políticas para un desarrollo urbano ordenado, a través de los mecanismos legales que ha formulado para resguardar un equilibrio con el medio ambiente.” (Sentencia N° 2009-3684 de las 10:32 horas del 6 de marzo de 2009).

En virtud de lo expuesto, declaramos con lugar la acción y anulamos el artículo transitorio impugnado, con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Magistrado Magistrado

Res. Nº 2017016634 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y cero minutos de dieciocho de octubre de dos mil diecisiete Acción de inconstitucionalidad promovida por Susan Campos Ortega, mayor, contadora, cédula de identidad 1-1417-0065, vecina de Desamparados; Eduardo Guillén Gardela, mayor, cédula 1-993-872 y Edgardo Araya Sibaja casado, cédula número 2-483-663, en contra del Transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007). Intervienen en este proceso, Julio Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República; Gilbert Jiménez Siles, conocido como Gilberth Jiménez Siles, mayor, casado, cédula 1-720-958, y Carlos Alberto Padilla Corella, mayor casado, cédula número 1-446-479, ambos vecinos de Desamparados, y en su condición de Alcalde y Presidente del Concejo Municipal del Cantón de Desamparados y Aida Luz Murillo Torres y Manuel Terán Jiménez en su calidad de representante legal de Urbanizadora la Laguna, Sociedad Anónima., como coadyuvantes activo y pasivo respectivamente.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 20 de febrero de 2017, los accionantes acuden a la Sala para lograr la anulación del transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007). Explican los accionantes que acuden en defensa de los intereses difusos que la Sala ha reconocido para la defensa del derecho fundamental al ambiente recogido en el artículo 50 de la Constitución Política.- Indican que la norma discutida lesiona en primer lugar el principio precautorio en materia ambiental, reconocido ampliamente tanto a nivel internacional como en la propia jurisprudencia de la Sala Constitucional. Dicha lesión se concreta en el hecho de que los certificados de uso de suelo son la manifestación de certeza de que una actividad puede realizarse en determinada zona, de modo que ante la falta de esa certeza lo que corresponde es abstenerse de dar los certificados, en protección precisamente del medio ambiente.- Antes del plan regulador, se afirma, no existía ningún instrumento técnico que diera certeza a los certificados, por lo que la extensión que autoriza la norma de tales actos sin certeza es contraria a los dictados del principio precautorio. Ejemplo concreto de ello es el caso de la loma de salitral en donde particulares fueron beneficiados con certificados de uso de suelo, gracias a lo cual se autorizarían construcciones en una zona que es área silvestre protegida.- En segundo lugar se reclama la lesión del principio de retroactividad aplicable a la norma ambiental, pues el transitorio IV discutido pretende dar protección a situaciones que no han sido consolidadas pues el certificado de uso conforme de suelo es una mera expectativa, un mero trámite que no puede confundirse con el permiso de construcción que debe dar el gobierno local. Esa protección de situaciones que no crean derechos está poniendo la progresividad que debe privar en los derechos fundamentales de las personas como lo son la salud el ambiente sano, crear progresividad. Concluyen solicitando que se anule la norma impugnada por ser lesiva del principio precautorio y de no regresividad en materia ambiental.

