Whether to allow domestic fishing in national parksPosibilidad de permitir pesca doméstica en parques nacionales

Legal Opinion: 047 - J of 16/08/2011 16 August, 2011 OJ-047-2011 Ms. Ana Julia Araya Alfaro Area Chief Special Investigative Commission of the Province of Puntarenas Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your unnumbered official letter dated May 30, 2011, in which you request that we issue an opinion regarding the bill entitled, "Reform of Article 9 of the Fisheries and Aquaculture Law No. 8436 of March 1, 2005," file No. 17.715.

Before addressing the bill that is the subject of this consultation, we must indicate the scope of this pronouncement, since according to the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, it is not possible to issue binding opinions when what is being consulted is a bill.

Article 4 of our Organic Law grants the Attorney General's Office an advisory competence in relation to the organs of the Public Administration, which, "through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office." These opinions are binding on the consulting administrative bodies, as indicated in Article 2 of the cited law.

The administrative jurisprudence of this Advisory Body recognizes the possibility that the Legislative Assembly may consult on aspects related to the administrative work it carries out, exceptionally to its main activity, in which case the opinions issued shall be binding. However, in the case of consultations related to the legislative work carried out by the Body, we are unable to issue binding opinions, insofar as such competence falls outside the provisions of the regulations that govern us; nevertheless, in order to collaborate, an opinion will be issued on the bill under analysis, but not without first warning that, due to the foregoing, this pronouncement is a legal opinion without binding effects.

On the other hand, and because the request note required this opinion within a period of eight business days from receipt of said note, pursuant to the provisions of Article 157 of the Internal Regulations of the Legislative Assembly, I must state that this numeral refers to consultations that must be formulated obligatorily to certain State institutions, for which reason it has been the opinion of this Attorney General's Office that it is not applicable in the present matter.

Having clarified the foregoing, we will proceed to analyze the bill consulted.

I. PRELIMINARY ISSUES

A. Preamble.

The bill consulted seeks to reform Article 9 of the Fisheries and Aquaculture Law, so that fishing for domestic consumption is permitted, under duly pre-established regulations and in compliance with certain requirements, in the marine areas of National Parks, specifically those located on the continent, excluding those situated on islands.

With this domestic fishing, which by the way is defined in the same current law in its numeral 77, fishing activities could be carried out, either from land or in small boats, through the use of reels, rods, or hand lines, without the purpose of profit and with the sole objective of consuming the collected products for the subsistence of the individual or the family. For this, and according to the bill consulted, it must have the due authorization of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications and through management plans (planes de manejo) and fishery management plans (planes de ordenamiento pesquero) prepared and approved by the National System of Conservation Areas, also considering the opinion of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (hereinafter INCOPESCA).

In order to conserve marine and natural resources in general, the State has undertaken the task of establishing clear and concrete rules for activities such as fishing, which have great importance at a social and cultural level, especially if one takes into account that entire towns or communities live off this resource, that is, they need it for their own subsistence and that of their families.

By reason of what has just been set forth and considering that populations face growth processes over time and this circumstance makes natural resources increasingly more limited, the State has had to address the need to weigh between legal interests, specifically between the need and subsistence of its inhabitants in general, and the Fundamental Right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, to which all the inhabitants of the nation are equally entitled.

Therefore, by establishing restrictions on a very ancient activity, which has been carried out during time immemorial, prior to legal regulations, the State has not only had to concern itself with regulating its development in a sustained manner, but also with conserving or designating certain specific areas for conservation, in some cases relative and in others absolute, as is the case of national parks, the main obstacle of this consultation at hand.

B. General Aspects.

For a better understanding of the subject under consultation, it is necessary to specify the need to clearly determine what is understood by the concept of fishing, which in this particular case is defined in Law 8436, and developed in its Article 32, which establishes the following:

Article 32. "Fishing is the act of extracting, capturing, and collecting fishery aquatic resources, at any stage of their development, in their natural environment, whether continental or marine, as well as the prior or subsequent acts related to it." This normative body also established in its Article 33 the manner in which fishing must be carried out, which must be not only well-defined as the law indeed does, but also the parameters within which it can be performed must be clearly determined, namely:

"Article 33.- The act of fishing shall be carried out responsibly to ensure the conservation and effective management of living aquatic resources, in order to avoid overexploitation and prevent harmful effects on the environment and the ecological system." Furthermore, still within the field of definitions, in another section of the law, namely in its Article 77, another separate definition is established: that referring to domestic fishing, which is defined as follows:

Article 77. "—Fishing for domestic consumption is understood as that which is carried out from land or in small boats, solely through the use of rods, reels, or hand lines, without the purpose of profit and with the sole objective of consuming the product for the subsistence of the individual or the family." Given that the intended reform has as its primary objective allowing domestic fishing to be practiced in a regulated and orderly manner within the marine areas of continental national parks, it becomes unavoidable to present in this section a review of the regulations and constitutional jurisprudence, international instruments, and current national legislation that relate to the issue of protected areas and their consequent implications for the practice of fishing, in any of its protection and conservation categories.

C. Regulatory and Jurisprudential Development Regarding the Issue of National Parks: Functions and Purposes of These in Relation to Their Creation.

In the first place, attending to the hierarchy of written norms that characterizes our legal system, we will refer to the articles contained in the Political Constitution, numbers 50 and 89, respectively.

Article 50 of the Political Constitution is the fundamental norm from which all the development related to the Right to a healthy and ecologically balanced environment arose, a numeral that establishes:

"ARTICLE 50.- The State shall procure the greatest well-being for all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe upon this right and to claim reparation for the damage caused. The State shall guarantee, defend, and preserve this right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions." This article originated through a partial reform in 1994 to the Political Constitution, which responds to the need for a balance in the conservation of natural resources and their consequent exploitation, in a rational manner, in which the State certainly plays a role of great importance, having as an imminent obligation the preservation of the riches of the natural heritage of the Nation, which every inhabitant of the Republic has the right to enjoy, as well as to defend and preserve. This has been called a healthy and ecologically balanced environment.

Certainly, the issue at hand in this legal opinion is intimately related to the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, since the reform under comment aims to establish an exception to the rule (that fishing is prohibited in national parks) so that fishing for subsistence is permitted, in a regulated, orderly, and pre-established manner, within these areas designated exclusively by both the legislator and the international agreements signed by Costa Rica, to be destined absolutely to conservation, protection, and also enjoyment of present and future generations.

From that creation, a significant number of pronouncements have originated from the Constitutional Chamber, in which this protection is further confirmed and establish the protection of the Right to a Healthy and Ecologically Balanced Environment as an inescapable obligation of the State.

