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OJ-047-2017 · 28/04/2017
OutcomeResultado
The PGR concludes that the bill has legislative technique problems and potential constitutionality issues, mainly due to the lack of technical studies justifying the reduction of environmental protection in the Northern Border Refuge.La PGR concluye que el proyecto presenta problemas de técnica legislativa y potenciales roces de constitucionalidad, principalmente por carecer de estudios técnicos que justifiquen la reducción de la protección ambiental en el Refugio Fronterizo Norte.
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes the bill proposing a special concession regime for tenants and occupants of the border strips with Panama and Nicaragua. It warns of serious legislative technique problems and potential unconstitutionality. Mainly, it points out that the bill lacks technical studies justifying the reduction of environmental protection in the Northern Border Corridor National Wildlife Refuge, violating the principle of objectivity of environmental protection and the non-regression principle. It also notes internal contradictions, such as allowing concessions in areas that the bill itself declares non-concessible, and the lack of clarity on whether it targets tenants or mere occupants. The PGR reiterates that the State's Natural Heritage only allows research, training, and ecotourism activities, and any change must be technically supported.La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley que propone un régimen especial de concesiones para arrendatarios y ocupantes de las franjas fronterizas con Panamá y Nicaragua. Advierte graves problemas de técnica legislativa y posibles roces de constitucionalidad. Principalmente, señala que el proyecto carece de estudios técnicos que justifiquen la reducción de la protección ambiental en el Refugio Nacional de Vida Silvestre del corredor fronterizo norte, lo que viola el principio de objetivación de la tutela ambiental y el principio de no regresión. También señala contradicciones internas, como permitir concesiones en áreas que el mismo proyecto declara no concesionables, y la falta de claridad sobre si se dirige a arrendatarios o meros ocupantes. La PGR reitera que el Patrimonio Natural del Estado solo permite actividades de investigación, capacitación y ecoturismo, y que cualquier cambio debe estar respaldado técnicamente.
Key excerptExtracto clave
The bill under discussion lacks technical studies that accredit not only the factual situation, but also the technical feasibility, as well as reasonableness and proportionality as constitutional parameters, principles that every legal norm must observe, especially when it involves affecting public resources as in this case. Legal norms issued in relation to protected wild areas must have a technical basis, in accordance with the constitutional principle of the objectivation of environmental protection or the principle of linkage to science and technology: “it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and general provisions – both legal and regulatory –, from which derives the requirement of "linkage to science and technology" (Constitutional Court, votes numbers 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 and 21258-2010). By virtue of the foregoing, the consultation is disposed of by pointing out the existence of essential vices of unconstitutionality in the procedure of the bill, in terms of Article 101 of the Constitutional Jurisdiction Law…El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto. Las normas legales que se dicten en relación con las áreas silvestres protegidas deben tener sustento técnico, conforme al principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica: “se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica" (Sala Constitucional, votos números 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 y 21258-2010). En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional…
Pull quotesCitas destacadas
"La inexistencia de estudios técnicos que determinen la posibilidad de otorgar concesiones para el desarrollo de actividades humanas…: El único punto que cuestionan los diputados y las diputadas consultantes en cuanto a la forma, se enfoca en la violación al procedimiento dispuesto en los artículos 36 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554."
"The lack of technical studies to determine the possibility of granting concessions for the development of human activities…: The only point questioned by the consulting deputies regarding form focuses on the violation of the procedure set forth in Articles 36 and 38 of the Environmental Organic Law, Law No. 7554."
Consideración sobre la justificación técnica
"La inexistencia de estudios técnicos que determinen la posibilidad de otorgar concesiones para el desarrollo de actividades humanas…: El único punto que cuestionan los diputados y las diputadas consultantes en cuanto a la forma, se enfoca en la violación al procedimiento dispuesto en los artículos 36 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554."
Consideración sobre la justificación técnica
"El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente."
"The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the norms issued in this regard be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal norm expressly establishing it."
Sala Constitucional, voto No. 7294-1998
"El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente."
Sala Constitucional, voto No. 7294-1998
"El artículo 18 de la Ley Forestal establece en forma taxativa los usos que pueden ser autorizados en el patrimonio natural del Estado (…). De dicho artículo se desprende que en la actualidad, los usos permitidos legalmente en el patrimonio natural del Estado, se reducen a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, que además deben ser aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones."
"Article 18 of the Forestry Law exhaustively establishes the uses that can be authorized on the State's natural heritage (…). From this article it follows that currently, the legally permitted uses on the State's natural heritage are reduced to research, training, and ecotourism activities, which must also be approved by the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications."
Opiniones Jurídicas OJ-14-2010 y OJ-33-2011
"El artículo 18 de la Ley Forestal establece en forma taxativa los usos que pueden ser autorizados en el patrimonio natural del Estado (…). De dicho artículo se desprende que en la actualidad, los usos permitidos legalmente en el patrimonio natural del Estado, se reducen a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, que además deben ser aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones."
Opiniones Jurídicas OJ-14-2010 y OJ-33-2011
"La regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada… Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio."
"Regressiveness in protection levels must be fully justified… The above constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment according to Constitution Law, which does not admit regression to its detriment."
Sala Constitucional, voto No. 13367-2012
"La regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada… Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio."
Sala Constitucional, voto No. 13367-2012
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Legal Opinion: 047 - J of 04/28/2017 April 28, 2017 OJ-47-2017 Licenciada Silma Bolaños Cerdas Area Chief Standing Ordinary Committee on Economic Affairs Legislative Assembly Dear Madam:
With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official communication No. ECO-398-2016, requesting an opinion on the bill entitled “LAW TO CREATE A SPECIAL CONCESSION REGIME FOR CURRENT LESSEES AND OCCUPANTS OF THE BORDER ZONE WITH THE REPUBLICS OF PANAMA AND NICARAGUA” (legislative file No. 19.974).
We recall the impropriety of assuming our conformity with the bill under the terms of Article 157 of the Internal Regulations of Order, Direction, and Discipline of the Legislative Assembly, as it is inapplicable in this case; and we advise that no opinion will be issued on its merit or timeliness (within the discretionary legislative sphere); and that our legal opinion lacks binding effects.
The object of the bill, according to its Article 1, is to establish a specific and differentiated legal regime for the two-thousand-meter-wide strips adjacent to the borders with the Republics of Panama and Nicaragua, allowing the permanence of current "occupants" and lessees through the granting of concessions:
"This law aims to establish a special concession regime to provide legal certainty to current occupants and lessees located in the border strip with the Republic of Panama and Nicaragua, who meet the requirements and conditions established in the law." This bill, according to its statement of motives on folio 9 of the legislative file, takes up, with some modifications, the text of file No. 17.956, the "Law of Concession of the Border Zone with the Republic of Panama," to which we referred in Legal Opinion No. OJ-41-2011 of July 19, 2011.
The new text presents some inconsistencies.
The first is that Article 10 subsection e) and Article 25 subsections p) and q) require, to be a concessionaire, the status of lessee of INDER; however, Articles 1 and 9[1] and Transitory Provision III[2] refer, in addition to lessees, to "occupants," making it unclear whether the bill is only for lessees or also for mere occupants.
Second, the bill appears to be conceived solely for the southern border strip, despite the second paragraph of Article 3 providing for the granting of concessions on occupied real property within populations of the northern border strip.
Third, regarding the northern border strip, there is an inconsistency explained below.
The 2000-meter-wide border strip from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean has the nature of a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) pursuant to Decree No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994, amended by Decree No. 23248-MIRENEM of April 20 of the same year, except for the portions segregated in Laws No. 7774 of May 21, 1998, and No. 8803 of April 16, 2010[3]. This declaration is reaffirmed in Article 6, paragraph 2, of this bill:
"Pursuant to Executive Decree No. 22962-MIRENEM, the border corridor comprising the lands within a zone 2000 meters wide along the border with Nicaragua from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean is declared a National Wildlife Refuge, as provided in the Cañas-Jerez Boundary Treaty of April 15, 1858." In Article 4, paragraph 1, of the bill, it is provided, in accordance with current regulations, that concessions may not be granted under this bill in areas declared wildlife refuges (refugios de vida silvestre):
"Concessions may not be granted in areas affected by forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), national parks, wildlife refuges, biological reserves, biological corridors, forests, wetlands, or a special protection regime pursuant to current legislation on protected areas, and generally on the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado), nor in indigenous reserve territories." However, in the second paragraph of Article 3, the granting of concessions in the aforementioned refuge is provided for:
"In the case of the border with Nicaragua, only occupied real property located within existing populations, according to the study to be conducted for this purpose by the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional), shall be concessionable." Since this border strip is a Wildlife Refuge, as already indicated, the second paragraph of Article 3, besides being discordant with the rest of the articles, lacks technical justification, as will be developed in the following section.
Furthermore, even though Article 10 subsection e) and Article 25 subsections p) and q) require, to be a concessionaire, the status of lessee of INDER, this Office has already ruled on the dubious legality that such contracts would have if granted within the limits of that Refuge after its creation:
"In the northern border strip, the National Wildlife Refuge Biological Corridor is administered by the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas. (Laws 7575, Art. 13, para. 2; 7554, Art. 32, para. 2; 7788, Arts. 22 and 28; 7317, Art. 82, para. 2; Decree 22962/1994, Art. 3) ...
Regarding determining whether all and each of the lease contracts granted by the Institute in the border strip, the terms of which are unknown, are valid, it should be recalled that specific cases cannot be consulted with the Office of the Attorney General, which does not substitute the active Administration in the exercise of its competencies. (Law 6815, Art. 5 and the administrative case law that informs it). Inder is inhibited from granting 'leases' within the area of the National Wildlife Refuge Biological Corridor after its creation, which would contravene the rule of competence, with the consequent legal defects. (General Law of Public Administration, Art. 129; opinion C-146-2008)." (Opinion No. C-223-2015).
Finally, the bill does not take into account that on May 19, 2016, Decree No. 39688-MAG of April 22 of the same year entered into force, which regulates the granting of concessions by INDER on urban lands in the area segregated from the national wildlife refuge of the northern border corridor by Law No. 7774 of May 21, 1998, and on lands of the southern border strip that are under its administration (except for the public domain assets (bienes demaniales) included therein and under the responsibility of other administrative entities or bodies with exclusive competence, attributed by special laws, such as the State's Natural Heritage, in its two components,[4] the maritime terrestrial zone, public domain waters and legal protection perimeters of springs (nacientes) that supply or may supply water in the future to a population, the State's mineral resources, the national archaeological heritage, etc., or assets under a special regime, such as indigenous territories, pursuant to Opinion No. C-223-2015); therefore, in addition to "occupants" and lessees, there may be concessionaires.
Legal norms issued in relation to protected wild areas must have technical support, in accordance with the constitutional principle of the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) or the principle of linkage to science and technology:
"it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and general provisions—both legal and regulatory—from which derives the requirement of 'linkage to science and technology' (Constitutional Chamber, votes No. 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007, and 21258-2010).
"It is based on the principle that environmental norms must have technical support, since their application must start from limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be subjected." (Constitutional Chamber, vote No. 6322-2003).
Which relates to the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality:
"The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal norm expressly establishing it." (Constitutional Chamber, vote No. 7294-1998, reiterated in vote No. 18665-2012).
And it is also closely related to the principle of prohibition of arbitrariness:
"The prohibition of arbitrariness condemns the lack of objective legal support or foundation... and, consequently, the infraction of the material order of the principles and values inherent to the Rule of Law..." (Constitutional Chamber, vote No. 11155-2007).
As indicated in the previous section, the second paragraph of Article 3 of the bill under consultation would allow the granting of concessions on "occupied real property located in the existing populations" of the northern border corridor wildlife refuge, which would be for agricultural, commercial, industrial, residential, and recreational residential use, according to Articles 18 and 23 of the bill.
The definition of "existing populations" is left to a "study to be conducted for this purpose by the National Geographic Institute." It should be noted that legislative file No. 19.974 does not contain technical studies that support this possibility, as indicated in constitutional vote No. 10158-2013, which specified the degree of technical support required by a bill that intended, like the one now consulted, the granting of concessions in a national wildlife refuge for residential, agrarian use, etc.:
"The absence of technical studies that determine the possibility of granting concessions for the development of human activities ...: The only point that the consulting deputies question regarding form focuses on the violation of the procedure provided in Articles 36 and 38 of the Organic Law of the Environment, Law No. 7554. They allege that there are no technical studies that justify the relevance of granting concessions within a Wildlife Refuge, given the impacts that the activities carried out on said lands will undoubtedly cause on the protected areas ... upon analyzing the text of the bill, as well as the different criteria provided by the consulting authorities, this court observes that the articles discussed, specifically Articles 45 and 51 of the bill, establish firstly the declaration of community coastal territory (territorio costero comunitario) and secondly the possibility of granting concessions within the Refuge ... The declaration of a National Wildlife Refuge, in this case, Ostional, as a community coastal territory, does have an impact on its management and on the regime that regulates it, as inferred from the norms contained in the third chapter of the bill under consultation;[5] its application can have a relevant influence on the nature of the refuge, weakening its protection regime, for this reason a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) is required. There is no doubt that the declaration of a national wildlife refuge as coastal territory can significantly modify the real and effective condition of the area protected by the refuge. The regime defining the refuge could be emptied of content.
The bill under discussion lacks technical studies that accredit not only the factual situation but also the technical viability, as well as the reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, mainly when it involves affecting public resources as in the specific case.
The foregoing allows this Court to agree with the position of the consulting deputies in the sense that there is no technical study in the legislative file that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of the objectification of environmental protection, despite the fact that there are both institutions and experts in environmental matters who could have prepared the technical study that is missed in the bill.
By virtue of the foregoing, it is appropriate to evacuate the consultation by pointing out the existence of essential defects of unconstitutionality in the processing of the bill, in the terms of Article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction...
Regarding the Ostional National Wildlife Refuge, in compliance with the Precautionary Principle, a declaration as community coastal territory and the concession—as pointed out by the consulting deputies—require a prior environmental impact assessment evaluated by the Technical Environmental Secretariat (Secretaría Técnica Ambiental), in such a way that the type of damage and the measures to be adopted are demonstrated, a study that is missed in this legislative initiative, since a refuge could not cease to be protected without technical criteria to support it. Therefore, said omission implies a violation of the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights, an aspect noted in the formal defect analyzed in this judgment." (The bold does not belong to the original).
The current legal regime of national wildlife refuges, as protected wild areas and State Natural Heritage, where only research, training, and ecotourism activities are permitted, is developed in Opinion No. C-134-2016:
«III.- PROTECTED WILD AREAS ARE PART OF THE STATE'S NATURAL HERITAGE Protected wild areas (áreas silvestres protegidas) are part of the State's Natural Heritage. It is expressly established by Law 7554/1995, Organic Law of the Environment, in Article 38: "The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category (…)". Forestry Law (Ley Forestal) 7575/1996, in Article 39, subsection i, reproduces that statement: "protected wild areas whatever their management category (…) constitute the natural heritage of the State," and, as relevant, Articles 13 thereof, as "areas declared inalienable" (opinion C-339-2004 of the Office of the Attorney General), and 1, final paragraph, in concordance with 18 ibid, reinforce that integration. On the articulated interpretation of these last two, see judgment No. 44/2015 of the FIRST SECTION OF THE CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT).
In line with Law 7317/1992, on Wildlife Conservation, in Article 2, amended by Law 9106/2012, the "protected wild areas under any management category" are part of the Forest, now Natural, Heritage of the State. See definition of Official Areas for wildlife conservation. Decree 36786-MINAET/2011 can also be consulted, recitals 3 ("...the Protected Wild Areas of the State's Natural Heritage") and 4, and recital III of Decree 37622/2013, in relation to Arts. 1 and 3 of Law 9073/2012.
In this regard, the CONSTITUTIONAL CHAMBER ruled in judgment 16975/2008, among several:
"(….) the State's Natural Heritage is a public domain asset whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Forestry Law, Arts. 6 subs. a and 13 para. 2, and 14; Organic Law of the Environment, Article 32, para. 2). It comprises two important components: a) Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, Arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Law of the Environment 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, Arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3 subs. d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation." (And the same, from the CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 17126/2006, 17650/2008, 17659/2008, 2020/2009, 16938/2011, 2678/2012, 10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014, 16362/2015, among others. From the CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT: FIRST SECTION: 2/2015 and 44/2015; SECOND SECTION: 7/2008; FOURTH SECTION: 24/2015; FIFTH SECTION: 241/2011; SIXTH SECTION: 63/2009, 2166/2010, 2642/2010, 175/2011, 46/2013 and 47/2015; SEVENTH SECTION: 89/2013; the OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL, opinions C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013 and C-293-2013; Legal Opinions OJ-92-2002 and OJ-069-2008, and the COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC, Report DFOE-PGAA-59-2008: "protected wild areas constitute the State's Natural Heritage." (The immediate legal affectation automatically incorporates assets into the public domain, without the need for another act or subsequent procedure by the Administration. CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 3789/1992, 4587/1997 and 16975/2008. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment 350/2012. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT: SIXTH SECTION, 175/2011, and SEVENTH SECTION, 89/2013, etc.).