2.- Por resolución número de las 9.15 horas del 28 de marzo de 2017, se dispuso cursar la acción planteada y se otorgó audiencia a la Procuraduría General de la República, al Presidente del Concejo Municipal de Desamparados y al Alcalde de dicho cantón.- 3.- Julio Jurado Fernández, mayor abogado, cédula 1-501-905, en su condición de Procurador General de la República se apersona en el proceso y manifiesta lo siguiente: en lo que se refiere a la admisibilidad de la acción, la Procuraduría coincide con los accionantes en cuanto a la existencia de una legitimación suficiente para accionar, al amparo de la legitimación por intereses difusos para la defensa del derecho fundamental al ambiente.- En cuanto al fondo del asunto, señala que la certificación de uso de suelo es un acto jurídico concreto por medio del que la Administración acredita la conformidad o no del uso de suelo con la zonificación vigente respectiva, según se desprende del artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana.- Por tanto el uso de suelo no decide cuál es el uso permitido, sino acredita cuál es el uso debido, según lo establecido y acredita si el uso que se pretende es conforme o no con la reglamentación.- En el caso concreto el plan de ordenamiento territorial de Desamparados vino a sustituir el Plan Regional de Desarrollo Urbano GAM oficializado en Decreto 13583-VAH-OFIPLAN de 3 de mayo de 1982 y su reforma efectuada por Decreto 25902 MIVAH-MP-MINAE de 12 de febrero de 1997, los cuales eran de acatamiento obligatorio para emisión de certificados de uso de suelo, según Reglamento de fraccionamiento urbanización, condominio y construcción adoptado por la Municipalidad de Desamparados y publicado en la Gaceta del 14 de marzo de 2000. Afirma la Procuraduría que con la certificación de uso de suelo no se consolidan situaciones jurídicas, sino que constituye una simple declaración de hechos, distinto de los actos que crean derechos; explica que así lo ha entendido también la Sala por ejemplo en la sentencias 2011-15109, 2005-644 y 2004-4584, 2004-9439, 2005-6630, 2012-9715. Se afirma que en desconocimiento de lo anterior la norma discutida confiere un beneficio extraordinario, sin justificación alguna con lesión a los principios constitucionales de razonabilidad, vinculación a la ciencia y la técnica y la interdicción de la arbitrariedad.- Se indica que existe una estrecha vinculación entre planificación del desarrollo urbano y el ambiente y no sobra recordar que el Estado tiene la obligación de defender y tutelar el derecho al ambiente sano. Dice la Procuraduría que el otorgamiento de derechos por parte de la disposición impugnada en perjuicio de zonas especiales de Protección Forestal u otras zonas ambientalmente protegidas es inconstitucional. El transitorio está permitiendo que por el plazo allí establecido, lo certificado en relación con el uso de suelo, que ya no corresponde a la normativa aplicable, se mantenga en el tiempo en detrimento del principio que establece que las normas rigen a partir del momento en que entran en vigencia. La pervivencia en el tiempo de una norma no vigente, es aceptada cuando a la luz de dicha normas se adquirieron derechos subjetivos o se consolidaron situaciones, lo que no ocurre tratándose de certificados de uso de suelo.- No es posible que en razón de esa norma se violenten disposiciones protectoras del ambiente contenidas en normativa urbanística vigente, lo cual vulnera el artículo 50 Constitucional.