This position is reflected in the judgment issued by that high Court, number 2098-2011, at fourteen hours fifty-three minutes of February twenty-third, two thousand eleven, which stated:

"III.-The right to a healthy and ecologically balanced environment. Article fifty of the Political Constitution establishes as fundamental the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment. Prior to the modification of this article fifty to expressly consider matters related to the environment, the Chamber, through its jurisprudential work, had already derived this right from the constitutional provisions of articles twenty-one –the right to life and health-, sixty-nine –rational exploitation of the land- and eighty-nine –protection of natural beauties-. The Chamber has opted for an open or macro consideration of the concept of environment and the protection provided to it, transcending the basic or primary protection of soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, diversity of flora and fauna, and landscape, to also consider elements referring to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and others. Thus, through judgment number 1995-5893, at nine hours forty-eight minutes of October twenty-seventh, nineteen ninety-three, the Chamber established that:

'[E]nvironmental Law should not be associated only with nature, as this is only part of the environment. The policy of protecting nature also extends to other aspects such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. This is, then, a macro-environmental concept, so as not to leave important concepts out and thus achieve the unification of the legal complex we call Environmental Law.' Subsequently, in the same ruling, the preceding protection was set forth as an obligation for the Costa Rican State:

'(…) IV.-The duty of the State in the protection of the environment. From the reform of article fifty of the Constitution, in which the environmental right was expressly enshrined as a fundamental right, it was also established –in conclusive form- the obligation of the State to guarantee, defend, and protect this right, whereby the State becomes the guarantor in the protection and preservation of the environment and natural resources. It is pursuant to this provision, in relation to articles twenty, sixty-nine, and eighty-nine of the Political Constitution, that the State's responsibility to exercise a protective and governing function in this matter was derived, as provided by the very constitutional norm under comment, a function developed by environmental legislation. This is how the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right. In this order of ideas, it must be considered that the regulations establish the Ministry of Environment and Energy as the governing body of the natural resources, energy, and mines sector, as provided in article two of the Organic Law of this ministry, number seven thousand fifty-two, of June fourth, nineteen ninety. This governing function in environmental matters, in the opinion of the Chamber, encompasses not only the establishment of adequate regulations for the utilization of forest resources and natural resources, as also provided by article fifty-six of the Organic Law of the Environment, but also confers upon it the important function of exercising guidance in environmental matters, consisting of maintaining a preponderant role in this field. In this sense, the control and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State as provided in article fifty of the Constitution, insofar as it provides, regarding what is of interest in the third paragraph: "The State shall guarantee, defend, and preserve that right"; which is concordant with the constitutional principle established in the second paragraph of article nine of the Political Constitution, which expressly prohibits the Powers of the State from delegating the exercise of functions that are theirs, especially when they are essential. In this manner, in the case of environmental protection, the functions of governance, control, and oversight of environmental matters correspond to the State, under the charge of the various administrative bodies (…)'." With the intention of confirming this jurisprudential position, it is necessary to cite judgment number 452-2011, issued at fifteen hours six minutes of January eighteenth, two thousand eleven, in which the following was indicated regarding this obligation of the State to guarantee a healthy and ecologically balanced environment:

"(…) III.-On the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Based on the provisions of Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution, this Court has widely recognized the State's duty to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. It is by virtue of these numerals, as well as of the infra-constitutional environmental regulations, that the State's responsibility to exercise a protective and governing function in this matter arises. In this sense, this Chamber, in ruling number 4830-02 at sixteen hours zero minutes of May twenty-first, two thousand two, stated the following:

'(…) Our Political Constitution, in its Article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. Compliance with this requirement is a fundamental guarantee for the protection of public life and health, not only of Costa Ricans but also of all members of the world community. The violation of these fundamental precepts entails the possibility of injury or endangerment of interests in the short, medium, and long term. Pollution of the environment is one of the ways through which the integrity of the environment can be broken, with results that are, most of the time, everlasting and cumulative. The Costa Rican State is obliged to act preventively, avoiding –through oversight and direct intervention- the performance of acts that harm the environment, and in the correlative and equally unavoidable prohibition of promoting its degradation (…).' Likewise, this Court, in judgment number 17552-07 at twelve hours and twenty-two minutes of November thirtieth, two thousand seven, ordered the following:

'(…) The cited Article 50 also outlines the Social State of Law, by which we can conclude that the Political Constitution emphasizes that environmental protection is an adequate mechanism to protect and improve the quality of life for all, which makes necessary the intervention of Public Powers over factors that can alter its balance and hinder a person from developing and growing in a healthy environment. The significance that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within the State's activity finds its primary reason for being, in that, by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals but also have transcendence in the very structure of the State, in its role as guarantor of these rights, and, secondly, because the State's activity is directed toward satisfying the interests of the collectivity. In constitutional jurisprudence, the concept of "environment" has not been limited to the primary elements of nature, namely soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and landscape; from which the environmental framework is shaped without which basic demands –such as food, energy, housing, health, and recreation- would be impossible. It is important to highlight that this term has been understood in a more integral manner, establishing a "macro-environmental" concept, by also encompassing aspects referring to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and others: "Based on the foregoing, Environmental Law should not be associated only with nature, as this is only part of the environment. The policy of protecting nature also extends to other aspects such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. This is, then, a macro-environmental concept, so as not to leave important concepts out and thus achieve the unification of the legal complex we call Environmental Law (…).' This same Court expressed its position in an optional consultation previously brought before it by a group of deputies at the time the current Fisheries and Aquaculture Law was being processed. Specifically, the consultation was regarding numeral 9, whose reform bill is the object of study.

At that time, the Constitutional Chamber was consulted as to whether the bill that was about to be approved in a second debate contained any issues of unconstitutionality due to the fact or circumstance of absolutely prohibiting sport fishing in national parks.

Even though what was sought by the Deputies on that occasion was to permit that type of fishing within said protected areas, in the response to the consultation formulated, it was made clear that any activity that is intended to be developed within a National Park, specifically, whatever type of fishing it might be, would be in itself detrimental to the constitutional principles and norms that protect the ecological balance of the environment, because those zones were created for specific purposes and others not related to those could not be permitted. The vote at that time (number 10484-04 at nine hours fifty-two minutes of September twenty-fourth, two thousand four) stated that sport fishing could be unconstitutional if carried out within a National Park, even if the fish are returned to the water, a characteristic consequence of sport fishing.

This Attorney General's Office considers, in relation to what has just been expressed, that regarding the domestic type of fishing provided for in numeral 77 of the Fisheries and Aquaculture Law, in which the species are completely extracted and, consequently, some impact could eventually be caused to the area where it is practiced, especially and even more so if it is a protected area such as a National Park, the practice or exercise of this activity could also not be permitted under the terms of the partial reform now under consultation, in addition to the fact that the State, as has already been stated in preceding paragraphs, has the specific obligation to commit itself to dedicating these areas to absolute conservation, research, and non-commercial recreational purposes, as well as to preserve, in absolute form, all the resources existing within the national parks.