IV.- ACTIVITIES PERMITTED WITHIN THE STATE'S NATURAL HERITAGE Without prejudice to other special laws enacted, the activities that may be carried out in the wild areas of the State's Natural Heritage are defined by Article 18 of the Forestry Law:
"In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy, who will define, when appropriate, the performance of environmental impact assessments, as established by the regulation of this law." A provision developed by Article 11 of the Regulation to the Forestry Law, Decree 25721-MINAE (amended by 35868/2010, Art. 2), according to which within the Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) of the State's Natural Heritage "only training, ecotourism, and research activities shall be permitted," which "shall be subject to the provisions of the management plan for the Protected Wild Area and other regulations established in these regulations (…)". The meaning of the terms training, ecotourism, and research is given by Article 2, subsections g, n, p of the same Regulation.
For its part, the Regulation to the Biodiversity Law, Decree 34433/2008, in Article 70, subsection e.1), for National Wildlife Refuges, provides that in State-owned Refuges, "As they are part of the State's natural heritage, only research, training, and ecotourism activities may be developed." On this point, judicial and administrative case law agrees, from which the following pronouncements are cited as examples:
Judgment 1679/2013 The Judging Body considered that, "in this case, the land-use permit for residential purposes is an activity different from research, training, and ecotourism, permitted within the Gandoca-Manzanillo Refuge, therefore, it was illegal. These arguments were not contested by the appellant, and thus the Chamber does not enter into their analysis. As no infringement of Article 152 of the Regulation to the Wildlife Conservation Law, Executive Decree No. 32633, is found, the objection must be rejected." c) CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, FIRST SECTION:
Judgment 2/2016: Article 82 of the Wildlife Conservation Law "finds support in Article 18 of the Forestry Law, which indicates that in the natural heritage the State may authorize research, training, and ecotourism activities (…)." d) CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, FIFTH SECTION:
Judgment 241/2011: Numeral 82 of the Wildlife Conservation Law "concords with another norm of legal rank as well, such as Article 18 of the Forestry Law, which indicates that in the natural heritage the State may authorize research, training, and ecotourism activities; in this sense, it must be remembered that protected wild areas, such as the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, constitute a part of the State's natural heritage, hence the norm is applicable in the species." (…) The application for a "use permit made by the plaintiff for a dwelling house is not consistent with the activities for which a use permit may be granted according to Articles 82 of the Wildlife Conservation Law, 152 of the Regulation to said Law, Article 18 of the Forestry Law, and 11 of the Regulation to said law." e) AGRARIAN COURT:
Judgment 435/2011: "In accordance with numerals 1 and 18 of that same regulation, on assets that constitute the State's Natural Heritage, research, training, and ecotourism activities may be carried out or authorized, once approved by the Minister of Environment and Energy." f) OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC:
«V. On the principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The principle of progressivity of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in Articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, especially those, such as the right to the environment (Art. 11 of the Protocol), that require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all their holders. From the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Constitution, derives the principle of non-regressivity or irreversibility of the benefits or protection achieved. The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point... "The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment in accordance with Constitutional Law, which does not admit a regression to its detriment." (Judgment of the Constitutional Chamber No. 18702-10)… The regressivity in the levels of protection must be fully justified…» (Constitutional Chamber, vote No. 13367-2012).
Additionally, as indicated in Legal Opinion No. OJ-014-2010 of March 26, 2010, for a project with a similar purpose, if there is an objective cause that justifies the differentiated legal regime, it must be recorded in the legislative file:
"It is clear that the persons located on those lands would be in a different and more favorable situation than others who have also invaded areas of public domain belonging to the State … Hence the importance, on the one hand, that the legislative file record the technical or social reasons that justify the differentiated treatment and that warrant the special regulation in this case." The social reasons outlined in the statement of motives are difficult to sustain, for example, to justify the grant (concesión) for recreational housing, provided for in Article 18 of the bill.
Regarding the accreditation of the factual situation required by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in vote (voto) No. 10158-2013, attention is drawn to the absence in the legislative file of censuses of occupants, and even the indeterminacy of the existing populations, leaving matters relating to the study to define them for a later stage under the responsibility of the National Geographic Institute (IGN):
"… it is necessary that the approval of the law be justified on technical and social criteria and that this be recorded in the legislative proceedings for the purpose of defending its constitutionality. This requires that the studies must be carried out prior to the approval of the bill, making it debatable whether they can be carried out subsequently as proposed." (OJ-014-2010).
The importance of censuses, mapping, and other studies that accredit the real situation of land tenure (tenencia de la tierra) and the conditions of the border strips is important, not only for weighing the reasonableness and proportionality of the norms, but also because, if there is no complete registry of "occupants," many people will likely proceed to invade areas and claim occupation to seek benefit from the new law, increasing the number, density, and extent of existing populations and occupations. Note that Article 9 of the bill establishes that the grant (concesión) may not exceed the area (cabida) corresponding to the current occupation, for which it must already be objectively determined.
Furthermore, numeral 17 imposes on the municipalities, INDER, and SINAC, among other competent authorities and dependencies: "to issue and enforce the measures they deem necessary to improve, preserve, and prevent the current conditions of the northern and southern border zones (zonas limítrofes) and their natural resources from being harmed," an obligation that would impose the need for those current conditions to be recorded in studies prior to the approval of the law.
The technical studies must be prior to the enactment of the law, sufficient, and complete to justify the legislative measure, in the terms set forth by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional):
"the requirement for prior technical studies responds to the principle of subjecting decisions related to the environment to criteria of science and technique, in order to protect the ecological balance of the system and the health of the environment. In this sense, the requirement for technical studies that justify the approval of bills aimed at the reduction or declassification (desafectación) of an environmentally protected area must be satisfied before or during the development of the legislative procedure. Furthermore, the requirement for technical studies is not a mere formality, but rather a material requirement, that is, it must be materially demonstrated, through a scientific and individualized analysis, the degree of impact of the corresponding measure on the environment, propose recommendations aimed at reducing the negative impact on it, and demonstrate how such a measure implies a development that meets the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs." (Vote [Voto] No. 13367-2012).
In the second paragraph of Article 3, in addition to the contradiction already evidenced with the rest of the body of articles, it is not clear whether the intent is to change the regime of the northern border corridor Refuge (Refugio del corredor fronterizo norte) or to reduce it. In both cases, technical studies are required, which are not recorded in the legislative file.
There has been a solid line of jurisprudence, in support of Article 38 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente)[6], in the sense that for the reduction of a protected wilderness area (área silvestre protegida), essential requirements must be met: "by means of law and prior performance of sufficient technical studies that justify the measure." (Constitutional Chamber [Sala Constitucional], votes [votos] numbers 13367-2012 and 010158-2013. In a similar vein, judgments [sentencias] numbers 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009 and 14772-2010, among others):
"the Chamber has indicated that the technical study required by Article 38 of the Organic Law of the Environment requires a technical analysis that implies an individualized analysis, which must contain, as a minimum, the following measures:
1. The degree of impact of the corresponding measure on the environment; 2. The recommendations to reduce the environmental impact; 3. The demonstration of how the measure taken continues to satisfy the right to a healthy and ecologically balanced environment within the framework of the sustainable development policy." (Vote [Voto] No. 10158-2013).
• "ARTICLE 3.- NON-GRANTABLE AREAS Notwithstanding the provisions of the preceding article, the strip of 200 meters extending the width of and contiguous to the border with Panama is excluded from the grantable area, except where cities and populations are located, in whose perimeter grants (concesiones) may be granted in accordance with this law and according to the study to be carried out for that purpose by the National Geographic Institute.
In the case of the border with Nicaragua, only the occupied real estate (bienes inmuebles ocupados) located within the existing populations will be grantable, according to the study to be carried out for that purpose by the National Geographic Institute." Without prejudice to what has been indicated regarding the lack of technical justification, the underlined text is not consistent with subsection l) of Article 25, which provides, as a requirement for any grant (concesión) application, a certification from the National Geographic Institute that the land is not located "within the two hundred meters contiguous to the border line." • Article 4. Its heading does not encompass the different legal regimes referenced therein, nor the matter relating to the last paragraph:
"ARTICLE 4.- STATE NATURAL HERITAGE Grants (concesiones) may not be granted in areas that are affected by forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), national parks, wildlife refuges (refugios de vida silvestre), biological reserves, biological corridors, forests, wetlands, or a special protection regime in accordance with current legislation on protected areas, and in general on State natural heritage (patrimonio natural del Estado), nor in the territories of indigenous reserves.
The areas that correspond to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) shall be governed by the provisions of the special law regulating the matter.
For reasons of national security or national convenience, the State shall have free transit through the areas granted in grant (concesión), which may be temporarily occupied, as long as the exceptional circumstances that gave rise to it persist, which shall be published as an encumbrance (afectación) in the respective entry of the Real Estate Registry (Registro Inmobiliario)." • Article 5 of the bill also refers to several different topics under the title relating to only one of them. The second paragraph, and the last part of the first, are more akin to the content of Article 4.
"ARTICLE 5.- ELECTRICAL INFRASTRUCTURE Grants (concesiones) may also not be granted where there are easements (servidumbres) or rights of way used for the high-voltage electrical infrastructure of the Costa Rican Electricity Institute (Instituto Costarricense de Electricidad), including access roads for its maintenance, and in general on State natural heritage (patrimonio natural del Estado), lands consisting of forests and forest lands (terrenos forestales) class VII and higher, in accordance with the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575, whose delimitation shall correspond to MINAE.
The National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) shall provide the municipalities with the necessary information on all areas that correspond to the State natural heritage (patrimonio natural del Estado) within the border zones (zonas limítrofes), so that these lands are incorporated as such into the regulatory plans (planes reguladores) of the zone, which must be prepared and enter into force prior to the granting of the grants (concesiones) established in this law." • Article 6 "It is declared a Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre), the border corridor formed by the lands comprised in the 200 non-grantable meters according to the preceding article, along the border, from the mouth of the Sixaola River in the Caribbean Sea to Punta Burica in the Pacific Ocean, including the border cantons of Corredores, Coto Brus, and Golfito." Article 5, transcribed above, does not refer to an area of "200 non-grantable meters," so it would seem that the concordance (underlined in the text) should be made with respect to Article 3, and not Article 5.
On the other hand, it must be taken into account that there are other areas included in this declaration, such as protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) already declared in portions of that border corridor (La Amistad International Park, Las Tablas Protective Zone, and Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge) and indigenous territories (such as the Guaymí of Abrojo de Montezuma, the Guaymí of Conteburica, and the Guaymí of Altos de San Antonio), which could violate the constitutional principle of objectification of environmental protection (tutela ambiental) and Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (Law No. 7316 of November 3, 1992, Article 6.1.a), as the legislative file does not contain technical or scientific studies for the change of management category or protection regime, nor consultations with indigenous peoples.
Furthermore, the declaration requires greater precision (legal or regulatory), regarding the delimitation of the new Refuge, given that, from the conjunction of Articles 3, 1st paragraph, and 6, 1st paragraph, cities and populations yet to be defined, in a study by the National Geographic Institute, seem to be excluded from this protected wilderness area (área silvestre protegida):
"Notwithstanding the provisions of the preceding article, the strip of 200 meters extending the width of and contiguous to the border with Panama is excluded from the grantable area, except where cities and populations are located, in whose perimeter grants (concesiones) may be granted in accordance with this law and according to the study to be carried out for that purpose by the National Geographic Institute." (Article 3, 1st paragraph).
"It is declared a Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre), the border corridor formed by the lands comprised in the 200 non-grantable meters according to the preceding article, along the border, from the mouth of the Sixaola River in the Caribbean Sea to Punta Burica in the Pacific Ocean, including the border cantons of Corredores, Coto Brus, and Golfito." (Article 6, 1st paragraph).
The doctrine indicates as characteristic notes or basic components of protected natural areas (áreas silvestres protegidas): the physical or material element, a set of circumstances relating to the relevant natural conditions of the area in question; the formal element, or express declaration by the competent authority so that the space is protected; the teleological element or purposes to which the declaration responds, circumscribed fundamentally to environmental protection (tutela de los aspectos ambientales); the normative element, given by the special legal regime they entail; the subjective element, due to the necessary intervention of public powers in the declaration, defense, and management of the spaces[7]; and their individualization: "Protected natural areas must be demarcated and determined one by one, specifying their boundaries and limits..."[8].
The second paragraph reiterates the declaration of the northern border corridor national wildlife refuge, and the third paragraph, following the same line, indicates: "This declaration is made without prejudice to the rights acquired by the owners of lands registered in the National Registry (Registro Nacional) prior to the entry into force of the aforementioned decree." This third paragraph could be clarified in a manner similar to the third paragraph of numeral 37 of the Organic Law of the Environment and Article 2 of the Decree creating that Refuge, which provide, in that order:
"Private farms (fincas particulares) affected according to the provisions of this article, for being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges (refugios de vida silvestre), forest reserves (reservas forestales), and protective zones (zonas protectoras), will be included within the State protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, except when they voluntarily submit to the Forestry Regime (Régimen Forestal). In the case of forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges (refugios de vida silvestre), and in the event that payment or expropriation has not been carried out, and while it is being carried out, the areas will be subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the plan for management, recovery, and restoration of the resources." "Article 2°-The lands whose title of ownership is legitimately registered before the Public Property Registry (Registro Público de la Propiedad) in the area included within the National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre), shall only be considered part of the same until the State purchases or expropriates their property right." (The emphasis does not belong to the original).
The foregoing is because the northern border strip has had the character of public domain (demanial) long before the entry into force of the decree creating the border Refuge, and it is inappropriate to refer to "acquired rights" over the public domain (dominio público).
That border strip was declared non-claimable (indenunciable) by Legislative Decree No. 30 of June 22, 1888. Through Law No. 149 of August 16, 1929, which amends subsection 5 of Article 510 of the Fiscal Code (Law No. 8 of October 31, 1885), the character of a public domain asset (bien de dominio público) of the northern border zone was reaffirmed, setting it at 8 km.
The Law of Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, ratified once again its inalienable nature, although it reduced the width of the border strip to 2 km (Article 10).
Currently, it remains protected under the public domain regime, with the same width of 2 km, by the Law of Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961, Article 7, subsection f).
Without losing its public domain (demanial) attribute, the border zone (zona limítrofe) with Nicaragua was declared a national wildlife refuge, according to Decree No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994, amended by Decree No. 23248-MIRENEM of April 20 of the same year.
It is appropriate, then, to refer to "properties registered in accordance with the law," in the name of private individuals, or to "lands duly registered" in the National Registry (Registro Nacional). In this regard, it is worth recalling what was indicated in Opinion (Dictamen) No. C-128-1999, concerning registry inscriptions in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), but which is applicable to all lands affected en bloc to the public domain (dominio público) –as is the case of the northern border corridor– to the bodies or entities that administer them, and to those that exercise urban planning competencies there:
"1) The Municipality must respect the properties located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that private individuals reliably demonstrate to be registered in their name, in accordance with the Law.
"It corresponds to the respective municipalities, in representation of the State, the administration, supervision, and surveillance of everything related to the border zone with Panama, and its usufruct and administration, for which it will receive the cooperation of the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural) as long as the lease contracts it may have signed in the border zone referred to in this law are in force.
When dealing with areas that belong to the State natural heritage (patrimonio natural del Estado), it shall correspond to the Ministry of Environment and Energy to exercise the powers and competencies established in the preceding paragraph." Furthermore, the existence of indigenous territories and public domain assets (bienes demaniales) that are under the responsibility of other bodies or entities with exclusive competence attributed by special laws is overlooked.
• In Article 8, the broad competence conferred on the municipalities regarding the "domain" (dominio) of the southern border zone (zona limítrofe sur) is unclear, in addition to Articles 7 and 8 appearing to be two different versions of the same norm:
"In addition to the powers established in this law and the Costa Rican legal system, it is incumbent upon the municipalities within their territorial jurisdiction to ensure compliance with this regulation and everything related to the domain (dominio), development, exploitation, and use of the southern border zone (zona limítrofe sur), for which they shall appoint the necessary inspectors, who in the performance of their duties shall be vested with full authority and shall have free access to all lands and installations except private domiciles.
