Securing interests in maritime-terrestrial zone concessions and survival of liensGarantías sobre concesiones en zona marítimo terrestre y subsistencia del gravamen

Legal Opinion: 025 - J of 02/05/2011 May 2, 2011 OJ-025-2011 Licenciada Silma Bolaños Cerdas Head of Area Permanent Special Commission on Tourism Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. TUR-399-16.542-10, in which you request our opinion on the substitute text of the bill "Reform of Article 67 of Law No. 6043, Law on the Maritime-Terrestrial Zone," legislative file No. 16.542; not without first expressing our apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.

As has been noted on similar occasions, when a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a "bill," our analysis does not constitute a binding legal opinion, characteristic of the response to a query from an administrative department, as a consequence of what is stipulated for that purpose in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the consultant, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, "...since this is not one of the cases provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-working-day period established by said article does not apply to the request at hand" (see, among others, Legal Opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

The law proposal under consultation seeks to "better regulate the possibility of granting a concession in the maritime-terrestrial zone as a guarantee before the National Banking System," with the purpose of allowing many families who currently have an interest in the maritime-terrestrial zone to access bank loans to build, improve, or expand their businesses (cabins, restaurants, and tourist attraction sites), which would result in a better source of income to cover their needs. It seeks to make the granting of loans with a mortgage guarantee more attractive for the banks of the National Banking System through a clear, secure, and effective regulatory system.

First of all, it is worth remembering that this Attorney General's Office had already previously referred to this bill in Legal Opinion No. OJ-113-2007 of November 2, 2007, and several of its observations were accepted, generating modifications in the new substitute text that is now submitted for our consideration. Thus, the following were eliminated from the text: the reference that natural or legal persons acquire, among other things, "the real property" (which was incompatible with the public domain regime that characterizes the maritime-terrestrial zone); the exceptional regime regarding the application of Article 61, paragraph 2, of the Law of the National Banking System (which conflicted with the concession regime in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, which prevents granting them to entities whose shares, quotas, or capital correspond to more than fifty percent to foreigners, Article 47, paragraph d); the non-application to loans of paragraph d) of Article one of Law No. 4631 of August 18, 1970, called "Destination of profits obtained by banks for assets awarded in auction"; and the figure of the full administrator.

However, in the third paragraph of the eventual wording of Article 67 of Law No. 6043 as proposed, it is insisted that the guarantee will not terminate even if the concession is extinguished; an aspect that this advisory body does not share and which had already been pointed out in the aforementioned legal opinion in the following terms:

"The reform establishes that concession rights, their constructions, and installations may be granted as a guarantee, and that the eventual cancellation of the concession will not affect the encumbrances that weigh upon it. In this regard, it was also extensively noted in Pronouncement No. OJ-167-2005:

'Due to their nexus of interdependence, it would not be viable to grant the constructions, installations, or improvements as a guarantee separate from the concession right. The Bill does not clarify this and could lend itself to twisted interpretations. (Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 14). In points IV.3 and IV.5, the mortgage of improvements is questioned.

IV.2) SUBSISTENCE OF THE ENCUMBRANCE UPON CANCELLATION OF THE CONCESSION From its origin, the Bill establishes that the cancellation of the concession for non-compliance by the concessionaire will not affect the encumbrances that weigh upon it.

In our previous pronouncements, we objected to that survival of the encumbrance. Thus, in Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 16, it was expressed:

"VI.5) SUBSISTENCE OF THE ENCUMBRANCE WHEN THE CANCELLATION OF THE CONCESSION SUPERVENES: objections In Legal Opinion O. J.-074-2003, pgs. 32-33, we stated that: "It does not seem reasonable to extend beyond the legal term the possible tax and transfer consequences (encumbrances and annotations) of an extinguished right, by actions of the creditors and annotators. If the real right of concession expires due to the expiration of the fixed term, it is not logical to prolong over time the accessory rights that derive from and depend on it. (...).

The Spanish Land Law No. 1/1992, in Article 289.4, pronounces in a similar sense and, in our country, Executive Decree 29794-MP-TUR, Regulatory Decree for the granting of real guarantees that encumber the concessions of the Gulf of Papagayo Tourism Hub: 'Article 3.- If the concession were cancelled or extinguished, the guaranteed obligation shall be deemed due and if the corresponding payment is not made, the encumbered assets and rights will be auctioned. The Costa Rican Tourism Institute will formalize the corresponding contract with the highest bidder, so that the concession project is continued or reformulated...'.

