Amendment to Article 4 of the Papagayo Gulf Tourism Development LawReforma al artículo 4° de la Ley de Desarrollo Turístico del Golfo de Papagayo

Legal Opinion: 121 - J of 07/23/2003 O. J.-121-2003 July 23, 2003 MSc. Jorge Luis Alvarez Pérez President Special Tourism Commission Legislative Assembly S. D.

Dear Deputy:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to the hearing regarding the Bill for the “Reform of Article 4 of the Law Regulating the Development and Execution of the Papagayo Gulf Tourism Project, file No. 15.049, published in Supplement No. 90 to La Gaceta No. 239 of December 11, 2002.

I.- NON-BINDING NATURE OF THE PRONOUNCEMENT On other occasions we have pointed out, and we reiterate now, the inappropriateness of assuming the Attorney General’s Office’s conformity with the consulted Bill in the event of a lack of response. An effect not attributed by the regulations on the public maritime-terrestrial domain, nor by those of the Papagayo Tourism Development Project.

Likewise, the Attorney General’s Office of the Republic is not included among the bodies listed in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly.

Our Organic Law (Article 5), by excluding from consultable matters those specific to administrative bodies with special jurisdiction established by law, among which are those pending resolution in the various instances, prevents the Attorney General’s Office from arrogating to itself, indirectly, via a binding opinion, active administration functions. And even less could it do so with those of another Branch of Government.

Since the approval or rejection of a law reform bill is an act inherent to the Legislative Assembly and irreplaceable by this Institution, a non-binding legal opinion is issued.

II.- EXISTENCE OF ANOTHER BILL TO REFORM ARTICLE 4 OF LAW 6758 It must be taken into account that there is another Bill in the legislative process, file No. 14.998, to reform, among other norms, Article 4 of Law 6758.

We pronounced on this matter in Legal Opinion O. J.-074-2003, addressed to Licda. Elvia Navarro Vargas, Secretary of the Economic Affairs Commission, a copy of which is attached.

III.- PURPOSE OF THE NEW BILL According to the rationale for the reforms, one aspect to promote the development of the Papagayo Gulf tourism hub is access to financing sources for projects, with clear rules regarding the encumbrances granted by concessionaires.

The objective of the legislative initiative under study is to “cover the legal vacuum,” which it claims exists “regarding the establishment of loan guarantees on tourism concession rights,” not achieved by the executive decrees that sought to resolve it.

The Bill attributes this vacuum to Law 6758, for not providing compensation mechanisms for creditors during the execution of guarantees that encumber concessions, nor adequate protection for banking interests and those of the Costa Rican Tourism Institute.

IV.- PROPOSED REFORMS The reforms consider concession rights and works as part of the real property (inmuebles) on which they reside, at the time of establishing encumbrances to secure loans in favor of the concessionaires; the indefeasibility (inafectabilidad) of those encumbrances when the concession is cancelled for non-compliance; notification to the ICT in executive proceedings on the guarantee; and the elimination of restrictions so that commercial banks of the National Banking System may finance credit operations to national tourism service companies, when they demonstrate that they have majority ownership by Costa Ricans.

IV.1) LOAN GUARANTEES TO PAPAGAYO CONCESSIONAIRES IN THE CURRENT TEXT In the current text of Law 6758, Article 4, concessionaires may obtain loans from state banks and financial institutions for their tourism development projects in Papagayo, with a guarantee of their concession, buildings, improvements, and installations.

In a first term, the reform is oriented in several directions:

• a)It authorizes loans with those guarantees in general, without limiting them to state credit entities.
• b)When establishing them, it conceives concession rights, their constructions, installations, and improvements as “part of the real property on which they reside”; and, c) It clarifies that, for this purpose, mortgages, mortgage certificates (cédulas hipotecarias), and any other type of guarantee may be executed.

IV.2) SUPPRESSION OF THE AUTHORIZATION TO STATE BANKS AND INSTITUTIONS TO GRANT LOANS TO CONCESSIONAIRES An implicit amendment of the Bill consists of suppressing the authorization to banks of the National Banking System and public institutions, contained in Article 4 of Law 6758, to grant loans to concessionaires of the Papagayo tourism development, with a guarantee of the concession, its buildings, improvements, and installations.

The reform breaks the principle followed by coastal legislation in this matter, which is enshrined in Law 6043, Article 67:

“The banks of the National Banking System and State Institutions are hereby authorized to grant loans to concessionaires of the restricted zone in the Maritime-Terrestrial Zone, with a guarantee of the respective concession and its buildings, improvements, and installations.” Executive Decree No. 22163-MP-H-TUR (Article 1), repealed by Decree No. 29794-MP-TUR (Art. 7), also empowered the Banks of the National Banking System and state institutions to grant loans to concessionaires for the development of tourism projects in the Papagayo Gulf, with a guarantee of the concession and its buildings, improvements, and installations.

It is advisable that the deputies weigh the convenience for the public interest of this substitution. According to the reform, Article 4, penultimate paragraph, in executive proceedings for unpaid obligations, there would be an automatic transfer of rights to the awardee. Possible abuses could turn the mechanism into a resource to circumvent the common administrative authorization procedure in the transfers of concession and the fulfillment of the requirements to be a concessionaire.

IV.3) INTEGRATION OF CONCESSION RIGHTS AND WORKS TO THE REAL PROPERTY ON WHICH THEY RESIDE In order to guarantee said credits, the new text integrates the concession and works to the real property on which they reside, which, it was noted, it considers part of them at the time of establishing mortgages, mortgage certificates, or any other type of guarantee.

If the concession rights, constructions, installations, and improvements are part, in a legal sense, of the public domain land on which they sit, they would have its legal nature and could not be alienated or encumbered. (By the principle of accessoriness, the character of public domain would extend to the right and accessory things). Stating that concession rights reside on a real property raises objections even of a linguistic order.

The true meaning of the reform cannot be fathomed. There is a lack of precision in the terms.

IV.4) ESTABLISHMENT OF MORTGAGE GUARANTEES The following aspects are commented on:

IV.4.1) INAPPROPRIATENESS OF ESTABLISHING MORTGAGES ON PUBLIC DOMAIN LANDS By virtue of their inalienability under private law (incomercialidad iusprivatista), public domain assets cannot be seized or mortgaged, as this would give rise to alienation upon default of the debt. Their link to the realization of the value of the encumbered thing, at public auction, to satisfy the creditor’s interests, would create an irreconcilable regime with the purpose of the assets.

In Legal Opinion O. J.-074-2003 we stated that “the inclusion of ‘the lands’ as a real guarantee, exposed to judicial execution proceedings and foreclosure for non-payment of the backed debt, is completely inappropriate and violates the principle of inalienability.

The public domain is removed from private traffic or commerce, is unappropriable, and cannot be the object of acts or transactions that imply a transfer of land ownership into the hands of private individuals. The contrary attacks its legal nature and exorbitant regime.

Seizure and mortgage measures subject the asset to the fulfillment of the debt, to the consequences of the subsequent execution and potential forced alienation. Acts that are not reconciled with the indisposable nature of public things and would create incompatible situations between their public purpose designation (afectación) and the creditor’s right.

It would also not conform to the essential characteristics of guarantee rights; namely: that the assets offered as a real guarantee belong in ownership to the person establishing it; are alienable, and that person has free disposal of the same.” The Civil Code excludes from mortgage assets that cannot be alienated, and the right to possess a thing under any title other than that of owner, who is the one who can establish it (Articles 409, 410, subsections 1 and 7, and 430, paragraph 2).

IV.4.2) PUBLIC DOMAIN LANDS OF THE PAPAGAYO TOURISM PROJECT CANNOT BE THE SUBJECT OF A MORTGAGE OR REAL GUARANTEE In Legal Opinion O. J. -074-2003 it was also stated that as a consequence of the public domain nature of the lands of the Papagayo tourism development Project (opinion C-210-2002, citing previous ones), they are inalienable and unseizable, “and cannot be encumbered with a mortgage or other real guarantee, given that they entail the probability of culminating in a judicial transfer in favor of private individuals.

Courts cannot proceed to execution against public domain assets designated by law for a public use. The act would be absolutely null.” Therefore, if the reform seeks to incorporate the public domain land on which the constructions, installations, and improvements are founded, as the real property on which these ‘reside,’ into the real guarantees (mortgage or others) that the concessionaires of the Papagayo Tourism Project may grant, in addition to the concession, it would be a mistake, and it could not be sold at foreclosure in a mortgage execution proceeding.

V.- PUBLIC DOMAIN CONCESSION: LEGAL TRANSFERABILITY AND MORTGAGEABILITY In contrast, the right arising from a public domain concession is indeed transferable and mortgageable, with certain limitations, subjection to the special regime of Administrative Law and the principle of registry publicity. In this regard, one must differentiate between the administrative concession, its constructions, and the public domain lands, which maintain their public purpose designation inviolate.

The concession right enters the concessionaire’s patrimony and is the object of legal transferability (tráfico jurídico), through acts transferring or creating real rights, with prior administrative authorization. It forms part of the constitutional concept of property, which –according to the CONSTITUTIONAL COURT- includes the patrimonial rights of a person with economic value (resolutions numbers 2001-01246 and 07792-98); and it has protective actions against those who attempt to unduly disturb the enjoyment of the asset. “The administrative real right deriving from a concession for the use of public assets is incorporated into the concessionaire’s patrimony and can be given as a guarantee for a loan obtained by its holder. (CONSTITUTIONAL COURT, Vote No. 5210 of sixteen hours on September two, nineteen ninety-seven, considering V, and of the SECOND SUPERIOR CIVIL COURT, SECOND SECTION, the judgment of 9 hrs. 30 mins. on March 23, 2001).

“The possibility of mortgaging and alienating the concession rights relative to the Papagayo Tourism Project, not the public domain, emanates from their patrimonial character or exchange value that they have in the market.” (Legal Opinion O. J.-074-2003).

Article 45 of Law 6043 allows the transfer or encumbrance, in whole or in part, of concessions or the rights derived from them, with the prior and express authorization of the municipality of the place and of the ICT or IDA, as applicable. “Any acts or contracts that infringe this provision shall lack all validity.” A norm that is reiterated and developed by the Regulation to said Law:

“Article 59: “For a concession or the rights derived from it to be assigned, compromised, transferred, or encumbered in whole or in part, the written authorization of the respective municipality and of the ICT or ITCO, as applicable, must be obtained.

In the event of a transfer, all the stipulations of the contract shall remain in force, including the fee or the proportion thereof that would correspond if the assignment were partial.” Since these rights are within legal transferability, with the cited restrictions, they can be disposed of or assigned and encumbered. Acts of disposal without administrative authorizations are null. SECOND SUPERIOR CIVIL COURT, SECOND SECTION, judgment of 9 hrs. 30 mins. on March 23, 2001.

“If a banking institution grants a credit, with a real guarantee on a concession, and the debtor defaults, the concession could be put up for auction, with the basis agreed upon in the respective contract and, in the absence of a stipulation, with the real expert appraisal value of the right” (Idem).

Articles 45 of Law 6043 and 59 of its Regulation are in force in the Papagayo area insofar as they do not conflict with its specific legislation (see Article 93 of the Regulation itself). Consequently, references made to the Municipality and ITCO, today IDA, should be omitted, and the legislation regulating that Project should be applied primarily: Arts. 13, subsection e), of Law 6758, and 12 of Decree No. 25439-MP-TUR, for example.