The municipalities shall receive support, advice, and technical assistance from INDER for the correct exercise of their powers in the border zones (zonas limítrofes)." On the topic of domain (dominio), it must be considered that in that strip there are: indigenous territories (of communal property), areas of State property or domain (Propiedad Natural del Estado, maritime-terrestrial zone [zona marítimo terrestre], etc.), lands owned by INDER, and, eventually, lands registered under private ownership:
"By virtue of the inalienability and non-claimability (indenunciabilidad) that the border strip with Panama has had since long ago, the enclaves of lawful private property within it constitute an exceptional regime, and it is incumbent upon whoever invokes it to demonstrate the existence of their title in strict compliance with the regulations that authorized it. And to be enforceable against third parties (requirement of effectiveness), the registry procedure must be completed. (Civil Code, Articles 267, 455, and 459, subsection 1)" (Opinion [Dictamen] C-146-2008. Reiterated by C-223-2015).
Take into account what was indicated in Opinion (Dictamen) No. C-223-2015 and its analysis of the current legal system, concluding:
"1) The Rural Development Institute (INDER) is competent to administer the southern border strip, except for the public domain assets (bienes demaniales) comprised therein that are under the responsibility of other administrative bodies or entities with exclusive competence, attributed by special laws, such as the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), in its two components [protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and forests and forest lands (terrenos forestales) listed in Article 13 of Law No. 7575 in relation to 15 ibid; and 42 subsection a) of Law No. 9036], the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), public domain waters and legal protection perimeters of springs (nacientes) that supply or may supply water to a population in the future, the State's mineral resources, the national archaeological heritage, etc., or assets of special regime, such as indigenous reserves…
• Article 9:
"Only the municipalities may grant grant contracts (contratos de concesión) in the southern border zone (zona limítrofe sur), to the current lessees and occupants, in accordance with the provisions of this law. On the border with Nicaragua, the provisions of the second paragraph of Article 3 of this law shall apply.
The competent municipalities must prepare, approve, and develop the regulatory plans (planes reguladores), as a prior and necessary condition to process land grant (concesión) applications.
The grant (concesión) shall be exclusively for the use and enjoyment of the areas determined in the border zone (zona limítrofe), for the term and under the conditions that this law and the respective contract establish and may not exceed the area (cabida) corresponding to the current occupation or area leased by INDER." The underlined phrase is unclear. Without prejudice to what has been stated supra regarding the lack of technical basis for the second paragraph of Article 3, the bill leaves undefined which entity or body would be competent for granting grants (concesiones) in the populations referred to therein. The first paragraph of Article 19, for example, provides that the municipalities shall maintain an administrative registry of grants (concesiones) "of the southern border zone (zona limítrofe sur)" only.
• There is a contradiction between Article 10, subsection d) and Article 12, subsection a):
"ARTICLE 10.- REQUIREMENTS Only those persons who meet the following requirements and conditions may be grantees (concesionarias):
(…)
In any case, given that the bill establishes that the rights derived from the grants (concesiones) are non-transferable, except for the death or declared absence of the grantee (concesionario) (Articles 14, 15, subsection c), 20, and 29, subsection e)), the latter numeral even providing for the transfer of the grant (concesión) right as a cause for cancellation, it merits being assessed by the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) the congruity of including commercial companies (sociedades mercantiles) among the possible grantees (concesionarios), since these are not impeded from transferring shares, quotas, participations, or assigning rights.
• In Article 13, the title "REVOCATION" does not correspond to the entirety of the text, but only to its first paragraph:
"ARTICLE 13.- REVOCATION The respective municipality may revoke, for reasons of public interest, the grants (concesiones) granted under this law, with prior compensation to the grantee (concesionario) for the improvements made to the property in grant (inmueble concesionado), when applicable.
Likewise, the administration may request from the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa) the nullity of the grant (concesión), through a declaration of lesivity (declaratoria de lesividad), or declare it directly when the nullity is evident and manifest, in accordance with the requirements of Article 173 of Law No. 6227, General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), of May 2, 1978, with a mandatory and favorable prior opinion (dictamen) from the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República)." Additionally, in the second paragraph, to the conditions of evident and manifest nullity, the condition of being absolute must be added, since the defect must be of that degree to justify the exercise of the power of ex officio review or annulment.
• In Article 14, there is an imprecision in the phrase "to their legitimate heirs, by consanguinity (a sus legítimos herederos, de consanguinidad)," given that the article provides for the direct transfer of the contract to spouses or common-law partners, who are not blood relatives, as they do not share a common ancestor:
"ARTICLE 14.- TRANSMISSION OF RIGHTS The rights derived from the concessions (concesiones) regulated in this law are non-transferable, except in the event of the death or declared absence of the concessionaire (concesionario).
In such a situation, the municipality shall authorize the direct transfer of the contract, for the remainder of the concession term, to their legitimate heirs, by consanguinity (a sus legítimos herederos, de consanguinidad) in the following order of precedence:
If there are no such heirs, the concession shall be deemed canceled and the land shall revert to the respective municipality, including the existing constructions and improvements." • There is a contradiction between Article 15, subsection c), which prohibits encumbering concessions (absolute prohibition), and Article 20, which conditions the encumbrance on the express authorization of the municipal council (relative prohibition):
"ARTICLE 15- PROHIBITIONS FOR THE CONCESSIONAIRE Concessionaires may not:
The authorizing notary of the deed shall attest to the express authorization of the municipality in view of the final agreement of the council." • Article 16:
"Without prejudice to the powers of other public institutions, the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), ex officio or at the request of any public institution or interested party, shall exercise legal oversight for the due compliance with the provisions of this law, for which purpose, it shall take the necessary actions regarding any actions that infringe or threaten to infringe this or other related regulations or to annul concessions, permits, contracts, acts, agreements, or provisions obtained in contravention of said regulations." In this regard, it must be reiterated what was indicated in Legal Opinion No. OJ-41-2011, in relation to Article 8 of the bill that was processed under legislative file No. 17.956, the "Law of Concession of the Border Zone with the Republic of Panama," a text that numeral 16 repeats:
"In Article 8°, the current Article 4° of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone is copied for purposes of the border zone regarding legal oversight for due compliance with the provisions of the new law. The Office of the Attorney General is concerned that it continues to be entrusted with legal functions, without being provided at the same time with the economic and personnel resources to be able to fulfill them efficiently; in addition, the drafting of Article 4° of Law No. 6043, due to its breadth, has generated multiple interpretations regarding what the role of the Office of the Attorney General should be with respect to the maritime-terrestrial zone.
It is for this reason that, if the legislator considers it necessary to introduce the participation of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) in the issue of oversight over the border strip … the scope of competence that would be granted should be clarified and provision should be made to ensure that the necessary resources are available to exercise its functions adequately." • In Article 18, subsection a), it is suggested to improve the drafting, given that a fee is established for an agricultural use concession of 3% of a base salary "when the land does not exceed ten hectares," and of 5% of a base salary "from 10 hectares and up to fifty hectares." Consequently, in addition to the fact that the number of hectares is written indifferently with digits or letters, in the case of land measuring 10 hectares (without exceeding it), according to the text's drafting, either 3% or 5% of the base salary could be charged.
• In Article 19, where it provides that concession contracts, extensions, etc., shall not affect third parties except from the date "of their presentation in the National Registry," it is recommended to consider that, to be enforceable against third parties, the registration filing process must be completed, as doctrine and this Office of the Attorney General have indicated:
«… the registration act then has the purpose of guaranteeing the enforceability of the administrative real right against third parties. Those third parties, in principle, would be those private individuals who are not part of the "act or contract to which the registration refers" (doctrine of Article 455 of the Civil Code).» (Legal Opinion No. C-319-2008).
"… its registration in the Real Estate Registry (Registro Inmobiliario) is what guarantees enforceability against third parties." (Legal Opinion No. C-303-2014).
«In summary, we are dealing with a declarative registration entry, and we must distinguish the effects produced by the concession (subject to approval, in cases where it is required) as a constitutive act that creates a public legal relationship, versus the declarative act that certifies the ownership of the same against third parties (registration entry):
'Declarative entries are only significant so that the Registry can deploy its effects against third parties, and constitutive entries are necessary for the effectiveness of the legal act in question. In the former, the effects between the parties are produced from the moment the legal act is executed, while in the latter, the legal transaction is not born between the parties (nor is it effective against third parties), except from the moment of registration.
In declarative entries, "…the registration is limited to publicizing against third parties the real change already produced, adding, indeed, greater protection to the extra-registral act or legal transaction…" (José Miguel Espinosa Infante, Manual of Mortgage Law, Madrid, Editorial Dykinson S.L., 2003, p. 121), from which it is deduced that in these the right exists before the document enters the Registry, making that pre-existing extra-registral right become enforceable against third parties once the document is registered (See in the same sense Cornejo, op.cit., p. 10). On the contrary, in constitutive entries, the registration "…is an integral part, essential element, and 'sine qua non' requirement for the constitution, transmission, modification, or extinction of the right…" (Espinosa Infante, op.cit., p. 121), from which it is deduced that an entry is constitutive when the right or act can only come into being with it (See in the same sense Cornejo, op.cit., p. 11).» (Administrative Registry Tribunal, Voto No. 374-2006 of 9:30 a.m. on November 27, 2006).
Jesús González Pérez refers to the effects of registration in the Public Registry of concessions:
«ÁLVAREZ GENDÍN pronounces against registration. "Really—he says—, I do not believe concessional registration was necessary or that it could harm a third party, given that it is noted in the public offices of the granting Ministerial Department and any legal act or transaction of transmission or constitution of real rights must be intervened or authorized by the granting body…"…
However, the convenience of registration is indisputable, because:
In short, the effectiveness that the Registry confers comes to affect the effectiveness of the administrative act. If every administrative act is mandatory and enforceable … being vested with a presumption of legitimacy …, the registration in the Property Registry, in cases where it is applicable, merely confirms or reiterates that presumption in which every administrative act partakes… when the administrative act is registered, when the registration is for an administrative act, it is logical that the force of the administrative act is reinforced by that conferred upon it by the Registry.»[9] (Legal Opinion No. C-279-2015).
• Article 21:
"When it concerns State institutions, they must be recognized, through a use permit, an area that considers the growth necessary for institutional development and the better provision of the public services they provide." The figure of the use permit for public domain assets has been frequently used with respect to private subjects, rather than for public law subjects:
"The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the useful domain of the asset, with the State always reserving the direct domain over the thing." (Constitutional Chamber, resolutions numbers 2306-1991, 5976-1993, 422-1996, 555-1996, 4985-1996, 366-1999, 912-2000, 5295-2000, 6269-2001, 4937-2002, 7662-2002, 8367-2002 and 8945-2005. In the same sense: Votos numbers 1118-1992, 2804-1993, 5819-1993, 5315-1996, 6714-1996, 3578-2000 and 6949-2002. The bold does not belong to the original).
"Since the lands on which the State authorizes the installation of telecommunication posts are part of the natural heritage of the state, they are subject to a public use determined by law, whereby private possession becomes exceptional to the purpose for which those lands are designated, requiring for its legitimacy an express act of the Administration, which in the present case consists of a use permit granted via administrative resolution. Administrative law regulates use permits in Article 154 of the General Law of Public Administration … the use permit basically constitutes an act of unilateral will of the Public Administration, which for reasons of convenience and temporarily allows an administered party to enjoy, on a precarious basis, a public domain asset, not subject to the commerce of men …" (Constitutional Chamber, Voto No. 2777-1998, emphasis is ours).
From its temporary and precarious nature, a practical consequence follows: the use permit is an authorization for carrying out simple acts whose effects do not significantly impact the asset used; its object is activities that do not require permanent or large-scale constructions or works and, on the contrary, imply an occupation with installations that are easy and quick to remove (kiosks, for example) or movable goods, which is why constructions with the character of permanent adherence to the land, such as schools, universities, etc., would not be covered under a use permit.
In Legal Opinion No. OJ-14-2010, this Office of the Attorney General warned that permanent constructions cannot be utilized based on a use permit.
In Legal Opinions numbers C-46-2012 of February 22, 2012, and C-97-2015 of April 23, 2015, alluding to the construction of educational infrastructure in the maritime-terrestrial zone, covered by a use permit, reference was made to these characteristics or conditions. In the first opinion addressed to the Minister of Education, it was indicated:
"From the foregoing, it is deduced, very clearly, that it is not legally possible to authorize the construction of educational infrastructure, on lands in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), based on a use permit. Not while said infrastructure is permanent or, at least, not easily removable; and it is reasonable to presume that, due to the public purpose for which the educational infrastructure is intended, its characteristics are those of permanent buildings." Budgetary regulations would even prevent the Ministry of Public Education from being able to finance improvements, and with greater reason to build a school, if the property is not registered under the Ministry's administration.
The circumstances, conditions, or characteristics noted would leave Articles 21 and 23, subsection f) with a very restricted scope of application.
• Article 22:
"ARTICLE 22.- TERM The concessions shall be granted for a term of no less than twenty-five years and no more than fifty years and shall indicate the fee (canon) to be paid in accordance with the exploitation carried out and its form of payment. The regulations of this law shall establish the procedure for processing the application, the modalities of the concession, the fee to be paid in each zone in accordance with its circumstances and, especially, with the different situation of the settlers or inhabitants of the zone, as well as any other provisions deemed necessary to regulate the relations between the municipalities and the concessionaires." Regarding the term, which is not the only subject matter of the article and therefore should not be its title, it must be considered that there are terms which, due to their length in time and their possibility of extension, imply "in essence a practically perpetual validity and with it a dispossession of the property. Which would be to the detriment of its inalienable character." (Legal Opinion No. C-181-94 of November 23, 1994).
Furthermore, in the numeral it is indicated that the regulations shall establish "the modalities of the concession, the fee to be paid in each zone in accordance with its circumstances and, especially, with the different situation of the settlers or inhabitants of the zone," which is not consistent with Article 23 (which determines the modalities of the concession) and Article 18 (which sets the fees according to the different uses).
• Article 23:
It is suggested to review the proportionality of the maximum concession areas, given that, for example, for residential and recreational use, the Regulations to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone provide for a maximum area of 4000 m2 (Article 65), the bill processed under file No. 17.956 established a maximum area of 5000 m2, and this bill doubles it.
Furthermore, as the article establishes a classification of concessions, it is not appropriate to add a subsection corresponding to the use permit for public services, given that concessions and use permits have a different legal nature.
• Article 25:
In subsections l), m), and ñ), keep in mind that the term "estate (finca)" designates an "immovable property registered in the Real Estate Registry, as a legal unit"[10], and therefore its use is not appropriate when dealing with lands subject to concession. On the other hand, the phrase "the estate to be titled (la finca a titular)" in subsection m) is not consistent with the purpose of the bill.
In subsection o), it is suggested to add the legal protection perimeters of water sources.
• Article 27. In the third paragraph, it is suggested to take into account that Article 18 of the bill already sets the fees:
"In case of extension, the fee to be paid shall be the one in force, according to the corresponding regulations, on the date on which the extension is agreed upon by the respective municipality." • Article 28. In subsection f), it is suggested to change the phrase "The repeal of the extension (La derogatoria de la prórroga)," the word "denial (denegatoria)" is more accurate.
• Article 30.
"Upon extinguishment of a concession for causes beyond the concessionaire's control, the latter must be recognized the value of the buildings and improvements existing on the parcel subject to the concession.
Upon extinguishment of a concession for reasons attributable to the concessionaire, the improvements, buildings, and installations existing on the property shall remain in favor of the respective municipality, without the latter having to recognize any sum for them. The foregoing is without prejudice to the municipality's right to sue the concessionaire for the corresponding civil damages for their non-compliance or for the respective damages and losses, deducting from these the value of said improvements and buildings.