For such purpose, Article 4 ibid obligates the ICT to notify 'immediately the creditor of any action that the Institute initiates against the concessionaire and that could affect the concession'. The proper thing is that the expiration of the contract puts an end to the real guarantee rights constituted by the concessionaire.

Article 107, number 6, of the Spanish Mortgage Law serves as an additional reference, which authorizes the mortgage of certain administrative concessions, prescribing that the mortgage remains pending 'on the resolution of the right of the concessionaire'. From which the doctrine deduces that mortgages on administrative concessions, with real estate transcendence, are automatically extinguished upon the resolution of the right of the mortgaging concessionaire, for any cause (expiration of the concession term, rescission, lapse due to non-compliance with obligations, etc.).

This is because the concessionaire mortgages the concession with its conditions and contingencies, as a real and revocable right. In the event of resolution of the right, 'the works or constructions revert to the State or granting public entity'. (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Derecho Hipotecario. Sexta Edición. T. IV. Bosch, Casa Edit. Barcelona, pg. 439. Idem, T. VI, pg. 437-39. Idem, T. VI, pg. 440-442). Hence, 'when an administrative concession is mortgaged, the duration of the same must be taken into great account, as in the play of the encumbrance, an extension of the concessionaire's rights cannot be sought'. RIERA AISA, Luis: Hipoteca, in NEJS, T. XI, pg. 68).

By the principle of accessoriness, the guarantee right is subordinated to the existence of the concession right that gives it objective support, content, and from which it cannot be separated. The termination of the latter entails that of the mortgage.

What is appropriate is that the extinction of the concession, due to expiration of the term, a final act declaring the lapse, or any other reason (Law 6758, arts. 13 and 14), entails that of the guarantor right, and if the obligation were not cancelled, the creditor could enforce the credit through the legal mechanisms that are provided for." In plain words: there cannot be a mortgage on a concession right that has no legal existence, having been cancelled.

The duration of the mortgaged concession right is its impassable limit. If it ends, for any cause, it must produce, by operation of law, as a natural effect, the extinction of the mortgage.

The thesis that is held is undisputed in administrative law doctrine, and even civil law. To the citations of authors made, other examples are added, among many:

"Mortgages constituted on administrative concessions are subject to the restriction of being automatically extinguished in the event of resolution of the right of the mortgaging concessionaire. The administrative real right that the concession entails is extinguished, dragging the constituted mortgage with it." (GARCÍA PÉREZ, Marta. La utilización del dominio marítimo terrestre. Marcial Pons EDICA Jurídicas S. A. Madrid. 1995, p. 299) The concessionaire is obliged to place the public domain real property they use "at the free disposition of the Administration if the concession lapses or is extinguished." (GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, pg. 505).

"It is not possible for a guarantee to survive the credit it guarantees, by virtue of the principle accessorium seguitur principale." TRABUCCHI, Alberto: Instituciones de Derecho Civil. Tomo II. Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1967, pg. 160). …

The Bill, by extending the mortgage over the concession right, despite it having been cancelled, would create a contradictory situation within the law regarding the reversion of the constructions to the state entity." Another point to review is the figure of the guarantee fiduciary trust (fideicomiso de garantía), which is not developed in the bill (particularly what happens if the credit is not honored), and which, of course, functions differently from the mortgage guarantee; as well as the clarification of the term "fiduciary guarantee (garantía fiduciaria)":