4.- Gilbert Jiménez Siles, conocido como Gilberth Jiménez Siles, mayor, casado, cédula 1-720-958, y Carlos Alberto Padilla Corella, mayor casado, cédula número 1-446-479, ambos vecinos de Desamparados, y en su condición de Alcalde y Presidente del Concejo Municipal del Cantón de Desamparados, respectivamente, acuden a responder la audiencia otorgada dentro de este proceso y manifiestan, que lo primero que debe tenerse presente es la naturaleza jurídica de los certificados de uso de suelo y señalan que se trata de actos de naturaleza declarativa y reglada, no constitutiva de derechos subjetivos. Su finalidad es establecer la conformidad del uso del terreno con los criterios de zonificación. Se había considerado anteriormente que los certificados de uso de suelo no generaban derechos subjetivos, sin embargo la jurisprudencia de la Sala Constitucional los ha estimado como actos favorables y por ende no constituyen meras expectativas de derecho, como lo manifiestan los recurrentes. También se ha entendido que no tienen vigencia temporal, pues conservan vigencia hasta que no entren regulaciones urbanas de un plan regulador que varíen las condiciones del certificado otorgado y este no haya sido utilizado para la obtención de actos como licencias constructivas o para actividades lucrativas. Tomando en cuenta lo anterior, la Municipalidad de Desamparados acudió al derecho transitorio para evitar un conflicto de normas en el tiempo y brindar la posibilidad para los administrados de forma previa a la aprobación, para que conservaran las condiciones urbanas allí señaladas, siempre y cuando cumplieran con las condiciones allí establecidas. Es así como se estableció que en plazo de ocho meses debía obtenerse al menos la aprobación de un anteproyecto, caso contrario se les aplicaría la nueva normativa.- Igual sucedió para la obtención de licencias lucrativas pero el plazo fue de seis meses.- Se agrega que, respecto de la afirmación de la inexistencia previa de criterios técnicos y certeza científica para otorgar certificados de uso de suelo, señalan que la Municipalidad antes de la aprobación del plan de ordenamiento, se guiaba por la normativa general, de modo que, por un sentido de proporcionalidad y razonabilidad, permitió que se diera un plazo específico para lograr que aquellas personas con tiempo y dinero invertidos al amparo de un certificado de suelo, pudieran completar el proceso. Explican que si existe alguna insatisfacción con certificados de suelo anteriores otorgados antes del plan, la discusión resulta ser entonces de legalidad. Por otra parte, la Municipalidad lo que permitió fue mantener las características urbanas concedidas en tales certificados de uso de suelo, pero no las condiciones de aprobación para el ejercicio de la actividad que se tratara, pues tal aprobación incluye otro trámite que los interesados deben cumplir. Por tal motivo el transitorio por sí mismo no pone en peligro ningún derecho fundamental en perjuicio de los habitantes, ya que la actividad o construcción solamente podría autorizarse si se cumplen todos los requerimientos, en particular la viabilidad ambiental de SETENA. Afirman que el transitorio cesó sus efectos cuando se cumplió el plazo. Solicitan que se declare sin lugar la acción y que para una eventual declaratoria con lugar, se tome en cuenta que aún existen casos en que interesados están en trámite de aprobación oportuna de anteproyectos con fundamento en un uso de suelo, al amparo del transitorio.

5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 68, 69 y 70 del Boletín Judicial, de los días 5, 6 y 7 de abril de 2017.

6.- Por resolución de las 8:29 horas del 8 de mayo de 2017, la Presidencia de la Sala aceptó las coadyuvancias presentadas por Aida Luz Murillo Torres y Manuel Terán Jiménez en su calidad de representante legal de Urbanizadora la Laguna, Sociedad Anónima.

7.- En la primera de las coadyuvancias aceptadas, la señora Aída Murillo Torres, explica que junto con otros vecinos tiene planteado reclamo contra todo el Plan de Ordenamiento Territorial por carecer de un requisito esencial como lo es la aprobación de SETENA. Afirma que al amparo de la normativa impugnada no se les permite regularizar su situación en una urbanización irregular y que han tenido que construir al margen del ordenamiento, en terrenos de su propiedad, porque las condiciones exigidas en el plan hacen imposibles de aprovechar.- Se afirma que el Plan carece de una perspectiva técnica ambiental porque no fue aprobado y por ello es nulo. Eso es lo que fundamenta su solicitud para que se declare su inconstitucionalidad y se suspendan las amenazas de derribos de las construcciones realizadas.