Once a concession is extinguished, the full use and enjoyment of the land shall revert to the respective municipality." It is suggested to add to the first paragraph a phrase restricting the payment for improvements and accessions to those that were made during the validity period of the concession, and with the respective authorization, in accordance with Article 15:
"ARTICLE 15- PROHIBITIONS FOR THE CONCESSIONAIRE Concessionaires may not:
For their part, in the case of lessees, a double payment would be made, since the Autonomous Regulations for Leases in Border Strips (approved by the Board of Directors of the IDA in Article 2 of the extraordinary session No. 010-2008, of April 28, 2008, and its reforms and left without effect by agreement No. 66 of the ordinary session 16 of May 16, 2016) contemplated the payment for permanent plantations and constructions made with authorization, and consistent with the authorized use in the lease contract, when it was extinguished for causes beyond the lessee's control:
"Article 6.-Every lease contract granted by the INSTITUTE shall carry implicit the following clauses:
(…)
Upon extinguishment of a lease for reasons attributable to the lessee, the permanent plantations and constructions existing on the land that have not been introduced in accordance with the provisions of subsection f) of Article 6 of these Regulations shall remain in favor of the Institute, without it being obliged to recognize any sum for them. The content of this provision must be included within the clauses of the lease contract." In addition, it is considered advisable to eliminate the final phrase of the second paragraph "deducting from these the value of said improvements and buildings," given that the same paragraph provides that, upon the extinguishment of a concession for reasons attributable to the concessionaire, no sum should be recognized for those items.
• Article 33.
"ARTICLE 33.- MORTGAGE GUARANTEE The banks of the national banking system and State institutions are authorized to grant loans to the concessionaires of the southern border zone (zona limítrofe sur), with a mortgage or fiduciary guarantee on the respective concession and its buildings, improvements, and installations.
In the event of extinguishment of a concession due to a mortgage debt, or any other cause, attributable to the debtor, the existing guarantee shall not expire against the creditor and what is indicated in the Judicial Collection Law, No. 8624, shall apply. The real mortgage guarantee specifically falls on the concession and its accessories. If there are surpluses in the judicial collection process, these shall be delivered to the respective municipality.
In the event of adjudication through public auction, said creditor must put the concession up for bidding within a period not exceeding one year, in coordination with the municipality or granting entity, and the bidders must comply with the requirements of this law. The new bidders may carry out a new credit procedure before the creditor, or be awardees bearing the existing encumbrance. The new concessionaire must comply with the obligations that this law establishes. The verification of requirements shall be carried out by the competent judge by means of a certification issued by the corresponding municipality or granting entity, subsequent to the holding of the public auction." In Legal Opinion No. OJ-041-2011, it was indicated that this article has a wording similar to that of legislative file No. 16.542, a bill to reform Article 67 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, on which this advisory body already issued Legal Opinion No. OJ-025-2011, which is also reiterated here:
«However, in the third paragraph of the eventual drafting of Article 67 of Law No. 6043 proposed, it is insisted that the guarantee shall not expire even in the event of extinguishment of the concession; an aspect with which this advisory body disagrees and which had already been pointed out in the cited legal opinion in the following terms:
"The reform establishes that the concession rights, their constructions, and installations may be granted as a guarantee, and that the eventual cancellation of the concession shall not affect the encumbrances weighing on it. In this regard, it was also extensively stated in pronouncement No. OJ-167-2005:
"Due to their nexus of interdependence, it would not be viable to grant the constructions, installations, or improvements as a guarantee separate from the concession right. The Bill does not clarify this and could lend itself to twisted interpretations. (Legal Opinion O.J.-121-2003, pg. 14). In points IV.3 and IV.5, the mortgage on improvements is questioned.
IV.2) SUBSISTENCE OF THE ENCUMBRANCE UPON CANCELLATION OF THE CONCESSION From its origin, the Bill establishes that the cancellation of the concession for non-compliance by the concessionaire shall not affect the encumbrances weighing on it.
In our previous pronouncements, we objected to that survival of the encumbrance. Thus, in Legal Opinion O.J.-121-2003, pg. 16, it was expressed:
" VI.5) SUBSISTENCE OF THE ENCUMBRANCE UPON THE CANCELLATION OF THE CONCESSION: objections 'In Legal Opinion O.J.-074-2003, pgs. 32-33, we stated that: "It does not seem reasonable to extend beyond the legal term the possible tax and transfer consequences (encumbrances and annotations) of an extinguished right, through actions of creditors and annotating parties. If the real right of concession expires due to the agreed term's expiration, it is not logical to prolong in time the accessory rights that derive from and depend on it. (…).
The Spanish Land Law No. 1/1992 pronounces in an analogous sense, in Article 289.4, and, in our country, Decree 29794-MP-TUR, Regulations governing the granting of real guarantees that encumber the concessions of the Papagayo Gulf Tourist Pole:
'Article 3.-If the concession is canceled or extinguished, the secured obligation shall be considered due and payable and if payment is not made, the encumbered goods and rights shall be auctioned.
The Costa Rican Tourism Institute shall formalize with the auction awardee the corresponding contract, so that the concession project is continued or reformulated…'.
For this purpose, Article 4 ibid obliges the ICT to notify 'immediately to the creditor any action that the Institute initiates against the concessionaire and that may affect the concession'.
The proper outcome is that the expiration of the contract puts an end to the real guarantee rights constituted by the concessionaire.
Additional reference is made to Article 107, number 6, of the Spanish Mortgage Law, which authorizes the mortgage of certain administrative concessions, prescribing that the mortgage remains pending 'on the resolution of the concessionaire's right'.
From which doctrine deduces that mortgages on administrative concessions, with immovable relevance, are automatically extinguished upon the resolution of the mortgaging concessionaire's right, for any cause (expiry of the concession term, rescue, expiration due to non-fulfillment of obligations, etc.).
This is because the concessionaire mortgages the concession with its conditioning factors and contingencies, as a real and revocable right.
In the event of resolution of the right, 'the works or constructions revert to the State or the granting public entity'. (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Mortgage Law. Sixth Edition. Vol. IV. Bosch, Publishing House. Barcelona, pg. 439. Idem, Vol. VI, pg. 437-39. Idem, Vol. VI, pg. 440-442).
Hence, 'when mortgaging an administrative concession, the duration of the same must be carefully considered, since in the play of the encumbrance, an extension in the concessionaire's rights cannot be intended'. RIERA AISA, Luis: Mortgage, in NEJS, Vol. XI, pg. 68).
By the principle of accessoriness, the guarantee right is subject to the existence of the concession right that provides it with objective support and content, from which it cannot be detached. The termination of the latter entails the termination of the mortgage.
The appropriate course is that the extinguishment of the concession, due to term expiration, a final act declaring expiration, or any other reason (Law 6758, arts. 13 and 14), entails the extinguishment of the guaranteeing right, and if the obligation remains unpaid, the creditor may enforce the credit through the legal mechanisms that are provided for." In plain words: there cannot be a mortgage on a concession right that has no legal existence, due to having been canceled.
The duration of the mortgaged concession right is its insurmountable limit. If it ends, for any cause, it must produce, by operation of law, as a natural effect, the extinguishment of the mortgage.
The thesis being maintained is uncontested in administrative law doctrine, and even civil law doctrine. To the citations of authors made, other examples are added, among many:
"Mortgages constituted on administrative concessions are subject to the restriction of being automatically extinguished in the event of resolution of the mortgaging concessionaire's right. The administrative real right that the concession entails is extinguished, dragging the constituted mortgage with it". (GARCÍA PÉREZ, Marta. The Utilization of Maritime-Terrestrial Domain. Marcial Pons EDICA Jurídicas S. A. Madrid. 1995, p. 299) The concessionaire is obliged to place the public domain property they use "at the free disposal of the Administration if the concession expires or becomes extinguished". (GARRIDO FALLA, Fernando. Treatise on Administrative Law, pg. 505).
"It is not possible for a guarantee to survive the credit it secures, by virtue of the principle accessorium sequitur principale". TRABUCCHI, Alberto: Institutions of Civil Law. Volume II. Edit. Private Law Review. Madrid. 1967, pg. 160). …
The Bill, by extending the mortgage over the concession right, despite the latter having been canceled, would create a contradictory situation within the law regarding the reversion of the constructions to the state entity." Another point to review is the figure of the trust of guarantee (fideicomiso de garantía) which is not developed in the bill (particularly what happens if the credit is not honored), and which, of course, functions differently from a mortgage guarantee; as well as the clarification of the term "fiduciary guarantee (garantía fiduciaria)":
"III.3.6) DOUBTS RAISED BY THE REFERENCE TO THE FIDUCIARY GUARANTEE (Article 12, para. 3°)" Since surface area (superficie) is a real property right (derecho real), the reference to the fiduciary guarantee (garantía fiduciaria) must be reviewed. The term fiduciary (fiduciario) has different meanings: The one linking it to a surety bond (fianza) would be out of context, since it does not fall upon a specific thing, in order to realize its value and satisfy the debt. It would have a personal nature, by granting the creditor the right to proceed against the debtor or a third party, who obligates themselves alongside the former or in substitution thereof.
With this connotation, equivalent to a surety bond (fianza), the Courts frequently use the term fiduciary guarantee (garantía fiduciaria). Examples are the resolutions of the SALA CONSTITUCIONAL numbers 5203-94, 6487-94, 4079-95, 0688-96, 1295-96, 2000-02479 and 2001-07202; of the SALA PRIMERA DE LA CORTE number 45 of 1994, cons. XII; of the TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL number 1008-M of 1997, cons. II, 341-L of 1997, cons. IV, and 148-R of 2000, cons. II; and of the TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA number 398 of 1999. With the same meaning, the phrase fiduciary guarantee (garantía fiduciaria) is used in criminal matters, for purposes of granting pretrial releases.
Fiduciary (Fiduciario) is also the person who acquires property under fiduciary ownership (propiedad fiduciaria), undertaking to give it the destination determined by the trustor (fiduciante) in the contract or will. The transfer of ownership to the fiduciary (fiduciario) is not a transfer of ordinary ownership, of which the fiduciary is instead more of an administrator for the benefit of a third party. Fiduciary ownership (propiedad fiduciaria) creates a 'segregated patrimony' (patrimonio de afectación), separate from the patrimony of the parties involved.
And one speaks of a Trust for Guarantee (Fideicomiso en Garantía), whereby the trust assets (bienes fideicometidos) serve as guarantee for a credit transaction. The debtor, upon obtaining a credit, instead of granting a mortgage, transfers fiduciary ownership (propiedad fiduciaria), with the possibility of reserving the right to use it during a period. If the debtor falls into default, the fiduciary (fiduciario) liquidates the asset on the market, applies the portion of the proceeds corresponding to the debt, and returns the surplus to the debtor.
In summary, the fiduciary transaction (negocio fiduciario) makes possible the transfer of title to a thing or right from the trustor (fiduciante) to the fiduciary (fiduciario), to guarantee the fulfillment of an obligation, or so that the fiduciary (fiduciario) manages or administers the exercise of that right.
We can then distinguish, with Gustavino, between administration and guarantee fiduciary transactions (negocios fiduciarios). In the former, "the transfer is carried out to facilitate the fiduciary's (fiduciario) administration, conservation or exploitation of the asset, or the exercise of the transferred right." The trustor (fiduciante) determines the destination of the transferred asset or right and retains the power to demand its retransfer, as long as the asset remains in the fiduciary's (fiduciario) patrimony.
In the latter, there is an obligatory relationship between the parties and "the right transferred for the purpose of assurance gives the fiduciary (fiduciario) (creditor) the power to satisfy the debt through the liquidation of the res fiduciae in the event the trustor (fiduciante) (debtor) fails to fulfill the debt. In such a scenario, the trustor (fiduciante) cannot unilaterally modify the destination of the asset nor demand its retransfer." It is appropriate here to distinguish two subcategories of the fiduciary guarantee transaction (negocio fiduciario de garantía), depending on whether the fiduciary (fiduciario) acquires the right to directly satisfy the credit by alienating the asset, or only assumes the right to retain it as guarantee. (Gustavino, Elías P. Actos fiduciarios, in Estudios de Derecho Civil, en homenaje a Héctor Lafaille. Edics. Depalma, Buenos Aires. 1968, pg. 376).
The suggested review aims to avoid an incorrect use of the figure of the fiduciary guarantee (garantía fiduciaria) that the reform incorporates." (Legal Opinion No. OJ-074-2003 of May 14, 2003).
(...)
Along the same lines, the bill indicates that the competent judge will verify requirements after the auction (remate) has taken place; but it does not indicate what will happen if said judge determines that one or more legal requirements are not met.
Also on a previous occasion, this advisory body recommended the weighing of interests regarding the development of large-scale tourism projects by foreign companies with resources from the Costa Rican state banking system, which would be permitted if the bill under consultation were to prosper:
"Aside from that legality hurdle, the point would require a prudent assessment by the Asamblea Legislativa on the advisability of attracting foreign developers who will finance their projects with credits from national commercial banks, fundamentally state banks, and not foreigners who come to invest their own resources in the country. Due to the scale of the projects being promoted in the area, they could even decapitalize the credit portfolio for domestic investors or borrowers." (Legal Opinion No. OJ-121-2003 of July 23, 2003).
Finally, two further clarifications. The third paragraph of proposed Article 67 speaks of the extinction of a concession (concesión) due to mortgage debt; however, this cause is not stipulated among those established by Article 52 of Law No. 6043. And in the same paragraph, when it speaks of the extinction of concessions (concesiones) for any other cause attributable to the creditor; the correct reference should be the debtor.» (OJ-025-2011).
• Transitorio III:
"From the date of publication of the Plan Regulador, the occupants and lessees of the border zone shall have a period of one year to submit the concession (concesión) application, together with all the requirements demanded by this law and its regulation, to the respective municipality." Norms related to eviction and demolition for violation of the law's provisions are lacking, when the concession (concesión) application has not been submitted within that period, or when the concession (concesión) is denied due to non-compliance with the requirements, as are articles analogous to 62 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre to prevent the execution of works without authorization, and to 13, in relation to 12 of the same legal body, so that municipalities can exercise effective oversight over the territory subject to their administration. Said legal texts are cited:
"Article 12.- In the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) it is prohibited, without the due legal authorization, to to erect buildings or installations, to cut down trees, to extract products, or to carry out any other type of development, activity, or occupation." "Article 13.- The corresponding jurisdictional authorities and the respective municipalities, as soon as they have notice of the infractions referred to in the two previous articles, shall proceed, following a report prepared for that purpose if deemed necessary, to the eviction of the offenders and to the destruction or demolition of the constructions, remodelings, or installations carried out by them, without any liability whatsoever for the authority or the municipality. The cost of the demolition or destruction shall be charged to the owner of the construction or installation. All of the foregoing without prejudice to any applicable criminal sanctions." "Article 62.- Whoever in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) builds or carries out any type of development contrary to the provisions of this law or related laws, or prevents the execution of an order for suspension or demolition of works or installations, or the application of a sanction to an offender against the provisions of those laws, without prejudice to sanctions of another kind, shall be punished with imprisonment from one month to three years, unless the act constitutes a more serious crime."
The bill under consultation presents problems of legislative technique and potential conflicts of constitutionality.
Sincerely,
M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora.
[1] "Only the municipalities may grant concession contracts (contratos de concesión) in the southern border zone (zona limítrofe sur), to the current lessees and occupants, in accordance with the provisions of this law… The concession (concesión) shall be exclusively for the use and enjoyment of the determined areas in the border zone (zona limítrofe), for the term and under the conditions that this law and the respective contract establish and may not exceed the area corresponding to the current occupation or leased area by the holder." [2] "From the date of publication of the Plan Regulador, the occupants and lessees of the border zone shall have a period of one year to submit the concession (concesión) application, together with all the requirements demanded by this law and its regulation, to the respective municipality." [3] Challenged before the Sala Constitucional under expediente No. 15-006655-0007-CO.
[4] Protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas); and forests and forest lands listed in Article 13 of Law No. 7575 in relation to Article 15 of the same law; and Article 42 section a) of Law No. 9036 (Opinion No. C-223-2015).
[5] Chapter III, called "ADMINISTRATION OF COMMUNITY COASTAL TERRITORIES AND THEIR REGIME OF USE AND EXPLOITATION" contained norms related to the granting of concessions (concesiones).
[6] "Article 38.- Reduction of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas). The surface area of the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), natural patrimony of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure." [7] See López Ramón, Fernando. La conservación de la naturaleza: los espacios naturales protegidos, Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 1980, p. 92; Jiménez Jaén, Adolfo. El régimen jurídico de los Espacios Naturales Protegidos, McGraw-Hill, Madrid, 2000, p. 123; Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, vol. III, Trivium, Madrid, 1997, pp. 321-323 and Ortiz García, Mercedes. La conservación de la biodiversidad marina: las áreas marinas protegidas, COMARES, Granada, 2002, pp. 120-130.
[8] Martín Mateo, Ramón. Op.cit. p. 321.
[9] González Pérez, Jesús. Los efectos de la inscripción de los actos administrativos. En Revista de Administración Pública (mayo-agosto, 1974) No. 74, pp. 19 y 23.
[10] Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, Decreto No. 34331 of November 29, 2007 art.2 k).