The legislative consultation of Constitutionality to which reference has been made was resolved through ruling number 10484-04 at nine hours fifty-two minutes of September twenty-fourth, two thousand four, and therein it was established that it was not unconstitutional to prohibit this type of activity (sport fishing) in the areas declared as National Parks, but quite the contrary, that is, that the State is obligated by virtue of national legislation and various international agreements to dedicate specific areas for the conservation of nature in its entirety in order to preserve it for future generations. Where relevant, this is what was established in said consultation:

"…Finally, regarding Article 9° of the project consulted, they consider that the absolute prohibition of sport fishing in national parks, national monuments, and biological reserves is unreasonable, since in said activity, the fish are returned to the water after being captured, and also that the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture can regulate it in detail." "… In any case, the conservation duties of the ecosystems existing in the different protection zones do not come down to a straightforward preservation of the quantities of species and individuals of each species in those zones. The central State is the entity primarily entrusted with the defense of the environment, which is reaffirmed in the Organic Law of the Environment, number 7554 of October fourth, nineteen ninety-six, which delegates to the Ministry of Environment and Energy a good part of the competences in this matter, without discharging the other public entities from their responsibilities in this field. Said Law recognizes the power of the Executive Branch (President of the Republic and Minister of Environment and Energy) to establish protected areas, as deduced from the relation of articles 32 subsections e) and f) and 42 of Law number 7554. Similarly, the Wildlife Conservation Law, number 7317 of October thirtieth, nineteen ninety-two, in its article 84, authorizes the Executive Branch to establish national wildlife refuges within forest reserves and on the lands of decentralized institutions, including municipalities. When the State decides to give a sector the status of national park, natural monument, or biological reserve, it assumes inescapable duties towards its inhabitants and the international community, among which is the comprehensive preservation of the habitats present in said zones, preventing human activities (economic and much less simply recreational) from disturbing the intangibility of such ecosystems. If the referred numeral provided otherwise, it would be incurring a transgression of what is ordered by articles 50 and 89 of the Political Constitution, as well as various instruments of International Law in force in Costa Rica. Although national parks and natural monuments are destined not only for conservation but also for recreation and environmental education, in such sites, only activities that in no way disturb the natural life present in them must be permitted. Thus, the Chamber does not observe the alleged vices of unconstitutionality in this aspect either…" In the same manner and always attending to higher-ranking regulations such as the Constitutional one, although not as explicit regarding protection as the numeral indicated above but with an intimate relationship regarding this issue, is numeral 89 of the Magna Carta, which reads as follows:

"Article 89.- Among the cultural purposes of the Republic are: to protect natural beauties, to conserve and develop the historical and artistic heritage of the Nation, and to support private initiative for scientific and artistic progress." In relation to the subject of environmental protection, our country has approved and ratified various international instruments, which are of high importance for the topic developed in this opinion.

Thus, within international human rights law, we find that the right to a healthy environment is regulated in the Protocol to the Convention on Economic and Social Rights, (San Salvador), which establishes in its Article 11 the right of every person to enjoy a healthy environment, and provides; "1. Every person shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services. 2. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment." The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, of 1966, which entered into force in 1976, establishes; "Article 12. 1. The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health. 2. The steps to be taken by the States Parties to the present Covenant to achieve the full realization of this right shall include those necessary for: … b) The improvement of all aspects of environmental and industrial hygiene." Among these agreements, we find the Convention for the Protection of the Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, Law number 3763, which in its Article 1° establishes a definition for national park:

"Article 1: Definition of the terms and expressions used in this Convention. (…) 1.-National Parks shall be understood as: The regions established for the protection and conservation of natural scenic beauties and of the flora and fauna of national importance, from which the public may better enjoy them when placed under official surveillance (…)." In this same order of ideas, there are the provisions of the Agreement for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wilderness Areas in Central America, which is Law number 6084, which in its Article 9 establishes:

"Article 9.- Definitions. For the purpose of this regional Agreement, the most important terms shall be used with the following meanings: Protected Area: It is a defined geographical area, terrestrial or coastal-marine, which is designated, regulated, and managed, to fulfill certain conservation objectives, that is, to produce a series of specified goods and services (in situ conservation)(...)." This latter Convention, in its Article 17, contains a requirement for the States Parties thereto, which is stated as follows:

"Article 17.- National parks, natural and cultural monuments, wildlife refuges, or other protected areas shall be identified, selected, created, administered, and strengthened, as soon as possible, within the respective countries, through the responsible institutions, as instruments to guarantee the conservation of representative samples of the main ecosystems of the isthmus, and with priority those that contain water-producing forests." International jurisprudence has echoed the vital importance of environmental protection, a right that has been identified by the Inter-American Court of Human Rights, as well as by the European Court of Human Rights, as an undeniable requirement for the exercise of other rights, by arguing; "148. Moreover, as is apparent from the jurisprudence of this Court and of the European Court of Human Rights, there is an undeniable relationship between the protection of the environment and the realization of other human rights. The ways in which environmental degradation and the adverse effects of climate change have affected the effective enjoyment of human rights in the hemisphere has been the subject of discussion by the General Assembly of the Organization of American States and the United Nations. It is also noted that a considerable number of States Parties to the American Convention have adopted constitutional provisions expressly recognizing the right to a healthy environment. These advances in the development of human rights in the hemisphere have been reflected in the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, the Protocol of San Salvador."[1] National legislation has not lagged behind on this issue. The National Parks Service Law is a vivid example of this. The foregoing was captured and is demonstrated by the background that motivated it. In the explanatory memorandum for the bill creating the National Parks Service, it is stated that National Parks:

"(…) Constitute a form of use of natural resources whereby they are not consumed, but rather conserved to provide public benefits on a permanent basis. Such benefits relate to recreational, scientific, social, cultural, and economic aspects and are based on the global conservation of the country's natural and historical heritage." Mentioning as some of the most important: recreation and tourism, nature conservation, scientific research, public education, conservation of historical and archaeological areas, and the protection of watersheds (cuencas hidrográficas), in that order (…)".

In relation to this same body of regulations, we find the following in its first article, which provides for the creation of National Parks. The article in question establishes the following:

"Article 1.- The National Parks Service of the Ministry of Agriculture and Livestock is hereby created, which shall have as its specific function the development and administration of national parks for the conservation of the country's natural heritage". (Law No. 7152 of June 5, 1990, transfers the National Parks Service to the Ministry of Environment and Energy).

In this way, we can note that National Parks were created with a specific and clear purpose: the conservation of the natural heritage of the national territory, so all activities intended to be carried out within them must be oriented toward the care and preservation of that specific area dedicated solely to the preservation of the natural resources located there.

Likewise, National Parks fulfill another important function, apart from that related to being dedicated to protecting natural resources, which is the free enjoyment by all inhabitants of that portion of land and everything contained within it, that is, the natural resources found there. Added to the previous function is that of generating environmental education and scientific studies.

That same law, in Article 8, establishes the prohibitions for visitors within National Parks, categorically prohibiting sport fishing, artisanal fishing, or industrial fishing, and this prohibition may also apply to domestic fishing, based on the criteria set forth above.

The Organic Environmental Law is also clear in this regard. Its Article 2 sets forth the principles that inspire it:

"Article 2.- Principles. The principles that inspire this law are the following:

• a)The environment is the common heritage of all the inhabitants of the Nation, with the exceptions established by the Political Constitution, international agreements, and laws. The State and private individuals must participate in its conservation and sustainable use, which are of public utility and social interest.

b).- Everyone has the right to enjoy a healthy and ecologically sustainable environment for their development, as well as the duty to conserve it, according to Article 50 of our Political Constitution.

c),- The State shall ensure the rational use of environmental elements, in order to protect and improve the quality of life of the inhabitants of the national territory. Likewise, it is obliged to foster economically and environmentally sustainable development, understood as development that satisfies basic human needs without compromising the options of future generations.

d).- Whoever contaminates the environment or causes it harm shall be responsible, as established by the laws of the Republic and current international agreements.

e).- Damage to the environment constitutes a crime of a social nature, as it affects the foundations of society's existence; economic, because it threatens materials and resources indispensable for productive activities; cultural, insofar as it endangers the way of life of communities; and ethical, because it attacks the very existence of present and future generations.

