Conversion of concessions into surface rights in PapagayoConversión de concesiones en derechos de superficie en Papagayo

Legal Opinion: 074 - J of 05/14/2003 OJ-074-2003 May 14, 2003 Licenciada Elvia Navarro Vargas Secretary Economic Affairs Commission Legislative Assembly S. O.

Dear Miss:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to the hearing granted to us regarding the Bill for the "Partial Reform of Law No. 6758 of June 4, 1982, to Promote the Development of the Papagayo Tourism Project," legislative file No. 14,998, published in La Gaceta No. 215 of November 7, 2002.

In this regard, the following observations are made:

I.- NON-BINDING NATURE OF THE PRONOUNCEMENT Once again, we place on record our willingness to collaborate with the Legislative Assembly by responding to hearings regarding bills or approving acts.

However, we have pointed out the inappropriateness of assuming the Attorney General's Office's conformity with the consulted Bill in the event of a lack of response. An effect that neither the regulations on the maritime-terrestrial public domain nor those of the Papagayo Tourism Development Project attribute.

Likewise, the Office of the Attorney General of the Republic is not included among the bodies listed in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly.

Our Organic Law (Art. 5), by excluding from consultable matters those proper to administrative bodies that have special jurisdiction established by law, among which are those pending resolution before the various instances, inhibits the Attorney General's Office from arrogating to itself, indirectly, via a binding opinion, active administration functions. And even less could it do so regarding those of another Branch of Government.

Since the approval or rejection of a law reform bill is an inherent act of the Legislative Assembly and irreplaceable by this Institution, a non-binding legal opinion is issued.

II.- PURPOSE OF THE BILL According to its statement of purpose, the reforms are based on the premise that the Golfo de Papagayo Tourism Project has not experienced the expected development, whose initial projection was to generate, after fifteen years, fourteen thousand rooms and forty-two thousand jobs, both direct and indirect. However, projections for the year 2003 only reach seven percent.

Without recording the supporting evidence, as with the previous data, it estimates that the factor with the greatest impact on the slow development is the uncertainty of the legislation, which did not provide adequate mechanisms to compensate creditors in executive proceedings involving encumbrances. At the same time, regulatory powers are granted to the Instituto Costarricense de Turismo regarding technical matters for the execution of works.

The proposed reforms are directed at both aspects. With these legal instruments and existing infrastructure (electrical energy and telecommunications, access roads from Trancas to Nacascolo, Liberia International Airport), it is said that the Golfo de Papagayo Tourism Project will be able to reactivate the region, ensuring sources of employment and wealth for the province.

III.- PROPOSED REFORMS The Bill tends to reform Articles 2, 4, 12, and 16 of Law 6758. It grants the Instituto Costarricense de Turismo regulatory competence in technical matters, converts concessions into a surface rights (derecho real de superficie), which it authorizes to be sold or given as collateral to state banks for loans, and orders its application to all concessionaires (concesionarios), whom it obligates to register it within one year, with automatic cancellation of the concessions if they fail to comply.

III.1) POWERS GRANTED TO THE ICT (ARTICLE 2) The Master Plan (Plan Maestro) that regulates the execution of the Project, states the Explanatory Memorandum, is an instrument to ensure harmonious and sustainable development, but it requires adequate technical standards in order to channel it.

To this end, it maintains the text of Law 6758, Article 2, regarding subjecting the execution of works in the area designated for the tourism project to those of the Master Plan, but adds the types of technical standards that the ICT will regulate.

III.1.1) MASTER PLAN OF PAPAGAYO: Nature and Legal Effects Generically, the Regulations to Law 6758, Decree No. 25439-MP-TUR, calls the Master Plan the "Development Plan for the Golfo de Papagayo Tourism Project." Its mandatory nature arises from the duty to comply with its provisions (Arts. 2 and 13, subsection a of Law 6758; and 2, subsection g, 14 and 22 of Decree 25439-MP-TUR). In this way, it serves as the Regulatory Plan (Plan Regulador), without being confused with it.

It comes from the English term master plan, which Black's Law Dictionary, Sixth Edition, St. Paul, Minn. West Publishing Co. 1990, p. 976, defines as a tool for controlling land use through zoning and urban development planning.

For its part, the General Master Plan of the Golfo de Papagayo Tourism Project, approved by the ICT's Board of Directors in ordinary session No. 4572, item VIII, held on June 10, 1996 (La Gaceta No. 148 of July 24, 1995, p. 35), states that it encompasses "the regulation of land uses, zoning, road systems, densities, bases for site design, and general development specifications for the Project." It sets its guiding principles and specific construction restrictions for archaeological and other reasons. It considers the studies, reports, and supporting plans as sources of interpretation for the Master Plan.

In the terms of reference that the ICT accompanied the processing of the Bill that originated Law 6758, it qualifies it as a land-use planning instrument: The Physical Planning Master Plan of the area "regulates the occupation and uses of the land; controls, regulates, and establishes standards for architectural, urban-landscape, improvement, and environmental sanitation design. In preparing the Master Plan, the protection of the rural environment will be taken into account, and if appropriate, the construction of works necessary for its conservation or improvement." (ICT: Technical-Economic Feasibility Study, Preparation of the Master Plan and Preliminary Design of the Bahía Culebra Tourism Hub. May 1976, p. 53 of the legislative file).

The Master Plan shows on maps of the area at a scale of 1:10000 (one to ten thousand), "the basic conditions of land use, zoning, circulations, natural and urbanized areas, reserve areas, growth stages, and all the characteristics that may be relevant. The particular conditions of each settlement or tourist service center, including the employed population, will be indicated on plans at a scale of 1:2000 for the general plans." (Idem, f. 57).

In the Master Plan or Master Physical Planning Plan (Plan Director de Ordenamiento Físico), it adds, the physical works programmed, whether public or private, and the general transformation of the project area, must be framed, trying to achieve development integrated with nature (Idem, f. 56).

"The Master Physical Planning Plan will also contain:

• 1)A zoning code establishing land use: urbanized areas, public use areas, reserve areas, natural areas, archaeological areas, commercial, residential, tourist, industrial areas if any, etc.
• 2)A regulation for the subdivision or lotificación of the land (reglamento de subdivisión o lotificación de la tierra).
• 3)A construction regulation, defining densities, heights, land occupation, sanitary and hygienic characteristics, formal characteristics (including prototype design models, etc.).
• 4)A regulation for the conservation of the natural environment, preservation of soils, flora and fauna, waste, landscape alteration, etc.
• 5)Special regulations applicable to certain areas: beaches, reserve and natural areas, archaeological areas, coasts, shopping centers, residential centers, civic centers, public and semi-public areas, areas of influence, etc." (Idem, p. 57).

In short, the Master Plan is a directive planning instrument, as it indicates the major guidelines or master lines that must guide and coordinate the urban or building development and land use planning of the Papagayo Tourism Development Project, within the legal limitations provided, in harmony with the natural and cultural environment.

That is, a planning tool for that space, which encompasses two municipal jurisdictions and defines the most appropriate uses for the different zones that comprise it. Its effects—as stated—are those of urban planning: from its publication, it binds private parties and the state entities with jurisdiction in the affected territory, which must comply with its provisions.

In opinion C-181-94, it was stated that the Master Plan of the Papagayo Tourism Project has a binding and indicative nature regarding the works that may be carried out, under the criteria of a reasonable and balanced tourist exploitation of the environment. (In the same sense, see ruling 6107-95 of the SALA CONSTITUCIONAL).

The Urban Planning Law does not contemplate the Master Plan as a planning instrument, and the legislator does not define it or specify its content.

III.1.2) OTHER MEANINGS OF THE EXPRESSION MASTER PLAN With various denotations, reference is made to the Environmental Master Plan, which does not replace the Environmental Impact Study (Sala Constitucional resolution 2001-00938); to the Watershed Master Plan (Decree No. 30077-MINAE, Article 25); Environmental Education Master Plan (Decree 18065-MEP-MAG, no longer in force); Master Plan of the Juan Santamaría International Airport (Decrees numbers 26801-MOPT, Article 6; 27380-MOPT, Articles 1, 40 and 44; and 29455-MOPT, Article 18); Master Plan of the Caño Negro National Wildlife Refuge (Decree No. 18221-MIRENEM, Article 1); Master Plan of Ciudad Valle del Sol (Decree No. 19416-VAH, sole recital and Article 5); Planning Master Plan; Master Plan for National Port Development (Decree 29547-MOPT, recital 6); Master Plan for the development of the free zone industrial park (Decree No. 29606-COMEX, Articles 17 and 19); Sequential Master Plan for lot and easement (servidumbre) areas (Reform to the Regulations of the Administrative Appraisal Office of A y A, Res. 2001-412, Article 12), etc.

III.1.3) REGULATORY POWER OVER TECHNICAL STANDARDS The Bill modifies Article 2 of Law 6758, with the purpose that the ICT may issue "technical standards (normas técnicas)" in matters such as: zoning, construction, environmental protection, road systems (vialidad), and condominiums.

Notwithstanding that such regulatory power, foreign to the Executive Branch, may be questioned at the outset, the listing is illustrative, numerus apertus. It would admit other regulations of that order not expressly mentioned.

This leads to considering the content of technical standards, the power granted, and the need to integrate the competencies of other entities or bodies.

III.1.3.1) TECHNICAL STANDARDS Regulatory Review Certain norms make multiple allusions to the technical, without providing defining guidelines. The Construction Law links it to measures (Art. 9), necessary precautions (Art. 11), Technical Office (Art. 44), and specifications (Arts. 47 and Transitory). The Organic Environmental Law refers it to criteria (Article 24) and to standards to avoid and control atmospheric deterioration (Article 63).

In the Construction Regulations, it is linked to: documentation (Article II.10 and XXXIII.2.1), conditions (IV.15.4), requirements (VII.2.4), engineering and architecture standards (VII.4), construction rules (XXIII.2), specifications for a work or plan (XXXIII.1 and 11.6), in paving works (XXX.1), concrete works (XXX.17), for building paths, roads, and bridges (XXX.17).

The same is true for the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations: subdivision conditions (Chapter II), forestry recommendations (III.2.9.1), design variables (III.3.9.4), road construction specifications (III.2.6.10.3), etc.

The General Law of Public Administration incorporates into the legal system the technical rules of unequivocal meaning and exact application. They are a limit to administrative discretion. Their breach is a cause for invalidity of the act (Arts. 16.1 and 158.4). Concepts that, in the judgment of the Sala Constitucional, are summarized in reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality (rulings 2359-94, at 15:03 hrs. of May 17, 1994, and 5990-94, at 9:09 hrs. of October 14, 1994).

If the fact only admits the application of a single unequivocal technical rule, the defect that may arise generates an illegitimacy, reviewable by the respective legal controls. (Sesin, Domingo J., Administración Pública, actividad reglada, discrecionalidad y técnica. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1994, p. 172).

For Ortiz Ortiz, unequivocal technical rules are those that, in the circumstances of the administrative case to be resolved, have a clear, exact meaning, and their violation constitutes an illegality of the administrative act, as if it were a legal precept. (Legislative File No. A23E5452, Record No. 94, f. 261. Record No. 102, f. 369).

"The ignorance of scientific rules of unequivocal application is a defect of legality, which invalidates the act. The Administration cannot be empirical, by virtue of the principles of rationality and convenience." The exact dictates of science and technology are integrated into the Law within and before the factual circumstance. (Ortiz Ortiz, E. Límites y Contralor de la discrecionalidad administrativa en Costa Rica. Judicial Magazine No. 26, p. 27).

Regarding the jurisdictional control of the exercise of the discretionary powers of the Administration, submission to the legal system and the rules of logic, science, technique, and general principles of Law, see Ruling No. 19/1997 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, at 14:40 hrs. of April 2, and Arts. 15, 16, 17, 160, and 216.1 of the General Law of Public Administration.

• b)Content It is not clear in the Bill the aspects that the technical standards will specify, nor their relationship with collateral norms in force.

The technical relates to the use of specialized knowledge, coming from other disciplines, which can be established as rules for the correct performance of an activity or task. The term acquires various connotations, depending on the scope to which it is limited.

Technical standards are provisions of conduct to be followed based on technical data, which impose the obligation to use special criteria, procedures, or standards of common acceptance in a given area.

Their legal relevance can be externalized in the form of reproduction by legal regulations, referral to particular disciplines, setting a goal to be pursued that can only be achieved with their application, etc. (Sesin, op. cit. p. 200 ff.)

The link with "technical specifications (especificaciones técnicas)" is highlighted here, as covered in Legal Opinion O.J.-076-2002. In the definition of ISO (International Organization for Standardization), technical standards (for product, service, testing, calibration, etc.) are based on the consolidation of results that combine science, technology, and experience, approved by a body with regulatory authority, aimed at seeking optimal benefits for society.

When the Bill that originated Law 6758 was being heard, the then President of the Instituto Costarricense de Turismo, in his appearance before the Legislative Commission, associated the technical standards with those for the construction of the developments:

"The technical aspect to consider in a development of this type is very broad." He added that the deputies had to trust the ICT and the Administration, because if "the Assembly were put to defining the construction standards for the buildings and if we go into detail looking at the application of this law, we would have to make it doubt about the possible use and the project would not start for fifty years." (sic. Record No. 29 of the Legal Affairs Commission, in legislative file, f. 40).

Apparently, in the context of the article to be reformed, the technical standards would be technical requirements of various orders, issued by the Instituto Costarricense de Turismo, with a mandatory nature, for the project's development area, related to the planned works and consistent with that planning, since they must be executed in synchrony with it.

In Legal Opinion O.J.-123-2000, we referred to some technical construction specifications: coverage (cobertura), density, setbacks, number of buildings, etc., in which the Construction Regulations could fill the gaps of a regulatory plan, with the adaptations that public property requires.

From which it follows that their issuance entails the problem of the entity's competence and specialty, which cannot invade the attributions or functions of other public bodies.

III.1.4) RESPECT FOR SPECIAL COMPETENCIES "The administrative powers exercised by the ICT within the sector of the Papagayo Tourism Project, we have emphasized on other occasions, are subject to the special competencies that other administrative bodies or entities may have in special matters or the protection and management of natural resources or cultural assets of national heritage." This is the case of state-protected wilderness areas, national archaeological heritage, mining, forestry matters, environment, constructions, in reconciliation with tourism development, etc.

"The regulations of the Golfo de Papagayo Tourism Project are special, without this constituting an exception regime against the rest of the legal system, which is applicable where compatible. As long as it does not conflict with the former, the legislation on the maritime-terrestrial zone persists (C-171-93, C-106-95, and C-151-97)." Article 93, 2nd paragraph of the Regulations to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Decree 7841-P. Opinion C-210-2002 and others indicated.

A thesis endorsed by the Sala Constitucional in judgment No. 444-99 at 10:06 hours on January 22, 1999, Recital V:

"This Chamber shares the criterion expressed by the Office of the Attorney General of the Republic in opinion C-151-97, in which it was stated that the Administration of the area assigned to the Papagayo Project corresponds exclusively to the Instituto Costarricense de Turismo and not to the municipalities of the cantons included in the demarcation; however, as this Tourism Project does not constitute an exception regime against the diverse regulations in force in the country, the absolute power of administration attributed to the aforementioned Institute is without prejudice to the special competencies that, by reason of the subject matter, are assigned to other public bodies." (Underlining added).

III.1.5) REGULATORY POWER ATTRIBUTED TO THE ICT a) Questioning In this vein, conceiving the Papagayo Master Plan as a territorial planning instrument, and bearing in mind that the prevalence of the national interest in this Tourism Project does not suppress or eliminate the local interest, the absolute marginalization of the Municipalities of the cantons where it is executed (Liberia and Carrillo) is of doubtful constitutionality, by virtue of the constitutional attributions they have to plan and control urban development within their territorial circumscription.

This is because the Sala Constitucional has repeatedly held that Articles 169 of the Constitution, 15 and 19 of the Urban Planning Law grant original competence to the municipalities, autonomous local governments, to plan urban development within the limits of their territory, through the implementation of regulatory plans that determine the zoning of different land uses and other aspects (Art. 16; Law 4240. As examples, see rulings 2002-00733, 2002-04880, and 2002-07751).

"Urban planning, that is, the preparation and implementation of regulatory plans, is a function inherent to the municipalities to the exclusion of any other public entity, except as stated regarding the general directive powers attributed to the Ministry of Planning and the Dirección de Urbanismo" (SALA CONSTITUCIONAL, judgments numbers 6706-93 and 2000-06653).

"The Dirección de Urbanismo functions as an advisory body to the municipalities for the purposes of preparing, applying, and modifying the municipal or local Regulatory Plan and its Regulations before their final adoption. However, the foregoing should not be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical standards, or general directives according to which local governments must prepare their respective regulatory plans and corresponding urban development regulations, since it is not possible to pretend that the National Urban Development Plan be prepared and implemented entirely by the Central Government, without the direct intervention of the municipalities in that matter." (Idem. Legal Opinion of the Attorney General's Office O.J. 062-2000).

The Dirección de Urbanismo has the competence to review and approve regulatory plans and their regulations before their municipal adoption. Article 10, subsection 1), Urban Planning Law.

Regarding the power of Municipalities to establish their own territorial planning through regulatory plans compatible with the constitutional imperative to protect the environment, see Sala Constitucional resolution 2002-01220. Also, in judgments 5305-93, 1993-02153, 2002-05503, the Sala Constitucional addresses the issue of the primary ownership or inherent function in urban planning that municipalities have, except for the aforementioned directive powers.

For constitutional jurisprudence, the public body must act within the orbit "of competence and its field of specialization, based on a sufficient objective and technical basis that guarantees the legality and reasonableness of its actions" (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 6692-94, 2001-09580, 2001-10162).