Opinión Jurídica : 047 - J del 28/04/2017 28 de abril del 2017 OJ-47-2017 Licenciada Silma Bolaños Cerdas Jefa de Área Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio No. ECO-398-2016, donde solicita el criterio sobre el proyecto denominado “LEY PARA CREAR UN RÉGIMEN ESPECIAL DE CONCESIONES PARA LOS ARRENDATARIOS Y OCUPANTES ACTUALES DE LA ZONA FRONTERIZA CON LAS REPÚBLICAS DE PANAMÁ Y NICARAGUA” (expediente legislativo No. 19.974).
Se recuerda la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, por ser inaplicable en este caso; y se advierte que no se emitirá un criterio sobre su bondad u oportunidad (del ámbito discrecional legislativo); y que nuestra opinión jurídica carece de efectos vinculantes.
El objeto del proyecto, según su artículo 1, es establecer un régimen jurídico específico y diferenciado para las franjas de dos mil metros de ancho contiguas a las fronteras con las Repúblicas de Panamá y Nicaragua, permitiendo la permanencia de “ocupantes” y arrendatarios actuales a través del otorgamiento de concesiones:
“Esta ley tiene por objeto, establecer un régimen especial de concesiones para dar seguridad jurídica a los ocupantes actuales y arrendatarios ubicados en la franja fronteriza con la República de Panamá y Nicaragua, que cumplan con los requisitos y condiciones establecidos en la ley.” Este proyecto, según su exposición de motivos al folio 9 del expediente legislativo, retoma, con algunas modificaciones, el texto del expediente No. 17.956, de “Ley de Concesión de la Zona Fronteriza con la República de Panamá”, al cual nos referimos en la Opinión Jurídica No. OJ-41-2011 del 19 de julio del 2011.
El nuevo texto presenta algunas inconsistencias.
La primera de ellas, es que los artículos 10 inciso e) y 25 incisos p) y q) requieren, para ser concesionario, la condición de arrendatario del INDER, sin embargo, los artículos 1 y 9[1] y el transitorio III[2] se refieren, además de los arrendatarios, a los “ocupantes”, con lo cual no queda claro si el proyecto es solo para arrendatarios o también para meros ocupantes.
En segundo lugar, el proyecto parece estar concebido únicamente para la franja fronteriza sur, a pesar de que el segundo párrafo del artículo 3 prevé el otorgamiento de concesiones en inmuebles ocupados dentro de poblaciones de la franja fronteriza norte.
En tercer lugar, en lo que se refiere a la franja fronteriza norte, hay una incongruencia que se La franja fronteriza de 2000 m de ancho desde Punta Castilla en el Mar Caribe, hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico, tiene naturaleza de Refugio Nacional de Vida Silvestre conforme al Decreto No. 22962-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No. 23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, salvo las porciones segregadas en las leyes números 7774 de 21 de mayo de 1998 y 8803 de 16 de abril del 2010[3]. Esta declaratoria es reafirmada en el artículo 6, párrafo 2°, de este proyecto:
“De conformidad con el Decreto Ejecutivo No. 22962-MIRENEM, se declara Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico, según se dispone en el Tratado de Límites Cañas-Jerez del 15 de abril de 1858.” En el artículo 4 del proyecto, párrafo 1°, se dispone, conforme a la normativa vigente, que no se podrán otorgar concesiones, al amparo de este proyecto, en las áreas declaradas refugios de vida silvestre:
“No se podrán otorgar concesiones en las áreas que se encuentren afectadas por reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas, corredores biológicos, bosques, humedales o a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, y en general sobre patrimonio natural del Estado, ni en los territorios de reservas indígenas.” Sin embargo, en el segundo párrafo del artículo 3, se prevé el otorgamiento de concesiones en el refugio antes citado:
“En el caso de la frontera con Nicaragua, solo serán concesionables los bienes inmuebles ocupados, que se ubiquen dentro de las poblaciones existentes, de acuerdo con el estudio que al efecto realizará el Instituto Geográfico Nacional.” Siendo esta franja fronteriza Refugio de Vida Silvestre, como ya se indicó, el segundo párrafo del artículo 3además de ser discordante con el resto del articulado, carece de justificación técnica, como se desarrollará en el siguiente acápite.
Por otra parte, aún cuando los artículos 10 inciso e) y 25 incisos p) y q) requieren, para ser concesionario, la condición de arrendatario del INDER, ya la Procuraduría se pronunció sobre la dudosa legalidad que tendrían esos contratos, si se hubieran otorgado dentro de los límites de ese Refugio, con posterioridad a su creación:
“En la franja fronteriza norte, el Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Biológico lo administra el Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (Leyes 7575, art. 13, pfo. 2°; 7554, art. 32, pfo. 2°; 7788, arts. 22 y 28; 7317, art. 82, pfo. 2°; Decreto 22962/1994, art. 3°) …
En cuanto a determinar si son válidos todos y cada uno de los contratos de arrendamiento otorgados por el Instituto en la franja fronteriza, cuyos términos se desconocen, cabe recordar que los casos concretos no son consultables a la Procuraduría, la que no sustituye a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias. (Ley 6815, art. 5° y jurisprudencia administrativa que lo informa). El Inder está inhibido para otorgar “arrendamientos” dentro el área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Biológico después de su creación, lo que contravendría la regla de la competencia, con los vicios legales consiguientes. (Ley General de la Administración Pública, art. 129; dictamen C-146-2008).” (Dictamen No. C-223-2015).
Finalmente, el proyecto no toma en cuenta que el 19 de mayo del 2016 entró en vigencia el Decreto No. 39688-MAG del 22 de abril del mismo año, el cual regula el otorgamiento de concesiones por parte del INDER, en terrenos urbanos del área segregada del Refugio nacional de vida silvestre del corredor fronterizo norte por la Ley No. 7774 de 21 de mayo de 1998, y en los terrenos de la franja fronteriza sur que estén bajo su administración (se exceptúan los bienes demaniales que la misma comprenda y que estén a cargo de otros entes u órganos administrativos con competencia exclusiva, atribuida por leyes especiales, como el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes,[4] la zona marítimo terrestre, aguas de dominio público y perímetros legales de protección de las fuentes que surtan de agua o puedan surtir en el futuro a una población, los recursos minerales del Estado, el patrimonio nacional arqueológico, etc., o los bienes de régimen especial, como los territorios indígenas, conforme al Dictamen No. C-223-2015), por lo que, además de “ocupantes” y arrendatarios, puede haber concesionarios.
Las normas legales que se dicten en relación con las áreas silvestres protegidas deben tener sustento técnico, conforme al principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica:
“se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica" (Sala Constitucional, votos números 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 y 21258-2010).
“Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.” (Sala Constitucional, voto No. 6322-2003).
El cual se relaciona con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad:
“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.” (Sala Constitucional, voto No. 7294-1998, reiterado en el voto No. 18665-2012).
Y guarda estrecha relación también con el principio de interdicción de la arbitrariedad:
“La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo… y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho…” (Sala Constitucional, voto No. 11155-2007).
Conforme se indicó en el acápite anterior, el párrafo segundo del artículo 3 del proyecto consultado, permitiría el otorgamiento de concesiones en los “inmuebles ocupados, que se ubiquen en las poblaciones existentes” del Refugio de vida silvestre del corredor fronterizo norte, las cuales serían para uso agropecuario, comercial, industrial, habitacional y habitacional recreativo, según los artículos 18 y 23 del proyecto.
La definición de las “poblaciones existentes” se deja a “estudio que al efecto realizará el Instituto Geográfico Nacional”.
Valga indicar que no constan en el expediente legislativo No. 19.974 estudios técnicos que fundamenten esa posibilidad, conforme lo indicado en el voto constitucional No. 10158-2013, el cual especificó el grado de sustento técnico que requería un proyecto que pretendía, igual que el ahora consultado, el otorgamiento de concesiones en un refugio nacional de vida silvestre para uso habitacional, agrario, etc.:
“La inexistencia de estudios técnicos que determinen la posibilidad de otorgar concesiones para el desarrollo de actividades humanas …: El único punto que cuestionan los diputados y las diputadas consultantes en cuanto a la forma, se enfoca en la violación al procedimiento dispuesto en los artículos 36 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554. Alegan que no existen estudios técnicos que justifiquen la pertinencia de otorgar concesiones dentro de un Refugio de Vida Silvestre, dadas las afectaciones que sin lugar a dudas las actividades que realicen en dichos terrenos provocarán sobre las áreas protegidas … al analizar el texto del proyecto, así como los diferentes criterios aportados por las autoridades consultantes, observa este tribunal que los artículos discutidos, específicamente el artículo 45 y 51 del proyecto, establecen en primer lugar la declaratoria de territorio costero comunitario y en segundo lugar la posibilidad de otorgar concesiones dentro del Refugio … La declaratoria de un Refugio Nacional de Vida silvestre, en este caso, el de Ostional, como territorio costero comunitario, sí tiene incidencia en su manejo y en el régimen que lo regula, así se infiere de las normas que contiene el capítulo tercero del proyecto consultado;[5] su aplicación puede tener un influjo relevante en la naturaleza del refugio, debilitando su régimen de protección, por esta razón se requiere un estudio de impacto ambiental previo. No hay duda que la declaratoria de territorio costero de un refugio nacional de vida silvestre, sí puede modificar, significativamente, la condición real y efectiva del área protegida por el refugio. Se puede vaciar de contenido el régimen que define el refugio.
El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.
Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley.
En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional…
Respecto al Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional en acatamiento del Principio Precautorio, se requiere de previo a la declaratoria como territorio costero comunitario y a la concesión –tal y como lo señalan las y los diputadas y diputados consultantes- de un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto dicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en esta sentencia.” (La negrita no pertenece al original).
El régimen jurídico vigente de los refugios nacionales de vida silvestre, como áreas silvestres protegidas y Patrimonio Natural del Estado, donde se permiten únicamente labores de investigación, capacitación y ecoturismo, es desarrollado en el Dictamen No. C-134-2016:
«III.- AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS SON PARTE DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO Las áreas silvestres protegidas son parte del Patrimonio Natural del Estado. Lo establece silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo (…)”. La Ley Forestal 7575/1996, en el artículos 39, inciso i, reproduce ese enunciado: “las áreas silvestres protegidas cualquiera que sea su categoría de manejo (…) conforman el patrimonio natural del Estado”, y, en lo conducente, refuerzan esa integración sus artículos 13, en calidad de “áreas declaradas inalienables” (dictamen C-339-2004 de Procuraduría), y 1°, pfo. final, en concordancia con el 18 ibid. Sobre la interpretación articulada de estos dos últimos, vid. sentencia N° 44/2015 de la SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).
A tono con la Ley 7317/1992, de Conservación de la Vida Silvestre, en el artículo 2°, reformado por la Ley 9106/2012, las “áreas silvestres protegidas por cualquier categoría de manejo” forman parte del Patrimonio Forestal, hoy Natural, del Estado. Ver definición de Áreas oficiales de conservación de la vida silvestre. También puede consultarse el Decreto 36786-MINAET/2011, considerandos 3° (“…las Áreas Silvestres Protegidas del Patrimonio Natural del Estado”) y 4°, y el considerando III del Decreto 37622/2013, en relación con los arts. 1° y 3° de la Ley 9073/2012.
Al respecto, se pronunció la SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia 16975/2008, entre varias:
“(….) el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata”. (E igual, de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 17126/2006, 17650/2008, 17659/2008, 2020/2009, 16938/2011, 2678/2012, 10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014, 16362/2015, entre otras. Del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION PRIMERA: la 2/2015 y 44/2015; SECCION SEGUNDA: 7/2008; SECCION CUARTA: 24/2015; SECCION QUINTA: 241/2011; SECCION SEXTA: 63/2009, 2166/2010, 2642/2010, 175/2011, 46/2013 y 47/2015; SECCION SÉTIMA: 89/2013; la PROCURADURÍA, dictámenes C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013 y C-293-2013; Opiniones Jurídicas OJ-92-2002 y OJ-069-2008, y la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Informe DFOE- PGAA-59-2008: “las áreas silvestres protegidas constituyen Patrimonio Natural del Estado”. (La afectación legal inmediata incorpora los bienes de manera automática al dominio público, sin necesidad de otro acto o procedimiento posterior de la Administración. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3789/1992, 4587/1997 y 16975/2008. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 350/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION SEXTA, la 175/2011, y SECCION SÉTIMA, la 89/2013, etc.).
IV.- ACTIVIDADES PERMITIDAS DENTRO DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO Sin perjuicio de otras leyes especiales que se dicten, las actividades que pueden realizarse en las áreas silvestres del Patrimonio Natural del Estado las define el artículo 18 de la Ley Forestal:
“En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” Norma que desarrolla el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto 25721-MINAE (reformado por 35868/2010, art. 2°), según el cual dentro de las Áreas Silvestres Protegidas del Patrimonio Natural del Estado “sólo se permitirá realizar actividades de capacitación, ecoturismo e investigación”, las que “estarán sujetas a lo establecido en el plan de manejo del Área Silvestre Protegida y otras regulaciones establecidas en la presente normativa (…)”. El significado de los términos capacitación, ecoturismo e investigación lo da el artículo 2°, incisos g, n, p del mismo Reglamento.
Por su parte, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, en el artículo 70, inciso e.1), para los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, prevé que en los Refugios de propiedad estatal, “Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo”.
En el punto, es conteste la jurisprudencia judicial y administrativa, de la que se citan como ejemplos los siguientes pronunciamientos:
La Opinión Jurídica OJ-69-2008 de la Procuraduría cita, en ese sentido, las “sentencias de la Sala Constitucional números 5399-93, 2777-98, 9158-98 considerando I d), 2988-99, 2005-08945 y 2007-02063, entre otras)”.
Los precedentes de la jurisdicción constitucional son parte del Derecho de la Constitución y vinculantes erga omnes, salvo para la Sala Constitucional, la que puede variar de criterio. (Ley 7135/1989, art. 13). La eficacia de la cosa juzgada constitucional es “absoluta y general, se extiende a cualquier sujeto de derecho, tanto los que intervinieron como partes principales o accesorias como a los que no fueron parte en el proceso constitucional”. Comprende “la parte dispositiva (por tanto) como a la parte considerativa o razonamientos de hecho y de derecho”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 12825/2014).
Sentencia 1679/2013 Los Juzgadores estimaron que, “en este caso, el permiso de uso de suelo para habitación, es una actividad diversa a la investigación, capacitación y ecoturismo, permitidas dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo, por ende, resultaba ilegal. Esos argumentos no fueron combatidos por el recurrente, así las cosas la Sala no entra a su análisis. Al no encontrarse vulneración alguna al artículo 152 del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo no. 32633, el cargo deberá rechazarse”.
Sentencia 2/2016: El artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre ”encuentra amparo en el artículo 18 de la Ley Forestal que señala que en el patrimonio natural el Estado puede autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo (…)”.
Sentencia 241/2011: El numeral 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre “concuerda con otra norma de rango legal también, como lo es el artículo 18 de la Ley Forestal que señala que en el patrimonio natural el Estado puede autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, en este sentido debe recordarse que las áreas silvestres protegidas, como lo es el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo constituyen una parte del patrimonio natural del Estado, por ello la norma resulta aplicable en la especie”. (…) La solicitud de “permiso de uso que efectuó el demandante para casa de habitación, no resulta acorde con las actividades para las que se puede otorgar permiso de uso según los artículos 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, 152 del Reglamento a dicha Ley, artículo 18 de la Ley Forestal y 11 del Reglamento a dicha ley”.
Sentencia 435/2011: “Conforme a los numerales 1 y 18 de esa misma normativa, en los bienes que conforman el Patrimonio Natural del Estado se pueden realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía”.
«V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces… “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10)… La regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada…» (Sala Constitucional, voto No. 13367-2012).
Además, como se indicó en la Opinión Jurídica No. OJ-014-2010 del 26 de marzo del 2010, para un proyecto con un objeto similar, si existe una causa objetiva que justifique el régimen jurídico diferenciado, debe constar en el expediente legislativo:
”Es claro que las personas que se encuentran en esos terrenos quedarían en una situación distinta y más favorable que otros que también han invadido zonas de dominio público del Estado … De ahí la importancia por un lado, que quede constancia en el expediente de las razones técnicas o sociales que justifican el tratamiento diferenciado, y que ameritan la regulación especial en este caso.” .
Las razones sociales que se esbozan en la exposición de motivos, son difíciles de sostener, por ejemplo, para justificar la concesión para vivienda recreativa, prevista por el artículo 18 del proyecto.