"III.3.6) DOUBTS RAISED BY THE REFERENCE TO THE FIDUCIARY GUARANTEE (GARANTÍA FIDUCIARIA) (Article 12, 3rd paragraph) Since the surface right is a real right, the reference to the fiduciary guarantee must be reviewed. The term fiduciary has different meanings: The one that links it to a surety bond would be out of context, as it does not fall upon a specific thing, in order to realize its value and satisfy the debt. It would have a personal nature, by attributing to the creditor the right to proceed against the debtor or a third party, who obligates themselves alongside the former or in their substitution. With this connotation, equivalent to a surety bond, the Courts frequently use the term fiduciary guarantee. Examples are the resolutions of the CONSTITUTIONAL CHAMBER numbers 5203-94, 6487-94, 4079-95, 0688-96, 1295-96, 2000-02479, and 2001-07202; of the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, 45 of 1994, cons. XII; of the SUPERIOR FIRST CIVIL COURT, 1008-M of 1997, cons. II, 341-L of 1997, cons. IV, and 148-R of 2000, cons. II; and of the SECOND CIVIL COURT, FIRST SECTION, 398 of 1999. With the same meaning, the term fiduciary guarantee is used in criminal matters, for purposes of granting release from custody.

Fiduciary is also the person who acquires assets in fiduciary property, committing to give them the destination determined by the fiduciant in the contract or will. The transfer of title to the fiduciary is not that of common property, of which the latter is rather an administrator for the benefit of a third person. Fiduciary property creates a 'special-purpose asset pool (patrimonio de afectación)', separate from the estate of the intervening parties.

And one speaks of a Fideicomiso in Guarantee, by which the assets placed in trust serve as a guarantee for a credit operation. The debtor, upon obtaining a loan, instead of granting a mortgage, transfers the fiduciary property, with the possibility of reserving the right to use it for a period. If the debtor defaults, the fiduciary liquidates the asset on the market, applies from the proceeds what is allocated to the debt, and restores the remainder to the debtor.

In sum, the fiduciary business enables the transfer of title of a thing or right from the fiduciant to the fiduciary, to guarantee the fulfillment of an obligation, or so that the fiduciary manages or administers the exercise of that right.

We can then distinguish, with Gustavino, fiduciary businesses of administration and guarantee. In the first, "the transfer is operated to facilitate the fiduciary's administration, conservation, or exploitation of the asset, or the exercise of the transferred right." The fiduciant determines the destination of the transferred asset or right and retains the power to demand its retransfer, while the asset is in the fiduciary's estate.

In the second, there is an obligatory relationship between the parties and "the right transferred for the purpose of assurance gives the fiduciary (creditor) the power to satisfy the debt through the liquidation of the res fiduciae if the fiduciant (debtor) fails to fulfill the debt. In such a hypothesis, the fiduciant cannot unilaterally modify the destination of the asset nor demand the retransfer." It is appropriate here to distinguish two subcategories of the fiduciary guarantee business, depending on whether the fiduciary acquires the right to directly satisfy the credit by alienating the asset, or only assumes the right to retain it as a guarantee. (Gustavino, Elías P. Actos fiduciarios, in Estudios de Derecho Civil, in homage to Héctor Lafaille. Edics. Depalma, Buenos Aires. 1968, pg. 376).

The suggested revision aims to avoid an incorrect use of the fiduciary guarantee figure that the reform incorporates." (Legal Opinion No. OJ-074-2003 of May 14, 2003).

Another topic of interest is the reduced or nonexistent role that the bill grants to the municipalities of the corresponding jurisdiction, the Costa Rican Tourism Institute, and the Institute of Agrarian Development regarding the succession in the ownership of concessions in case of non-payment of the credit and being submitted for auction. The proposal only speaks of a verification of requirements certified by the respective municipality and does not even mention the indicated Institutes.

It should not be forgotten that concessions on the maritime-terrestrial zone are granted by the municipalities of the respective canton and require the approval of the Costa Rican Tourism Institute or the Institute of Agrarian Development, as the case may be (Article 42 of Law No. 6043); therefore, it seems that those who are awarded concessions in an auction should at least have an authorization from such entities, prior verification of compliance with legal requirements. In a similar sense, Article 45 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone stipulates regarding the transfer of concessions:

"Article 45.- It is forbidden to transfer or pledge, or in any other way transfer or encumber, totally or partially, the concessions or the rights derived from them, without the express authorization of the respective municipality and of the Costa Rican Tourism Institute or the Institute of Lands and Colonization, as the case may be. Any acts or contracts that infringe upon this provision shall be completely void." For the same reasons, it would also be necessary to regulate what the situation would be if any of these entities does not agree with the eventual new owner of the concession.