The State shall promote, through its institutions, the implementation of an information system with environmental indicators, designed to measure evolution and correlation with economic and social indicators for the country".

This same Organic Law, in its Article 32, defines what the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) are, including National Parks within them. Subsequently, in articles 34 and 35, the preventive measures that the State is obliged to carry out are developed, among them eliminating or preventing any exploitation (aprovechamiento) that may occur within these protected areas, in fulfillment of their objectives: to safeguard, conserve, and preserve all resources contained within them.

In accordance with the above, it is evident that the activities to be developed within National Parks must be directed toward absolute natural conservation. As a corollary of the foregoing, any other action that is not consistent with these purposes cannot be carried out.

II.- SPECIFIC CASE.- Regarding the reform under consultation.

One must proceed from the basis that any fishing activity within national parks, of whatever type, is prohibited, as provided by the International Conventions approved and ratified by the Costa Rican State, which constitute international Human Rights instruments - environment - and therefore have constitutional rank.

In light of the foregoing, authorizing fishing activity in any form within an area designated as a National Park could be considered contrary to the block of constitutionality (bloque de constitucionalidad), since these areas are intended for the absolute conservation of the species and natural resources existing there, given that the State intends to conserve them for current and future generations, for recreational, natural, and recreational purposes, as has been explained.

In this regard, on a previous occasion, this Attorney General's Office ruled on the possible conflicts with constitutionality presented by authorizing any type of fishing within National Park areas, by virtue of a consultation raised by Deputies to reform Article 9 of the Fishing Law, where it was studied whether sport fishing was included or not within the sanctions and prohibitions that said article establishes to that effect, and it was established in legal opinion 038-J of March 22, 2006, in relevant part, the following:

"(…) II.2) SIGNS (sic) OF UNCONSTITUTIONALITY. Without a doubt, in this aspect there seems to be no sufficient objective reason to exclude tourism fishing. It introduces a different, unjustified treatment, fails to protect the environment, and presents signs of unconstitutionality in contrast with Articles 7, 33, 50, and 89 of the Constitution, and 1.3 of the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of the Americas. Moreover, the prohibitory acts of the expressed Article 9 must be in function of the protection of the natural resources of the protected wilderness areas; not the commercial purpose of the activity. The absence of economic motive does not guarantee the safeguard of the environment (…)".

In the specific case, attempting to exempt domestic fishing from the prohibitions of Article 9 of the Fishing and Aquaculture Law, in our opinion, is completely unjustified, since National Parks are intended for the absolute conservation of all species and resources that may be found in them.

It could not be attempted, as it would be contrary to the constitutional development that the issue of the fundamental right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment has undergone, to exclude this type of activity from the prohibition of the article under discussion, based on the fact that it is carried out for one's own subsistence or that of their families. Even in that way, it would be exploiting, in some manner, the resources that are destined, by norms of higher rank than the law, for absolute conservation.

In addition to the foregoing, it is necessary to indicate that, despite restricting any fishing activity within National Parks that is not in accordance with the purposes set forth in the preceding paragraphs of this same opinion, there are other areas where fishing activity can indeed be carried out. This last circumstance was assessed by the legislator in the discussion for the approval of Law 8463, and it is thus recorded in the respective parliamentary minutes.

In a legal opinion previously rendered by this Attorney General's Office, number OJ-30-2009, the following was stated:

"(…) Regarding this permission, we find the following words of former deputies Quírico Jiménez Madrigal and Rodrigo Alberto Carazo Zeledón in the minutes of the legislative discussion of file No. 15065, which corresponds to Law No. 8436:

"DEPUTY QUÍRICO JIMÉNEZ MADRIGAL: (…) I was commenting to Deputy Huezo that the Chamber is correct in that sense, because at this time fishing in national parks is prohibited, at sea, mainly, Cocos Island, and obviously the channels of Tortuguero, which is a national park, but sport fishing remains open because I remember there was a discussion, I as a member of that ad hoc commission that analyzed the Fishing Law, in the wildlife refuges (refugios de vida silvestre), and I remember that the Ministry of Environment and Energy –in the words of the Minister– told us that this activity is very important for many places such as the wildlife refuge in Barra del Colorado, and it is in the northern Atlantic Zone of the country, and that is why these areas were left out of the article that mentions that sport fishing in national parks is prohibited." (Minutes No. 116 of December 14, 2004, folios 1901 and 1902).

"DEPUTY RODRIGO ALBERTO CARAZO ZELEDÓN: (…) So, what is not possible in any way will be the practice of sport fishing in three particular types of protected wilderness areas. Which ones? Those established in the first paragraph of Article 9; that is, national parks, natural monuments (monumentos naturales), and biological reserves (reservas biológicas).

Consequently, sport fishing will be permitted in accordance with the management plans defined by the Ministry of Environment and Energy in other protected wilderness areas, such as national wildlife refuges and wetlands, forest reserves (reservas forestales), and protective zones (zonas protectoras)." (Ibid., folio 1903)(…)".

Likewise, we can highlight that the conditions of absolute protection existing within National Parks, and the possibility of exploiting marine resources in other areas, allow for a positive adaptation with the constitutional criteria of reasonableness and proportionality, the cited prohibition being based on social interests protected by environmental protection, that is, on the very life of the human being. On this aspect, the Inter-American Court of Human Rights stated:

" 73. The reasons of public utility and social interest referred to in the Convention encompass all those goods which, by the use to which they will be destined, permit the better development of a democratic society... 74. Analogously to social interest, this Court has interpreted the scope of the reasons of general interest included in Article 30 of the American Convention (scope of restrictions), pointing out that "[t]he requirement that laws must be enacted for reasons of general interest means that they must have been adopted for the ‘common good’ (art[icle] 32.2 [of the Convention]), a concept that must be interpreted as an integral element of the public order of the democratic state, whose main purpose is ‘the protection of the essential rights of man and the creation of circumstances that allow him to progress spiritually and materially and attain happiness’ (American Declaration of the Rights and Duties of Man, Consideranda, para. 1 )".[2] In light of the foregoing, and there being no reason or grounds whatsoever to vary the criterion previously expressed by this body, it remains unaltered regarding this aspect, that is, there are indeed marine areas within which it is absolutely feasible to conduct fishing activities for subsistence, so the absolute prohibition of carrying out fishing activities within National Parks is neither disproportionate nor irrational.

Finally, it should be noted that by mandate of law, the Constitutional Chamber is the only one authorized to determine whether or not the eventual modification of the law sought by this partial reform is unconstitutional. However, this consultative body may issue an opinion based on the reasoning set forth above, regarding the fact that, should this bill eventually be approved, it could present defects or conflicts with the block of constitutionality of our legal system, specifically Articles 7, 33, 50, and 89 of the Political Constitution, in relation to the International Conventions set forth in this consultation.

D. Final Issues:

E.

In this manner, a response is given to the consultation made. For the rest, the eventual modifications, as well as their approval or not, is a matter of legislative policy that falls exclusively within the purview of that Branch of the Republic.

Sincerely,

Federico Quesada Soto Arturo Cruz Volio Assistant Attorney General (Procurador Adjunto) Attorney General's Assistant [1] Case of Kawas Fernández vs. Honduras, judgment of April 3, 2009.

[2] Case of Salvador Chiriboga vs. Ecuador, judgment of May 6, 2008.

