Constitutionality concerns in draft reform of the Environmental Organic LawProblemas de constitucionalidad en proyecto de reforma a la Ley Orgánica del Ambiente

Legal Opinion: 013 - J of 02/10/2009 OJ-013-2009 February 10, 2009 Mrs. Hannia M. Durán Area Chief Special Commission on the Environment Legislative Assembly Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter of June 30, 2008, by which you consult our criteria on the draft "Law to Modify Several Articles of the Environmental Organic Law, No. 7554 of October 4, 1995," file No. 16.874; not without first expressing my apologies for the delay in issuing this opinion, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.

As has been pointed out on similar occasions, when a deputy or a legislative commission requests our criteria on the scope or content of a "draft law," our analysis does not constitute a binding opinion, as would be the case in response to a consultation from an administrative department, pursuant to the provisions to that effect in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the petitioner, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has been indicated on other occasions, "...since the circumstances provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution) do not apply, the eight-business-day period set forth in said article is not applicable to the request before us" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to the statement of reasons of the bill under consultation, it seeks to adapt many of the norms that make up the Environmental Organic Law, No. 7554 of October 4, 1995, to the demands of the current system and the requirements of society; particularly those related to environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) and to the procedures and internal organization of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA).

For your analysis, we will make specific comments, both on form and substance, on some of the articles whose amendment is intended, in order to make their assessment simpler and more practical within that legislative Commission.

Regarding the proposed amendment to Article 17 of Law No. 7554, the first thing that stands out is that it moves from a specific definition of the factual situation for applying the environmental impact assessment ("human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous waste or materials") to a more generic one ("construction or operation of new works, projects, or activities that are likely to produce significant negative effects on the environment"). Such openness seems to be more in line with the jurisprudence of the Constitutional Chamber on the matter:

"The Environmental Organic Law clearly states that '... Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous waste or materials shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) created by this law ...', which allows us to affirm, on a correct reading, that no human activity that may alter or contaminate the environment can dispense with the aforementioned environmental impact study. The formula that the Executive Branch has devised so that it may be established, 'prima facie,' whether the human activity being undertaken may alter or destroy the environment, has been the presentation of the form called 'Preliminary Environmental Assessment.' It is not then, as the Administrative Environmental Tribunal maintains in its report, that the Executive Branch has absolute discretion to indicate the projects that must carry out the environmental impact study, since by provision of the Political Constitution itself (Art. 50) and the Environmental Organic Law, as a general principle, all human activity altering the surroundings 'shall require' the referred study. (...) This means that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, set forth in Article 50 of the Constitution, is the fundamental right of every person and functions as an unavoidable general principle, so that in this matter, generic exceptions cannot be made (in urban planning matters and other topics covered by Articles 19 and 20) to exempt compliance with environmental obligations, as this runs the risk of deconstitutionalizing the guarantee of state response in defense of the environment..." (Voto No. 1220-2002 of 2:48 p.m. on February 6, 2002).

However, doubt still remains regarding the determination of the practical scope of the phrase "significant negative effects," insofar as its determination seems to be left to regulatory means, which could in practice generate constitutional frictions:

"It is then the condition of the project or work that will determine, in each case, whether or not the environmental impact study is required, and not the establishment of arbitrary conditions through regulatory means. The regulation should only establish the manner in which the conditions of the project will be ascertained, and that is what will determine the appropriateness or inappropriateness of the environmental impact study." (Voto No. 1220-2002 of 2:48 p.m. on February 6, 2002) The introduction of the term "likely to produce" is interesting, as it seems to take up Principle 17 of the Rio Declaration on Environment and Development:

"Environmental impact assessment, as a national instrument, shall be undertaken for proposed activities that are likely to have a significant adverse impact on the environment and are subject to a decision of a competent national authority." The Attorney General's Office addressed this topic in legal opinion No. 28-2008 of June 6, 2008, when consulted about a draft law to modify precisely Article 17 of Law No. 7554 (file No. 16060):

"The cited commitment not only corroborates what has been said regarding the need for the environmental impact assessment to be carried out for any activity and not only for those granted through permits, concessions, or acts declaring subjective rights, but also reinforces the principle known in doctrine as the 'preventive principle' or also called by the Chamber the 'precautionary principle' or 'prudent avoidance' and which has been elevated to the rank of a constitutional principle. This principle 'is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible affection of the environment or the health of people. In this way, if there is a risk of serious or irreversible damage—or doubt about it—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. This is because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the biologically and socially harmful consequences have already occurred, repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damage caused to the environment.' (Judgment 2003-06322 of 2:14 p.m. on July 3, 2003) Although the Chamber's jurisprudence has expressly recognized the discussed principle as an integral element of the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, and in this sense, its observance is mandatory for any public authority, regardless of its express regulation in a law, it is true that it would be important to take advantage of the amendment intended for Article 17 of the Environmental Organic Law to adjust it to the commitment acquired in the Rio Declaration. Consequently, the wording of the norm can be changed to require the environmental impact assessment not only when activities are carried out that 'alter or destroy' the environment or 'generate toxic or hazardous waste' (current wording and proposal in the bill), but also when such activities 'are likely to produce an adverse impact.'" On the other hand, the proposed Article 17 resumes a wording similar to that existing in the current Law, in the sense that the environmental assessment procedure before the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) shall be carried out prior to the start of activities. It is recommended to modify this legal rule to establish the mandatory nature of the assessment prior even to the granting of permits, concessions, contracts, bids, etc., that involve the execution of works with the possibility of negatively altering the environment.