Respecto de la acreditación de la situación fáctica que requiere la Sala Constitucional en el voto No. 10158-2013, llama la atención la inexistencia en el expediente legislativo de censos de ocupantes, e incluso, la indeterminación de las poblaciones ya existentes, dejándose lo relativo al estudio para definirlas, para una etapa posterior a cargo del Instituto Geográfico Nacional:
“… es necesario que la aprobación de la ley se justifique en criterios de índole técnico y social y que así quede consignado en el trámite legislativo para efectos de defender su constitucionalidad. Esto obliga a que los estudios deban ser realizados en forma previa a la aprobación del proyecto, por lo que resulta discutible si éstos pueden realizarse en forma posterior como se plantea.” (OJ-014-2010).
La importancia de los censos, mapeos y demás estudios que acrediten la situación real de la tenencia de la tierra y las condiciones de las franjas fronterizas es importante, no solo para la ponderación de la razonabilidad y proporcionalidad de las normas, sino también porque, si no hay un registro completo de los “ocupantes”, probablemente muchas personas procederán a invadir áreas y alegarán ocupación para pretender beneficiarse con la nueva ley, aumentándose la cantidad, densidad y extensión de las poblaciones y ocupaciones existentes. Nótese que el artículo 9 del proyecto establece que la concesión no podrá exceder la cabida correspondiente a la ocupación actual, para lo cual deberá estar ya objetivamente determinada.
Además, el numeral 17 impone a las municipalidades, INDER y SINAC, entre otras autoridades y dependencias competentes: “dictar y hacer cumplir las medidas que estimaren necesarias para mejorar, preservar y evitar que se perjudiquen las condiciones actuales de las zonas limítrofes norte y sur así como sus recursos naturales”, obligación que impondría la necesidad de que esas condiciones actuales consten en estudios previos a la aprobación de la ley.
Los estudios técnicos deben ser previos a la promulgación de la ley, suficientes y completos para justificar la medida legislativa, en los términos expuestos por la Sala Constitucional:
“la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.” (Voto No. 13367-2012).
En el segundo párrafo del artículo 3, además de la contradicción ya evidenciada con el resto del articulado, no queda claro si lo que se pretende es cambiar el régimen al Refugio del corredor fronterizo norte, o reducirlo. En ambos casos, se requieren estudios técnicos, que no constan en el Ha habido una sólida línea jurisprudencial, en apoyo del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente[6], en el sentido de que para la reducción de un área silvestre protegida deben cumplirse requisitos esenciales: “por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida.” (Sala Constitucional, votos números 13367-2012 y 010158-2013. En similar sentido, las sentencias números 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009 y 14772-2010, entre otras):
“la Sala ha indicado que el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente requiere de un análisis técnico que implica un análisis individualizado, el cual debe contener como mínimo las siguientes medidas:
1. El grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente; 2. Las recomendaciones para reducir el impacto ambiental; 3. La demostración de cómo la medida que se toma, continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el marco de la política de desarrollo sostenible.” (Voto No. 10158-2013).
• “ARTÍCULO 3.- ÁREAS NO CONCESIONABLES No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, se excluye del área concesionable, la franja de 200 metros que se extiende a lo ancho y contiguo a la frontera con Panamá, salvo donde se ubiquen ciudades y poblaciones, en cuyo perímetro se podrán otorgar concesiones de conformidad con esta ley y de acuerdo con el estudio que al efecto realizará el Instituto Geográfico Nacional.
En el caso de la frontera con Nicaragua, solo serán concesionables los bienes inmuebles ocupados, que se ubiquen dentro de las poblaciones existentes, de acuerdo con el estudio que al efecto realizará el Instituto Geográfico Nacional.” Sin perjuicio de lo indicado sobre la carencia de justificación técnica, el texto subrayado no es acorde con el inciso l) del artículo 25, que prevé, como requisito de toda solicitud de concesión, una certificación del Instituto Geográfico Nacional de que el terreno no se ubica “en los doscientos metros contiguos a la línea fronteriza”.
• Artículo 4. Su epígrafe no engloba los diferentes regímenes jurídicos allí referenciados, ni lo relativo al último párrafo:
“ARTÍCULO 4.- PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO No se podrán otorgar concesiones en las áreas que se encuentren afectadas por reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas, corredores biológicos, bosques, humedales o a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, y en general sobre patrimonio natural del Estado, ni en los territorios de reservas indígenas.
Las áreas que correspondan a la zona marítimo terrestre, se regularán por lo que dispone la ley especial que regula la materia.
Por razones de seguridad nacional o de conveniencia nacional, el Estado tendrá libre tránsito por las áreas dadas en concesión, las cuales podrán ser ocupadas temporalmente, mientras se mantengan las circunstancias excepcionales que le dieron origen, lo cual se publicará como una afectación en el asiento respectivo del Registro Inmobiliario.” • El artículo 5 del proyecto, se refiere también a varios temas diferentes bajo el título relativo a solo uno de ellos. El segundo párrafo, y la última parte del primero, son más afines al contenido del artículo 4.
“ARTÍCULO 5.- INFRAESTRUCTURA ELÉCTRICA Tampoco se podrán otorgar concesiones donde existan servidumbres o derechos de paso utilizados para la infraestructura eléctrica de alta tensión del Instituto Costarricense de Electricidad, incluyendo caminos de acceso para su mantenimiento, y en general sobre el patrimonio natural del Estado, los terrenos constituidos por bosques y terrenos forestales clases VII y superiores, de conformidad con la Ley Forestal No. 7575, cuya delimitación corresponderá al Minae.
El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) brindará a las municipalidades la información necesaria sobre todas las áreas que corresponden al patrimonio natural del Estado dentro de las zonas limítrofes, con el fin de que estos terrenos sean incorporados como tales a los planes reguladores de la zona, que se deberán elaborar y entrar en vigencia, previo al otorgamiento de las concesiones establecidas en esta ley.” • Artículo 6 “Se declara Refugio de Vida Silvestre, al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en los 200 metros no concesionables según el artículo anterior, a lo largo de la frontera, desde la boca del río Sixaola en el Mar Caribe hasta Punta Burica en el Océano Pacífico, incluyendo los cantones fronterizos de Corredores, Coto Brus y Golfito.” El artículo 5, antes transcrito, no se refiere a un área de “200 metros no concesionables”, por lo que pareciera que la concordancia (subrayada en el texto) debe hacerse respecto del artículo 3, y no del 5.
Por otra parte, debe tomarse en cuenta que hay otras áreas comprendidas en esta declaratoria, tales como áreas silvestres protegidas ya declaradas en porciones de ese corredor fronterizo (Parque Internacional La Amistad, Zona Protectora Las Tablas y Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo) y territorios indígenas (tales como el Guaymí de Abrojo de Montezuma, el Guaymí de Conteburica y el Guaymí de Altos de San Antonio), lo cual podría quebrantar el principio constitucional de objetivación de la tutela ambiental y el Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Ley No. 7316 de 3 de noviembre de 1992, artículo 6.1.a), al no constar en el expediente estudios técnicos o científicos para el cambio de categoría de manejo o régimen de protección, ni consultas a los pueblos indígenas.
Además, la declaratoria requiere de mayor precisión (legal o reglamentaria), en lo que respecta a la delimitación del nuevo Refugio, dado que, de la conjunción de los artículos 3, párrafo 1° y 6, párrafo 1°, parecen excluirse de esta área silvestre protegida, ciudades y poblaciones aún por definir, en un estudio del Instituto Geográfico Nacional:
“No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, se excluye del área concesionable, la franja de 200 metros que se extiende a lo ancho y contiguo a la frontera con Panamá, salvo donde se ubiquen ciudades y poblaciones, en cuyo perímetro se podrán otorgar concesiones de conformidad con esta ley y de acuerdo con el estudio que al efecto realizará el Instituto Geográfico Nacional.” (Artículo 3, párrafo 1°).
“Se declara Refugio de Vida Silvestre, al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en los 200 metros no concesionables según el artículo anterior, a lo largo de la frontera, desde la boca del río Sixaola en el Mar Caribe hasta Punta Burica en el Océano Pacífico, incluyendo los cantones fronterizos de Corredores, Coto Brus y Golfito.” (Artículo 6, párrafo 1°).
La doctrina señala como notas características o componentes básicos de los espacios naturales protegidos (áreas silvestres protegidas): el elemento físico o material, reunión de circunstancias relativas a las condiciones naturales relevantes del área en cuestión; el elemento formal, o declaración expresa de la autoridad competente para que el espacio quede protegido; el elemento teleológico o finalidades a las que responde la declaración, circunscritas fundamentalmente a la tutela de los aspectos ambientales; el elemento normativo, dado por el régimen jurídico especial que comportan; el elemento subjetivo, por la necesaria intervención de los poderes públicos en la declaración, defensa y gestión de los espacios[7] y su individualización: “Los espacios naturales protegidos deben acotarse y determinarse uno a uno precisando sus lindes y límites...”[8].
El segundo párrafo reitera la declaratoria del refugio nacional de vida silvestre del corredor fronterizo norte, y el tercer párrafo, siguiendo la misma línea, indica: “Esta declaratoria se hace sin perjuicio de los derechos adquiridos por los propietarios de terrenos inscritos en el Registro Nacional con anterioridad a la entrada en vigencia del referido decreto.” Este tercer párrafo podría aclararse en forma similar al tercer párrafo del numeral 37 de la Ley Orgánica del Ambiente y al artículo 2 del Decreto de creación de ese Refugio, que disponen, en ese orden:
“Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.” “Artículo 2°-Los terrenos cuyo título de propiedad se encuentre legítimamente inscrito ante el Registro Público de la Propiedad en el área comprendida dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre, solamente se considerarán parte del mismo hasta que el Estado compre o expropie su derecho de propiedad.” (El destacado no pertenece al original).
Lo anterior por cuanto la franja fronteriza norte ha tenido carácter demanial mucho antes de la entrada en vigencia del decreto creador del Refugio fronterizo, y es improcedente referirse a “derechos adquiridos” sobre el dominio público.
Esa franja fronteriza fue declarada indenunciable por Decreto Legislativo No. 30 de 22 de junio de 1888. Mediante Ley No. 149 de 16 de agosto de 1929, que reforma el inciso 5° del artículo 510 del Código Fiscal (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), se reafirmó el carácter de bien de dominio público de la zona fronteriza norte, fijándose en 8 km.
La Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, ratificó nuevamente su carácter inalienable, aunque redujo el ancho de la franja fronteriza a 2 km (artículo 10).
En la actualidad sigue protegida bajo el régimen de dominio público, con el mismo ancho de 2 km, por la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, artículo 7, inciso f).
Sin perder su atributo demanial, la zona limítrofe con Nicaragua fue declarada Refugio nacional de vida silvestre, según Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No. 23248-MIRENEM de 20 de abril del mismo año.
Lo procedente es, entonces, referirse a “propiedades inscritas con sujeción a la ley”, a nombre de particulares, o a “terrenos debidamente inscritos” en el Registro Nacional. Al respecto valga recordar lo indicado en el Dictamen No. C-128-1999, relativo a las inscripciones registrales en la zona marítimo terrestre, pero que resulta de aplicación a todos los terrenos afectados en bloque al dominio público –como es el caso del corredor fronterizo norte−, a los órganos u entes que los administran, y a los que ejercen allí competencias urbanísticas:
“1) La Municipalidad debe respetar las propiedades situadas en la zona marítimo terrestre que los particulares demuestren fehacientemente estar inscritas a su nombre, con sujeción a la Ley.
“Corresponde a las municipalidades respectivas, en representación del Estado, la administración, supervisión y vigilancia de todo lo relacionado con la zona fronteriza con Panamá, y su usufructo y administración, para lo cual recibirá la cooperación del Instituto de Desarrollo Rural mientras se encuentren vigentes los contratos de arrendamiento que hubiere suscrito en la zona fronteriza a que hace referencia esta ley.
Cuando se trate de áreas que pertenezcan al patrimonio natural del Estado, le corresponderá al Ministerio de Ambiente y Energía ejercer las atribuciones y competencias establecidas en el párrafo anterior.” Además, se olvida la existencia de los territorios indígenas y bienes demaniales que están a cargo de otros órganos o entes con competencia exclusiva atribuida por leyes especiales.
• En el artículo 8 no es clara la amplia competencia conferida a las municipalidades en torno al “dominio” de la zona limítrofe sur, además de que los artículos 7 y 8 parecen ser dos versiones distintas de una misma norma:
“Además de las atribuciones establecidas en esta ley y el ordenamiento jurídico costarricense, compete a las municipalidades dentro de su jurisdicción territorial, velar por el cumplimiento de esta normativa y todo lo relacionado con el dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona limítrofe sur, para lo cual nombrarán los inspectores necesarios, quienes en el desempeño de sus funciones estarán investidos de plena autoridad, y tendrán libre acceso a todos los terrenos e instalaciones excepto a los domicilios particulares.
Las municipalidades recibirán el apoyo, asesoramiento y asistencia técnica del lnder para el correcto ejercicio de sus potestades en las zonas limítrofes.” En punto al tema del dominio, debe considerarse que en esa franja hay: territorios indígenas (de propiedad comunitaria), zonas de propiedad o dominio estatal (Patrimonio Natural del Estado, zona marítimo terrestre, etc.), terrenos propiedad del INDER, y, eventualmente, terrenos inscritos bajo propiedad privada:
“En virtud de la inalienabilidad e indenunciabilidad que desde antaño ha tenido la franja fronteriza con Panamá, los enclaves de propiedad privada lícita dentro de ésta configuran un régimen excepcional, e incumbe a quien la invoque demostrar la existencia de su título con estricto apego a la normativa que lo autorizó. Y para ser oponible a terceros (requisito de eficacia), ha de llenarse el trámite registral. (Código Civil, artículos 267, 455 y 459, inciso 1°)” (Dictamen C-146-2008. Reiterado por el C-223-2015).
Tómese en cuenta lo indicado en el Dictamen No. C-223-2015 y su análisis del ordenamiento vigente, concluyendo:
“1) El Instituto de Desarrollo Rural es competente para administrar la franja fronteriza sur, excepto los bienes demaniales que la misma comprenda y que estén a cargo de otros entes u órganos administrativos con competencia exclusiva, atribuida por leyes especiales, como el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes [áreas silvestres protegidas y bosques y terrenos forestales enlistados en el artículo 13 de la Ley No. 7575 en relación con el 15 ibid; y 42 inciso a) de la Ley No. 9036], la zona marítimo terrestre, aguas de dominio público y perímetros legales de protección de las fuentes que surtan de agua o puedan surtir en el futuro a una población, los recursos minerales del Estado, el patrimonio nacional arqueológico, etc., o los bienes de régimen especial, como las reservas indígenas…
• Artículo 9:
“Únicamente las municipalidades podrán otorgar contratos de concesión en la zona limítrofe sur, a los arrendatarios y ocupantes actuales, de conformidad con lo dispuesto en esta ley. En la frontera con Nicaragua estése a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 3 de la presente ley.
Las municipalidades competentes deberán elaborar, aprobar y desarrollar los planes reguladores, como condición previa y necesaria para dar trámite a las solicitudes de concesión de terrenos.
La concesión será exclusivamente para el uso y disfrute de las áreas determinadas en la zona limítrofe, por el plazo y bajo las condiciones que esta ley y el respectivo contrato establezcan y no podrá exceder la cabida correspondiente a la ocupación actual o área arrendada por el lnder.” La frase subrayada no es clara. Sin perjuicio de lo expuesto supra sobre la falta de fundamento técnico del segundo párrafo del artículo 3, queda sin definir en el proyecto cuál sería el ente u órgano competente para el otorgamiento de concesiones en las poblaciones a las que allí se hace referencia. El párrafo primero del artículo 19, por ejemplo, dispone que las municipalidades mantendrán un registro administrativo de las concesiones “de la zona limítrofe sur”, únicamente.
• Hay una contradicción entre el artículo 10, inciso d) y el 12, inciso a):
“ARTÍCULO 10.- REQUISITOS Solo podrán ser concesionarias, aquellas personas que cumplan con los siguientes requisitos y condiciones:
(…)
En cualquier caso, dado que el proyecto establece que los derechos derivados de las concesiones son intransmisibles, salvo fallecimiento o ausencia declarada del concesionario (artículos 14, 15 inciso c), 20 y 29 inciso e), previendo en este último numeral incluso la transmisión del derecho de concesión como una causal de cancelación, amerita ser valorada por la Asamblea Legislativa la congruencia de la inclusión de las sociedades mercantiles dentro de los posibles concesionarios, toda vez que estas no tienen impedimento para traspasar acciones, cuotas, participaciones, o ceder derechos.
• En el artículo 13, el título “REVOCATORIA” no responde a la totalidad del texto, sino solamente a su primer párrafo:
“ARTÍCULO 13.- REVOCATORIA La municipalidad respectiva, podrá revocar por razones de interés público las concesiones otorgadas al amparo de esta ley, previa indemnización al concesionario de las mejoras realizadas sobre el inmueble concesionado, cuando así corresponda.
De igual manera, la administración podrá solicitar a la jurisdicción contencioso- administrativa la nulidad de la concesión, mediante la declaratoria de lesividad o declararla directamente cuando la nulidad sea evidente y manifiesta, conforme a los requerimientos del artículo 173 de la Ley No. 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, previo dictamen preceptivo y favorable de la Procuraduría General de la República.” Además, en el segundo párrafo, a las condiciones de evidente y manifiesta de la nulidad, debe sumarse la de ser absoluta, pues el vicio debe ser de esa entidad para justificar el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa.
• En el artículo 14, hay una imprecisión en la frase “a sus legítimos herederos, de consanguinidad”, toda vez que el artículo prevé el traspaso directo del contrato a cónyuges o convivientes de hecho, los cuales no son parientes consanguíneos, por no tener un antepasado común:
“ARTÍCULO 14.- TRANSMISIÓN DE DERECHOS Los derechos derivados de las concesiones reguladas en la presente ley son intransmisibles, salvo en caso de fallecimiento o ausencia declarada del concesionario.
En tal situación, la municipalidad autorizará el traspaso directo del contrato, por el resto del plazo de la concesión, a sus legítimos herederos, de consanguinidad en el siguiente orden de prelación:
Si no hubiere tales herederos, la concesión se tendrá como cancelada y el terreno volverá a la municipalidad respectiva incluyendo las construcciones y mejoras existentes.” • Hay una contradicción entre el artículo 15, inciso c) que prohíbe gravar las concesiones (prohibición absoluta) y el artículo 20, que condiciona el gravamen a la autorización “ARTÍCULO 15- PROHIBICIONES PARA EL CONCESIONARIO Los concesionarios no podrán:
El notario autorizante de la escritura deberá dar fe de la autorización expresa de la municipalidad con vista del acuerdo firme del concejo.” • Artículo 16:
“Sin perjuicio de las atribuciones de otras instituciones públicas, la Procuraduría General de la República, de oficio o a instancia de cualquier institución pública o de parte interesada, ejercerá el control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, para lo cual, hará las gestiones necesarias respecto de cualesquiera acciones que infringieren o amenazaren infringir esta u otra normativa conexa o para anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención de dicha normativa.” Al respecto debe reiterarse lo indicado en la Opinión Jurídica No. OJ-41-2011, en relación con el artículo 8 del proyecto que fuera tramitado bajo el expediente legislativo No. 17.956, de “Ley de Concesión de la Zona Fronteriza con la República de Panamá”, texto que el numeral 16 repite:
“En el artículo 8° se copia para efectos de la zona fronteriza el actual artículo 4° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre en cuanto al control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de la nueva ley. Preocupa a la Procuraduría General de la República que se le sigan encomendando funciones legales, sin que se le provea al mismo tiempo de los recursos económicos y de personal para poder cumplirlos eficientemente; además, de que la redacción del artículo 4° de la Ley No. 6043 por su amplitud, ha generado múltiples interpretaciones sobre lo que debe ser el papel de la Procuraduría respecto de la zona marítimo terrestre.
Es por ello que, de considerarse necesario por el legislador introducir la participación de la Procuraduría General de la República en el tema de control sobre la franja fronteriza … se debe clarificar el ámbito de competencia que se le otorgaría y prever que se cuente con los recursos necesarios para ejercer sus funciones de manera adecuada.” • En el artículo 18, inciso a) se sugiere mejorar la redacción, toda vez que se prevé un canon para concesión de uso agropecuario de 3% de un salario base “cuando el terreno no exceda de diez hectáreas”, y de 5% de un salario base “de 10 hectáreas y hasta cincuenta hectáreas”. De manera que, además de que la cantidad de hectáreas se escribe con dígitos o letras indiferenciadamente, en el caso de un terreno que mide 10 hectáreas (sin excederlas), según la redacción del texto, podría cobrarse tanto un 3%, como un 5%, del salario base.
• En el artículo 19, donde dispone que los contratos de concesión, prórrogas, etc., no perjudicarán a terceros sino desde la fecha “de su presentación en el Registro Nacional”, se recomienda valorar que, para ser oponibles a terceros, ha de cumplirse el trámite de inscripción registral, como lo ha indicado la doctrina y esta Procuraduría:
«… el acto registral tiene entonces como propósito garantizar la oponibilidad del derecho real administrativo frente a terceros. Esos terceros, en tesis de principio, serían aquellos particulares que no formen parte del “acto o contrato a que se refiere la inscripción” (doctrina del artículo 455 del Código Civil).» (Dictamen No. C-319-2008).
“… su inscripción en el Registro Inmobiliario lo que garantiza es la oponibilidad frente a terceros.” (Dictamen No. C-303-2014).
«En resumen, nos encontramos ante una inscripción registral declarativa, debiendo distinguirse los efectos que produce la concesión (supeditados a la aprobación, en los casos que se requiera) como acto constitutivo que crea una relación jurídica pública, frente al acto declarativo que acredita la titularidad de la misma frente a terceros (inscripción registral):
«Las inscripciones declarativas sólo tienen trascendencia para que el Registro despliegue sus efectos ante terceros, y las inscripciones constitutivas son necesarias para la eficacia del acto jurídico de que se trate. En las primeras los efectos entre las partes se producen desde el momento del otorgamiento del acto jurídico, mientras que en las segundas el negocio jurídico no nace entre las partes (ni es eficaz frente a terceros), sino desde la inscripción.
En las inscripciones declarativas, “…la inscripción se limita a publicar frente a terceros el cambio real ya producido, añadiendo, eso sí, al acto o negocio jurídico extrarregistral, una mayor protección…” (José Miguel Espinosa Infante, Manual de Derecho Hipotecario, Madrid, Editorial Dykinson S.L., 2003, p. 121), de lo que se deduce que en éstas el derecho existe antes de que ingrese el documento al Registro, haciendo que ese derecho preexistente extrarregistralmente pase a ser oponible ante terceros una vez inscrito el documento (Ver en igual sentido a Cornejo, op.cit., p. 10). Por el contrario, en la inscripciones constitutivas, la inscripción “…es parte integrante, elemento esencial y requisito 'sine qua non' de la constitución, transmisión, modificación o extinción del derecho…” (Espinosa Infante, op.cit., p. 121), por lo que se deduce que una inscripción es constitutiva cuando el derecho o acto sólo puede llegar a nacer con ella (Ver en igual sentido a Cornejo, op.cit., p. 11).» (Tribunal Registral Administrativo, voto No. 374-2006 de 9 horas 30 minutos del 27 de noviembre del 2006).
Jesús González Pérez se refiere a los efectos de la inscripción en el Registro Público de las concesiones:
«ALVAREZ GENDÍN se pronuncia en contra de la inscripción. “Realmente—dice—, la inscripción concesionaria no creo fuera necesaria ni que pudiera perjudicar a tercero, dado que figura ello anotado en las oficinas públicas del Departamento ministerial concedente y cualquier acto o negocio jurídico de transmisión o de constitución de derechos reales deben ser intervenidos o autorizados por el órgano concedente…”…
Sin embargo, la conveniencia de la inscripción es indiscutible, porque:
En definitiva, la eficacia que el Registro confiere viene a incidir sobre la eficacia del acto administrativo. Si todo acto administrativo es obligatorio y ejecutivo … estando investido de una presunción de legitimidad …, la inscripción en el Registro de la Propiedad, en los supuestos en que proceda, no hace más que confirmar o reiterar aquella presunción de que participa todo acto administrativo… cuando el acto administrativo está registrado, cuando la inscripción lo es de un acto administrativo, es lógico que la fuerza del acto administrativo se vea reforzada por la que le confiere el Registro.»[9] (Dictamen No. C-279-2015).
• Artículo 21:
“Cuando se trate de las instituciones del Estado, se les deberá reconocer, mediante permiso de uso, un área que considere el crecimiento necesario para el desarrollo institucional y la mejor prestación de los servicios públicos que brinden.” La figura del permiso de uso de bienes de dominio público ha sido frecuentemente utilizada respecto de sujetos privados, más que para sujetos de derecho público:
"El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa." (Sala Constitucional, resoluciones números 2306-1991, 5976-1993, 422-1996, 555-1996, 4985-1996, 366-1999, 912-2000, 5295-2000, 6269-2001, 4937-2002, 7662-2002, 8367-2002 y 8945-2005. En el mismo sentido: votos números 1118-1992, 2804-1993, 5819-1993, 5315-1996, 6714-1996, 3578-2000 y 6949-2002. La negrita no pertenece al original).
“Siendo los terrenos sobre los cuales el Estado autoriza la instalación de puestos de telecomunicación, parte del patrimonio natural del estado, están sujetos a un uso público determinado por ley, por lo que la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que esos terrenos están afectados, requiriendo para legitimarla un acto expreso de la Administración, que en el presente caso consiste en un permiso de uso otorgado vía resolución administrativa. El derecho administrativo regula los permisos de uso en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública … el permiso de uso constituye básicamente un acto de voluntad unilateral de la Administración Pública, que por razones de conveniencia y en forma temporal permite que un administrado disfrute a título precario de un bien de dominio público, no sometido al comercio de los hombres …” (Sala Constitucional, voto No. 2777-1998, el destacado es nuestro).
De su carácter temporal y precario se desprende una consecuencia práctica: el permiso de uso es una autorización para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado; su objeto son actividades que no requieren construcciones u obras permanentes o de gran envergadura y, por el contrario, implican una ocupación con instalaciones de fácil y rápida remoción (quioscos, por ejemplo) o bienes muebles, razón por la cual, construcciones con carácter de adherencia permanente al terreno, como escuelas, universidades, etc., no cabrían al amparo de un permiso de uso.
En la opinión jurídica No. OJ-14-2010, esta Procuraduría advirtió que las construcciones permanentes no son susceptibles de ser aprovechadas a partir de un permiso de uso.
En los dictámenes números C-46-2012 del 22 de febrero del 2012 y C-97-2015 del 23 de abril del 2015, alusivos a la construcción de infraestructura educativa en la zona marítimo terrestre, amparada en un permiso de uso, se hizo referencia a esas características o condiciones. En el primer dictamen dirigido al Ministro de Educación se indicó:
“De lo anteriormente señalado se desprende, con toda claridad, que no es jurídicamente posible autorizar la construcción de infraestructura educativa, en terrenos de la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, con base en un permiso de uso. No mientras dicha infraestructura sea permanente o, por lo menos, no sea de fácil remoción; y resulta razonable presumir que, por el fin público a que está destinada la infraestructura educativa, sus características son las propias de las edificaciones permanentes.” Las regulaciones presupuestarias impedirían incluso que el Ministerio de Educación Pública pueda financiar mejoras y con mayor razón construir una escuela, si registralmente el inmueble no está en administración del Ministerio.
Las circunstancias, condiciones o características anotadas, dejarían a los artículos 21 y 23 inciso f) un ámbito de aplicación muy restringido.
• Artículo 22:
“ARTÍCULO 22.- PLAZO Las concesiones se otorgarán por un plazo no menor de veinticinco años ni mayor de cincuenta años y deberán indicar el canon a pagar de acuerdo con la explotación que se haga y su forma de pago. El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de la concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con la diferente situación de los pobladores o habitantes de la zona, así como cualesquiera otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones entre las municipalidades y los concesionarios.” Respecto del plazo, que no es el único tema que trata el artículo y por lo tanto no debería ser su título, debe valorarse que hay plazos que, por su extensión en el tiempo y su posibilidad de prórroga, implican “en el fondo una vigencia prácticamente a perpetuidad y con ello un desapoderamiento del inmueble. Lo que iría en detrimento de su carácter inalienable.” (Dictamen No. C-181-94 del 23 de noviembre de 1994).
Además, en el numeral se indica que el reglamento establecerá “las modalidades de la concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con la diferente situación de los pobladores o habitantes de la zona”, lo cual no es acorde con los artículos 23 (que determina las modalidades de concesión) y el artículo 18 (que fija los cánones según los diferentes usos).
• Artículo 23:
Se sugiere revisar la proporcionalidad de las áreas máximas de las concesiones, toda vez que, por ejemplo, para uso habitacional y de esparcimiento, el Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre prevé un área máxima de 4000 m2 (artículo 65), el proyecto tramitado bajo el expediente No. 17.956 establecía un área máxima de 5000 m2 y este proyecto la duplica.
Además, estableciendo el artículo una clasificación de las concesiones, no cabe agregar un inciso correspondiente al permiso de uso para servicios públicos, toda vez que las concesiones y los permisos de uso tienen diferente naturaleza.
• Artículo 25:
En los incisos l), m) y ñ) téngase presente que el término “finca” designa un “inmueble inscrito en el Registro Inmobiliario, como unidad jurídica”[10], por lo que no cabe su uso tratándose de terrenos objeto de concesión. Por otra parte, no es acorde al objeto del proyecto de ley, la frase “la finca a titular” en el inciso m).
En el inciso o), se sugiere agregar los perímetros legales de protección de las fuentes de agua.
• Artículo 27. En el párrafo tercero se sugiere tener en cuenta que el artículo 18 del proyecto ya fija los cánones:
“En caso de prórroga, el canon a pagar será el vigente, conforme al reglamento correspondiente, a la fecha en que se acuerde la prórroga por la municipalidad respectiva.” • Artículo 28. En el inciso f) se sugiere cambiar la frase “La derogatoria de la prórroga”, es más acertada la palabra “denegatoria”.
• Artículo 30.
“Extinguida una concesión por causas ajenas al concesionario, se le deberá reconocer a este el valor de las edificaciones y mejoras que existieren en la parcela objeto de la concesión.
Extinguida una concesión por motivos imputables al concesionario, las mejoras, edificaciones e instalaciones que hubiere en el fundo quedarán en favor de la municipalidad respectiva, sin que esta deba reconocer suma alguna por aquellas. Lo anterior sin perjuicio del derecho de la municipalidad para demandar al concesionario la reparación civil correspondiente por su incumplimiento o por los daños y perjuicios respectivos, rebajándose de estos el valor de dichas mejoras y edificaciones.
Una vez extinguida una concesión, el uso y disfrute plenos del terreno revertirán a la municipalidad respectiva.” Se sugiere agregar al primer párrafo una frase que restrinja el pago de mejoras y accesiones, a las que se hubieran efectuado durante el plazo de vigencia de la concesión, y con la respectiva autorización, conforme al artículo 15:
“ARTÍCULO 15- PROHIBICIONES PARA EL CONCESIONARIO Los concesionarios no podrán:
Por su parte, en el caso de los arrendatarios, se estaría efectuando un doble pago, ya que el Reglamento Autónomo de Arrendamientos en Franjas Fronterizas (aprobado por la Junta Directiva del IDA en el artículo 2 de la sesión extraordinaria No. 010-2008, del 28 de abril del 2008 y sus reformas y dejado sin efecto por acuerdo No. 66 de la sesión ordinaria 16 del 16 de mayo del 2016) contemplaba el pago de las plantaciones permanentes y construcciones efectuadas con autorización, y concordantes con el uso autorizado en el contrato de arrendamiento, cuando este se extinguiera por causas ajenas al arrendatario:
“Artículo 6º-Todo contrato de arrendamiento que otorgue el INSTITUTO llevará implícitas las siguientes cláusulas:
(…)
Extinguido un arrendamiento por motivos imputables al arrendatario las plantaciones permanentes y construcciones que existieren en el terreno que no hayan sido introducidas de conformidad con lo establecido en el inciso f) del artículo 6 del presente Reglamento, quedarán a favor del Instituto, sin que este se encuentre obligado a reconocer suma alguna por ello. El contenido de ésta disposición deberá incluirse dentro de las cláusulas del contrato de arrendamiento".
Además, se estima conveniente eliminar la frase final del segundo párrafo “rebajándose de estos el valor de dichas mejoras y edificaciones”, toda vez que el mismo párrafo dispone que, al extinguirse una concesión por motivos imputables al concesionario, no debe reconocerse suma alguna por esos rubros.
• Artículo 33.
“ARTÍCULO 33.- GARANTÍA HIPOTECARIA Los bancos del sistema bancario nacional e instituciones del Estado quedan autorizados para conceder préstamos a los concesionarios de la zona limítrofe sur, con garantía hipotecaria o fiduciaria de la respectiva concesión y sus edificaciones, mejoras e instalaciones.