Opinión Jurídica : 047 - J del 16/08/2011 16 agosto, 2011 OJ-047-2011 Sra. Ana Julia Araya Alfaro Jefa de Área Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de La República, nos referimos a su oficio sin número fechado 30 de mayo del 2011, en el cual solicita emitir criterio en relación con el proyecto de ley denominado, “Reforma del artículo 9 de la Ley de Pesca y Acuicultura N° 8436 de 1 de marzo de 2005”, expediente N° 17.715.

Antes de referirnos al proyecto que se nos consulta, debemos indicar el alcance de este pronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.

El artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes, “por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”. Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2 de la ley de cita.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa que el Órgano desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige, sin embargo; con el fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Por otra parte, y en razón de que en la nota de solicitud se nos requirió este criterio en el plazo de ocho días hábiles a partir del recibido de dicha nota, en virtud de lo que establece el artículo 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, no omito manifestar que ése numeral se refiere a las consultas que deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del Estado, por lo que ha sido criterio de esta Procuraduría que no resulta de aplicación en el presente asunto.

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.

I. CUESTIONES PRELIMINARES

A. Preámbulo.

El proyecto de ley consultado pretende reformar el artículo 9 de la Ley de Pesca y Acuicultura, para que se permita bajo regulaciones debidamente pre establecidas y en cumplimiento de determinados requisitos, la pesca para el consumo doméstico en las áreas marinas de los Parques Nacionales, en específico, aquellas ubicadas en continente, dejando excluidas las situadas en islas.

Con esta pesca doméstica, que dicho sea de paso se encuentra definida en la misma ley actual, en su numeral 77, se podrían realizar labores de pesca, sea desde tierra o en embarcaciones pequeñas, mediante el uso de carretes, cañas o cuerdas de mano, sin propósito de lucro y con el único objeto de consumir los productos recolectados, para la subsistencia propia o de la familia. Para ello, y según el proyecto consultado, deberá contarse con la debida autorización del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y mediante planes de manejo y planes de ordenamiento pesquero elaborados y aprobados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, considerando también el criterio del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (en adelante INCOPESCA).

En aras de conservar los recursos marinos y naturales en general, el Estado se ha dado a la tarea de establecer reglas claras y concretas para actividades como la pesca, que tienen una magna importancia a nivel social y cultural, máxime si se toma en cuenta que pueblos o comunidades enteras viven de este recurso, es decir lo necesitan para la subsistencia de ellos mismos y de sus familias.

En razón de lo recién expuesto y tomando en cuenta que las poblaciones enfrentan procesos de crecimiento con el tiempo y esta circunstancia hace que los recursos naturales sean cada vez más limitados, el Estado ha tenido que avocarse a la necesidad de ponderar entre bienes jurídicos, en específico entre los de necesidad y subsistencia de sus habitantes en general, con el Derecho Fundamental a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, del que también son acreedores todos los habitantes de la nación.

Por ende, al establecerse restricciones a una actividad antiquísima, que se ha venido desarrollando durante tiempos inmemoriales, anteriores a regulaciones de carácter legal, el Estado no solo ha tenido que preocuparse por regular su desarrollo en forma sostenida, sino también por conservar o destinar ciertas áreas específicas a la conservación, en unos casos relativa y en otros absoluta, como es el caso de los parques nacionales, principal óbice de esta consulta que nos ocupa.

B. Aspectos Generales.

Para una mejor comprensión del tema sometido a consulta, se debe precisar en la necesidad de determinar de manera clara lo que se entiende por el concepto de pesca, que en este particular caso se encuentra definido en la Ley 8436, y desarrollado en su artículo 32, el cual establece lo siguiente:

Artículo 32. “La pesca es el acto de extraer, capturar y colectar los recursos acuáticos pesqueros, en cualquier etapa de su desarrollo, en su medio natural de vida, sea continental o marino, así como los actos previos o posteriores relacionados con ella”.

Este cuerpo normativo, también estableció en su artículo 33, la forma en que debe desarrollarse la pesca, misma que debe estar no solamente bien definida como en efecto lo hace la ley, sino también determinados claramente los parámetros dentro de los cuales puede llevarse a cabo la misma, a saber:

“Artículo 33.- El acto de pescar deberá realizarse en forma responsable para asegurar la conservación y gestión efectiva de los recursos acuáticos vivos, con el fin de evitar la explotación excesiva y prevenir efectos dañinos sobre el entorno y el sistema ecológico”.

Así también, siempre dentro del campo de las definiciones, en otro apartado de la ley, sea en su artículo 77, se deja establecida otra definición aparte: la referente a la pesca doméstica, que está definida de la siguiente manera:

Artículo 77. “—Entiéndase como pesca para el consumo doméstico la que se efectúa desde tierra o en embarcaciones pequeñas, únicamente mediante el uso de cañas, carretes o cuerdas de mano, sin propósito de lucro y con el único objeto de consumir el producto para la subsistencia propia o de la familia.” Dado que la reforma pretendida tiene como objetivo primordial el que se permita ejercitar de forma regulada y ordenada la pesca doméstica dentro de las áreas marinas de parques nacionales continentales, se hace ineludible realizar en este apartado una exposición de la normativa y jurisprudencia constitucional, instrumentos internacionales y legislación nacional vigente, que encuentran relación con el tema de las áreas protegidas y sus consecuentes implicaciones para con el ejercicio de la pesca, en cualquiera de sus modalidades de protección y conservación.

C. Desarrollo normativo y jurisprudencial en torno al tema de parques nacionales: Funciones y fines de estos en relación con su creación.

En primer orden, atendiendo a la jerarquía de las normas escritas que caracteriza a nuestro ordenamiento jurídico, nos referiremos a los ordinales contenidos en la Constitución Política, números 50 y 89, respectivamente.

El artículo 50 de la Constitución Política, es la norma fundamental a partir de la cual surgió todo el desarrollo relativo al Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, numeral que establece:

“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes”.

Este artículo, se originó mediante una reforma parcial en el año 1994 realizada a la Constitución Política, que responde a la necesidad de que exista un equilibrio en la conservación de los recursos naturales y su consecuente explotación, de un modo racional, en el que ciertamente el Estado juega un papel de magna importancia, teniendo como obligación inminente la preservación de las riquezas del patrimonio natural de la Nación, del que cada habitante de la República tiene el derecho de disfrutar, a la vez que defender y preservar. A esto se le ha denominado ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Ciertamente, el tema que nos ocupa en esta opinión jurídica, está íntimamente relacionado con el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez se pretende mediante la reforma de comentario, establecer una excepción a la regla (de que está prohibida la pesca en parques nacionales) para que se permita, de una manera regulada, ordenada y pre establecida, la pesca para la subsistencia dentro de estas áreas destinadas de forma exclusiva tanto por el legislador como por los convenios internacionales suscritos por Costa Rica, para ser destinados de forma absoluta a la conservación, protección y también disfrute de las presentes y futuras generaciones.

A partir de dicha creación, se han originado una cantidad importante de pronunciamientos por parte de la Sala Constitucional, en los cuales se viene a confirmar aún más esta protección y dejan establecida la tutela del Derecho a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado, como obligación ineludible del Estado.