The ICT's Board of Directors can issue, reform, and interpret the internal regulations necessary for the better development of the Institute's purposes (Article 26, subsection b); Law 1917 of July 30, 1956). (The Sala Constitucional has referred to the possibility of issuing autonomous organizational and service regulations by decentralized entities, among others, in rulings numbers 998-98 and 1999-09236).

But it is debatable that it can carry out autonomous regulation in spheres of state action that require external technical evaluations, for which there are entities or bodies endowed with suitability or specific competence.

The powers that the Bill confers on the ICT are of a strictly technical nature, and the matters it lists do not fit within the daily or ordinary tasks entrusted to its organic specialty (Sala Constitucional, resolution 2002-06383, recital VIII).

On the other hand, the power to issue executive regulations is expressly conferred by the Political Constitution to the Executive Branch, the President of the Republic and the relevant Minister. "The decentralized and deconcentrated administration are unable to regulate laws, whatever their nature." (SALA CONSTITUCIONAL, resolution No. 0998-98, at eleven hours thirty minutes of February sixteen, nineteen ninety-eight). Regarding the unconstitutionality of executive regulations issued by bodies other than the Executive Branch, see constitutional Article 140, subsection 3, and among others, Sala Constitucional resolutions numbers 2934-93 and 3721-97.

The respect for the criterion of specialty and the fact that the regulatory power for the execution of Law is proper to the Executive Branch, without possible delegation to autonomous institutions, make it questionable that the Bill exclusively entrusts the Instituto Costarricense de Turismo with the regulation of technical standards in zoning, construction, environmental protection, road systems, and condominiums, disregarding the competencies of other public bodies in these matters. (Cf.: Construction Law, doctrine of Arts. 1, 2, 15, 74, and 87; Urban Planning Law, Arts. 10, 15 to 21, 32, 33, and 57; Organic Environmental Law, Arts. 1, 2, and 28; Organic Law of MINAE, No. 7152, Arts. 1, 2 subsections a, ch, and j; General Regulation of MINAE, Decree 30077-MINAE, Article 2; Law Regulating Condominium Property, No. 7933, Article 3; General Law of Public Roads, Arts. 1 and 2; Organic Law of MOPT, No. 3155, Arts. 2 subsection a and 4; Regulation for Subdivisions and Urbanizations, Article III.2.6 et seq., etc).

b. Need for Coordination Even if it were argued that the Master Plan includes the description of guidelines regarding road systems, environmental factors, construction specifications, etc., in order to define and promulgate 'technical rules' in these fields with external scope, at the very least, coordination with the competent bodies would be required. (Since Law 6370, Article 8, the coordination mechanism of the ICT with state institutions and bodies to build the Papagayo Project works was already provided for).

The principle of coordination, we stated on another occasion, derives from the concurrence of public competencies over a matter in the maritime-terrestrial public domain and the need to make their exercise reasonable for the adequate satisfaction of public interests, avoiding harm to those administered. The coordinated adoption of decisions affecting land use where public competencies converge allows reconciling economic development with other constitutional goods and values.

"This occurs with the various jurisdictional titles projected onto the coastal space concerning territorial planning, in order to achieve a rational use and sustained utilization thereof, in accordance with prevailing social requirements and environmental protection. The harmonious exercise of the different actions brought about by planning activity is fundamental to achieve common goals, overcome conflicts among the involved Administrations, and streamline procedures (...).

The technique of administrative coordination is commendable, in order to resolve the possible dysfunctions that may arise from separate administrative actions and unnecessary delays" (Legal Opinion O.J.-062-2000).

The Sala Constitucional has referred to the need for coordination, on an equal footing, within urban planning in some judgments. As an illustration, numbers 2231-96, 2237-96, 5445-99, and 2000-06653 are cited. In these, it was stated: "When it is a matter of the initiative of other state administrations, it is more than evident, due to the municipal autonomy enshrined in the constitutional text, that they cannot be established without due coordination with the local government, as required by Articles 5 and 10 of the Municipal Code." III.2) BANK LOANS GUARANTEED BY THE SURFACE RIGHT (ARTICLE 4) The authorization for banks of the National Banking System and state financial institutions to grant loans "to the concessionaires" of the Golfo de Papagayo development, "with secured guarantee in the surface right (derecho de superficie), granted over the lands, buildings, improvements, and installations," is maintained.

The first innovation consists of replacing the term "concession (concesión)" with "surface right," but the Bill mixes both concepts when using the word "concessionaires." This is an inconsistency.

We will address the surface right in point III.3).

III.2.1) INAPPROPRIATENESS OF THE ENCUMBRANCE ON PUBLIC DOMAIN LAND The second novelty is the inclusion of "the lands" as secured guarantee (garantía real), exposed to judicial execution and auction (remate) procedures for non-payment of the backed debt, which is completely inappropriate and violates the principle of inalienability.

The public domain is withdrawn from private traffic or commerce, is unappropriable, and cannot be the object of acts or transactions that imply the transfer of ownership of the land into private hands. The contrary goes against its legal nature and special, exorbitant regime.

Embargo (embargo) and mortgage measures entail the subjection of the asset to the fulfillment of a debt, to the outcome of the subsequent execution and a potential forced sale. Acts that are not reconcilable with the non-disposable nature of public assets and would create incompatible situations between their designation or purpose and the creditor's right.

Nor would it conform to the essential characteristics of guarantee rights; namely: that the assets offered as secured guarantee belong in ownership to the person establishing it; that they are alienable; and that person has free disposal over them.

III.2.2) PUBLIC DOMAIN LANDS OF THE PAPAGAYO TOURISM PROJECT CANNOT BE SUBJECT TO MORTGAGE OR SECURITY INTEREST Since the lands of the Papagayo tourism development project form part of the public domain (legal opinion C-210-2002, citing earlier opinions), a consequence of their inalienability is that they are unseizable and cannot be encumbered with a mortgage or other security interest, given that these involve the possibility of culminating in a judicial transfer to private parties.

It is not permissible for the Courts to proceed with execution against public domain assets legally designated for public use. The act would be absolutely null.

The ICT Board of Directors is responsible for authorizing transfers—total or partial—mortgages, and trusts of concessions, following a report from the Directive Council. The acquirers must meet all the requirements to be concessionaires, except in assignments for residential use and for successful bidders of concessions given in guarantee. (Article 13(e) of Law 6758; and Article 12 of Executive Decree No. 25439-MP-TUR, amended by Decree 29794-MP-TUR, Article 6).

The possibility of mortgaging and alienating concession rights, not the public domain, arises from their proprietary nature or market exchange value.

Decree 22163-MP-H-TUR, repealed by 29794-MP-TUR, Article 7, limited the guarantee of bank loans or state institutions to the concession.

III.2.3) FORECLOSURE PROCEDURES: SUMMONS TO THE ICT AND TRANSFER OF CONCESSION RIGHTS The other amendments to the rule under discussion are: the duty to summon the Costa Rican Tourism Institute in guarantee enforcement proceedings and the matter concerning the approval of the foreclosure sale, which entails authorization to transfer the surface right to the successful bidder.

The purpose of the summons to the I.C.T. remains unclear, as it is neither a creditor nor a third-party possessor of the foreclosed asset or right.

The phrase stating that "approval of the foreclosure sale shall imply the legal authorization for the surface right granted to be transferred to the successful bidder" is vague. It is not known with certainty whether this approval entails the automatic transfer of the concession rights to the successful bidder, or constitutes an authorization for the ICT to transfer them, which it does not require.

Decree 29794-MP-TUR (Article 2) establishes that "should a guarantee encumbering a concession right be enforced, the successful bidder shall be considered the new concessionaire." And Article 6 ibid. excludes transfers to successful bidders of foreclosures of concessions given in guarantee from the authorization requirement. (See also the mention made in the recitals of Decree 30259-MP-TUR).

However, by discriminating in analogous situations, such a provision could conflict with the constitutional principle of equality, since, as just noted, all transfers of concessions, except for individual residential use, must be authorized by the ICT Board of Directors, following a report from the Directive Council, and the acquirers must meet the requirements to be concessionaires (Articles 4, 5, and 12 of Decree 25439-MP-TUR, amended by Decree 29794-MP-TUR, Article 6).

In other words, the successful bidder of a concession mortgaged, and the assignee of a concession for residential use, will not have to undergo the approval process for the transfer and the verification of requirements to which other acquirers are subject.

Decree 22163-MP-H-TUR (repealed by Decree 29794-MP-TUR, Art. 7), with sound judgment, provided that once the foreclosure or sale of the concession given in guarantee was carried out, the successful bidder or buyer had to comply with the requirements that the Costa Rican Tourism Institute demands of every concessionaire to grant a concession (Article 3).

III.2.4) SAFEGUARDING THE CREDITOR'S RIGHTS It should be noted that the Decree regulating the granting of security interests encumbering the concessions of the Golfo Papagayo Tourism Project already orders the immediate notification to the creditor, by the ICT, of any action it initiates against the concessionaire that could affect the concession, as well as the possibility for the Institute, to safeguard the creditor's rights, to agree on what is necessary in the contract encumbering the concession, assets, and rights.

The foregoing is in accordance with its obligation to protect the public interest and the nature of the concession. Decree 29794-MP-TUR, Arts. 4 and 5.

Regarding bank or state loans guaranteed by the concession, Decree 22163-MP-H-TUR gave them priority in the recovery of the loan granted to the concessionaire in the event of cancellation or extinction of the concession, except as established by law. Article 2, no longer in effect following the total repeal of that Decree by Decree 29794-MP-TUR (Art. 7).

Elevating to legal rank the rules that protect the rights of creditors secured by encumbrances on concessions is not a cause that validates their transformation into surface rights.

III.3) CONVERSION OF CONCESSION RIGHTS INTO SURFACE RIGHTS (ARTICLE 12) A core aspect of the reform is the conversion of the concession into surface rights (Arts. 4 and 12; Law 6758). Article 4 authorizes banks of the National Banking System to grant loans to concessionaires of the Papagayo Tourism Project, secured by a security interest on the surface right granted over the lands, buildings, improvements, and installations.

From this perspective, the Project considers the concessionaires as surface-right holders, and the concessions as surface rights, to be granted by the ICT Board of Directors, for the use of the lands, subject to the terms and conditions set by the Institute and the provisions of Article 107 of the Financial Administration Law of the Republic, reproducing in this final part the text of Law 6758, Article 12.

It should be noted that this Article 107, relating to prohibitions on contracting with the State, was repealed by numeral 111 of the Public Procurement Law, No. 7494 of April 24, 1995. The current corresponding text would be Article 22 of this latter Law.

Regarding the term, it is advisable for the Assembly to define the limits that the concessions will have, balancing the public interest with the private one, without setting an excessive period that leads to the de facto privatization of public domain areas, an outcome opposed by the doctrine and legislation of more advanced countries.

III.3.1) SURFACE RIGHT: general notions The surface right is the right to build or maintain a construction on someone else's land (jus in re aliena). Super facies is what rises above the soil.

By this means, in the urban modality, the owner of a property (grantor) grants another person (surface-right holder) the authority to erect a building on the former's land and acquire its ownership, for the duration of the contract, with the building potentially reverting to the grantor upon extinguishment of the right, with the obligation to pay a periodic fee or rent when it is for consideration, and other agreed stipulations.

At the doctrinal level, it is accepted that this right can also derive from the acquisitive act of a pre-existing construction, separated from the ownership of the soil. In its rustic variety, it allows planting or sowing on someone else's land, making the plants or crops one's own.

It implies a voluntary derogation of the accession rule (superficie solo cedit), which extends the ownership of the soil to what is built or planted on it, as an element that follows the fate of the principal, this having autonomous legal existence (accessio cedit principali).

A characteristic of the contract is the division of properties it creates: that of the soil, borne by the landowner, and that of the superstructure, surface ownership, held by the surface-right holder.

Some foreign legislations regulate this contract, often in a deficient or succinct manner, such as the Spanish one, in the Civil Code (Arts. 1611, paragraph 3, and 1655), the Mortgage Law (Arts. 107.5 and 287), the Mortgage Regulation (Art. 16) and, for urban property, Articles 287 to 289 of the 1992 Land Law (Law on the Land Regime and Urban Planning; Royal Legislative Decree No. 1/1992, of June 26, 1992). (The Spanish Constitutional Court, in a judgment of March 20, 1997, declared many articles of the Revised Text of the Land Law unconstitutional and annulled them, without affecting those concerning the surface right).

Other Civil Codes include: the Italian one of 1942 (Arts. 952 to 956), the Swiss one of 1912 (Arts. 675 and 779), which structures it according to the easement (servidumbre) framework (Arts. 675 and 679), the Portuguese one of 1966 (Arts. 1524-1542), etc.

In our legal system, the surface right lacks roots and substantive independence.

III.3.2) JURISPRUDENCE OF THE FIRST CHAMBER DOES NOT RECOGNIZE IT The statement made in the Explanatory Memorandum of the Bill to the effect that the surface right in tourist concessions "is clearly recognized in our legal environment by subsection two of Article 459 of the Civil Code, as well as by the jurisprudence of the First Chamber of the Supreme Court of Justice in several judgments, such as No. 40 at 14:40 hours on May 9, 1997, and No. 1 at 14:50 hours on January 6, 1993" does not adhere to the truth.

Article 459, subsection 2, of the Civil Code provides for the registration in the Property Registry of titles in which any other real rights other than a mortgage are constituted, recognized, modified, or extinguished.

Real rights that can be acquired by mere consent, simple agreement, and by occupation, accession, inheritance or legacy, prescription, or any other registrable form in the Public Registry (Arts. 459, subsec. 2, 480, 484, and 1022 ibid. First Chamber of the Court, judgments numbers 183-F-91. CIV, 000431-F-00 and 000751-F-2000).

Leaving aside that the recognition of the surface right in the cited numeral is not express ("clear"), since it does not even mention it, without denying that the parties, by the principle of autonomy, can constitute "any other real rights other than a mortgage" (Article 459, subsection 2), one must not lose sight of the inadequacy of civil regulations to discipline relationships proper to Public Law, such as the use and enjoyment of the public domain.

It is true that the First Chamber of the Court, in judgment No. 40 at 14:40 on May 9, 1997, drafted by the then Magistrate Picado, in Recital III makes a mere historical reference to the concept that "surface" had in Roman Law, confused with that of accession. But at no time does the ruling recognize that the surface right has legal standing in our Law.

Rather, it resolves the case (construction of a house on someone else's land, tolerated by the property owner) from the perspective of accession, examining Articles 506, 509, and 868 of the Civil Code.

The citation of judgment number 1 at 14:50 on January 6, 1993, of the First Chamber, which does not refer at all to the surface right, is incomprehensible. It deals with a usufruct problem of a dwelling house built on the litigious property.

There are resolutions from the First Chamber that admit, under the angle of Private Law, not Public Law, inverted accession, a situation different from the surface right (see, for example, judgments numbers 16 of 1982, 183-F-91. CIV and 95-100626-362-CI).

III.3.3) INAPPROPRIATENESS OF THE SURFACE RIGHT IN THE PUBLIC DOMAIN The creation of the surface right within the public domain and, specifically, within the coastal public domain of the Papagayo Project, is not recommended for several reasons:

• 1)The surface right is a Civil Law matter. Its rules must be consulted to fill legal gaps. The public domain, in contrast, constitutes an exorbitant regime of Administrative Law, as do the works incorporated into it through the exercise of the concession.

The public domain, the CONSTITUTIONAL CHAMBER has stated, "imposes different rules from those that regulate private property, since it is subject to Administrative Law, as stated in the most qualified doctrine" (votes numbers 893-93 and 3918-93). Likewise, in resolution No. 3145-96, it emphasized: public domain assets are subject to "a special legal regime distinct from that governing private domain, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, are affected or destined for public utility purposes." 2) Resorting to Private Law molds to regulate the use or exploitation of the public domain is inadequate and denatures the mechanism suited for that purpose, which is subject to Public Law: the public domain concession, of generalized acceptance in doctrine and legislation.

Therefore, it produces an incompatible mixture of institutes from different branches of Law. (We spoke out against the interweaving of dissimilar regimes and the artificial means of de facto privatizing state lands of the coastal public domain in Legal Opinion O. J.-018-2000).

In the words of the CONSTITUTIONAL CHAMBER, "The Administration holding public domain assets can constitute rights of use and enjoyment over them, like the exercise of attributes inherent to ownership, in the same manner as any owner, but under the forms and procedures established by Public Law, mainly by the mechanism of the concession. In other words, the concession is understood as the administrative act by which the administrative authority empowers an individual to use State assets (in a broad sense), within the limits and conditions set by Law"; they are administrative real rights (judgments numbers 2306-91 and 5231-94. We add the emphasis. Regarding administrative real rights, cf. from the CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 3918-93, 5231-94, 2500-96, 5210-97 and our Legal Opinion O. J.-017-2001).

The doctrinal tendency of the public domain—Fleiner wrote at the beginning of the last century—is "to remove public things from the sphere of Private Law and constitute for them, in all their relations, a homogeneous Public Law." (…). "The concession creates a Public Law relationship between the grantor and the concessionaire." (Fleiner Fritz, Institutions of Administrative Law. Trans. Sabino Alvarez Gendín. Edit. Labor, S. A. Barcelona. 1933. pp. 287 and 308).

• 3)It would introduce an unjustified disparity of treatment concerning the form of exclusive use and exploitation of other immovable public domain properties.

Indeed, although the surface-right holder shares with the concessionaire the circumstance of having a real right of enjoyment on someone else's land, they are privileged by the fact of acquiring separate ownership over the surface.

The public domain concession contract is entered into intuitu personae, and this personal quality is one of the grounds on which the prior approval requirement is based when it is transferred. (Bielsa, Rafael. Studies of Public Law. Edit. Depalma. Buenos Aires. 1950, p. 467).

• 4)The replacement of the concession with surface rights would entail a modification of the regulations concerning the Papagayo Tourism Development that refer to the former, which the Bill does not make. For example: Law 6758, Arts. 4, 12, paragraphs 2 and 3, 13, 14, 15, and 16.

(At the regulatory level, the following refer to the concession: Decree No. 25439-MP-TUR, Arts. 2(f), 4 to 14, 16 to 22, and 24; Decree No. 22489-MP-J-TUR, Arts. 1, 2, 4, 6, 7; Decree No. 29794-MP-TUR, Arts. 1 to 7; Decree No. 24231-J-TUR, Arts. 1 and 2; Decree 7841-P, Article 93 in fine, in relation to 39 and 74 of Law 6043, etc.)

• 5)"In the case of a public domain property, not only its surface will form part of the public domain, but also the airspace covering it and the subsoil" (Marienhoff, Miguel. Treatise on Administrative Law. Volume V. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1998, p. 102. By the same author, Treatise on the Public Domain. Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1960, p. 89).

The constitution of a surface right entails an act of alienation. The transmission of the surface of public assets to the ownership of private parties would violate the principle of inalienability, which is of public order and prohibits the Administration from freely disposing of the surface ownership, dismembered from the soil, and guarantees the inseparability of the assets from the public function and administrative ownership. (The holder of the public domain asset "must act as a public law person and not as a private law person." CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 5231-94).

Breaking up and making surface ownership and land ownership independent leads to an inadvisable imperfect and limited public ownership.

• 6)The surface right would impose an encumbrance on the soil in the area of the Papagayo Tourism Project. (The Spanish Civil Code, Article 1611, in fine, expressly qualifies it as an encumbrance).

And public domain assets "are not susceptible to encumbrance. The public domain properties must, in all circumstances, remain free in the hands of the Administration, because their purpose—the public interest—cannot be contravened." (GONZALEZ PEREZ, Jesús. Administrative Real Rights. Cuadernos Civitas. Madrid. 1984, p. 20).

The CONSTITUTIONAL CHAMBER has reiterated in a large number of resolutions that public domain assets are insusceptible to encumbrance (cf. doctrine of constitutional Article 121, subsection 14, in fine; and votes numbers 2306-91, 3793-94, 6073-94 and 3067-95, 3145-96, among many). The Attorney General's Office, in legal opinion C-228-98, which cites others, held that for the full realization of the public interest, the public domain property must be perfect, freely and fully exercised, without limiting measures that diminish the satisfaction of the public interest it serves, or signify an unacceptable change of purpose.

• 7)In the coastal sector of Papagayo, the primary exploitation through tourism developments occurs on the surface. It is not advisable to privatize its legal commerce, removing it from the necessary administrative controls, and reduce the public domain to a nominal right, disconnected from the economic utility derived from the exploitation of the surface.
• 8)In our legal environment, there are no rules that discipline and systematize the surface right, given that the legislator has not expressly recognized it, nor has jurisprudence.

In our national legal system, as we stated above, regulation regarding its nature, characteristics, procedure and form of constitution and registration, duration, content, grounds for extinction, effects, and, in general, the personal, real, and formal elements, is nonexistent.

The Bill reveals significant omissions and fails to systematize the new institute, which is somewhat in disuse and has little vitality in the foreign systems that have addressed it.

• 9)The Concession Registry of the Golfo Papagayo Tourism Project, created by Decree No. 22489-MP-J-TUR of September 2, 1992, would be inappropriate for registering titles on surface rights, which are of a civil nature.

The Bill exhibits little rigor in interchanging the concepts of concession and surface right in its articles.

• 10)The original reason for the surface right: to address social problems of housing scarcity and serve as a development technique for construction on someone else's land, without purchasing the land, is foreign to the Papagayo Tourism Project, an area designated for the public purpose to which it is destined.
• 11)The protection of creditors of the 'concessionaires' in the Papagayo sector, the main reason for the reform invoked by the Bill, does not justify converting the concession mechanism into surface rights.

For this purpose, a varied set of protective regulations with different approaches has been issued: Law 6758, Article 4, its Regulation: Decree No. 25439 MP-TUR of August 27, 1996 (Gazette No. 173 of September 11, 1996), Arts. 12 and 13; Decree No. 22489 MP-J-TUR of September 2, 1993 (Gazette of September 10, 1993), creating the Concession Registry (amended by Decrees No. 24231-J-TUR and 24400 MP-TUR), Arts. 3, 5, 6, and 7; Decree 29794-MP-TUR (which repealed Decree No. 22163-MP-H-TUR), etc.

The Bill's scant regulations show less organization than the existing ones and offer no meritorious innovations.

Note that the justifications put forward in the reform Bill are similar to those that Decree 29794-MP-TUR attempted to solve: "That one of the fundamental aspects for this development is that the concessionaires of said Project can access sources of financing for their projects, for which they require concrete and clear rules regulating the granting of encumbrances on the concessions" (sic. Recital 2).

III.3.4) REGISTRATION (Article 12, paragraph 3) Based on a certification issued by the ICT, the Bill mandates the registration of the surface right, its sales, and encumbrances, in the Public Property Registry and in the Concessions Section of that Registry.

Registration would give the contracts erga omnes effect. The principle of registry publicity would make surface rights that are not recorded in the Registry unenforceable against third parties, including the buildings erected by the surface-right holder.

Two registrations are mentioned: in the Property Registry and in the Concessions Section. The Bill does not specify for the former the form and property entry by which the registration will be made. Nor does it specify whether the surface right must be registered on a separate folio; a point on which there are conflicting positions in doctrine. (See Roca Sastre, Ramón M. Mortgage Law. Bosch. Barcelona. 6th ed., p. 414). Even though the public domain is governed by the principle of initial registration (legal opinion C-128-99), Article 3 of Law 6758 establishes the duty to register the areas destined for the development of the Papagayo Tourism Project in the Public Property Registry, in the name of the Costa Rican Tourism Institute.

Regarding the second, it is inconsistent to register surface rights, of a private nature, in a Concessions Section for the public domain. Here the terms concession and surface right are again intricately mixed. In the Concession Registry of the Papagayo Tourism Project, only the concessions granted by the ICT concerning this development, their extensions, assignments, modifications, cancellations, and encumbrances, as well as the acts and contracts affecting them, can be registered; not others of a disparate nature. (Decree 22489-MP-J-TUR of September 2, 1992, which creates it; Arts. 1 and 2, and Articles 1, 3(a), 25, and 47(i) of the Public Registry Regulation).

The Bill does not provide for the manner of formalizing the contract by public deed, assuming that registration excludes traditio; the constitution procedure; nor the requirements for titles to register the surface right. And it is silent as to the period within which construction must begin; nor the duty to register the building once completed, for registry evidence of the fulfillment of this condition.

III.3.5) SALE AND ENCUMBRANCE OF THE SURFACE RIGHT (Article 12, paragraph 3) Based on the registry inscription, the surface-right holder may dispose of the right in any form and give it as a mortgage or fiduciary guarantee, respecting the conditions of the concession (Article 12, paragraph 3).

The rule intends to free these acts from restrictions.

In the sphere of private property, the surface-right holder is usually recognized, within the content of their right, with the powers of enjoyment, disposal, and mortgaging the constructions. (Regarding the imposition of this encumbrance, cf., among others: Planiol; Marcelo and Ripert, Jorge. French Civil Law. Ed. Cultural, S. A. Havana. 1946, No. 349, p. 328).

The possibility of transferring and encumbering the surface right, "with the limitations that were set at the time of its constitution," is expressly established in some foreign legislation, as occurs with the Spanish Land Law (Royal Legislative Decree 1/1992), Article 287.3.

The same was done by the previous text of this Law, in Article 157, part 2, and 159, part 3, which prohibited selling the surface right without the landowner's authorization when at least half of the agreed-upon building had not been constructed, unless otherwise agreed.

The Bill does not clarify whether the transfer includes the right to build or is limited only to what has been built.

It is in the public interest to preserve, with the public domain concession framework, the administrative controls over transfers and the constitution of encumbrances, to verify the suitability of the concessionaires and the proper fulfillment of the contract (Law 6758, Article 13(e), and Decree 25439-MP-TUR, Art. 12, amended by Decree 29794-MP-TUR, Article 6).

III.3.6) DOUBTS RAISED BY THE REFERENCE TO THE FIDUCIARY GUARANTEE (Article 12, paragraph 3) Given that the surface right is a real right, the reference to the fiduciary guarantee must be reviewed. The term fiduciary has different meanings: The one linking it to suretyship would be out of context, as it does not relate to a specific thing to realize its value and satisfy the claim. It would have a personal nature, attributing to the creditor the right to proceed against the debtor or a third party, who obligates themselves alongside or in substitution of the debtor.

With this connotation, equivalent to surety, the Courts frequently use the term fiduciary guarantee. Examples are the resolutions of the CONSTITUTIONAL CHAMBER numbers 5203-94, 6487-94, 4079-95, 0688-96, 1295-96, 2000-02479 and 2001-07202; of the FIRST CHAMBER OF THE COURT No. 45 of 1994, recital XII; of the FIRST SUPERIOR CIVIL COURT Nos. 1008-M of 1997, recital II, 341-L of 1997, recital IV, and 148-R of 2000, recital II; and of the SECOND CIVIL COURT, FIRST SECTION No. 398 of 1999. With the same meaning, the term fiduciary guarantee is used in criminal matters for the purposes of granting release from custody.

Fiduciary is also the person who acquires assets in fiduciary ownership, committing to give them the destination determined by the trustor (fiduciante) in the contract or testament. The transfer of ownership to the fiduciary is not that of ordinary property, but rather the fiduciary acts more as an administrator for the benefit of a third person. Fiduciary ownership creates an 'earmarked patrimony' (patrimonio de afectación), separated from the patrimony of the intervening parties.

Reference is also made to Guarantee Trust, by which the trust assets serve as guarantee for a credit operation. The debtor, upon obtaining credit, instead of granting a mortgage, transfers fiduciary ownership, with the possibility of reserving the right to use it for a period. If the debtor defaults, the fiduciary liquidates the asset on the market, allocates from the proceeds the amount corresponding to the debt, and returns the remainder to the debtor.

In summary, the fiduciary transaction enables the transfer of ownership of a thing or right from the trustor to the fiduciary, to guarantee the fulfillment of an obligation, or for the fiduciary to manage or administer the exercise of that right.

We can then distinguish, with Gustavino, fiduciary transactions of administration and guarantee. In the former, "the transfer is carried out to facilitate the management, conservation, or exploitation of the asset, or the exercise of the transferred right by the fiduciary." The trustor determines the destination of the transferred asset or right and retains the power to demand its re-transfer, while the asset remains in the fiduciary's patrimony.

In the latter, there is an obligatory relationship between the parties, and "the right transferred for security purposes gives the fiduciary (creditor) the power to satisfy the claim through the liquidation of the res fiduciae in case the trustor (debtor) fails to fulfill the debt. In such a situation, the trustor cannot unilaterally modify the destination of the asset nor demand its re-transfer." Two subcategories of the fiduciary guarantee transaction can be distinguished here, depending on whether the fiduciary acquires the right to directly satisfy the credit by selling the asset, or only assumes the right to retain it as security. (Gustavino, Elías P. Fiduciary Acts, in Studies of Civil Law, in tribute to Héctor Lafaille. Edics. Depalma, Buenos Aires. 1968, p. 376).

The suggested review aims to prevent an incorrect use of the fiduciary guarantee mechanism incorporated by the reform.

III.4) REVERSION OF THE PROPERTY AND IMPROVEMENTS WITH EXCEPTION OF ENCUMBRANCES AND SURFACE-RIGHT HOLDERS' RECORDINGS (ARTICLE 16) Upon cancellation, extinguishment, rescate (rescate), expiration, without extension, of "the concession", all rights and powers pertaining to the "concessionaire" over the property and its improvements revert, "shall return," it is said, to the ICT (current text of article 16). But the amendment adds, "the encumbrances and annotations shall be understood solely over the surface right (derecho de superficie) of said concessionaire", with the obligation of the Institute to award (adjudicar) the concession the following year.

As the expiration of the concession without managing the extension is a means of extinguishing the contract, its separate enunciation is redundant. The use of the expressions "concession" and "concessionaire" reveals the ambivalence that this figure has with the surface right (derecho de superficie) in the Bill. It is incorrect.

The term "award (adjudicar) the concession" raises concerns about the method of granting the contract. The Bill insists on mixing the concession with the surface right (derecho de superficie). The recitals do not justify the reasons for setting the one-year period in which the Institute must "award (adjudicar)" the 'concession'; the procedure to follow is not indicated, nor are the consequences of non-compliance with the deadline.

Decreto 29794, recital 4, reaffirms that the concession rights revert to the ICT, in accordance with article 16 of Ley 6758.

III.4.1) PROPERTY REVERSION Upon the termination of the contract, for any cause, the principle superficies solo cedit takes effect. The granting Institute acquires full ownership of the property and its improvements, although it is not specified whether these pass ipso iure, automatically (automaticity of reversion), to its patrimony, or must be transferred to it in some form.

Unlike other means of extinguishment, in rescate (rescate) the Administration terminates the contract early and discretionally, during the course of the term, for public interest, with a duty to indemnify the "concessionaire" for the deprivation of his right. And it does not harmonize with forms of extinguishment where compensation does not operate.

Thus, the Regulatory Law for the Development and Execution of the Papagayo Gulf Tourism Project, N° 6758 of June 22, 1982, states that the Costa Rican Tourism Institute may rescind (rescatar) a concession for reasons of public interest or force majeure, but must recognize to the concessionaire the value of the existing buildings and improvements, upon fair appraisal by experts appointed by the Dirección General de Tributación Directa, and the concessionaire will be provided, by mutual agreement, with a relocation to continue developing their activity in the development area (article 15).

A criterion which is partially adopted by the Regulations to the Law for the Development and Execution of the Papagayo Gulf Tourism Project, N° 6758, Decreto 25439-MP-TUR:

"Article 11.- The rescate (rescate) of concessions for reasons of evident public interest shall proceed upon prior payment of the corresponding indemnifications, in accordance with the appraisal that the Dirección General de la Tributación Directa issues to that effect." If the concession guarantees the fulfillment of a financial obligation to state entities, "the Costa Rican Tourism Institute may not exercise its right of rescate (rescate) without paying or agreeing upon the guaranteed obligation" (article 3, final paragraph, of Decreto N° 29794-MP-TUR).

There is an apparent contradiction in providing, in the Bill, that the improvements revert, "shall return" to the Institute, become its property (article 16), and that "the concessionaires" can back bank loans "with a real guarantee (garantía real) of the surface right (derecho de superficie) granted over the lands, their buildings, improvements and installations" (article 4). This is due to the potential conflict of ownership regarding the improvements between the ICT and the purchasers at auction of the real guarantee (garantía real).

Nor is it clarified whether the reversion is gratuitous, in which case it is advisable to insert the reversion clause in the contract, or with reimbursement of the value of the assets attached to the concession, nor whether the concept of improvements includes buildings and installations, with the justifications there would be to exclude them otherwise.

Decreto N° 25439-MP-TUR establishes that "when the cancellation (of the concession) is agreed upon, the Institute shall recover the concessioned area, recognizing the value of the improvements, in accordance with the appraisal of the Dirección General de Tributación Directa" (article 22, paragraph 2). (Cancellation proceeds in the cases provided for in article 13 of Ley 6758).

The literal wording of article 22, paragraph 2, of Decreto 25439-MP-TUR, could conflict with numeral 16 of Ley 6758, according to which, upon cancellation, extinguishment or rescate (rescate) of the concession, the rights and powers corresponding to the concessionaire, "and its improvements" the Bill adds, revert to the ICT.

III.4.2) ENCUMBRANCES AND ANNOTATIONS ON THE SURFACE RIGHT THE CONCESSION In the Bill, the expression: "the encumbrances and annotations shall be understood solely over the surface right (derecho de superficie) of said concessionaire" is obscure, because:

First, and most importantly, it does not allow for precise elucidation of the situation of the holders of those encumbrances and annotations upon the termination of the surface right (derecho de superficie).

Second, it confuses the concepts of concession and surface right (derecho de superficie) again.

Third, the clarification that the encumbrances and annotations are limited to the surface right (derecho de superficie) would be unnecessary, since the public domain (dominio público) does not admit them.

It does not seem reasonable to extend, beyond the legal term, the possible tax and transfer consequences of a terminated right, through actions of creditors and annotating parties. If the real right of superficies expires due to the expiration of the set term, it is not logical to prolong in time the accessory rights that derive from and depend on it.

The proper outcome would be that the extinguishment of the contract over the surface right (derecho de superficie) causes the termination of the real rights constituted by the superficiary, due to their accessory character.

An analogous meaning is pronounced in the Land Law of Spain N° 1/1992, in article 289.4, and in our Law, Decreto 29794-MP-TUR: "if the concession were cancelled or extinguished, the guaranteed obligation shall be deemed matured", and the Regulating Regulations for the granting of real guarantees (garantías reales) that encumber the concessions of the Polo Turístico Golfo Papagayo, Decreto N° 29794-MP-TUR, for the extinguishment of concessions:

"Article 3.- If the concession were cancelled or extinguished, the guaranteed obligation shall be deemed matured and if the corresponding payment is not made, the encumbered assets and rights shall be auctioned.

The Costa Rican Tourism Institute shall formalize the corresponding contract with the auction purchaser, so that the concessioned project is continued or reformulated…" IV.- RETROACTIVE APPLICATION TO ALL CONCESSIONS (ARTICLE 2° Bis) Finally, the retroactive application of the reforms to all concessionaires is provided for, from the date of signature of the concessions, who must process their inscription before the ICT and the National Registry, within one year, from the entry into force of the Law.

Upon expiration of that term, the ICT shall ex officio cancel the concessions that fail to comply with the prescribed provisions, unless there has been administrative delay or negligence.

IV.1) SEMANTIC IMPRECISIONS There is ambiguity in the expression: "provisions established in the preceding article." "Preceding article" refers both to the immediately preceding one, numeral 16, and to the first one, which enunciates the partial reform of the Law. This must be clarified.

IV.2) MANDATORY ADJUSTMENT OF CONTRACTS The adjustment (adecuación) of the signed concession contracts to the new precepts is imperative. It is inferred from the use of the literal wording of article 16: the provisions "shall be applicable retroactively"; "all concessionaires" of the Papagayo Tourism Project "must process… the corresponding inscription within a period of one year..." and, above all, from its final part:

"Upon expiration of said term, the Costa Rican Tourism Institute shall cancel ex officio the concessions of those who fail to comply with the provisions established in the preceding paragraph, unless there has been administrative delay or negligence." The proposed amendment does not clarify the way in which this conversion of contracts must be done, nor the cases in which incúria (incuria) could be attributed to the Administration.

IV.3) RETROACTIVE APPLICATION TO THE DETRIMENT. Possible constitutional conflicts The lack of registration – in view of the certification, and not the originals – of the contracts is a supervening and automatic cause for extinguishment. By denying them validity and efficacy, they are deemed extinguished.

Text that recalls a similar norm of Ley 6043, the Transitorio II, unlike the latter where the adjustment is made to canons of Administrative Law and public order, with immediate application. Whereas in the Bill the accommodation is made to unacceptable schemes of Private Law.

The retroactive application will be forced and alters the situation of the contracts entered into, to incorporate conceptual elements of Civil Law into them, modifying their characteristics and effects, to the detriment of the rights of concessionaires who fail to comply with the provisions, whose concessions will be cancelled ex officio.

By attributing effectiveness to it over prior acts and contracts, with the threat of depriving concessionaires of the administrative real rights they have definitively acquired and that form part of their patrimony, it would entail a probable violation of their legal sphere and of the constitutional concept of property, and even liberty, insofar as it imposes on the concessionaires the forced conversion of contracts and restricts their possibility of deciding on their convenience.

As the concessionaires fulfilled at the time the requirements demanded by the regulations in force to obtain and register their concession, the principles of legal certainty and good faith come into play. (SALA CONSTITUCIONAL, votes 1176-91 and 3532-97).

Thus, the norm could go against the principle of non-retroactivity to the detriment (article 34 of the Constitution), extensible to public acts to the detriment of persons (SALA CONSTITUCIONAL, votes 1176-91 and 2002-05521; Ley General de la Administración Pública, article 142.1).

The principle of non-retroactivity is violated when, upon reforming a legal precept, acquired rights or consolidated situations under the protection of the regulations being modified are illegitimately altered. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 1147-90, 1176-91, 2765-97, 3533-97, 7331-97 and 2001-00182).

V.- HARMONIZE WITH OTHER LEGISLATIVE BILLS TO REFORM LEY 6758 In the legislative pipeline, there is another Bill in process, file 15.049, published in Alcance N° 90 to La Gaceta N° 239 of December 11, 2002, which must be taken into account. It is a reform to article 4 of Ley 6758.

On this matter, the Comisión Permanente de Gobierno y Administración (Subcomisión Especial de Turismo) recently consulted us, and we will issue a separate opinion as soon as possible.

VI.- CONCLUSIONS:

By way of recapitulation, it is concluded that:

• A)The possibility of assuming, in the absence of a response from the Procuraduría General de la República, its total conformity with a Bill to reform the legislation of the Papagayo Tourism Development, is not provided for in the latter, nor in coastal regulations, and is improper.

Nor is the Procuraduría included among the bodies listed in article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa.

• B)As the approval or rejection of a law reform bill is an act exclusively within the purview of the Asamblea Legislativa and irreplaceable by this Institution, a non-binding legal opinion is issued.
• C)Our opinion is contrary to replacing the concession with a surface right (derecho de superficie) in the area of the Papagayo Tourism Project, the latter figure being considered inadmissible in the public domain (dominio público) and is not recommended for several reasons: a) The surface right (derecho de superficie) is a matter of Civil Law. The public domain (dominio público), on the other hand, constitutes a special legal regime and is governed by distinct, homogeneous rules of Public Law, the same as the works that are incorporated due to the concession. b) Resorting to Civil Law molds to regulate the use of the public domain (dominio público) is inadequate and denatures the figure appropriate for that purpose: the demanial concession, of Administrative Law. c) It would introduce an unjustified disparity of treatment in relation to the form of private use and exploitation of other public domain real estate dependencies, since the superficiary would acquire a separate property over the surface, subject to legal commerce. This is not advisable because it removes it from the necessary administrative controls (see reform to art. 12 in fine; Ley 6758), reduces the demanio (demanio) to a nominal right, disjointed from the economic utility that the exploitation of the surface yields. ch) The replacement of the concession with surface rights (derechos de superficie) would entail a modification of the legislation relating to the Papagayo Tourism Development alluding to it, which the Bill does not make. d) The condition of the public domain (dominio público) extends to the surface and the principle of inalienability inhibits the Administration from the power of free disposal of the superficial property, severed from the land. e) The surface right (derecho de superficie) would impose an encumbrance on the land of the Papagayo Tourism Project area, which is a demanial asset not susceptible to encumbrance. f) In our system, there are no norms that discipline and systematize the surface right (derecho de superficie), since the legislator has not expressly recognized it, nor has jurisprudence. The Bill shows significant omissions in the regulation of the new institute which, moreover, is somewhat in disuse and with little vitality in the foreign systems that have dealt with it. g) The Concessions Registry of the Papagayo Gulf Tourism Project would be inappropriate for registering titles over surface rights (derechos de superficie), of a civil nature. h) The protection of the creditors of 'concessionaires' in the Papagayo area, invoked by the Bill as justification for the reform, or the elevation to legal status of the rules that already protect them, does not warrant the conversion of the concession into surface rights (derechos de superficie), and is similar to what Decreto 29794-MP-TUR sought to resolve. i) The primary reason for the surface right (derecho de superficie): to address social problems of housing scarcity and serve as a technique to promote building on another's land, without buying the terrain, is foreign to the Papagayo Tourism Project, an area dedicated to satisfying the public purpose for which it is intended.
• D)Notwithstanding the foregoing, the following general considerations regarding the Bill under consultation are made:
• 1)RECITALS: The Bill does not record evidentiary elements that support the two factors to which it attributes the slow tourism development of the Papagayo Gulf.

ARTICLE 2: Conceived the Papagayo Master Plan as a territorial planning instrument and considering that the prevalence of the national interest in that Tourism Project does not suppress or eliminate the local interest, the absolute marginalization of the Municipalities of the cantons where it is executed (Liberia and Carrillo) is of dubious constitutionality, by virtue of the constitutional competencies they have to plan and control urban development within their territorial jurisdiction.

The Bill does not clarify the aspects that will concretize the technical norms, nor their relationship with collateral norms in force.

Respect for the special competencies that affect the Papagayo Tourism Development area, the constitutional attribution of the power to regulate laws to the Executive Branch, in which the decentralized Administration does not participate, make the regulatory powers conferred exclusively on the ICT in matters that do not fit within the ordinary tasks entrusted to its organic specialty and require strictly technical assessments for which there are other entities or bodies endowed with suitability or specific competence questionable.

Although it is embedded within the Master Plan, a figure that the legislator does not define nor specifies its content, the issuance of directives regarding roadways, environmental factors, construction specifications, etc., in order to define and promulgate technical rules in those areas, with external scope, would at least impose coordination with the other competent bodies.

• 3)ARTICLE 4: The demanial lands of the Papagayo Tourism Project are inalienable and cannot be the object of a real guarantee (garantía real) or mortgage to back bank or financial loans, in view of the fact that they would involve the possibility of culminating in a judicial transfer in favor of private parties. Different is the possibility of mortgaging and alienating the concession rights, with prior and express administrative authorization. It emanates from their patrimonial character, with exchange value in the market.

The Bill does not clarify the objective pursued by summoning the I. C. T. in the execution proceedings and the phrase: "the approval of the auction shall imply the legal authorization for the surface right (derecho de superficie) granted to be transmitted to the awardee" is ambiguous.

Exempting the auction awardee in executive proceedings from the real guarantee (garantía real) that weighs on the concession right (or surface right), from the authorization procedure by the ICT could conflict with the principle of equality, with respect to other concession transfers that must be authorized by the Junta Directiva of that Institute.

• 4)ARTICLE 12: It is advised that the Assembly define the limits of the terms that concessions will have in the Papagayo area, reconciling public and private interest, without setting excessive periods that lead to the de facto privatization of the sector, to which doctrine and the legislations of more advanced countries oppose.

The Bill does not provide for the manner of formalizing the contract, the procedure for constituting the surface right (derecho de superficie), the requirements of the titles to register it, the property on which the registration will be made in the Property Registry, the deadline to begin construction works, with the consequences that would follow from its omission, nor the duty to register the building after completion, for registry record of the fulfillment of that condition.

It is incongruous to register surface rights (derechos de superficie), of a private nature, in the Section of Public Domain Concessions. The reference to the fiduciary guarantee (garantía fiduciaria) must be reviewed to prevent incorrect use, since it is also synonymous with a personal bond.

Article 107 of the former Ley de Administración Financiera de la República, relating to prohibitions on contracting with the State, was repealed by numeral 111 of the Ley de Contratación Administrativa N° 7494 of April 24, 1995. The corresponding text would be article 22) of this latter Law.

• 5)ARTICLE 16: The expiration of the term without managing the extension is a means of extinguishing the concession, and its separate enunciation is redundant.

The Bill does not clarify: a) The reasons, in the recitals, for setting the one-year period in which the Institute must 'award the concession', the procedure to follow to do so, and the effects of non-compliance with the deadline. b) The meaning of the expression: "but the encumbrances and annotations shall be understood solely over the surface right (derecho de superficie) of said concessionaire". c) Whether the granting Institute acquires, ipso iure, automatically (automaticity of reversion) and gratuitously the full ownership of the improvements, in which case it is advisable to insert the reversion clause in the contract, or must be transferred to it in some form and with reimbursement of their value. ch) Whether the concept of improvements includes buildings and installations, or the justifications there would be to exclude them. d) The manner of resolving the potential conflict of ownership that may arise regarding the improvements between the ICT, to which they revert (article 16), and the auction purchasers of the surface right (derecho de superficie) real guarantee (garantía real) granted for bank or financial loans (article 4).

Rescate (rescate) deprives the party of the concession right with a duty to indemnify the concessionaire, and does not harmonize with forms of extinguishment where compensation does not operate.

It is more reasonable that the extinguishment of the contract over the surface right (derecho de superficie) causes the termination of the real guarantee rights (derechos reales de garantía) constituted by the superficiary, due to their accessory character, rather than prolonging them in time after that termination.

• 5)ARTICLE 2 (Bis): The phrase "the provisions established in the preceding article" is ambivalent. The retroactive application of the reforms to all concessionaires, from the date of signature of the concessions, whose concessions will be cancelled ex officio if they do not process the corresponding registration within a year, unless there has been administrative delay or negligence, could transgress the principle of non-retroactivity to the detriment, with injury to the concession rights incorporated into the patrimony of their holders, and even to the principle of liberty, insofar as it imposes on the concessionaires the forced conversion of contracts, restricting their possibility of deciding on their convenience.
• 6)It must be taken into account that in the legislative pipeline there is another Bill in process, file 15.049, published in Alcance N° 90 to La Gaceta N° 239 of December 11, 2002, to reform article 4 of Ley 6758. On this matter, the Subcomisión Especial de Turismo recently consulted us and we will issue a separate opinion as soon as possible.

Yours respectfully, Dr. José J. Barahona Vargas PROCURADOR-DIRECTOR AREA DE DERECHO AGRARIO Y AMBIENTAL

Opinión Jurídica : 074 - J del 14/05/2003 OJ-074-2003 14 de mayo de 2003 Licenciada Elvia Navarro Vargas Comisión de Asuntos Económicos Asamblea Legislativa S. O.

Estimada señorita:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a la audiencia que se nos confiere acerca del Proyecto de "Reforma parcial a la Ley N° 6758 de 4 de junio de 1982, para impulsar el desarrollo del proyecto turístico Papagayo", expediente N° 14.998, publicado en La Gaceta N° 215 del 7 de noviembre del 2002.

Al respecto, se hacen las siguientes apreciaciones:

I.- CARÁCTER NO VINCULANTE DEL PRONUNCIAMIENTO Una vez más, se deja constancia de nuestra disponibilidad en colaborar con la Asamblea Legislativa mediante la evacuación de audiencias en torno a proyectos de ley o actos aprobatorios.

Sin embargo, hemos señalado la improcedencia de asumir la conformidad de la Procuraduría con el Proyecto consultado, ante una eventual falta de respuesta. Efecto que no atribuye la normativa de dominio público marítimo terrestre, ni la del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo.

Asimismo, la Procuraduría General de la República no se encuentra comprendida dentro de los órganos que enumera el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

Nuestra Ley Orgánica (art. 5°), al excluir de los asuntos consultables los propios de los órganos administrativos que tienen jurisdicción especial establecida por ley, entre los que están los pendientes de resolver ante las distintas instancias, inhibe a la Procuraduría para arrogarse, en forma indirecta, vía dictamen de acatamiento obligatorio, funciones de administración activa. Y menos podría hacerlo con las de otro Poder del Estado.

Como la aprobación o desestimatoria de un proyecto de reforma de ley es un acto consustancial de la Asamblea Legislativa e insustituible por esta Institución, se emite una opinión jurídica no vinculante.

II.- OBJETO DEL PROYECTO Acorde con su motivación, las reformas parten de la base de que el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo no ha tenido el desarrollo esperado, cuya proyección inicial era generar al cabo de quince años catorce mil habitaciones y cuarenta y dos mil empleos, directos e indirectos. Empero, las proyecciones para el año 2003 sólo alcanzan un siete por ciento.

Sin consignar los elementos comprobatorios que lo respalden, igual que con los anteriores datos, estima que el factor de mayor incidencia en el lento desarrollo es la incertidumbre de la legislación, que no previó adecuados mecanismos para resarcir a los acreedores en los procesos ejecutivos de los gravámenes. Al tiempo que se confiere al Instituto Costarricense de Turismo facultades reglamentarias sobre cuestiones técnicas para la ejecución de obras.

En ambos sentidos se dirigen las reformas propuestas. Con esos instrumentos legales e infraestructura existente (energía eléctrica y telecomunicaciones, carreteras de acceso desde Trancas hasta Nacascolo, Aeropuerto Internacional de Liberia), se dice, el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo podrá reactivar la región, asegurando fuentes de empleo y riqueza a la provincia.

III.- REFORMAS PROPUESTAS El Proyecto tiende a reformar los artículos 2°, 4°, 12 y 16 de la Ley 6758. Otorga al Instituto Costarricense de Turismo competencia reglamentaria en materias técnicas, convierte las concesiones en un derecho real de superficie, el que autoriza a enajenar o dar en garantía a los bancos estatales por préstamos, y dispone su aplicación a todos los concesionarios, a quienes obliga a registrarlo dentro del plazo de un año, con cancelación de oficio de las concesiones si incumplen.

III.1) POTESTADES OTORGADAS AL ICT (ARTÍCULO 2°) El Plan Maestro que regula la ejecución del Proyecto, expresa la Exposición de Motivos, es un instrumento para asegurar un desarrollo armónico y sostenible, pero requiere normas técnicas adecuadas a fin de encausarlo.

Al efecto, mantiene el texto de la Ley 6758, artículo 2°, de supeditar la realización de obras en el área destinada al proyecto turístico a las del Plan Maestro, pero añade los tipos de normas técnicas que reglamentará el ICT.

III.1.1) PLAN MAESTRO DE PAPAGAYO: naturaleza y efectos jurídicos En forma genérica, el Reglamento a la Ley 6758, Decreto N° 25439-MP-TUR, denomina al Plan Maestro como "Plan de desarrollo del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo". Su carácter obligatorio se desprende del deber de acatar sus disposiciones (arts. 2° y 13, inciso a la Ley 6758; y 2°, inciso g, 14 y 22 del Decreto 25439-MP-TUR). Por ahí, hace las veces del Plan Regulador, sin confundirse con éste.

Procede de la voz inglesa master plan, que el Black’ s Law Dictionary. Sixth Edition. St. Paul, Minn. West Publishing Co. 1990, pg. 976, lo define como una herramienta para el control del uso de la tierra, a través de la zonificación y la planificación del desarrollo urbano.

Por su parte, en el Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, que aprobó la Junta Directiva del ICT, en sesión ordinaria N° 4572, inciso VIII, celebrada el 10 de junio de 1996 (La Gaceta N° 148 del 24 de julio de 1995, pg. 35), se afirma que el mismo abarca "la regulación de los usos del suelo, una zonificación, la vialidad, las densidades, bases para el diseño de sitio y especificaciones generales de desarrollo del Proyecto". Fija sus principios orientadores, restricciones específicas de construcciones, por razones arqueológicas y otras. Considera fuentes de interpretación del Plan Maestro, los estudios, informes y planos de apoyo.

En los términos de referencia que acompañó el ICT al trámite del Proyecto de génesis de la Ley 6758, lo califica como instrumento de ordenación territorial: El Plan Maestro de ordenamiento físico del área "regula la ocupación y usos del suelo; controla, reglamenta y establece normas para el diseño arquitectónico, urbano paisajístico, de mejoramiento y de saneamiento ambiental. En la elaboración del Plan Maestro se tendrá en cuenta la protección del ambiente rural y de ser conveniente la construcción de obras necesarias para su conservación o mejoramiento." (ICT: Estudio de factibilidad técnico-económico, preparación del Plan Maestro y Diseño Preliminar del Polo Turístico de Bahía Culebra. Mayo 1976, pg. 53 del expediente legislativo).

El Plan Maestro muestra en planos de la zona en escala 1:10000 (uno diez mil), "las condiciones básicas de uso del suelo, la zonificación, las circulaciones, las áreas naturales y urbanizadas, las áreas de reserva, las etapas de crecimiento y todas las características que fueren del caso. Las condiciones particulares de cada asentamiento o centro turístico de servicio, incluyendo la población empleada, se indicarán en planos en escala 1:2000 para los planos generales". (Idem, f. 57).

En el Plan Maestro o Plan Director de Ordenamiento Físico, agrega, deben encuadrarse las obras físicas que se programen, públicas o privadas, y la transformación general del área del proyecto, tratando de lograr un desarrollo integrado a la naturaleza (Idem, f. 56).

"El Plan Director de Ordenamiento Físico también contendrá:

• 1)Un código de zonificación que establezca el uso de la tierra, áreas urbanizadas, de uso público, de reserva, naturales, arqueológicas, comerciales, residenciales, turísticas, industriales si las hubiese, etc.
• 2)Un reglamento de subdivisión o lotificación de la tierra.
• 3)Un reglamento de construcción, que defina densidades, alturas, ocupación del suelo, características sanitarias e higiénicas, características formales (incluyendo modelos de prototipo de diseño, etc.).
• 4)Un reglamento de conservación del medio ambiente natural, preservación de suelos, flora y fauna, desperdicios, alteración del paisaje, etc.
• 5)Reglamentos especiales aplicables a determinadas zonas, playas, áreas de reserva y naturales, áreas arqueológicas, costas, centros comerciales, centros residenciales, centros cívicos, áreas públicas y semi-públicas, áreas de influencia, etc." (Idem, pg. 57).

En fin, el Plan Maestro es una figura directiva de planeamiento, en tanto señala las grandes directrices o líneas maestras que han de orientar y coordinar la ordenación urbanística o edificatoria y el uso del suelo del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo, dentro de las limitaciones legales previstas, en armonía con el medio ambiente natural y cultural.

Sea, una herramienta de ordenación de ese espacio, que engloba dos términos municipales y define los usos más adecuados para las distintas zonas que lo componen. Sus efectos –se dijo- son los propios del planeamiento urbanístico: a partir de su publicación vincula a particulares y a los entes estatales con injerencia en el territorio afectado, los que deben avenirse a sus prescripciones.

En el dictamen C-181-94 se expresó que el Plan Maestro del Proyecto Turístico de Papagayo tiene carácter vinculante e indicativo de las obras que podrán realizarse, bajo los criterios de una razonable y balanceada explotación turística del medio. (En el mismo sentido, cfr. voto 6107-95 de La SALA CONSTITUCIONAL).

La Ley de Planificación Urbana no contempla la figura del Plan Maestro como instrumento de planificación, y el legislador no lo define ni precisa su contenido.

III.1.2) OTROS SIGNIFICADOS DE LA EXPRESIÓN PLAN MAESTRO Con diversas denotaciones, se habla de Plan Maestro Ambiental, que no sustituye el Estudio de Impacto Ambiental (Sala Constitucional la resolución 2001-00938); de Plan Maestro de Cuencas (Decreto N° 30077-MINAE, artículo 25); Plan Maestro de Educación Ambiental (Decreto 18065-MEP-MAG, no vigente); Plan Maestro del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría (Decretos números 26801-MOPT, artículo 6°; 27380-MOPT,artículos 1°, 40 y 44; y 29455-MOPT, artículo 18); Plan Maestro del Refugio Nacional de Fauna Silvestre Caño Negro (Decreto N° 18221-MIRENEM, artículo 1°); Plan Maestro de Ciudad Valle del Sol (Decreto N° 19416-VAH, considerando único y artículo 5°); Plan Maestro de Planificación; Plan Maestro para el Desarrollo Portuario Nacional (Decreto 29547-MOPT, considerando 6°); Plan Maestro del desarrollo del parque industrial de zona franca (Decreto N° 29606-COMEX, artículos 17 y 19); Plan Maestro secuencial de áreas de lotes y servidumbres (Reforma al Reglamento de la Oficina de Avalúos Administrativos del A y A, Res. 2001-412, artículo 12), etc.

III.1.3) POTESTAD REGLAMENTARIA SOBRE NORMAS TÉCNICAS El Proyecto modifica el artículo 2° de la Ley 6758, con el propósito de que el ICT pueda emitir "normas técnicas" en materias tales como: zonificación, construcción, protección ambiental, vialidad y condominios.

Sin perjuicio de que al inicio se cuestione tal potestad reglamentaria ajena al Poder Ejecutivo, la elencación es ejemplificativa, numerus apertus. Admitiría otras regulaciones de ese orden no mencionadas expresamente.

Ello lleva a considerar el contenido de las normas técnicas, la potestad que se otorga y la necesidad de integrar las competencias de otros entes u órganos.

III.1.3.1) NORMAS TÉCNICAS Repaso normativo Ciertas normas hacen múltiples alusiones a lo técnico, sin dar pautas definitorias. La Ley de Construcciones lo enlaza a medidas (art. 9), precauciones necesarias (art. 11), Oficina Técnica (art. 44) y especificaciones (arts. 47 y Transitorio). La Ley Orgánica del Ambiente lo refiere a criterios (artículo 24) y a normas para evitar y controlar el deterioro atmosférico (artículo 63).

En el Reglamento de Construcciones tiene enlace con: documentación (artículo II.10 y XXXIII.2.1), condiciones (IV.15.4), exigencias (VII.2.4), normas en ingeniería y arquitectura (VII.4), reglas de construcción (XXIII.2), especificaciones de una obra o plano (XXXIII.1 y 11.6), en obras de pavimentación (XXX.1), de concreto (XXX.17), para construir caminos, carreteras y puentes (XXX.17).

Lo mismo el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones: condiciones de fraccionamientos (Cap. II), recomendaciones forestales (III.2.9.1), variables de diseño (III.3.9.4), especificaciones de construcción de calzadas (III.2.6.10.3), etc.

La Ley General de la Administración Pública incorpora al ordenamiento las reglas técnicas de sentido unívoco y aplicación exacta. Son un límite a la discrecionalidad administrativa. Su quebranto es causa de invalidez del acto (arts. 16.1 y 158.4). Conceptos que a juicio de la Sala Constitucional se resumen en la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad (votos 2359-94, de las 15:03 hrs. del 17 de mayo de 1994, y 5990-94, de las 9:09 hrs. del 14 de octubre de 1994).

Si el hecho sólo admite la aplicación de una regla técnica unívoca, el vicio que puede surgir genera una ilegitimidad, revisable por los respectivos controles legales. (Sesin, Domingo J., Administración Pública, actividad reglada, discrecionalidad y técnica. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1994, pg. 172)..

Para Ortiz Ortiz, las reglas técnicas unívocas son aquellas que en las circunstancias del caso administrativo a resolver tienen un sentido claro, exacto, y su violación configura una ilegalidad del acto administrativo, como si lo fuera de un precepto legal. (Expediente legislativo N° A23E5452, Acta N° 94, f. 261. Acta N° 102, f. 369).

"La ignorancia de las reglas científicas de aplicación unívoca es un vicio de legalidad, que invalida el acto. La Administración no puede ser empírica, en virtud de los principios de racionalidad y de conveniencia". Los dictados exactos de la ciencia y de la técnica se integran al Derecho dentro y frente a la circunstancia de hecho. (Ortiz Ortiz, E. Límites y Contralor de la discrecionalidad administrativa en Costa Rica. Revista Judicial N° 26, pg. 27).

Sobre el control jurisdiccional del ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración, la sumisión al ordenamiento y a las reglas de la lógica, ciencia, técnica y principios generales del Derecho, cfr. de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia la sentencia N° 19/1997, de las 14:40 hrs. del 2 de abril, y los arts. 15, 16, 17, 160 y 216.1 de la Ley General de la Administración Pública.

• b)Contenido No queda claro en el Proyecto los aspectos que concretarán las normas técnicas, ni su relación con normas colaterales vigentes.

Lo técnico se relaciona con el empleo de conocimientos especializados, provenientes de otras disciplinas, que pueden erigirse en reglas para la correcta realización de una actividad o labor. El término adquiere diversas connotaciones, según los ámbitos a que se circunscriba.

Las normas técnicas son dispositivos de conducta a seguir sobre la base del dato técnico, que imponen la obligación de utilizar criterios, procedimientos o standards especiales de común aceptación en un área determinada.

Su relevancia jurídica puede exteriorizarse en la modalidad de reproducción por la normativa jurídica, el reenvío a disciplinas particulares, la fijación de un fin a perseguir que sólo puede lograrse con su aplicación, etc. (Sesin, ob. cit. pg. 200 sigtes.)

Se rescata aquí el ligamen con las "especificaciones técnicas", que recoge la Opinión Jurídica O. J.-076-2002. En definición de ISO (International Organization for Standardization) las normas técnicas (de producto, servicio, ensayo, calibración, etc.) se sustentan en la consolidación de resultados que conjugan la ciencia, tecnología y experiencia, aprobadas por un organismo con potestad normativa, tendentes a procurar beneficios óptimos para la sociedad.

Al conocerse del Proyecto que germinó en la Ley 6758, el entonces Presidente del Instituto Costarricense de Turismo, en su comparecencia ante la Comisión Legislativa, asoció las normas técnicas a las de construcción de los desarrollos:

"Es muy amplio el aspecto técnico a considerar en un desarrollo de este tipo". Agregó que los diputados tenían que confiar en el ICT y en la Administración, porque si se ponía a "la Asamblea a definir las normas de construcción de los edificios y si nos metemos en detalle a ver la aplicación de esta ley, tendríamos que llegar a hacerlo dudar en cuanto al posible uso y el proyecto no arrancaría en cincuenta años." (sic. Acta N° 29 de la Comisión de Asuntos Jurídicos, en expediente legislativo, f. 40).

Al parecer, en el contexto del artículo a reformar las normas técnicas serían exigencias técnicas de varios órdenes, emitidas por el Instituto Costarricense de Turismo, con carácter obligatorio, para el área de desarrollo del Proyecto, relativos a las obras previstas y concordantes con esa planificación, desde que las mismas deben ejecutarse en sincronía con ellas.

En la Opinión Jurídica O. J.-123-2000 nos referimos a algunas especificaciones técnicas de construcción: cobertura, densidad, retiros, número de edificaciones, etc., en las que el Reglamento de Construcciones podía venir a llenar los vacíos de un plan regulador, con las adaptación que la propiedad pública requiera.

De donde se desprende que su emisión lleva consigo el problema de la competencia y especialidad del ente, que no puede invadir atribuciones o funciones de los demás organismos públicos.

III.1.4) RESPETO A COMPETENCIAS ESPECIALES "Las facultades de administración ejercida por el ICT dentro del sector del Proyecto Turístico de Papagayo, destacamos en otras oportunidades, lo son a reserva de las competencias singulares que tengan otros órganos o entes administrativos en materias especiales o la tutela y gestión de recursos naturales o bienes culturales de patrimonio nacional". Es el caso de áreas silvestres protegidas estatales, patrimonio arqueológico nacional, minería, materia forestal, medio ambiente, construcciones, en conciliación con el desarrollo turístico, etc.

"La normativa del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo es especial, sin constituir éste un régimen de excepción frente al resto del ordenamiento jurídico, el que resulta aplicable, en lo compatible. En tanto no riña con aquella, persiste la legislación sobre la zona marítimo terrestre (C-171-93, C-106-95 y C-151-97)". Artículo 93, 2° pfo. del Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, Decreto 7841-P. Dictamen C-210-2002 y otros que indica.

Tesis que avaló la Sala Constitucional en la sentencia N° 444-99 de las 10:06 horas del 22 de enero de 1999, considerando V:

"Comparte esta Sala el criterio vertido por la Procuraduría General de la República en el dictamen C-151-97, en el que se dijo que la Administración del área asignada al Proyecto de Papagayo corresponde exclusivamente al Instituto Costarricense de Turismo y no a las municipalidades de los cantones incluidos en la demarcatoria; no obstante, al no constituir ese Proyecto Turístico un régimen de excepción frente a la diversa normativa vigente en el país, la potestad absoluta de administración que se atribuye al Instituto de cita, lo es sin perjuicio de las competencias especiales que por razón de la materia son asignadas a otros organismos públicos". (Se agrega el subrayado).

III.1.5) POTESTAD REGLAMENTARIA QUE SE ATRIBUYE AL ICT a) Cuestionamiento En ese hilo conductor, concebido el Plan Maestro de Papagayo como instrumento de planificación territorial, y habida cuenta de que prevalencia del interés nacional en ese Proyecto Turístico no suprime o hace desaparecer el interés local, es de dudosa constitucionalidad la absoluta marginación de los Municipios de los cantones donde se ejecuta (Liberia y Carrillo), en virtud de las atribuciones constitucionales que tienen para planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de su circunscripción territorial.

Esto por cuanto reiteradamente ha sostenido la Sala Constitucional que los artículos 169 de la Constitución, 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana otorgan competencia originaria a los municipios, gobiernos locales autónomos, para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, por medio de la implementación de planes reguladores que determinen la zonificación de los distintos usos del suelo y otros aspectos (art. 16; Ley 4240. Como ejemplos, véanse los votos 2002-00733, 2002-04880 y 2002-07751).

"La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo" (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 6706-93 y 2000-06653).

" La Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva. Sin embargo, lo expuesto no debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus planes respectivos reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia". (Idem. Opinión Jurídica de la Procuraduría O. J. 062-2000.).

La Dirección de Urbanismo tiene competencia para revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos antes de su adopción municipal. Artículo 10, inc. 1), Ley de Planificación Urbana.

En punto a la facultad de las Municipalidades para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores compatibles con el imperativo constitucional de proteger el medio ambiente, vid. de la Sala Constitucional la resolución 2002-01220. También en las sentencias 5305-93, 1993-02153, 2002-05503 aborda la Sala Constitucional el tema de la titularidad primaria o función inherente en planificación urbana que tienen las municipalidades, salvo las potestades de dirección dichas.

Para la jurisprudencia constitucional, el órgano público debe actuar dentro de la órbita "de competencia y de su campo de especialización, con fundamento en una base objetiva y técnica suficiente que garantice la legalidad y razonabilidad de su actuación" (SALA CONSTITUCIONAL, votos 6692-94, 2001-09580, 2001-10162).

La Junta Directiva del ICT puede dictar, reformar e interpretar los reglamentos internos necesarios para el mejor desarrollo de los fines del Instituto (artículo 26, inciso b); Ley 1917 del 30 de julio de 1956). ( La Sala Constitucional se ha referido a la posibilidad de dictar reglamentos autónomos de organización y servicio por las entidades descentralizadas, entre otros, en los votos números 998-98 y 1999-09236).

Pero es discutible que pueda llevar a cabo una regulación autónoma en esferas de actuación estatal que requieren valoraciones técnicas ajenas, para las que se cuentan con entes u órganos dotados de idoneidad o competencia específica.

Las potestades que el Proyecto de Ley confiere al ICT son de carácter estrictamente técnico, y las materias que elenca no encuadran en el quehacer cotidiano u ordinario confiado a su especialidad orgánica (Sala Constitucional, resolución 2002-06383, cons. VIII).

Por otra parte, la potestad de dictar reglamentos ejecutivos la confiere expresamente la Constitución Política al Poder Ejecutivo, Presidente de la República y Ministro del ramo. "La administración descentralizada y la desconcentrada están imposibilitados para reglamentar las leyes, cualquiera que sea su naturaleza". (SALA CONSTITUCIONAL, resolución No. 0998-98, de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho). Sobre la inconstitucionalidad de reglamentos ejecutivos dictados por organismos diversos del Poder Ejecutivo, vid. artículo constitucional 140, inciso 3, y entre otras, las resoluciones de la Sala Constitucional números 2934-93 y 3721-97.

El respeto al criterio de especialidad y el hecho de que la potestad reglamentaria de ejecución de Ley sea propia del Poder Ejecutivo, sin delegación posible a las instituciones autónomas, hacen cuestionable que el Proyecto encomiende -en exclusiva- al Instituto Costarricense de Turismo, la reglamentación de normas técnicas en zonificación, construcción, protección ambiental, vialidad y condominios, prescindiendo de las competencias de otros organismos públicos en esas materias. (Cfr.: Ley de Construcciones, doctrina de los arts. 1, 2, 15, 74 y 87; Ley de Planificación Urbana, arts. 10, 15 a 21, 32, 33 y 57; Ley Orgánica del Ambiente, arts. 1, 2 y 28; Ley Orgánica del MINAE, N° 7152, arts. 1°, 2° incs. a, ch, y j; Reglamento General del MINAE, Decreto 30077-MINAE, artículo 2°; Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio, N° 7933, artículo 3°; Ley General de Caminos Públicos, arts. 1° y 2°; Ley Orgánica del MOPT, N° 3155, arts. 2 inc a y 4°; Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones, artículo III.2.6 ss., etc).

b. Necesidad de coordinación Aunque se adujera que el Plan Maestro comprende la descripción de lineamientos en torno a la vialidad, factores ambientales, especificaciones de construcción, etc., para definir y promulgar ‘reglas técnicas’ en esos campos, con alcance externo, se impondría cuanto menos la coordinación con los órganos competentes. (Ya desde la Ley 6370, artículo 8, se previó el mecanismo de coordinación del ICT con las instituciones y organismos estatales para construir las obras del Proyecto de Papagayo).

El principio de coordinación, manifestamos en otra ocasión, deriva del concurso de competencias públicas sobre una materia en el demanio marítimo terrestre y la necesidad de hacer razonable su ejercicio para la satisfacción adecuada de los intereses públicos, evitando perjuicios a los administrados. La adopción coordinada de decisiones con incidencia en el uso del suelo donde confluyen competencias públicas, permite compatibilizar el desarrollo económico con otros bienes y valores constitucionales.

"Ello ocurre con los diversos títulos competenciales que se proyectan en el espacio litoral a propósito de la planificación del territorio, a fin de obtener una utilización racional y aprovechamiento sostenido del mismo, acorde con los requerimientos sociales prevalentes y la tutela del medio. El ejercicio armónico de las distintas actuaciones a que da lugar la actividad planificadora es fundamental para alcanzar fines comunes, superar conflictos entre las Administraciones involucradas y agilizar trámites (…).

La técnica de la coordinación administrativa es encomiable, a efecto de solventar las posibles disfunciones que puedan presentarse con actuaciones administrativas separadas y atrasos innecesarios" (Opinión Jurídica O. J.-062-2000).

A la necesidad de coordinación, en plano de igualdad, dentro de la planificación urbana se ha referido la Sala Constitucional en algunas sentencias. A manera ilustrativa, se citan las números 2231-96, 2237-96, 5445-99 y 2000-06653. En éstas se dijo: "Cuando se trata de la iniciativa de otras administraciones estatales, es más que evidente, en razón de la autonomía municipal consagrada en el texto constitucional, que no se pueden establecer sin la debida coordinación del gobierno local, como lo exigen los artículos 5 y 10 del Código Municipal".

III.2) PRESTAMOS BANCARIOS CON GARANTÍA DEL DERECHO DE SUPERFICIE (ARTICULO 4) Se mantiene la autorización a los bancos del Sistema Bancario Nacional e instituciones financieras del Estado para otorgar préstamos "a los concesionarios" del desarrollo de Golfo de Papagayo, "con garantía real en el derecho de superficie, concedido sobre las tierras, edificaciones, mejoras e instalaciones".

La primera innovación consiste en sustituir el término "concesión" por "derecho de superficie", pero el Proyecto entremezcla ambos conceptos cuando utiliza la palabra "concesionarios". Es una incoherencia.

Del derecho de superficie nos ocuparemos en el punto III.3).

III.2.1) IMPROCEDENCIA DEL GRAVAMEN SOBRE EL TERRENO DE DOMINIO PÚBLICO La segunda novedad es la inclusión de "las tierras" como garantía real, expuestas a los procedimientos de ejecución judicial y remate por falta de pago de la deuda respaldada, lo que es por completo improcedente y violatorio del principio de inalienabilidad.

El dominio público está sustraído del tráfico o comercio privado, es inapropiable, y no puede ser objeto de actos o negocios que impliquen transferencia de la titularidad del suelo, a manos de particulares. Lo contrario atenta contra su naturaleza jurídica y régimen especial, exorbitante.

Las medidas del embargo e hipoteca acarrean la sujeción del bien al cumplimiento de una deuda, a las resultas de la consiguiente ejecución y una potencial enajenación forzosa. Actos que no se concilian con el carácter indisponible de las cosas públicas y crearía situaciones incompatibles entre su afectación o destino y el derecho del acreedor.

No se ajustaría tampoco a las características esenciales de los derechos de garantía; a saber: que los bienes ofrecidos en garantía real pertenezcan en propiedad a la persona que la constituye; sean enajenables y aquella tenga libre disposición de los mismos.

III.2.2) TERRENOS DEMANIALES DE PROYECTO TURÍSTIO DE PAPAGAYO NO PUEDEN SER OBJETO DE HIPOTECA O GARANTÍA REAL Como los terrenos del Proyecto de desarrollo turístico de Papagayo forman parte del dominio público (dictamen C-210-2002, con cita de otros anteriores), una consecuencia de su inalienabilidad es que son inembargables y no pueden ser gravados con hipoteca u otra garantía real, en vista de que envuelven la probabilidad de culminar en un traspaso judicial a favor de particulares.

No es dable a los Tribunales proceder a la ejecución contra bienes demaniales afectados por ley a un uso público. El acto sería absolutamente nulo.

Los traspasos –totales o parciales-, la hipoteca y fideicomiso de concesiones, corresponde autorizarlos a la Junta Directiva del ICT, previo informe del Consejo Director. Los adquirentes deben reunir todos los requisitos para ser concesionarios, salvo en cesiones de uso habitacional y adjudicatarios de remates de concesiones otorgadas en garantía. (Artículos 13 inc. e de la Ley 6758; y 12 del Decreto Ejecutivo N° 25439-MP-TUR, modificado por el Decreto 29794-MP-TUR, artículo 6°).

La posibilidad de hipotecar y enajenar los derechos de concesión, no el dominio público, emana de su carácter patrimonial o valor de cambio que tiene en el mercado.

El Decreto 22163-MP-H-TUR, derogado por el 29794-MP-TUR, artículo 7°, limitaba a la concesión la garantía de los préstamos bancarios o instituciones estatales.

III.2.3) PROCEDIMIENTOS DE REMATE: CITACIÓN AL ICT y TRASPASO DE LOS DERECHOS DE CONCESIÓN Las otras modificaciones a la norma de comentario son: el deber de citar al Instituto Costarricense de Turismo en los procesos de ejecución de la garantía y lo referente a la aprobación del remate, que conlleva autorización para transmitir el derecho de superficie al adjudicatario.

Queda sin aclarar el objetivo de la citación al I. C.T., pues no es acreedor, ni tercer poseedor del bien o derecho rematado.

Es vaga la frase de que "la aprobación del remate implicará la autorización legal para que le sea transmitido al adjudicatario el derecho de superficie concedido". No se sabe a ciencia cierta si esa aprobación comporta el traspaso automático de los derechos de concesión al rematario, o es una autorización al ICT para transmitirlos, la que no requiere.

El Decreto 29794-MP-TUR (artículo 2°) establece que "en caso de se proceda a la ejecución de una garantía que pese sobre un derecho de concesión, se tendrá como nuevo concesionario a quien resulte adjudicatario." Y el artículo 6° ibid. excluye de la autorización los traspasos a adjudicatarios de remates de concesiones dadas en garantía. (Ver también mención que hace el Decreto 30259-MP-TUR, en los considerandos).

Sin embargo, por discriminar en situaciones análogas, una disposición semejante podría reñir el principio constitucional de igualdad, puesto que, según acaba de anotarse, todos los traspasos de concesión, excepto para uso habitacional individual, ha de autorizarlos la Junta Directiva del ICT, previo informe del Consejo Director, y los adquirentes deben cumplir los requisitos para ser concesionarios (artículos 4°, 5° y 12 del Decreto 25439-MP-TUR, reformado por el Decreto 29794-MP- TUR, artículo 6° ).

En otras palabras, el rematario de una concesión dada en hipoteca, y el cesionario de una concesión para uso habitacional, no tendrán que someterse al trámite aprobatorio del traspaso y control de requisitos a que están sujetos los demás adquirentes.

El Decreto 22163-MP-H-TUR (derogado por el 29794-MP-TUR, art. 7°), con buen criterio, preveía que realizado el remate o venta de la concesión en garantía, el adjudicatario o comprador debía cumplir con los requisitos que el Instituto Costarricense de Turismo exige a todo concesionario para otorgar una concesión (artículo 3°).

III.2.4) SALVAGUARDA DE LOS DERECHOS DEL ACREEDOR Es de notar que ya el Decreto que regula el otorgamiento de las garantías reales que graven las concesiones del Proyecto Turístico Golfo Papagayo ordena la notificación inmediata al acreedor, por el ICT, de cualquier acción que inicie contra el concesionario y pueda afectar la concesión, así como la posibilidad de que el Instituto, para salvaguardar los derechos del acreedor, convenga lo necesario en el contrato que grave la concesión, bienes y derechos.

Lo anterior en concordancia con su obligación de proteger el interés público y la naturaleza de la concesión. Decreto 29794-MP-TUR,arts. 4° y 5°.

En lo que hace a los créditos bancarios o estatales con garantía de la concesión, el Decreto 22163-MP-H-TUR les daba prioridad en la recuperación del préstamo otorgado al concesionario, en caso de cancelación o extinción de aquella, salvo excepciones de ley. Artículo 2°, insubsistente tras la derogatoria total de ese Decreto por el 29794-MP-TUR (art. 7°).

La elevación a rango legal de las normas que protegen los derechos de los acreedores garantizados con gravámenes sobre las concesiones no es causa que valide la transformación de éstas en derechos de superficie.

III.3) CONVERSION DE LOS DERECHOS DE CONCESION EN DERECHOS DE SUPERFICIE (ARTÍCULO 12) Aspecto medular de la reforma es la conversión de la concesión en derechos de superficie (arts 4° y 12; Ley 6758). En el artículo 4° se autoriza a los bancos del Sistema Bancario Nacional a conferir préstamos a los concesionarios del Proyecto Turístico de Papagayo, con garantía real del derecho de superficie concedido sobre las tierras, edificaciones, mejoras e instalaciones.

Bajo esa perspectiva, el Proyecto considera superficiarios a los concesionarios, y a las concesiones, derechos de superficie, a otorgar por la Junta Directiva del ICT, para el uso de las tierras, con subordinación a los plazos y condiciones que fije el Instituto y a las disposiciones del artículo 107 de la Ley de Administración Financiera de la República, reproduciendo en esta parte final el texto de Ley 6758, artículo 12.

Cabe observar que ese artículo 107, relativo a las prohibiciones para contratar con el Estado, lo derogó el numeral 111 de la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 24 de abril de 1995. El texto actual que correspondería es el artículo 22 de esta última Ley.

En el tema del plazo, conviene que la Asamblea defina los topes que tendrán las concesiones, conciliando el interés público con el privado, sin fijar un lapso excesivo que conduzca a la privatización de hecho de las áreas demaniales, a lo que se ha opuesto la doctrina y la legislación de países más avanzados.

III.3.1) DERECHO DE SUPERFICIE: nociones generales El derecho de superficie lo es de construir o mantener una construcción en suelo ajeno (jus in re aliena). Super facies es lo que se eleva sobre el suelo.

Por su medio, en la modalidad urbana, el dueño de un inmueble (concedente) otorga a otra persona (superficiario) la facultad de levantar una edificación en terreno del primero y adquirir su propiedad, durante el tiempo del contrato, pudiendo aquella revertir a favor del concedente al extinguirse el derecho, con la obligación de pagar un canon periódico o renta, cuando es a título oneroso, y demás estipulaciones convenidas.

En el plano doctrinario, se admite que ese derecho puede derivar también del acto adquisitivo de una construcción preexistente, separada de la propiedad del suelo. En su variedad rústica, permite plantar o sembrar en terreno ajeno, haciendo suyo lo plantado o sembrado.

Implica una derogación voluntaria de la regla de la accesión (superficie solo cedit), que extiende el dominio del suelo a lo construido o plantado sobre él, como elemento que sigue la suerte del principal, éste con existencia jurídica autónoma (accessio cedit principali).

Característica del contrato es el desdoblamiento de propiedades que origina: la del suelo, a cargo del dueño del terreno, y la del vuelo, propiedad superficiaria, en cabeza del superficiario.

Algunas legislaciones extranjeras norman este contrato, a menudo en forma deficitaria o sucinta, como la española, en el Código Civil (arts. 1611, párrafo 3°, y 1655), la Ley Hipotecaria (arts. 107.5 y 287), el Reglamento Hipotecario (art. 16) y, para la propiedad urbanística, los arts. 287 al 289 de la Ley del Suelo de 1992 (Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana; Real Decreto Legislativo N° 1/1992, del 26 de junio de 1992). (El Tribunal Constitucional español, en sentencia del 20 de marzo de 1997, declaró inconstitucionales y anuló muchos artículos del Texto Refundido de la Ley del Suelo, sin afectar los que atañen al derecho de superficie).

Otros Códigos Civiles son: el italiano de 1942 (arts. 952 a 956), el suizo de 1912 (arts. 675 y 779), que la construye con amolde al esquema de la servidumbre (arts. 675 y 679), el portugués de 1966 (arts. 1524-1542), etc.

En nuestro ordenamiento el derecho de superficie carece de arraigo y sustantividad propia.

III.3.2) JURISPRUDENCIA DE LA SALA PRIMERA NO LO RECONOCE No se apega a la verdad la afirmación hecha en la Exposición de Motivos del Proyecto en el sentido de que el derecho real de superficie en concesiones turísticas "esta claramente reconocido en nuestro medio por el inciso segundo del artículo 459 del Código Civil, así como por la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en varias sentencias, como la N° 40 de las 14:40 horas del 9 de mayo de 1997 y la N° 1 de las 14:50 horas del 6 de enero de 1993".

El artículo 459, inciso 2°, del Código Civil dispone la inscripción en el Registro de la Propiedad de los títulos en que se constituyan, reconozcan, modifiquen o extingan cualesquiera otros derechos reales distintos del de hipoteca.

Derechos reales que pueden adquirirse por el nudo consensu, el simple convenio, y por ocupación, accesión, herencia o legado, prescripción, u otra forma inscribible en el Registro Público (arts. 459, inc. 2°, 480, 484 y 1022 ibídem. Sala Primera de la Corte, sentencias números 183-F-91. CIV, 000431-F-00 y 000751-F-2000).

Dejando de lado que el reconocimiento del derecho de superficie en el citado numeral no es autonomía pueden constituir "cualesquiera otros derechos reales diversos del de hipoteca" (artículo 459 inciso 2°), no debe perderse de vista la inadecuación de la normativa civil para disciplinar relaciones propias del Derecho Público, como el uso y disfrute del demanio.

Cierto es que la Sala Primera de la Corte, en la sentencia N° 40 de las 14 horas 40 minutos del 9 de mayo de 1997, con redacción del otrora Magistrado Picado, en el Considerando III hace una mera referencia histórica al concepto que tuvo en el Derecho Romano "la superficie", confundido con el de la accesión. Pero en ningún momento reconoce el fallo que el derecho de superficie tenga carta de naturaleza en nuestro Derecho.

Antes bien, resuelve el caso (construcción de una casa en terreno ajeno, tolerada por el dueño del inmueble) desde la óptica de la accesión, con examen de los artículos 506, 509 y 868 del Código Civil.

Es incomprensible la cita de la sentencia número 1 de las 14 horas 50 minutos del 6 de enero de 1993, de la Sala Primera, que no se refiere en absoluto al derecho de superficie. Versa sobre un problema de usufructo de una casa de habitación construida en el inmueble litigioso.

Sí hay resoluciones de la Sala Primera que admiten, bajo el ángulo del Derecho Privado, no del Derecho Público, la accesión invertida, supuesto diferente al derecho de superficie (vid. como ejemplos, las sentencias números 16 de 1982, 183-F-91. CIV y 95-100626-362-CI).

III.3.3) IMPROCEDENCIA DE LA FIGURA DEL DERECHO DE SUPERFICIE EN EL DOMINIO PÚBLICO La creación del derecho de superficie dentro del dominio público y, en concreto, del demanio costero del Proyecto de Papagayo, no se recomienda por varias razones:

• 1)El derecho de superficie es materia de Derecho Civil. A sus normas, habrá de acudirse para colmar vacíos legales. El dominio público, en cambio, configura un régimen exorbitante, de Derecho Administrativo, al igual que las obras que se incorporen a éste con el ejercicio de la concesión.

El dominio público, ha expresado la SALA CONSTITUCIONAL, "impone reglas distintas a las que regulan la propiedad privada, puesto que queda sujeto al Derecho Administrativo, según se afirma en la más calificada doctrina" (votos números 893-93 y 3918-93). Asimismo, en la resolución N° 3145-96 subrayó : los bienes demaniales están sujetos a "un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública".

• 2)Recurrir a moldes de Derecho Privado para normar el uso o aprovechamiento del dominio público es inadecuado y desnaturaliza la figura propia a ese fin, sometida al Derecho Público: la concesión demanial, de aceptación generalizada en doctrina y en las legislaciones.

Por tanto, produce una mixtificación incompatible de institutos de distintas ramas del Derecho. (Contra la imbricación de regímenes disímiles y los medios artificiosos de privatizar de hecho terrenos estatales del demanio litoral nos pronunciamos en la Opinión Jurídica O. J.-018-2000).

Al decir de la SALA CONSTITUCIONAL, "La Administración titular de bienes dominicales puede constituir derechos de goce y disfrute sobre ellos, como el ejercicio de atributos inherentes al dominio, en la misma forma que cualquier propietario, pero bajo las formas y procedimientos que establece el Derecho Público, principalmente por la figura de la concesión. En otras palabras, la concesión se entiende como el acto administrativo por medio del cual la autoridad administrativa faculta a un particular para utilizar bienes del Estado (sentido lato), dentro de los límites y condiciones que señala la Ley"; son derechos reales administrativos (sentencias números 2306-91 y 5231-94. Agregamos el subrayado. Con relación a los derechos reales administrativos, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL, los votos 3918-93, 5231-94, 2500-96, 5210-97 y nuestra Opinión Jurídica O. J.-017-2001).

La tendencia de doctrina del dominio público –escribió Fleiner a principios del siglo pasado- es "sustraer las cosas públicas de la esfera del Derecho privado y constituir para ellas, en todas sus relaciones un Derecho público homogéneo." (…). "La concesión crea una relación de Derecho público entre el concedente y el concesionario". (Fleiner Fritz, Instituciones de Derecho Administrativo. Trad. Sabino Alvarez Gendín. Edit. Labor, S. A. Barcelona. 1933. pgs. 287 y 308).

• 3)Introduciría una disparidad de trato, no justificada, con relación a la forma de uso y aprovechamiento privativo de las demás dependencias inmobiliarias de dominio público.

En efecto, si bien el superficiario comparte con el concesionario la circunstancia de tener un derecho real de goce en suelo ajeno, le privilegia el hecho de adquirir una propiedad separada sobre la superficie.

El contrato de concesión de dominio público se celebra intuitu personae, y esta calidad personal es uno de los motivos en que se funda el requisito de aprobación previa al transferirse. (Bielsa, Rafael. Estudios de Derecho Público. Edit. Depalma. Buenos Aires. 1950, pg. 467).

• 4)El reemplazo de la concesión por derechos de superficie aparejaría una modificación de la normativa atinente al Desarrollo Turístico de Papagayo alusiva a aquella, que el Proyecto de Ley no hace. Por ejemplo: Ley 6758, arts. 4°12, pfos. 2 y 3, 13, 14, 15 y 16.

(A nivel reglamentario, se refieren a la concesión: Decreto N° 25439-MP-TUR, arts. 2° inc. f, 4° a 14, 16 a 22 y 24; Decreto N° 22489-MP-J-TUR, arts. 1°, 2°, 4°, 6°,7°; Decreto N° 29794-MP-TUR, arts.1° a 7°; Decreto N° 24231-J-TUR, arts. 1° y 2°; Decreto 7841-P, artículo 93 in fine, en relación con el 39 y 74 de la Ley 6043, etc.)

• 5)"Tratándose de un inmueble dominial, no sólo integrará el dominio público su superficie, sino también el espacio aéreo que lo cubre y el subsuelo" (Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1998, pg.102. Del mismo autor, Tratado del Dominio público. Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1960, pg. 89).

La constitución del derecho de superficie conlleva un acto enajenatorio. La transmisión de la superficie de los bienes públicos a dominio de los particulares atentaría contra el principio de la inalienabilidad, que es de orden público e inhibe a la Administración de la facultad de libre disposición de la propiedad superficiaria, desmembrada del suelo, y garantiza la inseparabilidad de los bienes de la función pública y la titularidad administrativa. (El titular del bien demanial "debe actuar como persona del derecho público y no como persona del derecho privado". SALA CONSTITUCIONAL, voto 5231-94).

Disgregar e independizar la propiedad superficiaria y la propiedad solar conduce a una desaconsejable titularidad pública imperfecta y limitada.

• 6)El derecho de superficie impondría un gravamen sobre el suelo en el área del Proyecto Turístico de Papagayo. (El Código Civil español, artículo 1611, in fine, lo califica expresamente de gravamen).

Y los bienes demaniales "no son susceptibles de gravamen. Las dependencias del dominio público deben, en todas las circunstancias, permanecer libres en manos de la Administración, porque su destino -el interés público- no puede ser contrariado". (GONZALEZ PEREZ, Jesús. Los derechos reales administrativos. Cuadernos Civitas. Madrid. 1984, pg. 20).

La SALA CONSTITUCIONAL ha reiterado en gran cantidad de resoluciones que los bienes de dominio público son insusceptibles de gravamen (cfr. doctrina del artículo constitucional 121, inciso 14, in fine; y los votos números 2306-91, 3793-94, 6073-94 y 3067-95, 3145-96, entre muchos). La Procuraduría, en el dictamen C-228-98, que cita otros, sostuvo que para la entera realización del interés público, la propiedad demanial ha de ser perfecta, de libre y pleno ejercicio, sin medidas limitativas que menguen la satisfacción del interés público al que sirve, o signifiquen un inaceptable cambio de destino.

• 7)En el sector costero de Papagayo el aprovechamiento primordial con desarrollos turísticos se da en la superficie. No conviene privatizar su tráfico jurídico, sustrayéndolo de los necesarios controles administrativos, y reducir el demanio a un derecho nominal, desarticulado de la utilidad económica que reporta la explotación de la superficie.
• 8)En nuestro medio no hay normas que disciplinen y sistematicen el derecho de superficie, toda vez que el legislador no lo ha reconocido expresamente, ni la jurisprudencia.

En el ordenamiento patrio, dijimos líneas arriba, es inexistente la regulación en cuanto a su naturaleza, caracteres, procedimiento y forma de constitución e inscripción, duración, contenido, causales extintivas, efectos y, en general, los elementos personales, reales y formales.

El Proyecto de Ley, acusa omisiones importantes y se desentiende de sistematizar el nuevo instituto que, se halla un tanto en desuso y con poca vitalidad en los sistemas foráneos que se han ocupado de él.

• 9)El Registro de Concesiones del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, creado por Decreto N° 22489-MP-J-TUR del 2 de setiembre de 1992, sería impropio para inscribir títulos sobre derechos de superficie, de naturaleza civil.

El Proyecto exhibe poca rigurosidad al intercambiar en su articulado los conceptos de concesión y derecho de superficie.

• 10)La razón primigenia del derecho de superficie: atender problemas sociales de escasez de vivienda y servir de técnica de fomento a las edificaciones en suelo ajeno, sin comprar el terreno, es extraña al Proyecto Turístico de Papagayo, área afecta al fin público a que está destinada.
• 11)La tutela de acreedores de los ‘concesionarios’ en el sector de Papagayo, motivo principal de la reforma que invoca el Proyecto de Ley, no justifica la conversión de la figura de la concesión en derechos de superficie.

A ese propósito, se ha emitido una variada normativa protectora con distintos enfoques: Ley 6758, artículo 4°, su Reglamento: Decreto N° 25439 MP-TUR del 27 de agosto de 1996 (Gaceta N° 173 del 11 de setiembre de 1996), arts. 12 y 13; el Decreto N° 22489 MP-J-TUR del 2 de setiembre de 1993 (Gaceta del 10 de setiembre de 1993), de creación del Registro de Concesiones (reformado por los Decretos N° 24231-J-TUR y 24400 MP-TUR), arts. 3, 5, 6 y 7; Decreto 29794-MP-TUR (que derogó el Decreto N° 22163-MP-H-TUR), etc..

Las escasas regulaciones del Proyecto muestran menor organicidad que las existentes y no hace innovaciones meritorias.

Nótese que las justificantes aducidas en el Proyecto de reforma son similares a las que intentó solventar el Decreto 29794-MP-TUR: "Que uno de los aspectos fundamentales para dicho desarrollo es el que los concesionarios de dicho Proyecto puedan acceder a fuentes de financiamiento para sus proyectos, para lo cual requieren reglas concretas y claras que regulen el otorgamiento de los gravámenes sobre las concesiones" (sic. Considerando 2°).

III.3.4) INSCRIPCIÓN (artículo 12, pfo. 3°) Con respaldo en una certificación emitida por el ICT, el Proyecto de Ley obliga a inscribir el derecho de superficie, sus enajenaciones y gravámenes, en el Registro Público de la Propiedad y en la Sección de Concesiones de ese Registro.

La inscripción daría a los contratos eficacia erga omnes. El principio de publicidad registral haría inoponibles a terceros los derechos de superficie que no consten en el Registro, e incluso las edificaciones levantadas por el superficiario.

Se habla de dos inscripciones: en el Registro de Propiedad y en la Sección de Concesiones. Del primero, el Proyecto no especifica la forma y finca en que se practicará la inscripción. Ni concreta si el derecho de superficie ha de inscribirse en un folio separado; punto en el que hay posiciones encontradas en doctrina. Vid. Roca Sastre, Ramón M. Derecho Hipotecario. Bosch. Barcelona. 6° ed., pg. 414). Aun cuando el dominio público se rige por el principio de la inmatriculación (dictamen C-128-99), el artículo 3° de la Ley 6758 establece el deber de inscribir en el Registro Público de la Propiedad, a nombre del Instituto Costarricense de Turismo, las áreas que se destinan al desarrollo del Proyecto Turístico de Papagayo.

En cuanto al segundo, es incongruente inscribir derechos de superficie, de índole privada, en una Sección de Concesiones de dominio público. Aquí se vuelven a intrincar los términos concesión y derecho de superficie. En el Registro de Concesiones del Proyecto Turístico de Papagayo sólo se pueden inscribir las concesiones otorgadas por el ICT que conciernen a ese desarrollo, sus prórrogas, cesiones, modificaciones, cancelaciones y gravámenes, así como los actos y contratos que las afecten; no otros de naturaleza dispar. (Decreto 22489-MP-J-TUR del 2 de setiembre de 1992, que lo crea; arts. 1° y 2°, y del Reglamento del Registro Público los arts. 1°,3° inc. a, 25 y 47 inciso i).

No prevé el Proyecto el modo de formalizar el contrato en escritura pública, asumiendo que la inscripción excluye la traditio; el procedimiento de constitución, ni los requisitos de los títulos para registrar el derecho de superficie. Y es omiso en cuanto al plazo en que ha de iniciarse la construcción; ni el deber de inscribir la edificación luego de realizada, para constancia registral del cumplimiento de la condición de mérito.

III.3.5)ENAJENACIÓN Y GRAVAMEN DEL DERECHO DE SUPERFICIE (artículo 12, pfo. 3°) Con base en la inscripción registral, el superficiario podrá disponer en cualquier forma del derecho y darlo en garantía hipotecaria o fiduciaria, respetando las condiciones de la concesión (artículo 12, pfo. 3°).

La norma pretende liberar de restricciones esos actos.

En la órbita de la propiedad privada suele reconocerse al superficiario, dentro del contenido de su derecho, las facultades de disfrute, disposición e hipotecar las construcciones. (En torno a la imposición de este gravamen, cfr., entre otros: Planiol; Marcelo y Ripert, Jorge. Derecho civil francés. Ed. Cultural, S. A. Habana. 1946, N° 349, pg. 328).

La posibilidad de transmitir y gravar el derecho de superficie, "con las limitaciones que se hubieren fijado al constituirlo", se instituye en forma expresa en alguna legislación extranjera, como sucede con la Ley del Suelo de España (Real Decreto Legislativo 1/1992), artículo 287.3.

Lo mismo hacía el texto anterior de esta Ley, en el artículo 157,aparte 2°, y 159, apte. 3°, que prohibía enajenar el derecho de superficie sin autorización del propietario del suelo cuando no se hubiera edificado al menos la mitad de lo convenido, salvo pacto en contra.

El Proyecto no se aclara si el traspaso comprende el derecho de construir o se limita sólo a lo construido.

Conviene al interés público preservar, con el esquema de la concesión demanial, los controles administrativos de los traspasos y constituciones de gravámenes, para verificar la idoneidad de los concesionarios y el debido cumplimiento del contrato (Ley 6758, artículo 13, inciso e, y Decreto 25439-MP-TUR, art. 12, reformado por el Decreto 29794-MP-TUR, artículo 6°).

III.3.6) DUDAS QUE SUSCITA LA REFERENCIA A LA GARANTÍA FIDUCIARIA (artículo 12, pfo. 3°) Siendo el de superficie un derecho real, ha de revisarse la referencia a la garantía fiduciaria. El término fiduciario tiene distintas acepciones: El que lo liga a la fianza estaría fuera de contexto, pues no recae sobre una cosa determinada, a fin de realizar su valor y satisfacer la acreencia. Tendría naturaleza personal, al atribuir al acreedor el derecho a dirigirse contra el deudor o un tercero, que se obliga junto a aquel o en sustitución suya.

Con esta connotación, equivalente a fianza, los Tribunales utilizan con frecuencia el vocablo garantía fiduciaria. Son ejemplos las resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL números 5203-94, 6487-94, 4079-95, 0688-96, 1295-96, 2000-02479 y 2001-07202; de la SALA PRIMERA DE LA CORTE la 45 de 1994, cons. XII; del TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL la 1008-M de 1997, cons. II, 341-L de 1997, cons. IV, y 148-R del 2000, cons. II; y del TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA la 398 de 1999. Con el mismo significado, se emplea en materia penal la locución garantía fiduciaria, para efectos de conceder excarcelaciones.

Fiduciario es también la persona que adquiere bienes en propiedad fiduciaria, comprometiéndose a darles el destino que determine el fiduciante en el contrato o testamento. La transmisión del dominio al fiduciario no lo es de una propiedad común, de la que éste resulta más bien administrador en beneficio de una tercera persona. La propiedad fiduciaria crea un ‘patrimonio de afectación’, separado del patrimonio de los intervinientes.

Y se habla de Fideicomiso en Garantía, por el cual los bienes fideicometidos sirven de garantía a una operación crediticia. El deudor, al obtener un crédito, en vez de otorgar una hipoteca, cede la propiedad fiduciaria, con posibilidad de reservarse el derecho de utilizarla durante un período. Si el deudor incurre en mora, el fiduciario liquida el bien en el mercado, destina del producto lo afectado a la deuda y restituye el remanente al deudor.

En suma, el negocio fiduciario posibilita la transmisión de la titularidad de una cosa o derecho del fiduciante al fiduciario, para garantizar el cumplimiento de una obligación, o para que el fiduciario gestione o administre el ejercicio de ese derecho.

Podemos entonces distinguir, con Gustavino, los negocios fiduciarios de administración y garantía. En el primero, "la transmisión se opera para facilitar al fiduciario la administración, conservación o explotación del bien, o el ejercicio del derecho transmitido". El fiduciante determina el destino del bien o derecho transmitido y conserva la facultad de exigir su retransmisión, mientras el bien esté en el patrimonio del fiduciario.

En el segundo, hay entre las partes una relación obligacional y "el derecho trasmitido con fin de aseguramiento da al fiduciario (acreedor) la facultad de satisfacer la acreencia por la liquidación de la res fiduciae en caso de no cumplir el fiduciante (deudor) la deuda. En tal hipótesis no puede el fiduciante modificar unilateralmente la destinación del bien ni exigir la retrasmisión". Cabe aquí distinguir dos subcategorías del negocio fiduciario de garantía, según que el fiduciario adquiera el derecho de satisfacer directamente el crédito enajenando el bien, o sólo asuma el derecho de retenerlo en garantía. (Gustavino, Elías P. Actos fiduciarios, en Estudios de Derecho Civil, en homenaje a Héctor Lafaille. Edics. Depalma, Buenos Aires. 1968, pg. 376).

La revisión que se sugiere tiende a evitar un uso incorrecto de la figura de la garantía fiduciaria que incorpora la reforma.

III.4) REVERSIÓN DEL INMUEBLE Y MEJORAS CON SALVEDAD DE GRAVÁMENES Y ANOTACIONES SUPERFICIARIOS (ARTÍCULO 16) Al cancelar, extinguir, rescatar, vencerse, sin prórroga, "la concesión", todos los derechos y potestades correspondientes al "concesionario" sobre el inmueble y sus mejoras revierten, "volverán" se dice, al ICT (texto actual del artículo 16). Pero añade la reforma, "los gravámenes y anotaciones se entenderán únicamente sobre el derecho de superficie de dicho concesionario", con la obligación del Instituto de adjudicar la concesión al año siguiente.

Como el vencimiento de la concesión sin gestionarse la prórroga es un medio extintivo del contrato, resulta redundante su enunciación aparte. El uso de las expresiones "concesión" y "concesionario" revelan la ambivalencia que tiene en el Proyecto esa figura con el derecho de superficie. Es incorrecto.

El término "adjudicar" la concesión’ genera reparos acerca de la forma de otorgar el contrato. El Proyecto insiste en mezclar la concesión con el derecho de superficie. En la parte considerativa no se justifican las razones que se tuvieron para fijar el período del año en que el Instituto ha de "adjudicar" la ‘concesión’; no se indica el procedimiento a seguir para hacerlo, ni las consecuencias de incumplir el plazo.

El Decreto 29794, considerando 4°, reafirma que los derechos de concesión revierten al ICT, con arreglo al artículo 16 de la Ley 6758.

III.4.1) REVERSIÓN INMOBILIARIA Al finalizar el contrato, por cualquier causa, cobra vigor el principio superficie solo cedit. El Instituto concedente adquiere la titularidad plena del inmueble y sus mejoras, aunque no se especifica si éstas pasan ipso iure, de manera automática (automatismo de la reversión) a su patrimonio, o debe transmitírsele en alguna forma.

A diferencia de los otros medios extintivos, en el rescate la Administración pone fin al contrato en forma anticipada y discrecional, durante el decurso del plazo, por interés público, con deber de indemnizar al "concesionario" la privación de su derecho. Y no armoniza con las formas de extinción donde no opera el resarcimiento.

Así, la Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo, N° 6758 del 22 de junio de 1982, señala que el Instituto Costarricense de Turismo podrá rescatar una concesión por motivos de interés público o fuerza mayor, pero debe reconocer al concesionario el valor de las edificaciones y mejoras existentes, a justa tasación de peritos nombrados por la Dirección General de Tributación Directa, y se le brindará al concesionario, de mutuo acuerdo, una reubicación para que siga desarrollando su actividad en el área del desarrollo (artículo 15).

Criterio que prohija, en parte, el Reglamento a la Ley para el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, N° 6758, Decreto 25439-MP-TUR:

"Artículo 11.- El rescate de concesiones por razones de evidente interés público procederá previo pago de las indemnizaciones que correspondan, conforme al avalúo que la Dirección General de la Tributación Directa emita al efecto".

Si la concesión garantiza el cumplimiento de una obligación financiera con entes estatales, "el Instituto Costarricense de Turismo no podrá ejercer su derecho de rescate sin pagar o convenir la obligación garantizada" (artículo 3°, pfo. final, del Decreto N° 29794-MP-TUR).

Hay una aparente contradicción al disponer en el Proyecto de Ley que las mejoras revierten, "volverán" al Instituto, pasan a ser de su propiedad (artículo 16), y que "los concesionarios" pueden respaldar los préstamos bancarios "con garantía real del derecho de superficie concedido sobre las tierras, sus edificaciones, mejoras e instalaciones" (artículo 4°). Esto por el eventual conflicto de titularidades respecto de las mejoras entre el ICT y los rematarios de la garantía real.

Tampoco se aclara si la reversión es a título gratuito, caso en que conviene insertar la cláusula de reversión en el contrato, o con reintegro del valor de los bienes adscritos a la concesión, ni si el concepto de mejoras incluye o no las edificaciones e instalaciones, con las justificaciones que habría para excluirlas en caso contrario.

El Decreto N° 25439-MP-TUR establece que "cuando se acuerde la cancelación (de la concesión), el Instituto recuperará el área concesionada, reconociendo el valor de las mejoras, conforme al avalúo de la Dirección General de Tributación Directa" (artículo 22, pfo. 2°). (La cancelación procede en los casos previstos en el artículo 13 de la Ley 6758).

La literalidad del artículo 22, pfo. 2°, del Decreto 25439-MP-TUR, podría entrar en pugna con el numeral 16 de la Ley 6758, a cuyo tenor en la cancelación, extinción o rescate de la concesión, los derechos y potestades que corresponden al concesionario, "y sus mejoras" adiciona el Proyecto, revierten al ICT.

III.4.2) GRAVÁMENES Y ANOTACIONES SOBRE EL DERECHO DE SUPERFICIE LA CONCESIÓN En el Proyecto es oscura la expresión: "los gravámenes y anotaciones se entenderán únicamente sobre el derecho de superficie de dicho concesionario", porque:

Primero, y lo de mayor relieve, no permite elucidar con exactitud la situación en que quedan los titulares de esos gravámenes y anotaciones al fenecer el derecho de superficie.

Segundo, trastueca de nuevo los conceptos de concesión y el derecho de superficie.

Tercero, la aclaración de que los gravámenes y anotaciones contraen al derecho de superficie estaría de más, desde que el dominio público no los consiente.

No parece razonable alargar más allá del plazo legal las posibles consecuencias impositivas y traslaticias de un derecho extinto, por acciones de los acreedores y anotantes. Si el derecho real de superficie expira por vencimiento del plazo fijado, no resulta lógico prolongar en el tiempo los derechos accesorios que de él derivan y dependen.

Lo propio sería que la extinción del contrato sobre el derecho de superficie provoque la finalización de los derechos reales que constituyó el superficiario, por su carácter accesorio.

En un sentido análogo se pronuncia la Ley del Suelo de España N° 1/1992, en el artículo 289.4, y en nuestro Derecho, el Decreto 29794-MP-TUR: "si la concesión fuere cancelada o se extinguiere, se tendrá por vencida la obligación garantizada", y el Reglamento regulador del otorgamiento de las garantías reales que gravan las concesiones del Polo Turístico Golfo Papagayo, Decreto N° 29794-MP- TUR, para la extinción de las concesiones:

"Artículo 3°.- Si la concesión fuere cancelada o se extinguiere, se tendrá por vencida la obligación garantizada y si no se diere el pago correspondiente se rematarán los bienes y derechos gravados.

El Instituto Costarricense de Turismo formalizará con el rematario el correspondiente contrato, a fin de que se continúe el proyecto concesionado o bien se reformule...".

IV.- APLICACIÓN RETROACTIVA A TODAS LAS CONCESIONES (ARTÍCULO 2° Bis) Por último, se prevé la aplicación retroactiva de las reformas a todos los concesionarios, desde la fecha de suscripción de las concesiones, quienes deben tramitar ante el ICT y el Registro Nacional su inscripción, dentro del año, a partir de la vigencia de la Ley.

Al vencerse ese plazo, el ICT cancelará de oficio las concesiones que incumplan lo preceptuado, salvo que medie retraso o negligencia administrativa.

IV.1) IMPRECISIONES SEMÁNTICAS Hay ambigüedad en la expresión: "disposiciones establecidas en el artículo anterior." "Artículo anterior" es tanto el que precede de inmediato, numeral 16, como el primero, que enuncia la reforma parcial de la Ley. Ha de clarificarse.

IV.2) ADECUACIÓN OBLIGATORIA DE LOS CONTRATOS La adecuación de los contratos de concesión suscritos a los nuevos preceptos es imperativa. Se deduce del empleo de la literalidad del artículo 16: las disposiciones "serán aplicables retroactivamente"; "todos los concesionarios" del Proyecto Turístico de Papagayo "deberán tramitar…la inscripción correspondiente dentro de un plazo de un año..." y, ante todo, de su parte final:

"Vencido dicho término, el Instituto Costarricense de Turismo cancelará de oficio las concesiones a quienes incumplan con lo preceptuado en el párrafo anterior, salvo que haya mediado retraso o negligencia administrativa".

No esclarece la enmienda propuesta la forma en que deberá hacerse esa conversión de los contratos, ni los casos en que podría imputarse incuria a la Administración.

IV.3)APLICACIÓN RETROACTIVA EN PERJUICIO. Posibles roces de constitucionalidad La falta de registro –con vista de la certificación, y no los originales- de los contratos es causal sobreviniente y automática de extinción. Al negárseles validez y eficacia, se tienen por extinguidos.

Texto que recuerda una norma similar de la Ley 6043, el Transitorio II, a diferencia de que en éste la adecuación se realiza a cánones de Derecho Administrativo y orden público, con aplicación inmediata. Mientras que en el Proyecto el acomodo se hace a esquemas inaceptables del Derecho Privado.

La aplicación retroactiva será forzosa y altera la situación de los contratos celebrados, para incorporarle elementos conceptuales del Derecho Civil, modificando sus características y efectos, en demérito de los derechos de los concesionarios que incumplan lo dispuesto, a quienes se les cancelarán de oficio sus concesiones.

Al atribuírsele eficacia sobre actos y contratos anteriores, con amenaza de privar a los concesionarios de los derechos reales administrativos que han adquirido en firme e integran su patrimonio, acarrearía una probable lesión en su ámbito jurídico y al concepto constitucional de propiedad, e incluso libertad, por cuanto impone a los concesionarios la conversión forzosa de los contratos y les coarta la posibilidad de decidir sobre su conveniencia.

Como los concesionarios llenaron en su momento los requisitos exigidos por la normativa vigente para obtener e inscribir su concesión, entran en juego los principios de seguridad jurídica y buena fe. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1176-91y 3532-97).

Con lo cual la norma podría ir contra el principio de irretroactividad en perjuicio (artículo 34 de la Constitución), extensible a los actos públicos en desmedro de las personas (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1176-91 y 2002-05521; Ley General de la Administración Pública, artículo 142.1).

El principio de irretroactividad resulta violado cuando al reformar un precepto legal se alteran ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la normativa que se modifica. (SALA CONSTITUCIONAL,, sentencias 1147-90, 1176-91, 2765-97, 3533-97, 7331-97 y 2001-00182).

V.- ARMONIZAR CON OTROS PROYECTOS LEGISLATIVOS PARA REFORMAR LA LEY 6758 En la corriente legislativa hay en trámite otro Proyecto de Ley, expediente 15.049, publicado en el Alcance N° 90 a La Gaceta N° 239 del 11 de diciembre del 2002, que ha de tenerse en cuenta. Es una reforma al artículo 4 de la Ley 6758.

Del mismo nos formuló consulta en días recientes la Comisión Permanente de Gobierno y Administración (Subcomisión Especial de Turismo), y nos pronunciaremos por aparte, tan pronto nos sea posible.

VI.- CONCLUSIONES:

A modo de recapitulación, se concluye que:

• A)La posibilidad de asumir, ante una falta de respuesta de la Procuraduría General de la República, su total conformidad con un Proyecto de Ley para reformar la legislación del Desarrollo Turístico de Papagayo, no está prevista en ésta, ni en la normativa costera, y resulta improcedente.

Tampoco la Procuraduría se encuentra comprendida dentro de los órganos que enumera el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

• B)Como la aprobación o desestimatoria de un proyecto de reforma de ley es un acto de exclusivo resorte de la Asamblea Legislativa e insustituible por esta Institución, se emite una opinión jurídica no vinculante.
• C)Nuestro criterio es contrario a sustituir la concesión por un derecho de superficie en el área del Proyecto Turístico de Papagayo, figura ésta última que se considera inadmisible en el dominio público y no se recomienda por varias razones: a) El derecho de superficie es materia de Derecho Civil. El dominio público, en cambio, constituye un régimen jurídico especial y se rige por reglas distintas, homogéneas, del Derecho Público, igual que las obras que se incorporen a causa de la concesión. b) Recurrir a moldes del Derecho Civil para normar el aprovechamiento del dominio público es inadecuado y desnaturaliza la figura propia a ese fin: la concesión demanial, de Derecho Administrativo. c) Introduciría una disparidad de trato, no justificada, con relación a la forma de uso y aprovechamiento privativo de las demás dependencias inmobiliarias de dominio público, pues el superficiario adquiriría una propiedad separada sobre la superficie, sujeta al tráfico jurídico. Lo que no es conveniente porque la sustrae de los necesarios controles administrativos (vid. reforma al art. 12 in fine; Ley 6758), reduce el demanio a un derecho nominal, desarticulado de la utilidad económica que reporta la explotación de la superficie. ch) El reemplazo de la concesión por derechos de superficie aparejaría una modificación de la legislación relativa al Desarrollo Turístico de Papagayo alusiva a aquella, que el Proyecto de Ley no hace. d) La condición del dominio público se extiende a la superficie y el principio de inalienabilidad inhibe a la Administración de la facultad de libre disposición de la propiedad superficiaria, desmembrada del suelo. e) El derecho de superficie impondría un gravamen sobre el suelo del área del Proyecto Turístico de Papagayo, que es un bien demanial insusceptible de gravamen. f) En nuestro medio no hay normas que disciplinen y sistematicen el derecho de superficie, toda vez que el legislador no lo ha reconocido expresamente, ni la jurisprudencia. El Proyecto de Ley acusa omisiones importantes de regulación del nuevo instituto que, por lo demás, se halla un tanto en desuso y con poca vitalidad en los sistemas foráneos que se han ocupado de él. g) El Registro de Concesiones del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo sería inapropiado para inscribir títulos sobre derechos de superficie, de naturaleza civil. h) La tutela de los acreedores de ‘concesionarios’ del área de Papagayo, que invoca el Proyecto de Ley como justificante de la reforma, o la elevación a rango legal de las normas que ya los protegen, no amerita la conversión de la concesión en derechos de superficie, y es similar a la que pretendió solventar el Decreto 29794-MP-TUR. i) La razón primigenia del derecho de superficie: atender problemas sociales de escasez de vivienda y servir de técnica de fomento a las edificaciones en suelo ajeno, sin comprar el terreno, es extraña al Proyecto Turístico de Papagayo, área afecta a la satisfacción del fin público a que está destinada.
• D)Sin perjuicio de lo expuesto, se hacen las siguientes consideraciones generales acerca del Proyecto de Ley consultado:
• 1)PARTE CONSIDERATIVA: El Proyecto de Ley no consigna elementos comprobatorios que sustenten los dos factores a los que imputa el lento desarrollo turístico del Golfo de Papagayo ARTÍCULO 2°: Concebido el Plan Maestro de Papagayo como instrumento de planificación territorial y habida cuenta de que la prevalencia del interés nacional en ese Proyecto Turístico no suprime o hace desaparecer el interés local, es de dudosa constitucionalidad la absoluta marginación de los Municipios de los cantones donde se ejecuta (Liberia y Carrillo), en virtud de las competencias constitucionales que tienen para planificar y controlar el desarrollo urbano en su circunscripción territorial.

No aclara el Proyecto los aspectos que concretarán las normas técnicas, ni su relación con normas colaterales vigentes.

El respeto a las competencias especiales que inciden en el área del Desarrollo Turístico de Papagayo, la atribución constitucional de la potestad de reglamentar las leyes al Poder Ejecutivo, de la que no participa la Administración descentralizada, hacen cuestionable las facultades de regulación conferidas en exclusiva al ICT en materias que no encuadran en el quehacer ordinario confiado a su especialidad orgánica y requieren valoraciones estrictamente técnicas para las que se cuentan con otros entes u órganos dotados de idoneidad o competencia específica.

Aunque se incardine dentro del Plan Maestro, figura que el legislador no define ni precisa su contenido, la emisión de directrices en torno a vialidad, factores ambientales, especificaciones constructivas, etc., a fin de definir y promulgar reglas técnicas en esas áreas, con alcance externo, se impondría cuanto menos la coordinación con los demás órganos competentes.

• 3)ARTÍCULO 4°: Los terrenos demaniales del Proyecto Turístico de Papagayo son inalienables y no pueden ser objeto de garantía real o hipotecaria para respaldar préstamos bancarios o financieros, en vista de que envolverían la probabilidad de culminar en un traspaso judicial a favor de particulares. Distinta es la posibilidad de hipotecar y enajenar los derechos de concesión, con previa y expresa autorización administrativa. Emana de su carácter patrimonial, con valor de cambio en el mercado.

El Proyecto de Ley no aclara el objetivo que se persigue con la citación al I. C. T. en los procesos de ejecución y es ambigua la frase: "la aprobación del remate implicará la autorización legal para que le sea transmitido al adjudicatario el derecho de superficie concedido".

Eximir al adjudicatario de los remates en los procesos ejecutivos de la garantía que pesa sobre el derecho de concesión (o superficie), del trámite de autorización por el ICT podría reñir con el principio de igualdad, respecto de los demás traspasos de concesión que sí debe autorizarlos la Junta Directiva de ese Instituto.

• 4)ARTÍCULO 12: Se aconseja a la Asamblea definir los topes de los plazos que tendrán las concesiones en el área de Papagayo, conciliando el interés público con el privado, sin fijar lapsos excesivos que conduzcan a la privatización de hecho del sector, a lo que se opone la doctrina y las legislaciones de países más avanzados.

El Proyecto de Ley no prevé el modo de formalizar el contrato, el procedimiento de constitución del derecho de superficie, los requisitos de los títulos para registrarlo, la finca en que se practicará la inscripción en el Registro de la Propiedad, el plazo para iniciar las obras constructivas, con las consecuencias que se seguirían a su omisión, ni el deber de inscribir la edificación luego de realizada, para constancia registral del cumplimiento de esa condición.

Es incongruente registrar derechos de superficie, de índole privada, en la Sección de Concesiones de dominio público. Ha de revisarse la referencia a la garantía fiduciaria para evitar que se haga un uso incorrecto, pues también tiene sinominia con la fianza personal.

El artículo 107 de la anterior Ley de Administración Financiera de la República, relativo a las prohibiciones para contratar con el Estado, fue derogado por el numeral 111 de la Ley de Contratación Administrativa N° 7494 de 24 de abril de 1995. El texto que correspondería es el artículo 22) de esta última Ley.

• 5)ARTÍCULO 16: El vencimiento del plazo sin gestionarse la prórroga es un medio extintivo de la concesión, y resulta redundante su enunciación separada.

No aclara el Proyecto: a) Los motivos que se tuvieron, en la parte considerativa, para fijar el período del plazo del año en que el Instituto ha de ‘adjudicar la concesión’, el procedimiento a seguir para hacerlo y los efectos de incumplir el plazo. b) El significado de la expresión: "pero los gravámenes y anotaciones se entenderán únicamente sobre el derecho de superficie de dicho concesionario". c) Si el Instituto concedente adquiere, ipso iure, de manera automática (automatismo de la reversión) y gratuita la titularidad plena de las mejoras, en cuyo caso conviene insertar la cláusula de reversión en el contrato, o debe transmitírsele en alguna forma y con reintegro de su valor. ch) Si el concepto de mejoras incluye o no las edificaciones e instalaciones, o las justificantes que habría para excluirlas. d) La forma de resolver el eventual conflicto de titularidades que puede presentarse con las mejoras entre el ICT, al que revierten (artículo 16), y los rematarios de la garantía del derecho de superficie otorgada con préstamos bancarios o financieros (artículo 4°).

El rescate priva del derecho de concesión con deber de indemnizar al concesionario, y no armoniza con las formas de extinción donde no opera el resarcimiento.

Es más razonable que la extinción del contrato sobre el derecho de superficie provoque la finalización de los derechos reales de garantía que constituya el superficiario, por su carácter accesorio, a prolongarlos en el tiempo después de ese fenecimiento.

• 5)ARTÍCULO 2° (Bis) : La frase "las disposiciones establecidas en el artículo anterior" es ambivalente. La aplicación retroactiva de las reformas a todos los concesionarios, desde la fecha de suscripción de las concesiones, a quienes se les cancelará la concesión de oficio si no tramitan al año la inscripción correspondiente, salvo que medie retraso o negligencia administrativa, podría transgredir el principio de irretroactividad en perjuicio, con lesión a los derechos concesionales incorporados al patrimonio de sus titulares, e incluso al principio de libertad, por cuanto impone a los concesionarios la conversión forzosa de los contratos, coartándoles la posibilidad de decidir sobre su conveniencia.
• 6)Ha de tenerse en cuenta que en la corriente legislativa hay en trámite otro Proyecto de Ley, para reformar el artículo 4° de la Ley 6758. Del mismo nos formuló consulta reciente la Subcomisión Especial de Turismo y nos pronunciaremos por aparte, tan pronto nos sea posible.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas PROCURADOR DIRECTOR AREA DE DERECHO AGRARIO Y AMBIENTAL