In the act of transfer, it is incumbent upon the Administration to control the possible impact on the public interest involved in the concession; the due fulfillment of the contract by the assignor, and in the third-party acquirer, their compliance with the clauses and legal norms, as well as the personal conditions or qualities required to be a concessionaire and their moral and economic solvency (Decree No. 25439-MP-TUR, Arts. 4 and 6, amended by Decree 29794-MP-TUR, Art. 6), given that it is granted intuitu personae. Control that is carried out through the prior authorization to transfer concessional rights, under penalty of invalidity, ineffectiveness, and even a declaration of forfeiture (caducidad) thereof for culpable non-compliance.

Regarding the principle intuitu personae in administrative contracts and the illegality involved in unauthorized assignments, in the opinion of the CONSTITUTIONAL COURT, “the need for prior authorization in the inter vivos or mortis causa transmission is not a merely formal requirement, but rather an ad solemnitatem requirement, since they render ineffective and without any effect for the Administration itself the transmission that does not have the Administration’s consent. In this way, it constitutes a fundamental obligation of the concessionaire to exercise the concession personally, hence the change of ownership without prior and express administrative authorization constitutes a serious breach of the concession, which empowers the declaration of the contract’s forfeiture.” (judgments 5403-95 and numbers 2001-01055).

“Transfers –total or partial–, the mortgage and trusts of concessions relating to the Papagayo Tourism Project, are to be authorized by the ICT Board of Directors, with a prior report from the Directing Council. The acquirers must meet all the requirements to be concessionaires, except in assignments of residential use and awardees of foreclosure sales of concessions granted in guarantee. (Articles 13 subsec. e of Law 6758; and 12 of Executive Decree No. 25439-MP-TUR, amended by Decree 29794-MP-TUR, Article 6).” (Legal Opinion O. J.-074-2003).

VI.- COMMON MORTGAGE AND MORTGAGE CERTIFICATES: differences One of the novelties of the Bill is the possibility of establishing, in addition to common mortgages, mortgage certificates on the concession rights, constructions, installations, and improvements, which will be considered “part of the real property on which they reside.” The mortgage by certificates is an encumbrance imposed on a property, by its owner, to guarantee the payment of a credit represented by one or several certificates, and is governed by the rules of the real estate mortgage, with some modifications of importance. Among the differences, the following are cited, by way of example:

The common mortgage debtor is personally liable if a balance remains uncovered, declared by a final judicial resolution, because the amount necessary to cancel principal, interest, and costs was not obtained at auction. Thereby other assets of the debtor can be seized, appraised, and sold at auction (Civil Procedure Code, Article 672). The mortgage is granted in favor of a creditor, and the deed’s testimony must at least be registered in the Public Registry, when it concerns registered properties, to execute the obligation, once it is due and unsatisfied. To establish it, it is not required that the real property be free of prior mortgages, provided the order of priority is respected.

In the mortgage by certificates, only the encumbered real property is liable for the contracted obligation, and the steps of the executive proceeding are considered waived. No one (endorsers, for example), not even the owner of the property is personally obligated. To establish the encumbrance in a public deed, which enables the issuance of the certificate, the real property must not be encumbered with a prior common mortgage. The mortgage certificate is akin to a negotiable instrument. It is transmitted by nominative or blank endorsement, complemented by the tradition or delivery of the document, which embodies the right. Hence, possession of the certificate is required to exercise the right and execute it at its maturity, for lack of payment, as the basis of the mortgage executive proceeding. The mortgage by certificates can be issued in favor of the same owner of the real property and given as a guarantee for a credit. (Civil Code, Arts. 426, 427, 434, 431, 432 and 433. Civil Procedure Code, Article 660, paragraph 2).

VI.1) OBJECTIVE EXTENT OF THE MORTGAGE Ordinarily, in the private domain, mortgage liability rests on the land of the property and integral parts thereof, such as constructions, buildings, and permanent works erected by the mortgagor in the exercise of the property right, in addition to its natural accretions, except those undertaken (emprendadas). (NUSSBAUM, Arthur, Treatise on German Mortgage Law, trans. by W. Roces. University of Salamanca. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1929, pp. 112-113. See below, p. 10).

Regarding this point, our Courts have held conflicting theses. The former COURT OF CASSATION interpreted that the improvements that accrue to the property and are covered by the mortgage are limited to those executed by the owner; excluding those belonging to a third party in good faith, who would be dispossessed of them if they were auctioned in the mortgage execution proceeding, since they are another’s property (judgments of 2 p. m. on July 10, 1901 and 9:50 a.m. on March 8, 1944, and Civil Code, Articles 411 and 509). A position modified by the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, with a majority vote, in judgment 165-F-90.CIV, of 14 hrs. 30 mins. on May 30, 1990, upon deeming Article 411 of merit applicable to the debtor, the person consenting to the encumbrance, and third parties. (See also minority vote).

VI.2) MORTGAGE CERTIFICATES ON THE PUBLIC DOMAIN CONCESSION RIGHT AND THE CONSTRUCTIONS: novelty and questions In the mortgage by certificates, we note, only the mortgaged real property is liable for the contracted obligation, and it is not possible to encumber a public domain asset with it.

A novelty of the Bill is the establishment of mortgage certificates on the concession rights, their constructions, installations, and improvements, to guarantee loans of the concessionaires of the Papagayo Tourism Project.

In Spain, regarding Article 107, number 6, of the Mortgage Law, which includes within mortgageable assets administrative concessions with ‘real estate significance,’ as it is termed, “the execution of this mortgage has the particularity that it falls only on the ownership of the concession and not on the assets directly assigned to it.” (DIEZ PICAZO, L. and GULLÓN, A. Civil Law System. Tecnos. Madrid. 1994, t. III, p. 531).

Due to the disruption of the traditional figure enshrined in our legal system, in the past the legislator has been reluctant to admit the disaggregation of elements in the mortgage by certificates for private property. In the Horizontal Property Law No. 3670 of March 22, 1966, Article 25, for example, it laid down the principle that “Mortgage certificates can only be imposed on the totality of the real property and not on the various floors or apartments, given the special nature of that encumbrance.” Under such legislation, the mortgage by certificates fell on the entire real property, land and constructions, and not on the latter independently of the former.

A contrary tendency is shown by the Forestry Law (Ley Forestal), with another real guarantee right: the pledge contract, by distinguishing in private estates between the right of the land and of the timber stand (vuelo), and authorizing the establishment of pledges on standing planted trees (Article 32; 99 of its Regulation). The pledge of pending harvests or fruits is also admitted (Civil Code, Article 410, subsection 2; Commerce Code, Article 533, subsection g; Law on the Regime of Relations between Coffee Producers, Processors, and Exporters, Arts. 64, 65, 66, 69, and Transitory 7, amended by Law 2865 of November 20, 1961, Article 1; Organic Law of Agriculture and the Sugar Cane Industry, No. 7818 of September 2, 1998, Art. 176, etc.).

Our coastal legislation, it has been said, empowers the encumbrance, in whole or in part, of “concessions or the rights derived from them,” with written administrative authorizations. (Law 6043, Article 45 and 59 of its Regulation).

The immediate antecedent of Article 4 of Law 6758, we pointed out above, is found in numeral 67 of Law 6043. It authorizes the banks of the National Banking System and state institutions to grant loans to the concessionaires of the restricted zone in the maritime-terrestrial zone, “with a guarantee of the respective concession and its buildings, improvements, and installations.” The text was reproduced by Executive Decree No. 22163-MP-H-TUR (Article 1), which was rendered without effect by Decree 29794-MP-TUR, in Article 7.

The Constitutional Court, in judgment 1997-05210, of 16 hrs. on September 2, 1997, upon resolving the unconstitutionality action against Executive Decree No. 224.400-MP-J-TUR, indicated that the concession for the use of public domain assets and, specifically, in the Papagayo sector, “can be given as a guarantee for a loan obtained by its holder,” with a state bank, (…), and likewise, “it can be affirmed, with greater reason, in relation to the guarantee on buildings, improvements, and installations that no one disputes can be incorporated by the concessionaire,” without this implying a declassification (desafectación) of the public domain.

“The challenged regulation –it added– allows the concessionaire to subject to encumbrance the buildings constructed in the restricted zone (…), to place them in a position to reasonably exercise the advantage that the concession grants them,” the administrative real right.

Nevertheless, the resolution is confusing because in considering III it states: “It is juridically impossible for a private individual to acquire rights over the building they construct on the land of the concession” (same resolution 1997-05210; Constitutional Court).

Decree 22136-MP-H-TUR, repealed by 29794-MP-TUR, Article 7, limited the guarantee of bank loans or state institutions to the concession” (Legal Opinion O. J.-074-2003).

The constructions, installations, and improvements that the concessionaire introduces or erects on the public domain, in compliance with the terms of the contract, are a necessary means to adapt the asset for its exploitation and to exercise the exclusive use that the concessional title enables.

It could be reasoned that since the provisions of the mortgage are applicable to the mortgage certificate, and since the mortgage is admitted on the concession, buildings, improvements, and fixed or permanent installations (Law 6758, Article 4), its translation to the mortgage by certificates is possible. However, the deduction encounters difficulties relating to the nature of the titles, their circulation, and the assets traditionally mortgageable by their means.

For this reason, the legislator is recommended to carefully weigh the innovation being sought, of attributing to mortgage certificates a scope different from that which they have had in our legal system, by guaranteeing the credit, no longer with the property in its entirety, which is inappropriate in the public domain, but with the concession, constructions, installations, and improvements, disregarding the land. This is how it is understood in its correct meaning. And to note the fact that the transfers of endorsable titles would escape any administrative or registry control.

On the other hand, since the content and extent of the guarantee right would be embodied in the document, which circulates without the need to consult the Public Registry, for the sake of the principle of certainty, an exact description in the title of the new guarantees is indispensable, specifying in detail the concession right and constructions on which it falls, the construction plans, and other data that identify them. The Bill omits this.

The mortgage of those works, detached from the land, involves the problem of their ownership, which must be resolved beforehand at the legislative level. The establishment of the encumbrance would only be possible if they are the property of the concessionaire, although subject to Public Law; not if they revert gratuitously to the Administration upon the termination of the contract, with the use and enjoyment of the granted parcel.

Due to their relationship of interdependence, it would not be viable to grant as a guarantee the constructions separated from the concession right. The Bill does not clarify this.

VI.3) APPARENT CONFLICT BETWEEN THE RIGHTS OF MORTGAGE CREDITORS AND THE I.C.T.

Having reached this point, in Legal Opinion O. J.-074-2003, we highlighted the “apparent contradiction in the Bill’s provision that improvements revert, ‘will return’ to the Institute, becoming its property (Article 16), and that ‘the concessionaires’ may back bank loans ‘with a real guarantee of the surface right granted over the lands, their buildings, improvements, and installations’ (Article 4). This due to the potential conflict of ownership regarding the improvements between the ICT and the foreclosure purchasers of the real guarantee.

Nor is it clarified if the reversion is gratuitous, in which case it is appropriate to insert the reversion clause in the contract, or with reimbursement of the value of the assets assigned to the concession, nor whether the concept of improvements includes or not the buildings and installations, with the justifications that would exist to exclude them if not.

“Decree No. 25439-MP-TUR establishes that ‘when the cancellation (of the concession) is agreed, the Institute shall recover the concessioned area, recognizing the value of the improvements, according to the appraisal of the General Directorate of Direct Taxation (Article 22, paragraph 2). (The cancellation proceeds in the cases provided for in Article 13 of Law 6758).

