Municipal powers and land use within the Tivives Protected ZoneCompetencias municipales y uso del suelo en la Zona Protectora Tivives

Legal Opinion: 346 of 12/11/2015 ( PARTIALLY RECONSIDERED EX OFFICIO ) C-346-2015 December 11, 2015 Mr. Asdrúbal Calvo Chaves Mayor Municipalidad de Esparza Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, we reply to your official communication requesting our opinion on four specific questions related to the exercise of powers for collecting the construction tax and controlling buildings, granting municipal licenses, and urban planning on lands located within the Tivives Protective Zone (Zona Protectora Tivives).

**I. General considerations regarding protected wild areas:** The Tivives Protective Zone (Zona Protectora Tivives) was created by Executive Decree No. 17023 of May 6, 1986, in accordance with the provisions of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 4465 of November 25, 1969.

As established in Article 32 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) (No. 7554 of October 4, 1995), a Protective Zone (Zona Protectora) is one of the management categories or classes of protected wild area (área silvestre protegida). And the Regulation to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad) (Executive Decree No. 34433 of March 11, 2008) provides that a protective zone (zona protectora) is a geographical area formed by forests or lands of forestry aptitude and whose main objective is the regulation of the hydrological regime, the protection of soil, and watersheds.

For its part, a protected wild area (área silvestre protegida, ASP) is a delimited geographical zone, constituted by lands, wetlands, and portions of the sea, which is declared as such because it represents special significance for its ecosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other needs, and for its historical and cultural significance. It is dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general (Article 59 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998).

By constituting an ASP, the Tivives Protective Zone (Zona Protectora Tivives) forms part of the Natural Heritage of the State (patrimonio natural del Estado), as established, among others, by Articles 38 of the Organic Environmental Law; 13 and 14 of the Forestry Law (No. 7575 of October 4, 1995); and 58 of the Biodiversity Law. In the same vein, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has held:

"The Protected Wild Areas declared by the Executive Branch are assets subject to the regime of the Natural Heritage of the State, for having high value for ecosystems, threatened species, or from a scientific point of view, are delimited by the Executive Branch; from their declaration, the aim is to endow these geographical zones with the conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function." (Ruling No. 21258-2010 of 2:00 p.m. on December 22, 2010).

Well then, according to what is regulated by current regulations, as well as by the previous Forestry Law (in force at the time the Tivives Protective Zone was created), the Natural Heritage of the State is a public domain asset, which must be administered and conserved by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), as established in Articles 6, subsection a), 13, and 14 of the Forestry Law; and 32 of the Organic Environmental Law. Therefore, all the considerations regarding public domain assets that the Constitutional Court has repeatedly set forth are applicable to protected wild areas:

"They are called dominical assets, demanial assets, public assets or things, which do not belong individually to private parties and which are destined for public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected by the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express rule. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged nor be susceptible to a lien in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes interdicts to recover dominion." (Ruling No. 5976-1993 of 3:42 p.m. on November 16, 1993).

Another characteristic of ASPs in their capacity as Natural Heritage of the State is that they are lands administered by MINAE, through the National System of Conservation Areas (SINAC), to the exclusion of other public entities, as provided in Articles 32, second paragraph of the Organic Environmental Law, 6 subsection a) and 13, second paragraph of the Forestry Law, and 22 and 28 of the Biodiversity Law.

For the administration of these lands, the legislation provides for the management plan (plan de manejo), as the instrument through which the territory of a protected wild area is planned. This plan is defined by Article 3 of the Regulation to the Biodiversity Law, as follows:

"...the planning instrument that allows guiding the management of a protected wild area towards the fulfillment of its long-term conservation objectives. It is based on strategic lines of action in the medium term and on management objectives for the natural and cultural elements included within the area, as well as on the relationship of the latter with their socio-environmental surroundings. It is the basis for the development of other planning and regulatory instruments for the Protected Wild Areas." One of the most important elements of the management plan is the zoning of the protected wild area. That is, the organization of the territory according to the intensity of use of each zone, in accordance with its biophysical characteristics and the permitted or prohibited uses and activities. So much so that the activities to be carried out within a protected wild area must conform to what is provided in the management plan (Article 11 of the Regulation to the Forestry Law).

Within the protected wild areas, only training, research, and ecotourism activities can be carried out, when these do not require forestry harvesting and do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifer systems, with a use permit granted by SINAC, under the terms set forth in Articles 18 of the Forestry Law, 11 of its Regulation, and the provisions of the Regulation to Article 18 of the Forestry Law (Executive Decree No. 35868 of March 24, 2010).

To carry out such activities, according to those same articles, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) must be obtained when so stipulated by regulation and when dealing with activities of public interest that are exceptionally permitted because they require forestry harvesting and because they affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifer systems.

On the other hand, it is important to consider that the Executive Branch is empowered to include private properties within protected wild areas, in accordance with Article 37 of the Organic Environmental Law:

"Article 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wild areas, whatever their management category, the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, is empowered to include, within its limits, the private properties or parts of private properties necessary to fulfill the objectives indicated in this law and to implement them in accordance with the respective management plan or to create the legal easements (servidumbres) for ecological protection and compliance with this law.