Esta postura, se ve reflejada en la sentencia dictada por ese alto Tribunal, número 2098-2011, de las catorce horas cincuenta y tres minutos del veintitrés de febrero del dos mil once, en la que se dispuso:

“ III.-El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo cincuenta de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos veintiuno –derecho a la vida y a la salud-, sesenta y nueve –explotación racional de la tierra- y ochenta y nueve –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 1995-5893, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y tres, la Sala estableció que:

“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental".

Seguidamente, en el mismo voto se expuso como una obligación para el Estado Costarricense, la tutela anterior:

“(…) IV.-El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo cincuenta constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos veinte, sesenta y nueve y ochenta y nueve de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo dos de la Ley Orgánica de este ministerio, número siete mil cientos cincuenta y dos, de cuatro de junio de mil novecientos noventa. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo cincuenta seis de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo cincuenta de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo nueve de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas (…)”.

Con ánimo de confirmar esta posición jurisprudencial, resulta menester citar la sentencia número 452-2011, dictada a las quince horas seis minutos del dieciocho de enero del dos mil once, en la que se indicó lo siguiente respecto de esta obligación del Estado de garantizar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado:

“(…) III.-Sobre el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. A partir de lo dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política, este Tribunal ha reconocido, ampliamente, el deber del Estado de proteger el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es a tenor de dichos numerales, así como de la normativa infraconstitucional ambiental, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia. En este sentido, esta Sala en el voto número 4830-02 de las dieciséis horas y cero minutos del veintiuno de mayo de dos mil dos, señaló lo siguiente:

"(…) Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación (…)”.

Asimismo, este Tribunal en la sentencia número 17552-07 de las doce horas y veintidós minutos del treinta de noviembre de dos mil siete, dispuso lo siguiente:

“(…) El artículo 50 citado, también perfila el Estado Social de Derecho, por lo que podemos concluir que la Constitución Política enfatiza que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro- ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros: "Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental (…)”.

Este mismo Tribunal, expresó su posición en una consulta facultativa que le hicieran en su oportunidad un grupo de diputados, al momento de estar en trámite la actual Ley de Pesca y Acuicultura. Específicamente la consulta fue para el numeral 9 cuyo proyecto de reforma es objeto de estudio.

En aquel momento, se consultó a la Sala Constitucional, si el proyecto de ley que estaba por aprobarse en segundo debate, contenía roces de constitucionalidad por el hecho o circunstancia de prohibir de forma absoluta la pesca deportiva en los parques nacionales.

Aún y cuando, lo que se pretendía por parte de los señores Diputados en esa ocasión era permitir ese tipo de pesca dentro de dichas áreas protegidas, en la repuesta a la consulta formulada, se dejó claro, que cualquier actividad que se pretenda desarrollar dentro de un Parque Nacional, en concreto, el tipo de pesca que se tratase, sería por sí misma lesiva a los principios y normas constitucionales que protegen el equilibrio ecológico del ambiente, por cuanto esas zonas fueron creadas para fines específicos y no se podría permitir otros que no tengan relación con aquellos. Se setiembre del dos mil cuatro), que la pesca deportiva podría resultar inconstitucional si se llega a realizar dentro de un Parque Nacional, aún y cuando los peces sean devueltos al agua, consecuencia característica de la pesca deportiva.

Considera esta Procuraduría, en relación con lo recién expuesto, que en lo tocante a la pesca de tipo doméstica prevista en el numeral 77 de la Ley de Pesca y Acuicultura, en la que las especies son extraídas del todo y por consiguiente se podría eventualmente estar causando algún impacto al área donde se practique, en especial y más aún si es un área protegida como lo es un Parque Nacional, no se podría tampoco permitir la práctica o ejercicio de ésta en los términos de la reforma parcial sometida ahora a consulta, amén de que el Estado como ya se ha dicho en párrafos precedentes, está en la obligación concreta de avocarse a dedicarlas a la conservación absoluta, investigación y fines recreaciones no comerciales, así como preservar de forma absoluta todos los recursos existentes dentro de los parques nacionales.

La consulta legislativa de Constitucionalidad a la que se ha hecho referencia, fue evacuada mediante el voto número 10484-04 de las nueve horas cincuenta y dos minutos del veinticuatro de setiembre del dos mil cuatro y en la misma se estableció que no era inconstitucional prohibir este tipo de actividad (pesca deportiva) en las áreas declaradas como Parques Nacionales, sino todo lo contrario, esto es, que el Estado está obligado en virtud de legislación nacional y distintos convenios internacionales a dedicar áreas específicas para la conservación de la naturaleza en su totalidad a fin de preservarla hacia las futuras generaciones. En lo que interesa, esto fue lo que se dejó establecido en dicha consulta:

“…Finalmente, respecto del artículo 9° del proyecto consultado, estiman que la prohibición absoluta de la pesca deportiva en parques nacionales, monumentos nacionales y reservas biológicas es irrazonable, ya que en dicha actividad, los peces son regresados al agua luego de capturados, además que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura bien la puede regular con detalle.” “… En todo caso, los deberes de conservación de los ecosistemas existentes en las diferentes zonas de protección existentes no se resume a una plana preservación de las cantidades de especies e individuos de cada especie en dichas zonas. El Estado central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio ambiente, lo que es reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. Dicha Ley reconoce la potestad del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Ambiente y Energía) para establecer áreas protegidas, según se desprende de la relación de los artículos 32 incisos e) y f) y 42 de la Ley número 7554. Del mismo modo, la Ley de conservación de la vida silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos, en su artículo 84, autoriza al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones descentralizadas, incluidas las municipalidades. Cuando el Estado decide dar a un sector la condición de parque nacional, monumento natural o reserva biológica, asume frente a sus habitantes y frente a la comunidad internacional deberes ineludibles, entre los que se encuentra la preservación integral de los hábitat presentes en dichas zonas, impidiendo que actividades humanas (económicas y mucho menos de simple recreo) puedan perturbar la intangibilidad de tales ecosistemas. De disponer el numeral referido lo contrario, estaría incurriendo en una transgresión de lo que ordenan los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, así como en diversos instrumentos de Derecho Internacional vigentes en Costa Rica. Si bien los parques nacionales y monumentos naturales están destinados no solamente a la conservación, sino también a la recreación y educación ambiental, en tales sitios se deben permitir únicamente actividades que en nada perturben la vida natural presente en éstos. Así las cosas, tampoco en cuanto a este aspecto la Sala observa los vicios de inconstitucionalidad acusados…”.

Del mismo modo y siempre atendiendo a normativa de rango superior como lo es la Constitucional, aunque no tan expreso en cuanto a protección como el numeral líneas arriba indicado pero sí con una íntima relación en cuanto a este tema, está previsto el numeral 89 de la Carta Magna, el cual reza así:

“Artículo 89.- Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico”.

En relación con la materia de protección al medio ambiente, nuestro país ha aprobado y ratificado diversos instrumentos internacionales, los cuales tienen una importancia alta en lo que al tema desarrollado en esta opinión interesa.

Así, dentro del derecho internacional de los derechos humanos, encontramos que el derecho al medio ambiente sano, se encuentra regulado en el Protocolo a la Convención de Derechos Económicos y Sociales, (San Salvador), el cual establece en su artículo 11 el derecho de toda persona a gozar de un medio ambiente sano, y dispone; “ Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2.- Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente.“.

El Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales, de 1966, que entró en vigencia en 1976, establece; “Artículo 12. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para: … b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente”.

Entre estos convenios, encontramos la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América, Ley número 3763, misma que en su artículo 1° establece una definición para parque nacional:

“Articulo 1: Definición de los términos y expresiones empleados en esta Convención. (…) 1.-Se entenderá por Parques Nacionales: Las regiones establecidas para la protección y conservación de las bellezas escénicas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional, de las que el público pueda disfrutar mejor al ser puestas bajo la vigilancia oficial (…)”.

En este mismo orden de ideas, está lo estatuido por el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres prioritarias en América Central, que es Ley número 6084, la cual en su artículo 9 establece:

“Articulo 9.- Definiciones. Para el propósito de este Convenio regional, los términos más importantes serán usados con los significados siguientes: Área Protegida: Es un área geográfica definida, terrestre o costero-marina, la cual es designada, regulada y manejada, para cumplir determinados objetivos de conservación, es decir producir una serie de bienes y servicios determinados (conservación in situ)(...)”.

Esta última Convención, en su artículo 17, contiene una exigencia para los Estados parte de la misma, en la que se manifiesta de seguido:

“Articulo 17.- Se deberá identificar, seleccionar, crear, administrar y fortalecer, a la mayor brevedad posible, dentro de los respectivos países, a través de las instituciones encargadas, los parques nacionales, monumentos naturales y culturales, refugios de vida silvestre, u otras áreas protegidas, como instrumentos para garantizar la conservación de muestras representativas de los principales ecosistemas del istmo, y prioritariamente aquellas que contengan bosques productores de agua”.

La jurisprudencia internacional, ha hecho eco de la vital importancia de la protección al medio ambiente, derecho que ha sido identificado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como por la Corte Europea de Derechos Humanos, como requisito innegable para el ejercicio de otros derechos, al argumentar; “148. Además, como se desprende de la jurisprudencia de este Tribunal y de la Corte Europea de Derechos Humanos, existe una relación innegable entre la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos. Las formas en que la degradación ambiental y los efectos adversos del cambio climático han afectado al goce efectivo de los derechos humanos en el continente ha sido objeto de discusión por parte de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos y las Naciones Unidas. También se advierte que un número considerable de Estados partes de la Convención Americana ha adoptado disposiciones constitucionales reconociendo humanos en el continente han sido recogidos en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador. “[1] Sobre este tema no se ha quedado rezagada la legislación nacional. La Ley del Servicio de Parques Nacionales, es un vivo ejemplo de ello. Lo anterior quedó plasmado y se demuestra con los antecedentes que motivaron la misma. En la exposición de motivos del proyecto de la Ley de creación del Servicio de Parques Nacionales, se indica que los Parques Nacionales:

“(…) Constituyen una forma de uso de los recursos naturales mediante la cual éstos no se consumen, sino que se conservan para suministrar beneficios públicos en forma permanente. Tales beneficios se refieren a aspectos recreativos, científicos, sociales, culturales y económicos y se basan en la conservación global del patrimonio natural e histórico del país.” Mencionando como algunos de los más importantes: la recreación y turismo, la conservación de la naturaleza, la investigación científica, la educación pública, la conservación de áreas históricas y arqueológicas y la protección de cuencas hidrográficas, en ese orden (…)”.

En relación con este mismo cuerpo de normas, encontramos lo siguiente en su artículo primero, en el cual dispone la creación de Parques Nacionales. El artículo de comentario establece lo siguiente:

“Articulo 1º.- Créase el Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería, que tendrá como función específica el desarrollo y administración de los parques nacionales para la conservación del patrimonio natural del país”. (La Ley Nº 7152 de 5 de junio de 1990, traslada el Servicio de Parques Nacionales al Ministerio de Ambiente y Energía).

De esta manera podemos notar, que los Parques Nacionales se crearon con un fin específico y claro: la conservación del patrimonio natural del territorio nacional, por lo que todas las actividades que dentro de los mismos se pretenda realizar, deberán ir orientadas al cuido y preservación de esa área específica dedicada solamente a la preservación de los recursos naturales allí ubicados.

Así mismo, los Parques Nacionales cumplen otra importante función, aparte de la relacionada con estar dedicados a proteger los recursos naturales, cual es el disfrute libre por parte de todos los habitantes de esa porción de terreno y todo lo que en ella se encierra, entiéndase pues, los recursos naturales allí contenidos. Aunado a la anterior función se encuentra la de generar educación ambiental y estudios de carácter científico.

Esa misma ley, en el artículo 8, establece las prohibiciones para los visitantes dentro de los Parques Nacionales, prohibiendo de manera terminante la pesca deportiva, artesanal o industrial, pudiendo aplicarse también esta prohibición a la de tipo doméstica, por los criterios supra La Ley Orgánica del Ambiente también es clara en este respecto. En su artículo 2 estatuye los principios que inspiran la misma:

“Articulo 2.- Principios. Los principios que inspiran esta ley son los siguientes:

• a)El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación, con las excepciones que establezcan la Constitución Política, los convenios internacionales y las leyes. El Estado y los particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad pública e interés social.

b).- Todos tienen derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente sostenible para desarrollarse, así como el deber de conservarlo, según el artículo 50 de nuestra Constitución Política.

c),- El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Asimismo, está obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futuras.

d).- Quien contamine el ambiente o le ocasione daño será responsable, conforme lo establezcan las leyes de la República y los convenios internacionales vigentes.

e).- El daño al ambiente constituye un delito de carácter social, pues afecta las bases de la existencia de la sociedad; económico, porque atenta contra las materias y los recursos indispensables para las actividades productivas; cultural, en tanto pone en peligro la forma de vida de las comunidades, y ético, porque atenta contra la existencia misma de las generaciones presentes y futuras.

El Estado propiciará, por medio de sus instituciones, la puesta en práctica de un sistema de información con indicadores ambientales, destinados a medir la evolución y la correlación con los indicadores económicos y sociales para el país”.

Esta misma Ley Orgánica, en su artículo 32, define cuales son las áreas silvestres protegidas, conteniendo dentro de éstas, a los Parques Nacionales. Seguidamente, en los numerales 34 y 35 se desarrollan las medidas preventivas a las que el Estado está obligado a realizar, entre ellas eliminar o prevenir cualquier aprovechamiento que se pueda dar dentro de estas áreas protegidas, en cumplimiento de sus objetivos: salvaguardar, conservar y preservar todos los recursos contenidos dentro de las mismas.

Acorde con lo dicho, es evidente que las actividades a desarrollar dentro de los Parque Nacionales deben estar dirigidas hacia la conservación natural absoluta. Corolario de lo expuesto, cualquier otra acción que no sea conforme con estos fines, no se podrán llevar a cabo.

II.- CASO CONCRETO:.- Acerca de la reforma objeto de consulta.

Se debe partir de la base de que cualquier actividad de pesca dentro de los parques nacionales, sea del tipo que fuere, se encuentra prohibida, por así disponerlo las Convenciones Internacionales aprobadas y ratificadas por el Estado Costarricense, las cuales constituyen instrumentos internacionales de Derechos Humanos, - medio ambiente -, por lo que gozan de rango constitucional.

Al tenor de lo expuesto, podría considerarse contrario al bloque de constitucionalidad, el autorizar en cualquier modalidad la actividad pesquera dentro de un área destinada como Parque Nacional, toda vez, que estas zonas están destinadas a la conservación absoluta de las especies y recursos naturales allí existentes, en atención a que el Estado pretende conservarlos para las actuales y futuras generaciones, tanto para fines recreacionales, como naturales y recreacionales, según ha sido explicado.

Al respecto, en una ocasión anterior esta Procuraduría se pronunció acerca de los posibles roces de constitucionalidad que presentaba el autorizar cualquier tipo de pesca dentro de las áreas de Parques Nacionales, en virtud de una consulta planteada por los señores Diputados para reformar el artículo 9 de la Ley de Pesca, donde se estudió, si la pesca deportiva estaba incluida o no dentro de las sanciones y prohibiciones que al efecto establece dicho numeral, siendo que al efecto se estableció en la opinión jurídica 038-J del 22 de marzo del 2006, en lo que interesa, lo siguiente:

“(…) II.2) VISOS (sic) DE INCONSTITUCIONALIDAD. Sin duda, en este aspecto no parece haber razón objetiva suficiente para excluir la pesca turística. Introduce un distinto trato injustificado, desprotege el ambiente y presenta visos de inconstitucionalidad en contraste con los artículos 7, 33, 50 y 89 de la Constitución, y 1°.3 de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América. Más aún, los actos prohibitivos del silvestres protegidas; no del fin comercial de la actividad. La ausencia de móvil económico no garantiza la salvaguarda del ambiente (…)”.

En el caso concreto, el pretender excepcionar de las prohibiciones del artículo 9 de la Ley de Pesca y Acuicultura la de tipo doméstico, en nuestro criterio resulta del todo injustificado, toda vez que los Parques Nacionales están destinados para la conservación absoluta de todas las especies y recursos que en ellos se pueda encontrar.

No se podría pretender, por resultar contrario al desarrollo constitucional que ha tenido el tema del derecho fundamental de poder disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, excluir este tipo de actividad de la prohibición de la norma de comentario, con base en que la misma se realiza para la subsistencia propia o de sus familias. Aún de ese modo sería explotar de alguna manera los recursos que están destinados, por normas con rango superior a la ley, a la conservación absoluta.

Amén de lo expuesto, es menester indicar que, a pesar de restringirse cualquier actividad pesquera dentro de los Parque Nacionales que no vaya en consonancia con los fines expuestos en los párrafos anteriores de esta misma opinión, existen otras áreas en las que sí se puede realizar la actividad de pesca. Esta última circunstancia fue valorada por el legislador en la discusión de la aprobación de la ley 8463, y así consta de las respectivas actas parlamentarias.

En una opinión jurídica rendida con anterioridad por parte de esta Procuraduría General, número OJ-30-2009, se expuso lo siguiente:

“(…) Atinente a esta permisión, encontramos las siguientes palabras de los exdiputados Quírico Jiménez Madrigal y Rodrigo Alberto Carazo Zeledón en las actas de discusión legislativa del “DIPUTADO QUÍRICO JIMÉNEZ MADRIGAL: (…) Yo le comentaba al diputado Huezo que lleva razón la Sala en ese sentido, porque ya en estos momentos es prohibido la pesca en parques nacionales, en el mar, principalmente, la Isla del Coco, y obviamente los canales del Tortuguero, que es parque nacional, pero sí queda abierta la pesca deportiva porque recuerdo que hubo una discusión, yo como miembro de esa comisión ad hoc que analizó la Ley de Pesca, en los refugios de vida silvestre, y recuerdo que el Ministerio de Ambiente y Energía –en palabras del señor Ministro- nos dijo que esta actividad es muy importante para muchos sitios como por ejemplo el refugio de vida silvestre en Barra del Colorado, y está en la Zona Atlántica norte del país, y por eso fue que estas áreas quedaron fuera del artículo que menciona que es prohibido la pesca deportiva en parques nacionales.” (Acta No. 116 de 14 de diciembre del 2004, folios 1901 y 1902).

“DIPUTADO RODRIGO ALBERTO CARAZO ZELEDÓN: (…) Entonces, lo que no es posible de ninguna forma será la realización de pesca deportiva en tres tipos particulares de áreas silvestres protegidas. ¿Cuáles? Las establecidas en el primer párrafo del artículo 9; es decir, los parques nacionales, los monumentos naturales y las reservas biológicas.

En consecuencia, sí será permitida la pesca deportiva de conformidad con los planes de manejo que defina el Ministerio de Ambiente y Energía en otras áreas silvestres protegidas, como lo son los refugios nacionales de vida silvestre y humedales, las reservas forestales y las zonas protectoras.” (Ibíd., folio 1903)(…)”.

Asimismo, podemos resaltar que las condiciones de protección absoluta existentes dentro de los Parques Nacionales, y la posibilidad de explotar recursos marinos en otras áreas, permiten encontrar una adaptación positiva, con los criterios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, al estar basada la prohibición de cita sobre intereses sociales amparados en la protección del medio ambiente, es decir, en la vida misma del ser humano. Sobre este aspecto, la Corte Intermaricana de Derechos Humanos, expresó:

“ 73. Las razones de utilidad pública e interés social a que se refiere la Convención comprenden todos aquellos bienes que por el uso a que serán destinados, permitan el mejor desarrollo de una sociedad democrática... 74. De manera análoga al interés social, esta Corte ha interpretado el alcance de las razones de interés general comprendido en el artículo 30 de la Convención Americana (alcance de las restricciones), al señalar que “[e]l requisito según la cual las leyes han de ser dictadas por razones de interés general significa que deben haber sido adoptadas en función del ‘bien común’ (art[ículo] 32.2 [de la Convención]), concepto que ha de interpretarse como elemento integrante del orden público del Estado democrático, cuyo fin principal es ‘la protección de los derechos esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan progresar espiritual y materialmente y alcanzar la felicidad’ (Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Considerandos, párr. 1 )”.[2] Al tenor de lo expuesto, y no habiendo motivo, ni fundamentado alguno para variar el criterio anteriormente vertido por este órgano, se mantiene incólume en cuanto a este aspecto, es decir; sí existen áreas marinas dentro de las cuales es absolutamente factible ejercer faenas de pesca para la subsistencia, por lo que, la prohibición absoluta de realizar acciones de pesca dentro de los Parques Nacionales, no es desproporcional, ni irracional.

Por último, valga resaltar que por mandato de ley, es la Sala Constitucional la única autorizada para dictaminar si la eventual modificación de la ley que pretende esta reforma parcial, es o no inconstitucional. Sin embargo; este órgano consultivo puede emitir un criterio con base en los razonamientos antes expuestos, acerca de que, eventualmente de llegarse a aprobar este proyecto, el mismo podría presentar vicios o roces con el bloque de constitucionalidad de nuestro ordenamiento jurídico, específicamente los numerales 7, 33, 50 y 89 de la Constitución Política, en relación con las Convenciones Internacionales expuestas en esta consulta.

D. Cuestiones finales:

E.

De esta manera, se da respuesta a la consulta formulada. Por lo demás, las eventuales modificaciones, así como, su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Cordialmente, Federico Quesada Soto Arturo Cruz Volio Procurador Adjunto Asistente de Procurador [1] Caso de Kawas Fernández VS Honduras, sentencia del 3 de abril del 2009.

[2] Caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador, sentencia 6 de mayo del 2008.