The literal wording of Article 22, paragraph 2, of Decree 25439-MP-TUR, could enter into conflict with numeral 16 of Law 6758, according to which upon the cancellation, extinction, or rescue of the concession, the rights and powers corresponding to the concessionaire, ‘and their improvements’ adds the Bill, revert to the ICT.” VI.4) INDETERMINACY OF THE OTHER TYPES OF GUARANTEES There is indeterminacy in the Bill when it alludes to the possibility of backing the loans of the concessionaires in the Papagayo area with “any other type of guarantee.” A guarantee is a measure to secure the fulfillment of an obligation. It seeks to strengthen the creditor’s confidence in the satisfaction of their right. It will be real if a specific asset is designated for that purpose, and personal when a third party assumes the payment commitment in the event that the debtor defaults.

From the ownership of an alienable asset emanates the owner’s right to encumber it. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT No. 40 of 4:45 p.m. on June 6, 1984. Non-payment on time empowers the creditor to initiate executive proceedings, with a view to realizing its value at public auction, to settle the credit.

The link that other guarantees in the Bill have with mortgage certificates, mortgages, concession rights, constructions, improvements, and installations, suggests that these are real guarantees.

However, the expression “any other type of guarantee” is broad and undefined. The correct approach is for the Bill to specify the types of guarantees to which it refers, compatible with the public domain regime. Due to the nature of the assets, figures such as the pledge and the antichresis, for example, are not admissible. The latter is not expressly regulated in our Law.

In Legal Opinion O. J.-074-2003, p. 29, we mentioned the fiduciary transaction as a real guarantee right: “Reference is made to a Trust in Guarantee, by which the trusteed assets serve as a guarantee for a credit operation. The debtor, upon obtaining a credit, instead of granting a mortgage, transfers fiduciary ownership, with the possibility of reserving the right to use it for a period. If the debtor defaults, the fiduciary liquidates the asset on the market, allocates the proceeds from the affected asset to the debt, and returns the remainder to the debtor.” In fiduciary guarantee transactions, the parties are bound by an obligatory relationship, and the right transferred for the purpose of security gives the fiduciary (creditor) the power to satisfy the claim through the liquidation of the res fiduciae in the event that the fiduciant (debtor) fails to fulfill the debt.

VI.5) SURVIVAL OF THE LIEN UPON THE SUPERVENING CANCELLATION OF THE CONCESSION: objections The Bill points out that "the eventual cancellation of the concession for breach by the concessionaire shall not affect the liens encumbering it." In Legal Opinion O. J.-074-2003, pp. 32-33, we stated that: "It does not seem reasonable to extend beyond the legal term the possible tax and transfer consequences (liens and annotations) of an extinguished right, through actions of creditors and annotating parties. If the real property right of concession –we would say here– expires upon the expiry of the fixed term, it is not logical to prolong in time the accessory rights that derive from and depend on it. (...).

In a similar sense, Spain's Land Law No. 1/1992, at article 289.4, and, in our country, Decreto 29794-MP-TUR, Reglamento regulador del otorgamiento de las garantías reales que gravan las concesiones del Polo Turístico Golfo Papagayo, rule:

"Article 3.- If the concession were cancelled or extinguished, the secured obligation shall be deemed matured and, if the corresponding payment is not made, the encumbered assets and rights shall be auctioned.

The Instituto Costarricense de Turismo shall formalize the corresponding contract with the successful bidder, so that the conceded project may be continued or reformulated…".

The proper course is that the expiry of the contract brings to an end the security interests (derechos reales de garantía) constituted by the concessionaire.

Additional reference is provided by the aforementioned article 107, number 6, of the Spanish Mortgage Law (Ley Hipotecaria española), which authorizes the mortgage of certain administrative concessions, prescribing that the mortgage remains pending "on the resolution of the concessionaire's right." From which the doctrine deduces that mortgages over administrative concessions, with real property significance, are automatically extinguished upon the resolution of the mortgagor concessionaire's right, for any cause (expiry of the concession term, rescission, forfeiture (caducidad) for breach of the obligations imposed on the concessionaire, etc.).

This is because the concessionaire mortgages the concession with the conditions and contingencies inherent to it, as a revocable real property right. In the event of resolution of the right, "the works or constructions revert to the granting State or public entity." (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Derecho Hipotecario. Sexta Edición. T. IV. Bosch, Casa Edit. Barcelona, pg. 439. Idem, T. VI, pg. 437-39. Idem, T. VI, pg. 440-442).

Hence, "when an administrative concession is mortgaged, the duration of the same must be very much taken into account, since in the operation of the lien, an extension of the concessionaire's rights cannot be intended." RIERA AISA, Luis: Hipoteca, in NEJS, T. XI, pg. 68).

By the principle of accessoriedad, the security interest is subordinated to the existence of the right that provides its objective support and content. Its termination entails that of the mortgage.

In sum, the proper course is that the extinction of the concession, for any cause, and not only the declaration of forfeiture, brings about the maturation of the obligation it secures, and if it remains uncancelled, the creditor is empowered to enforce the credit through the legal mechanisms provided for.

VII.- CONSTITUTION OF A LEGAL DEPOSIT Regarding the cancellation of the concession for breach by the concessionaire and the survival of the liens, the Bill adds: "priority shall be given to the creditor in the first degree, and so successively, so that they may temporarily be depositaries of the concession rights, their constructions, installations, and improvements while a new definitive award is issued by the Instituto Costarricense de Turismo, which must ensure that the established legal and regulatory requirements are met." Although, given the points set out in section VI.5), it is unnecessary to delve deeper into this aspect, some complementary observations are made. The deposit would be legal, imposed as an obligation, alien to free consent. The depositary would receive the guaranteeing assets for their custody, conservation, and timely return, at the end of an undetermined period, in order to avoid deterioration that could harm their credit right and that of the other secured creditors (acreedores reales).

However, the Bill omits to regulate matters concerning the constitution of the deposit, whether it will be gratuitous or remunerated, the delivery and return of the assets, the liabilities for damages suffered by the things due to negligence or deficient conservation by the depositary, and, in general, their rights and obligations, whether the depositary may use or administer the assets so they maintain value, under what title in the case of public domain, accountability, etc.

Even if constructions, installations, improvements, and even valuable titles or documents can be given into custody, it is debatable whether rights, such as those of concession, can be the object of deposit, because, due to their incorporeal nature, it is not clear how the material securing of delivery, conservation, and return at the appropriate time can be effected to give effectiveness to credit rights.

In this sense, among others, FERNÁNDEZ, M. A.: incorporeal assets "cannot be deposited" (Lecciones de Derecho Procesal, Promociones Publicaciones Universitarias. Barcelona. 1985, pg. 165). And LAURENT, F.: "rights are not susceptible to being carried, therefore they cannot be guarded. The same does not happen with documents containing credits: titles are given in deposit every day, shares, bills of exchange" (Principios de Derecho Civil. Trad. castellana. T. XXVII. Edit. Juan Buxó. Habana. 1920, N° 79, pg. 102).

In judicial attachments (embargos judiciales) over registrable rights, for example, the act of deposit is avoided. The ruling that decrees it simultaneously considers it as carried out and orders the registration writ (Código Procesal Civil, doctrine of article 636).

In other registry rights, the mechanisms for lien and publicity must be different.

VIII- NOTIFICATION TO THE ICT: Civil and administrative effects The Instituto Costarricense de Turismo shall be notified of "the judicial foreclosure auction process (proceso de remate judicial) for mortgages, mortgage certificates (cédulas hipotecarias), or others," for "the effects provided for in civil legislation" and "shall imply the legal authorization for the transfer (cesión) of the concession rights in favor of the successful bidder at auction." The exact name is "proceso ejecutivo hipotecario" (mortgage enforcement proceeding); not ‘proceso de remate'. The auction is an act within it. The term "or others" is incomprehensible. It must be clarified.

The civil effects, inapplicable to the case, would be: the demand for payment or order of abandonment, that is, the period granted by the judge to the third-party possessor to pay or abandon the property to the enforcement (articles 419 and 420 of the Código Civil and 662 of the Código Procesal Civil).

In Legal Opinion O. J.-074-2003, pp. 16-17, we noted that the objective of the summons to the ICT in the amendment remained unclarified, as it is neither a creditor nor a third-party possessor of the auctioned asset or right.

Against the approval of the auction implying the automatic transfer of rights to the successful bidder, we argued:

"Decreto 29794-MP-TUR (article 2) establishes that 'in the event that enforcement of the guarantee encumbering a concession right proceeds, whoever results as the successful bidder shall be considered the new concessionaire.' And article 6 ibid. excludes transfers to successful bidders at auctions of concessions given in guarantee from the authorization. (See also the allusion made by Decreto 30259-MP-TUR, in the considerandos).

By discriminating in analogous situations, a similar provision could conflict with the constitutional principle of equality, since, as just noted, all transfers of concession, except for individual residential use, must be authorized by the Junta Directiva of the ICT, upon a report from the Consejo Director, and the acquirers must meet the requirements to be concessionaires (articles 4, 5, and 12 of Decreto 25439-MP-TUR, amended by Decreto 29794-MP-TUR, article 6).

In other words, the successful bidder of a mortgaged concession, and the transferee of a concession for residential use, would not have to submit to the authorization procedure for the transfer and control of requirements to which other acquirers are subject.

Decreto 22163-MP-H-TUR (repealed by Decreto 29794-MP-TUR, art. 7), with good judgment, provided that once the auction or sale of the concession in guarantee was carried out, the successful bidder or buyer had to meet the requirements that the Instituto Costarricense demands to be a concessionaire (article 3)." It entails a difference in treatment, not sufficiently justified on objective parameters, the free exercise of the right of alienation in some cases, in which the Administration disregards the personal conditions and willingness of the transferee or acquirer to abide by the contract, and subordinates it in others to prior administrative authorization. The judicial auction of a concession, by itself, does not confer on the successful bidder privileges that exceed common transfers.

Besides circumventing the fulfillment of requirements, with the automatic authorization, the judicial authority would substitute the administrative one (Instituto Costarricense de Turismo) in matters within its competence, which it must evaluate on a case-by-case basis.

IX.- LIFTING OF RESTRICTIONS ON BORROWER COMPANIES WITH FOREIGN CAPITAL In its final part, the Bill provides that for loans to concessionaires of the Papagayo tourism development, "the limitation regarding the proportion of national capital defined in article 61, subsection 2) of Ley 1644, of September 26, 1953, and its amendments, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, shall not apply." This law, in what is relevant, empowers the commercial banks of the Sistema Bancario Nacional to finance credit operations for national tourism service companies when they prove that the majority ownership belongs to Costa Ricans.

By eliminating this restriction, the aforementioned commercial banks could grant loans for the development of tourism projects in Papagayo to national companies, or companies constituted in accordance with our laws, in which foreign partners or owners predominate.

It should be noted that the amendment is of little utility because concessions of the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) are not freely obtainable by those of other nationalities, since restrictions would always exist on granting them to foreign natural or juridical persons, according to articles 47 of Ley 6043 and 25 of its Reglamento (Decreto 7814-P), applicable to the Papagayo sector, in accordance with article 93 of that Reglamento.

The cited article 47 prevents granting concessions to entities constituted in the country by foreigners, and to entities whose shares, quotas, or capital correspond more than fifty percent to foreigners. It also prohibits entities having concessions and their partners from transferring or conveying quotas or shares to foreigners. It declares null any contracts entered into in contravention of this provision.

Article 25 of Decreto 7814-P, subsection d), extends the prohibition on granting concessions "to any other type of entity, not covered in the preceding subsections, in which more than half of its members are not Costa Ricans." Aside from this legality obstacle, the point would require a prudent evaluation by the Asamblea Legislativa regarding the advisability of attracting foreign developers who would finance their projects with credits from national commercial banks, fundamentally state-owned, rather than foreigners coming to invest their own resources in the country. Given the magnitude of the projects being promoted in the area, they could even defund the credit portfolio for national investors or borrowers.

X.- CONCLUSIONS:

In summary, it is concluded that:

• A)The possibility of assuming, in the absence of a response from the Procuraduría General de la República, its total conformity with a Bill to amend the legislation on the Papagayo Tourism Development, is not provided for in that legislation, nor in the coastal regulations, and lacks foundation.

Neither is the Procuraduría included among the bodies listed in article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa.

• B)Since the approval or rejection of a bill is an exclusive act of the Asamblea Legislativa and cannot be substituted by this Institution, a non-binding legal opinion is issued.
• C)With reference to the consulted Bill, the following general observations are made:
• 1)Firstly, it is noted that in the legislative process there is another Bill, expediente No. 14,998, to modify various provisions of Ley 6758, including article 4 of Ley 6758, on which we pronounced in Legal Opinion O. J.-074-2003.
• 2)The implicit amendment in the Bill consisting of eliminating the authorization for banks of the Sistema Bancario Nacional and state financial institutions to grant loans to concessionaires of the Papagayo tourism development, secured by the respective concession, its buildings, and installations, breaks the principle followed by coastal legislation in this matter, which Ley 6043 sets out in article 67, and it is appropriate that the legislators weigh its suitability for the public interest, in view of the automatic transfer of rights to the successful bidder provided for in the penultimate paragraph of article 4. Possible abuses could turn the mechanism into a resource to circumvent the common administrative authorization procedure for transfers of concession rights and the fulfillment of requirements to be a concessionaire.
• 3)Against the new text, which integrates the concession and works into the real property on which they reside, at the moment of constituting guarantees by the concessionaires, two objections are made: a) If the concession rights, constructions, installations, and improvements are part, in a legal sense, of the public domain land, they would share its nature, by the principle of accessoriedad, and could not be alienated or encumbered. b) If the amendment tends to incorporate the public domain land, where those works are located, into the security interests (mortgage or others) that the concessionaires may grant, in addition to the concession, it would be a mistake, and it could not be auctioned in a mortgage enforcement proceeding while it maintains its public use designation (afectación).
• 4)The right emanating from a concession over public domain real property, due to its patrimonial nature and forming part of the constitutional concept of property, is an object of legal commerce, through acts transferring or constituting real property rights, subject to Administrative Law, the principle of publicity, and prior, express authorization from the Administration, under penalty of nullity of the dispositive act carried out without this authorization and even of incurring a ground for forfeiture of the contract, for serious breach.

In the case of concessions related to the Papagayo Tourism Project, it falls to the Junta Directiva of the Instituto Costarricense de Turismo, upon a report from the Consejo Director, to authorize transfers –total or partial– and mortgages or liens imposed on the concession rights.

• 5)In private domain, the mortgage liability rests on the land of the property and constructions or fixed works erected by the mortgagor in exercise of the right of ownership, in addition to natural aggregations, except pending harvests or fruits and standing trees given in pledge.

Given the nature of the titles, transferable by endorsement, which would escape all administrative or registry control, and the disruption it produces to the traditional concept, it is recommended that the legislator carefully weigh the innovation being sought, of attributing to mortgage certificates (cédulas hipotecarias) a scope different from that which they have had in our legal system, securing the credit, not with the property in its entirety, which is improper in public domain, but with the concession, constructions, installations, and improvements, disregarding the land. This is how it is understood in its correct meaning.

• 6)If this mechanism is accepted, since the content and extent of the security interest would be set out in the document, which would circulate without need to consult the Public Registry, for the sake of the principle of certainty, an exact description in the title of the new guarantees is indispensable, specifying in detail the concession right, constructions, installations, and improvements it would comprise, construction plans, and other identifying data. The Bill omits this.

Given their interdependence, it does not seem viable to grant as security the constructions, installations, and improvements separate from the concession right. The Bill does not clarify this.

• 7)The granting of a mortgage over permanent works, detached from the land, involves the problem, which must be resolved beforehand at the legislative level, regarding their ownership, since the constitution of the lien would only be possible if they are property of the concessionaire, although subject to Public Law; but not if they revert gratuitously to the Administration upon the termination of the contract, along with the use and enjoyment of the granted parcel.
• 8)It is advisable to clarify: a) The way to resolve the potential conflict of title that may arise with improvements between the ICT, to which they revert (article 16), and the successful bidders of the security over the concession right, granted with bank or financial loans (Legal Opinion O. J.-074-2003); and b) The expression "any other type of guarantee," which is broad and undefined.
• 9)The terms according to which "the eventual cancellation of the concession for breach by the concessionaire shall not affect the liens encumbering it" must be reviewed. By the principle of accessoriedad, the guarantee is subordinated to the existence of the concession right that provides its objective support and content. The proper course is that the extinction of the concession, for any cause, and not only the declaration of forfeiture, brings with it the maturation of the obligation it secures, and failing payment, the creditor is empowered to enforce the credit, through mortgage enforcement proceedings or the legal mechanisms provided for.
• 10)Due to the foregoing, it is unnecessary to delve into matters relating to the legal deposit intended to be created. However, some considerations are made. The Bill omits to regulate or clarify matters concerning the constitution of this deposit, whether it will be gratuitous or remunerated, the delivery and return of the assets, and, in general, the liabilities, rights, and obligations of the depositary. It is debatable whether the concession right can be deposited. Due to its incorporeal nature, it is not clear how the material securing of delivery, conservation, and return at the appropriate time can be effected to give effectiveness to the credit rights of the mortgage creditors.
• 11)Against the notification to the ICT of the "judicial foreclosure auction process for mortgages, mortgage certificates, or others," for "the effects provided for in civil legislation," and which "shall imply the legal authorization for the transfer of the concession rights in favor of the successful bidder at auction," some objections arise: a) It is suggested to replace the expression "proceso de remate judicial de hipotecas" with "proceso ejecutivo hipotecario." The auction is an act within it. b) Specify the expression "or others," which is incomprehensible. c) The civil effects of the summons to the ICT are not clarified. It is not a creditor, nor a third-party possessor of the assets or right auctioned, that would justify a demand for payment or order of abandonment in the terms of articles 419 and 420 of the Código Civil and 662 of the Código Procesal Civil. ch) It entails a difference in treatment, not justified on objective criteria, to exclude from the authorization procedure for transfer the successful bidders at auctions of concessions given in guarantee and from the control of requirements to which other acquirers are subject.

With the free alienation of the right, in the first case, the Administration would disregard the personal conditions, the willingness of the successful bidder to adhere to the contract, and the protection of the public interest, whereas in the other cases, the transfer would be subordinated to prior administrative authorization. Finally, the judicial authority would substitute the administrative one in matters within its competence, which it must evaluate on a case-by-case basis. The judicial auction of a concession, by itself, does not confer on the successful bidder privileges that exceed common transfers.

• 12)Eliminating the limitation established by article 61, subsection 2), of Ley 1644, which empowers the commercial banks of the Sistema Bancario Nacional to finance credit operations for national tourism service companies when they prove that the majority ownership corresponds to Costa Ricans, is of little utility because concessions of the maritime-terrestrial public domain are not freely obtainable by nationals of other countries, since restrictions would always exist on granting them to foreign natural or juridical persons, according to articles 47 of Ley 6043, and 25 of its Reglamento (Decreto 7814-P), applicable to the Papagayo sector, in accordance with article 93 of the same Reglamento.

Aside from this legality obstacle, the point would require a prudent evaluation by the Asamblea Legislativa regarding the advisability of attracting foreign developers who would finance their projects with credits from national commercial banks, fundamentally state-owned, rather than foreigners coming to invest their own resources in the country. Given the magnitude of the projects being promoted in the area, they could even defund the credit portfolio for national investors or borrowers.

Yours sincerely, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho Agrario y Ambiental

Opinión Jurídica : 121 - J del 23/07/2003 O. J.-121-2003 23 de julio del 2003 MSc. Jorge Luis Alvarez Pérez Comisión Especial de Turismo Asamblea Legislativa S. D. Estimado señor Diputado:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a la audiencia acerca del Proyecto de "Reforma del artículo 4° de la Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo, expediente N° 15.049, que se publicó en el Alcance N° 90 a La Gaceta N° 239 del 11 de diciembre del 2002.

I.- CARÁCTER NO VINCULANTE DEL PRONUNCIAMIENTO En otras oportunidades señalamos, y se reitera ahora, la improcedencia de asumir la conformidad de la Procuraduría con el Proyecto consultado, ante una eventual falta de respuesta. Efecto que no atribuye la normativa de dominio público marítimo terrestre, ni la del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo.

Asimismo, la Procuraduría General de la República no se encuentra comprendida dentro de los órganos que enumera el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

Nuestra Ley Orgánica (artículo 5°), al excluir de los asuntos consultables los propios de los órganos administrativos con jurisdicción especial establecida por ley, entre los que están los pendientes de resolver en las distintas instancias, inhibe a la Procuraduría para arrogarse, de manera indirecta, vía dictamen de acatamiento obligatorio, funciones de administración activa. Y menos podría hacerlo con los de otro Poder del Estado.

Como la aprobación o desestimatoria de un proyecto de reforma de ley es un acto consustancial de la Asamblea Legislativa e insustituible por esta Institución, se emite una opinión jurídica no vinculante.

II.- EXISTENCIA DE OTRO PROYECTO DE LEY PARA REFORMAR EL ARTÍCULO 4 DE LA LEY 6758 Ha de tenerse en cuenta que en trámite legislativo hay otro Proyecto de Ley, expediente N° 14.998, para reformar, entre otras normas, el artículo 4° de la Ley 6758.

Acerca del mismo nos pronunciamos en la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, dirigida a la Licda. Elvia Navarro Vargas, Secretaria de la Comisión de Asuntos Económicos, de la cual se adjunta copia.

III.- OBJETO DEL NUEVO PROYECTO Conforme a la motivación de las reformas, un aspecto para promover el desarrollo del polo turístico del Golfo de Papagayo es el acceso a las fuentes de financiamiento para los proyectos, con las reglas claras en torno a los gravámenes que otorgan los concesionarios.

El objetivo de la iniciativa de ley en estudio es "cubrir el vacío legal", que dice haber "respecto a la constitución de garantías de préstamo sobre los derechos de concesión turística", no logrado por los decretos ejecutivos que procuraron solventarlo.

Ese vacío lo atribuye el Proyecto a la Ley 6758, por no prever mecanismos de resarcimiento a los acreedores durante la ejecución de las garantías que gravan las concesiones, ni una protección adecuada a los intereses bancarios y del Instituto Costarricense de Turismo.

IV.- REFORMAS PROPUESTAS Las reformas consideran los derechos de concesión y obras como parte de los inmuebles en que residen, al momento de constituir gravámenes para asegurar los préstamos a favor de los concesionarios; la inafectabilidad de esos gravámenes al cancelarse la concesión por incumplimiento; la notificación al ICT en los procesos ejecutivos de la garantía; y la eliminación de restricciones para que los bancos comerciales del Sistema Bancario Nacional financien operaciones de crédito a empresas nacionales de servicios de turismo, cuando demuestren que tienen propiedad mayoritaria de costarricenses.

IV.1) GARANTÍAS DE PRESTAMOS A CONCESIONARIOS DE PAPAGAYO EN EL TEXTO ACTUAL En el texto actual de la Ley 6758, artículo 4°, los concesionarios pueden obtener préstamos de los bancos e instituciones financieras estatales para sus proyectos de desarrollo turístico en Papagayo, con garantía de su concesión, edificaciones, mejoras e instalaciones.

En un primer término, la reforma se orienta en varios sentidos:

• a)Autoriza los préstamos con esas garantías en general, sin circunscribirlos a las entidades crediticias del Estado b) Al constituirlas, conceptúa los derechos de concesión, sus construcciones, instalaciones y mejoras, "parte de los inmuebles en los que residen"; y, c) Aclara que, a tal efecto, pueden suscribirse hipotecas, cédulas hipotecarias y cualquier otro tipo de garantía.

IV.2) SUPRESIÓN DE LA AUTORIZACIÓN A LOS BANCOS E INSTITUCIONES ESTATALES PARA CONCEDER PRÉSTAMOS A LOS CONCESIONARIOS Una enmienda implícita del Proyecto consiste en suprimir la autorización a los bancos del Sistema Bancario Nacional e instituciones públicas, que contiene el artículo 4° de la Ley 6758, para conceder préstamos a los concesionarios del desarrollo turístico de Papagayo, con garantía de la concesión, sus edificaciones, mejoras e instalaciones.

La reforma quiebra el principio seguido por la legislación costera en esta materia, que recoge la Ley 6043, artículo 67:

"Los bancos del Sistema Bancario Nacional e Instituciones del Estado quedan autorizados para conceder préstamos a los concesionarios de la zona restringida en la Zona Marítimo Terrestre, con garantía de la respectiva concesión y sus edificaciones, mejoras e instalaciones".

También el Decreto Ejecutivo N° 22163-MP-H-TUR (artículo 1°), derogado por el Decreto N° 29794-MP- TUR (art. 7°) facultaba a los Bancos del Sistema Bancario Nacional e instituciones estatales a conceder préstamos a los concesionarios para el desarrollo de los proyectos turísticos en el Golfo de Papagayo, con garantía de la concesión y sus edificaciones, mejoras e instalaciones.

Conviene que los señores diputados ponderen la conveniencia para el interés público de esta sustitución. Acorde con la reforma, artículo 4°, penúltimo párrafo, en los procesos ejecutivos por obligaciones impagadas habría un traspaso automático de derechos al adjudicatario. Posibles abusos podrían convertir la figura en un recurso para obviar el trámite común de autorización administrativa en las transmisiones de concesión y el cumplimiento de requisitos para ser concesionario.

IV.3) INTEGRACIÓN DE LOS DERECHOS DE CONCESIÓN Y OBRAS AL INMUEBLE EN QUE RESIDEN A fin de garantizar dichos créditos, el nuevo texto integra la concesión y obras a los inmuebles en que residen, los que, se anotó, considera parte de estos al momento de constituir hipotecas, cédulas hipotecarias o cualquier otro tipo de garantía.

Si los derechos de concesión, construcciones, instalaciones y mejoras son parte, en sentido jurídico, del suelo de dominio público, en que asientan, tendrían su naturaleza jurídica y no podrían enajenarse ni gravarse. (Por el principio de accesoriedad, el carácter de dominio público se extendería al derecho y cosas accesorias). Afirmar que los derechos de concesión residen en un inmueble suscita reparos hasta de orden linguístico.

No se logra desentrañar el verdadero significado de la reforma. Falta precisión en los términos.

IV.4) CONSTITUCIÓN DE GARANTÍAS HIPOTECARIAS Se comentan los siguientes aspectos:

IV.4.1) IMPROCEDENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE HIPOTECAS SOBRE TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO En virtud de su incomercialidad iusprivatista, los bienes de dominio público no pueden embargarse ni hipotecarse, pues ello daría lugar a la enajenación ante el incumplimiento de la deuda. Su ligamen a la realización de valor de la cosa gravada, en subasta pública, para satisfacer los intereses del acreedor, crearía un régimen irreconciliable con el destino de los bienes.

En la Opinión Jurídica O. J.-074-2003 dijimos que "la inclusión de ‘las tierras’ como garantía real, expuestas a los procedimientos de ejecución judicial y remate por falta de pago de la deuda respaldada, es por completo improcedente y violatoria del principio de inalienabilidad.

El dominio público está sustraído del tráfico o comercio privado, es inapropiable, y no puede ser objeto de actos o negocios que impliquen transferencia de la titularidad del suelo a manos de particulares. Lo contrario atenta contra su naturaleza jurídica y régimen exorbitante.

Las medidas de embargo e hipoteca sujetan el bien al cumplimiento de la deuda, a las resultas de la consiguiente ejecución y potencial enajenación forzosa. Actos que no se concilian con el carácter indisponible de las cosas públicas y crearía situaciones incompatibles entre su afectación y el derecho del acreedor.

No se ajustaría tampoco a las características esenciales de los derechos de garantía; a saber: que los bienes ofrecidos en garantía real pertenezcan en propiedad a la persona que la constituye; sean enajenables y aquella tenga libre disposición de los mismos".

El Código Civil excluye la hipoteca de los bienes que no pueden ser enajenados, y el derecho de poseer una cosa en cualquier concepto que no sea el de dueño, que es quien puede constituirla (artículos 409, 410, incs. 1° y 7°, y 430, pfo. 2°).

IV.4.2) TERRENOS DEMANIALES DEL PROYECTO TURÍSTICO DE PAPAGAYO NO PUEDEN SER OBJETO DE HIPOTECA O GARANTÍA REAL En la Opinión Jurídica O. J. -074-2003 se expresó también que a consecuencia de la naturaleza de dominio público que tienen los terrenos del Proyecto de desarrollo turístico de Papagayo (dictamen C-210-2002, con cita de otros anteriores), son inalienables e inembargables, "y no pueden ser gravados con hipoteca u otra garantía real, en vista de que envuelven la probabilidad de culminar en un traspaso judicial a favor de particulares.

No es dable a los Tribunales proceder a la ejecución contra bienes demaniales afectados por ley a un uso público. El acto sería absolutamente nulo".

Por tanto, si la reforma busca incorporar el suelo de dominio público donde se cimientan las construcciones, instalaciones y mejoras, como inmueble en que estas ‘residen’, a las garantías reales (hipotecarias u otras) que pueden otorgar los concesionarios del Proyecto Turístico de Papagayo, a más de la concesión, sería un desatino, y no podría rematarse en un proceso de ejecución hipotecaria.

V.- CONCESIÓN DEMANIAL: TRÁFICO JURÍDICO E HIPOTECABILIDAD En cambio, el derecho que dimana de una concesión de dominio público, sí es transmisible e hipotecable, con ciertas limitaciones, sujeción al régimen especial de Derecho Administrativo y al principio de publicidad registral. Al respecto, hay que diferenciar entre la concesión administrativa, sus construcciones, y los terrenos de dominio público, que mantienen incólume su afectación.

El derecho de concesión ingresa al patrimonio del concesionario y es objeto de tráfico jurídico, a través de actos traslativos o constitutivos de derechos reales, previa autorización administrativa. Forma parte del concepto constitucional de propiedad, que –al decir de la SALA CONSTITUCIONAL- comprende los derechos patrimoniales de una persona con valor económico (resoluciones números 2001-01246 y 07792-98); y cuenta con acciones protectoras contra quienes intenten perturbar indebidamente el goce del bien."El derecho real administrativo que deriva de una concesión de uso de bienes públicos se incorpora al patrimonio del concesionario y puede ser dado en garantía de un préstamo obtenido por su titular. (SALA CONSTITUCIONAL, Voto N° 5210 de las dieciséis horas del dos de setiembre de mil novecientos noventa y siete, considerando V, y del TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN SEGUNDA, la sentencia de las 9 hrs. 30 mts. del 23 de marzo del 2001).

"La posibilidad de hipotecar y enajenar los derechos de concesión relativos al Proyecto Turístico de Papagayo, no el dominio público, emana de su carácter patrimonial o valor de cambio que tiene en el mercado". (Opinión Jurídica O. J.-074-2003).

El artículo 45 de la Ley 6043 permite traspasar o gravar, total o parcialmente, las concesiones o los derechos derivados de ellas, con la autorización previa y expresa de la municipalidad del lugar y del ICT o IDA, según corresponda. "Carecerán de toda validez los actos o contratos que infringieren esta disposición".

Norma que reitera y desarrolla el Reglamento a dicha Ley:

"Artículo 59: "Para que una concesión o los derechos derivados de ella puedan cederse, comprometerse, traspasarse, gravarse total o parcialmente, deberá contarse con la autorización escrita de la municipalidad respectiva y del ICT o ITCO, según corresponda.

En caso de traspaso, seguirán vigentes todas las estipulaciones del contrato, incluyendo el canon o la proporción que correspondiere de éste si la cesión fuere parcial".

Al estar esos derechos dentro del tráfico jurídico, con las citadas restricciones, se pueden disponer o ceder y gravar. Son nulos los actos de disposición sin autorizaciones administrativas. TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN SEGUNDA, sentencia de las 9 hrs. 30 mts. del 23 de marzo del 2001.

"Si una institución bancaria otorga un crédito, con garantía real sobre una concesión, y el deudor incumple, podría sacarse a remate la concesión, con la base acordada en el respectivo contrato y, a falta de estipulación, con la valoración pericial real del derecho" (Idem).

Los artículos 45 de la Ley 6043 y 59 de su Reglamento tienen vigor en el área de Papagayo en cuanto no se opongan a su normativa (ver artículo 93 del propio Reglamento). Por consiguiente, habría que omitir las referencias que hacen a la Municipalidad e ITCO, hoy IDA, y aplicar en primer plano la legislación reguladora de ese Proyecto: arts. 13, inciso e), de Ley 6758, y 12 del Decreto N° 25439-MP-TUR, por ejemplo.

En el acto de transferencia incumbe a la Administración controlar la posible afectación al interés público implicado en la concesión; el debido cumplimiento del contrato por el cedente, y en el tercer adquirente, su ajuste al clausulado y normas legales, así como las condiciones o calidades personales exigidas para ser concesionario y su solvencia moral y económica (Decreto N° 25439-MP- TUR, arts. 4° y 6°, reformado por el Decreto29794-MP-TUR, art. 6°), toda vez que se otorga intuitu personae. Control que se realiza mediante la autorización previa a transmitir los derechos concesionales, so pena de invalidez, ineficacia e incluso declaratoria de caducidad de ésta por incumplimiento culpable.

En cuanto al principio intuitu personae en los contratos administrativos e ilicitud que entrañan las cesiones no autorizadas, a criterio de la SALA CONSTITUCIONAL "la necesidad de previa autorización en la transmisión inter vivos o mortis causa no es un requisito meramente formal, sino un requisito ad solemnitatem, ya que hacen ineficaz y sin efecto alguno para la propia Administración la transmisión que no cuenta con la anuencia de la Administración. De este modo, constituye una obligación fundamental del concesionario ejercer por sí mismo la concesión, de ahí que el cambio de titularidad sin autorización administrativa previa y expresa constituye un grave incumplimiento de la concesión, que faculta para declarar la caducidad del contrato." (sentencias 5403-95 y números 2001-01055).

"Los traspasos –totales o parciales-, la hipoteca y fideicomisos de concesiones relativas al Proyecto Turístico de Papagayo, corresponde autorizarlos a la Junta Directiva del ICT, previo informe del Consejo Director. Los adquirentes deben reunir todos los requisitos para ser concesionarios, salvo en cesiones de uso habitacional y adjudicatarios de remates de concesiones otorgadas en garantía. (Artículos 13 inc. e de la Ley 6758; y 12 del Decreto Ejecutivo N° 25439-MP- TUR, modificado por el Decreto 29794-MP-TUR, artículo 6°)." (Opinión Jurídica O. J.-074-2003).

VI.- HIPOTECA COMÚN Y CÉDULAS HIPOTECARIAS: diferencias Una de las novedades del Proyecto es la posibilidad de constituir, además de hipotecas comunes, cédulas hipotecarias sobre los derechos de concesión, construcciones, instalaciones y mejoras, que se considerarán "parte de los inmuebles en los que residen".

La hipoteca de cédulas es un gravamen impuesto sobre una finca, por su propietario, para garantizar el pago de un crédito representado por una o varias cédulas, y se rige por las normas de la hipoteca inmobiliaria, con algunas modificaciones de importancia. Entre las diferencias, se citan, a modo de ejemplo:

El deudor hipotecario común responde en lo personal si queda un saldo en descubierto, declarado mediante resolución judicial firme, por no haberse obtenido en remate el monto necesario para cancelar capital, intereses y costas. Con lo cual se puede embargar, valorar y rematar otros bienes del deudor (Código Procesal Civil, artículo 672). La hipoteca se otorga a favor de un acreedor, y el testimonio de escritura al menos ha de anotarse en el Registro Público, cuando lo es de fincas inscritas, para ejecutar la obligación, una vez vencida e insatisfecha. Para constituirla, no requiere que el inmueble esté libre de hipotecas anteriores, siempre que se respete el orden de prelación.

En la hipoteca de cédulas sólo responde el inmueble que grava, y se tienen por renunciados los trámites del proceso ejecutivo. Nadie (endosantes, por ejemplo), ni aún el dueño de la finca queda obligado personalmente. Para constituir el gravamen en escritura pública, que posibilite la emisión de la cédula, el inmueble no debe estar gravado con hipoteca común anterior. La cédula hipotecaria es asimilable a un título cambiario. Se transmite por endoso nominativo o en blanco, complementado de la tradición o entrega del documento, que incorpora el derecho. Por ende, se requiere la posesión de la cédula para el ejercer el derecho y ejecutarlo a su vencimiento, por falta de pago, como base del proceso ejecutivo hipotecario. La hipoteca de cédulas puede emitirse a favor del mismo dueño del inmueble y darse en garantía de un crédito. (Código Civil, arts. 426, 427, 434, 431, 432 y 433. Código Procesal Civil, artículo 660, pfo. 2°).

VI.1) EXTENSIÓN OBJETIVA DE LA HIPOTECA De ordinario, en el dominio privado la responsabilidad hipotecaria gravita sobre el suelo de la finca y partes integrantes de ésta, como construcciones, edificios y obras permanentes levantados por el hipotecante en ejercicio del derecho de propiedad, además de sus agregaciones naturales, excepto las emprendadas. (NUSSBAUM, Arthur, Tratado de Derecho Hipotecario Alemán, trad. de W. Roces. Universidad de Salamanca. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1929, pg. 112-113. Vid infra, pg. 10).

Acerca de este extremo, nuestros Tribunales han sostenido tesis encontradas. La antigua SALA DE CASACIÓN interpretó que las mejoras que sobrevienen a la finca y abraza la hipoteca, se circunscriben a las ejecutadas por el propietario; con exclusión de las pertenecientes a un tercero de buena fe, a quien se le despojarían si se subastarán en el proceso de ejecución hipotecaria, pues son cosa ajena (sentencias de 2 p. m. del 10 de julio de 1901 y 9,50 hrs. del 8 de marzo de 1944, y Código Civil, artículos 411 y 509). Posición que modificó la SALA PRIMERA DE LA CORTE, con voto de mayoría, en la sentencia 165-F-90.CIV, de las 14 hrs. 30 mts. del 30 de mayo de 1990, al estimar aplicable el artículo 411 de mérito al deudor, al consentidor del gravamen y a los terceros. (Vid. también voto de minoría).

VI.2) CÉDULAS HIPOTECARIAS SOBRE EL DERECHO DE CONCESIÓN DEMANIAL Y LAS CONSTRUCCIONES: novedad y cuestionamientos En la hipoteca de cédulas, anotamos, sólo el inmueble hipotecado responde por la obligación contraída, y no cabe gravar con ella un bien de dominio público.

Novedad del Proyecto es la constitución de cédulas hipotecarias sobre los derechos de concesión, sus construcciones, instalaciones y mejoras, para garantizar préstamos de los concesionarios del Proyecto Turístico de Papagayo.

En España, a propósito del artículo 107, número 6°, de la Ley Hipotecaria, que comprende dentro de los bienes hipotecables las concesiones administrativas con ‘trascendencia inmobiliaria’, como se le denomina, "la ejecución de esta hipoteca tiene la particularidad de que no recae más que sobre la titularidad de la concesión y no sobre los bienes afectos directamente a la misma". (DIEZ PICAZO, L. y GULLÓN, A. Sistema de Derecho Civil. Tecnos. Madrid. 1994, t. III, pg. 531).

Por el desquicio con la figura tradicional que consagra nuestro ordenamiento, en el pasado el legislador ha sido reacio a admitir la disgregación de elementos en la hipoteca de cédulas, para la propiedad particular. En la Ley de Propiedad Horizontal N° 3670 de 22 de marzo de 1966, artículo 25, por ejemplo, sentó el principio de que "Las cédulas hipotecarias sólo pueden imponerse sobre la totalidad del inmueble y no sobre los diversos pisos o apartamentos, dada la naturaleza especial de ese gravamen".

Bajo tal normativa, la hipoteca de cédulas recaía sobre todo el inmueble, suelo y construcciones, y no en éstas con independencia de aquel.

Tendencia contraria muestra la Ley Forestal, con otro derecho real de garantía: el contrato pignoraticio, al distinguir en fundos privados entre el derecho del suelo y del vuelo, y autorizar la constitución de prendas sobre árboles en pie plantados (artículo 32; 99 de su Reglamento). También se admite la prenda de cosechas o frutos pendientes (Código Civil, artículo 410, inciso 2°; Código de Comercio, artículo 533, inciso g; Ley sobre Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café, arts. 64, 65, 66, 69, y Transitorio 7°, reformados por la Ley 2865 del 20 de noviembre de 1961, artículo 1°; Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña de Azúcar, N° 7818 del 2 de setiembre de 1998, art. 176, etc.).

Nuestra legislación costera, se dijo, faculta gravar, total o parcialmente, "las concesiones o los derechos derivados de ellas", con autorizaciones administrativas escritas. (Ley 6043, artículo 45 y 59 de su Reglamento).

El antecedente inmediato del artículo 4° de la Ley 6758, apuntamos líneas arriba, se encuentra en el numeral 67 de la Ley 6043. Autoriza a los bancos del Sistema Bancario Nacional e instituciones del Estado para otorgar préstamos a los concesionarios de la zona restringida en la zona marítimo terrestre, "con garantía de la respectiva concesión y sus edificaciones, mejoras e instalaciones".

El texto lo reprodujo el Decreto Ejecutivo N° 22163-MP-H-TUR (artículo 1°), que dejó sin vigor el Decreto 29794-MP-TUR, en el artículo 7°.

La Sala Constitucional, en sentencia 1997-05210, de las 16 hrs. del 2 de setiembre de 1997, al resolver la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 224.400-MP-J-TUR, indicó que la concesión de uso de bienes de dominio público y, en concreto, en el sector de Papagayo, "puede ser dada en garantía de un préstamo obtenido por su titular", con un banco estatal, (…), y otro tanto "puede afirmarse, con mayor razón, en relación a la garantía sobre edificaciones, mejoras e instalaciones que nadie discute, pueden ser incorporadas por parte del concesionario", sin que importe desafectación del dominio público.

"La normativa impugnada –añadió- le permite al concesionario someter a gravamen las edificaciones que construya en la zona restringida (…), para situarlo en posibilidad de ejercer razonablemente la ventaja que la concesión le otorga", el derecho real administrativo.

Con todo, la resolución es confusa porque en el considerando III expresa: "Resulta jurídicamente imposible que un particular adquiera derechos sobre la edificación que realice sobre el terreno de la concesión" (misma resolución 1997-05210; Sala Constitucional).

El Decreto 22136-MP-H-TUR, derogado por el 29794-MP-TUR, artículo 7°, limitaba a la concesión la garantía de los préstamos bancarios o instituciones estatales" (Opinión Jurídica O. J.-074-2003).

Las construcciones, instalaciones y mejoras que el concesionario introduce o levanta en el dominio público, con ajuste a los términos del contrato, son medio necesario para adecuar el bien a su Podría razonarse que siendo aplicables a la cédula hipotecaria las disposiciones de la hipoteca, y admitida ésta sobre la concesión, edificaciones, mejoras e instalaciones fijas o permanentes (Ley 6758, artículo 4°), es posible su traslado a la hipoteca de cédulas. No obstante, la deducción tropieza con dificultades relativas a la naturaleza de los títulos, su circulación y los bienes tradicionalmente hipotecables por su medio.

Por ello, se recomienda al legislador ponderar con esmero la innovación que se pretende, de atribuir a las cédulas hipotecarias un alcance diverso al que ha tenido en nuestro ordenamiento, al garantizar el crédito, no ya con la finca en su totalidad, lo que es improcedente en el dominio público, sino con la concesión, construcciones, instalaciones y mejoras, prescindiendo del suelo. Así se entiende en su recto significado. Y reparar en el hecho de que las transmisiones de títulos endosables escaparían de todo control administrativo o registral.

Por otra parte, como el contenido y extensión del derecho de garantía estaría plasmado en el documento, que circula sin necesidad de consultar el Registro Público, en aras del principio de certeza es indispensable la descripción exacta en el título de las nuevas garantías, especificando en detalle el derecho de concesión y construcciones en que recae, los planos constructivos y otros datos las identifiquen. El Proyecto lo omite.

La hipoteca de esas obras, desligadas del suelo, envuelve el problema de su pertenencia, que ha de resolverse de previo a nivel legislativo. La constitución del gravamen únicamente sería posible si son propiedad del concesionario, aunque sometidas al Derecho Público; no si revierten gratuitamente a la Administración al finalizar el contrato, con el uso y disfrute de la parcela concedida.

Por su relación de interdependencia, no sería viable otorgar en garantía las construcciones separadas del derecho de concesión. No lo clarifica el Proyecto.

VI.3) APARENTE CONFLICTO ENTRE LOS DERECHOS DE LOS ACREEDORES HIPOTECARIOS Y DEL I.C.T.

Llegados a este punto, en la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, destacamos la "aparente contradicción al disponer el Proyecto de Ley que las mejoras revierten, "volverán" al Instituto, pasan a ser de su propiedad (artículo 16), y que "los concesionarios" pueden respaldar los préstamos bancarios "con garantía real del derecho de superficie concedido sobre las tierras, sus edificaciones, mejoras e instalaciones" (artículo 4°). Esto por el eventual conflicto de titularidades respecto de las mejoras entre el ICT y los rematarios de la garantía real.

Tampoco se aclara si la reversión es a título gratuito, caso en que conviene insertar la cláusula de reversión en el contrato, o con reintegro del valor de los bienes adscritos a la concesión, ni si el concepto de mejoras incluye o no las edificaciones e instalaciones, con las justificaciones que habría para excluirlas en caso contrario.

"El Decreto N° 25439-MP-TUR establece que "cuando se acuerde la cancelación (de la concesión), el Instituto recuperará el área concesionada, reconociendo el valor de las mejoras, conforme al avalúo de la Dirección General de la Tributación Directa (artículo 22, pfo. 2°). (La cancelación procede en los casos previstos en el artículo 13 de la Ley 6758).

La literalidad del artículo 22, pfo. 2°, del Decreto 25439-MP-TUR, podría entrar en pugna con el numeral 16 de la Ley 6758, a cuyo tenor en la cancelación, extinción o rescate de la concesión, los derechos y potestades que corresponden al concesionario, "y sus mejoras" adiciona el Proyecto, revierten al ICT".

VI.4) INDETERMINACIÓN DE LOS OTROS TIPOS DE GARANTÍAS Hay indeterminación en el Proyecto cuando alude a la posibilidad de avalar los préstamos de los concesionarios del área de Papagayo con "cualquier otro tipo de garantía".

La garantía es una medida asegurativa del cumplimiento de una obligación. Procura fortalecer la confianza del acreedor en la satisfacción de su derecho. Será real si se afecta con esa finalidad un bien determinado, y personal cuando un tercero asume el compromiso de pago para el evento de que el deudor incumpla.

De la propiedad sobre un bien enajenable emana el derecho del titular a gravarlo. SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 40 de las 16,45 hrs. del 6 de junio de 1984. El impago a tiempo faculta al acreedor a instaurar el proceso ejecutivo, con miras a hacer efectivo su valor en subasta pública, para saldar el crédito.

El vínculo que tienen en el Proyecto otras garantías con las cédulas hipotecarias, hipotecas, derechos de concesión, construcciones, mejoras e instalaciones, hace pensar que se trata de garantías reales.

Sin embargo, la expresión "cualquier otro tipo de garantía" es amplia e indefinida. Lo correcto es que el Proyecto concrete los tipos de garantías a que se refiere, compatibles con el régimen de dominio público. Por la índole de los bienes, figuras como la prenda y la anticresis, por ejemplo, no son de recibo. La última no se regula expresamente en nuestro Derecho.

En la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, pg. 29, mencionamos el negocio fiduciario como derecho real de garantía: "Se habla de Fideicomiso en Garantía, por el cual los bienes fideicometidos sirven de garantía a una operación crediticia. El deudor, al obtener un crédito, en vez de otorgar una hipoteca, cede la propiedad fiduciaria, con posibilidad de reservarse el derecho de utilizarla durante un período. Si el deudor incurre en mora, el fiduciario liquida el bien en el mercado, destina el producto de lo afectado a la deuda y restituye el remanente al deudor". En los negocios fiduciarios de garantía, las partes están unidas por una relación obligacional y el derecho trasmitido con fin de aseguramiento da al fiduciario (acreedor) la facultad de satisfacer la acreencia por la liquidación de la res fiduciae en caso de no cumplir el fiduciante (deudor) la deuda".

VI.5) SUBSISTENCIA DEL GRAVAMEN AL SOBREVENIR LA CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN: objeciones Señala el Proyecto que "la eventual cancelación de la concesión por incumplimiento del concesionario no afectará los gravámenes que pesen sobre ella".

En la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, pgs. 32-33, externamos que: "No parece razonable alargar más allá del plazo legal las posibles consecuencias impositivas y traslaticias (gravámenes y anotaciones) de un derecho extinto, por acciones de los acreedores y anotantes. Si el derecho real de concesión –diríamos aquí- expira por vencimiento del plazo fijado, no resulta lógico prolongar en el tiempo los derechos accesorios que de él derivan y dependen. (…).

En un sentido análogo se pronuncia la Ley del Suelo de España N° 1/1992, en el artículo 289.4 y, en nuestro país, el Decreto 29794-MP-TUR, Reglamento regulador del otorgamiento de las garantías reales que gravan las concesiones del Polo Turístico Golfo Papagayo:

"Artículo 3°.- Si la concesión fuere cancelada o se extinguiere, se tendrá por vencida la obligación garantizada y si no se diere el pago correspondiente se rematarán los bienes y derechos gravados.

El Instituto Costarricense de Turismo formalizará con el rematario el correspondiente contrato, a fin de que se continúe el proyecto concesionado o bien se reformule…".

Lo propio es que la expiración del contrato ponga fin a los derechos reales de garantía constituidos por el concesionario.

Sirve de referencia adicional el ya mencionado artículo 107, número 6, de la Ley Hipotecaria española, que autoriza la hipoteca de ciertas concesiones administrativas, prescribiendo que la hipoteca queda pendiente "de la resolución del derecho del concesionario".

De donde deduce la doctrina que las hipotecas sobre concesiones administrativas, con trascendencia inmobiliaria, se extinguen automáticamente ante la resolución del derecho del concesionario hipotecante, por cualquier causa (expirar el plazo de la concesión, rescate, caducidad por incumplimiento de las obligaciones impuestas al concesionario, etc).

Esto por cuanto el concesionario hipoteca la concesión con los condicionamientos y contingencias que le son inherentes, como derecho real y revocable. En el caso de resolución del derecho, "las obras o construcciones revierten al Estado o entidad pública concedente". (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Derecho Hipotecario. Sexta Edición. T. IV. Bosch, Casa Edit. Barcelona, pg. 439. Idem, T. VI, pg. 437-39. Idem, T. VI, pg. 440-442).

De ahí que "al hipotecarse una concesión administrativa, deberá tenerse muy en cuenta la duración de la misma, ya que en el juego del gravamen no puede pretenderse una prórroga en los derechos del concesionario". RIERA AISA, Luis: Hipoteca, en NEJS, T. XI, pg. 68).

Por el principio de accesoriedad, el derecho de garantía se supedita a la existencia del derecho que le da soporte objetivo y contenido. Su fenecimiento de apareja el de la hipoteca.

En suma, lo procedente es que la extinción de la concesión, por cualquier causa, y no sólo la declaratoria de caducidad, acarree el vencimiento de la obligación que garantiza, y si estuviere sin cancelar, se faculte al acreedor a hacer efectivo el crédito por los mecanismos legales que se prevean.

VII.- CONSTITUCIÓN DE DEPÓSITO LEGAL Ante la cancelación de la concesión por incumplimiento del concesionario y la subsistencia de los gravámenes, agrega el Proyecto: "se dará prioridad al acreedor en grado primero, y así sucesivamente, para que temporalmente sean depositarios de los derechos de concesión, sus construcciones, instalaciones y mejoras en tanto se genera una nueva adjudicación definitiva por parte del Instituto Costarricense de Turismo, la (el) que deberá velar porque se cumplan los requisitos legales y reglamentarios establecidos".

Aunque por lo consignado en el punto VI.5) es innecesario ahondar en este aspecto, se hacen algunas observaciones complementarias. El depósito sería legal, impuesto como obligación, ajeno del libre consentimiento. El depositario. recibiría los bienes garantes para su custodia, conservación y oportuno reintegro, al cabo de un plazo indeterminado, a fin de evitar deterioros que perjudiquen su derecho de crédito y el de los demás acreedores reales.

No obstante, el Proyecto omite reglar lo que atañe a la constitución del depósito, si será gratuito o remunerado, la entrega y devolución de los bienes, las responsabilidades por los menoscabos que sufran las cosas a causa de negligencia o deficiente conservación por el depositario, y, en general, sus derechos y obligaciones, si éste podrá utilizar o administrar los bienes para que mantengan valor, bajo qué título tratándose de dominio público, rendición de cuentas, etc.

Aun cuando pueden darse en custodia las construcciones, instalaciones, mejoras, e incluso títulos o documentos de valor, es discutible que derechos, como los de concesión, puedan ser objeto de depósito, pues por su naturaleza incorpórea, no se ve cómo pueda hacerse el aseguro material de la entrega, conservación y devolución llegado el momento, para dar efectividad a los derechos crediticios.

En este sentido se pronuncian, entre otros, FERNÁNDEZ, M. A.: los bienes incorporales "no pueden ser depositados" (Lecciones de Derecho Procesal, Promociones Publicaciones Universitarias. Barcelona. 1985, pg. 165). Y LAURENT, F.: "los derechos no son susceptibles de ser llevados, luego no se pueden guardar. No sucede lo mismo con los escritos que contengan créditos: cada día se dan títulos en depósito, acciones, letras de cambio" (Principios de Derecho Civil. Trad. castellana. T. XXVII. Edit. Juan Buxó. Habana. 1920, N° 79, pg. 102).

En los embargos judiciales sobre derechos inscribibles, por ejemplo, se elude el acto del depósito. La resolución que lo decreta, lo tiene a la vez por practicado y ordena el mandamiento de inscripción (Código Procesal Civil, doctrina del artículo 636).

En derechos registrales otros deben ser los mecanismos de afectación y publicidad.

VIII- NOTIFICACIÓN AL ICT: Efectos civiles y administrativos Al Instituto Costarricense de Turismo se le notificará "el proceso de remate judicial de hipotecas, cédulas hipotecarias u otros", para "los efectos previstos en la legislación civil" e "implicará la autorización legal a la cesión de los derechos de concesión a favor del adjudicatario en remate".

La denominación exacta es "proceso ejecutivo hipotecario"; no ‘proceso de remate’. El remate es un acto dentro de aquel. El término "u otros" es incomprensible. Ha de aclararse.

Los efectos civiles, inaplicables al caso, serían: el requerimiento de pago u orden de desamparo, sea el plazo que otorga el juez al tercer poseedor para que pague o abandone la finca a la ejecución (artículos 419 y 420 del Código Civil y 662 del Código Procesal Civil).

En la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, pgs. 16-17, hicimos ver que quedaba sin esclarecer el objetivo de la citación al ICT en la reforma, pues no es acreedor ni tercer poseedor del bien o derecho rematado.

Contra la aprobación del remate implicativa del traspaso automático de los derechos al adjudicatario argüimos:

"El Decreto 29794-MP-TUR (artículo 2°) establece que "en caso de que se proceda a la ejecución de la garantía que pese sobre un derecho de concesión, se tendrá como nuevo concesionario a quien resulte adjudicatario". Y el artículo 6° ibid. excluye de la autorización los traspasos a adjudicatarios de remates de concesiones dadas en garantía. (Ver también alusión que hace el Decreto 30259-MP-TUR, en los considerandos).

Por discriminar en situaciones análogas, una disposición semejante podría reñir el principio constitucional de igualdad, puesto que, según acaba de anotarse, todos los traspasos de concesión, excepto para uso habitacional individual, ha de autorizarlos la Junta Directiva del ICT, previo informe del Consejo Director, y los adquirentes deben cumplir los requisitos para ser concesionarios (artículos 4°, 5°, y 12 del Decreto 25439-MP-TUR, reformado por el Decreto 29794-MP-TUR, artículo 6°).

En otras palabras, el rematario de una concesión dada en hipoteca, y el cesionario de una concesión para uso habitacional, no tendrán que someterse al trámite autorizatorio del traspaso y control de requisitos a que están sujetos los demás adquirentes.

El Decreto 22163-.MP-H-TUR (derogado por el 29794-MP-TUR, arts. 7°), con buen criterio, preveía que realizado el remate o venta de la concesión en garantía, el adjudicatario o comprador debía cumplir los requisitos que el Instituto Costarricense exige para ser concesionario (artículo 3°)".

Conlleva una diferencia de trato, no suficientemente justificada en parámetros objetivos, el libre ejercicio del derecho de enajenación en unos casos, en los que la Administración se desentiende de las condiciones personales y disponibilidad del cesionario o adquirente a sujetarse al contrato, y subordinarlo en otros a la previa autorización administrativa. La subasta judicial de una concesión, por sí, no confiere al adjudicatario privilegios que excedan de los traspasos comunes.

Amén de soslayar el cumplimiento de requisitos, con la autorización automática la autoridad judicial sustituiría al administrativa (Instituto Costarricense de Turismo) en asuntos de su competencia, que ésta ha de valorar casuísticamente.

IX.- LIBERACIÓN DE RESTRICCIONES A EMPRESAS PRESTATARIAS CON CAPITAL EXTRANJERO En su parte final, el Proyecto dispone que para préstamos a los concesionarios del desarrollo turístico de Papagayo "no regirá la limitación en cuanto (a) la proporción de capital nacional definida en el artículo 61 inciso 2) de la Ley 1644, de 26 de setiembre de 1953, y sus reformas, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional".

Esta, en lo que interesa, faculta a los bancos comerciales del Sistema Bancario Nacional a financiar operaciones de crédito a empresas nacionales de servicios de turismo cuando prueben que la propiedad mayoritaria es de costarricenses.

Al eliminarse esa cortapisa, los expresados bancos comerciales podrían conferir préstamos para desarrollo de proyectos turísticos en Papagayo a empresas nacionales, o constituidas de acuerdo con nuestras leyes, en las que predominen socios o titulares extranjeros.

Es de notar que la reforma es de poca utilidad porque las concesiones del demanio marítimo terrestre no son de libre obtención por quienes tengan otra nacionalidad, toda vez que siempre existirían restricciones para otorgarlas a personas físicas o jurídicas extranjeras, según los artículos 47 de la Ley 6043 y 25 de su Reglamento (Decreto 7814-P), de aplicación al sector de Papagayo, a tono con el artículo 93 de ese Reglamento.

El artículo 47 de cita impide dar concesiones a entidades constituidas en el país por extranjeros, y a entidades cuyas acciones o cuotas o capital correspondan en más de cincuenta por ciento a extranjeros. Prohibe también a las entidades que tuvieren concesiones y a sus socios, ceder o traspasar cuotas o acciones a extranjeros. Declara nulos los contratos que se celebren en contravención de lo dispuesto.

El artículo 25 del Decreto 7814-P, inciso d), amplía la prohibición de otorgar concesiones "a cualquier otro tipo de entidad, no comprendida en los incisos anteriores, en que más de la mitad de sus miembros no sean costarricenses".

Aparte de ese escollo de legalidad, el punto requeriría una prudente valoración por parte de la Asamblea Legislativa sobre la conveniencia de atraer desarrolladores foráneos que financiarán sus proyectos con créditos de los bancos comerciales nacionales, fundamentalmente estatales, y no extranjeros que vengan a invertir recursos propios en el país. Por lo cuantioso de los proyectos que se impulsan en la zona, podrían incluso desfinanciar la cartera crediticia para inversionistas o prestatarios nacionales.

X.- CONCLUSIONES:

En resumen, se concluye que:

• A)La posibilidad de asumir, ante una falta de respuesta de la Procuraduría General de la República, su total conformidad con un Proyecto de Ley para reformar la legislación del Desarrollo Turístico de Papagayo, no está prevista en ésta, ni en la normativa costera, y carece de asidero.

Tampoco la Procuraduría se encuentra comprendida entre los órganos que enumera el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

• B)Como la aprobación o desestimatoria de un proyecto de ley es un acto exclusivo de la Asamblea Legislativa e insustituible por esta Institución, se emite una opinión jurídica no vinculante.
• C)Con referencia al Proyecto consultado, se hacen las siguientes observaciones generales:
• 1)En primer término, se advierte que en el trámite legislativo hay otro Proyecto de Ley, Ley 6758, acerca del cual nos pronunciamos en la Opinión Jurídica O. J.-074-2003.
• 2)La reforma implícita del Proyecto consistente en suprimir la autorización a los bancos del Sistema Bancario Nacional e instituciones financieras del Estado para conceder préstamos a los concesionarios del desarrollo turístico de Papagayo, con garantía de la respectiva concesión, sus edificaciones e instalaciones, quiebra el principio seguido por la legislación costera en esta materia, que recoge la Ley 6043 en el artículo 67, y conviene que los señores diputados ponderen su conveniencia para el interés público, en vista del traspaso automático de los derechos al rematario que se prevé en el penúltimo párrafo del artículo 4°. Posibles abusos podrían convertir la figura en un recurso para obviar el trámite común de autorización administrativa en los traspasos de los derechos de concesión y el cumplimiento de requisitos para ser concesionario.
• 3)Contra el nuevo texto, que integra la concesión y obras a los inmuebles en que residen, al momento de constituir garantías por los concesionarios, se hacen dos reparos: a) Si los derechos de concesión, construcciones, instalaciones y mejoras son parte, en sentido jurídico, del terreno de dominio público, tendrían su naturaleza, por el principio de accesoriedad, y no podrían enajenarse ni gravarse. b) Si la reforma tiende a incorporar el suelo de dominio público, donde se asientan esas obras, a las garantías reales (hipotecarias u otras) que pueden otorgar los concesionarios, a más de la concesión, sería un desatino, y no podría rematarse en un proceso de ejecución hipotecaria mientras mantenga su afectación.
• 4)El derecho que dimana de una concesión sobre un inmueble de dominio público, por su carácter patrimonial y formar parte del concepto constitucional de propiedad, es objeto de tráfico jurídico, a través de actos traslativos o constitutivos de derechos reales, sujetos al Derecho Administrativo, al principio de publicidad y a autorización previa y expresa de la Administración, so pena de nulidad del acto dispositivo que se realice sin esta autorización y hasta de incurrir en causal de caducidad del contrato, por incumplimiento grave.

En el caso de concesiones relativas al Proyecto Turístico de Papagayo, corresponde a la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, previo informe del Consejo Director, autorizar los traspasos –totales o parciales- e hipotecas o gravámenes que se impongan sobre los derechos de concesión.

• 5)En el dominio privado la responsabilidad hipotecaria gravita sobre el suelo de la finca y construcciones u obras fijas levantadas por el hipotecante en ejercicio del derecho de propiedad, además de las agregaciones naturales, excepto cosechas o frutos pendientes y árboles en pie dados en prenda.

Por la naturaleza de los títulos, transmisibles por endoso, que escaparían de todo control administrativo o registral, y el desquicio que produce de la figura tradicional, se recomienda al legislador bastantear con esmero la innovación que se pretende, de atribuir a las cédulas hipotecarias un alcance diverso del que ha tenido en nuestro ordenamiento, al garantizar el crédito, no ya con la finca en su totalidad, lo que es improcedente en el dominio público, sino con la concesión, construcciones, instalaciones y mejoras, prescindiendo del suelo. Así se entiende en su recto significado.

• 6)De aceptarse la figura, como el contenido y extensión del derecho de garantía estaría plasmado en el documento, que circularía sin necesidad de consultar el Registro Público, en aras del principio de certeza es indispensable la descripción exacta en el título de las nuevas garantías, especificando en detalle el derecho de concesión, construcciones, instalaciones y mejoras que comprendería, planos constructivos y otros datos que las identifiquen. El Proyecto lo omite.

Por su interdependencia, no parece viable otorgar en garantía las construcciones, instalaciones y mejoras separadas del derecho de concesión. No lo aclara el Proyecto.

• 7)El otorgamiento de hipoteca sobre las obras permanentes, desligadas del suelo, envuelve el problema, que ha de resolverse de previo a nivel legislativo, en punto a su pertenencia, pues la constitución del gravamen sólo sería posible si son propiedad del concesionario, aunque sometidas al Derecho Público; mas no si revierten gratuitamente a la Administración al finalizar el contrato, con el uso y disfrute de la parcela concedida.
• 8)Conviene que se aclare: a) La forma de resolver el eventual conflicto de titularidades que puede presentarse con las mejoras entre el ICT, al que revierten (artículo 16), y los rematarios de la garantía sobre el derecho de concesión, otorgada con préstamos bancarios o financieros (Opinión Jurídica O. J.-074-2003); y b) La expresión "cualquier otro tipo de garantía", que es amplia e indefinida.
• 9)Ha de revisarse los términos según los cuales "la eventual cancelación de la concesión por incumplimiento del concesionario no afectará los gravámenes que pesen sobre ella". Por el principio de accesoriedad, la garantía esta supeditada a la existencia del derecho de concesión que le da soporte objetivo y contenido. Lo propio es que la extinción de la concesión, por cualquier causa, y no sólo la declaratoria de caducidad, lleve consigo el vencimiento de la obligación que garantiza, y a falta de pago, se faculte al acreedor a hacer efectivo el crédito, en vía ejecutiva hipotecaria o los mecanismos legales que se prevean.
• 10)Por lo anterior, es innecesario ahondar en lo relativo al depósito legal que se pretende crear. No obstante, se hacen algunas consideraciones. El Proyecto omite regular o aclarar lo que atañe a la constitución de ese depósito, si será gratuito o remunerado, la entrega y devolución de los bienes y, en general, las responsabilidades, derechos y obligaciones del depositario. Es discutible que el derecho de concesión pueda ser depositado. Por su naturaleza incorporal, no se ve cómo pueda hacerse el aseguro material de la entrega, conservación y devolución en su momento, para dar efectividad a los derechos crediticios de los acreedores hipotecarios.
• 11)Contra la notificación al ICT del "proceso de remate judicial de hipotecas, cédulas hipotecarias u otros", para "los efectos previstos en la legislación civil", y que "implicará la autorización legal a la cesión de los derechos de concesión a favor del adjudicatario en remate", caben algunas objeciones: a) Se sugiere sustituir la expresión "proceso de remate judicial de hipotecas" por "proceso ejecutivo hipotecario". El remate es un acto dentro de aquel. b) Precisar la ICT. No es acreedor, ni tercer poseedor de los bienes o derecho rematados, que justifique un requerimiento de pago u orden de desamparo en los términos de los arts. 419 y 420 del Código Civil y 662 del Código Procesal Civil. ch) Conlleva una diferencia de trato, no justificada en criterios objetivos, excluir del trámite autorizatorio del traspaso a los adjudicatarios en remates de las concesiones dadas en garantía y del control de requisitos a que están sujetos los demás adquirentes.

Con la libre enajenación del derecho, en el primer caso, la Administración se desentendería de las condiciones personales, la disponibilidad del adjudicatario a apegarse al contrato y proteger el interés público, en tanto que en los demás el traspaso se subordinaría a la previa autorización administrativa. Por último, la autoridad judicial sustituiría a la administrativa en asuntos de su competencia, que ésta ha de valorar casuísticamente. La subasta judicial de una concesión, por sí, no confiere al rematario privilegios que excedan de los traspasos comunes.

• 12)Eliminar la limitación que establece el artículo 61 inciso 2), de la Ley 1644, que faculta a los bancos comerciales del Sistema Bancario Nacional a financiar operaciones de crédito a empresas nacionales de servicios de turismo cuando prueben que la propiedad mayoritaria corresponde a costarricenses, es de poca utilidad porque las concesiones del demanio marítimo terrestre no son de libre obtención por los nacionales de otros países, toda vez que siempre existirían restricciones para otorgarlas a personas físicas o jurídicas extranjeras, según los artículos 47 de la Ley 6043, y 25 de su Reglamento (Decreto 7814-P), de aplicación al sector de Papagayo, a tono con el artículo 93 del mismo Reglamento.

Aparte de ese escollo de legalidad, el punto requeriría una prudente valoración por parte de la Asamblea Legislativa sobre la conveniencia de atraer desarrolladores foráneos que financien sus proyectos con créditos de los bancos comerciales nacionales, fundamentalmente estatales, y no extranjeros que vengan a invertir en el país recursos propios. Por lo cuantioso de los proyectos que se impulsan en la zona, podrían incluso desfinanciar la cartera crediticia para inversionistas o prestatarios nacionales.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho Agrario y Ambiental