En caso de extinguirse una concesión por deuda hipotecaria, o cualquier otra causa, imputable al acreedor, la garantía existente no fenecerá en contra del acreedor y se aplicará lo indicado en la Ley de Cobro Judicial, N.o 8624. La garantía real hipotecaria recae concretamente sobre la concesión y sus accesorios. De existir excedentes en el proceso de cobro judicial, estos le serán entregados a la municipalidad respectiva.
En caso de adjudicación por medio de remate, dicho acreedor deberá sacar a concurso la concesión en un plazo no mayor de un año, en coordinación con la municipalidad o ente otorgante, debiendo los oferentes cumplir con los requisitos de esta ley. Los nuevos oferentes pueden realizar una nueva gestión crediticia ante el acreedor, o ser adjudicatarios soportando el gravamen existente. El nuevo concesionario deberá cumplir con las obligaciones que esta ley establece. La comprobación de requisitos la realizará el juez competente mediante certificación emitida por la correspondiente municipalidad o ente acreedor, posterior a la realización del remate.” En la Opinión Jurídica No. OJ-041-2011 se indicó que este artículo tiene la redacción similar a la del expediente legislativo No. 16.542, proyecto de ley de reforma al artículo 67 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, sobre la cual este órgano asesor ya emitió la opinión jurídica No. OJ-025-2011, que aquí también se reitera:
«No obstante, en el párrafo tercero de la eventual redacción del artículo 67 de la Ley No. 6043 propuesta, se insiste en que la garantía no fenecerá aún en caso de extinguirse la concesión; aspecto que no comparte este órgano asesor y que ya había sido señalado en la opinión jurídica de cita en los siguientes términos:
“La reforma establece que podrán otorgarse como garantía los derechos de concesión, sus construcciones e instalaciones, y que la eventual cancelación de concesión no afectará los gravámenes que pesen sobre ella. Al respecto, también con amplitud se señaló en el pronunciamiento N° OJ-167-2005:
“Por su nexo de interdependencia, no sería viable otorgar en garantía las construcciones, instalaciones o mejoras separadas del derecho de concesión. El Proyecto no lo aclara y podría prestarse a torcidas interpretaciones. (Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 14). En los puntos IV.3 y IV.5 se cuestiona la hipoteca de mejoras.
IV.2) SUBSISTENCIA DEL GRAVAMEN ANTE LA CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN Desde su origen, el Proyecto establece que la cancelación de la concesión por incumplimiento del concesionario no afectará los gravámenes que pesen sobre ella.
En nuestros pronunciamientos anteriores objetamos esa pervivencia del gravamen. Así en la Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 16, se expresó:
“ VI.5) SUBSISTENCIA DEL GRAVAMEN AL SOBREVENIR LA CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN: objeciones ‘En la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, pgs. 32-33, externamos que: “No parece razonable alargar más allá del plazo legal las posibles consecuencias impositivas y traslaticias (gravámenes y anotaciones) de un derecho extinto, por acciones de los acreedores y anotantes. Si el derecho real de concesión expira por vencimiento del plazo fijado, no resulta lógico prolongar en el tiempo los derechos accesorios que de él derivan y dependen. (…).
En un sentido análogo se pronuncia la Ley del Suelo de España N° 1/1992, en el artículo 289.4 y, en nuestro país, el Decreto 29794-MP-TUR, Reglamento regulador del otorgamiento de las garantías reales que gravan las concesiones del Polo Turístico Golfo Papagayo:
‘Artículo 3°.- Si la concesión fuere cancelada o se extinguiere, se tendrá por vencida la obligación garantizada y si no se diere el pago correspondiente se rematarán los bienes y derechos gravados.
El Instituto Costarricense de Turismo formalizará con el rematario el correspondiente contrato, a fin de que se continúe el proyecto concesionado o bien se reformule…’.
Con tal propósito, el artículo 4° ibid obliga al ICT a notificar ‘inmediatamente al acreedor cualquier acción que el Instituto inicie contra el concesionario y que pueda afectar la concesión’.
Lo propio es que la expiración del contrato ponga fin a los derechos reales de garantía constituidos por el concesionario.
Sirve de referencia adicional el artículo 107, número 6, de la Ley Hipotecaria española, que autoriza la hipoteca de ciertas concesiones administrativas, prescribiendo que la hipoteca queda pendiente ‘de la resolución del derecho del concesionario’.
De donde deduce la doctrina que las hipotecas sobre concesiones administrativas, con trascendencia inmobiliaria, se extinguen automáticamente ante la resolución del derecho del concesionario hipotecante, por cualquier causa (expirar el plazo de la concesión, rescate, caducidad por incumplimiento de las obligaciones, etc).
Esto por cuanto el concesionario hipoteca la concesión con sus condicionamientos y contingencias, como derecho real y revocable.
En caso de resolución del derecho, ‘las obras o construcciones revierten al Estado o entidad pública concedente’. (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Derecho Hipotecario. Sexta Edición. T. IV. Bosch, Casa Edit. Barcelona, pg. 439. Idem, T. VI, pg. 437-39. Idem, T. VI, pg. 440-442).
De ahí que ‘al hipotecarse una concesión administrativa, deberá tenerse muy en cuenta la duración de la misma, ya que en el juego del gravamen no puede pretenderse una prórroga en los derechos del concesionario’. RIERA AISA, Luis: Hipoteca, en NEJS, T. XI, pg. 68).
Por el principio de accesoriedad, el derecho de garantía se supedita a la existencia del derecho de concesión que le da soporte objetivo, contenido y de la que no puede desligarse. El fenecimiento de éste apareja el de la hipoteca.
Lo procedente es que la extinción de la concesión, por vencimiento del plazo, acto firme declaratorio de la caducidad, o cualquier otro motivo (Ley 6758, arts. 13 y 14), acarree la del derecho garante, y si la obligación estuviere sin cancelar, el acreedor pueda hacer efectivo el crédito por los mecanismos legales que se prevean”.
En palabras llanas: no puede haber hipoteca sobre un derecho de concesión que no tiene existencia jurídica, por haberse cancelado.
La duración del derecho de concesión hipotecado es su límite infranqueable. Si éste finaliza, por cualquier causa, debe producir, de pleno derecho, como efecto natural, la extinción de la hipoteca.
La tesis que se sostiene es pacífica en la doctrina administrativista, y aún civilista. A las citas de autores hechas se agregan otros ejemplos, entre muchos:
“Las hipotecas constituidas sobre concesiones administrativas están sujetas a la restricción de quedar extinguidas automáticamente en caso de resolución del derecho del concesionario hipotecante. El derecho real administrativo que la concesión comporta se extingue, arrastrando la hipoteca constituida”. (GARCÍA PÉREZ, Marta. La utilización del dominio marítimo terrestre. Marcial Pons EDICA Jurídicas S. A. Madrid. 1995, p. 299) El concesionario está obligado a poner el inmueble del dominio público que utiliza “a la libre disposición de la Administración si la concesión caducase o se extinguiese”. (GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, pg. 505).
“No es posible que una garantía sobreviva al crédito que garantiza, en virtud del principio accesorium seguitur principale”. TRABUCCHI, Alberto: Instituciones de Derecho Civil. Tomo II. Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1967, pg. 160). …
El Proyecto, al extender la hipoteca sobre el derecho concesional, pese a haberse éste cancelado, crearía una situación contradictoria a lo interno de ley en torno a la reversión de las construcciones al ente estatal.” Otro punto a revisar es la figura del fideicomiso de garantía que no se desarrolla en el proyecto de ley (de manera particular qué sucede si no es honrado el crédito), y que, por supuesto, funciona de forma diferente a la garantía hipotecaria; así como la aclaración del término “garantía fiduciaria”:
“III.3.6) DUDAS QUE SUSCITA LA REFERENCIA A LA GARANTÍA FIDUCIARIA (artículo 12, pfo. 3°) Siendo el de superficie un derecho real, ha de revisarse la referencia a la garantía fiduciaria. El término fiduciario tiene distintas acepciones: El que lo liga a la fianza estaría fuera de contexto, pues no recae sobre una cosa determinada, a fin de realizar su valor y satisfacer la acreencia. Tendría naturaleza personal, al atribuir al acreedor el derecho a dirigirse contra el deudor o un tercero, que se obliga junto a aquel o en sustitución suya.
Con esta connotación, equivalente a fianza, los Tribunales utilizan con frecuencia el vocablo garantía fiduciaria. Son ejemplos las resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL números 5203-94, 6487-94, 4079-95, 0688-96, 1295-96, 2000-02479 y 2001-07202; de la SALA PRIMERA DE LA CORTE la 45 de 1994, cons. XII; del TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL la 1008-M de 1997, cons. II, 341-L de 1997, cons. IV, y 148-R del 2000, cons. II; y del TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA la 398 de 1999. Con el mismo significado, se emplea en materia penal la locución garantía fiduciaria, para efectos de conceder excarcelaciones.
Fiduciario es también la persona que adquiere bienes en propiedad fiduciaria, comprometiéndose a darles el destino que determine el fiduciante en el contrato o testamento. La transmisión del dominio al fiduciario no lo es de una propiedad común, de la que éste resulta más bien administrador en beneficio de una tercera persona. La propiedad fiduciaria crea un ‘patrimonio de afectación’, separado del patrimonio de los intervinientes.
Y se habla de Fideicomiso en Garantía, por el cual los bienes fideicometidos sirven de garantía a una operación crediticia. El deudor, al obtener un crédito, en vez de otorgar una hipoteca, cede la propiedad fiduciaria, con posibilidad de reservarse el derecho de utilizarla durante un período. Si el deudor incurre en mora, el fiduciario liquida el bien en el mercado, destina del producto lo afectado a la deuda y restituye el remanente al deudor.
En suma, el negocio fiduciario posibilita la transmisión de la titularidad de una cosa o derecho del fiduciante al fiduciario, para garantizar el cumplimiento de una obligación, o para que el fiduciario gestione o administre el ejercicio de ese derecho.
Podemos entonces distinguir, con Gustavino, los negocios fiduciarios de administración y garantía. En el primero, "la transmisión se opera para facilitar al fiduciario la administración, conservación o explotación del bien, o el ejercicio del derecho transmitido". El fiduciante determina el destino del bien o derecho transmitido y conserva la facultad de exigir su retransmisión, mientras el bien esté en el patrimonio del fiduciario.
En el segundo, hay entre las partes una relación obligacional y "el derecho trasmitido con fin de aseguramiento da al fiduciario (acreedor) la facultad de satisfacer la acreencia por la liquidación de la res fiduciae en caso de no cumplir el fiduciante (deudor) la deuda. En tal hipótesis no puede el fiduciante modificar unilateralmente la destinación del bien ni exigir la retrasmisión". Cabe aquí distinguir dos subcategorías del negocio fiduciario de garantía, según que el fiduciario adquiera el derecho de satisfacer directamente el crédito enajenando el bien, o sólo asuma el derecho de retenerlo en garantía. (Gustavino, Elías P. Actos fiduciarios, en Estudios de Derecho Civil, en homenaje a Héctor Lafaille. Edics. Depalma, Buenos Aires. 1968, pg. 376).
La revisión que se sugiere tiende a evitar un uso incorrecto de la figura de la garantía fiduciaria que incorpora la reforma.” (Opinión jurídica No. OJ-074-2003 de 14 de mayo de 2003).
(…)
En esa misma línea, el proyecto de ley indica que el juez competente hará una comprobación de requisitos de manera posterior a la realización del remate; pero no señala qué pasará en caso de que dicho juzgador llegue a determinar que no se cumple con uno o varios de los requerimientos legales.
También en una oportunidad anterior, este órgano asesor recomendó la ponderación de intereses en punto al desarrollo de megaproyectos turísticos por empresas foráneas con recursos de la banca estatal costarricense, lo que se permitiría de prosperar el proyecto de ley en consulta:
“Aparte de ese escollo de legalidad, el punto requeriría una prudente valoración por parte de la Asamblea Legislativa sobre la conveniencia de atraer desarrolladores foráneos que financiarán sus proyectos con créditos de los bancos comerciales nacionales, fundamentalmente estatales, y no extranjeros que vengan a invertir recursos propios en el país. Por lo cuantioso de los proyectos que se impulsan en la zona, podrían incluso desfinanciar la cartera crediticia para inversionistas o prestatarios nacionales.” (Opinión jurídica No. OJ-121-2003 de 23 de julio de 2003).
Finalmente, dos precisiones más. El párrafo tercero del artículo 67 propuesto habla de extinción de una concesión por deuda hipotecaria; sin embargo, esta causal no se encuentra estipulada entre las que fija el artículo 52 de la Ley No. 6043. Y en el mismo párrafo, cuando habla de extinción de concesiones por cualquier otra causa imputable al acreedor; lo correcto debería ser el deudor.» (OJ-025-2011).
• Transitorio III:
“A partir de la fecha de publicación del Plan Regulador, los ocupantes y arrendatarios de la zona fronteriza, tendrán un plazo de un año para presentar la solicitud de concesión, junto con todos los requisitos exigidos por esta ley y su reglamento, ante la municipalidad respectiva.” Se echan de menos normas atinentes al desalojo y demolición por infracción a las disposiciones de la ley, cuando la solicitud de concesión no haya sido presentada en ese plazo, o cuando la concesión se deniegue por incumplimiento de los requisitos, así como artículos homólogos al 62 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre para evitar la realización de obras sin autorización, y al 13, en relación con el 12 del mismo cuerpo legal, para que las municipalidades puedan ejercer una tutela efectiva sobre el territorio sometido a su administración. Se citan dichos textos legales:
“Artículo 12.- En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización legal, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación.” “Artículo 13.- Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores procederán, previa información levantada al efecto si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquellos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que procedan.” “Artículo 62.- Quien en la zona marítimo terrestre construyere o realizare cualquier tipo de desarrollo contra lo dispuesto en esta ley o en leyes conexas, o impidiere la ejecución de una orden de suspensión o demolición de obras o instalaciones, o la aplicación de una sanción a un infractor a las disposiciones de aquellas leyes, sin perjuicio de las sanciones de otra clase, será reprimido con prisión de un mes a tres años, excepto que el hecho constituya delito de mayor gravedad.”
El proyecto consultado presenta problemas de técnica legislativa y potenciales roces de constitucionalidad.
Atentamente,
M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora.
[1] “Únicamente las municipalidades podrán otorgar contratos de concesión en la zona limítrofe sur, a los arrendatarios y ocupantes actuales, de conformidad con lo dispuesto en esta ley… La concesión será exclusivamente para el uso y disfrute de las áreas determinadas en la zona limítrofe, por el plazo y bajo las condiciones que esta ley y el respectivo contrato establezcan y no podrá exceder la cabida correspondiente a la ocupación actual o área arrendada por el lnder.” [2] “A partir de la fecha de publicación del Plan Regulador, los ocupantes y arrendatarios de la zona fronteriza, tendrán un plazo de un año para presentar la solicitud de concesión, junto con todos los requisitos exigidos por esta ley y su reglamento, ante la municipalidad respectiva.” [3] Impugnada ante la Sala Constitucional bajo el expediente No. 15-006655-0007-CO.
[4] Áreas silvestres protegidas; y bosques y terrenos forestales listados en el artículo 13 de la Ley No. 7575 en relación con el 15 ibídem; y 42 inciso a) de la Ley No. 9036 (Dictamen No. C-223-2015).
[5] El Capítulo III, denominado “ADMINISTRACIÓN DE LOS TERRITORIOS COSTEROS COMUNITARIOS Y SU REGIMEN DE USO Y APROVECHAMIENTO” contenía normas relativas al otorgamiento de concesiones.
[6] “Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.” [7] Véase López Ramón, Fernando. La conservación de la naturaleza: los espacios naturales protegidos, Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 1980, p. 92; Jiménez Jaén, Adolfo. El régimen jurídico de los Espacios Naturales Protegidos, McGraw-Hill, Madrid, 2000, p. 123; Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, vol. III, Trivium, Madrid, 1997, pp. 321-323 y Ortiz García, Mercedes. La conservación de la biodiversidad marina: las áreas marinas protegidas, COMARES, Granada, 2002, pp. 120-130.
[8] Martín Mateo, Ramón. Op.cit. p. 321.
[9] González Pérez, Jesús. Los efectos de la inscripción de los actos administrativos. En Revista de Administración Pública (mayo-agosto, 1974) No. 74, pp. 19 y 23.
[10] Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, Decreto No. 34331 de 29 de noviembre del 2007 art.2 k).
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