Along the same lines, the bill indicates that the competent judge will carry out a verification of requirements after the auction is conducted; but it does not indicate what will happen if said judge determines that one or more of the legal requirements are not met.

Also on a previous occasion, this advisory body recommended the balancing of interests regarding the development of tourism mega-projects by foreign companies with resources from Costa Rican state banks, which would be permitted if the bill under consultation were to succeed:

"Apart from that legality obstacle, the point would require a prudent assessment by the Legislative Assembly on the advisability of attracting foreign developers who will finance their projects with loans from national commercial banks, fundamentally state-run, and not foreigners who come to invest their own resources in the country. Due to the size of the projects being promoted in the zone, they could even defund the loan portfolio for national investors or borrowers." (Legal Opinion No. OJ-121-2003 of July 23, 2003).

Finally, two more clarifications. The third paragraph of the proposed Article 67 speaks of the extinction of a concession due to mortgage debt; however, this cause is not stipulated among those set forth in Article 52 of Law No. 6043. And in the same paragraph, when it speaks of the extinction of concessions for any other cause attributable to the creditor; the correct term should be the debtor.

CONCLUSION

This technical advisory body considers that the bill being processed under file No. 16.542 presents potential substantive and legislative technique problems that, with the customary respect, it is suggested be resolved. Otherwise, its approval or non-approval is a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Power of the Republic.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney

Opinión Jurídica : 025 - J del 02/05/2011 2 de mayo de 2011 OJ-025-2011 Licenciada Silma Bolaños Cerdas Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Turismo Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. TUR-399-16.542-10, donde solicita nuestro criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley “Reforma del artículo 67 de la Ley No. 6043 Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre”, expediente legislativo No. 16.542; no sin antes expresarle nuestras disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

Se pretende mediante la propuesta de ley en consulta “regular en mejor forma la posibilidad de dar una concesión otorgada en la zona marítimo terrestre como garantía ante el Sistema Bancario Nacional”, con el propósito de que muchas familias que actualmente tienen interés en la zona marítimo terrestre puedan acceder a créditos bancarios para construir, mejorar o ampliar sus negocios (cabinas, restaurantes y sitios de atracción turística), lo que redundaría en una mejor fuente de ingresos para cubrir sus necesidades. Se busca hacer más atractivo para los bancos del Sistema Bancario Nacional el otorgamiento de créditos con la garantía hipotecaria mediante un sistema regulatorio claro, seguro y eficaz.

Primero que todo, valga recordar que ya la Procuraduría General de la República se había referido con anterioridad al presente proyecto en la opinión jurídica No. OJ-113-2007 de 2 de noviembre de 2007, y varias de sus observaciones fueron acogidas, generando modificaciones en el nuevo texto sustitutivo que ahora se somete a nuestra consideración. Así, fueron eliminadas del texto la referencia a que las personas físicas o jurídicas adquieren entre otras cosas “el inmueble” (lo que resultaba incompatible con el régimen demanial que caracteriza a la zona marítimo terrestre); el régimen excepcional en cuanto a la aplicación del artículo 61, inciso 2, de la Ley del Sistema Bancario Nacional (lo que reñía con el régimen de concesiones en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, que impide otorgarlas a entidades cuyas acciones, cuotas o capital correspondan en más de un cincuenta por ciento a extranjeros, artículo 47, inciso d); la no aplicación a los préstamos del inciso d) del artículo primero de la Ley No. 4631 de 18 de agosto de 1970, llamada “Destino de utilidades que obtengan bancos por bienes adjudicados en el remate”; y la figura del administrador pleno.

No obstante, en el párrafo tercero de la eventual redacción del artículo 67 de la Ley No. 6043 propuesta, se insiste en que la garantía no fenecerá aún en caso de extinguirse la concesión; aspecto que no comparte este órgano asesor y que ya había sido señalado en la opinión jurídica de cita en los siguientes términos:

“La reforma establece que podrán otorgarse como garantía los derechos de concesión, sus construcciones e instalaciones, y que la eventual cancelación de concesión no afectará los gravámenes que pesen sobre ella. Al respecto, también con amplitud se señaló en el pronunciamiento N° OJ-167-2005:

“Por su nexo de interdependencia, no sería viable otorgar en garantía las construcciones, instalaciones o mejoras separadas del derecho de concesión. El Proyecto no lo aclara y podría prestarse a torcidas interpretaciones. (Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 14). En los puntos IV.3 y IV.5 se cuestiona la hipoteca de mejoras.