8.- Por su parte, también fue admitida la coadyuvancia de Manuel Terán Jiménez, mayor, cédula número 1-640-0071, quien acude en representación de la Urbanizadora la Laguna S. A. y que en escrito indicó que lo que se pretende con esta acción es reabrir una discusión de legalidad ya precluida y que fue revisada por órganos de competencia ambiental que han avalado los casos de aplicación de la norma que ahora se busca eliminar.- Lo que se busca con la acción es controvertir un certificado de uso de suelo particular y no los efectos generales de una norma. En particular se habla en la acción de la loma de Salitral, respecto de la cual se puede demostrar claramente que no es una zona silvestre protegida ni tampoco zona de amortiguamiento; más aún, se afirma que dicha zona tiene aprobados índices de fragilidad ambiental que garantizan el apropiado desarrollo urbano para no lesionar el ambiente. La norma no causa ningún grado de incerteza y afectación al ambiente y por ello no hay lesión del principio precautorio. En cuanto al principio de regresividad, la acción es omisa en decir cuáles son las normas o reglas que se han visto lesionadas con esta decisión. Ello es suficiente para declarar sin lugar la acción. De cualquier forma, la medida lo que busca es equilibrar de forma apropiada los intereses de quienes ya tenían inversiones y planes hechos, todo según la tesis de que se trata de actos favorables para el administrado. Se afirma que la Procuraduría incurre en graves errores de razonamiento: primero sostiene que la norma otorga beneficios extraordinarios pero lo cierto es que la norma puso un plazo casi imposible de obtener. No se trata de ningún privilegio sino de una oportunidad de concluir un trámite comenzado lo cual además debía hacerse en un plazo muy corto. Se equivoca también la Procuraduría en el hecho de que desconoce que el certificado de uso de suelo como acto favorable cuya tutela se reconoce en la norma discutida de manera proporcionada y razonable.

9.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal 10.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Hernández López; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad.- Esta acción de inconstitucionalidad se presenta por parte de los accionantes, aduciendo que ostentan la legitimación apropiada, en tanto se apersonan a defender el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado recogido en el artículo 50 Constitucional. Así lo entendió la Presidencia de la Sala cuando cursó la acción y ninguna de las demás partes ha hecho observaciones sobre el punto, de modo que procede acuerpar la decisión de la Presidencia de la Sala que tuvo por cumplidos los requisitos de admisibilidad y entrar a resolver el caso por el fondo.

II.- El objeto de la impugnación. - El reclamo de los accionantes se dirige contra el transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007) identificado en adelante como el POT de Desamparados, cuyo texto es el siguiente:

“Transitorio IV .- Los certificados de uso de suelo para proyectos de urbanización, conjunto habitacional y condominios, otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia del presente reglamento, tendrán una vigencia de 8 meses, tiempo dentro del cual los interesados al menos deberán haber obtenido la aprobación municipal para el respectivo anteproyecto. A efecto de los proyectos (sic) a desarrollar conserven las condiciones otorgadas en esos certificados de uso de suelo.- Caso contrario, los mismo caducarán y los proyectos deben de adecuarse a las disposiciones normativas del presente reglamento. Los certificados de uso de suelo para actividades que no sean las anteriormente citadas, otorgados con anterioridad a la ejecución del POT, tendrán una vigencia de 6 meses, plazo dentro de los cuales los interesados deben haber obtenido las respectivas licencias municipales para el ejercicio de las mismas, caso contrario esos certificados caducarán y se aplicará lo contenido en el presente Reglamento.” A esta norma se le achaca una contradicción de los principios precautorio y de no regresión que se derivan del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado recogido por la Constitución Política en el artículo 50.- En particular se aduce que se arriesga el derecho fundamental de los vecinos de Desamparados por cuanto el mantenimiento de los efectos a los certificados de uso de suelo anteriormente expedidos, permite que proyectos urbanísticos se vean beneficiados, pues se les permitiría la construcción en zonas como la Loma de Salitral que es área silvestre protegida. Además se agrega que se afecta en principio de retroactividad en beneficio del ambiente pues erróneamente se atribuyen derechos a los certificados, que solo son meras expectativas.- III.- Sobre el fondo del asunto.- Insubsistencia de efectos jurídicos propios de la norma impugnada.- El punto de partida para el análisis del planteamiento de los accionantes debe ser la determinación del alcance de la norma discutida respecto de su eficacia, dado que se trata de una norma transitoria.- De tal forma y con vista del texto discutido, se puede concluir que la norma ya no está produciendo efectos jurídicos generales por sí misma. En primer lugar, el disputado transitorio IV del POT de Desamparados dispuso extender en el tiempo la validez de los certificados de uso de suelo vigentes al momento de la entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial (P.O.T.) de la Municipalidad de Desamparados, lo cual ocurrió el día 18 de diciembre del año 2007. Pero la misma norma dispuso que esa extensión no fuera indefinida en el tiempo y por el contrario, se limitó con precisión hasta donde llegarían sus efectos, a saber: se extendió en 6 y 8 meses -dependiendo de determinados supuestos- el valor jurídico concedido en la norma para los certificados de uso de suelo emitidos anteriormente y se definió, de manera expresa, su caducidad luego de ese momento.- De esta forma la eficacia y aplicabilidad general de la norma concluyó totalmente el 8 de agosto de 2008, cuando se cumplieron los ocho meses de la entrada en vigencia del POT de Desamparados, razón por la que desde la perspectiva de una colisión entre unos posibles efectos generales de la norma y los principios ambientales, la acción debe desestimarse por no existir a este momento tales efectos generales que puedan ser lesivos del Derecho de la Constitución.- IV.- Ahora bien, la revisión de la estructura jurídica de la norma impugnada permite concluir que tampoco perviven en este momento eventuales efectos jurídicos particulares que haya podido generar el transitorio IV discutido para determinados casos específicos.- Entiende el Tribunal que durante el lapso que el transitorio estuvo vigente, algunos administrados hayan podido aprovechar eficazmente esa extensión temporal de validez de sus certificados de uso de suelo otorgados anteriormente; no obstante, la atenta lectura del texto del transitorio deja ver que tal ventaja solo servía a una finalidad muy específica consistente en abrir un espacio para permitir el logro de la aprobación -dentro del plazo de ocho meses- de un “anteproyecto” en los términos en que se encuentra definido en el propio POT de Desamparados, según se aprecia de sus artículos 24 y 48. El texto del transitorio IV discutido es contundente en este sentido:

“[los certificados de uso de suelo otorgados con anterioridad]...tendrán una vigencia de 8 meses , tiempo dentro del cual los interesados al menos deberán haber obtenido la aprobación municipal para el respectivo anteproyecto. A efecto de los proyectos a desarrollar conserven las condiciones otorgadas en esos certificados de uso de suelo.-[así en el original] Caso contrario, los mismo caducarán y los proyectos deben de adecuarse a las disposiciones normativas del presente reglamento” (el resaltado no es del original) De lo anterior pueden deducirse entonces las siguientes posibilidades para quienes poseían certificados de uso de suelo vigentes y emitidos según la normativa anterior: a) los interesados no lograron una aprobación municipal de su anteproyecto en el plazo de 8 meses establecido, con lo cual quedaron sometidos al POT de Desamparados en lo que respecta al tema de zonificación y uso de suelo; b) los interesados lograron obtener dentro del lapso establecido de ocho meses, la aprobación de su anteproyecto de construcción, con lo cual la situación jurídica de tales interesados ya no se deriva del transitorio en sí mismo, sino que traslada su amparo y fundamento a los recién mencionados artículos 24 y 48 del POT que regulan cuál es el alcance jurídico y el valor de un anteproyecto debidamente aprobado por la Municipalidad. De ese modo, en el hipotético caso de que en estos casos específicos el Estado decidiera ejercer sus potestades de protección del ambiente para paralizar actividades de los particulares, no tendría que enfrentarse a los efectos del transitorio IV, sino a los efectos y consecuencias jurídicas (amplias o reducidas) que se derivan de tener un anteproyecto aprobado por la Municipalidad. Dicho con otras palabras, el transitorio IV discutido agotó sus efectos, cuando los certificados de uso de suelo, se integraron y fundieron con el resto del elenco de requisitos necesarios para lograr la efectiva aprobación de anteproyectos de construcción, y que es la única opción que les otorgó el transitorio IV para validarlos luego de la entrada en vigencia del POT de Desamparados. A partir de dicho momento, surgió a la vida jurídica un acto distinto e independiente, (el anteproyecto aprobado) sometido a su propio régimen jurídico de validez y eficacia que no ha sido discutido en esta acción.- Por todo lo anterior, tal y como se afirmó, la acción debe desestimarse en tanto que la norma discutida ya no está desplegando efectos en el plano general y tampoco en los casos concretos que puedan estar aún jurídicamente vigentes.

V.- Ausencia de lesión del principio precautorio por la norma cuestionada.- De manera independiente a todas las consideraciones anteriores, que resultan suficientes para entender que no existen efectos jurídicos que estén siendo desplegados por la norma y que no puede por tanto generar a futuro un obstáculo al ejercicio de medidas protectoras del ambiente, la Sala entiende igualmente que – aun aceptando la tesis de los accionantes, sobre la eficacia del transitorio- lo cierto es que desde la perspectiva material, la norma discutida tampoco alcanza a lesionar el principio precautorio que opera en materia ambiental. Como puede apreciarse del escrito de interposición, toda la elaboración de los accionantes parte de una base que no solo carece de apoyo en elementos jurídicos concretos, sino que se estima equivocada y es la de entender que el principio precautorio en materia ambiental puede verse limitado por la existencia concreta de certificados de uso de suelo. En palabras sencillas, los accionantes (y solo ellos dentro de este expediente) sostienen la tesis de que un certificado de uso suelo puede trascender su ámbito urbanístico y de ordenamiento territorial e impedir el ejercicio de las competencias estatales en materia ambiental en general y la potestad de tomar medidas de prevención en aplicación del principio precautorio en particular; ni el texto impugnado o el resto del POT del cantón de Desamparados, o bien las partes en este caso han sostenido tal posición y tampoco acoge tal tesis este Tribunal que ha tenido oportunidad de delimitar la primacía del principio precautorio como instrumento para el aseguramiento de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Concretamente, en senencia número 2013-3091 de las dieciséis horas once minutos del seis de marzo de dos mil trece, esta Sala dispuso que:

“En ponderación y salvaguarda del interés público, la Administración, puede otorgar o denegar las concesiones o limitarlas de modo temporal, más aún, cuando lo hace en cumplimiento de la obligación de tutelar el ambiente establecida en el artículo 50 constitucional. Sobre el particular, la Sala ha considerado que: “La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad” (Sentencia Número 04790/2008 de doce horas y treinta y nueve minutos del veintisiete de marzo del dos mil ocho”) Además, la Sala ha reconocido la fuerza normativa del principio precautorio en numerosas sentencias. Así, por ejemplo, en la sentencia número 2004-01923, la Sala consideró que: “Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”, Y es en virtud del principio precautorio que, conforme lo ha reiterado esta Sala, “ los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado” (sentencias 3480-2003 y 09711-2008)” (lo subrayado no es del original)." De la clara exposición anterior resulta evidente el alejamiento de la posición de la Sala respecto de lo afirmado por los accionantes en tanto que precisamente el principio precautorio no puede resultar limitado en su potencial de aplicación, por la existencia de un certificado de uso suelo aún cuando estuviera válidamente emitido.- En específico, se insiste en el tema de que los derechos y ventajas que el particular obtiene con la emisión en su favor de tales certificados no pueden tener el efecto de limitar o restringir las competencias en materia ambiental atribuidas al Estado, justamente en respeto de las normas y principios que rigen dicha materia y que son de la mayor prioridad por mandato del artículo 50 Constitucional.- VI.- A lo anterior se suma que en el caso concreto se observa que la normativa del POT de Desamparados ni siquiera intenta ligar ambos temas y por el contrario, exige -de forma independiente del tema del certificado de uso de suelo- el cumplimiento de las normas ambientales como se aprecia de los textos tanto del numeral 46, el cual impone, para entrega de permisos de construcción, el cumplimiento de la viabilidad de SETENA (inciso h) y la demostración de inexistencia de afectaciones del MOPT, AYA Y MINAE (inciso i), como del artículo 48 que aborda los denominados “anteproyectos” y les exige las respectivas certificaciones de afectaciones entre ellas la del MINAE (inciso f).- Con esto se entiende claramente que el Transitorio IV impugnado no tiene la intención ni la capacidad jurídica de afectar el derecho fundamental al ambiente o ninguno de sus principios, pues el peso jurídico del certificado de uso de suelo que allí regula, no alcanza a limitar -ni en general ni para casos concretos- las potestades de diferentes órganos encargados de la protección del ambiente. Por ello, también desde esta perspectiva la acción debe declararse sin lugar.- VII.- Conclusiones.- De conformidad con todo lo que se ha expuesto, debe declararse sin lugar la acción planteada en contra del Transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007) en razón de que por una parte, la norma discutida no está generando efectos jurídicos en la actualidad, no solo de manera general, sino tampoco en lo que se refiere a los casos concretos en que se aprovechó el plazo del transitorio según se explicó.- Además, no existe ningún elemento jurídico que lleve a la Sala a entender que el citado transitorio - con su extensión del plazo para los certificados de uso de suelo emitidos antes de la entrada en vigencia del POT de Desamparados- integran como parte de alcance jurídico la limitación o atenuación de la potestad que ostentan las autoridades estatales para la protección del ambiente, a través de la la aplicación de los principios precautorio o de no regresión que alegan los accionantes. De tal manera, procede declarar sin lugar la acción planteada.-

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto, y disponen lo siguiente: se declara con lugar la acción planteada y anula el artículo transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, Provincia de San José (Reglamento Municipal 428 del 6 de noviembre de 2007), lo anterior con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Notifíquese.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

José P. Hernández G.

Aracelly Pacheco S.

Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del segundo. Con el respecto acostumbrado, nos separamos del criterio de mayoría por los siguientes motivos.

La sentencia dictada en este caso declara sin lugar la acción con base en dos argumentos. El primero de ellos es que la norma carece de efectos jurídicos en la actualidad. En el segundo, la mayoría de este Tribunal estima que la norma no lesiona el principio precautorio.

En cuanto a la supuesta ausencia de efectos jurídicos actuales, consideramos que el argumento mencionado –lejos de constituir un tema de fondo- impone a la parte un requisito de admisibilidad que se separa claramente de la línea seguida por esta Sala en materia ambiental, donde se ha reconocido en innumerables sentencias la existencia de un interés difuso (por ejemplo, la resolución 2016-5617 de las 11:50 horas del 27 de abril de 2016). En este caso, se estaría exigiendo a la parte la existencia de un caso concreto donde surta efecto la norma, lo que desnaturaliza la legitimación por interés difuso y la torna, más bien, en legitimación por asunto base, conforme al párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El razonamiento de esta sentencia obliga a la mayoría de la Sala a adentrarse en el plano hipotético para especular sobre la posible aplicación actual de la norma, con el evidente peligro de obviar algún supuesto de aplicación, como sería, por ejemplo, el caso de una situación litigiosa que involucrara la aplicación de la norma y que aún no haya sido resuelta.

Sin embargo, nuestro principal motivo de desacuerdo radica en el fondo del asunto. Según hemos explicado en la sentencia N° 2016-15501 de las 11:41 horas del 21 de octubre de 2016, los certificados de uso de suelo únicamente tienen efectos declarativos, pues solo tienen la finalidad de certificar cuál es el uso establecido reglamentariamente para un inmueble. Es decir, no crean ni confieren derechos, sino que acredita una situación jurídica en particular, como es la conformidad de un uso con los parámetros de zonificación. De ahí que el cambio de uso de suelo sea posible y, en materia ambiental, incluso debido. Al respecto, puede citarse el criterio emitido por esta Sala en la sentencia N° 2011-15109 de las 11:20 horas del 4 de noviembre de 2011:

“Este certificado de uso del suelo es un acto administrativo de naturaleza declarativa, es decir, acredita hechos o circunstancias pero no crea ni modifica situaciones jurídicas; específicamente, por medio de él la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva, pero no otorga un permiso de construcción, sino que solamente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente. De ahí que ese certificado sea exigible como uno de los requisitos –no el único- necesarios para que el ente municipal emita la respectiva autorización para construir o para emitir una licencia que permita ejercer determinada actividad, es decir, para dictar un acto administrativo que sí crea derechos subjetivos (ver en ese sentido sentencia número 4336 de las 14:24 horas del 04 de junio de 1999).” En el caso de marras, el artículo impugnado permite que los certificados de uso de suelo, otorgados con anterioridad a la entrada en vigor del reglamento, mantengan su vigencia por 6 u 8 meses, eximiéndolos de “…adecuarse a las disposiciones normativas del presente reglamento…” si han obtenido la aprobación o licencia municipal, según el caso. En otras palabras, cualquier disposición de protección ambiental o cambio de zonificación que fuera impuesta por el reglamento citado sería inaplicable a los proyectos amparados en dichos certificados de uso de suelo. Esto se traduce, básicamente, en un “periodo de gracia”, dentro del cual se eximirá a los interesados de la aplicación de las normas y parámetros de protección ambiental que introduzca el reglamento municipal.

Retomando el hecho de que los certificados de uso de suelo tienen un carácter exclusivamente declarativo, estos carecen de fuerza para imponerse frente a normas que buscan la protección del ambiente. Además, se observa que no existe prueba técnica que justifique el actuar administrativo en este caso o garantice la tutela efectiva de un ambiente equilibrado y sano. Ante estas carencias, resulta a todas luces irrazonable e inconstitucional eximir a los proyectos, amparados en dichos certificados, del cumplimiento de las normas y parámetros de protección ambiental que contenga el reglamento municipal.

“ Ante todo, en materia urbanística, las autoridades públicas deben garantizar que sus decisiones primen equilibradamente los más altos intereses, toda vez que en el centro está la vida humana, de ahí que también se hace necesario manejar criterios de conservación natural, por la doble condición en que se desenvuelve el ser humano: por medio de su subsistencia a través de medio ambiente y ecológicamente equilibrado, de la que se debe servir racionalmente, y para sobrevivir, sin que pueda explotar su hábitat natural a tal extremo que se ponga a si mismo en peligro. Cuando la Constitución Política se refiere a un ambiente sano, ello no sólo refiere al respeto para el medio ambiente como naturaleza, sino que también a un aspecto aún mayor, como es el desarrollo integral del ser humano –físico y mental-, de sanidad urbanística frente a la población inmediata como mediata. La trascendencia de determinadas decisiones de carácter público, sin sustento técnico, especialmente en materia ambiental debe reconocerse como una cuestión de sumo cuidado. Es cierto que, una vez que el ser humano se instala en un medio natural, inevitablemente lo impacta y ejerce su influencia transformadora para adaptarlo, sea esto con buen suceso o no, le puede desarrollar o lo puede limitar. Como lo refirió la Sala en otra oportunidad, “Bien puede afirmarse que se trata de dos aspectos complementarios de una realidad, como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano.” ( sentencia No. 2003-03656). En este sentido, debe reconocerse la importancia de que el Estado mantenga vigentes políticas para un desarrollo urbano ordenado, a través de los mecanismos legales que ha formulado para resguardar un equilibrio con el medio ambiente.” (Sentencia N° 2009-3684 de las 10:32 horas del 6 de marzo de 2009).

En virtud de lo expuesto, declaramos con lugar la acción y anulamos el artículo transitorio impugnado, con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Magistrado Magistrado