When dealing with national parks, biological reserves, or state national wildlife refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, upon prior compensation. In the cases of forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or parts thereof may also be purchased or expropriated, unless, at the requirement of the owner, they voluntarily submit to the forestry regime. Such subjection shall be registered in the Public Property Registry, as an encumbrance on the property, which shall be maintained for the time established in the management plan.

The private properties affected according to the provisions of this article, because they are located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be included within the state protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, except when they voluntarily submit to the Forestry Regime. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and in the event that payment or expropriation has not been made and while it is being made, the areas shall be subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment and subsequently, to the management plan, recovery, and restoration of the resources.

The Executive Branch is empowered to, through the Ministry of Environment and Energy, carry out the expropriations contemplated in this article, in accordance with the provisions of the Expropriation Law No. 7495, of May 3, 1995." In accordance with the foregoing, private lands contemplated within the limits of a protected wild area become part of it and acquire all the previously mentioned characteristics relating to the Natural Heritage of the State, once they are expropriated from their owners, unless the owners voluntarily decide to submit to the established conservation regime, as has been recognized by the Constitutional Chamber in the case of the Tivives Protective Zone:

"...from the moment the Decree so many times cited came into force, the lands of the Salinas II property affected by the Tivives Conservation Zone automatically became part of the State's forestry heritage; they are therefore rules of immediate application, which is why from that moment the Institute of Agrarian Development was unable to dispose of those lands and continue with the parceling project, except in the case of all those adjudications that had been agreed upon prior to the promulgation of the decree, since in that case the beneficiaries' properties must be purchased or expropriated, unless at the requirement of the General Forestry Directorate, their owners accept submitting to the respective forestry regime (Article 37, paragraph 2 of the Forestry Law) (Ruling No. 1763-1994 of 4:45 p.m. on April 13, 1994).

As the Constitutional Chamber correctly points out, Article 37 of Forestry Law No. 4465 —in force at the time the Tivives Protective Zone was created— stipulated that private properties that were included within a protected area must be purchased or expropriated.

Now then, for the case of protective zones, forest reserves, and wildlife refuges, Article 37 of the Organic Environmental Law establishes that when expropriation has not been carried out, the included private lands are subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes conducting environmental impact assessments and the management plan of the protected wild area. And this criterion has already been expressed by this Procuraduría, in the following terms:

"In the event that a protected wild area... includes properties legitimately registered in favor of private law subjects, their incorporation into the Natural Heritage of the State depends on the application of the provisions of Article 37 of the Organic Environmental Law number 7554 of October 4, 1995...

Now then, and as the cited article provides, such properties, although they cannot be considered part of the Natural Heritage of the State until they are expropriated or purchased, may be subjected to an environmental management plan by the Ministry of Environment and Energy." (Legal Opinion No. C-170-2013 of August 26, 2013).

Therefore, a private property that is included within the limits of a protective zone continues to be privately owned until it is expropriated, but is limited in the terms previously set forth. And a logical consequence of this is that, within the territorial planning and management powers granted in Article 37 of the Organic Environmental Law, the competence of SINAC to grant an authorization or approval (visto bueno) for activities to be developed on those private lands is implicit, in order to verify that they conform to the environmental management plan or the management plan of the protected wild area.

Thus, according to the foregoing, being a private owner of land that is pending expropriation, having voluntarily submitted to the forestry regime, or having the use permit referred to in Articles 18 of the Forestry Law and 11 of its Regulation, are the legitimate existing ways to occupy land within a protected wild area and develop activities and constructions on it.

Otherwise, if none of these conditions are met, they are illegal occupations and activities, and SINAC is obligated to adopt the appropriate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, the illegal occupation of the area and to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that determined its establishment, even going so far as to demolish constructions or works that damage the environment (Articles 34 and 99, subsection h) of the Organic Environmental Law).

**II. Specific response to each of the questions posed:** Next, we proceed to respond to the specific points of the consultation posed, but considering that points a) and b) are similar, they are answered jointly.

Prior to this, given that the legal report accompanying the consultation mentions the lawsuit seeking the nullity of the Decree Creating the Tivives Protective Zone, it is important to note that it was rejected by judgment No. 735-2012 of 7:50 a.m. on March 30, 2012, of the Contentious-Administrative Court. The decision was confirmed by the Contentious-Administrative Tribunal through ruling No. 241-2012 of 9:45 a.m. on October 31, 2010, and by the First Chamber (Sala Primera), in its ruling No. 1208-2014 of 8:55 a.m. on September 18, 2014.

1. "a) Collection of the construction tax for works already built without authorization from Minaet or the National System of Conservation Areas of the Central Pacific, delegated to the Central Pacific Conservation Area acronym 'ACOPAC' Esparza-Orotina Sub-regional Office, acronym 'OSREO'.

• b)How to proceed in cases of commercial activity without a municipal license generated within the Tivives Protected Area, without authorization from Minaet or the National System of Conservation Areas of the Central Pacific, delegated to the Central Pacific Conservation Area acronym 'ACOPAC' Esparza-Orotina Sub-regional Office, acronym 'OSREO'." To determine whether the Municipality can continue exercising, within the Tivives Protective Zone, the powers granted by the Construction Law (Ley de Construcciones) (No. 833 of November 2, 1949) regarding the collection of the construction tax and regularization of buildings, and the Municipal Code (Código Municipal) (Law No. 7794 of April 30, 1998) regarding commercial licenses, there are several scenarios.