IV.2) SUBSISTENCIA DEL GRAVAMEN ANTE LA CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN Desde su origen, el Proyecto establece que la cancelación de la concesión por incumplimiento del concesionario no afectará los gravámenes que pesen sobre ella.

En nuestros pronunciamientos anteriores objetamos esa pervivencia del gravamen. Así en la Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 16, se expresó:

“ VI.5) SUBSISTENCIA DEL GRAVAMEN AL SOBREVENIR LA CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN: objeciones ‘En la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, pgs. 32-33, externamos que: “No parece razonable alargar más allá del plazo legal las posibles consecuencias impositivas y traslaticias (gravámenes y anotaciones) de un derecho extinto, por acciones de los acreedores y anotantes. Si el derecho real de concesión expira por vencimiento del plazo fijado, no resulta lógico prolongar en el tiempo los derechos accesorios que de él derivan y dependen. (…).

En un sentido análogo se pronuncia la Ley del Suelo de España N° 1/1992, en el artículo 289.4 y, en nuestro país, el Decreto 29794-MP-TUR, Reglamento regulador del otorgamiento de las garantías reales que gravan las concesiones del Polo Turístico Golfo Papagayo:

‘Artículo 3°.- Si la concesión fuere cancelada o se extinguiere, se tendrá por vencida la obligación garantizada y si no se diere el pago correspondiente se rematarán los bienes y derechos gravados.

El Instituto Costarricense de Turismo formalizará con el rematario el correspondiente contrato, a fin de que se continúe el proyecto concesionado o bien se reformule…’.

Con tal propósito, el artículo 4° ibid obliga al ICT a notificar ‘inmediatamente al acreedor cualquier acción que el Instituto inicie contra el concesionario y que pueda afectar la concesión’.

Lo propio es que la expiración del contrato ponga fin a los derechos reales de garantía constituidos por el concesionario.

Sirve de referencia adicional el artículo 107, número 6, de la Ley Hipotecaria española, que autoriza la hipoteca de ciertas concesiones administrativas, prescribiendo que la hipoteca queda pendiente ‘de la resolución del derecho del concesionario’.

De donde deduce la doctrina que las hipotecas sobre concesiones administrativas, con trascendencia inmobiliaria, se extinguen automáticamente ante la resolución del derecho del concesionario hipotecante, por cualquier causa (expirar el plazo de la concesión, rescate, caducidad por incumplimiento de las obligaciones, etc).

Esto por cuanto el concesionario hipoteca la concesión con sus condicionamientos y contingencias, como derecho real y revocable. En caso de resolución del derecho, ‘las obras o construcciones revierten al Estado o entidad pública concedente’. (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Derecho Hipotecario. Sexta Edición. T. IV. Bosch, Casa Edit. Barcelona, pg. 439. Idem, T. VI, pg. 437-39. Idem, T. VI, pg. 440-442).

De ahí que ‘al hipotecarse una concesión administrativa, deberá tenerse muy en cuenta la duración de la misma, ya que en el juego del gravamen no puede pretenderse una prórroga en los derechos del concesionario’. RIERA AISA, Luis: Hipoteca, en NEJS, T. XI, pg. 68).

Por el principio de accesoriedad, el derecho de garantía se supedita a la existencia del derecho de concesión que le da soporte objetivo, contenido y de la que no puede desligarse. El fenecimiento de éste apareja el de la hipoteca.

Lo procedente es que la extinción de la concesión, por vencimiento del plazo, acto firme declaratorio de la caducidad, o cualquier otro motivo (Ley 6758, arts. 13 y 14), acarree la del derecho garante, y si la obligación estuviere sin cancelar, el acreedor pueda hacer efectivo el crédito por los mecanismos legales que se prevean”.

En palabras llanas: no puede haber hipoteca sobre un derecho de concesión que no tiene existencia jurídica, por haberse cancelado.