"XII.—... Article 26 of the Draft does not require the Public Administration to conduct technical environmental studies that guarantee Costa Ricans that their right to a healthy environment will not be disturbed or violated by the exploration and exploitation of natural hydrocarbon resources, prior to granting the concession to a private individual or legal entity. Instead, the Draft chooses the inverse path: grant the concession and then require the studies on the effect that these activities will produce on the environment. But what is most serious is that a direct consequence for non-compliance with those requirements is not provided for, leaving the decision on the matter to the free will of the competent officials. (...) XX.—... Consequently, the provision of Article 41, paragraph 2, of the Draft, which requires the environmental impact studies after the exploration or exploitation concession is approved, especially in the case of private parties, is contrary to the constitutional purposes, objectives, and obligations in environmental matters, insofar as the contract, once signed, creates rights in favor of the interested party." (In the same sense, judgment 2002-01221 of 2:49 p.m. on February 6, 2002) Still regarding numeral 17 of the legal initiative, its first paragraph indicates that the environmental assessment process includes the environmental impact assessment and the strategic environmental assessment; however, the latter is not defined in the proposed text. Its fourth paragraph only indicates that, with respect to it, the regulation of the law must contemplate all the policies, plans, and development programs of the State and its institutions, for which they must incorporate the environmental variable in all their actions. Although the statement of reasons indicates that the concept of strategic environmental assessment refers to land-use planning (ordenación del territorio) from the environmental perspective, this content is not clearly derived from the norm, so it is recommended to specify it, especially if it refers to a regulation for its development. Keep in mind that the more precise the Law is regarding the terms used, the easier it will be for the operator to apply it, as well as to issue the implementing regulations.

On another note, it seeks to modify Article 18 of Law No. 7554 so that the professionals who prepare the environmental impact assessments, instead of being merely registered and authorized by SETENA, are duly accredited before the Costa Rican Accreditation Entity (ECA) in order to "control and guarantee that a careful process of preparation and/or review of the environmental assessments of the activities, works, or projects subject to analysis by Setena will be fulfilled." Such a regulatory proposal would be in accordance with the Law establishing the National System for Quality, No. 8279 of May 2, 2002, which sets as the mission for the ECA "to endorse the technical competence and credibility of the accredited entities, to guarantee the confidence of the National System for Quality; in addition, to ensure that the services offered by the accredited entities maintain the quality under which the technical competence was recognized, as well as to promote and stimulate cooperation among them" (Article 20).

What is not understood is why the reference to the environmental impact assessments being carried out in accordance with the guides prepared by the National Environmental Technical Secretariat was eliminated from the legislative amendment to Article 18; nor is there any explanation in the statement of reasons. Unless there is some compelling legal reason not noticed by this advisory body, it is recommended that it be reintroduced.

Regarding Article 22 of the same Law, the intention is to modify it to set a peremptory period of thirty days (from the date of publication of a notice in the official gazette La Gaceta and a written medium of national circulation) for interested parties to formulate objections to a project subject to assessment by SETENA. Currently, such an opportunity is open at any stage of the assessment process and in the operational phase of the work or project. The statement of reasons justifies the change in the intention that the environmental viability procedures not be prolonged indefinitely due to the presentation of third-party objections at any stage of the proceeding.

However, and despite the good intention of the reform, it is our criterion that it would have potential constitutional frictions, since it would limit citizen participation within the environmental assessment processes of projects. Keep in mind, for example, that a project, with the suggestions or modifications made by SETENA, may vary throughout the procedural item, and interested parties would not have participation in these stages; moreover, doubt remains whether hearings in which the involved population participates could always be held. In addition to this, the possibility for citizens to intervene in the operational phase of the works would be lost, a possibility they currently have, according to Law No. 7554.

In this regard, the Constitutional Chamber has been very clear about the importance of strengthening citizen participation in environmental assessment processes:

"V.— It is evident that Article 50 of the Political Constitution enshrines not only the Right of the inhabitants of the Republic to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, but also the right to have said Environment adequately protected through appropriate administrative management, which, as stated, obliges the State to take and reinforce all those measures deemed necessary for the protection of that ecologically healthy and balanced environment. It follows then, that by constitutional imperative, the Costa Rican State must not only invite participation, but must promote it and respect it when it occurs. To this end, participation must be as broad as possible, so that it cannot be arbitrarily restricted. (Voto No. 07063-2005 of 4:03 p.m. on June 7, 2005." This is without mentioning that it would be a contradiction to limit people's access to the files processed before SETENA, when precisely citizen participation is one of the basic pillars on which the Environmental Organic Law is founded:

"Article 6.- Participation of the inhabitants The State and the municipalities shall promote the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decision-making and actions aimed at protecting and improving the environment." With respect to Article 28 of the draft law, we believe its wording should be revised to further highlight the important role that municipalities hold regarding the planning of their respective jurisdictions, including environmental matters; as well as the necessary coordination that must exist between them and other state bodies and entities:

"For this reason, in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships between the various dependencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions entrusted to them. This Chamber has already referred to the principle of coordination of public dependencies with municipalities in the realization of common goals, by stating in judgment number 5445-99, of two thirty p.m. on July fourteenth, nineteen hundred and ninety-nine, that:

"Coordination is the arrangement of relationships among these diverse independent activities, which takes charge of that concurrence in the same object or entity, to make it useful for a comprehensive public plan, without suppressing the reciprocal independence of the acting subjects. As there is no hierarchical relationship of the decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, it is not possible to impose certain conducts on them, hence the essential 'inter-institutional agreement' arises, in the strict sense, insofar as the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and comprehensive scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of the municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed-upon forms of coordination, excluding any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the latter (through the 'administrative tutelage' of the State, and specifically, in the function of legality control that corresponds to it, with powers of general oversight over the entire sector)." (...)

VII.— The role of municipalities in environmental matters. In accordance with the stated, the municipalities, as an integral part of the whole that is the State, have within the scope of their competencies and obligations a high dose of responsibility in environmental matters, whether through the direct approval of permits or licenses for which prior compliance with requirements that certify adequate environmental management before other instances of public power is demanded, or through regular inspections and channeling risk situations before the instances with greater intervention competence. It has already been established that local governments are reached by the obligation of coordination and prevention in environmental matters within the scope of their territorial jurisdiction, from which it results that indeed municipalities are important actors in the task of environmental protection.

The power of local governments to establish their own territorial planning through regulatory plans is undoubtable; but the existence of these—which mostly lack planning complements from the perspective of a healthy and ecologically balanced environment—does not cause the non-application of protective environmental legislation. On the contrary, the Chamber considers that it must be a fundamental requirement, which does not violate the constitutional principle of municipal autonomy, that every regulatory plan must consider, prior to being approved and developed, an examination of the environmental impact from the perspective provided by Article fifty of the Constitution, so that land-use planning and its various regimes are compatible with the scope of the superior norm, especially appreciating that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities and that includes, undoubtedly, the municipalities, who are not exempt from the application of the constitutional norm and its implementing legislation. It is evident that in this case, the national and local interest are entirely coincident, and therefore local governments can and must demand compliance with environmental requirements in their territory, and in the event of a conflict with the governing authorities on environmental matters, they may submit the disputes to the jurisdictional controller appropriate to the nature of the infraction. It is for the foregoing that the protective environmental norms are not incompatible, from the constitutional standpoint, with the powers and competencies of the municipalities, which are obligated, by imperative of Article fifty of the Political Constitution, to dedicate themselves generously to environmental protection – see, in this sense, judgment number 2006-7994, of eight fifty-seven a.m. on June second, two thousand six-." (Constitutional Chamber, Voto No. 14560-2008 of 2:35 p.m. on September 26, 2008).

Through a modification to the text of Article 83 of Law No. 7554, the aim is to grant instrumental legal personality to the National Environmental Technical Secretariat with a view to more "transparent, effective, and efficient" management that allows "the contracting of professionals to assist in the review of environmental impact studies, general administrative personnel, opening of regional offices, payment for publications, field inspections, and other functions granted by law." Although the decision to implement it falls within the sphere of legislative policy, it is worth keeping in mind what the Constitutional Chamber has indicated regarding the figure of instrumental legal personality:

"IV.— Regarding instrumental legal personality.— As can be inferred from the transcribed citation, the impugned norm expressly establishes that the National Road Council, as a body with maximum deconcentration, shall have instrumental and budgetary legal personality; a condition that allows it to administer the National Road Network Fund as well as to sign contracts and loans necessary for the exercise of its functions. It must be pointed out that, on the subject, the Chamber has accepted as constitutionally correct the figure of instrumental legal personality—body-person—, understanding that it is not about attributing a competence exclusively to a lower body to the detriment of the competence of the superior hierarchical body, but rather about attributing that competence to a new legal person that is created and that will be, as inferred from its functions and legal composition, attached to a superior body that, in this specific case, is the Ministry of Public Works and Transport. In this sense, the Chamber has then understood that a body deconcentrated to the maximum degree with instrumental legal personality is, in reality, a body-person in the strict legal sense of the concept (see in this sense judgment No. 4681-97 of two forty-two p.m. on August fourteenth, nineteen hundred and ninety-seven).

V.— On the other hand, the Chamber has also indicated that in Costa Rican Public Law there are several examples of the figure of 'budgetary personification,' according to which, in some cases, the legislator chooses to give certain deconcentrated Bodies the possibility of managing their own resources outside the central State Budget by endowing them with 'instrumental legal personality.' On this matter, this Court has pointed out that it is valid under Constitutional Law to confer on a deconcentrated body instrumental legal personality for the purposes of managing its own budget and thus carrying out the public function it is called to perform more efficiently. Precisely, that budgetary personification allows it to administer its resources independently of the Budget of the public entity to which it belongs, even though it remains subordinate to the latter in all aspects not inherent to the function given to it by deconcentration and those derived from its instrumental legal personality (see in this sense judgment No.2001-11657 of two forty-three p.m. on November fourteenth, two thousand and one)." (Voto No. 8474-2004 of 3:11 p.m. on August 4, 2004).

It is not superfluous to recall that with such a modification to the legal nature of SETENA, said body will be susceptible to being sued before the contentious-administrative jurisdiction:

Article 12.- The following shall be considered the defendant: (...) 2) Administrative bodies with instrumental legal personality, insofar as they are the authors of the administrative conduct subject to the process, jointly with the State or the entity to which they are attached. (...)" Regarding the proposed amendment to Article 84 of Law No. 7554, a potential constitutional friction could exist by eliminating the field inspection prior to the resolutions issued by SETENA.

Indeed, the current wording of Article 84, subsection d), is as follows:

"Article 84.- Functions of the Technical Secretariat. The functions of the National Environmental Technical Secretariat are the following: (...) d) Carry out the corresponding field inspections before issuing its agreements.".

Meanwhile, the proposal states:

"Article 84.- Functions of the Technical Secretariat. The functions of the National Environmental Technical Secretariat are the following: (...) d) Coordinate, when it deems it convenient, the corresponding field inspections for the monitoring of compliance with environmental commitments and in cases classified as highly environmentally vulnerable." As can be seen, the use of the phrase coordinate the corresponding field inspections for the monitoring of compliance with environmental commitments suggests the idea of eliminating pre-decision inspections on the granting of environmental viability, leaving them only for the project monitoring phase and only for those classified as highly environmentally vulnerable. This same position is observed in the amendment to Article 89 of the same Law, with the aggravating factor that they would be optional ("when deemed convenient") and not mandatory, as they are currently:

"Article 89.- Inspections.

The National Environmental Technical Secretariat may carry out inspections to verify compliance with the legal and regulatory provisions on the matter, as well as the resolutions issued by this Secretariat. Inspections shall be carried out when deemed convenient. It is mandatory, in all inspections, to prepare a formal record." (Text of the draft law, file No. 16,874) Eliminating the possibility for SETENA to carry out field inspections in which it can directly verify the conditions of the surroundings at the site where the future projects submitted for its consideration will be carried out, and to assess with better knowledge of the facts the probable effects on the environment and their possible impacts, could constitute a violation of the preventive and precautionary principles, fully recognized by the Constitutional Chamber:

"Likewise, there is an obligation of the State to protect the environment that is expressly contemplated in the second paragraph of Article 50 of the Political Constitution, which provides as follows: '(...) Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe upon that right and to claim reparation for the damage caused (...)' This provision is complemented by what is established in numeral 11 of the 'Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights'. By harmoniously interpreting both norms, the preventive principle can be derived, according to which the State must arrange everything necessary—within the scope permitted by law—in order to prevent irreversible damage to the environment from occurring. (Voto No. 3705-93 of 3:00 p.m. on July 30, 1993) "The jurisprudence provided by this Constitutional Court has linked the duty imposed in Article 50 of the Political Constitution with the precautionary and preventive principles and the obligation of environmental assessments as a prerequisite for any activity that may negatively affect the environment. It is necessary to cite, on this point, judgment No. 6322-2003 of 2:14 p.m. on July 3, 2003, in which this Chamber categorically developed a series of constitutional principles related to the State duty to defend the environment in a timely manner and linked the duty to carry out environmental impact studies with the precautionary and preventive principles, by stating the following:

(...) 4.- Precautionary principle: One of the essential principles that make up environmental law is the "precautionary principle" (principio precautorio) or "principle of prudent avoidance" (principio de la evitación prudente), which is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, (...)

The term prevention derives from the Latin ‘praeventio’, which refers to the action and effect of preventing, to those preparations and arrangements made in advance to avoid a risk or carry out something. Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, if there is a risk of serious or irreversible damage—or any doubt thereof—a precautionary measure must be adopted, including postponing the activity in question. This is because in environmental matters, ex post enforcement is ineffective, since once the biologically and socially harmful consequences have already occurred, repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment. (Voto No 15760-2008 of 14 hours 30 minutes of October 22, 2008).

It must be taken into account, among other things, that field inspections constitute a very useful instrument for verifying that what is stated in the documentary portion of the environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) fully coincides with the reality of the place where the eventual projects will be developed; they also allow for an even more precise idea of the existing environmental conditions, which undoubtedly helps to enrich the scientific considerations for decision-making.

By seeking to eliminate inspections from the assessment stage of environmental impact assessments, this component of direct contact with factual reality could be curtailed; the analysis of such instruments would become a cold desk exercise; which could, in practice, result in resolutions lacking a thorough study, and thus, permissive of acts that could harm the environment.

Continuing with the articles of the bill, through the introduction of an article 84 bis, a new composition is created for the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), establishing a Technical Council (Consejo Técnico), a Director General (Director o Directora General), and a Technical Support Unit (Unidad Técnica de Apoyo).

What is striking about this new structure is that it replaces the current representatives of the various state institutions (Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, Ministry of Health, Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, Ministry of Agriculture and Livestock, Ministry of Public Works and Transport, Costa Rican Electricity Institute, and a representative of state universities) with persons (only five) whose four-year appointment to the Technical Council will depend exclusively on the Minister of Environment, Energy and Telecommunications.

We suggest that the Deputies sufficiently assess this proposal for the reorganization of SETENA, since the elimination of specialized officials from different institutions in favor of other professionals appointed for a fixed period could (not necessarily) lead to decisions becoming politicized, which would be to the detriment of the objectivity, independence, and technical nature that should prevail in a body such as this.

In relation to this same subject, an apparent contradiction must be reviewed between this article 84 bis and article 91 of the bill, because the latter states that “each of the institutions represented on the Inter-institutional Technical Council (Consejo Técnico Interinstitucional) must incorporate within its annual budget a specific sum that will be transferred to the annual budget of SETENA,” raising doubt as to whether the composition of that Council is or is not effectively institutional. The explanatory statement seems to deny such a possibility:

Since the Plenary Commission (Comisión Plenaria) is a body composed of many members and since these are not full-time SETENA officials, its operation becomes complex; many of its functions are not fulfilled, such as, for example, the inspection of projects, a function mandated by law. This new structure is intended to put an end to this problem, leaving the Technical Council with more strategic functions, composed of a number of professionals from different fields that allow for maintaining congruence and consistency in environmental matters.

Neither is it understood the reference made in the explanatory statement that the reform to numeral 88 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) clarifies the terms of the interpretation of positive silence (silencio positivo) in environmental matters and its scope, given that said numeral does not mention this point concretely:

“Article 88.- Efficiency The Secretariat (Secretaría) must respond to the needs of efficiency and effectiveness in the analysis of environmental impact assessments, in accordance with the specific, viable, and functional norms for environmental conservation oriented towards sustainable development.” We consider that if the intention is to enshrine the principle of no positive silence (no silencio positivo) in environmental matters, as understood by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) (see Voto No. 6332-94 which the same explanatory statement cites), it would be advisable to do so in a more explicit manner, as Article 4 of the Forestry Law (Ley Forestal) does:

“Article 4.- Positive silence In matters of natural resources, the positive silence contemplated in articles 330 and 331 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública) shall not operate.

When the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado) does not resolve matters submitted to its knowledge within the periods stipulated in the General Law on Public Administration, the responsible official shall be exposed to the sanctions provided in the laws.” Finally, no comments are expressed regarding the articles of the bill on the administration and disposition of public funds, as this is a matter for the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), for which reason we refer the Deputies to Official Communication No. 07424 of July 22, 2008, from the Legal Advisory and Management Division (División de Asesoría y Gestión Jurídica) of that entity, which appears in the legislative file.

CONCLUSION

This technical advisory body considers that the bill being processed under file No. 16.874 presents problems of constitutionality and legislative technique that, with customary respect, it suggests be resolved. Moreover, its approval or not is a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Branch of the Republic.

Respectfully, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Procurator (Procurador Agrario) VBC/ meml

Opinión Jurídica : 013 - J del 10/02/2009 OJ-013-2009 10 de febrero del 2009 Señora Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio de 30 de junio del 2008, por el que se consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley de Modificación a varios artículos de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de 1995”, pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

Según la exposición de motivos del proyecto en consulta se persigue mediante el mismo adecuar muchas de las normas que integran la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, a las exigencias del sistema actual y a los requerimientos de la sociedad; de manera particular las atinentes a las evaluaciones de impacto ambiental y a los procedimientos y organización interna de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

Para su análisis, haremos comentarios puntuales, tanto de forma como de fondo, sobre algunos de los artículos cuya reforma se pretende, a fin de hacer más sencilla y práctica su valoración a lo interno de esa Comisión legislativa.

Con respecto a la reforma sugerida al artículo 17 de la Ley No. 7554 lo primero que salta a la vista es que se pasa de una definición específica de supuesto fáctico para aplicar la evaluación de impacto ambiental (“actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos”) a una más genérica (“construcción u operación de obras, proyectos o actividades nuevas que sean susceptibles de producir efectos negativos de carácter significativo al ambiente”). Tal apertura parece estar más a tono con la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre el tema:

“La Ley Orgánica del Ambiente señala con claridad que «... Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental creada en esta ley ...», lo que permite afirmar, en correcta lectura, que ninguna actividad humana que pueda alterar o contaminar el ambiente puede prescindir del referido estudio de impacto ambiental. La fórmula que el Poder Ejecutivo ha ideado para que pueda establecerse, «prima facie», si la actividad humana que se emprende puede alterar o destruir el ambiente, ha sido la presentación del formulario llamado «de Evaluación Ambiental Preliminar». No es entonces, como lo sostiene el Tribunal Ambiental Administrativo en su informe, que el Poder Ejecutivo tenga discrecionalidad absoluta para señalar los proyectos que deben realizar el estudio de impacto ambiental, en tanto por disposición de la propia Constitución Política (art. 50) y la Ley Orgánica del Ambiente, como principio general, toda actividad humana de modificación del entorno «requerirá» el referido estudio. (…) Esto significa que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente…” (Voto No. 1220-2002 de las 14:48 horas del 6 de febrero de 2002).

No obstante queda la duda aún sobre la determinación en los alcances prácticos de la frase “efectos negativos de carácter significativo”, en tanto parece dejarse a la vía reglamentaria su determinación, lo que podría generar en la práctica roces de constitucionalidad:

“Es entonces la condición del proyecto o la obra la que determinará, en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental y no el establecimiento de condiciones arbitrarias por la vía reglamentaria. El reglamento solo debe establecer la forma en que se conocerán las condiciones del proyecto, y ello es lo que determinará la procedencia o improcedencia del estudio de impacto ambiental.” (Voto No. 1220-2002 de las 14:48 horas del 6 de febrero de 2002) Resulta interesante la introducción del término “susceptibles de producir”, en tanto parece retomar el principio 17 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo:

“Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio, y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.” En torno a este tópico se manifestó la Procuraduría General de la República en la opinión jurídica No. 28-2008 de 6 de junio del 2008, al consultársele sobre un proyecto de ley para modificar precisamente el artículo 17 de la Ley No. 7554 (expediente No. 16060): En “El citado compromiso no sólo comprueba lo dicho en cuanto a que la evaluación de impacto ambiental debe realizarse para cualquier actividad y no sólo para aquellas otorgadas mediante permisos, concesiones o actos que declaren derechos subjetivos, sino que además refuerza el principio conocido en doctrina como “principio preventivo” o también llamado por la Sala “principio precautorio” o de “evitación prudente” y que ha sido elevado a rango de principio constitucional. Este principio “se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.” (Sentencia 2003-06322 de las 14:14 horas del 3 de julio de 2003) Si bien la jurisprudencia de la Sala ha reconocido en forma expresa el principio comentado como elemento integrante del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y en tal sentido su observancia es obligatoria para cualquier autoridad pública, independientemente de su regulación expresa en una ley, lo cierto es que sería importante aprovechar la reforma que se pretende hacer al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente para ajustarlo al compromiso adquirido en la Declaración de Río. En consecuencia, la redacción de la norma puede cambiarse para exigir la evaluación de impacto ambiental no sólo cuando se realicen actividades que “alteren o destruyan” el ambiente o “generen residuos tóxicos o peligrosos” (redacción actual y propuesta en el proyecto), sino también cuando dichas actividades “probablemente hayan de producir un impacto negativo”.” Por otro lado, retoma el artículo 17 propuesto una redacción similar a la existente en la Ley actual en el sentido de que el procedimiento de evaluación ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) se hará de manera previa al inicio de actividades. Se recomienda modificar esta regla jurídica para establecer la obligatoriedad de la evaluación de manera previa incluso al otorgamiento de permisos, concesiones, contratos, licitaciones, etc., que impliquen la realización de obras con posibilidad de alterar el ambiente de manera negativa.

“XII.-… El artículo 26 del Proyecto, no exige a la Administración Pública estudios técnicos en materia ambiental que garanticen a los costarricenses que su derecho a un ambiente sano no será perturbado o conculcado por la actividad de exploración y explotación de los recursos naturales hidrocarburados, de previo a otorgar la concesión a una persona física o jurídica privada. En su lugar el Proyecto escoge la vía inversa: otorgar la concesión y luego exigir los estudios sobre el efecto que esas actividades producirán en el ambiente. Pero lo más grave es que no se prevé una consecuencia directa del incumplimiento de esas exigencias, dejando a merced del libre arbitrio de los funcionarios competentes, la decisión sobre el punto.

(…) XX.- … En consecuencia lo dispuesto por el artículo 41 párrafo 2° del Proyecto que exige los estudios de impacto ambiental después de aprobada la concesión de exploración o explotación sobre todo en caso de particulares, es contraria a los fines, propósitos y obligaciones constitucionales en materia ambiental, en tanto el contrato una vez suscrito crea derechos en favor del interesado.” (En el mismo sentido sentencia 2002-01221 de las 14:49 horas del 6 de febrero de 2002) Siempre con relación al numeral 17 de la iniciativa legal, se indica en su párrafo primero que el proceso de evaluación ambiental incluye la evaluación de impacto ambiental y la evaluación ambiental estratégica; sin embargo, esta última no se define en el texto que se propone, únicamente se señala en su párrafo cuarto que, con respecto a ella, el reglamento de la ley deberá contemplar todas las políticas, planes y programas de desarrollo del Estado y de sus instituciones, para lo cual deberán incorporar la variable ambiental en todas sus acciones. Aunque en la exposición de motivos se indica que tal concepto de evaluación ambiental estratégica se refiere a la ordenación del territorio desde la perspectiva ambiental, tal contenido no se desprende claramente de la norma, por lo que se recomienda precisarlo, máxime si se está remitiendo a un reglamento para su desarrollo. Téngase presente que mientras más precisa sea la Ley en cuanto a los términos usados, más fácil será para el operador su aplicación, así como dictar las normas reglamentarias que la ejecuten.

De otra parte, se busca modificar el artículo 18 de la Ley No. 7554 para que los profesionales que elaboren las evaluaciones de impacto ambiental, en vez de hallarse únicamente inscritos y autorizados por la SETENA, se encuentren debidamente acreditados ante el Ente Costarricense de Acreditación (ECA) y así poder “controlar y garantizar que se cumplirá con un proceso cuidadoso de elaboración y/o revisión de las evaluaciones ambientales de las actividades, obras o proyectos que sean objeto de análisis por parte de Setena”. Tal propuesta normativa se encontraría conforme con la Ley que establece el Sistema Nacional para la Calidad, No. 8279 de 2 de mayo del 2002, que fija como misión para el ECA “respaldar la competencia técnica y credibilidad de los entes acreditados, para garantizar la confianza del Sistema Nacional de la Calidad; además, asegurar que los servicios ofrecidos por los entes acreditados mantengan la calidad bajo la cual fue reconocida la competencia técnica, así como promover y estimular la cooperación entre ellos” (artículo 20).

Lo que no se comprende es por qué se eliminó de la modificación legislativa al artículo 18 la referencia a que las evaluaciones de impacto ambiental se realizarán de conformidad con las guías elaboradas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; tampoco existe ninguna explicación en la exposición de motivos. Salvo que exista alguna razón legal de peso no advertida por este órgano asesor, se recomienda sea introducida nuevamente.

En lo que toca al artículo 22 de la misma Ley, se pretende modificarlo para fijar un plazo perentorio de treinta días (a contar de la fecha de publicación de un aviso en el diario oficial La Gaceta y un medio escrito de circulación nacional) a los interesados para formular alegaciones a un proyecto sujeto a evaluación por parte de la SETENA. En la actualidad tal oportunidad se encuentra abierta a cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. En la exposición de motivos se justifica el cambio en la intención de que los trámites de viabilidad ambiental no se prolonguen indefinidamente en el tiempo ante la presentación de oposiciones de terceros en cualquier instancia del procedimiento.

Sin embargo, y no obstante la buena intención de la reforma, es nuestro criterio que la misma tendría eventuales roces de constitucionalidad, por cuanto se estaría limitando la participación ciudadana dentro de los procesos de evaluación ambiental de los proyectos. Téngase presente, por ejemplo, que un proyecto, con las sugerencias o modificaciones que haga la SETENA puede ir variando a lo largo del ítem procesal, y los interesados no tendrían participación en estas etapas; además, queda la duda de si siempre se podrían realizar audiencias en las que participe la población involucrada. Aunado a ello, se perdería la posibilidad de que los ciudadanos puedan intervenir en la fase operativa de las obras, posibilidad que sí tienen actualmente, de acuerdo con la Ley No. 7554.

Al respecto, la Sala Constitucional ha sido muy clara sobre la importancia de fortalecer la participación ciudadana en los procesos de evaluación ambiental:

“V.- Es evidente que en el artículo 50 de la Constitución Política, queda plasmado, no solo el Derecho de los habitantes de la República de gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sino también el de ver protegido adecuadamente dicho Ambiente mediante una apropiada gestión administrativa, que como se dijo, obliga al Estado a tomar y a reforzar todas aquellas medidas que se estimen necesarias para la protección de ese ambiente ecológicamente sano y equilibrado. Resulta entonces, que por imperativo constitucional el Estado costarricense no sólo debe invitar a la participación, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca. Para ello, la participación debe ser lo más amplia posible, de manera que no pueda ser restringida arbitrariamente. (Voto No. 07063-2005 de las 16 horas 3 minutos del 7 de junio del 2005.” Lo anterior sin mencionar que resultaría un contrasentido limitar el acceso de las personas a los expedientes que se tramitan ante la SETENA, cuando precisamente la participación ciudadana es uno de los pilares básicos sobre los que se sustenta la Ley Orgánica del Ambiente:

“Artículo 6.- Participación de los habitantes El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente.” Con respecto al artículo 28 del proyecto de ley, creemos debe revisarse su redacción para destacar aún más el importante papel que ostentan las municipalidades en punto a la ordenación de sus respectivas jurisdicciones, incluyendo la materia ambiental; así como la necesaria coordinación que debe existir entre éstas y los demás organismos y entidades estatales:

“Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, que:

"La coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” (…)

VII.- El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente.

Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del dos de junio de dos mil seis-.” (Sala Constitucional, Voto No. 14560-2008 de las 14 horas 35 minutos del 26 de setiembre del 2008).

Con una modificación al texto del artículo 83 de la Ley No. 7554 se procura dotar de personalidad jurídica instrumental a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental con miras a una gestión más “transparente, eficaz y eficiente” que permita “la contratación de profesionales que ayuden en la revisión de estudios de impacto ambiental, personal administrativo en general, apertura de oficinas regionales, pago de publicaciones, inspecciones de campo y demás funciones dadas por ley”. Aunque tal decisión de implementarla compete al ámbito de la política legislativa, conviene tener presente lo que la Sala Constitucional ha indicado sobre la figura de la persona jurídica instrumental:

“IV.- Sobre la personalidad jurídica instrumental.- Como se desprende de la cita transcrita, la norma impugnada establece expresamente que el Consejo Nacional de Vialidad, como órgano con desconcentración máxima, tendrá personalidad jurídica instrumental y presupuestaria; condición que le permite administrar el Fondo de la Red Vial Nacional así como suscribir contratos y empréstitos necesarios para el ejercicio de sus funciones. Debe indicarse que, sobre el tema, la Sala ha aceptado como constitucionalmente correcta la figura de la personería jurídica instrumental –órgano persona-, entendiéndose que no se trata de atribuir una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior con perjuicio de la competencia del órgano superior jerárquico, sino más bien de atribuir esa competencia a una persona jurídica nueva que se crea y que estará, según se desprende de sus funciones y conformación jurídica, adscrita a un órgano superior que, en el caso concreto es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En ese sentido, la Sala ha entendido entonces que un órgano desconcentrado en el grado máximo con personalidad jurídica instrumental, en realidad se trata de un órgano persona en estricto sentido jurídico del concepto (ver en ese sentido sentencia No. 4681-97 de las catorce horas cuarenta y dos minutos del catorce de agosto de mil novecientos noventa y siete).

V.- Por otra parte, también ha indicado la Sala que en el Derecho Público costarricense existen varios ejemplos de la figura de la “personificación presupuestaria” según la cual en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos Órganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del Presupuesto del Estado central al dotarlos de "personalidad jurídica instrumental". Sobre el particular se ha señalado por este Tribunal que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución, conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece aún cuando continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental (ver en ese sentido sentencia No.2001-11657 de las catorce horas cuarenta y tres minutos del catorce de noviembre del dos mil uno).” (Voto No. 8474-2004 de las 15 horas 11 minutos del 4 de agosto del 2004).

No está de más recordar que con tal modificación a la naturaleza jurídica de la SETENA, dicho órgano será susceptible de ser demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa:

Artículo 12.- Se considerará parte demandada:

(…)

• 2)Los órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, en tanto sean autores de la conducta administrativa objeto del proceso, conjuntamente con el Estado o el ente al que se encuentren adscritos. (…)” Con relación a la reforma sugerida para el artículo 84 de la Ley No. 7554, podría existir un eventual roce de constitucionalidad al eliminarse la inspección de campo previa a las resoluciones que emita la SETENA.

En efecto, la redacción actual del artículo 84, inciso d), es la siguiente:

“Artículo 84.- Funciones de la Secretaría Técnica. Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes: (…) d) Realizar las inspecciones de campo correspondientes antes de emitir sus acuerdos.”.

Mientras que la propuesta señala:

“Artículo 84.- Funciones de la Secretaría Técnica. Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes: (…) d) Coordinar, cuando así lo considere conveniente, las inspecciones de campo correspondientes a la fiscalización de cumplimiento de compromisos ambientales y en casos calificados como de alta vulnerabilidad ambiental.” Como se ve, la utilización de la frase coordinar las inspecciones de campo correspondientes a la fiscalización de cumplimiento de compromisos ambientales sugiere la idea que eliminar las inspecciones previas a la toma de decisión sobre el otorgamiento de viabilidad ambiental, para dejarlas únicamente para la fase seguimiento de los proyectos y sólo para aquellos calificados como de alta vulnerabilidad ambiental. Esta misma posición se observa en la modificación al artículo 89 de la misma Ley, con el agravante de que serían facultativas (“cuando se considere conveniente”) y no obligatorias, como lo son actualmente:

“Artículo 89.- Inspecciones.

La Secretaría Técnica Nacional Ambiental podrá realizar inspecciones para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en la materia, así como de las resoluciones que dicte esta Secretaría. Las inspecciones se efectuarán cuando se considere conveniente. Es obligatorio, en todas las inspecciones, levantar un acta.” (Texto del proyecto de ley, expediente No. 16,874) El eliminar la posibilidad de que la SETENA realice inspecciones de campo en las que pueda constatar las condiciones del entorno propiamente en el sitio donde se llevarán a cabo los futuros proyectos sometidos a su consideración y de valorar con mejor conocimiento de causa los probables efectos al ambiente y sus posibles impactos, podría constituirse en una violación a los principios preventivo y precautorio, plenamente reconocidos por la Sala Constitucional:

“Asimismo, existe una obligación del Estado de proteger el ambiente que se encuentra contemplada que sigue: "(...) Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado (...)" Esta disposición se complementa por lo establecido en el numeral 11, del "Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales". Interpretando armónicamente ambas normas, se puede derivar el principio preventivo, según el cual, el Estado tiene que disponer todo lo que sea necesario – dentro del ámbito permitido por la ley – a efecto de impedir que se produzcan daños irreversibles en el medio ambiente. (Voto No. 3705-93 de las 15:00 hrs. del 30 de julio de 1993 “La jurisprudencia vertida por este Tribunal Constitucional ha enlazado el deber impuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, con los principios precautorio y preventivo y la obligación de las evaluaciones ambientales como un requisito previo a cualquier actividad que pueda incidir, negativamente, sobre el medio ambiente. Es menester citar, sobre esta tesitura, la sentencia No. 6322-2003 de las 14:14 hrs. del 3 de julio de 2003, en la que esta Sala, de forma categórica, desarrolló una serie de principios de rango constitucional relacionados con el deber estatal de defender en forma oportuna el medio ambiente y engarzó el deber de realizar los estudios de impacto ambiental con los principios precautorio y preventivo, al señalar lo siguiente:

“(...) 4.- Principio precautorio: Uno de los principios esenciales que componen el derecho ambiental es el "principio precautorio" o "principio de la evitación prudente", el cual está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, (...)

El término prevención deriva del latín ‘praeventio’, que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible - o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. (Voto No 15760-2008 de las 14 horas 30 minutos del 22 de octubre del 2008).

Debe tomarse en cuenta, entre otras cosas, que las inspecciones de campo se constituyen en un instrumento muy útil de verificación de que lo enunciado en la parte documental de las evaluaciones de impacto ambiental coincide plenamente con la realidad del lugar en la que se desarrollarán los eventuales proyectos; así como que permiten darse una idea aún más precisa de las condiciones ambientales existentes, lo que indudablemente coadyuva a enriquecer las consideraciones científicas para la toma de decisiones.

Al pretender eliminarse las inspecciones de la etapa de valoración de las evaluaciones de impacto ambiental se podría estar cercenando este componente de contacto directo con la realidad fáctica; volviéndose el análisis de tales instrumentos en un frío trabajo de escritorio; lo que podría redundar en la práctica en resoluciones carentes de un estudio exhaustivo, y por ende, permisivas de actos que podrían lesionar el ambiente.

Siguiendo con el articulado del proyecto de ley, mediante la introducción de un artículo 84 bis se crea una composición nueva para la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, estableciendo un Consejo Técnico, un Director o Directora General y una Unidad Técnica de Apoyo.

De esta nueva estructura lo que llama la atención es que sustituya a los actuales representantes de las diferentes instituciones estatales (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Instituto Costarricense de Electricidad y un representante de universidades estatales) por personas (sólo cinco) cuyo nombramiento por cuatro años para el Consejo Técnico dependerá exclusivamente del Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

Sugerimos a los señores Diputados valorar suficientemente esta propuesta de reorganización de la SETENA en tanto la eliminación de funcionarios especializados provenientes de diferentes instituciones por otros profesionales nombrados por un período determinado podría incidir (no necesariamente) en que las decisiones se politicen, lo que vendría en detrimento de la objetividad, independencia y tecnicidad que debe privar en un órgano como éste.

En relación con este mismo tema, debe revisarse una aparente contradicción ente este artículo 84 bis y el artículo 91 del proyecto de ley, porque este último habla de que “cada una de las instituciones representadas en el Consejo Técnico Interinstitucional deberá incorporar dentro de su presupuesto anual una suma específica que será transferida al presupuesto anual de la SETENA”, generando la duda de si la conformación de ese Consejo es o no efectivamente institucional. La Al ser la Comisión Plenaria un órgano integrado por muchos miembros y al no ser funcionarios estos de Setena de tiempo completo, su funcionamiento se vuelve complejo, muchas de sus funciones no se cumplen, como por ejemplo, la inspección a proyectos, función encomendada por ley. Con esta nueva estructura se pretende acabar con este problema, dejándole al Consejo Técnico funciones más estratégicas, integrado por un número de profesionales de diferentes materias que permiten mantener una congruencia y consistencia en materia ambiental.” No se entiende tampoco la alusión que se hace en la exposición de motivos a que con la reforma al numeral 88 de la Ley Orgánica del Ambiente se aclaran los términos de la interpretación del silencio positivo en materia ambiental y sus alcances, toda vez que dicho numeral no menciona este extremo de manera concreta:

“Artículo 88.- Eficiencia La Secretaría deberá responder a las necesidades de eficiencia y eficacia en el análisis de las evaluaciones de impacto ambiental, de conformidad con las normas específicas, viables y funcionales para la conservación del ambiente orientada hacia el desarrollo sostenible.” Consideramos que si lo pretendido es consagrar el principio del no silencio positivo en materia ambiental, tal y como lo ha entendido la Sala Constitucional (ver Voto No. 6332-94 que la misma exposición de motivos cita), convendría hacerlo de una forma más explícita, como lo hace el artículo 4° de la Ley Forestal:

“Artículo 4.- Silencio positivo En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública.

Cuando la Administración Forestal del Estado no resuelva los asuntos sometidos a su conocimiento, dentro de los plazos estipulados en la Ley General de la Administración Pública, el funcionario responsable se expondrá a las sanciones dispuestas en las leyes.” Finalmente, no se externan comentarios respecto de los artículos del proyecto sobre administración y disposición de fondos públicos, al ser materia propia de la Contraloría General de la República, por lo que remitimos a los señores Diputados al Oficio No. 07424 de 22 de julio del 2008 de la División de Asesoría y Gestión Jurídica de esa entidad y que consta en el expediente legislativo.

CONCLUSIÓN

Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el respeto acostumbrado, su sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario VBC/ meml