On one hand, if the constructions and commercial activities are carried out on public lands of the protected wild area, that is, on lands over which no private right pending expropriation exists; constructions or activities related, for example, to duly authorized ecotourism projects; or lands that form part of the protected wild area because their owner voluntarily decided to submit to the forestry regime.

In that case, as explained in the previous section, since these are lands that form part of the Natural Heritage of the State, the administrator of the asset is SINAC, through the Central Pacific Conservation Area (ACOPAC), an entity that must grant the use permit established in Article 18 of the Forestry Law. And therefore, the Local Government cannot exercise its powers on those lands. Thus, in these scenarios, the Municipality is not competent to collect the construction tax nor to require licenses for commercial activities.

In any case, if it concerns already-built works and commercial activities that do not have the use permit established by Article 18 of the Forestry Law, or that, being private property voluntarily submitted to the regime, do not have SINAC's authorization, these are illegal occupations or activities within a protected wild area, the attention of which is the exclusive competence of SINAC.

The other scenario to consider is that of private lands located within the protected wild area that have not voluntarily submitted to the forestry regime and are pending expropriation. In this scenario, the lands would not be part of the Natural Heritage of the State and would not, strictly speaking, form part of the Protective Zone. Therefore, the Municipality could exercise the functions granted by the Construction Law and the Municipal Code.

However, in accordance with the provisions of Article 37 of the Organic Environmental Law, the land would be subject to the environmental management plan or the management plan of the Protective Zone while expropriation or purchase is carried out. And therefore, the construction or commercial activity would require, in addition to the construction license and/or license from the Municipality, an authorization or approval from SINAC—that the construction or activity conforms to the environmental management plan or the management plan—and the environmental viability (viabilidad ambiental) from the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA).

Thus, before executing the corresponding actions, the Municipality must, in attention to the duty of coordination established in Article 6 of the Municipal Code, verify that the activity or construction has SINAC's permit and that the approval of the environmental impact assessment has been obtained. Likewise, this coordination is extremely important in order to determine whether it is really necessary for the Municipality to adjust the constructions and commercial activities to the rules of the Construction Law and Municipal Code, since ultimately, at some point the properties will be expropriated and will fully form part of the protected wild area.

2. "c) Is it appropriate to include the Tivives Protective Zone within the Regulatory and Urban Development Plan (Plan Regulador y de Ordenamiento Urbano)." In accordance with Articles 169 of the Political Constitution and 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (No. 4240 of November 15, 1968), the Municipalities are competent to plan the territory under their jurisdiction by means of a regulatory plan (plan regulador).

However, lands that form part of the Natural Heritage of the State must be excluded, because, as already indicated, said heritage is administered by SINAC and planned through the management plan. And this Procuraduría stated so in Legal Opinion No. C-323-2004 of November 8, 2004, addressed to that Municipality:

"Thus, what is provided in Article 37 of the Organic Environmental Law prevails, a law that forms part of the legal regime currently applicable to the Tivives protective zone. With this, the competence to prepare and issue a regulatory plan for urban development, as part of a management plan, belongs to the executive branch, specifically to MINAE." This criterion has been upheld by this Procuraduría on other occasions and by the Constitutional Chamber, when establishing:

"...municipalities must direct their efforts to safeguarding the public interest [through] the adoption of regulatory plans (...) that must be issued in accordance with the Law, therefore, without affecting other demanial assets subject to diverse administration, as occurs with the Natural Heritage of the State, under the administration of the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas." (Procuraduría General de la República. Legal Opinion No. C-074-2007 of March 7, 2007. The text in brackets is not part of the original).

"Despite the recognition this Court has made regarding primary municipal authority in matters of urban planning through the adoption and implementation of regulatory plans, urban planning and local legislation yields to the provisions of the State that regulate the protection of sites reserved and geographically delimited by the Executive Branch as Protected Wild Areas. (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, ruling No. 12973-2013 of 4:20 p.m. on September 25, 2013).

Thus, the Municipality cannot include the Tivives Protective Zone within the regulatory and urban development plan.

And regarding private properties that were not voluntarily submitted to the forestry regime and are pending expropriation or purchase, although they do not form part of the protected wild area in the strict sense, according to Article 37 of the Organic Environmental Law, they are areas that are subject to an environmental management plan or the management plan of the area, and therefore, since the planning power for said lands is granted to SINAC, the Municipality cannot include them within an urban regulatory plan. Especially since, at some point, they will be expropriated or purchased.

The foregoing is also applicable to lands that form part of the Tivives Protective Zone and that, according to Law No. 7915 (Reform of the Law on the Reserved Port Zone of Puerto Caldera, No. 5582), were excluded from the Reserved Port Zone of Caldera. Despite the fact that the aforementioned Law stipulated that "the Municipalidad de Esparza shall prepare a regulatory and urban development plan that includes the disaffected zone," said provision is not enforceable in the disaffected zone that forms part of the protected wild area, as it must be administered and planned by SINAC.

This criterion was adopted by this Procuraduría through binding Legal Opinion No. C-323-2004 of November 8, 2004, addressed to the Municipalidad de Esparza. On that occasion, after carrying out an extensive analysis of what was held by the Constitutional Chamber in rulings Nos. 7294-98 of 4:15 p.m. on October 13, 1998, and 8928-2004 of 4:37 p.m. on August 18, 2004, and of the constitutional and legal norms applicable to protected wild areas and urban planning, the following was determined:

"...with regard to the mandate for the Municipalidad de Esparza to prepare a regulatory plan for the lands that were excluded from the port reserve zone, the result is the same. It would be an unconstitutional provision and, therefore, null and inapplicable by the public administration, insofar as it affects lands included in the Tivives protective zone...

(...)

Thus, what is provided in Article 37 of the Organic Environmental Law prevails, a law that forms part of the legal regime currently applicable to the Tivives protective zone. With this, the competence to prepare and issue a regulatory plan for urban development, as part of a management plan, belongs to the executive branch, specifically to MINAE. In this sense, and in response to what was consulted, the provision of Law number 7915 on this point does not entail the non-application of decree number 17.023-MAG. Rather, the effect is the opposite, as already explained." 3. "Can the approval of Environmental Viability by SETENA (Environmental Technical Secretariat of Minaet) for a work, project, or activity within the Tivives Protective Zone be considered as the authorization issued by Minaet or the National System of Conservation Areas of the Central Pacific, delegated to the Central Pacific Conservation Area acronym 'ACOPAC' Esparza-Orotina Sub-regional Office, acronym 'OSREO'." Environmental viability (viabilidad ambiental), as established in Article 3 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental) (Executive Decree No. 31849 of May 24, 2004), is the act by which the National Environmental Technical Secretariat approves the environmental impact assessment process for an activity, work, or project. And this process aims to achieve acceptable harmonization or balance, from the point of view of environmental load, between the development and execution of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographical space where it is intended to be implemented.

According to Article 17 of the Organic Environmental Law, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) is a prior requirement, and the laws and regulations establish which activities, works, or projects must comply with it. Therefore, the criterion for defining whether an activity requires environmental viability or not is the level of impact it has on the environment, and for this reason, it can be required in some cases for activities to be developed within a protected wild area, as indicated previously.

Now then, the foregoing does not mean that the environmental viability substitutes the authorization that SINAC must grant for works to be carried out within a protected wild area, since the latter determines whether an activity, project, or construction is permitted within the protected space in accordance with the guidelines of the environmental management plan or its management plan.

**III. Conclusions:** In accordance with all of the foregoing, we reach the following conclusions:

1. The Municipalidad de Esparza is not competent to collect the construction tax or to require licenses for commercial activities on public lands of the Tivives Protective Zone, since, being lands that form part of the Natural Heritage of the State, the administrator of the asset is SINAC, which is also the sole entity responsible for addressing matters concerning works, activities, or projects that do not have its authorization.

2. The Municipalidad de Esparza could exercise the functions granted by the Construction Law and the Municipal Code over private lands located within the Tivives Protective Zone that have not voluntarily submitted to the forestry regime and are pending expropriation. But in that case, the land could be subject to an environmental management plan or the management plan of the Protective Zone while expropriation or purchase is carried out, and therefore, the construction or commercial activity would require authorization from SINAC and environmental viability from the National Environmental Technical Secretariat.

3. The Municipalidad de Esparza cannot include within the regulatory and urban development plan the public lands of the Tivives Protective Zone, nor the lands that were disaffected from the Port Reserve Zone of Caldera. In the case of private properties that were not voluntarily submitted to the forestry regime (and are pending expropriation or purchase), although they do not form part of the protected wild area in the strict sense, they cannot be included in the municipal plan, because Article 37 of the Organic Environmental Law granted that territorial planning power to SINAC.

4. In the deployment of municipal powers of urban planning, control of constructions, and commercial activities on the private lands of the Tivives Protective Zone, the Municipality must coordinate with SINAC and ACOPAC the timeliness and advisability of their exercise, considering which lands will be expropriated or purchased and will become an integral part of the protected area.

5. Environmental viability is an instrument that allows harmonizing the impacts of an activity, work, or project with the environment in which it is developed, and therefore it does not substitute the authorization that ACOPAC must grant for works to be carried out within the Tivives Protective Zone, since the latter aims to determine if an activity, project, or construction is permitted by the environmental management plan or the management plan of the protected wild area.

Sincerely yours, Gloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez Attorney of the Procuraduría GSM/elr/cav

Dictamen : 346 del 11/12/2015 ( RECONSIDERADO DE OFICIO PARCIALMENTE ) C-346-2015 11 de diciembre de2015 Señor Asdrúbal Calvo Chaves Alcalde Municipalidad de Esparza Estimado señor:

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio mediante el cual requiere nuestro criterio sobre cuatro cuestionamientos puntuales relacionados con el ejercicio de las competencias de cobro del impuesto a la construcción y control de las edificaciones, otorgamiento de licencias municipales y planificación urbana sobre terrenos que se ubiquen dentro de la Zona Protectora Tivives.

I. Consideraciones generales sobre las áreas silvestres protegidas

La Zona Protectora Tivives fue creada mediante el Decreto Ejecutivo N° 17023 del 6 de mayo de 1986, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Forestal N° 4465 del 25 de noviembre de 1969.

Según establece el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (N° 7554 del 4 de octubre de 1995), una Zona Protectora es una de las categorías de manejo o clase de área silvestre protegida. Y el Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo N° 34433 del 11 de marzo de 2008) dispone que una zona protectora es un área geográfica formada por bosques o terrenos de aptitud forestal y que tiene como objetivo principal la regulación del régimen hidrológico, la protección del suelo y de las cuencas hidrográficas.

Por su parte, un área silvestre protegida (ASP) es una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Está dedicada a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general (artículo 59 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 del 30 de abril de 1998).

Por constituir un ASP, la Zona Protectora Tivives forma parte del patrimonio natural del Estado, según lo establecen, entre otros, los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente; 13 y 14 de la Ley Forestal (N° 7575 del 4 de octubre de 1995); y 58 de la Ley de Biodiversidad. En igual sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto:

“Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo; a partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función.” (Voto No. 21258-2010 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010).

Pues bien, según lo regulado por la normativa actual, así como por la anterior Ley Forestal (vigente al momento de crearse la Zona Protectora Tivives), el patrimonio natural del Estado es un bien de dominio público, que debe ser administrado y conservado por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), tal y como lo establecen los artículos 6° inciso a), 13 y 14 de la Ley Forestal; y 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por tanto, son aplicables a las áreas silvestres protegidas, todas las consideraciones que sobre los bienes de dominio público ha expuesto reiteradamente el Tribunal Constitucional:

“Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.” (Voto No. 5976-1993 de las 15:42 horas del 16 de noviembre de 1993).

Otra característica de las ASP en su carácter de patrimonio natural del Estado, es que son terrenos administrados por el MINAE, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), con exclusión de otros entes públicos, tal y como lo disponen los artículos 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, 6 inciso a) y 13 párrafo segundo de la Ley Forestal, y 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad.

Para la administración de esos terrenos, la legislación contempla al plan de manejo, como el instrumento a través del cual se planifica el territorio de un área silvestre protegida. Este plan es definido por el artículo 3° del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, como sigue:

“…el instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamenta en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental. Es la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegidas.” Uno de los elementos más importantes del plan de manejo, es la zonificación del área silvestre protegida. Es decir, la organización del territorio según la intensidad de uso de cada zona, de acuerdo con sus características biofísicas y los usos y actividades permitidas o prohibidas. Tanto así que las actividades a realizar dentro de un área silvestre protegida deben ser conformes a lo previsto en el plan de manejo (artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal).

Dentro de las áreas silvestres protegidas solamente se pueden llevar a cabo actividades de capacitación, investigación y ecoturismo, cuando éstas no requieran aprovechamiento forestal y no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos, contando con un permiso de uso otorgado por el SINAC, en los términos dispuestos por los artículos 18 de la Ley Forestal, 11 de su Reglamento y lo normado por el Reglamento al artículo 18 de la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo N° 35868 del 24 de marzo de 2010).

Para llevar a cabo dichas actividades, según esos mismos artículos, debe contarse con una evaluación de impacto ambiental cuando así se disponga reglamentariamente y cuando se trate de actividades de interés público que se permitan excepcionalmente por requerir aprovechamiento forestal y por afectar los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos.

Por otra parte, es importante considerar que el Poder Ejecutivo está facultado para incluir propiedades privadas dentro de las áreas silvestres protegidas, de conformidad con el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente:

“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.

Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.

Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.

Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de De conformidad con lo anterior, los terrenos privados contemplados dentro de los límites de un área silvestre protegida pasan a formar parte de ésta y a contar con todas las características antes expuestas relativas al patrimonio natural del Estado, una vez que sean conservación dispuesto, tal y como ha sido reconocido por la Sala Constitucional en el caso de la Zona Protectora Tivives:

“…desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en vigencia, los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives, pasaron a formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente, son pues normas de aplicación inmediata, motivo por el cual desde ese momento el Instituto de Desarrollo Agrario se encontraba imposibilitado para disponer de esos terrenos y continuar con el proyecto de parcelación, excepto en el supuesto de todas aquellas adjudicaciones que se hubieran acordado con anterioridad a la promulgación del terreno, pues en ese caso los predios de los beneficiarios se deberán comprar o expropiar, salvo que a requerimiento de la Dirección General Forestal, sus propietarios acepten someterse al régimen forestal respectivo (artículo 37 párrafo 2 de la Ley Forestal) (Voto N° 1763-1994 de las 16 horas y 45 minutos del 13 de abril de 1994).

Como bien lo apunta la Sala Constitucional, el artículo 37 de la Ley Forestal N° 4465 −vigente al momento de crearse la Zona Protectora Tivives− disponía que los predios privados que quedaran incluidos dentro de un área protegida, debían comprarse o expropiarse.

Ahora bien, para el caso de zonas protectoras, reservas forestales y refugios de vida silvestre, el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, establece que cuando la expropiación no se haya llevado a cabo, los terrenos privados incluidos quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la realización de evaluaciones de impacto ambiental y al plan de manejo del área silvestre protegida. Y ese criterio ya ha sido expuesto por esta Procuraduría, en los siguientes términos:

“En caso de que un área silvestre protegida… incluya fincas legítimamente inscritas a favor de sujetos de derecho privado, su incorporación a PNE [patrimonio natural del Estado] depende de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica de Ambiente (LOA) número 7554 del 04 de octubre 1995…

Ahora bien, y como lo dispone el artículo citado, tales propiedades, aunque no se les pueda considerar como parte del PNE [patrimonio natural del Estado] hasta que no sean expropiadas o compradas, pueden ser sometidas a un plan de ordenamiento ambiental por parte del Ministerio del Ambiente y Energía.” (Dictamen N° C-170-2013 del 26 de agosto de 2013).

Entonces, una finca particular que se incluya dentro de los límites de una zona protectora, sigue siendo de propiedad privada hasta que sea expropiada, pero queda limitada en los términos antes expuestos. Y una consecuencia lógica de ello es que, dentro de las potestades de planificación y ordenamiento territorial conferidas en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, se encuentra implícita la competencia del SINAC de otorgar una autorización o visto bueno a las actividades que se vayan a desarrollar en esos terrenos privados, para verificar que se ajustan al plan de ordenamiento ambiental o al plan de manejo del área silvestre protegida.

De tal forma, según lo expuesto, ser propietario privado del terreno que esté pendiente de ser expropiado, haberse sometido voluntariamente al régimen forestal o contar con el permiso de uso al que hacen alusión los artículos 18 de la Ley Forestal y 11 de su Reglamento, son las formas legítimas existentes para ocupar un terreno dentro de un área silvestre protegida y desarrollar actividades y construcciones en él.

De lo contrario, si no se cuenta con alguna de esas condiciones, se trata de ocupaciones y actividades ilegales y el SINAC está en la obligación de adoptar las medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, la ocupación ilegal del área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento, llegando incluso a demoler las construcciones u obras que dañen el ambiente (artículos 34 y 99 inciso h) de la Ley Orgánica del Ambiente).

II. Respuesta puntual a cada una de las interrogantes planteadas

De seguido, pasamos a dar respuesta a los puntos concretos de la consulta planteada, pero considerando que los puntos a) y b) son similares, se contestan de manera conjunta.

Previo a ello, dado que en el informe legal que acompaña la consulta se hace mención a la demanda que pretendía la nulidad del Decreto de Creación de la Zona Protectora Tivives, es importante señalar que ésta fue rechazada mediante la sentencia N° 735-2012 de las 7 horas 50 minutos del 30 de marzo de 2012 del Juzgado Contencioso Administrativo. Decisión fue confirmada por el Tribunal Contencioso Administrativo mediante el voto N° 241-2012 de las 9 horas 45 minutos del 31 de octubre de 2010 y por la Sala Primera, en su voto N° 1208-2014 de las 8 horas 55 minutos del 18 de setiembre de 2014.

1. “a) Cobro del impuesto de construcción de las obras ya construidas sin autorización del Minaet ó el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Pacífico Central, delegadas en Área de Conservación Pacífico Central siglas “ACOPAC” Oficina sub-regional Esparza- Orotina, siglas “OSREO”.

• b)Como proceder en los casos de actividad comercial sin licencia municipal generados dentro el Área Protectora Tivives, sin autorización del Minaet ó el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Pacífico Central, delegadas en Área de Conservación Pacífico Central siglas “ACOPAC” Oficina sub-regional Esparza- Orotina, siglas “OSREO”.

Para determinar si la Municipalidad puede continuar ejerciendo, dentro de la Zona Protectora Tivives, las competencias que le otorgan la Ley de Construcciones (N° 833 del 2 de noviembre de 1949) en cuanto al cobro del impuesto a las construcciones y regularización de las edificaciones, y el Código Municipal (Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998) en materia de patentes comerciales, existen varios supuestos.

Por un lado, que se trate de construcciones y actividades comerciales que se lleven a cabo dentro de terrenos públicos del área silvestre protegida, es decir, en terrenos sobre los cuales no exista un derecho privado pendiente de expropiación; de construcciones o actividades relacionadas, por ejemplo, con proyectos de ecoturismo debidamente autorizados, o de terrenos que formen parte del área silvestre protegida porque su titular decidió voluntariamente, someterse al régimen forestal.

En ese caso, tal y como se expuso en el apartado anterior, al tratarse de terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, el administrador del bien es el SINAC, por medio del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC), órgano que debe otorgar el permiso de uso establecido en el artículo 18 de la Ley Forestal. Y por tanto, el Gobierno Local no puede desarrollar sus competencias en esos terrenos. Así, en estos supuestos la Municipalidad no es competente para cobrar el impuesto de construcciones ni para exigir licencias de actividades comerciales.

En todo caso, si se trata de obras ya construidas y actividades comerciales que no cuentan con el permiso de uso establecido por el artículo 18 de la Ley Forestal o que siendo propiedad privada sometida al régimen voluntariamente, no cuenten con la autorización del SINAC, se trata de ocupaciones o actividades ilegales dentro de un área silvestre protegida, cuya atención es competencia exclusiva del SINAC.

El otro supuesto a considerar es que se trate de terrenos privados que se ubiquen dentro del área silvestre protegida, que no se hayan sometido voluntariamente al régimen forestal y que estén pendientes de ser expropiados. En ese supuesto, los terrenos no serían parte del patrimonio natural de Estado y no formarían, estrictamente, parte de la Zona Protectora. Por tanto, el Municipio sí podría ejercer las funciones otorgadas por la Ley de Construcciones y el Código Municipal.

No obstante, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, el terreno estaría sujeto al plan de ordenamiento ambiental o al plan de manejo de la Zona Protectora mientras se lleva a cabo la expropiación o compra. Y por tanto, la construcción o actividad comercial requeriría, además de la licencia constructiva y/o patente por parte del Municipio, una autorización o visto bueno del SINAC –de que la construcción o actividad es conforme al plan de ordenamiento ambiental o al plan de manejo- y la viabilidad ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

De tal forma, antes de ejecutar las acciones correspondientes, el Municipio debe, en atención del deber de coordinación dispuesto en el artículo 6° del Código Municipal, constatar que la actividad o construcción cuente con el permiso del SINAC y que se haya obtenido la aprobación de la evaluación de impacto ambiental. Asimismo, esa coordinación resulta sumamente importante con el fin de determinar si realmente es necesario que el Municipio ajuste las construcciones y actividades comerciales a las reglas de la Ley de Construcciones y Código Municipal, pues a fin de cuentas, en cierto momento las propiedades serán expropiadas y formarán parte del área silvestre protegida de manera plena.

2. “c) Procede incluir la Zona Protectora Tivives, dentro del Plan Regulador y de Ordenamiento Urbano.” De conformidad con los artículos 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana (N° 4240 del 15 de noviembre de 1968), las Municipalidades son competentes para planificar el territorio bajo su jurisdicción por medio de un plan regulador.

No obstante, deben excluirse los terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, pues, como ya se indicó, dicho patrimonio es administrado por el SINAC y planificado mediante el plan de manejo. Y así lo hizo ver esta Procuraduría en el dictamen N° C-323-2004 del 8 de noviembre de 2004 dirigido a esa Municipalidad:

“Así las cosas, prevalece lo dispuesto en el artículo 37 de la LOA, ley que forma parte del régimen jurídico actualmente aplicable a la zona protectora de Tivives. Con ello, la competencia para elaborar y dictar un plan regulador de desarrollo urbano, como parte de un plan de manejo, es del poder ejecutivo, específicamente del MINAE.” Ese criterio ha sido sostenido por esta Procuraduría en otras ocasiones y por la Sala Constitucional, al establecer:

“…las municipalidades han de encaminar sus esfuerzos a salvaguardar el interés público [mediante] la adopción de planes reguladores (...) que han de emitirse conforme a la Ley, por ende, sin afectación de otros bienes demaniales sujetos a administración diversa, como sucede con el Patrimonio Natural del Estado, bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-074-2007 del 7 de marzo de 2007. Lo indicado entre corchetes no pertenece al original).

“Pese al reconocimiento que ha hecho este Tribunal, en cuanto a la titularidad primaria municipal en materia de planificación urbana mediante la adopción y puesta en vigencia de los planes reguladores, la legislación de planificación urbana y la local ceden frente a las disposiciones del Estado que regulan, la protección de sitios reservados y delimitados geográficamente por el Poder Ejecutivo como Áreas Silvestres Protegidas. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 12973-2013 de las 16 horas 20 minutos del 25 de setiembre de 2013).

De tal forma, la Municipalidad no puede incluir la Zona Protectora Tivives dentro del plan regulador y de ordenamiento urbano.

Y tratándose de propiedades privadas que no se sometieron voluntariamente al régimen forestal y que están pendientes de ser expropiadas o compradas, pese a que no forman parte del área silvestre protegida en sentido estricto, según el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente son áreas que quedan sometidas a un plan de ordenamiento ambiental o al plan de manejo del área, y por tanto, al otorgarse la potestad de planificación de dichos terrenos al SINAC, la Municipalidad no puede incluirlos dentro de un plan regulador urbano. Máxime que, en cierto momento serán expropiadas o compradas.

Lo anterior es aplicable también en los terrenos que forman parte de la Zona Protectora Tivives y que según la Ley N° 7915 del (Reforma de la Ley sobre Zona Portuaria Reservada de Puerto Caldera, N° 5582) quedaron fuera de la Zona Portuaria Reservada de Caldera. Pese a que la Ley antes indicada dispuso que “la Municipalidad de Esparza elaborará un plan regulador y de ordenamiento urbano, que incluya la zona desafectada”, dicha disposición no es ejecutable en la zona desafectada que forme parte del área silvestre protegida, pues ésta debe ser administrada y planificada por el SINAC.

Ése criterio fue adoptado por esta Procuraduría mediante el dictamen vinculante N° C-323-2004 del 8 de noviembre de 2004 dirigido a la Municipalidad de Esparza. En esa oportunidad, después de realizar un amplio análisis de lo dispuesto por la Sala Constitucional en los votos Nos. 7294-98 de las 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998 y 8928-2004 de las 16 horas 37 minutos de 18 de agosto de 2004 y de las normas constitucionales y legales aplicables en materia de áreas silvestres protegidas y planificación urbana, se determinó lo siguiente:

“…en lo que tiene que ver con el mandato para que la municipalidad de Esparza elabore un plan regulador para los terrenos que quedaron excluidos de la zona de reserva portuaria, el resultado es el mismo. Se trataría de una disposición inconstitucional y, por lo tanto, nula e inaplicable por la administración pública, en lo que afecte a terrenos comprendidos en la zona de protección de Tivives…

(…)

Así las cosas, prevalece lo dispuesto en el artículo 37 de la LOA, ley que forma parte del régimen jurídico actualmente aplicable a la zona protectora de Tivives. Con ello, la competencia para elaborar y dictar un plan regulador de desarrollo urbano, como parte de un plan de manejo, es del poder ejecutivo, específicamente del MINAE. En este sentido, y en atención a lo consultado, lo dispuesto en la ley número 7915 sobre este punto, no conlleva la inaplicación del decreto número 17.023-MAG. Más bien el efecto es el contrario, como ya se explicó.” 3. “La aprobación de la Viabilidad Ambiental de parte de SETENA (Secretaría Técnica Ambiental del Minaet) para una obra, proyecto o actividad dentro de la Zona Protectora Tivives se puede considerar como la autorización que extiende Minaet ó el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Pacífico Central, delegadas en Área de Conservación Pacífico Central siglas “ACOPAC” Oficina sub-regional Esparza- Orotina, siglas “OSREO”.” La viabilidad ambiental, tal y como lo dispone el artículo 3° del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo N° 31849 del 24 de mayo de 2004) es el acto mediante el cual, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental aprueba el proceso de evaluación de impacto ambiental de una actividad, obra o proyecto. Y con dicho proceso se pretende lograr la armonización o equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar.

Según el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, la evaluación de impacto ambiental es un requisito previo y las leyes y los reglamentos establecen cuáles actividades, obras o proyectos deben cumplirlo. Entonces, el criterio para definir si una actividad requiere viabilidad ambiental o no, es el nivel de impacto que ésta tiene sobre el ambiente y por esa razón, puede exigirse en algunos casos para actividades a desarrollar dentro de un área silvestre protegida, tal y como se indicó anteriormente.

Ahora bien, lo anterior no quiere decir que la viabilidad ambiental sustituya la autorización que debe otorgar el SINAC para las obras que se vayan a realizar dentro de un área silvestre protegida, pues ésta última lo que hace es determinar si una actividad, proyecto o construcción es permitida dentro del espacio protegido de acuerdo con los lineamientos del plan de ordenamiento ambiental o el plan de manejo de ésta.

III. Conclusiones

De conformidad con todo lo expuesto, arribamos a las siguientes conclusiones:

1. La Municipalidad de Esparza no es competente para cobrar el impuesto de construcciones ni para exigir licencias de actividades comerciales en terrenos públicos de la Zona Protectora Tivives, pues, al tratarse de terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, el administrador del bien es el SINAC, que además, es el único organismo encargado de atender lo concerniente a las obras, actividades o proyectos que no cuenten con su autorización.

2. La Municipalidad de Esparza sí podría ejercer las funciones otorgadas por la Ley de Construcciones y el Código Municipal sobre los terrenos privados que se ubiquen dentro de la Zona Protectora Tivives, que no se hayan sometido voluntariamente al régimen forestal y que estén pendientes de ser expropiados. Pero en ese caso, el terreno podría estar sujeto a un plan de ordenamiento ambiental o al plan de manejo de la Zona Protectora mientras se lleva a cabo la autorización del SINAC y la viabilidad ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

3. La Municipalidad de Esparza no puede incluir dentro del plan regulador y de ordenamiento urbano, los terrenos públicos de la Zona Protectora Tivives, ni los terrenos que fueron desafectados de la Zona de Reserva Portuaria de Caldera. En el caso de propiedades privadas que no se sometieron voluntariamente al régimen forestal (y que están pendientes de ser expropiadas o compradas), pese a que no forman parte del área silvestre protegida en sentido estricto, no pueden ser incluidas en el plan municipal, pues el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente otorgó esa potestad de planificación territorial al SINAC.

4. En el despliegue de las competencias municipales de planificación urbana, control de construcciones y de actividades comerciales en los terrenos privados de la Zona Protectora Tivives, la Municipalidad debe coordinar con el SINAC y ACOPAC la oportunidad y conveniencia de su ejercicio, considerando cuáles terrenos serán expropiados o comprados y pasarán a formar parte integral del área protegida.

5. La viabilidad ambiental es un instrumento que permite armonizar los impactos de una actividad, obra o proyecto con el ambiente en el que se desarrolla, por lo que no sustituye la autorización que debe otorgar el ACOPAC para las obras que se vayan a realizar dentro de la Zona Protectora Tivives, pues ésta última tiene como objetivo determinar si una actividad, proyecto o construcción es permitida por el plan de ordenamiento ambiental o el plan de manejo del área silvestre protegida.

De Usted, atentamente, Gloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez Procuradora Abogada de Procuraduría GSM/elr/cav