La duración del derecho de concesión hipotecado es su límite infranqueable. Si éste finaliza, por cualquier causa, debe producir, de pleno derecho, como efecto natural, la extinción de la hipoteca.

La tesis que se sostiene es pacífica en la doctrina administrativista, y aún civilista. A las citas de autores hechas se agregan otros ejemplos, entre muchos:

“Las hipotecas constituidas sobre concesiones administrativas están sujetas a la restricción de quedar extinguidas automáticamente en caso de resolución del derecho del concesionario hipotecante. El derecho real administrativo que la concesión comporta se extingue, arrastrando la hipoteca constituida”. (GARCÍA PÉREZ, Marta. La utilización del dominio marítimo terrestre. Marcial Pons EDICA Jurídicas S. A. Madrid. 1995, p. 299) El concesionario está obligado a poner el inmueble del dominio público que utiliza “a la libre disposición de la Administración si la concesión caducase o se extinguiese”. (GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, pg. 505).

“No es posible que una garantía sobreviva al crédito que garantiza, en virtud del principio accesorium seguitur principale”. TRABUCCHI, Alberto: Instituciones de Derecho Civil. Tomo II. Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1967, pg. 160). …

El Proyecto, al extender la hipoteca sobre el derecho concesional, pese a haberse éste cancelado, crearía una situación contradictoria a lo interno de ley en torno a la reversión de las construcciones al ente estatal.” Otro punto a revisar es la figura del fideicomiso de garantía que no se desarrolla en el proyecto de ley (de manera particular qué sucede si no es honrado el crédito), y que, por supuesto, funciona de forma diferente a la garantía hipotecaria; así como la aclaración del término “garantía fiduciaria”:

“III.3.6) DUDAS QUE SUSCITA LA REFERENCIA A LA GARANTÍA FIDUCIARIA (artículo 12, pfo. 3°) Siendo el de superficie un derecho real, ha de revisarse la referencia a la garantía fiduciaria. El término fiduciario tiene distintas acepciones: El que lo liga a la fianza estaría fuera de contexto, pues no recae sobre una cosa determinada, a fin de realizar su valor y satisfacer la acreencia. Tendría naturaleza personal, al atribuir al acreedor el derecho a dirigirse contra el deudor o un tercero, que se obliga junto a aquel o en sustitución suya.

Con esta connotación, equivalente a fianza, los Tribunales utilizan con frecuencia el vocablo garantía fiduciaria. Son ejemplos las resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL números 5203-94, 6487-94, 4079-95, 0688-96, 1295-96, 2000-02479 y 2001-07202; de la SALA PRIMERA DE LA CORTE la 45 de 1994, cons. XII; del TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL la 1008-M de 1997, cons. II, 341-L de 1997, cons. IV, y 148-R del 2000, cons. II; y del TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA la 398 de 1999. Con el mismo significado, se emplea en materia penal la locución garantía fiduciaria, para efectos de conceder excarcelaciones.

Fiduciario es también la persona que adquiere bienes en propiedad fiduciaria, comprometiéndose a darles el destino que determine el fiduciante en el contrato o testamento. La transmisión del dominio al fiduciario no lo es de una propiedad común, de la que éste resulta más bien administrador en beneficio de una tercera persona. La propiedad fiduciaria crea un ‘patrimonio de afectación’, separado del patrimonio de los intervinientes.

Y se habla de Fideicomiso en Garantía, por el cual los bienes fideicometidos sirven de garantía a una operación crediticia. El deudor, al obtener un crédito, en vez de otorgar una hipoteca, cede la propiedad fiduciaria, con posibilidad de reservarse el derecho de utilizarla durante un período. Si el deudor incurre en mora, el fiduciario liquida el bien en el mercado, destina del producto lo afectado a la deuda y restituye el remanente al deudor.

En suma, el negocio fiduciario posibilita la transmisión de la titularidad de una cosa o derecho del fiduciante al fiduciario, para garantizar el cumplimiento de una obligación, o para que el fiduciario gestione o administre el ejercicio de ese derecho.

Podemos entonces distinguir, con Gustavino, los negocios fiduciarios de administración y garantía. En el primero, "la transmisión se opera para facilitar al fiduciario la administración, conservación o explotación del bien, o el ejercicio del derecho transmitido". El fiduciante determina el destino del bien o derecho transmitido y conserva la facultad de exigir su retransmisión, mientras el bien esté en el patrimonio del fiduciario.

