Municipal demolition on private propertyEjecución de demolición municipal en propiedad privada

Opinion: 390 of 11/06/2007 C-390-2007 November 6, 2007 Mr. Víctor M. Víquez Bolaños Mayor Municipalidad de Belén Dear Sir, With the approval of the Procuradora General de la República, we are pleased to respond to your official letter AM-O-42-2006 of February 24, 2006, by means of which you request our opinion regarding the procedure for executing the demolition of a work or construction on private property that does not have the respective municipal approval (visado municipal).

As part of the requirements demanded by our organic law, the consulting municipalidad attached the legal report issued by the legal advisory office.

I. PURPOSE OF THE CONSULTATION

The specific consultation concerns the possibility that officials of the Municipalidad de Belén may execute the sanction of demolition (derribo) of a work constructed without a municipal license (licencia municipal), once the provisions of the construction law have been complied with, and whether the foregoing empowers them to enter private property with the assistance of law enforcement (fuerza pública).

Therefore, to conduct an adequate analysis of the issue raised, we consider it important to study the background that gives rise to the urban planning authority (potestad urbanística) of the municipalidades, specifically the concepts of the construction license (licencia de construcción) and urban planning inspection (inspección urbanística). To do so, we will first review general notions, particularly the topic of public powers of intervention or police power (potestades públicas de intervención or policía) as instruments in fulfilling the public environmental function (among them, urban planning police power). Subsequently, we will proceed to study the urban planning sanctioning power (potestad sancionatoria urbanística) so that we can provide a comprehensive response to your consultation.

II. ON THE SUBSTANCE

• A)State Protection (tutela estatal) of Urban Space The technological and social change that occurred during the 20th century (technification of agricultural production, exhaustion of agricultural frontiers, agglomeration and increase of the population in cities, etc.) gave rise to a phenomenon by which the distinction between natural or wild, rural, and urban spaces has become increasingly difficult. The increase in population[1] has translated into strong pressures on land use (uso del suelo), public services, construction activity, and in particular, regarding natural resources and the environmental services they offer, as well as the quality of life of people who inhabit urban spaces [2].

In our country, it has been constitutionally and legally determined that the protection of these legal interests is necessary for the well-being of the population, which has translated into a set of administrative activities aimed at the protection (tutela) of urban areas, as indicated in Articles 26 and 27 of the Organic Law of the Environment and Article 2 of the Urban Planning Law:

“Article 26.- Priority Actions The competent authority shall grant priority to actions aimed at the protection and improvement of the human environment. To this end, [...] b) It shall ensure the control, prevention, and dissemination of physical, chemical, biological, and social factors that affect the physical, mental, and social well-being of the population and environmental balance...

Article 27.- Criteria To protect and improve the human environment, the following fundamental aspects shall be considered: a) Buildings. [...] f) Activities or social factors inadequate for human development.” “Article 2.- The functions required by Urban Planning, national or regional, shall be fulfilled by the Planning Office and the Institute, in order to promote:

[...] c) The efficient development of urban areas, with the objective of contributing to the better use of natural and human resources...” [3] This protective action (acción de tutela) is expressly formalized in our constitutional order, when through the reform introduced to the Political Constitution in 1994 (by means of Law Number 7412, of June 3, 1994), it was expressly established in Article 50 that the State shall guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) states:

“XVIII.- It is from Articles 50 and 89 of the Constitution that an obligation is generated for the State to protect the environment in which the life of the nation's population develops, and which encompasses these two areas: the natural and the urban;...” [4] Likewise, our constitutional court has determined in its binding case law that it is possible to group all protective actions (acciones de tutela) for the urban sphere under the three following: guarantee (ensure and protect the right against any risk or necessity), defend (forbid, prohibit, and impede any activity that threatens the right), and preserve (action directed at sheltering the right in advance from possible dangers in order to make it endure for future generations) [5].

These actions can, in turn, be grouped into two categories: preventive protection (tutela preventiva) and repressive protection (tutela represiva), incorporating into the former the actions of guaranteeing and preserving, as well as a significant body of legal instruments for promotion, planning, and economic or market-based instruments, with which flexible protection of the environment is attempted [6]. Meanwhile, the defense action can be grouped into the latter, properly related to the sanctioning power (potestad sancionatoria) of the public administration or jurisdictional power [7].

Now, considering that your consultation is related to a part of state activity –of municipal order– encompassed within this protective function (función de tutela), it is necessary to emphasize, in the first part of this opinion, the preventive dimension, a topic on which the Constitutional Chamber has ruled, in the following terms:

"...The Costa Rican State is under the obligation to act preventively, avoiding –through oversight (fiscalización) and direct intervention– the performance of acts that harm the environment, and under the correlative and equally unavoidable prohibition of promoting its degradation..." [8].

Thus, we find that the constitutional basis for this duty of protection derives from Articles 21, 28, 45, and 50 of the Constitution, which impose this protective mission (misión tutelar) and which is revealed through a preventive interventionism in pursuit of maintaining balance in the human environment and achieving an improvement in the quality of life, which we can in turn identify with the public power of intervention (potestad pública de intervención) or police power (poder de policía), as will be seen below.

1. Police Power or Public Power of Intervention First, a distinction must be made between the notions “police power (poder de policía)” and “police (policía)” [9]. The difference, according to MARIENHOFF, lies in that while the former is a power (potestad) attributed by the Constitution to the legislative body so that it regulates the exercise of the rights and the fulfillment of the constitutional duties of the inhabitants, the latter refers to the administrative function or activity whose purpose is the protection of public safety, morality, or health (salubridad) and the public economy insofar as it directly affects the former [10].

Articles 28 and 50 of our Political Constitution regulate this police power, on one hand, by legitimizing the legislature to regulate those private actions that harm morality, public order, or that prejudice third parties, and on the other, by establishing the duty of the State to procure the greatest well-being of the population [11]. In this sense, it is important to distinguish, as the doctrine does, the existence of two criteria regarding the content of this power: the “restricted” criterion and the “broad” criterion. According to the former, police power is limited to measures aimed at protecting public safety, morality, and health, whereas according to the broad criterion, in addition to the stated objectives, police power extends to the defense and promotion of the economic interests of the community and its general well-being [12]. On this latter point, constitutional case law has stated:

“...In its broadest sense, the Police Power comprises measures aimed at protecting public safety, morality, and health, as well as the defense and promotion of the economic interests of the community and its general well-being. It manifests itself, in principle, as a power attributed to the legislative power and is therefore non-delegable. However, a delegation of functions can indeed be created in ordinary law, assigning to the executive power, for example, the authority to rule on certain matters, within certain limits pre-established in the law. [...] IV.- Regarding police power, the Chamber has said: "...but while it is true that this is a fundamental right of citizens, that freedom cannot be unrestricted, but is subject to the general interest, to peace, tranquility, and public order, and above all, to the rights of those who do not form part of that interested group. Since this is ultimately a religious activity carried out within the scope of a residential area, it is important to highlight that this practice is regulated by the so-called police power, in the sense that it is a mere control aimed at preventing attitudes contrary to the general interest and, better yet, the defense of the public interest linked to that activity, making the exercise of the religious activity compatible with the essential purposes of urban planning law." (In similar sense, judgments #401-91 of 14:00 hours of February 20, 1991, and #619-91 of 14:45 hours of March 22, 1991).

In accordance with the transcribed judgment, the measures that the State adopts for the purpose of protecting safety, health, and tranquility are of social public interest, manifested through the police power, understood as the regulatory faculty over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties.” (The highlighting is not from the original) [13] In summary, we can say that police power constitutes the public or administrative power that allows the State, through the legislature, to limit fundamental rights and freedoms in order to protect not only the traditional objectives of safety, health, and tranquility, but also –from a broad perspective– the defense and promotion of the economic interests of the community and its general well-being (first paragraph of Article 50 of the Constitution). It is the regulatory power over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties [14].

On the other hand, administrative police (policía administrativa) properly constitutes the activity of the public administration directed at fitting the activities of private individuals within the limits outlined by the legislature by virtue of police power. Now, within the functions of state protection (tutela estatal) of urban areas, the power of intervention plays an essential role (through the intervention and limitation of the rights of individuals) in order to safeguard the general well-being of the population, a role that is based on the postulate that there are no absolute rights or freedoms. However, the Constitutional Chamber [15] has established the conditions for the legitimate exercise of this power:

“Likewise, the legitimacy of restrictions on fundamental rights is ordered by a series of principles that this Court has previously indicated -judgment number 3550-92-, thus for example: 1.- they must be called upon to satisfy an imperative public interest; 2.- to achieve that public interest, the option that restricts the protected right to the least extent must be chosen among several options; 3.- the restriction must be proportional to the interest that justifies it and strictly adjusted to the achievement of that objective; 4.- the restriction must be socially imperative, and therefore exceptional.” [16] As we will see later, the police activity of the State is specified through different modes of action, among them the administrative authorization (autorización administrativa), understood as a legal genus of administrative activity, which highlights the faculty of the State to regulate a particular economic activity, through the verification –via a regulated procedure– of a series of requirements established in pursuit of ensuring the general interest, in this case of an environmental-urban planning nature, prior to the development of the activity (pre-existing right).

2. The Social and Environmental Function of Urban Real Estate Property While police power manifests itself as the faculty of the State to limit fundamental rights and freedoms in pursuit of general well-being, the social and environmental function of property refers to the general duties to which real estate property is bound towards the rest of society, and which underpin the establishment of limitations despite its constitutional character as “inviolable.” This is because it brings together not only the underlying economic interest, but also the public interest in achieving rational use of the land and the natural resources present on it, as well as the productive processes carried out on it, so that the wealth generated by it is rationally distributed in society.

Regarding the social function of property, enshrined in Article 45 of the Constitution, the Chamber has said:

“The content of this ‘property-function’, consists in that the owner has the power to use the object of ownership for the satisfaction of their own needs, but correspondingly has the duty to also place it at the service of social needs when such behavior is essential.” (The highlighting is not from the original) [17] In this judgment, it is recognized that despite the historically privileged treatment of this right, it is today –due to the notion of social function– subject to a multiplicity of social needs. In this sense, the First Chamber (Sala Primera) has stated:

“It is thus that Article 45 of the national Supreme Norm qualifies property as inviolable and then proceeds to combine it, in an entirely harmonious manner, with expropriation based on superior public interests, as well as with limitations rooted in the satisfaction of collective needs that guarantee a healthy and balanced environment for current and future inhabitants of the territory. In this way, the notion of property is fully and perfectly amalgamated with the constitutional right to the environment, which with equal intensity and hierarchy, the constitutional body proclaims in its precept 50. Therefore, it is not difficult to infer urban planning regulation (regulación urbanística) as an intermediary between property and environment, since, after all, it is the gray, ordering, and building side of this latter matter. Environment and urban planning (urbanismo) thus become areas of Law that, with their limiting role, delimit the precise contour of the property right, that is, its essential content. In this way, limitations on property authorized by the Constitution itself emerge, which, because they are general and express, require qualified legislative approval, and are always conditioned by the natural use of the good and its economic market value, for if this were not the case, instead of a limitation there would be expropriation. Their vocation for the satisfaction of collective or general interests has justified the denial of compensation for the restriction produced, since after all it has been approved by all (or by a qualified majority of the Legislative Assembly) for the satisfaction of all. In this sense, they become an indispensable element for coexistence in society.” (The highlighting is not from the original) [18] Thus, we can say that the social function of property becomes the paradigm shift that allows the State the legitimate exercise of its police power or intervention over the right to private property, in its real estate aspect, as it subjects this type of property to the necessary satisfaction of the public interest. A fundamental change in the construction of this fundamental right therefore emerges, since it not only possesses a subjective content enshrined in the ownership of the holder in the disposition and use of the land, as well as the bundle of individual faculties derived from this right of ownership, but at the same time, it is constituted as a set of duties and obligations legally established, in consideration of values or interests of the community. Individual utility and social function define, therefore, the content of the property right [19].

Now, according to the aforementioned judgment, one of the extremes of this social function is composed of the duty of environmental protection (tutela del ambiente), and it also forms part of the configuration of the right to private property from there. With this we can affirm that we are facing an environmental function (función ambiental) of property, insofar as the exercise of ownership must satisfy both the private interest of its holder and the collective need for an adequate environmental quality. The legislator recognized this positively through its express stipulation by Article 8 of the Biodiversity Law: [20] “ARTICLE 8.- Environmental Function of Real Estate Property As part of the economic and social function, real estate properties must fulfill an environmental function.” (The highlighting is not from the original) Consequently, we can say, based on the case law presented, that urban and environmental planning (ordenación urbanística y ambiental) of urban areas is not just another manifestation of state police power, but also defines the normal content of the property right insofar as they form part of that social and environmental function that this right is called upon to satisfy [21].

3. Urban Planning Property (Propiedad Urbanística) By virtue of the state power of intervention or police power, the limitations imposed on the right to private real estate property constitute different regulatory frameworks that determine the modes of exercising the right, depending on the function that the good is tasked with and the imperative social needs it satisfies.

Therefore, various particular regimes have been established for its enjoyment (without rendering it nugatory, since in that case they would become a de facto expropriation), hence the doctrine has created specific denominations for each of them. We speak, for example, of rural property (propiedad rural), industrial property (propiedad industrial), forest property (propiedad forestal), and for the case in question, urban planning property (propiedad urbanística). The latter has been characterized by constitutional case law as follows:

“1.- it is a delimited property (boundaries, party walls, volumetric property -third dimension-); 2.- it is subject to a determined purpose, defined in a master plan (plan regulador) or zoning regulation, a purpose that cannot be changed by the owner, but is limitable and regulated by the respective authorities -local governments, in the first instance-; 3.- the use of the property is restrictive and sometimes obligatory; 4.- the property plays a particular role, including a temporary character, inasmuch as it operates within the validity of a master plan, so since the plan is modifiable by the authority, the uses of the property could also be changed; 5.- in this sense, the limitations imposed on the property by a master plan must be understood as lawful limitations; 6.- the affectation (afectación) of the property has the character of a ‘limitation’, that is, the property is subject to a series of restrictions and obligations (subdivision, re-subdivision, selling, building, conserving, fencing, construction permits, facade heights, setbacks, vehicle parking, habitability permits, plot areas, etc.), whose purpose is to contribute to collective well-being, and therefore, to its own benefit; it is understood that these cannot be of such a nature that they imply the extinction or unbearable limitation that empties the property right of its content, as they would imply a covert expropriation, and must consequently be compensated; 7.- in the event of rendering the property right practically null, it turns the particular case into a situation of expropriation and, in this way, expropriation becomes a figure consubstantial to the urban property regime, because it is one of the means of execution of urban planning by public entities; in addition, a ‘free transfer’ of part of the property is possible for urban planning reasons on the occasion of urban developments for communication routes, green areas, and educational zones; and 8.- it is of a formal nature, since the title of property is not enough to exercise the attributes of the right, but rather its content must be specified, according to the permitted use in a master plan or zoning plan.” (The highlighting is not from the original) [22] We can say, then, that urban planning property refers to the special mode of exercising private real estate property within the scope of urban space, contained in the set of urban planning police measures (medidas de policía urbanística) qualifiedly dictated by the legislator and developed by the public administration through the use of the regulatory power (potestad reglamentaria) (construction regulations, master plans, urban development regulations, etc.) [23] and through the adoption of specific intervention measures or techniques, such as the construction license or permit (licencia o permiso de construcción) and urban planning inspection (inspección urbanística).

4. The Construction License or Permit When we speak of administrative authorization (autorización administrativa), we refer to the administrative limitation technique par excellence [24], under which a whole series of differentiated administrative actions are encompassed (licenses, permits, approvals, endorsements, authorizations, among others). The authorization is thus, from this definition, a manifestation of the intervention that the Administration will carry out regarding certain areas or sectors in which the adaptation of the exercise of activities or rights of private individuals to the public interest is required [25]. This consultative body, in its Opinion C-357-2003 of November 13, 2003, defines this technique of administrative intervention as follows:

“...it is the notion with which the doctrine qualifies the technique by means of which the Administration controls the exercise of private activities and subjective rights that do not thereby lose that ownership. Insofar as authorization is a regulated and declaratory act, because it is limited to verifying compliance with the conditions required by the legal system for the exercise of the activity or right, for which reason it does not grant any subjective right (which already pre-existed the authorization) nor does it constitute any legal situation...” The administrative authorization is thus constituted as a police measure of a preventive nature, by which the compatibility of the exercise of the right with the public interest is verified, through the regulated verification of the conditions, necessary and previously established, for the issuance of the authorizing act. Likewise, another of the essential characteristics of this activity is that the Administration starts from the recognition of a pre-existing right of private individuals, the exercise of which, although temporarily obstructed by the State through requirements established in police norms, once these are eventually removed, the individual may lawfully exercise the right in question. In this way, it is ensured that prior to the activity in question, the holder of the right adapts to and respects the public interest.

Now, municipal entities have the faculty to issue or deny building authorizations or construction permits, with which they may determine the compatibility of the construction intended by an individual with the urban environmental public interest embodied in the territorial planning instruments (instrumentos de ordenación territorial). Regarding these permits, the doctrine indicates:

“Its object is to control that the act intended to be exercised is in accordance with the applicable urban planning regulations (ordenación urbanística), that is, it consists of a control of lawfulness, of respect by said act for the limits set... by those regulations.” [26] Thus, every work must have the corresponding construction permit from the local government, as expressly provided in Article 74 of Law Number 833 (of November 2, 1949, and its reforms) and I.3 of the Construction Regulations: [27] “Article 74.- Licenses. Every work related to construction, executed in the populations of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding Municipalidad.” (The highlighting is not from the original) “I.3.- Construction Permit: That which is granted by the municipalidades (and other competent bodies: Ministry of Health, INVU) for the execution of works, whether of a permanent or provisional nature. Generally, the permit is recorded on a plan, which is called an ‘approved plan (plano aprobado)’”.

Reiterating what has been said in the administrative case law related to this figure, the construction permit or license is an administrative authorization of a municipal nature, by means of which preventive control is exercised in relation to the exercise of the domanial right to build (ius aedificandi dominical), through the verification of its conformity with the environmental-urban planning legal system, so that its granting removes the legal obstacles to converting it into a lawful exercise of said right, and consequently, enables the realization of construction works in a specific locality [28].

It is, furthermore, an administrative license of a real or objective nature, because what matters are the characteristics and circumstances of the object and the activity developed, not the subject holder. Likewise, the procedure for its issuance must be initiated at the request of a party, and during it, the payment of the corresponding fee amount must be accredited. Its main objective is to control –from the local perspective and in a prior manner– compliance with the legal requirements in construction matters, thereby seeking adequate urban planning, the orderly development of the community, and the harmonization, in urban planning matters, of the general or common good with the private one. Hence, attempting to exercise the pre-existing right without having the due building license (or in contravention of it), motivates the imposition of administrative sanctions on the offender. This is by virtue of the general prohibition contained in Article 57 of the Urban Planning Law (Number 4240 of November 15, 1968), which prescribes:

“Article 57.- It is prohibited to carry out construction works contrary to what is prescribed in the law, the regulations, and the respective municipal permit” [29].

5. Urban Planning Inspection (Inspección Urbanística) Alongside administrative authorizations and as one of the forms of lesser degree of intervention, is the activity of “inspection (inspección)”, as a duty or burden that the administration imposes generally on the administered parties [30], whose main objective is to corroborate compliance with legal provisions. The “police” or interventionist nature in this type of activity operates on the duty imposed on the administered parties to tolerate the intrusions caused by the administration in the development of these activities, as a result of the means of inspection used. GARCÍA MARCOS [31] states the following regarding inspection:

“Therefore, the Public Administration, in the exercise of the inspection power (potestad de inspección), is enabled, through investigation, verification, and vigilance, to confirm or control that the passive subject thereof effectively complies with the legal norm. BERMEJO VERA defines the term administrative inspection as ‘those actions, more or less generically provided for in the legal system, that enable public administrations to carry out functions of verification or confirmation of compliance with the regulations in force, in its broadest sense, that is, especially including the conditions and technical requirements, an inherent consequence of the imposition that certain juridical norms make on certain persons, activities, installations, objects, and products’ Attributing to it, furthermore, the nature of a procedural or interlocutory activity leading to definitive decisions adopted after the material completion of the inspection.” (The highlighting is not from the original) Indeed, legal doctrine has distinguished three types of inspection: the inspection prior to the commencement of the activity, the purpose of which is to verify the truthfulness of what is established in the projects and compliance with the measures contained in the licenses or permits; the follow-up inspection, to be carried out after the start-up of the activity to verify the continued compliance with the conditions contained in the preventive instruments or in general legal provisions; and the inspection for probable non-compliance, aimed at verifying facts that could constitute a crime, an administrative infraction, or a breach of mandatory legal prescriptions, whether based on a complaint filed by a citizen or a group of them, or, ex officio, based on the initiative of the competent body[32].

We can thus characterize the police measure of inspection as that administrative activity aimed at determining compliance with the law, whether singular or general, by the administered parties, in the exercise of which the Administration has the power to interfere in the enjoyment and exercise of the rights and freedoms of individuals, by subjecting them, their activities, or their property to a series of examinations, tests, and technical–scientific methods, for the purpose of gathering, by the public officials vested with this power, the information and the evidentiary elements necessary to prove compliance or non-compliance with the legal precepts. Precisely regarding the powers of inspection or surveillance in urban planning matters, the Constitutional Chamber has ruled:

"From the Ley de Construcciones, the competence that assists municipal corporations to verify the conditions of safety and health on the constructions erected within their jurisdiction is clearly inferred, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies (Art. 1). It is thus how this duty of surveillance and oversight must also be exercised with respect to buildings already constructed without having followed the legally established procedure to do so. In these circumstances, the corresponding Municipality must compile an information report setting a period of thirty days for the owner 'to comply with what is established in this Law' (Art. 93)." (Judgment number 1582-93 of March 31, 1993. The highlighting is not from the original).

The competence for municipal building inspection or surveillance attributed to the municipalities[33] constitutes yet another form of manifestation of the powers of sovereignty that municipal entities possess, not only to ensure adequate living conditions in urban areas, but also by reason of their powers of planning and sustainable urban development (articles 15 LPU and 26 and 27 of the Ley Orgánica del Ambiente). And it is that, according to what we have seen so far, this power is in close relationship with the granting of construction licenses or permits, since it is through the inspection or surveillance of constructions that the municipal government can verify that the citizens comply with the technical and legal standards set in the territorial planning and with the conditions imposed in the respective authorization. In this regard, the Ley de Construcciones provides:

"Article 87.- The Municipality shall exercise surveillance over the works that are executed in its jurisdiction as well as over the use that is being made of them. The Municipal Inspectors are its Agents, whose mission is to watch over the observance of the precepts of this Reglamento." (The highlighting is not from the original) Thus, the law delimits this power by assigning it content through the imputation of two administrative powers: first, to monitor the exercise of the right to build within its territorial scope, and second, to monitor the conformity with the planning of the use given to what has been built, that is, the regularity in the urban planning use of the land. These powers imply administrative interference in the exercise of the ius aedficandi and the right of transformation, and indirectly, the right to usufruct, all of them manifestations of the right to private property through attention to several of its expressions.

Now, it must be understood that said inspection powers consecrated in Article 87 ibid. respond ultimately to the state guardianship of the urban space; however, they must not only be understood as police competences imputed by the legislator to the municipalities, but also as expressions of the social and environmental function of real estate property, so that they are inherent to the right of property. Consequently, the power of surveillance or inspection is a limitation on private property in the public interest, which, while emanating from the public power that imposes it, also does so in respect of the subjective right of property into which it has been fused.

6. Scope and limits of urban planning inspection In addition to the above, and in response to your inquiry, it is necessary to examine the scope of the inspection activity in urban planning matters, for which one must delve into the meaning of the action of "surveilling," which is defined by the Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española as the action of "Watching over someone or something, or attending exactly and carefully to him or it." That is, it refers to caring for, observing, attending to, or safeguarding, in this case, both the building itself and its use, against what has been precepted in the exercise of urban or territorial planning competences.

Consequently, what this administrative action allows is to safeguard compliance with urban planning regulations, through the careful inspection of what has been built, for which the municipalities are permitted to resort to means of control, among which the visit to the site of the construction works stands out.

However, this urban planning surveillance is an activity that does not develop its own content, that is, by itself it does not establish an administrative legal relationship. On the contrary, it is at the service of other administrative activities, given that it acts as a mechanism of investigation, that is, as a means for the gathering of evidence, especially within administrative sanctioning procedures, or else, for the issuing of urban planning police orders or measures[34].

Therefore, despite being an activity of an instrumental nature, its relevance is significant, since it is the ideal means available to the municipal administration to watch over, verify, monitor, attend to, and safeguard, among other actions, the adequacy of the permit holder to the conditions under which their construction license was granted, and the general compliance with urban planning provisions in the municipality. And it is only after its exercise that it is possible to issue orders or determine the opening of sanctioning procedures that lead to the imposition of administrative sanctions of an urban planning nature.

And it is that, as a measure of urban planning police, the power of urban planning inspection or surveillance in charge of the municipalities is an activity of interference in the enjoyment of the right to private real estate property, by virtue of the state duty of guardianship of the urban space in charge of the municipal administration, as well as a duty inherent to the social and environmental function of urban property, consisting of the deployment of a series of means for verifying compliance, with both the general provisions of an urban planning nature and the singular conditions stipulated in the construction license.

These means are varied, and are carried out by a group of public officials called municipal inspectors. Regarding the means or techniques of inspection or surveillance, the municipalities can deploy all those that are reasonably necessary to ensure compliance with urban planning provisions. Some of these measures are: the site visit or inspection visit, supervision of quality standards, study of reports, consideration of audits, verification of self-control activities (through construction logbooks), control of equipment and records, among others[35].

Now, the site visit or inspection visit is the most effective surveillance tool, given that it allows verification directly on site of the adequacy of the conduct to the administrative act of the construction license and to the general regime for the exercise of the right developed in the applicable urban planning legislation. The visits, like the rest of the inspection measures, can be prior to the activity, for follow-up, or in the event of probable non-compliance, and in turn can be routine (as part of a planned inspection program) or non-routine (carried out outside of a plan, generally in response to a complaint or an investigation of accidents, incidents, or non-compliance).

However, these inspection measures have limits of legality and constitutionality that cannot be infringed. These limits may refer to characteristics inherent to the administrative activity, and therefore be of an objective nature, or else, related to the officials in charge of materially executing this activity (subjective).

Thus, in an objective sphere, it is possible to identify that the inspection activity must be exercised in a reasonable and proportional manner, that is, the surveillance mechanisms must be adequate to the characteristics of what is built (for example, establishing means of control that distinguish between a dwelling or an industrial installation), the use that is being made of it, or the seriousness of the non-compliance; likewise, they cannot be carried out to the detriment of constitutional guarantees such as the inviolability of the domicile and the right to privacy (articles 23 and 24 of the Constitución Política)[36], nor can private documents or information be recorded or seized; means must also be provided that allow for the defense of the administered party against any abuse by the administration, such as, for example, through the drafting of an inspection report (acta de la inspección)[37], among others. It goes without saying that, in accordance with Article 4 LGAP, municipal entities must exercise the inspection activity on a continuous, efficient basis, in accordance with the social needs that require it, and with equality of treatment; it also cannot be used for different purposes, in which case a situation of deviation of power (131.3 LGAP) could be occurring.

For their part, the subjective limits are given by the very figure of the municipal inspectors, insofar as they are "agents" of the municipality –duly invested and accredited as such– whose action is limited by the principle of legality and their generic duty of accountability and transparency in their management (Art. 11 of the Constitution). Furthermore, the administrative conduct they execute is subject to a specific purpose, which is "to watch over the observance of the precepts of this Reglamento" (Article 87 of the Ley de Construcciones). In this sense, it is worth clarifying that although in the first instance municipal inspectors carry out legally attributed functions by which they limit fundamental freedoms and rights (in their character as "authority"), this does not turn them into a police force:

"The police forces, for their part, are legally characterized as those forces intended for the surveillance and conservation of public security (Art. 2 of the Ley General de Policía, No. 7410 of May 26, 1994), of an eminently police nature and... subordinated to the civil power (Art. 3)" [38].

Basically, municipal inspectors constitute the subjective agents or referents of the municipality for carrying out solely and exclusively a function of inspection or surveillance –in this case urban planning– that is, of verifying or checking the adequacy of the exercise of the right to private real estate property to the environmental–urban planning standards, both in the building and in the use that is given to the buildings[39].

Regarding the delimitation between the powers of inspection and the police forces –or police bodies– the court has ruled that the creation of a body of inspectors in charge of an autonomous institution is constitutional, for the purpose of ensuring the correct compliance with the law and the reporting of infractions committed against it:

"...provided that this body does not have the powers proper to the public force –such as the power of arrest and seizure– in which latter case the mentioned article would indeed be unconstitutional, since the public force must be under the direct command of the President of the Republic and their respective Minister, as is inferred from the provisions of Articles 139, subsection 3) and 140, subsections 1) and 16). [...] Likewise, the establishment by regulatory means of the functions and powers that these inspectors will have, [...] would not be unconstitutional provided that the powers granted to them are not those of a police force, but of simple inspectors, in accordance with the stated parameters, since proper police powers can only be granted by law and not by regulation, in addition to the fact that, based on the foregoing, police bodies must depend, by constitutional mandate, on the President and the respective Minister, so a properly speaking police body could not be subject to the decision of an autonomous institute, since, in this case, a regulation that grants the powers proper to the public force to a body of inspectors attached to an autonomous institution would be openly unconstitutional." [40].

Thus, and based on all the foregoing, this advisory body reaches the conclusion that it is not illegal, nor unconstitutional, for municipal inspectors, in the exercise of powers of urban planning inspection or surveillance, to enter private properties or buildings, for the sole and exclusive purpose of verifying the adherence by private individuals to the urban planning provisions, singular or general, since this is inherent to the activity of urban planning inspection or surveillance, which entails determining the singular or general adequacy to the planning system of the exercise of the right of property (ius aedificandi, right of transformation and usufruct).

Now, this power is circumscribed by objective and subjective limits, such as the reasonableness and proportionality of the inspection measure, the inviolability of the domicile, respect for the privacy of individuals, the impossibility of recording or seizing private information, the drafting of the inspection report, the due investiture of the official conducting the inspection, as well as their accreditation as a municipal inspector, among others. Likewise, it must be provided on a continuous, efficient basis, in accordance with the social needs that require it, and with equality of treatment; it also cannot be used for purposes other than surveillance in the construction and use of buildings (Art. 87 of the Ley de Construcciones), otherwise a situation of deviation of power (131.3 LGAP) could be occurring.

Finally, it is worth remembering that municipal inspectors are subject to the generic duty of accountability and transparency in their management (Art. 11 of the Constitution), nor do they possess the power to seize property or decree the arrest of persons, since these powers correspond to the police or security forces. In any case, it must be remembered that the administration and its officials are subject to administrative responsibility, in accordance with Article 191 and following of the Ley General de la Administración Pública.

• B)The administrative sanctioning power in urban planning matters Historically, the administrative sanctioning power was linked to the police power as yet another expression of it[41]; however, this power has evolved to become a distinct sphere of state activity. Although this does not mean they cease to be closely related:

"Public interventionism is a consequence of a determined ideology: the State assumes the guarantee of the intangibility of certain social and collective assets –to which it gives legal status–, which it attempts to safeguard with prevention measures that crystallize in the threat and imposition of punishments on offenders. This is the most common datum of all the ius publicum puniendi. But, starting from here, the techniques diversify." [42] Thus, through the police power, an entire administrative order is constructed, compliance with which is necessary for the administration in order to guarantee the guardianship of the environmental public function. This task is intended to be achieved through recourse to the sanctioning power of the administration, which is but one more manifestation of the State's "ius puniendi," that is, that power to impose burdens on the administered parties by reason of the harm caused by their behavior to the detriment of the legal right protected through the order[43], a power that in urban planning matters is provided for in Articles 82 and 88 of the Ley de Construcciones and 57 and 58 of the Ley de Planificación Urbana.

Having said the above, and for the purpose of resolving the doubts you pose to us, we shall proceed to analyze 2 of the basic powers that are understood to be included within the sanctioning power: the imposition and the execution of administrative sanctions[44].

1. The imposition of urban planning sanctions Given the need to make public order prevail, a municipal official can be invested with the authority to monitor and determine whether the exercise of the right of private property conforms or not to the urban planning system (municipal inspector), such that once non-compliance is detected, said official can activate the sanctioning power through a procedural iter established at the legal level[45].

Thus, the powers that are legally provided for in Articles 88, 90, and 91 of the Ley de Construcciones are those exercised by the administration after the "mere verification" of the illegal status of the administered party, either through the special regulatory procedure in that legal text, or through the ordinary procedure provided for in the Ley General de la Administración Pública[46]. Regarding the first, the case law of the Constitutional Chamber has indicated the following:

"III.- On the merits. In reiterated case law, the Chamber has indicated that the origin of the closure of a construction for lacking the respective permits, without the need for any prior administrative procedure, is not necessary, since when it comes to verifying the lack of said authorizations for the activity, the opening of such an administrative procedure is not applicable. For situations such as the one described, the administration simply verifies whether one has the respective permits for the exercise of a determined activity that requires it, and in the event of verifying in its files that it does not have them, it proceeds immediately to its closure or shut-down, and this materially materializes with the placement of seals, which, in the event of their violation, may be subject to criminal sanctions" (The highlighting is not from the original) [47] "Furthermore, it must be mentioned in relation to the right to due process that the Constitutional Chamber has held that it is a matter of mere verification by the administrative authority, as to the non-existence of the corresponding municipal or health permit, so that the closure of the business or the activity in question is applicable, without the need to carry out an ad hoc procedure [...]. Therefore, it is evident that the action of the appealed authority, far from what the petitioner accuses, does not violate their fundamental rights." [48] (The highlighting is not from the original) Indeed, and as we anticipated above, the Ley de Construcciones prescribes a special procedure to which the municipal entity must conform in order to proceed in the event of verifying the existence of works carried out without a construction permit. Once this is completed, the administration is empowered to order the demolition of the work, or it may execute it itself, at the owner's expense[49]:

"Article 93.- When a building or construction or installation has been completed without a license or a project approved by the Municipality and without having notified the latter of the completion of the work, an information report shall be compiled, setting the owner a non-extendable period of thirty (30) days to comply with what is established in this Law and Reglamento, by presenting the project, license application, etc.

Article 94.- If, after the set period has elapsed, the owner has not complied with the previous order, a new information report shall be compiled, which shall be processed in accordance with the article on Refusal, and a final period shall be set, after hearing the interested party.

Article 95.- If the owner presents the respective project and once it is accepted, the Municipality shall verify whether the work has been executed in accordance with it and if both satisfy the requirements demanded by this Law and its Reglamento, subjecting it to the necessary tests.

Article 96.- If the project is not presented or the ordered modifications are not made, the Municipality shall order the demolition of the defective parts or shall do so at the owner's expense. In no case shall it authorize the use of the construction, and if it is in use, it shall impose a fine for this cause and order the eviction and closure thereof." (The highlighting is not from the original).

For its part, the ordinary procedure (Article 308 and following of the LGAP) applies in the case of any other situation not covered by the special procedure, since despite the specialty of the matter, it is not excluded from the scope of coverage of the Ley General de la Administración Pública (Art. 367). Furthermore, the procedural rules developed for this procedure must be applied supplementarily in the event that no applicable rule exists in the special one, since, as constitutional case law has determined, said provisions respond to the minimum parameters necessary to guarantee respect for due process in the administrative sphere:

"...whatever the order applicable to a particular administrative procedure may be (because that of the LGAP does not necessarily have to be the only possible one), it must be a regulation originating from or at least authorized by a rule of legal rank. But, in addition, in the absence of another procedure applicable by reason of its specialty, or in the face of the existence of insufficiently regulated special procedures, the Administration must always and inevitably adhere to those of the LGAP, due to its general nature (reflected in the text of its own Articles 366, first subsection; 367 and 368). In reality, what has been said up to here is by no means novel, since it is patent that the Procuraduría General de la República has made this same precision for many years (one may consult, for example, the pronouncement of February 7, 1980, published in the Revista de la Procuraduría General de la República No. 13, pg. 14). What is incumbent upon this Constitutional Chamber to specify here is that, in the absence of a special law providing for another procedure, the non-application of the rules of the administrative procedure of Book Two of the LGAP by a public body or entity inevitably results in an infringement of the constitutional principles and guarantees of legality (Article 11), defense, and due process (Articles 39 and 41)." (The highlighting is not from the original) [50] 2. The execution of urban planning sanctions Once an administrative act of sanction has been adopted, after completing a duly established procedure and in compliance with legal provisions that define an infraction and its punitive consequence, said acts may be executed by the administration itself without the need to resort to the courts, even against the will of the administered party, and except in the case that the act suffers from absolute nullity (169 and 170 LGAP). This is so because administrative sanctions are covered by the privilege of enforceability of administrative acts, which the administration possesses by virtue of the presumption of validity of the act and the defense that the latter exercises of the interests of the community (Article 146 LGAP). This Procuraduría has indicated in this regard:

"From the very circumstance that there exists a presumption of validity of the administrative act for the realization of the public interest, the principle of enforceability can be inferred. The act is presumed valid and effective, therefore, it can be applied in pursuit of the satisfaction of the public interest. The enforceability of the act refers to its capacity to produce legal effects and to the executive force of these; ergo, to its obligatory nature and enforceability, and therefore, to the duty to comply with it.

The executory nature of the administrative act is affirmed, that is, the possibility of the Administration to execute the act itself, ex officio. To be executory, the act must be effective. The Administration cannot order forced execution or ex officio execution if the act is not demandable. [...] The effectiveness of the act is postulated by virtue of the presumption of validity of the act and because it is aimed at the satisfaction of the general interest. This satisfaction could be impeded by the filing of appeals. Hence, the suspension of the administrative act is the exception. [...] Said principle is not unconstitutional, an aspect that could be derived from some of the resolutions of that Chamber (thus, Nos. 616-I-96 of 8:14 a.m. on December 24, 1996, 2360-96 of 3:09 p.m. on May 17, 1996, and 3269-96 of 2:33 p.m. on July 3, 1996, among others).

'... the theory of the executory nature of administrative acts, even when not expressly formulated in the text of the Constitution, obeys the theory of implied powers of public bodies, whereby, in the face of a legislative vacuum, the body must be considered invested with those powers sufficient or necessary to fulfill the purposes imposed by the legislator –and no more–. Otherwise, the Administration would face the dilemma of having to produce certain results imposed by law but lacking the powers and authority to do so. [...]. Constitutional Chamber No. 6362-94 of 3:39 p.m. on November 1, 1994.'" (The highlighting is not from the original) [51] In this way, Article 149 of the LGAP determines the means of administrative execution, which are fully applicable in the case of urban planning sanctions: forced execution (compliance is enforced through a judicial collection action against the assets of the administered party), substitute execution (the act is executed by a third party and then the costs are charged to the administered party through forced execution), and compulsory compliance (when the act establishes a highly personal obligation to give or do, tolerate, or not do). We could identify the case of the fine as an act executable through forced execution, the closure by means of compulsory compliance, and the eviction and demolition through substitute execution or compulsory compliance[52].

In summary, it must be said that the municipal administration possesses police powers that allow it to authorize and modulate the exercise of the right of private property, which is also subject to these circumstances by virtue of the social and environmental function of real estate property. Among the interferences that the municipal corporations can carry out in this right is that of regulating the exercise of the right to build, or the power of the real estate owner to erect structures on their property. And to monitor compliance with the legal precepts in this matter, the municipalities can make use of the power of inspection, through which their agents (municipal inspectors) can enter the property where the structures are being erected, whether before, during, or after the completion of the works, provided that it is for the purpose of verifying compliance with urban planning legality and in respect for the right to privacy and the inviolability of the domicile, in the terms noted supra.

Thus, with respect to the subject of the inquiry, the municipality can execute the administrative sanction by itself, by means of compulsory compliance in the case of closure, eviction, and the demolition or destruction of the work. Consequently, the municipal officials, once the due procedure has been completed, can proceed to execute the sanction of demolition or destruction of the work, since, as we have seen, the privilege of enforceability applies even against the will of the administered party, for which, however, the municipality has the assistance of the police.

Nonetheless, and as in the exercise of inspection powers, municipal officials, while they may and must enter private properties for the exclusive purpose of executing the imposed sanction, are also subject to objective and subjective limits, such as reasonableness and proportionality in execution, the inviolability of the domicile, respect for the privacy of individuals, the impossibility of registering or seizing private information or documents, the proper investiture and accreditation of the officials carrying out the proceedings, among others. Furthermore, they are subject to the general duty of accountability and transparency in their management (Article 11 of the Constitution), nor may they confiscate property or order the arrest of persons, since these powers correspond to the police or security forces. In any case, the municipal administration and its officials are subject to administrative liability, pursuant to Article 191 and following of the LGAP.

Given that the consultation concerns the execution of the administrative sanction of demolition, it is worth taking this opportunity to advise the consulting entity that, in any such execution, the adequate protection of transcendent legal interests such as safety, public health, property, and liberty of the individuals subject to the administration must be ensured, so that in the destruction of the buildings, all necessary and reasonable measures are taken to prevent, contain, mitigate, and repair any damage or harm that may be caused to those subject to the execution, neighbors, or passersby.

Furthermore, in carrying out this proceeding, municipal officials may avail themselves of the collaboration of members of the public force (Fuerza Pública), who in turn have the authority to assist municipalities when they so request[53]. This type of execution of the administrative act has already been constitutionally validated by the Chamber (Sala) in different cases:

“…the Ministry of Public Security, Minister’s Office, resolved the request for administrative eviction filed by the Municipal Mayor of Escazú against Rudy Bernal and Mauricio Sandí Marín, which was granted and consequently the local police were authorized to proceed with the eviction as requested, prior to which the police authority in charge was ordered to give the defendants a period of five business days so that they would voluntarily vacate the property, otherwise, after said period had elapsed, forced eviction would proceed. [...] It was thus that the respondent Municipality, in exercise of its powers, ordered the execution of the eviction with the collaboration of the Fuerza Pública, to then proceed with the demolition of the constructions erected without a municipal license, on May seventeenth, two thousand four, without this Chamber (Sala) perceiving any arbitrariness in what was done and, therefore, nor any harm to the fundamental rights of the protected party.”[54] In line with the considerations set forth so far, and pursuant to subsection 2) of Article 149 of the LGAP[55], the assistance of the police, while not indispensable due to the enforceability enjoyed by urban sanctions, is more than justified, not only because it concerns an act for which municipalities generally lack the necessary personnel or equipment, but also because it is the police forces’ own competence to maintain public order in general and ensure the safety of the inhabitants[56].

III. CONCLUSIONS

• 1)The building permit or license (permiso o licencia de construcción) is an administrative authorization of a municipal nature, through which preventive control is exercised over the exercise of the right to build (ius aedificandi), by verifying its conformity with the environmental-urban legal system. Its granting removes the legal obstacles to transform it into a lawful exercise of said right, and consequently, enables the completion of construction works in a specific locality.
• 2)Alongside administrative authorizations, inspection activity exists as a duty or burden that the administration imposes generally on individuals subject to the administration, and whose main objective is to verify compliance with urban regulations, whether specific or general.
• 3)In the exercise of this supervisory power, municipal inspectors must enter private properties or buildings for the sole and exclusive purpose of verifying whether the works under construction conform to the urban system. For this purpose, they are subject to objective and subjective limits, such as the reasonableness and proportionality of the inspection measure, the inviolability of the domicile, respect for the privacy of individuals, the impossibility of registering or seizing private information or documents, the drafting of the inspection report (acta de inspección), the proper investiture of the official conducting the inspection, as well as their accreditation as a municipal inspector, among others.
• 4)If an administrative sanctioning act is adopted—following the prior completion of a duly established procedure and in compliance with legal rules that define an infraction and its punitive consequence—it can be executed by the same administration without needing to resort to the courts, and even against the will of the individual subject to the administration (Article 146 of the LGAP). In executing the sanction, municipal officials are subject to the same limits as in urban inspection.
• 5)If the sanction being executed is demolition, the administration must ensure the adequate protection of the safety, public health, property, and liberty of the individuals subject to the administration, so that in the destruction of the buildings, all necessary and reasonable measures are taken to prevent, contain, mitigate, and repair any damage or harm that may be caused to those subject to the execution, neighbors, or passersby.
• 6)In carrying out this proceeding, municipal officials may avail themselves of the collaboration of members of the Fuerza Pública, who in turn have the authority to assist municipalities when they so request.

Of you, with all consideration, Gloria Solano Martínez Daniel Aguilar Méndez Procurator (Procuradora) Attorney of the Procurator’s Office (Abogado de Procuraduría) GSM/DAM/meml [1] Thus, for example, between 1940 and 1990 the population of the metropolitan area of San José multiplied more than 4.5 times, accounting for almost one-third of the country’s total population by that latter year. See on this point the Second Report on the State of the Nation in Sustainable Human Development, 1994.

[2] "The Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (Art. 1°) and the Regulation for National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) (Art. I.9) define the urban area as the 'territorial scope of development of a population center.' From which it follows that 'every city is an urban area, but the reverse is not always so.'" Legal Opinion (Opinión Jurídica) number OJ-019-2006 of February 20, 2006 [3] Urban Planning Law (Ley de planificación urbana) number 4240 of November 15, 1968 [4] Judgment number 2003–03656 of May 7, 2003.

[5] See judgment 00644-99 of January 29, 1999. Cf. FORTES MARTIN, Antonio. The Legal Regime of Integrated Environmental Authorization. Collection of Interdisciplinary Studies on Environmental Management. Ecoiuris, first edition, 2004; LOPERENA ROTA, Demetrio. Rights to an Adequate Environment and its Protection. Electronic Journal of Environmental Law, number 03, November 1999, website http://www.cica.es/aliens/gimadus/ [6] Cf. BETANCOR RODRIGUEZ, Andrés. Institutions of Environmental Law. Collection of Interdisciplinary Studies on Environmental Management. Madrid, La Ley, first edition, 2001, pp. 53-61 [7] See FORTES MARTIN, p. 40, where he presents various classifications of the actions and legal instruments for environmental protection and included, therefore, within the state activities encompassed by the public environmental function.

[8] Judgment 2002-4830. In the same sense, see rulings (Voto) number 2002-8996 and 2003-1228.

[9] However, both concepts have different historical recognition. See on this point: MARIENHOFF, Miguel S. Treatise on Administrative Law. Volume IV. Buenos Aires, Abeledo–Perrot, sixth edition, 1997, p. 531.

[10] “The recognition of rights carries inherent the legislative power to regulate their exercise since there are no absolute rights. [...] The police power is, in the most widespread doctrine, the authority that public power may or must exercise when, for the use of rights, it limits the activity of individuals, for the benefit of order, safety, or social hygiene. [...] in general, the police power materializes in negations, which are precisely the result of the limitations placed on individual conduct. [...] it consists of the authority of public power to limit the activity of persons for the benefit of order, safety, and hygiene in society. It is a broad authority of a political nature, since it is based on the need to govern according to the principles of Law...” (Highlighting not in original) DE VEDIA, Agustín. Constitutional and Administrative Law. Institutions of Public Law. Ediciones Macchi, sixth edition, pp. 242 and 519 Cf. DE LAUBADERE, André. Manual of Administrative Law. Bogotá, Temis, 1984, p. 197 [11] Cf. CANASI, José. Administrative Law. Volume III. Buenos Aires, De Palma, first edition, 1976, pp. 18 and 22.

[12] MARIENHOFF, op.cit. supra note 22, p. 537.

[13] Judgments of the Constitutional Chamber (Sala constitucional) number 1273-95 of March 7, 1995 and 2002-06515 of July 3, 2002.

[14] A couple of examples of the manifestation of the police power as a means to fulfill environmental protection are the rules contained in Article 19 of the Forest Law (Ley forestal) and Article 263 of the General Health Law, in that the former prohibits land-use change (cambio de uso del suelo) on private forest property, and the latter prohibits activities that deteriorate the quality of air, soil, or water.

[15] “…notwithstanding that fundamental rights may be subject to certain restrictions, these are legitimate only when they are necessary to make possible the effectiveness of democratic and constitutional values, so that in addition to being 'necessary,' 'useful,' 'reasonable,' or 'opportune,' the restriction must imply the existence of an overriding social need that sustains it.” (Highlighting not in original) Judgment number 4205-96 of August 20, 1996.

[16] Ibidem [17] Ibidem [18] Judgment number 00507–04 of June 17, 2004. Also see judgment number 031-2006 of the Second Civil Court (Tribunal segundo civil) of January 27, 2006.- [19] Cf. BETANCOR RODRIGUEZ, op.cit. supra note 17, pp. 554-565 [20] On the general duty of individuals to protect the environment, see also Articles 11 and 49 of the Biodiversity Law (Ley de biodiversidad) [21] Cf. Whereas Clause (Considerando) XI of judgment 4205–96 of the Constitutional Chamber (Sala constitucional).

[22] Judgment number 04205-96, in which it also states: “XXI. In this way, the content of property is configured, based on the criterion of its social function; it is a technical specification of that function, which ceases to be a simple moral admonition to the consciences of property owners to become a system of legally enforceable positive duties. Thus, property owners may exercise as their own all the faculties of urban use of the land that result, only that simultaneously, they must also assume the positive duties with which the legal system attempts to compensate the economic gain.” (Highlighting not in original) [23] Article 21 of the Urban Planning Law (Ley de planificación urbana).

[24] Cf. PARADA, Ramón. Administrative Law. Volume I General Part. Madrid, Marcial Pons, thirteenth edition, 2002, p. 392 [25] See FORTES MARTIN, op. cit. p. 63. This author cites judgment number 135/92 of the Spanish Constitutional Court, in which authorizations are defined as “... singular actions devoid by definition of normative content. Ultimately, they are administrative acts by their author and their content, which consist of removing the limits or obstacles to the exercise of a pre-existing right in principle.” [26] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano. Lessons on Urban Law. Editorial Civitas, Madrid, 1981. p. 648.

[27] Approved by the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto nacional de vivienda y urbanismo) on November 10, 1982, and published in Supplement (Alcance) 17 to La Gaceta number [not provided] of March 22, 1983.

[28] See on this point, among others, opinions (dictámenes) number C-357-2003 of November 13, 2003, C-017-95 of January 16, 1995, C-110-2006 of March 15, 2006, C-376-2006 of September 21, 2006, and legal opinions (opiniones jurídicas) number OJ-106-2002 of July 24, 2002 and OJ-031-2004 of March 9, 2004. Also see opinion (dictamen) C-338-2002 of December 13, 2002 [29] In the same sense, the Construction Law (Ley de Construcciones) states: “Article 2.- Scope of this Law. This law applies throughout the Republic. No building, structure, or element of the same shall be constructed, adapted, or repaired, in the future, except under the conditions that the respective Regulations specify. Nor shall demolitions or excavations be carried out on private property, or occupy public thoroughfares, or carry out works on them, without complying with the provisions of said Regulations.” (Highlighting not in original) [30] Cf. PARADA, op. cit. supra note 11 p. 390.

[31] GARCÍA MARCOS, José. Some Considerations on Environmental Inspection. In: Electronic Journal of Environmental Law, number 12-13, December 2005, available at the website http://www.cica.es/aliens/gimadus/ This author points out that the most complete definition given of environmental inspection activity is provided by Recommendation of the European Parliament of April 4, 2001 on minimum criteria for environmental inspections in the Member States, which identifies 3 activities comprised by this activity: 1) checking whether controlled installations comply with the relevant environmental requirements set forth in legislation and promoting such compliance. 2) Monitoring the environmental impact of controlled installations in order to determine if more inspections are needed or measures to enforce legislation should be applied. 3) Carrying out the activities necessary for these purposes.

[32] CHICO ISIDRO, José Manuel. Environmental Inspection of Industrial Activities. Dykinson, second edition, 2000, p. 11.

[33] “Finally, the administration exercised by the Ministry of Public Works and Transportation in the frozen area does not remove the generic competence of the Municipality to control constructions carried out by individuals on lands within its jurisdiction (Articles 74 and 87 of the Construction Law). On the other hand, the refusal of competence now wielded by the Municipality would go against the legal basis it would have had for granting the permit being challenged and leads to abuses.” (Highlighting not in original) Opinion (Dictamen) C-025-90 of February 23, 1990.

[34] In Comparative Law, it is possible to find this sense reinforced, thus the definition given in subsection 2) of Article 1 of Decree 156/1995 of June 3 on Environmental Inspection of the Autonomous Community of Galicia, which develops Article 29 of Law 1/1995, of January 2, on Environmental Protection of Galicia, establishing that this activity “comprises prior control and supervision of the correct fulfillment of preventive instruments and legal requirements for environmental preservation, with the aim of recording, as appropriate, infractions and damages that may occur, as well as gathering sufficient evidence thereof and, in general, the execution of control and supervision of any type of activity and installation that may be capable of negatively affecting the environment of Galicia.” See GARCÍA MARCOS, op. cit.

[35] Some examples that can be taken from the Construction Regulation (Reglamento de construcciones) are: Maintenance of documentation at the construction site (Article II.11); tests for quality control of construction materials (Art. XXIII. 3); visits to determine the cleanliness of construction sites (Art. XXVIII. 10) and review of load test results (Art. XXXIII. 5).

[36] On the topic, consult judgment 0627-93 of the Constitutional Chamber (Sala constitucional) of February 8, 1993.

[37] In which, at a minimum, the following must be described: time and date of start and conclusion of the proceeding, identification of the official(s), the grounds and purpose thereof, the means used and the results thereof, including the evidence gathered (includes witnesses), legal basis for the inspection, and the qualification of the inspection results (determination of non-compliances).

[38] Opinion (Dictamen) number C-143-97 of August 4, 1997.

[39] The case that gave rise to judgment number 2007–00600 of January 19, 2007 of the Constitutional Chamber (Sala constitucional), is an example of constitutionality in the exercise of urban inspection. It concerns an amparo action filed for alleged violations suffered by the protected party to his freedom of domicile and his right to privacy due to an alleged unlawful entry (allanamiento) carried out by the municipal police of San José. In this regard, the municipality reported that it was an inspection of a premises where commercial activities were being offered without a municipal license (patente municipal), so that once the illegal status of the activity was verified, the place was closed. In the end, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) dismissed the claim as follows: “...it is verified that the authorities of the Municipality, exercising a legally attributed competence, proceeded on October 21, 2006, to carry out an operation at what the appellant claims is his domicile, for the purpose of verifying the permits held to conduct a commercial activity, and since none were held, they proceeded to close the place. [...] it is improper for this Chamber (Sala) to rule on the matter, since the alleged act does not directly harm their fundamental rights and, therefore, this is not the avenue to resolve said disagreement, but rather in the respective instance, whether before the respondent authority itself, or in the corresponding ordinary jurisdiction..” (Highlighting not in original) [40] Judgment of the Constitutional Chamber (Sala constitucional) number 5832-93 of November 12, 1993. Reiterated by judgment of the same Chamber (Sala) number 11031-2000 of December 13, 2000 and opinion (dictamen) of this Procurator’s Office (Procuraduría) number C-420-2005 of December 7, 2005 [41] Under the denomination of Police Criminal Law (Derecho Penal de Policía). In this sense, CANASI states the following: “...the rights of liberty and property are limited or restricted by prohibitions, within the order of police power, and their infractions or disobedience to them give rise to police penalties, which materialize through coercion, which even though it is not an exclusive element of police, is, in Mayer’s words, the application of means of force, belonging to the authority, in order to ensure the execution of the duty that exists towards the police.” Op. cit. supra note 28, p. 66 [42] NIETO, Alejandro. Administrative Sanctioning Law. Madrid, Tecnos, second expanded edition, 1994, p. 185.

[43] Cf. 1. FALLAS CUBERO, Susana Gabriela and MOYA, Alonso Arnesto. The Principles of Administrative Sanctioning Law. Final graduation paper to qualify for the degree of Bachelor of Laws. San Pedro de Montes de Oca, University of Costa Rica, 1998. 2. MONTORO PUERTO, Miguel. The Administrative Infraction. Characteristics, manifestations, and sanction. Barcelona, Ediciones Nauta S.A., 1965.

[44] NIETO, op.cit., p. 140 [45] In this sense, the Constitutional Chamber (Sala constitucional) has stated: “As also indicated, the design of procedures—judicial or administrative—is a matter reserved to the legislator: 'It is by virtue of the presence of all these elements of the principle of legality that practically all procedural matters are reserved to formal law, that is, to norms emanating from the legislative body and through the procedures for forming laws, with total exclusion of autonomous regulations and almost total exclusion of the executive regulations of laws themselves; just as procedural law must be sufficient to discipline the exercise of the jurisdictional function and the activity of the parties before it, in such a way that no significant gaps remain to be filled by regulation or subjectively; and, finally, that the requirements of procedural law must be guaranteed efficacy, material and formal, to the point that in this matter, violations of mere legality become, by virtue of the principle, automatically violations of due process, thus of constitutional rank.' (judgment N° 5541-97 of 12:12 hours of September 12).” Judgment number 2007-02064 of February 14, 2007.

[46] See opinion (dictamen) number C-386-2006 of October 4, 2006 and judgments of the Constitutional Chamber (Sala constitucional) numbers 2230-96 of May 14, 1996, 06182-99 of August 6, 1999 and 4446-2003 of May 23, 2003.

[47] Judgment number 2006-04429 of March 29, 2006.

[48] Judgment number 2003-4446 of May 23, 2003. In this same sense, see judgments 2230-96 and 06182-99.

[49] The Constitutional Chamber (Sala constitucional) has reviewed the constitutionality of this procedure previously, for example through judgment number 1582 of March 31, 1993.

[50] Judgment of the Chamber (Sala) number 5184-96 of October 2, 1996; 617-90 of June 5, 1990 and 1993-05653 of November 5, 1993. Cf. Judgment of the Administrative-Contentious Court (Tribunal contencioso administrativo) number 303-2001 of September 19, 2001, as well as pronouncements of this advisory body C-122-91, C-173-95, C-274-98, OJ-080-98, OJ-077-2004 and OJ-120-2005.

[51] Opinion (Dictamen) number C-108-2005 of March 11, 2005 [52] Article 16.2 of the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of the Canton of Belén (Reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Belén) provides: “Sanctions [...] 2. The Municipality or the Urbanism Directorate of INVU shall carry out the suspension of any work executed in contravention of the zoning, being able to avail itself for this purpose of the assistance of the Fuerza Pública.” (Highlighting not in original).

[53] “Article 8.- Powers. All police forces have the following general powers: [...] e) Act in accordance with the principle of cooperation and reciprocal assistance, seeking due coordination, in accordance with the bodies and agencies provided for that purpose. [...] j) Assist communities, municipalities, and public service organizations and collaborate with them in cases of national emergency or public commotion.” (Highlighting not in original) General Police Law (Ley general de policía), Law number 7410, published in Supplement (Alcance) 16 to La Gaceta number 103 of May 30, 1994 [54] Judgment of the Constitutional Chamber (Sala constitucional) number 8109–2004 of July 23, 2004. In the same sense, judgment number 4626–2006 of March 31, 2006.

[55] The terms of the second subsection of Article 149 LGAP should not be confused with the existence of a Municipal Police (Policía Municipal), which, as the Constitutional Court (Tribunal constitucional) has stated, does not have the same purpose and nature as the Fuerza Pública, particularly because the former is a body that forms part of the municipal corporation. See judgment of the Constitutional Chamber (Sala constitucional) number 10134-99 of December 23, 1999 [56] See judgment of the Constitutional Chamber (Sala constitucional) number 1588-91 of August 16, 1991.

Dictamen : 390 del 06/11/2007 C-390-2007 6 de noviembre de 2007 Señor Víctor M. Víquez Bolaños Alcalde Municipalidad de Belén Estimado señor:

Con aprobación de la Procuradora General de la República, nos es grato dar respuesta a su oficio AM-O-42-2006 del 24 de febrero de 2006, por medio del cual se solicita nuestro criterio respecto al procedimiento para ejecutar la demolición de una obra o construcción en propiedad privada que no cuente con el visado municipal respectivo.

Como parte de los requisitos exigidos por nuestra ley orgánica, la municipalidad consultante adjunta el informe legal emitido por la asesoría jurídica.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

La consulta concreta tiene que ver con la posibilidad de que los funcionarios de la Municipalidad de Belén ejecuten la sanción de derribo de una obra construida sin licencia municipal, una vez cumplido con lo dispuesto por la ley de construcciones, y si lo anterior, los faculta para ingresar a terrenos de propiedad privada con la colaboración de la fuerza pública.

Pues bien, para hacer un análisis adecuado del tema planteado, consideramos importante hacer un estudio de los antecedentes que dan origen a la potestad urbanística de las municipalidades, específicamente las figuras de la licencia de construcción y la inspección urbanística. Para ello, se pasará revista primero a nociones generales, en particular el tema de las potestades públicas de intervención o policía como instrumentos en el cumplimiento de la función pública ambiental (entre ellas la policía urbanística). Posteriormente, se entrará a estudiar la potestad sancionatoria urbanística de tal modo que podamos dar una respuesta integral a su consulta.

II. SOBRE EL FONDO

• A)La tutela estatal del espacio urbano El cambio tecnológico y social ocurrido durante el siglo XX (tecnificación de la producción agropecuaria, agotamiento de las fronteras agrícolas, aglomeración e incremento de la población en las ciudades etc.) fue gestando un fenómeno por el cual la distinción de los espacios naturales o silvestres, rurales y urbanos se ha venido haciendo cada vez más difícil. El aumento de la población[1] se ha traducido en fuertes presiones sobre el uso del suelo, los servicios públicos, la actividad constructiva y en particular, respecto de los recursos naturales y los servicios ambientales que éstos ofrecen, así como en la calidad de vidad de las personas que habitan los espacios urbanos [2].

En nuestro país se ha determinado constitucional y legalmente que la protección de estos bienes jurídicos es necesario para el bienestar de la población, lo cual se ha traducido en un conjunto de actividades administrativas encaminadas a la tutela de las áreas urbanas, tal y como lo señalan los artículos 26 y 27 de la ley orgánica del ambiente y 2° de la ley de planificación urbana:

“Artículo 26.- Acciones prioritarias La autoridad competente otorgará prioridad a las acciones tendientes a la protección y el mejoramiento del ambiente humano. Para ello, [...] b) Velará por el control, la prevención y la difusión de los factores físicos, químicos, biológicos y sociales que afecten el bienestar físico, psíquico y social de la población y el equilibrio ambiental...

Artículo 27.- Criterios Para proteger y mejorar el ambiente humano, se considerarán los siguientes aspectos fundamentales: a) Edificaciones. [...]

• f)Actividades o factores sociales inadecuados para el desenvolvimiento humano.” “Artículo 2º.- Las funciones que requiere la Planificación Urbana, nacional o regional, serán cumplidas por la Oficina de Planificación y el Instituto, a fin de promover:

[...] c) El desarrollo eficiente de las áreas urbanas, con el objeto de contribuir al mejor uso de los recursos naturales y humanos...” [3] Esta acción de tutela, se encuentra expresamente positivizada en nuestro ordenamiento constitucional, cuando por medio de la reforma introducida a la Constitución Política en 1994 (mediante la ley número 7412, del 3 de junio de 1994), se estableció expresamente en su artículo 50 que el Estado garantizará, defenderá y preservará el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En este sentido, dice la sala constitucional:

“XVIII.- Es a partir de los artículos 50 y 89 constitucionales que se genera una obligación para el Estado de proteger el entorno en el que se desarrolla la vida de la población de la nación, y que abarca estos dos ámbitos: lo natural y lo urbano;...” [4] Asimismo, nuestro tribunal constitucional ha determinado en su jurisprudencia vinculante que es posible agrupar todas las acciones de tutela del ámbito urbano bajo las tres siguientes: garantizar (asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad), defender (vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho), y preservar (acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones)[5].

Estas acciones pueden ser a su vez agrupadas en dos: la tutela preventiva y la tutela represiva, incorporando en la primera las acciones de garantizar y preservar, así como un relevante acervo de instrumentos jurídicos de fomento, planificación y económicos o de mercado, con los cuales se intenta una protección flexible del medio ambiente[6]. Mientras tanto, en el segundo es posible agrupar a la acción de defensa, relacionada propiamente con la potestad sancionatoria de la administración pública o la potestad jurisdiccional[7].

Ahora bien, considerando que su consulta está relacionada con una fracción de la actividad estatal –de orden municipal– englobada dentro de esta función de tutela, se hace necesario dar énfasis en la primera parte del dictamen, a la dimensión preventiva, tema sobre el cual se ha pronunciado la sala constitucional, en los siguientes términos:

"...El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación..." [8].

Así pues, encontramos que el fundamento constitucional para este deber de protección deriva de los artículos 21, 28, 45, y 50 constitucionales, que imponen esta misión tutelar y que se revela a través de un intervencionismo preventivo en procura de mantener el equilibrio en el ambiente humano y alcanzar una mejora en la calidad de vida, lo que a su vez podemos identificar con la potestad pública de intervención o poder de policía, como se verá de seguido.

1. El poder de policía o potestad pública de intervención En primer lugar, se debe distinguir entre las nociones “poder de policía” y “policía”[9]. La diferencia según MARIENHOFF, radica en que mientras la primera es una potestad atribuida por la Constitución al órgano legislativo a fin de que éste reglamente el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes, la segunda se refiere a la función o actividad administrativa que tiene por objeto la protección de la seguridad, moralidad o salubridad públicas y de la economía pública en cuanto afecte directamente a la primera[10].

Los numerales 28 y 50 de nuestra constitución política regulan este poder de policía, por un lado, al legitimar al legislativo para regular aquellas acciones privadas que dañen la moral, el orden público o que perjudiquen a terceros, y por otro, al establecer el deber del Estado de procurar el mayor bienestar de la población[11]. En este sentido, es importante distinguir, tal y como lo hace la doctrina, la existencia de dos criterios sobre el contenido de esta potestad: el criterio “restringido” y el criterio “amplio”. Según el primero, el poder de policía se limita a medidas tendentes a proteger la seguridad, moralidad y salubridad públicas, mientras que según el criterio amplio, además de los objetivos planteados, el poder de policía se extiende a la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar general de la misma[12]. Sobre éste último ha señalado la jurisprudencia constitucional:

“...En su sentido más amplio, el Poder de Policía comprende las medidas tendentes a proteger la seguridad, moralidad y salubridad públicas, así como la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar general de la misma. Se manifiesta, en principio, como una potestad atribuida al poder legislativo y por ello es indelegable. Sin embargo, sí se puede crear en la ley ordinaria, una imputación de funciones, asignándole al poder ejecutivo, por ejemplo, la atribución de estatuir sobre determinadas materias, dentro de ciertos límites preestablecidos en la ley. [...] IV.- Sobre el poder de policía ha dicho la Sala : "...pero si bien es cierto que se trata de un derecho fundamental de los ciudadanos, esa libertad no puede ser irrestricta, sino que está sometida al interés general, a la paz, tranquilidad y orden público y sobre todo, a los derechos de quienes no forman parte de ese grupo interesado. Como en última instancia se trata de una actividad religiosa desplegada dentro del ámbito de una zona residencial, es importante resaltar que esa práctica queda regulada por el llamado poder de policía, en el sentido que se trata de un mero control que tiene como objeto impedir actitudes contrarias al interés general y mejor aún, la defensa del interés público vinculado con esa actividad, compatibilizando el ejercicio de la actividad religiosa, a los fines esenciales del derecho urbanístico". (En sentido similar sentencias #401-91 de las 14:00 horas de 20 de febrero de 1991 y #619-91 de las 14:45 horas de 22 de marzo de 1991).

De conformidad con la sentencia transcrita, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales.” (El resaltado no es del original) [13] En suma podemos decir, que el poder de policía constituye la potestad pública o administrativa que permite al Estado, mediante el legislativo, limitar los derechos y libertades fundamentales con el fin de proteger no sólo los objetivos tradicionales de seguridad, salubridad y tranquilidad, sino también –desde una perspectiva amplia– la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad y el bienestar general de la misma (párrafo primero del artículo 50 constitucional). Es la potestad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales [14].

Por otra parte, la policía administrativa constituye propiamente la actividad de la administración pública dirigida a encuadrar las actividades de los particulares dentro de los límites apuntados por el legislativo en virtud del poder de policía. Ahora bien, dentro de las funciones de tutela estatal de las áreas urbanas, la potestad de intervención funge un papel esencial (a través de la intervención y limitación de los derechos de los particulares) en aras de salvaguardar el bienestar general de la población, misma que se fundamenta en el postulado de que no hay derechos, ni libertades absolutas. Sin embargo, la sala constitucional[15] ha establecido las condiciones para el ejercicio legítimo de esta potestad:

“Asimismo, la legitimidad de las restricciones a los derechos fundamentales está ordenada a una serie de principios que este Tribunal ha señalado con anterioridad -sentencia número 3550-92-, así por ejemplo: 1.- deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; 2.- para alcanzar ese interés público, debe escogerse entre varias opciones aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido; 3.- la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro de ese objetivo; 4.- la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional.”[16] Como veremos más adelante, la actividad policial del Estado se específica a través de distintos modos de actuación, destacando entre ellos la autorización administrativa entendida como género jurídico de la actividad de la administración, en donde se destaca la facultad del Estado de regular una actividad económica particular, mediante la comprobación -a través de un procedimiento reglado- de una serie de requisitos establecidos en procura de asegurar el interés general, en este caso de orden ambiental–urbanístico, de previo al desarrollo de la actividad (derecho preexistente).

2. La función social y ambiental de la propiedad inmobiliaria urbana Mientras el poder de policía se manifiesta como la facultad del Estado de limitar los derechos y libertades fundamentales en procura del bienestar general, la función social y ambiental de la propiedad se refiere a los deberes generales a los que está atada la propiedad inmobiliaria hacia el resto de la sociedad, y que fundamentan el establecimiento de limitaciones a pesar de su carácter constitucional de “inviolable”. Y es que en ella confluye, no sólo el interés económico que le subyace, sino además el interés público de lograr un uso racional del suelo y los recursos naturales presentes en ella, así como los procesos productivos que se llevan a cabo en ella, de manera que la riqueza generada por ella se distribuya racionalmente en la sociedad.

Respecto a la función social de la propiedad, consagrada en el artículo 45 constitucional, ha dicho la sala:

“El contenido de esta "propiedad-función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible.” (El resaltado no es del original) [17] En esta sentencia, se reconoce que a pesar del tratamiento histórico privilegiado de este derecho, el mismo se encuentra hoy día -a raíz de la noción de la función social- sujeta a la multiplicidad de las necesidades sociales. En este sentido, ha dicho la sala primera:

“Es así como el numeral 45 de la Norma Suprema nacional, califica la propiedad de inviolable y pasa luego a conjuntarla, de manera en todo armónica, con la expropiación fundada en intereses públicos superiores, así como en las limitaciones arraigadas en la satisfacción de necesidades colectivas, que garanticen un medio de vida sano y equilibrado para los actuales y futuros habitantes del territorio. De esta forma, la noción de propiedad se amalgama de manera plena y perfecta con el derecho constitucional al medio ambiente, que con igual intensidad y jerarquía, proclama el cuerpo constitucional en su precepto 50. Por ello no es difícil inferir la regulación urbanística como intermedia entre propiedad y ambiente, pues al fin y al cabo, es el anverso gris, ordenatorio y edificativo de esta última materia. Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que con su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial. Surgen de esta forma, las limitaciones a la propiedad autorizadas en la propia Constitución, que por generales y expresas requieren de la aprobación legislativa calificada, y están siempre condicionadas por el uso natural del bien y su valor económico de mercado, pues de no ser así, en vez de limitación hay expropiación. Su vocación para la satisfacción de intereses colectivos o generales, ha justificado la negativa indemnizatoria en la restricción producida, pues al fin y al cabo ha sido aprobada por todos (o por una mayoría calificada de la Asamblea Legislativa) para la satisfacción de todos. En ese sentido, se convierten en un elemento imprescindible para la convivencia en sociedad.” (El resaltado no es del original)[18] Así, podemos decir que la función social de la propiedad se convierte en el cambio de paradigma que permite al Estado el legítimo ejercicio de su poder de policía o intervención sobre el derecho a la propiedad privada, en su vertiente inmobiliaria, pues somete a este tipo de propiedad a la necesaria satisfacción del interés público. Se desprende entonces un cambio fundamental en la construcción de este derecho fundamental, pues el mismo no sólo posee un contenido subjetivo consagrado en el señorío del titular en la disposición y uso del suelo, así como sobre el haz de facultades individuales derivadas de este derecho al dominio, sino que al mismo tiempo, se constituye como un conjunto de deberes y obligaciones legalmente establecidos, en atención a valores o intereses de la colectividad. La utilidad individual y la función social definen, por tanto, el contenido del derecho de propiedad[19].

Ahora bien, según la sentencia supra citada, uno de los extremos de esta función social lo compone el deber de tutela del ambiente, y de allí forma parte también en la configuración del derecho a la propiedad privada. Con esto podemos afirmar que estamos frente a una función ambiental de la propiedad, en tanto el ejercicio del dominio ha de satisfacer tanto el interés privado de su titular como la necesidad colectiva de una adecuada calidad ambiental. Así lo reconoció positivamente el legislador, mediante su estipulación expresa a través del artículo 8 de la ley de biodiversidad:[20] “ARTÍCULO 8.- Función ambiental de la propiedad inmueble Como parte de la función económica y social, las propiedades inmuebles deben cumplir con una función ambiental.” (El resaltado no es del original) En consecuencia, podemos decir con base en la jurisprudencia expuesta, que la ordenación urbanística y ambiental de las áreas urbanas no es sólo una manifestación más del poder de policía estatal, sino que además define el contenido normal del derecho de propiedad en tanto forman parte de esa función social y ambiental a la que éste derecho se encuentra llamado a satisfacer[21].

3. La propiedad urbanística En virtud de la potestad estatal de intervención o poder de policía, las limitaciones que se impongan sobre el derecho de propiedad privada inmobiliaria constituyen distintos marcos normativos que determinan los modos de ejercicio del derecho, dependiendo de la función que el bien tenga encomendado y las imperiosas necesidades sociales que satisface.

Por consiguiente, se han establecido variados regímenes particulares para el disfrute del mismo (sin hacerlo nugatorio, pues en ese caso se convertirían en una expropiación de hecho) de allí que la doctrina haya creado denominaciones específicas para cada uno de ellos. Se habla por ejemplo, de la propiedad rural, propiedad industrial, la propiedad forestal y para el caso en cuestión, la propiedad urbanística. Esta última, ha sido caracterizada por la jurisprudencia constitucional así:

“1.- es una propiedad delimitada (linderos, medianería, propiedad volumétrica -tercera dimensión-); 2.- está sometida a un destino determinado, definido en un plan regulador o reglamento de zonificación, fin que no es cambiable por el propietario, sino que es limitable y regulado por las autoridades respectivas -gobiernos locales, en primera instancia-; 3.- el uso de la propiedad es restrictivo y a veces obligatorio; 4.- la propiedad desempeña un rol particular, inclusive de carácter temporal, por cuanto se mueve dentro de la vigencia de un plan regulador, por lo que siendo el plan modificable por la autoridad, los usos de la propiedad podrían también ser cambiados; 5.- en este sentido, las limitaciones impuestas a la propiedad por un plan regulador deben entenderse como limitaciones lícitas; 6.- la afectación a la propiedad tiene el carácter de "limitación", es decir, la propiedad sometida a una serie de restricciones y obligaciones (parcelar, reparcelar, vender, edificar, conservar, cercar, permisos de construcción, altura de fachadas, retiros, estacionamiento de vehículos, permisos de habitabilidad, áreas de parcelas, etc.), cuyo fin es el de contribuir al bienestar colectivo, y por ende, a su propio provecho; entiéndase que las mismas no pueden ser de tal naturaleza que impliquen la extinción o limitación insoportable que vacíe de contenido el derecho de propiedad, por cuanto implicarían una expropiación encubierta, debiendo en consecuencia ser indemnizada; 7.- en caso de hacer prácticamente nulo el derecho de propiedad, convierte al caso particular en una situación de expropiación y de esta forma, la expropiación se convierte en una figura consustancial al régimen de propiedad urbana, debido a que es uno de los medios de ejecución del urbanismo por los entes públicos; además, es posible la "cesión gratuita" de parte de la propiedad por razones de urbanismo con motivo de desarrollos urbanísticos para vías de comunicación, áreas verdes y zonas educativas; y 8.- es de carácter formal, ya que no basta el título de propiedad para ejercer los atributos del derecho, sino que es necesario que su contenido se precise, según el uso permitido en un plan regulador o de zonificación.” (El resaltado no es del original) [22] Podemos decir entonces que la propiedad urbanística se refiere al modo especial de ejercicio de la propiedad inmobiliaria privada en el ámbito del espacio urbano, contenido en el conjunto de medidas de policía urbanística dictadas calificadamente por el legislador y desarrolladas por la administración pública mediante el uso de la potestad reglamentaria (reglamentos de construcción, planes reguladores, reglamentos de desarrollo urbano, etc.)[23] y a través de la adopción de medidas o técnicas específicas de intervención, tales como la licencia o permiso de construcción y la inspección urbanística.

4. La licencia o permiso de construcción Cuando hablamos de autorización administrativa, nos referimos a la técnica administrativa de limitación por excelencia[24], bajo la cual se engloban toda una serie de actuaciones administrativas diferenciadas (licencias, permisos, vistos buenos, visados, autorizaciones, aprobaciones, entre otros). La autorización es así, a partir de esta definición, manifestación de la intervención que la Administración va a efectuar respecto de ciertos ámbitos o sectores en los que se precisa la adecuación del ejercicio de actividades o derechos de los particulares, con el interés público[25]. Este órgano consultivo, en su dictamen C-357-2003 del 13 de noviembre de 2003 define a esta técnica de intervención administrativa de la siguiente manera:

“...es la noción con que la doctrina califica la técnica por medio de la cual la Administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. En tanto autorización es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno (que ya preexistía a la autorización) ni constituye situación jurídica alguna...” La autorización administrativa se constituye entonces como una medida de policía de naturaleza preventiva, por la cual se verifica la compatibilidad del ejercicio del derecho para con el interés público, mediante la comprobación reglada de las condiciones, necesarias y previamente establecidas, para el dictado del acto autorizatorio. Asimismo, otra de las caracertísticas esenciales de esta actividad es que la Administración parte del reconocimiento de un derecho preexistente de los particulares, cuyo ejercicio si bien ha sido temporalmente obstaculizado por el Estado por medio de requisitos establecidos en normas de policía, una vez removidos los mismos eventualmente el particular podrá ejercer lícitamente el derecho en cuestión. De esta manera, se asegura que de previo a la actividad en cuestión el titular del derecho se adapte y respete el interés público.

Ahora bien, los entes municipales cuentan con la facultad de emitir o denegar autorizaciones edilicias o permisos de construcción, con los cuales podrán determinar la compatibilidad de la construcción pretendida por un particular, con el interés público urbano ambiental plasmado en los instrumentos de ordenación territorial. Sobre estos permisos señala la doctrina:

“Tiene por objeto controlar que el acto que se pretende ejercer está de acuerdo con la ordenación urbanística aplicable, es decir, consiste en un control de licitud, de respeto por dicho acto de los límites fijados... por aquella ordenación.” [26] Así pues, toda obra debe contar con el correspondiente permiso de construcción del gobierno local, tal y como expresamente lo disponen los artículos 74 de la ley número 833 (del 2 de noviembre de 1949 y sus reformas) y I.3 del reglamento de construcciones[27]:

“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.” (El resaltado no es del original) “I.3.- Permiso de construcción: El que otorgan las municipalidades (y otros organismos competentes: Ministerio de Salud, INVU) para la ejecución de obras, ya sean de carácter permanente o provisional. Generalmente, el permiso se hace constar sobre un plano, el cual se denomina `plano aprobado`”.

Reiterando lo dicho en la jurisprudencia administrativa relacionada con esta figura, el permiso o licencia de construcción es una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental- urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una determinada localidad [28].

Es, además, una licencia administrativa de carácter real u objetiva, porque lo que interesa son las características y circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla, no del sujeto titular. Asimismo, el procedimiento para su emisión debe ser incoado a solicitud de parte, y durante él se debe acreditar la cancelación del monto del importe correspondiente. Tiene como principal objetivo, controlar -desde la perspectiva local y en forma previa- el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano, el desarrollo ordenado de la comunidad y la armonización, en materia urbanística, del interés o bien común, con el privado. De allí que pretender el ejercicio del derecho preexistente sin contar con la debida licencia edilicia (o contra de ésta), motiva la imposición de sanciones administrativas al infractor. Ello en virtud de la prohibición general contenida en el numeral 57 de la ley de planificación urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968), el cual preceptúa:

“Artículo 57.- Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el respectivo permiso municipal”[29].

5. La inspección urbanística A la par de las autorizaciones administrativas y como una de las formas de menor grado de intervención, se encuentra la actividad de “inspección”, como un deber o carga que la administración impone en forma generalizada a los administrados[30], cuyo objetivo principal es corroborar el cumplimiento de las disposiciones legales. El carácter “policial” o de intervención en este tipo de actividad opera sobre el deber impuesto a los administrados de soportar las injerencias causadas por la administración en el desarrollo de estas actividades, a raíz de los medios de inspección utilizados. GARCÍA MARCOS[31] señala sobre la inspección lo siguiente:

“Por tanto, la Administración Publica, en el ejercicio de la potestad de inspección, queda habilitada para a través de la investigación, comprobación y vigilancia, constatar o controlar que el sujeto pasivo de la misma, efectivamente, cumple con la norma jurídica. BERMEJO VERA define el término inspección administrativa como “ aquellas actuaciones, mas o menos genéricamente previstas en el ordenamiento jurídico, que habilitan a las administraciones públicas para llevar a cabo funciones de comprobación o constatación del cumplimiento de la normativa vigente, en su sentido más amplio, esto es, incluidas muy especialmente las condiciones y requisitos de orden técnico, consecuencia inherente de la imposición que a determinadas personas, actividades, instalaciones, objeto y productos hacen ciertas normas jurídicas” Atribuyéndole, además, la naturaleza de actividad de trámite o interlocutoria de decisiones definitivas que se adoptan tras la realización material de la inspección.” (El resaltado no es del original) En efecto, se ha distinguido en doctrina entre tres tipos de inspección, la inspección previa al comienzo de la actividad, cuyo objeto es la comprobación de la veracidad de lo establecido en los proyectos y el cumplimiento de las medidas contenidas en las licencias o permisos, la inspección de seguimiento, a realizar con posterioridad a la puesta en marcha de la actividad para comprobar el cumplimiento continuado de las condiciones contenidas en los instrumentos preventivos o en disposiciones legales generales, y la inspección por probable incumplimiento, encaminada a verificar hechos que pudieran ser constitutivos de delito, infracción administrativa o incumplimiento de las prescripciones legales de carácter obligatorio, ya sea a partir de la denuncia realizada por un ciudadano o un grupo de ellos, o bien, de oficio, a raíz de la iniciativa del órgano competente[32].

Podemos de esta manera caracterizar a la medida policial de inspección, como aquella actividad administrativa encaminada a determinar el cumplimiento de la legalidad, singular o general, por parte de los administrados, en cuyo ejercicio la Administración posee la atribución de interferir en el goce y disfrute de los derechos y libertades de los particulares, mediante el sometimiento de los mismos, sus actividades o bienes a una serie de exámenes, pruebas y métodos técnico–científicos, a efectos de levantar, por parte de los funcionarios públicos investidos con esta facultad, la información y los elementos de prueba necesarios para acreditar el cumplimiento o el incumplimiento de los preceptos legales. Precisamente, sobre las potestades de inspección o vigilancia en materia urbanística, ha dispuesto la sala constitucional:

“De la Ley de Construcciones se desprende claramente la competencia que le asiste a las corporaciones municipales para verificar las condiciones de seguridad y salubridad sobre las construcciones que en jurisdicción de las mismas se levante, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (Art. 1). Es así como este deber de vigilancia y fiscalización debe también ejercerse con respecto a las edificaciones ya construidas sin que se hubiese cumplido con el procedimiento legalmente establecido para hacerlo. En estas circunstancias, la Municipalidad correspondiente deberá levantar una información fijándole al propietario un plazo de treinta días "para que de cumplimiento a lo estatuido en esta Ley" (Art. 93).” (Sentencia número 1582-93 del 31 de marzo de 1993. El resaltado no es del original).

La competencia de inspección o vigilancia edilicia atribuida a las municipalidades[33], constituye una forma más de manifestación de las potestades de imperio que poseen las entidades municipales a la hora no sólo de velar por las adecuadas condiciones de vida en las áreas urbanas, sino además en razón de sus atribuciones de planificación y desarrollo urbano sostenible (artículos 15 LPU y 26 y 27 de la ley orgánica del ambiente). Y es que según lo visto hasta ahora, esta potestad se encuentra en estrecha relación con el otorgamiento de licencias o permisos de construcción, pues es mediante la inspección o vigilancia de las construcciones, que el gobierno municipal puede verificar que los munícipes cumplan con las normas técnicas y legales fijados en el ordenamiento territorial y con las condiciones impuestas en la respectiva autorización. Al respecto, dispone la ley de construcciones:

“Artículo 87.- La Municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción así como sobre el uso que se les esté dando. Los Inspectores Municipales son sus Agentes, que tienen por misión vigilar la observancia de los preceptos de este Reglamento.” (El resaltado no es del original) Así las cosas, la ley delimita esta atribución asignándole un contenido mediante la imputación de dos potestades administrativas: primero, vigilar el ejercicio del derecho de edificación en su ámbito territorial y segundo, vigilar la conformidad con el ordenamiento del uso que se le dé a lo edificado, o sea, la regularidad en el uso urbanístico del suelo. Estas potestades implican injerencias administrativas en el ejercicio del ius aedficandi y el derecho de transformación, y en forma mediata, el derecho al usufructo, todas ellas manifestaciones del derecho a la propiedad privada a través de la atención a varias de sus manifestaciones.

Ahora bien, ha de entenderse que dichas potestades de inspección consagradas en el artículo 87 ibíd, responden en última instancia a la tutela estatal del espacio urbano, sin embargo, no solamente se deben entender como competencias policiales imputadas por el legislador a las municipalidades, sino también como expresiones de la función social y ambiental de la propiedad inmobiliaria, de modo que son inherentes al derecho de propiedad. En consecuencia, la potestad de vigilancia o de inspección es una limitación a la propiedad privada en interés público, la cual al mismo tiempo que dimana del poder público que la impone, también lo hace respecto del derecho subjetivo de propiedad al cual se ha fundido.

6. Alcances y límites de la inspección urbanística Aunado a lo dicho, y en atención a su consulta, es necesario examinar los alcances de la actividad de inspección en materia urbanística, para lo cual se debe profundizar en el significado de la acción de “vigilar”, la cual es definida por el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española como la acción de “Velar sobre alguien o algo, o atender exacta y cuidadosamente a él o a ello.” O sea, se refiere a cuidar, observar, atender o resguardar, en este caso, tanto la edificación misma, como de su uso, frente a lo que se haya preceptuado en ejercicio de las competencias de ordenación urbana o territorial.

Consecuentemente, esta acción administrativa lo que permite es resguardar el cumplimiento de las reglamentaciones urbanísticas, mediante la inspección cuidadosa de lo construido, para lo cual a las municipalidades les está permitido recurrir a medios de control, de los cuales sobresale la visita al sitio de las obras de construcción.

Sin embargo, esta vigilancia urbanística es una actividad que no desarrolla un contenido propio, es decir, por sí misma no establece una relación jurídica administrativa. Por el contrario, está al servicio de otras actividades administrativas, dado que funge como mecanismo de investigación, es decir, como medio para el levantamiento de prueba, especialmente dentro de procedimientos administrativos sancionatorios, o bien, para el dictado de órdenes ó medidas de policía urbanística[34].

Por tanto, a pesar de ser una actividad de carácter instrumental, su relevancia es significativa, ya que es el medio idóneo con el que cuenta la administración municipal para velar, verificar, monitorear, atender y resguardar, entre otras acciones, la adecuación del permisionario, a las condiciones en las cuales se le otorgó su licencia de construcción, y el cumplimiento general de las disposiciones urbanísticas en el municipio. Y es sólo posterior a su ejercicio, que es posible dictar órdenes o determinar la apertura de procedimientos sancionatorios que conduzcan a la imposición de sanciones administrativas de orden urbanístico.

Y es que en tanto medida de policía urbanística, la potestad de inspección o vigilancia urbanística a cargo de las municipalidades, es una actividad de injerencia en el disfrute del derecho a la propiedad privada inmobiliaria, en virtud del deber estatal de tutela del espacio urbano a cargo de la administración municipal, así como un deber inherente a la función social y ambiental de la propiedad urbanística, consistente en el despliegue de una serie de medios para la verificación del cumplimiento, tanto de las disposiciones generales de carácter urbanístico, como de las condiciones singulares estipuladas en la licencia de construcción.

Estos medios son variados, y son llevados a cabo por un grupo de funcionarios públicos denominados inspectores municipales. Sobre los medios o técnicas de inspección o vigilancia, las municipalidades pueden desplegar todos aquellos que sean razonablemente necesarios para asegurar el cumplimiento de las disposiciones urbanísticas. Algunas de estas medidas son: la visita al sitio o visita de inspección, supervisión de normas de calidad, estudio de informes, consideración de auditorías, verificación de actividades de autocontrol (a través de las bitácoras constructivas), control de equipos y registros, entre otros[35].

Ahora bien, la visita al sitio o visita de inspección, es la herramienta de vigilancia más efectiva, dado que permite verificar directamente en el sitio, la adecuación de la conducta al acto administrativo de la licencia de construcción y al régimen general de ejercicio del derecho desarrollado en la legislación urbanística aplicable. Las visitas, al igual que el resto de medidas de inspección, pueden ser previas a la actividad, de seguimiento o ante incumplimiento probable, y a su vez pueden ser rutinarias (como parte de un programa de inspecciones previsto), o no rutinarias (realizadas fuera de una planificación, en respuesta generalmente a una reclamación o una investigación de accidentes, incidentes o incumplimientos).

Sin embargo, estas medidas de inspección tienen límites de legalidad y constitucionalidad que no pueden ser infringidos. Dichos límites pueden estar referidos a características propias de la actividad administrativa, y por lo tanto de índole objetivos, o bien, relacionados con los funcionarios encargados de ejecutar materialmente esta actividad (subjetivos).

Así, en un ámbito objetivo, es posible identificar que la actividad de inspección ha de ser ejercida en forma razonable y proporcional, es decir, que los mecanismos de vigilancia tienen que ser adecuados a las características de lo edificado (por ejemplo, establecer medios de control que distingan entre una vivienda o una instalación industrial), el uso que se le esté dando, o la gravedad del incumplimiento, asimismo no pueden realizarse en detrimento de garantías constitucionales tales como la inviolabilidad del domicilio y el derecho a la intimidad (artículos 23 y 24 de la constitución política)[36], ni tampoco puede registrarse, ni secuestrarse documentos o información privadas, se deben además disponer medios que permitan la defensa del administrado ante cualquier abuso de la administración, como por ejemplo mediante el levantamiento de un acta de la inspección[37], entre otros. No sobra decir que conforme el artículo 4 LGAP, los entes municipales deben ejercer la actividad de inspección en forma continua, eficiente y acorde con las necesidades sociales que la requieren, en igualdad de trato; tampoco puede prestarse para fines distintos, en cuyo caso podría estarse ante una situación de desviación de poder (131.3 LGAP).

Por su parte, los límites subjetivos vienen dados por la figura misma de los inspectores municipales en tanto son “agentes” de la municipalidad –debidamente investidos y acreditados como tales– cuya actuación está limitada por el principio de legalidad y el deber genérico de éstos a la rendición de cuentas y transparencia en su gestión (art. 11 constitucional). Además, la conducta administrativa que ejecutan está sometida a una finalidad específica, cual es “vigilar la observancia de los preceptos de este Reglamento” (artículo 87 de la ley de construcciones). En este sentido, valga aclarar que si bien en un primer momento los inspectores municipales, desarrollan funciones legalmente atribuidas por las que limitan libertades y derechos fundamentales (en su carácter de “autoridad”), esto no los convierte en un cuerpo policial:

“Los cuerpos de policía, por su parte, están legalmente caracterizados como aquellas fuerzas destinadas a la vigilancia y la conservación de la seguridad pública (art. 2º de la Ley General de Policía, nº 7410 del 26 de mayo de 1994), de carácter eminentemente policial y... subordinadas al poder civil (art. 3º)” [38].

Básicamente, los inspectores municipales constituyen los agentes ó referentes subjetivos de la municipalidad para llevar adelante única y exclusivamente una función de inspección o vigilancia –en este caso urbanística– es decir, de verificación o comprobación de la adecuación del ejercicio del derecho a la propiedad privada inmobiliaria a las normas ambiental–urbanísticas, tanto en la edificación como en el uso que se le dé a las edificaciones[39].

En cuanto a la delimitación entre las atribuciones de inspección y las fuerzas policiales –o cuerpos de policía– el tribunal ha dispuesto que resulta constitucional la creación de un cuerpo de inspectores a cargo de una institución autónoma, con el fin de velar por el correcto cumplimiento de la ley y la denuncia de las infracciones que se cometan contra ella:

“...siempre y cuando ese cuerpo no tenga las atribuciones propias de la fuerza pública –como lo son la facultad de arresto y de decomiso- caso este último en el que si resultaría inconstitucional el mencionado artículo, ya que la fuerza pública debe estar bajo el mando directo del Presidente de la República y su respectivo Ministro, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 139 inciso 3) y 140 incisos 1) y 16). […] De igual modo, el establecimiento por vía reglamentaria de las funciones y atribuciones que tendrán esos inspectores, [...] no sería inconstitucional siempre y cuando las que se les otorguen no sean las de una fuerza de policía, sino de simples inspectores, de conformidad con los parámetros dichos, pues las potestades propias de policía solo pueden ser otorgadas mediante ley y no por reglamento, además de que, por lo ya expuesto, los cuerpos de policía, deben depender, por mandato constitucional, del Presidente y el respectivo Ministro, por lo que no podría un cuerpo propiamente policial, estar sujeto a la decisión de un instituto autónomo, ya que, en este caso, sería abiertamente inconstitucional un reglamento que otorgue las facultades propias de la fuerza pública a un cuerpo de inspectores adscritos a una institución autónoma.” [40].

Así las cosas, y con fundamento en todo lo anterior, éste órgano asesor arriba a la conclusión de que no resulta ilegal, ni inconstitucional, que en ejercicio de potestades de inspección o vigilancia urbanística, los inspectores municipales ingresen a predios o edificaciones privadas, con el único y exclusivo fin de constatar el apego por parte de los particulares a las disposiciones urbanísticas, singulares o generales, pues ésto es connatural a la actividad de inspección o vigilancia urbanísticas, que conlleva el determinar la adecuación singular o general al ordenamiento del ejercicio del derecho de propiedad (ius aedificandi, derecho de transformación y usufructo).

Ahora bien, esta potestad se encuentra circunscrita a límites objetivos y subjetivos, tales como la razonabilidad y proporcionalidad de la medida de inspección, la inviolabilidad del domicilio, el respeto a la intimidad de los particulares, la imposibilidad de registrar o secuestrar información privada, el levantamiento del acta de inspección, la debida investidura del funcionario que practique la inspección, así como su acreditación como inspector municipal, entre otros. Asimismo, debe prestarse en forma continua, eficiente y acorde con las necesidades sociales que la requieren, en igualdad de trato; tampoco puede prestarse para fines distintos a la vigilancia en la construcción y uso de las edificaciones (art. 87 de la ley de construcciones), caso contrario podría estarse ante una situación de desviación de poder (131.3 LGAP).

Por último, valga recordar que los inspectores municipales están sometidos al deber genérico de rendición de cuentas y transparencia en su gestión (art. 11 constitucional), ni tampoco poseen la facultad de decomisar bienes, ni decretar el arresto de personas, pues estas potestades le corresponden a las fuerzas de policía o de seguridad. En todo caso, debe recordarse que la administración y sus funcionarios están sujetos a responsabilidad administrativa, conforme el artículo 191 y siguientes de la ley general de la administración pública.

• B)La potestad sancionatoria administrativa en materia urbanística Históricamente, la potestad sancionatoria administrativa estuvo ligada con el poder de policía como otra expresión más de la misma[41], sin embargo esta potestad ha evolucionado para convertirse en un ámbito distinto de la actividad estatal. Aunque no por ello dejan de estar estrechamente relacionados:

“El intervencionismo público es consecuencia de una ideología determinada: el Estado asume la garantía de la intangibilidad de determinados bienes sociales y colectivos –a los cuales da rango jurídico–, que pretende salvaguardar con medidas de prevención que cristalizan en la conminación e imposición de castigos a los infractores. Éste es el dato más común a todo el ius publicum puniendi. Pero, a partir de aquí, las técnicas se diversifican.” [42] Así pues, mediante el poder de policía se construye todo un ordenamiento administrativo cuyo cumplimiento es necesario para la administración a efectos de garantizar la tutela de la función pública ambiental. Este cometido pretende ser alcanzado mediante el recurso a la potestad sancionatoria de la administración, la cual no es sino una manifestación más del “ius puniendi” del Estado, es decir, aquella potestad de imponer gravámenes a los administrados en razón del perjuicio causado por su comportamiento en detrimento del bien jurídico tutelado mediante el ordenamiento[43], potestad que en materia urbanística, se halla prevista en los artículos 82 y 88 de la ley de construcciones y 57 y 58 de la ley de planificación urbana.

Dicho lo anterior, y para efectos de evacuar las dudas que Usted nos plantea, procederemos a analizar 2 de las facultades básicas que se entienden comprendidas dentro de la potestad sancionadora: la imposición y la ejecución de sanciones administrativas[44].

1. La imposición de sanciones urbanísticas Ante la necesidad de hacer prevalecer el orden público, un funcionario municipal puede ser investido con la autoridad para vigilar y determinar si el ejercicio del derecho de propiedad privada se ajusta o no al ordenamiento urbanístico (inspector municipal), de modo que una vez detectado el incumplimiento puede éste poner en marcha la potestad sancionatoria a través de un iter procesal establecido a nivel legal[45].

Así pues, las potestades que están previstas legalmente en los artículos 88, 90 y 91 de la ley de construcciones son las que ejerce la administración luego de la “mera constatación” del estado de ilegalidad del administrado, o a través del procedimiento especial regulador en ese texto legal, o mediante el procedimiento ordinario previsto en la ley general de la administración pública[46]. Respecto a la primera, la jurisprudencia de la sala constitucional, ha señalado lo siguiente:

“III.- Sobre el fondo. En reiterada jurisprudencia la Sala ha indicado que la procedencia de la clausura de una construcción por carecer de los permisos respectivos, sin necesidad de algún procedimiento administrativo previo no es necesario por cuanto tratándose de la constatación de la falta de dichas autorizaciones para la actividad, no cabe la apertura de tal procedimiento administrativo. Para situaciones como la descrita, la administración simplemente constata, si se tiene los permisos respectivos para el ejercicio de determinada actividad que lo requiera y en caso de verificar en sus archivos que el mismo no la tenga, procede de inmediato a su cierre o clausura y materialmente se concretiza con la colocación de sellos, que ante la violación de ellos, pueden ser objeto de sanciones penales” (El resaltado no es del original) [47] “Por demás, se debe mencionar en relación con el derecho al debido proceso, que la Sala Constitucional ha sostenido que se trata de la mera constatación por parte de la autoridad administrativa, en cuanto a la no existencia del permiso municipal correspondiente o sanitario, para que quepa el cierre del negocio o de la actividad en cuestión, sin que sea necesario llevar a cabo un procedimiento ad hoc [...]. Por ello, es evidente que la actuación de la autoridad recurrida, lejos de lo que acusa el promovente, no viola sus derechos fundamentales.” [48] (El resaltado no es del original) En efecto, y según adelantábamos líneas arriba, la ley de construcciones prescribe un procedimiento especial al que debe ajustarse el ente municipal para proceder en caso de verificar la existencia de obras realizadas sin contar con permiso de construcción. Una vez cumplido, la administración queda facultada para ordenar la destrucción de la obra, o la podrá ejecutar ella misma, por cuenta del propietario[49]:

“Artículo 93.- Cuando un edificio o construcción o instalación ha sido terminado sin licencia ni proyecto aprobado por la Municipalidad y sin que se haya dado aviso a ésta de la terminación de la obra, se levantará una información, fijando al propietario un plazo improrrogable de treinta (30) días, para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley y Reglamento, presentando el proyecto, solicitud de licencia, etc.

Artículo 94.- Si pasado el plazo fijado, el propietario no ha dado cumplimiento a la orden anterior, se le levantará una nueva información la que se pondrá de acuerdo con el artículo sobre Renuencia y se fijará un último plazo, oyendo al interesado.

Artículo 95.- Si el propietario presenta el proyecto respectivo y una vez que sea aceptado, la Municipalidad comprobará si la obra ha sido ejecutada de acuerdo con él y si ambos satisfacen los requisitos exigidos por esta Ley y su Reglamento sometiéndolo a las pruebas necesarias.

Artículo 96.- Si no se presenta el proyecto o no se hacen las modificaciones ordenadas, la Municipalidad ordenará la destrucción de las partes defectuosas o la hará por cuenta del propietario. En ningún caso autorizará el uso de la construcción y si está en uso, impondrá multa por esta causa y dispondrá la desocupación y clausura de ella.” (El resaltado no es del original).

Por su parte, el procedimiento ordinario (artículos 308 y siguientes de la LGAP) aplica en el caso de cualquier otro supuesto no cubierto por el procedimiento especial, pues no obstante la especialidad de la materia, la misma no está excluida del ámbito de cobertura de la ley general de la administración pública (art. 367). Aún más, las normas procesales desarrolladas para este procedimiento habrán de ser aplicadas supletoriamente en caso de que no exista norma aplicable en el especial, pues como ha determinado la jurisprudencia constitucional, dichas disposiciones responden a los parámetros mínimos necesarios para garantizar el respeto al debido proceso en sede administrativa:

“...sea cual fuere el ordenamiento aplicable a un procedimiento administrativo en particular (porque el de la LGAP no tiene que ser, necesariamente, el único posible), debe tratarse de una regulación originada o al menos autorizada por una norma de rango legal. Pero, además, a falta de otro trámite aplicable por razón de su especialidad, o bien ante la existencia de trámites especiales insuficientemente regulados, debe la Administración estarse siempre e ineludiblemente a los de la LGAP, por su carácter general (reflejado en el texto de sus propio artículos 366, inciso primero; 367 y 368). En realidad, lo que se ha dicho hasta aquí no resulta novedoso en modo alguno, puesto que es patente que la Procuraduría General de la República ha hecho esta misma precisión desde hace largos años (puede consultarse, por ejemplo, el pronunciamiento de 7 de febrero de 1980 publicado en la Revista de la Procuraduría General de la República n 13, pg. 14). Lo que toca a esta Sala Constitucional especificar aquí es que, en ausencia de ley especial que prevea otro trámite, la desaplicación de las reglas del procedimiento administrativo del Libro Segundo de la LGAP por parte de un órgano o ente público, se traduce inevitablemente en una infracción a los principios y garantías constitucionales de legalidad (artículo 11), defensa y debido proceso (artículos 39 y 41).” (El resaltado no es del original) [50] 2. La ejecución de las sanciones urbanísticas Una vez adoptado un acto administrativo de sanción, previo cumplimiento de un procedimiento debidamente establecido y en acatamiento de normas legales que tipifican una infracción y su consecuencia punitiva, dichos actos pueden ser ejecutados por la misma administración sin necesidad de recurrir a los tribunales, aún contra la voluntad del administrado, y salvo en el caso de que el acto posea vicios de nulidad absoluta (169 y 170 LGAP). Esto es así, por cuanto las sanciones administrativas se encuentran cubiertas por el privilegio de ejecutoriedad de los actos administrativos, el cual posee la administración en virtud de la presunción de validez del acto y la defensa que ejerce ésta de los intereses de la colectividad (artículo 146 LGAP). Ha señalado al respecto esta Procuraduría:

“De la circunstancia misma de que exista una presunción de validez del acto administrativo para la realización del interés público, puede desprenderse el principio de ejecutividad. El acto se presume válido y eficaz, por ende puede ser aplicado en aras de la satisfacción del interés público. La ejecutividad del acto hace referencia a su capacidad de producir efectos jurídicos y a la fuerza ejecutiva de estos; ergo, a su obligatoriedad y exigibilidad y por ende, al deber de cumplirlo.

Del acto administrativo se afirma su ejecutoriedad, es decir la posibilidad de la Administración de ejecutar por sí misma el acto, de oficio. Para ser ejecutorio se requiere que el acto sea eficaz. La Administración no puede ordenar la ejecución forzosa o la ejecución de oficio si el acto no es exigible. [...] La eficacia del acto se postula en virtud de la presunción de validez del acto y de que está dirigido a la satisfacción del interés general. Esta satisfacción podría ser impedida por la interposición de los recursos. De allí que la suspensión del acto administrativo sea la excepción. [...] Dicho principio no es inconstitucional, aspecto que podría derivarse de algunas de las resoluciones de esa Sala (así, Ns.616-I-96 de 8:14 hrs. del 24 de diciembre de 1996, 2360-96 de 15:09 hrs. del 17 de mayo de 1996 y 3269-96 de 14:33 hrs. del 3 de julio de 1996, entre otras).

"... la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando no expresamente formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los órganos públicos, por la que, ante un vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de aquéllas facultades suficientes o necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador -y no más-. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir determinados resultados impuestos por la ley pero carecer de las atribuciones y potestades para ello. [...]. Sala Constitucional N° 6362-94 de 15: 39 hrs. de 1 de noviembre de 1994.” (El resaltado no es del original) [51] De esta manera, en el artículo 149 de la LGAP se determinan los medios de ejecución administrativa, los cuales son plenamente aplicables para el caso de las sanciones urbanísticas: la ejecución forzada (se conmina al cumplimiento a través de un apremio sobre el patrimonio del administrado), la ejecución sustitutiva (se ejecuta el acto por un tercero y luego los costos son cobrados al administrado por ejecución forzada) y el cumplimiento forzoso (cuando el acto establece una obligación personalísima de dar o hacer, tolerar o no hacer). Podríamos identificar el caso de la multa como un acto ejecutable a través de ejecución forzosa, la clausura por medio de cumplimiento forzoso, y la desocupación y el derribo mediante ejecución sustitutiva o cumplimiento forzoso[52].

En síntesis, hay que decir que la administración municipal cuenta con atribuciones de policía que le permiten autorizar y modular el ejercicio del derecho de propiedad privada, el cual además, está afecto a estas circunstancias en virtud de la función social y ambiental de la propiedad inmobiliaria. Entre las injerencias que las corporaciones municipales pueden llevar a cabo en este derecho, se encuentra la de regular el ejercicio del derecho a edificar, o facultad del titular inmobiliario de levantar estructuras en el terreno de su propiedad. Y para vigilar el cumplimiento de los preceptos legales en esta materia, las municipalidades pueden hacer uso de la potestad de inspección, por la cual sus agentes (inspectores municipales) pueden ingresar a la propiedad donde se levantan las estructuras, ya sea antes, durante o después de terminadas las obras, siempre y cuando sea para efectos de constatar el cumplimiento de la legalidad urbanística y en respeto al derecho a la intimidad y la inviolabilidad del domicilio, en los términos apuntados supra.

Así pues, en lo que es objeto de consulta, la municipalidad puede ejecutar por si misma la sanción administrativa, por medio del cumplimiento forzoso en el caso de la clausura, la desocupación y el derribo o destrucción de la obra. Consecuentemente, los funcionarios municipales, una vez cumplido el debido procedimiento, pueden proceder a ejecutar la sanción de derribo o destrucción de la obra, pues como vimos el privilegio de ejecutoriedad se da incluso en contra de la voluntad del administrado, para lo cual, no obstante, cuenta la municipalidad con la asistencia de la policía.

No obstante, y al igual que en la ejecución de las potestades de inspección, los funcionarios municipales si bien pueden y deben ingresar a los predios privados con el fin exclusivamente de ejecutar la sanción impuesta, también se encuentran sujetos a límites objetivos y subjetivos, tales como la razonabilidad y proporcionalidad en la ejecución, la inviolabilidad del domicilio, el respeto a la intimidad de los particulares, la imposibilidad de registrar o secuestrar información o documentos privados, la debida investidura y acreditación de los funcionarios que practiquen las diligencias, entre otros. Además, están sometidos al deber genérico de rendición de cuentas y transparencia en su gestión (art. 11 constitucional), tampoco pueden decomisar bienes, ni decretar el arresto de personas, pues estas potestades le corresponden a las fuerzas de policía o de seguridad. En todo caso, la administración municipal y sus funcionarios están sujetos a responsabilidad administrativa, conforme el artículo 191 y siguientes de la LGAP.

En este sentido, dado que la consulta versa sobre el tema de la ejecución de la sanción administrativa de demolición, valga aprovechar la oportunidad para advertir al ente consultante, que en toda ejecución de este tipo se debe procurar la adecuada tutela de bienes jurídicos trascendentales tales como la seguridad, salubridad, propiedad y libertad de los administrados, de modo que en la destrucción de las edificaciones se deben realizar todas aquellas medidas necesarias y razonables que permitan prevenir, contener, mitigar y reparar cualquier daño o lesión que pueda ser causada a los ejecutados, vecinos o transeuntes.

Además, en la realización de esta diligencia los funcionarios municipales pueden servirse de la colaboración de miembros de la fuerza pública, quienes a su vez tienen la atribución de auxiliar a las municipalidades cuando éstas lo soliciten[53]. Este tipo de ejecución del acto administrativo ya ha sido validado constitucionalmente por la Sala en diferentes casos:

“...el Ministerio de Seguridad Pública, Despacho del Ministro, resolvió la solicitud de desalojo administrativo incoada por el Alcalde Municipal de Escazú contra Rudy Bernal y Mauricio Sandí Marín, que fue acogida y en consecuencia se autorizó a la policía del lugar para que procediera al desalojo según lo solicitado, previo a lo cual se ordenó a la autoridad policial encargada que otorgara a los demandados un plazo de cinco días hábiles con el fin de que, voluntariamente desalojaran el inmueble, caso contrario, transcurrido dicho plazo se procedería al desalojo forzoso. [...] Fue así como la Municipalidad recurrida, en ejercicio de sus competencias, dispuso ejecutar el desalojo con la colaboración de la Fuerza Pública, para luego proceder a la demolición de las construcciones levantadas sin licencia municipal, el mismo diecisiete de mayo de dos mil cuatro, sin que aprecie esta Sala ninguna arbitrariedad en lo actuado y, por lo tanto, tampoco ninguna lesión a los derechos fundamentales del amparado.” [54] Al hilo de las consideraciones expuestas hasta ahora, y razón de lo establecido en el inciso 2) del artículo 149 de la LGAP[55], el concurso de la policía si bien no es imprescindible en razón de la ejecutoriedad de la que gozan las sanciones urbanísticas, su asistencia está más que justificada, no sólo por tratarse de un acto en el cual generalmente las municipalidades no cuentan con el personal o el equipo necesario, sino además porque es competencia propia de las fuerzas de policía el mantener el orden público en general y velar por la seguridad de los habitantes[56].

III. CONCLUSIONES

• 1)El permiso o licencia de construcción es una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi, a través de la comprobación de su conformidad con el ordenamiento jurídico ambiental- urbanístico. Con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilita la realización de obras de construcción en una determinada localidad.
• 2)A la par de las autorizaciones administrativas, se encuentra la actividad de inspección, como un deber o carga que la administración impone en forma generalizada a los administrados, y cuyo principal objetivo es corroborar el cumplimiento de las regulaciones urbanísticas, singulares o generales .
• 3)En ejercicio de esta potestad de vigilancia, los inspectores municipales deben ingresar a predios o edificaciones privadas, con el único y exclusivo fin de constatar si las obras que se construyen se ajustan o no al ordenamiento urbanístico. Para tal efecto, se encuentran sujetos a límites objetivos y subjetivos, tales como la razonabilidad y proporcionalidad de la medida de inspección, la inviolabilidad del domicilio, el respeto a la intimidad de los particulares, la imposibilidad de registrar o secuestrar información o documentos privados, el levantamiento del acta de inspección, la debida investidura del funcionario que practique la inspección, así como su acreditación como inspector municipal, entre otros.
• 4)En caso de adoptarse un acto administrativo de sanción -previo cumplimiento de un procedimiento debidamente establecido y en acatamiento de normas legales que tipifican una infracción y su consecuencia punitiva- el mismo puede ser ejecutado por la misma administración sin necesidad de recurrir a los tribunales, y aún en contra la voluntad del administrado (artículo 146 de la LGAP). En la ejecución de la sanción, los funcionarios municipales se encuentran sujetos a los mismos límites de la inspección urbanística.
• 5)Si la sanción que se ejecuta es la de demolición, la administración debe procurar la adecuada tutela de la seguridad, salubridad, propiedad y libertad de los administrados, de modo que en la destrucción de las edificaciones se adopten todas aquellas medidas necesarias y razonables que permitan prevenir, contener, mitigar y reparar cualquier daño o lesión que pueda ser causada a los ejecutados, vecinos o transeúntes.
• 6)En la realización de esta diligencia, los funcionarios municipales pueden servirse de la colaboración de miembros de la Fuerza Pública, quienes a su vez tienen la atribución de auxiliar a las municipalidades cuando éstas así lo soliciten.

De Usted, con toda consideración, Gloria Solano Martínez Daniel Aguilar Méndez Procuradora Abogado de Procuraduría GSM/DAM/meml [1] Así, por ejemplo, entre 1940 y 1990 la población del área metropolitana de San José se multiplicó más de 4,5 veces, ocupando para ese último año casi un tercio de la población total del país. Véase al respecto el Segundo Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, 1994.

[2] “ La Ley de Planificación Urbana (art. 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) definen el área urbana como el "ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población". De donde se deduce que "toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así.” Opinión Jurídica número OJ-019-2006 del 20 de febrero de 2006 [3] Ley de planificación urbana número 4240 del 15 de noviembre de 1968 [4] Sentencia número 2003–03656 del 07 de mayo del 2003.

[5] Ver sentencia 00644-99 del 29 de enero de 1999. Cfr. FORTES MARTIN, Antonio. El régimen jurídico de la autorización ambiental integrada. Colección de Estudios Interdisciplinares de Gestión Ambiental. Ecoiuris, primera edición, 2004; LOPERENA ROTA, Demetrio. Los Derechos al Medio Ambiente Adecuado y a su Protección. Revista Electrónica de Derecho Ambiental, número 03, Noviembre 1999, sitio web http://www.cica.es/aliens/gimadus/ [6] Cfr. BETANCOR RODRIGUEZ, Andrés. Instituciones de Derecho Ambiental. Colección de Estudios Interdisciplinarios de Gestión Ambiental. Madrid, La Ley, primera edición, 2001, pp. 53-61 [7] Véase FORTES MARTIN, p. 40, donde expone varias clasificaciones de las acciones e instrumentos jurídicos de tutela ambiental e incluidos por tanto, dentro de las actividades estatales comprendidas por la función pública ambiental.

[8] Sentencia 2002-4830. En igual sentido ver votos número 2002-8996 y 2003-1228.

[9] No obstante, ambos conceptos tienen reconocimiento histórico diferente. Véase al respecto: MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV. Buenos Aires, Abeledo–Perrot, sexta edición, 1997, p. 531.

[10] “El reconocimiento de derechos lleva inherente la facultad legislativa de reglamentar el ejercicio de los mismos puesto que no existen derechos absolutos. [...] El poder de policía es, en la doctrina más generalizada, la facultad que puede o debe ejercitar el poder público cuando para el uno de derechos limita la actividad de los individuos, en beneficio del orden, la seguridad o la higiene social. [...] en general el poder de policía se concreta en negaciones, que son el resultado, precisamente, de las limitaciones puestas a la conducta individual. [...] consiste en la facultad del poder público para limitar la actividad de las personas en beneficio del orden, al seguridad y la higiene de la sociedad. Se trata de una amplia facultad de índole política, puesto que está fundada en la necesidad de gobernar con arreglo a los principios del Derecho...” (Resaltado no es del original) DE VEDIA, Agustín. Derechos Constitucional y Administrativo. Instituciones de Derecho Público. Ediciones Macchi, sexta edición, pp. 242 y 519 Cfr. DE LAUBADERE, André. Manual de Derecho Administrativo. Bogotá, Temis, 1984, p. 197 [11] Cfr. CANASI, José. Derecho Administrativo. Volumen III. Buenos Aires, De Palma, primera edición, 1976, pp. 18 y 22.

[12] MARIENHOFF, op.cit. supra nota 22, p. 537.

[13] Sentencias de la sala constitucional número 1273-95 del 7 de marzo de 1995 y 2002-06515 del 03 de julio del 2002.

[14] Un par de ejemplos de la manifestación de la potestad de policía como medio para cumplir una de protección ambiental, son las normas contenidas en los artículos 19 de la ley forestal y 263 de la ley general de salud, en tanto en el primero se prohíbe en la propiedad forestal privada modificar el uso del suelo, y en el segundo, la prohibición de las actividades que deterioren la calidad del aire, el suelo o el agua.

[15] “…no obstante que los derechos fundamentales pueden estar sujetos a determinadas restricciones, éstas resultan legítimas únicamente cuando son necesarias para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, por lo que además de "necesaria", "útil", "razonable" u "oportuna", la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente.” (El resaltado no es del original) Sentencia número 4205-96 del 20 de agosto de 1996.

[16] Ibídem [17] Ibídem [18] Sentencia número 00507–04 del 17 de junio de 2004. Véase además sentencia número 031-2006 del tribunal segundo civil del 27 de enero de 2006.- [19] Cfr. BETANCOR RODRIGUEZ, op.cit. supra nota 17, pp. 554-565 [20] Sobre el deber general de los particulares de proteger el ambiente, véanse también los artículos 11 y 49 de la ley de biodiversidad [21] Cfr. Considerando XI de la sentencia 4205–96 de la sala constitucional.

[22] Sentencia número 04205-96, en la cual señala también “XXI. De esta manera se configura el contenido de la propiedad, desde el criterio de su función social; se trata de una tecnificación de esa función que deja de ser una simple admonición moral a las conciencias de los propietarios para convertirse en un sistema de deberes positivos jurídicamente exigibles. Así, los propietarios podrán ejercitar como propias todas las facultades de utilización urbana de los fundos que resulten, sólo que simultáneamente, deben asumir también los deberes positivos con que el ordenamiento intenta compensar la ganancia económica.” (El resaltado no es del original) [23] Artículo 21 de la ley de planificación urbana.

[24] Cfr. PARADA, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I Parte General. Madrid, Marcial Pons, decimotercera edición, 2002, p. 392 [25] Véase FORTES MARTIN, op. cit. p. 63. Este autor cita la sentencia del Tribunal Constitucional Español número 135/92, en la cual se define a las autorizaciones como “... actuaciones singulares desprovistas por definición de contenido normativo. En definitiva, se trata de actos administrativos por su autor y su contenido, que consisten en remover los límites a los obstáculos para el ejercicio de un derecho preexistente en principio.” [26] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, 1981. Pág. 648.

[27] Aprobado por la junta directiva del instituto nacional de vivienda y urbanismo, el 10 de noviembre de 1982 y publicado en el Alcance 17 a La Gaceta número del 22 de marzo de 1983.

[28] Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes número C-357-2003 del 13 de noviembre de 2003, C-017-95 del 16 de enero de 1995, C-110-2006 del 15 de marzo de 2006, C-376-2006 del 21 de setiembre de 2006 y las opiniones jurídicas número OJ-106-2002 del 24 de julio de 2002 y OJ-031-2004 del 09 de marzo de 2004. Asimismo, véase el dictamen C-338-2002 del 13 de diciembre de 2002 [29] En el mismo sentido, la Ley de Construcciones señala: “Artículo 2º.- Alcance de esta Ley. Esta ley rige en toda la República. Ningún edificio, estructura o elemento de los mismos será construido, adaptado o reparado, en lo futuro si no es con las condiciones que los Reglamentos respectivos señalen. Tampoco deberán hacerse demoliciones o excavaciones en propiedad particular, ni ocupar la vía pública, ni hacer obras en ella, sin sujetarse a las prevenciones de dichos Reglamentos.” (El resaltado no es del original) [30] Cfr. PARADA, op. cit. supra nota 11 p. 390.

[31] GARCÍA MARCOS, José. Algunas Consideraciones sobre la Inspección Ambiental. En: Revista Electrónica de Derecho Ambiental, número 12-13, diciembre 2005, visible en el sitio web http://www.cica.es/aliens/gimadus/ Señala este autor que la definición más completa dada sobre la actividad inspectora ambiental, es proporcionada por la Recomendación del Parlamento Europeo de 4 de abril del 2.001 sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros, que identifica 3 actividades comprendidas por esta actividad: 1º) comprobar si las instalaciones controladas cumplen los requisitos medioambientales pertinentes establecidos en la legislación e impulsar dicho cumplimiento. 2º) Vigilar el impacto ambiental de las instalaciones controladas con objeto de determinar si es necesario realizar más inspecciones o aplicar medidas para hacer cumplir la legislación. 3º) Realizar las actividades necesarias para esos propósitos.

[32] CHICO ISIDRO, José Manuel. Inspección Medioambiental de Actividades Industriales. Dykinson, segunda edición, 2000, p. 11.

[33] “Por último, la administración ejercida por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes en el área congelada, no sustrae la competencia genérica de la Municipalidad para controlar las construcciones que ejecuten los particulares en terrenos de su jurisdicción (artículos 74 y 87 de la Ley de Construcciones). De otro lado, el rehúse de competencia ahora esgrimido por el Minicipio iría contra el soporte jurídico que habría tenido para conceder el permiso objeto de impugnación y conduce a abusos.” (El resaltado no es del original) Dictamen C-025-90 del 23 de febrero de 1990.

[34] En el Derecho Comparado es posible encontrar reforzado este sentido, así la definición dada en el apartado 2º del articulo 1º del Decreto 156/1995 de 3 de junio de Inspección Ambiental de la Comunidad Autónoma de Galicia que viene a desarrollar el articulo 29 de la Ley 1/1.995, de 2 de enero, de Protección Ambiental de Galicia estableciendo que esta actividad “ comprende el control previo y la vigilancia del correcto cumplimiento de los instrumentos preventivos y de las prescripciones legales para la preservación medioambiental, con el objeto de hacer constar, en su caso, las infracciones y los daños que se produjeran, así como recopilar la prueba suficiente de los mismos y en general, la ejecución del control y vigilancia de cualquier tipo de actividad e instalación que fuera susceptible de afectar negativamente al medio ambiente de Galicia”. Ver GARCÍA MARCOS, op. cit.

[35] Algunos ejemplos que pueden ser tomados del reglamento de construcciones son: Mantenimiento de documentación en la construcción (artículo II.11); pruebas para el control de la calidad de materiales de construcción (art. XXIII. 3); visitas para determinar la limpieza de los predios de construcción (art. XXVIII. 10) y revisión de los resultados de las pruebas de carga (art. XXXIII. 5).

[36] Sobre el tema puede consultarse la sentencia 0627-93 de la sala constitucional del 8 de febrero de 1993.

[37] En la cual como mínimo se habrá de describir: hora y fecha de inicio y conclusión de la diligencia, identificación de o los funcionarios, los motivos y finalidad de la misma, los medios utilizados y los resultados de la misma, incluyendo los elementos de prueba levantados (incluye testigos), fundamentos legales de la inspección, y la calificación de los resultados de la inspección (determinación de incumplimientos).

[38] Dictamen número C-143-97 del 4 de agosto de 1997.

[39] El caso que dio origen a la sentencia de la sala constitucional número 2007–00600 del 19 de enero de 2007, es un ejemplo de la constitucionalidad en el ejercicio de la inspección urbanística. Se trata de un recurso de amparo interpuesto por supuestas violaciones sufridas por el amparado a su libertad de domicilio y de su derecho a la intimidad por un presunto allanamiento realizado por la policía municipal de San José. Al respecto la municipalidad informa que se trató de una inspección de un local donde se ofrecían actividades comerciales sin contar con patente municipal, de modo que una vez constatado el estatus ilegal de la actividad se procedió a la clausura del lugar. Al final, la Sala Constitucional desestima el alegato de la siguiente manera: “...se verifica que las autoridades de la Municipalidad, ejerciendo una competencia legalmente atribuida, procedieron el 21 de octubre del 2006 a realizar un operativo en donde dice el recurrente es su domicilio, a efectos de verificar los permisos que se tenían para ejercer una actividad comercial, y dado que no se contaba con ellos procedieron a la clausura del lugar. [...] resulta improcedente que esta Sala se pronuncie al respecto, pues con el hecho acusado no se lesionan, en forma directa, sus derechos fundamentales y por ende, no es en esta vía donde corresponde dilucidar dicha disconformidad sino en la instancia respectiva, sea ante la propia autoridad recurrida, o bien en la jurisdicción ordinaria correspondiente..” (El resaltado no es del original) [40] Sentencia de la sala constitucional número 5832-93 del 12 de noviembre de 1993. Reiterada por sentencia de esa misma sala número 11031-2000 del 13 de diciembre del 2000 y el dictamen de esta procuraduría número C-420-2005 del 7 de diciembre del 2005 [41] Bajo la denominación de Derecho Penal de Policía. En este sentido indica CANASI lo siguiente “... los derechos de libertad y propiedad están limitados o restringidos por prohibiciones, dentro del orden del poder de policía, y sus infracciones o desobediencias a ellas, dan lugar a las penas de policía, que se materializa por la coacción, que aún cuando no es elemento exclusivo de la policía, es al decir de Mayer la aplicación de medios de fuerza, que pertenecen a la autoridad, con el fin de asegurar la ejecución del deber que existe hacia la policía.” Op. cit. supra nota 28, p. 66 [42] NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Madrid, Tecnos, segunda edición ampliada, 1994, p. 185.

[43] Cfr. 1. FALLAS CUBERO, Susana Gabriela y MOYA, Alonso Arnesto. Los principios del Derecho Administrativo Sancionador. Trabajo final de graduación para optar por el grado de licenciados en Derecho. San Pedro de Montes de Oca, Universidad de Costa Rica, 1998. 2. MONTORO PUERTO, Miguel. La infracción administrativa. Características, manifestaciones y sanción. Barcelona, Ediciones Nauta S.A., 1965.

[44] NIETO, op.cit., p. 140 [45] En este sentido ha dicho la sala constitucional: “Como también se indicó, el diseño de los procedimientos –judiciales o administrativos-, es materia reservada al legislador: “Es en virtud de la presencia de todos esos elementos del principio de legalidad, que prácticamente toda la materia procesal está reservada a la ley formal, es decir, a normas emanadas del órgano legislativo y por los procedimientos de formación de las leyes, con exclusión total de reglamentos autónomos y casi total de los propios reglamentos ejecutivos de las leyes; así como que la ley procesal debe ser suficiente para disciplinar el ejercicio de la función jurisdiccional y de la actividad de las partes ante ella, en forma tal que no queden lagunas importantes por llenar reglamentaria ni subjetivamente; y, por último, que las exigencias de la ley procesal han de tener garantizada eficacia, material y formal, al punto de que en esta materia las violaciones a la mera legalidad se convierten, por virtud del principio, automáticamente en violaciones al debido proceso, por ende de rango constitucional.” (sentencia N° 5541-97 de las 12:12 horas del 12 de setiembre).” Sentencia número 2007-02064 del 14 de febrero del 2007.

[46] Véase dictamen número C-386-2006 del 4 de octubre de 2006 y sentencias de la sala constitucional números2230-96 del 14 de mayo de 1996, 06182-99 del 6 de agosto de 1999 y 4446-2003 del 23 de mayo del 2003.

[47] Sentencia número 2006-04429 del 29 de marzo del 2006.

[48] Sentencia número 2003-4446 del 23 de mayo del 2003. En este mismo sentido véanse las sentencias 2230-96 y 06182-99.

[49] La sala constitucional ha revisado la constitucionalidad de este procedimiento con anterioridad, por ejemplo mediante la sentencia número 1582 del 31 de marzo de 1993.

[50] Sentencia de la sala número 5184-96 del 02 de octubre de 1996; 617-90 del 05 de junio de 1990 y 1993-05653 del 05 de noviembre de 1993. Cfr. Sentencia del tribunal contencioso administrativo número 303-2001 del 19 de setiembre del 2001, así como pronunciamientos de éste órgano consultivo C-122-91, C-173-95, C-274-98, OJ-080-98, OJ-077-2004 y OJ-120-2005.

[51] Dictamen número C-108-2005 del 11 de marzo de 2005 [52] El artículo 16.2 del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Belén, dispone: “Sanciones [...] 2. La Municipalidad o la Dirección de Urbanismo del INVU llevará a cabo la suspensión de toda obra que se ejecute en contravención a la zonificación, pudiendo disponer para ello del auxilio de la Fuerza Pública.” (El resaltado no es del original).

[53] “Artículo 8.- Atribuciones. Son atribuciones generales de todas las fuerzas de policía: [...] e) Actuar según el principio de cooperación y auxilio recíprocos, en procura de la debida coordinación, de conformidad con las instancias y los órganos previstos al efecto. [...] j) Auxiliar a las comunidades, las municipalidades y las organizaciones de servicio público y colaborar con ellas en casos de emergencia nacional o conmoción pública.” (Resaltado no es del original) ley general de policía, ley número 7410, publicada en el Alcance 16 a La Gaceta número 103 del 30 de mayo de 1994 [54] Sentencia de la sala constitucional número 8109–2004 del 23 de julio de 2004. En este mismo sentido, sentencia número 4626–2006 del 31 de marzo de 2006.

[55] Es preciso no confundir los términos del segundo inciso del artículo 149 LGAP, con la existencia de una Policía Municipal, la cual como ha dicho el tribunal constitucional, no tiene el mismo fin y naturaleza que la Fuerza Pública, en particular porque la primera es un órgano que forma parte de la corporación municipal. Véase sentencia de la sala constitucional número 10134-99 del 23 de diciembre 1999 [56] Véase la sentencia de la sala constitucional número 1588-91 del 16 de agosto de 1991.