En el segundo, hay entre las partes una relación obligacional y "el derecho trasmitido con fin de aseguramiento da al fiduciario (acreedor) la facultad de satisfacer la acreencia por la liquidación de la res fiduciae en caso de no cumplir el fiduciante (deudor) la deuda. En tal hipótesis no puede el fiduciante modificar unilateralmente la destinación del bien ni exigir la retrasmisión". Cabe aquí distinguir dos subcategorías del negocio fiduciario de garantía, según que el fiduciario adquiera el derecho de satisfacer directamente el crédito enajenando el bien, o sólo asuma el derecho de retenerlo en garantía. (Gustavino, Elías P. Actos fiduciarios, en Estudios de Derecho Civil, en homenaje a Héctor Lafaille. Edics. Depalma, Buenos Aires. 1968, pg. 376).

La revisión que se sugiere tiende a evitar un uso incorrecto de la figura de la garantía fiduciaria que incorpora la reforma.” (Opinión jurídica No. OJ-074-2003 de 14 de mayo de 2003).

Otro tema que reviste interés es el reducido o ningún papel que otorga el proyecto de ley a las municipalidades de la jurisdicción correspondiente, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto de Desarrollo Agrario en cuanto a la sucesión en la titularidad de las concesiones en caso de no pago del crédito y someterse a remate. La propuesta sólo habla de una comprobación de requisitos certificada por la municipalidad respectiva y ni siquiera menciona a los indicados Institutos.

No debe olvidarse que las concesiones sobre zona marítimo terrestre son otorgadas por las municipalidades del cantón respectivo y que requieren de la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo o del Instituto de Desarrollo Agrario, según el caso (artículo 42 de la Ley No. 6043); por lo que pareciera que al menos deberían contar con una autorización de tales entidades aquellos que se adjudiquen las concesiones en remate, previa verificación del cumplimiento de los requisitos de ley. En un sentido similar, el artículo 45 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre dispone sobre la cesión de concesiones:

“Artículo 45.- Es prohibido ceder o comprometer, o en cualquier otra forma traspasar o gravar, total o parcialmente, las concesiones o los derechos derivados de ellas, sin la autorización expresa de la municipalidad respectiva y del Instituto Costarricense de Turismo o del Instituto de Tierras y Colonización, según sea el caso. Carecerán de toda validez los actos o contratos que infringieren esta disposición.” Por las mismas razones habría que normar también cuál sería la situación en caso de que alguna de esas entidades no se encuentre de acuerdo con el eventual nuevo titular de la concesión.

En esa misma línea, el proyecto de ley indica que el juez competente hará una comprobación de requisitos de manera posterior a la realización del remate; pero no señala qué pasará en caso de que dicho juzgador llegue a determinar que no se cumple con uno o varios de los requerimientos legales.

También en una oportunidad anterior, este órgano asesor recomendó la ponderación de intereses en punto al desarrollo de megaproyectos turísticos por empresas foráneas con recursos de la banca estatal costarricense, lo que se permitiría de prosperar el proyecto de ley en consulta:

“Aparte de ese escollo de legalidad, el punto requeriría una prudente valoración por parte de la Asamblea Legislativa sobre la conveniencia de atraer desarrolladores foráneos que financiarán sus proyectos con créditos de los bancos comerciales nacionales, fundamentalmente estatales, y no extranjeros que vengan a invertir recursos propios en el país. Por lo cuantioso de los proyectos que se impulsan en la zona, podrían incluso desfinanciar la cartera crediticia para inversionistas o prestatarios nacionales.” (Opinión jurídica No. OJ-121-2003 de 23 de julio de 2003).

Finalmente, dos precisiones más. El párrafo tercero del artículo 67 propuesto habla de extinción de una concesión por deuda hipotecaria; sin embargo, esta causal no se encuentra estipulada entre las que fija el artículo 52 de la Ley No. 6043. Y en el mismo párrafo, cuando habla de extinción de concesiones por cualquier otra causa imputable al acreedor; lo correcto debería ser el deudor.

CONCLUSIÓN

Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario