Maritime-terrestrial zone concessions and condominium regime in Papagayo ProjectConcesiones en zona marítimo terrestre y propiedad horizontal en Proyecto Papagayo

Sala Constitucional Date of Resolution: September 2, 1997 at 4:00 p.m.

Case File: 95-004724-0007-CO Type of matter: Unconstitutionality action Constitutional control: Dismissive judgment Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL **Indicators of Relevance** Relevant judgment **Related Judgments** **Content of Interest:** Type of content: Majority vote Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS Topic: PROPERTY Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Telf7389. MORTGAGES. MORTGAGE LOANS GRANTED TO CONCESSION HOLDERS OF THE RESTRICTED ZONE IN THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE. Considering 3, Articles 2 and 3 of Executive Decree number 24.400-MP-J-TUR. Reform Creates Registry of Concessions of the Golfo Papagayo Tourism Project in Bahía Culebra, the opinion of the Office of the Attorney General No. C-10393, of August fourth, nineteen ninety-three, referring to Law number 6758 of 06/25/1982. Regulates the development and execution of the Golfo de Papagayo Project.

... See more **Text of the resolution** Res: 1997-05210 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at four o'clock in the afternoon on September second, nineteen ninety-seven.- Unconstitutionality action brought by Nombre60819, of legal age, married, surveyor expert and law school graduate, resident of Moravia, identity card number CED123946, against Considering 3, Articles 2 and 3 of Executive Decree number 224.400-MP-J-TUR and the opinion of the Office of the Attorney General No. Placa32340, of August fourth, nineteen ninety-three, referring to Law number 6758, which regulates the development and execution of the Golfo de Papagayo Project. Farid Beirute Brenes, as Deputy Attorney General, Rodrigo Oreamuno Blanco, in his capacity as First Vice President of the Republic and Minister of the Presidency, Carlos Roesch Carranza, as Executive Nombre9143 of the Costa Rican Tourism Institute with the rank of Minister, and Mauren Clarke Clarke, in her capacity as Minister of Justice, appear in the action. José Manuel Ortiz Dueñas appears as a passive coadjuvant, as general representative without limit of sum of "Ecodesarrollo Papagayo, Sociedad Anónima".

WHEREAS:

1.- The plaintiff brings an unconstitutionality action against Considering 3, Articles 2 and 3 of Executive Decree number 224.400-MP-J-TUR and the opinion of the Office of the Attorney General No. Placa32340, of August fourth, nineteen ninety-three, referring to Law number 6758, which regulates the development and execution of the Golfo de Papagayo Project; only insofar as it reforms Executive Decree No. 22.489-MP-J-TUR, by virtue of which: 1.- construction is permitted in the maritime terrestrial zone within the integral development project in Bahía Culebra (Papagayo Project) under the horizontal property system (condominiums), artificially causing the lands on which they are built to leave the State's patrimony; and 2.- banks of the national banking system or other State institutions are authorized to grant loans on the concession, buildings, improvements and facilities -Article 67 of the Maritime Terrestrial Zone Law- that are made in the maritime terrestrial zone, allowing them to be guaranteed with mortgage liens; resulting in the violation of Articles 11, 33, 49 in its last two paragraphs, 50, 89, 121 subparagraphs 1.) and 14.), 149 subparagraphs 3.) and 19.) of the Political Constitution and the Jurisprudence of the Constitutional Chamber regarding the matter. Regarding horizontal property (propiedad horizontal), he indicates that the horizontal property system emerged as a true social law, aimed at solving the housing problem, to achieve greater social welfare; a system that was later applied to other purposes, such as commerce, offices, warehouses, industry, and tourism. In accordance with doctrine and legislation, it is a new figure that has its own nature, and as such its essence and characteristics are understood, which distinguish it from other genres or species and applications. Thus, this results from the "mixture" of a private or individual property and a common property, which encompasses from the foundations and the land to the walls that support the building; and without common areas there is no condominium. Horizontal property is literally that of floors in a building that consists of more than one story, that is, it involves floors superimposed vertically, and in the case of applying this system to public domain goods, it turns out that they are incompatible, given that the common areas are located on the maritime terrestrial zone; how is private property over a demanial good explained, given that according to doctrine and legislation -Article 20 of the Horizontal Property Law-, the land on which the building sits is a necessarily common good of this property system? Furthermore, the condominium as a consortium of properties has an independent legal personality, and the Public Registry, upon registering the constitutive title of the system, assigns it an identification number, causing the original registration of the property subjected to the system to disappear and giving rise to the parent property, which is the sum of the land, common areas, and buildings containing the floors, departments, and premises, which will subsequently give rise to the subsidiary properties; and upon registering the subsidiaries, it assigns a number that identifies and differentiates them from the others. In this regard, he believes that the Office of the Attorney General contradicts itself in its reasoning, since it states that only the building is subjected to horizontal property, as this is the private or particular good, because it would lack the common areas, which are located on a demanial good, and as previously indicated, without common areas there is no condominium. He likewise points out that Costa Rica has not regulated the right of surface (derecho de superficie), as other legislations have done -the case of Spain-, a figure that the Office of the Attorney General intends to apply in this situation. The right of surface implies the existence of two owners over the same real property: one owns the bare title, that is, the land, which continues under his domain; and another (third-party surface holder) owns the constructions or plantations erected on the land, over which he will have broad enjoyment or use, but always only as a surface holder. In accordance with our legislation, the Civil Code expressly prohibits the right of surface; so private property has no limit to its extension -it covers the ground and its entire depth and the airspace above the ground in perpendicular lines- with total and absolute ownership in both the airspace and subsoil. By virtue of the foregoing, the figure of the condominium should not be confused with the right of surface, which consists of having a building or a plantation on someone else's land. In the case of the condominium, the land is a common area of all the condominium owners -similar to traditional co-ownership-, and what is built on it would not be someone else's land, but owned in common within the condominium. The important thing to determine at this point is how to reconcile the fact that one can be an owner only of the building but also a concession holder. Regarding the guarantee of concessions by means of mortgages; he points out that the legislator does not establish that the guarantee on concessions must be made through a mortgage; it regulates the development and execution of the Golfo de Papagayo Project, and this is established in the challenged decree. He believes that to register such mortgages, their legal regime as it is now established in the Civil Code should have to be modified; and in this particular case, if what is being levied is the concession itself, the figure of the mortgage must not be distorted, as it is established, especially since in the Public Property Registry there is a Registry of Concessions, for which the loan granted should be registered in this registry, as it would be guaranteed by the registry principles of petition, priority, public faith, and security. Likewise, he points out that the guarantee on concessions by means of a mortgage is made only for the Papagayo Project, and not for the rest of the concessions granted in the maritime terrestrial zone.

2.- The plaintiff bases his standing to bring this action on the existence of diffuse interests that concern the community as a whole, in defense of the State's assets -maritime terrestrial zone-, whose protection is obligatory for all inhabitants of the country, in accordance with the provisions of Article 1 of the Maritime Terrestrial Zone Law.

3.- By resolution of the Presidency at ten fifteen in the morning on October twenty-seventh, nineteen ninety-five, the action was admitted, granting a hearing to the Office of the Attorney General, the Minister of the Presidency, the Minister of Justice, and the Minister of Tourism.

4.- Farid Beirute Brenes, in his capacity as Deputy Attorney General, presented his report on time. Regarding the plaintiff's standing, he believes that he has standing to bring the action, because the possible affectation of a public domain good cannot cause individual and direct harm, so a pending matter to be resolved could not be required; in addition to there being a diffuse interest due to the nature of the object being protected -public domain goods- (judgments numbers 980-91 and 3294-92). Regarding the merits, he considers that the plaintiff is not correct, because the alleged constitutional violations do not occur, and the action should be dismissed. It is unquestionable that a public domain good cannot be mortgaged, alienated, or seized; however, what is intended to be mortgaged in this case is not the good itself -maritime terrestrial zone-, but the concession given over the demanial good; because a true real right effective erga omnes, alienable and mortgageable ("administrative real rights") arises from the demanial concession, that is, a patrimonial right is derived that forms part of the concession holder's property right. It is clear that the works carried out on a public domain good are the exclusive property of the concession holder, because such works are nothing other than the materialization or expression of the special use right emerging from the concession. Furthermore, both the Maritime Terrestrial Zone Law -number 6043, of March third, nineteen seventy-seven-, in its Article 67, and the Law regulating the development and execution of the Papagayo Project in Bahía Culebra -number 6758, of June fourth, nineteen eighty-two-, allow banks of the national banking system and State institutions to grant loans to concession holders of the restricted zone of the maritime terrestrial zone, with the guarantee of the concession itself, works, buildings, and improvements; so the challenged decree reflects what is stated in the legislation, but applied to the specific case. From the foregoing, he concludes that in the Costa Rican legal order it is possible to admit the mortgage both on the concession and on the works, improvements, and facilities. This situation does not become contrary to Article 33 of the Constitution, since it is the Maritime Terrestrial Zone Law that allows such a situation throughout the country, applying to all concession holders of the restricted zone of the maritime terrestrial zone. Regarding horizontal property, he points out that Article 3 of Executive Decree number 24.400-MP-J-TUR itself provided that the rules referring to this property system will only be applicable in this zone insofar as they are compatible. Given the public nature of the goods involved (public domain), public law prevails over them regarding their use by private concession holders, but principles and provisions of horizontal property that are reasonably compatible can be applied. Thus, horizontal property is made up of common and individual private goods; and in this case, the individual portion of the building, not the land, will be considered private goods; and the indivisible common partial portion of the building will be considered common goods. When a sale of the property right of the building subject to whatever is compatible with the horizontal property system is made, a partial transfer of the building is carried out and not of the right of use concession, since this is an intuito personae relationship, which must be authorized by the Costa Rican Tourism Institute -Article 6, subparagraph 2.) of Executive Decree number 22.489-MP-J-TUR. And he ends by pointing out that there is no legal possibility for the right of use concession of public domain goods (over the restricted zone of the Maritime Terrestrial Zone) to be subjected to the horizontal property system, as it is not compatible with its public nature; but he does consider that since the buildings, improvements, and facilities are the property of the concession holder, these can be subjected to this system, and therefore, they can also be mortgaged.

5.- Rodrigo Oreamuno Blanco, in his capacity as First Vice President of the Republic and Minister of the Presidency, states that the Executive Branch has demonstrated special interest in ensuring that all acts, concessions, and procedures related to the Papagayo Tourism Project are carried out in compliance with current regulations and the regime of our Democratic Rule-of-Law State; by virtue of which he believes that the challenged regulations in no way violate constitutional principles, nor have any purpose other than contributing to a correct legal treatment of the matters related to the project. Both Executive Decree number 22.489-MP-J-TUR and Executive Decree number 24.400-MP-J-TUR regulate the Registry of Concessions of the Golfo de Papagayo Tourism Project, granting it the function of registering all concessions granted in this zone, their extensions, modifications, and cancellations, in addition to the liens and any act that affects, modifies, or extinguishes the rights derived from the concessions; therefore, there cannot be a violation of Articles 11, 121 subparagraph 14.) and 140 of the Political Constitution, since, as there is no disaffection of a demanial good, we are not in the presence of a matter of legal reserve, but rather a special registry is simply being implemented (a section of the General Registry of Concessions of the Public Property Registry). In this way, both Article 2 and 3 of Decree number 22.400-MP-J-TUR -challenged in the action- only establish registration requirements in said registry, both for liens and for the administrative real rights referred to in the decree. Likewise, the questioned regulations explicitly state that the horizontal property system will be applied insofar as it is compatible; with which it must be interpreted that for the registration of concessions or other acts, the requirements established in the Horizontal Property Law must be required, provided they are compatible with the legal nature of the maritime terrestrial zone; thus, for example, one could not require the presentation of the property title certificate, since it is a public domain good. Regarding the mortgage lien, he indicates that both the Maritime Terrestrial Zone Law and Law number 6758 empower the Costa Rican Tourism Institute to grant concessions over the affected areas in the Papagayo tourism project, and also authorize banks and the State to grant credits to concession holders, putting as guarantee not the real property, as it is a public good, but exclusively "on the respective concession (administrative real right) and on the buildings and facilities"; and there is no violation of the principle of legal reserve because the challenged decrees establish the qualification of these liens as "mortgage", since it is not a matter of registering a lien on the maritime terrestrial zone, which implies that this zone is not being affected (or disaffected) via decree, but rather what is being levied are the concession, buildings, and facilities built on that zone; that is, on rights belonging to the holder, thereby complying with the mortgage requirement that it be levied on one's own thing. This is a type of special mortgage lien, generated by the special regime of the Papagayo tourism project. The lien is called such for practical purposes, to unequivocally determine -by analogy- the requirements, conditions, procedures, and other legal effects of the registry regime of the created liens, in accordance with Article 4 of Law number 6758. He concludes by pointing out that there is no violation of the principle of equality, since there is a special law (number 7658) that determines a special legal regime for the development of Golfo de Papagayo, which does not violate the principle of equality; nor is there any deviation of power or hidden illegitimate purposes, since the questioned regulations are clear in determining their legal-registry content. Finally, there is insufficient substantiation regarding the violation of Articles 50 and 89 of the Constitution, so this allegation should be rejected as unfounded.

6.- Carlos Roesch Carranza, in his capacity as Executive Nombre9143 of the Costa Rican Tourism Institute with the rank of Minister, responds to the granted hearing and requests that the action be rejected outright for lack of standing of the plaintiff, since it is vague: 1.- "the possible indemnities that would be charged to taxpayers" would not occur; 2.- he does not demonstrate his status as a concession holder who could be affected in his right by the challenged regulations, nor does he prove that he could be a future concession holder; and 3.- the consideration that general interests exist in this case lacks foundation, as they are false arguments. Regarding the merits, he points out that the questioned regulations are in line with legal and constitutional provisions, so the action must be dismissed. He considers correct and in accordance with the law and the concepts handled by both doctrine and jurisprudence what is stated in the challenged regulations, since it is clear that a public good -as the maritime terrestrial zone is- can only be disaffected by law, and the only way in which private subjects can use and enjoy said lands, without implying private appropriation- is through the concession granted by the competent authority. The questioned regulations do not violate the condition of inalienability of the maritime terrestrial zone, nor do they intend to extract patrimony from the State. Thus, Article 3 of Executive Decree number 24.400-MP-J-TUR refers to the registration of the administrative real rights derived from the concessions granted in Bahía Culebra, and not to the lands; in addition, horizontal property will be applicable only insofar as it is compatible. By legal provision -Law number 6370, of September thirteenth, nineteen seventy-nine, relating to the acquisition of lands for the development of the Golfo Papagayo Tourism Project and the Regulatory Law for the development and execution of the Golfo Papagayo Tourism Project, number 6758, of June twenty-second, nineteen eighty-two-, the Costa Rican Tourism Institute, representing the State, is the owner of the real properties included within the project, and the administrator of the adjacent maritime terrestrial zone; and only by concession can private parties develop such lands, and they cannot be transferred to private parties as property. However, the demanial concession constitutes a true administrative act that confers upon the individual a true real right, exclusive and excluding, to privately use a public domain good, and the immediate consequence is that such right is registrable -Article 30 of the Maritime Terrestrial Zone Law-. Because it is an administrative real right, it is subject to registration and also to being levied, since the provisions of property law are applicable to it, insofar as they do not oppose its legal nature. Both the Maritime Terrestrial Zone Law in its Article 67, and Law number 6758 in its numeral 4, establish the possibility of granting loans to concession holders "with the guarantee of the respective concession, its buildings, improvements and facilities"; and in report number C-103-93, the Office of the Attorney General interpreted that, since the concession is a "true real right", the guarantee that corresponded to grant on the concession is the mortgage. He reiterates that the guarantee falls on the administrative real right of concession, and that in the event of non-compliance with the obligation, what is executed is that right, which does not entail the property right over the real property, which the State maintains, since its affectation can only be authorized by law of the Republic, thereby not endangering the State's patrimony. With the application of the horizontal property system, the intention is not to "artificially" cause the departure of State property, since the State retains under any circumstance the ownership of these goods, and what is granted are concessions and subconcessions "under legal figures that are fully applicable and that allow said system to be adapted to the real needs of the activity." He assures that the original concession is treated as the parent property and the corresponding subsidiary properties as partial concessions, establishing in the public deed of the constitution of the condominium the other conditions inherent to the respective system, as required by law; taking into account the conditions inherent to the concession. These subconcessions granted under the referred system maintain the restrictions established for the original concession holders, paying the existing fees proportionally, and must be authorized by the competent authority, which will verify compliance with the legal requirements. Finally, he points out that there is no violation of the principle of equality -Article 33 of the Political Constitution-, since "the principle of equality of conditions between the concession holders of the Papagayo Project and the concession holders of the Maritime Terrestrial Zone of the rest of the country cannot be applied indiscriminately. The foregoing, because Law No. 6043 itself places the development of the Papagayo Project as a 'special case' (Chapter IX, Article 74), governed primarily by a special law (No. 6758). The Project Development Law itself, in its Article 12, indicates that the Institute's Board of Directors will grant the concessions in accordance with the terms and conditions that the Institute establishes for that purpose. The foregoing makes clear the difference in treatment for the concessions of one sector or the other, allowing concessions in the Project to be granted with terms exceeding twenty years, to foreigners, and without the specific conditions established in Law No. 6043, as the Office of the Attorney General has repeatedly established. This difference is clear in the Law, because what was intended with it was the realization of a large-scale integral tourism development, with special and specific characteristics and conditions that would allow it to become a reality, so its special regulations contain differentiating elements for the concessions granted in it, compared to those granted in the rest of the country." 7.- Mauren Clarke Clarke, in her capacity as Minister of Justice, points out that the Papagayo Tourism Project seeks development in Bahía Culebra in tourism matters, due to the particular conditions of the area, a project that has been controversial. That the Office of the Attorney General, as the superior technical-legal consultative body of the Public Administration, through Pronouncements number C-181-94, of November twenty-third, nineteen ninety-four, number C-100-95, of May tenth, and PGR 267-95, of November third, both of nineteen ninety-five, has manifested itself on the legality and propriety of the project, so she adheres to the referred opinions and to what it stated in its report given in this action.

8.- By resolution at four twenty-five in the afternoon on December eighteenth, nineteen ninety-five, José Manuel Ortiz Dueñas was recognized as a passive coadjuvant in the action, acting in his capacity as general representative without limit of sum of "Ecodesarrollo Papagayo, Sociedad Anónima"; in favor of the representatives of the State, in defense of the challenged regulatory norms. He objects to the plaintiff's standing, because: 1.- "the intervention of a mere inhabitant of the national territory in matters involving substantial State interests, as well as those of private investors, cannot be unrestricted, because it could be used to hinder the development of important businesses"; 2.- "it is not permissible that, due to a simple protagonistic whim or intellectual speculation, the constitutional jurisdiction be used to the detriment of the country's general development, and with serious harm to businessmen"; 3.- only the private concession holders of Golfo de Papagayo would have standing, as they would be responsible for the direct defense of their rights; and 4.- there are no diffuse interests in this matter, because the concession holders located in the maritime terrestrial zone of the country's coastlines can challenge these regulations in defense of their rights. Regarding the merits, that the action is misdirected, because the implications of a reversion of the concession lands to the State for any cause would not be aggravated by the existence of one or more mortgage liens, whether the condominium is built or not; therefore, it seems that the action is rather directed against the granting of the concession itself, in which case the challenge should have been directed against the legal and regulatory provisions that authorize this type of contract. He points out that what is affected by the registrations in the Registry is not the lands themselves, but the concession rights themselves, with which the lands they sit on are not caused to leave "artificially" from the State's domain. What was attempted to be incorporated into the questioned regulation with the principles of the Horizontal Property Law was in no case to circumvent the principle of inalienability of the norms of the maritime terrestrial zone, since at no time has the State's property right over these goods been at stake in the Regulatory Law for the Development and Execution of the Golfo de Papagayo Tourism Project, number 6758; but rather to take advantage, as far as possible, of those norms of the special horizontal property system, basically relating to the administration of condominium property that allow both for vertical and horizontal development, that material works and the excellence of services can be preserved and maintained based on the joint participation of the inhabitants of the Project, as the only means of avoiding the deterioration or decline that in this type of developments always occur if the care of the buildings, urban infrastructure works, and the urban services themselves are entrusted to national or regional public entities. He concludes that all of the plaintiff's concerns regarding the challenged regulations are a consequence of an erroneous interpretation, whose understanding eludes important aspects; such as the fact that the concession over demanial goods creates administrative real rights, which confer upon its holder certain attributes similar to ownership, without becoming the owner, such as the fact of being able to grant guarantees registrable in the Public Property Registry based on said rights.

9.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law were published in Judicial Bulletins numbers 217, 218, and 219 of November fifteenth, sixteenth, and seventeenth, nineteen ninety-five.

10.- This judgment is issued without the need to hold a hearing.

Drafted by Judge Solano Carrera; and,

WHEREAS:

I.

REGARDING STANDING.

In accordance with the provisions of the second paragraph of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), the plaintiff has standing to bring this action in protection of diffuse interests, because as stated in the initial brief, the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley Sobre Zona Marítimo Terrestre), No. 6043, of March 2, 1977, itself establishes in its first article that the maritime-terrestrial zone is national patrimony and imposes a duty of protection on all the country's inhabitants. Any person, therefore, can access the constitutional jurisdiction seeking a declaration of unconstitutionality, without needing a prior proceeding, since it would even be practically impossible to meet the conditions to be a party in an ordinary jurisdictional proceeding, where a current, specific, and personalized interest to sue is required. In the constitutional jurisdiction, by contrast, it is evident that the law exhibits a much greater openness, by virtue of the fact that it concerns preserving the principle of constitutional supremacy and hence there is a more flexible standing, particularly in cases where diffuse interests must be defended, just as in this occasion, or interests that concern the community as a whole. As indicated by the Procuraduría General de la República in its report running from pages forty-five to sixty-five of the case file, the possibility that the affectation of assets of the maritime-terrestrial zone could configure an individual and direct harm is practically non-existent, hence the "protection" referred to by Law No. 6043 can perfectly be understood in the terms in which Mr. Nombre60819 brings this action, as any person would do, without any greater requirement than the defense of those diffuse interests regarding assets that can be considered as belonging to all ("res comunes" or for the enjoyment of all, to which judgment No. 447-91 of this Chamber refers).

II. THE SCOPE OF WHAT IS CHALLENGED IN THE ACTION

The action challenges Executive Decree No. 2440-MP-J-TUR, which reforms prior ones, and Article 67 of Law No. 6043, insofar as through these regulations it "allows the Banks of the National Banking System or other State institutions to grant loans on the concession, buildings, improvements, and installations (...) made in the maritime-terrestrial zone (...). It is authorized through the mentioned decree to give said encumbrance the character of a mortgage, in open contradiction with our Constitution, the Civil Code, our most cherished jurisprudence, and other laws...", as the heading of the filing brief reads. The plaintiff highlights that Law No. 6758, which regulates the development of the Papagayo Gulf tourism project, does not go so far as to declassify the area between Punta Cabuyal and Punta Cacique from the status of maritime-terrestrial zone. And, when he refers to the fact that Executive Decree No. 22489 MP-J-TUR (now reformed by DE-2440-MP-J-TUR) already developed what was established by Article 74 of that Law, he disagrees with the denomination given there of "exception regimes (regímenes de excepción)" and not of "special cases (casos especiales)", as he would understand those of that tourism project, in relation to the different conditions and circumstances from those of other areas of the maritime-terrestrial zone.

In Judicial Bulletins (Boletines Judiciales) numbers 217, 218, and 219, of November 15, 16, and 17, 1995, the Chamber gives notice of the existence of this action, for the purposes of Article 81 of the Law governing this jurisdiction. There it specifies, for all purposes, but specifically for the purposes of this proceeding, that it has given it course in very specific terms:

"This action is admitted solely insofar as it reforms executive decree number 22.489 MP-J-TUR, allowing construction, in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), in the Integral Development Project in Bahía Culebra (Proyecto de Papagayo), under the horizontal property regime (condominiums), artificially removing from the State's patrimony the lands on which those are developed, and for authorizing the banks of the national banking system and other State institutions to grant loans on the concession, buildings, improvements and installations -Article 67- made in the maritime-terrestrial zone, allowing them to be guaranteed with encumbrances of a mortgage character, which it deems contrary to Articles 11, 33, 49 last two paragraphs, 50, 89, 121 subsections 1) and 14) and 149 subsections 3) and 19) of the Political Constitution, in addition to being contrary to the jurisprudence of this Chamber..." (Resolution of 10:15 a.m. on October 27, 1995. Neither the emphasis nor the underlining corresponds to the original).

III. ON THE MERITS PROPER

Articles 67 and 74 of Law No. 6043/77 provide:

"Article 67. The banks of the National Banking System and State institutions are authorized to grant loans to the concessionaires of the restricted zone in the maritime-terrestrial zone, with the guarantee of the respective concession, and its buildings, improvements and installations." "Article 74. Regarding the Integral Development project of Bahía Culebra, whose coastline limits to the North at the point of the Lamber Costa Rica Grid, latitude 2/94 and longitude 3/50, that is, from Punta Cabuyal to Punta Cacique, the affected areas will remain under the direct administration of the Instituto Costarricense de Turismo. The regulations that will govern that development will be formulated by the Executive Branch, after consulting that Institute..." It is true, as indicated by the Procuraduría General de la República, that the concession for the use of public goods, although governed by public law norms, does not diminish the circumstance that, for all purposes, the concession - that is, what is granted - becomes incorporated into the concessionaire's patrimony, since it grants him a right or advantage over the public domain asset, and in this sense, the legitimacy of the provision in the law is irreproachable insofar as the concession can be given as guarantee for a loan obtained by its holder. It deals, from that perspective and, as the doctrine that has been developing around this topic admits, with the legitimate exercise of the rights that the concessionaire derives from a true administrative real right (derecho real administrativo) that has been granted to him over the public domain asset. The same can be affirmed, with greater reason, in relation to the guarantee on buildings, improvements, and installations that no one disputes, can be incorporated by the concessionaire, provided that the urban planning provisions - legal and regulatory - of the case are observed.

Certainly, it is a norm that has been applied extensively throughout its decades of existence, without major upheavals. The concession regime for the restricted portion in the maritime-terrestrial zone is special, and hence it has not occurred to anyone until now to affirm, for example, that because it is opposed to the general provision contained in Article 505 of the Civil Code, according to which the right of property extends by accession to what is on the surface, it is legally impossible for an individual to acquire rights over the building they construct on the land of the concession.

The truth is that numerals 67 and 74 of Law No. 6043/77 have not only been used without upheaval, but in attention to that peaceful use, they are practically reproduced in Law No. 6758, of June 4, 1982, regarding regulating the development and execution of the Papagayo (Bahía Culebra) tourism project. Certainly, the entirety of Law 6758 is dictated in accordance with the idea contained in Article 74 of No. 6043, while its Article 4 is identical to the Article 67 transcribed above.

If we place ourselves in the context of the plaintiff's base argumentation, it is worth asking then: is the maritime-terrestrial zone declassified (desafecta) by the act of encumbering a concession of that nature? The answer must be negative, because if it is not declassified by the concession, neither would it be by that accessory aspect. There is no legal reason whatsoever to sustain that a mortgage encumbrance on the concession, or the works built there, has as a consequence a declassification. The State, in any case, will maintain a kind of eminent domain, regardless of the result of the encumbrance. It must be remembered that the concession, although permanent, has a revocable character.

IV.POLITICAL CONSTITUTION AND MARITIME-TERRESTRIAL ZONE. It is convenient to keep in mind, on the other hand, that the Political Constitution does not go so far as to address topics related to the maritime-terrestrial zone, and in its development as a concept, as well as in what relates to the applicable legal regime, what has existed is a very old legal tradition that, it is worth noting, has also not been consistent. Note that there have been changes in the width of the maritime-terrestrial zone - formerly a maritime mile -, as well as in the specific regulation of some islands that, despite forming part, in principle and by virtue of the law, of the maritime-terrestrial zone, over time exceptions have been made, according to a qualification that the ordinary legislator has freely managed. On this, by way of example, Law No. 7108/88 can be cited, which excepted Isla de Chira from the general regulations, or Law No. 6515/80, which also excepted from that general regulation, the properties of the maritime-terrestrial zone declared an urban area, of the ninth district, central canton of Puntarenas, provided they were legitimately possessed previously by private individuals. Also excepted, by provision of Law No. 6043, and granted a full private regime, are the properties whose registrally recognized boundary previously was directly the sea. What can be affirmed, given the extraordinary legislative variability in the matter, is that the immovable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone has been that relating to the strip of fifty meters wide from the ordinary high tide, which has been declared public and which, as such, is not only impossible to appropriate by any means, but has been placed at the service of all persons, without exception. The public domain nature (demanialidad) of that strip, then, has had sustained legal recognition and could be estimated prima facie that, by inveterate, it is intangible for the legislator, although this is not a topic that relates to the main issue discussed in the action and therefore, must be analyzed in this judgment. However, the foregoing serves us to understand that in what relates to the restricted zone, that is, the remaining 150 meters of the maritime-terrestrial zone, the legislator must be recognized the possibility of dictating regulations that circumstances make necessary, of course, provided that acquired rights or other constitutionally recognized rights are not affected, or that exceed the framework of reasonableness, essential to any legal norm. Outside of that, the legislative provisions on the matter to which this action is limited, are practically intangible for the constitutional jurisdiction.

V. THE CONSTITUTION AND EXECUTIVE DECREE No. 24400-MP-J-TUR

Executive Decree No. 24400-MP-J-TUR forms part of a series of them related to the topic. Its innovation lies in that it allows the use of the horizontal property system in buildings constructed within the Papagayo Project zone. In the plaintiff's opinion, however, this regulation produces a mixture of treatment between private or individual property and common property, fundamentally in relation to the land where the building or buildings in question are situated. If one carefully analyzes the argumentation that Mr. Nombre60819 provides on this point, we do not find the constitutional norm that is violated as a consequence of the foregoing, nor even a principle that can be extracted from its overall regulation, since in any case we would be before a premise peacefully accepted by the legal system, in the sense that the so-called restricted zone, through a concession regime, can fall under private possession, with the possibility of transformation.

Clarifying that in no scenario does the plaintiff stop to explain the reasons he has for deeming it so, it is convenient that we review, in the order he cites them, the norms of the Political Constitution that he deems infringed by virtue of Decree 24.400 MP-J-TUR:

A. Article 11. This norm enshrines the principle of legality, consequently the so-called principle of constitutional legality, according to which no public official can act except in accordance with constitutional and legal mandates. This fidelity required of public officials or authorities, then, enshrines and is inspired by the principle of constitutional supremacy. Despite its importance, for the specific case, the plaintiff does not say how the principle of legality is affected when it is precisely the law that regulates the possibility that the concession, or the buildings constructed by the individual in the maritime-terrestrial zone, may be encumbered to respond to loans from banking institutions.

B. Article 33. The appellant deems that a violation occurs to the equality before the law guaranteed by this numeral of the Constitution, but on this point there is also an absence of reasons. As the plaintiff has no prior trial, it is clear that he cannot base the claim of inequality on an act or acts that, by virtue of the challenged norms, place him in a disadvantaged situation, or give him differentiated, discriminatory, or unjust treatment. And, if on the other hand, we see that the challenged regulation allows the concessionaire to subject the buildings he constructs in the restricted zone to encumbrance, it could rather be said that it is to place him in the possibility of reasonably exercising the advantage that the concession grants him, since, as we said, it constitutes a true administrative real right.

C. Article 49 (last two paragraphs). It is obvious that these provisions, which refer to the scope of competence of the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa). From that perspective, then, they offer no support whatsoever to the plaintiff's thesis, especially if, as has already been indicated in the preceding points, he also does not take it upon himself to ground to what extent the Chamber could rule in this avenue.

D. Article 50. There is absolutely no argument that must be examined in relation to this point, and if it were for the topic of the quality of life that the State must guarantee to persons, one would have to examine specific acts or authorizations of use of the maritime-terrestrial zone, in order to attack such actions through suitable procedural mechanisms. Regarding Article 50 of the Constitution, it is not idle to point out that the constitutional jurisprudence has broadened the standing of persons to resort to the amparo avenue in defense of the rights enshrined therein for all the country's inhabitants.

E. Article 89. The same can be affirmed of this constitutional norm, because the Chamber is not given reasons that must be examined to see to what extent the regulation challenged threatens the purposes attributed to the State.

F. Article 121 subsections 1) and 14). Neither are reasons given to know to what extent there is an infringement of this article that refers to the attributions and duties of the Legislative Assembly in its competence to legislate. Rather, to understand legislative competences, our system assumes a principle of freedom for the Legislative Assembly, only enervated by express textual prohibition in the Political Constitution.

G. Article 140 subsections 3) and 19). Regarding this numeral, it is indicated in the action that the Executive Branch, upon dictating Executive Decree No. 24400-MP-J-TUR contravenes the law and, therefore, "is not complying with its constitutional obligation to ensure the exact compliance with the laws". In the brief filing the action, it is said that, "if what is intended through the challenged decrees materializes, the nature of the maritime-terrestrial zone would cease to be a reality and become an appearance, by the Executive disrespecting the mandates that the Constitution establishes" (sic, page 23), but as we have said supra, the plaintiff's affirmations do not correspond to the nature of the maritime-terrestrial zone and the legal institutes we comment on. Here, then, we return to the main question. What the action intends is for the Chamber to accept that, the land where a building subjected to horizontal property is situated being common area, as established by the Civil Code, there is evidently a legal impossibility for that figure to occur in the case of the maritime-terrestrial zone. It has already been said, the Political Constitution does not concern itself with offering any orientation in relation to the maritime-terrestrial zone, so it is a matter in which the legislator has freedom, its rules being subject only to criteria of reasonableness. In the situation under examination, the State, through the law and respective regulations, can establish a legal framework through which the concessions granted in the maritime-terrestrial zone (restricted zone) will be governed, particularly in a region that, for about twenty years, was declared by the legislator as high priority for the development of tourism in the country.

As for the "cherished jurisprudence" existing in the matter and to which the action refers, there is not even a citation that leads to the necessity of entering to analyze the topic, so that as expressed in the preceding consideranda, the debated issue cannot be resolved as Mr. Nombre60819 intends.

Based on the foregoing, the action must be declared without merit.

THEREFORE:

The action is declared without merit.

Luis Paulino Mora M.

Nombre9143 R. E. Piza E. Luis Fernando Solano C.

Eduardo Sancho G. Carlos Ml. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Vote No. 0506-1-97 INTERLOCUTORY SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and thirty minutes on the twenty-eighth day of October, nineteen ninety-seven.

Having examined the petition by the Procurador de la República running from page 182 onwards, in which he requests clarification of a paragraph contained in Considerando IV of judgment No. 5210-97 that runs in the proceedings.

Justice Solano Carrera. writes, and,

CONSIDERANDO:

I: The paragraph that the Attorney General (Procurador General) requests be clarified, says:

"Also excepted, by provision of Law No. 6043, and granted a full private regime, are the properties whose registrally recognized boundary previously was directly the sea..." Certainly, as the petitioner argues, the indicated Law recognizes situations such as those referenced, when they legitimately occurred and not, as in the examples he points out, outside of or against the legal requirements and provisions. But, apart from the fact that Article 6 of Law No. 6043 would make no sense except to recognize legal situations that were consolidated, in the terms of Article 34 of the Constitution, the concept of "full private regime", which the paragraph in question cites, should be nuanced, insofar as it can go beyond what the Law establishes and which is outlined in the petition, such as, for example, what is regulated by its Article 25.

In any case, for the purposes of the Attorney General not carrying his fears beyond what is reasonable, it must be added that the point of the judgment rescued by him is not substantial to what was decided in the judgment of repeated citation and simply formed part of a list of exceptions in that public domain / private domain tension that has been produced throughout the legislative history on the maritime-terrestrial zone.

As a consequence of what has been said, what must be taken as clarified in the merit judgment is what relates to the phrase "full private regime" that slips into Considerando IV.

THEREFORE:

It is clarified that the concept of "full private regime", contained in Considerando IV of Judgment No. 5210-97 of 4:00 p.m. on September 2, 1997, must be understood, among other things, within what is prescribed by Article 25 of Law No. 6043. In all else, the petition is rejected.

Luis Paulino Mora Mora Luis Fernando Salazar C. Eduardo Sancho G.

Carlos Ml. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. José Luis Molina Q.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

Telf7389. HIPOTECAS. PRÉSTAMOS HIPOTECARIOS OTORGADOS A LOS CONCESIONARIOS DE LA ZONA RESTRINGIDA EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Considerando 3, artículos 2 y 3 del Decreto Ejecutivo número 24.400-MP-J-TUR. Reforma Crea Registro Concesiones del Proyecto Turístico Golfo Papagayo en Bahía Culebra, el dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-10393, del cuatro de agosto de mil novecientos noventa y tres, referente a la Ley número 6758 de 25/06/1982. Regula el desarrollo y ejecución del Proyecto del Golfo de Papagayo.

... Ver más Res: 1997-05210 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas del dos de setiembre de mil novecientos noventa y siete.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre60819 , mayor, casado, perito topógrafo y egresado de la carrera de Derecho, vecino de Moravia, cédula de identidad número CED123946, contra el Considerando 3, artículos 2 y 3 del Decreto Ejecutivo número 224.400-MP-J-TUR y el dictamen de la Procuraduría General de la República N° Placa32340, del cuatro de agosto de mil novecientos noventa y tres, referente a la Ley número 6758, que regula el desarrollo y ejecución del Proyecto del Golfo de Papagayo. Intervienen en la acción Farid Beirute Brenes, de Procurador General Adjunto, Rodrigo Oreamuno Blanco, en su condición de Primer Vicepresidente de la República y Ministro de la Presidencia, Carlos Roesch Carranza, como Nombre9143 Ejecutivo del Instituto Costarricense de Turismo con rango de Ministro y Mauren Clarke Clarke, en su condición de Ministro de Justicia. Figura como coadyuvante pasivo de la acción José Manuel Ortiz Dueñas, como apoderado general sin límite de suma de "Ecodesarrollo Papagayo, Sociedad Anónima".

RESULTANDO:

1.- El accionante promueve acción de inconstitucionalidad contra el Considerando 3, artículos 2 y 3 del Decreto Ejecutivo número 224.400-MP-J-TUR y el dictamen de la Procuraduría General de la República N° Placa32340, del cuatro de agosto de mil novecientos noventa y tres, referente a la Ley número 6758, que regula el desarrollo y ejecución del Proyecto del Golfo de Papagayo; únicamente en cuanto reforma el decreto ejecutivo N° 22.489-MP-J-TUR, en virtud de lo cual: 1.- se permite la construcción en la zona marítimo terrestre en el proyecto de desarrollo integral en Bahía Culebra (Proyecto de Papagayo) bajo el régimen de propiedad horizontal (condominios), haciendo salir artificiosamente del patrimonio del Estado los terrenos en que aquellos se construyan; y 2.- se autoriza a los bancos del sistema bancario nacional o a otras instituciones del Estado para que concedan préstamos sobre la concesión, edificaciones, mejoras e instalaciones -artículo 67 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre- que en la zona marítimo terrestre se hagan, permitiendo garantizarlos con gravámenes de carácter hipotecario; con lo que resultan infringidos los artículos 11, 33, 49 en sus últimos dos párrafos, 50, 89, 121 incisos 1.) y 14.), 149 incisos 3.) y 19.) de la Constitución Política y la Jurisprudencia de la Sala Constitucional referentes a la materia. En cuanto a la propiedad horizontal, indica que el régimen de la propiedad horizontal surgió como una verdadera ley social, tendente a solucionar el problema de la vivienda, para lograr un mayor bienestar social; régimen que posteriormente se aplicó a otros fines, como comercio, oficinas, bodegas, industria y turismo. De conformidad con la doctrina y la legislación, es una nueva figura que tiene su propia naturaleza, y como tal se entiende su esencia y características, que la distinguen de otros géneros o especies y aplicación. Así, ésta resulta de la "mezcla" de una propiedad particular o individual y una propiedad común, la cual abarca desde los cimientos y el terreno hasta las paredes que sustentan el edificio; y sin áreas comunes no hay condominio. La propiedad horizontal es literalmente la de pisos en un edificio que consta de más de una planta, es decir, se trata de pisos superpuestos en sentido vertical, y en el caso de aplicarse este régimen sobre bienes de dominio público, resulta que son incompatibles, dado que las áreas comunes se ubican sobre la zona marítimo terrestre, ¿cómo se explica la propiedad privada sobre un bien demanial, dado que según la doctrina y legislación -artículo 20 de la Ley de la Propiedad Horizontal-, el terreno sobre el que se asienta el edificio es un bien necesariamente común de éste régimen de propiedad? Además, el condominio como consorcio de propiedades tiene una personalidad jurídica independiente, y el Registro Público al inscribir el título constitutivo del régimen le otorga un número de cédula, desapareciendo la inscripción original de la finca sometida al régimen y da lugar a la finca matriz, que es la suma del terreno, áreas comunes y edificaciones que contiene los pisos, departamentos y locales, que posteriormente darán lugar a las fincas filiales; y al inscribir las filiales le asigna un número que les identifica y diferencia de las demás. A este respecto, estima que la Procuraduría General de la República se contradice en su fundamentación, ya que afirma que únicamente lo sometido a la propiedad horizontal es el edificio, ya que éste es el bien privado o particular, por cuanto le haría falta las áreas comunes, que se ubican sobre un bien demanial, y como se había indicado, sin áreas comunes no hay condominio. Asimismo señala que Costa Rica no tiene regulado el derecho de superficie, como si lo tienen otras legislaciones -caso de España-, figura que la Procuraduría pretende aplicar en esta situación. El derecho de superficie implica la existencia de dos propietarios sobre un mismo bien inmueble: a uno pertenece la nuda propiedad, o sea el terreno, que continua sobre su dominio; y a otro (tercero superficiario) las construcciones o plantaciones sobre el terreno erigidas, sobre las que tendrá un amplio goce o disfrute, pero siempre únicamente superficiario. De conformidad con nuestra legislación, el Código Civil expresamente prohibe el derecho de superficie; por lo que la propiedad privada no tiene límite para su extensión -abarca el suelo y toda su profundidad y al espacio aéreo sobre el suelo en líneas perpendiculares- con un dominio total y absoluto tanto en el espacio aéreo como subsuelo. En virtud de lo anterior, no debe confundirse la figura del condominio con el derecho de superficie que consiste en tener una edificación o una plantación en terreno ajeno. En el caso del condominio, el terreno área común de todos los condóminos -semejante a la copropiedad tradicional-, lo construido sobre él no sería terreno ajeno, sino propio en condominio. Lo importante a determinar en este punto, es cómo conjugar el hecho de que se pueda ser propietario sólo del edificio sino concesionario también. En lo que se refiere a la garantía de las concesiones mediante hipoteca; señala que el legislador no establece que la garantía sobre las concesiones deba hacerse mediante la hipoteca, regula el desarrollo y ejecución del Proyecto del Golfo de Papagayo, y ésta es establecida en el decreto impugnado. Estima que para poder inscribir tales hipotecas, debería de modificarse tal y como ahora está establecido su régimen jurídico en el Código Civil; y en el caso en particular, si lo que se grava es la concesión misma, no debe desnaturalizarse la figura de la hipoteca, tal y como está establecida, sobre todo que en el Registro Público de la Propiedad existe un Registro de Concesiones, por lo cual el préstamo concedido debería inscribirse en este registro, ya que estaría garantizado con los principios de registrales de rogación, prioridad, fe pública y seguridad. Asimismo, señala que la garantía sobre concesiones mediante hipoteca, se hace únicamente para el proyecto de Papagayo, y no para el resto de las concesiones dadas en la zona marítima terrestre.

2.-El Patente fundamenta su legitimación para promover esta acción en la existencia de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto, en defensa de los bienes del Estado -zona marítimo terrestre-, cuya protección es obligatoria de todos los habitantes del país, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.

3.-Mediante resolución de Presidencia de las diez horas quince minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, se le dio curso a la acción, confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministro de la Presidencia, al Ministro de Justicia y al Ministro de Turismo.

4.-Farid Beirute Brenes, en su condición de Procurador General Adjunto, presentó su informe en tiempo. En cuanto a la legitimación del accionante, estima que se encuentra legitimado para promover la acción, en razón de que la posible afectación de un bien de dominio público no puede causar una lesión individual y directa, por lo que no podría exigirse un asunto pendiente de resolver; además de que hay un interés difuso por la naturaleza del objeto que se intenta proteger -bienes de dominio público-(sentencias números 980-91 y 3294-92). En cuanto al fondo, considera que no lleva razón el accionante, por no darse las violaciones inconstitucionales alegadas, debiendo declararse sin lugar la acción. Es incuestionable que el bien de dominio público no puede ser hipotecado, enajenado ni embargado; sin embargo, lo que se pretende hipotecar en este caso no es el bien -zona marítimo terrestre-, sino la concesión dada sobre el bien demanial; por cuanto de la concesión demanial nace un auténtico derecho real eficaz erga omnes, enajenable e hipotecable ("derechos reales administrativos"), es decir, se deriva un derecho patrimonial que integra el derecho de propiedad del concesionario. Es claro que las obras realizadas en un bien de dominio público son propiedad exclusiva del concesionario, por que tales obras no son otra cosa que la materialización o expresión del derecho de uso especial emergente de la concesión. Además, tanto la Ley de la Zona Marítimo Terrestre -número 6043, de tres de marzo de mil novecientos setenta y siete-, en su artículo 67, como la Ley que regula el desarrollo y ejecución del Proyecto de Papagayo en Bahía Culebra -número 6758, de cuatro de junio de mil novecientos ochenta y dos-, permiten a los bancos del sistema bancario nacional e instituciones del Estado conceder préstamos a concesionarios de la zona restringida, de la zona marítimo terrestre, con garantía de la propia concesión, obras, edificaciones y mejoras; por lo que el decreto impugnado lo que hace es reflejar lo dicho en la legislación, pero aplicado al caso concreto. De lo anterior, concluye que en el ordenamiento jurídico costarricense es posible admitir la hipoteca tanto sobre la concesión como sobre las obras, mejoras e instalaciones. Esta situación no deviene contraria al artículo 33 de la Constitución, ya que es la Ley de la Zona Marítimo Terrestre la que permite tal situación en todo el país, aplicándose a todos los concesionarios de la zona restringida de la zona marítimo terrestre. En lo que se refiere a la propiedad horizontal, señala que el propio artículo 3 del decreto ejecutivo número 24.400-MP-J-TUR dispuso que las normas referentes a este régimen de propiedad únicamente serán aplicables en esta zona en cuanto éstas fueren compatibles. Dada la naturaleza pública de los bienes que se encuentran de por medio (dominio público), priva sobre ellos el derecho público, en cuanto a su uso por parte de particulares concesionarios, pero pueden aplicarse principios y disposiciones de la propiedad horizontal, que razonablemente sean compatibles. Así, la propiedad horizontal está formada por bienes comunes y particulares individuales; y en este caso, se tendrán como bienes particulares la porción individual de la edificación, no del terreno; y se tendrán como bienes comunes, la porción parcial común no indivisible de la edificación. Al realizarse una venta del derecho de propiedad de la edificación sometida a lo que fuere compatible con el régimen de la propiedad horizontal, se realiza una cesión parcial del edificio y no del derecho de concesión de uso, ya que éste es una relación intuito personae, que deberá ser autorizada por el Instituto Costarricense de Turismo -artículo 6 inciso 2.) del decreto ejecutivo número 22.489-MP-J-TUR. Y termina señalando que no hay posibilidad jurídica de que del derecho de concesión de uso de bien dominio público (sobre la zona restringida de la Zona Marítimo Terrestre) sea sometido al régimen de propiedad horizontal, por no ser compatible con su naturaleza pública; pero si considera que al ser las edificaciones, mejoras e instalaciones propiedad del concesionario, éstas si pueden sujetarse a éste régimen, y por lo tanto, también pueden ser hipotecadas.

5.-Rodrigo Oreamuno Blanco, en su condición de Primer Vicepresidente de la República y Ministro de la Presidencia, afirma que el Poder Ejecutivo ha demostrado especial interés en que todos los actos, concesiones y procedimientos relativos al Proyecto Turístico de Papagayo se realicen con apego a la normativa vigente y al régimen de nuestro Estado Democrático de Derecho; en virtud de lo cual estima que la normativa impugnada en nada violentan los principios constitucionales, ni tiene otro fin que el de contribuir a un correcto tratamiento jurídico de los asuntos relativos al proyecto. Tanto el decreto ejecutivo número 22.489-MP-J-TUR como el decreto ejecutivo número 24.400-MP-J-TUR regulan el Registro de Concesiones del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, otorgándole la función de inscribir todas las concesiones que se otorguen en esta zona, sus prórrogas, modificaciones y cancelaciones, además de los gravámenes y cualquier acto que afecte, modifique o extinga los derechos derivados de las concesiones; por lo que no puede haber violación de los artículos 11, 121 inciso 14.) y 140 de la Constitución Política, ya que al no haber desafectación de un bien demanial no se está en presencia de materia de reserva de ley, sino que únicamente se está implementando un registro especial (sección del Registro General de Concesiones del Registro Público de la Propiedad). De este modo, tanto el artículo 2 como el 3 del decreto número 22.400-MP-J-TUR -impugnados en la acción- solamente establecen requisitos de inscripción en dicho registro, tanto para los gravámenes como de los derechos reales administrativos a que se refiere el decreto. Asimismo, la normativa cuestionada explícitamente señala que el régimen de la propiedad horizontal será aplicado en lo que fuere compatible; con lo cual debe interpretarse que la inscripción de concesiones u otros actos, se deben exigir los requisitos establecidos en la Ley de la Propiedad Horizontal, siempre y cuando fueren compatibles con la naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre, con lo cual, cualquier requisito que no sea compatible con esta materia -concesiones sobre un bien de dominio público- no podría aplicarse del todo, así por ejemplo, no podría exigírsele la presentación de la certificación de propiedad del inmueble, por ser éste de dominio público. En cuanto al gravamen hipotecario, indica que tanto la Ley de la Zona Marítimo Terrestre como la Ley número 6758 facultan al Instituto Costarricense de Turismo para otorgar concesiones sobre las áreas afectadas en el proyecto turístico de Papagayo, y también autorizan a los bancos y al Estado para otorgar créditos a los concesionarios, poniendo como garantía no el inmueble, pues es bien público, sino exclusivamente "sobre la respectiva concesión (derecho real administrativo) y sobre las edificaciones e instalaciones)"; y no hay violación al principio de reserva legal por el hecho de que sean los decretos impugnados los que establezcan la calificación de estos gravámenes como "hipotecario", por cuanto no se trata de la inscripción de gravamen sobre la zona marítimo terrestre, lo cual implica que no se está afectando (ni desafectando) esa zona vía decreto, sino que lo que se grava son la concesión, edificaciones e instalaciones sobre esa zona construidas; es decir, sobre derechos propios del titular, con lo cual se da cumplimiento al requisito hipotecario de que recaiga sobre cosa propia. Se está frente a un tipo de gravamen hipotecario de carácter especial, generado por el régimen especial del proyecto turístico de Papagayo. Se le denomina así al gravamen por efectos prácticos, para determinar de modo inequívoco -por analogía- los requisitos, condiciones, trámites y demás efectos jurídicos del régimen registral de los gravámenes creados, conforme al artículo 4 de la Ley número 6758. Concluye señalando que no hay violación al principio de igualdad, toda vez que existe una ley especial (la número 7658) que determina un régimen jurídico especial para el desarrollo del Golfo de Papagayo, lo cual no violenta el principio de igualdad; ni tampoco existe desviación de poder ni fines ilegítimos ocultos, ya que la normativa cuestionada es clara al determinar su contenido jurídico-registral. Por último, no hay fundamentación suficiente sobre la violación de los artículos 50 y 89 de la Constitución, por lo cual debe rechazarse por improcedente este alegato.

6.-Carlos Roesch Carranza, en su condición de Nombre9143 Ejecutivo del Instituto Costarricense de Turismo con rango de Ministro, contesta la audiencia concedida y solicitada que la acción sea rechazada de plano por falta de legitimación del accionante, ya que la misma resulta vaga: 1.- "las posibles indemnizaciones que se cargarían a los contribuyentes" no se darían; 2.- no demuestra su condición de concesionario que pudiera ser afectado en su derecho por las normas impugnadas, ni tampoco acredita que pueda ser un futuro concesionario; y 3.- carece de fundamento la consideración de que en este caso existen intereses generales, por ser argumentos falsos. En cuanto al fondo, señala que la normativa cuestionada se encuentra apegada a las disposiciones legales y constitucionales, por lo que la acción debe ser declarada sin lugar. Considera correctos y apegados a derecho y a los conceptos manejados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, lo manifestado en las normas impugnadas, ya están claros que un bien público -como lo es la zona marítimo terrestre- sólo puede ser desafectada por ley, y la única forma en que los sujetos privados puedan usar y gozar de dichos terrenos, sin que implique apropiación privada- es mediante la concesión que haga la autoridad competente. Las normas cuestionadas no violan la condición de inalienabilidad de la zona marítimo terrestre, ni tampoco pretende extraer patrimonio del Estado. Así, el artículo 3 del decreto ejecutivo número 24.400-MP-J-TUR se refiere a la inscripción de los derechos reales administrativos derivados de las concesiones otorgadas en Bahía Culebra, y no a los terrenos; además la propiedad horizontal será aplicable únicamente en lo que fuere compatible. Por disposición legal -Ley número 6370, de trece de setiembre de mil novecientos setenta y nueve, relativa a la adquisición de tierras para el desarrollo del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo y la Ley Reguladora del desarrollo y ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, número 6758, de veintidós de junio de mil novecientos ochenta y dos- el Instituto Costarricense de Turismo, en representación del Estado, es el propietario de los bienes inmuebles incluidos dentro del proyecto, y el administrador de la zona marítimo terrestre adyacente; y sólo por concesión los particulares pueden desarrollar tales terrenos, no pudiendo ser trasladados a particulares a título de propiedad. Sin embargo, la concesión demanial constituye un verdadero acto administrativo que confiere al particular un verdadero derecho real, exclusivo y excluyente, de utilizar privativamente un bien de dominio público, y la consecuencia inmediata es que tal derecho es inscribible o registrable -artículo 30 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre-. Por ser un derecho real administrativo, es afecto a inscribirse y también a gravarse, ya que le son aplicables las disposiciones propias del derecho de propiedad, en tanto no se opongan a la naturaleza jurídica de la misma. Tanto la Ley de la Zona Marítimo Terrestre en su artículo 67, como la Ley número 6758 en su numeral 4, establecen la posibilidad de otorgar préstamos a los concesionarios "con garantía de la respectiva concesión, sus edificios, mejoras e instalaciones"; y en el informe número C-103-93, la Procuraduría General de la República interpretó que por tratarse la concesión de un "verdadero derecho real", la garantía que correspondía otorgar sobre la concesión, es la hipoteca. Reitera que la garantía recae sobre el derecho real administrativo de concesión, y que en caso de incumplimiento de la obligación, lo que se ejecuta es ese derecho, el cual no conlleva el derecho de propiedad sobre el inmueble, que mantiene el Estado, por cuanto su afectación sólo puede ser autorizada por ley de la República, con lo cual no se pone en peligro el patrimonio del Estado. Con la aplicación del régimen de la propiedad horizontal no se pretende hacer salir "artificiosamente" la propiedad del Estado, ya que éste conserva bajo cualquier circunstancia la propiedad de estos bienes, y lo que se otorgan son concesiones y subconcesiones "bajo figuras jurídicas que le son de plena aplicación y que le permiten adaptar dicho régimen a las necesidades reales de la actividad." Asegura que se tiene la concesión original como la finca matriz y las fincas filiales correspondientes como concesiones parciales, estableciéndose en la escritura pública de la constitución del condominio las demás condiciones inherentes al régimen respectivo, según exige la ley; tomando en cuenta las condiciones propias de la concesión. Estas subconcesiones que se otorguen bajo el referido régimen, mantienen las restricciones que se establecen para los concesionarios originarios, pagando proporcionalmente los cánones existentes, y deben ser autorizadas por la autoridad competente, que verificará el cumplimiento de los requisitos de ley. Por último, señala que no hay violación al principio de igualdad -artículo 33 de la Constitución Política-, toda vez que "no puede aplicarse indiscriminadamente el principio de igualdad de condiciones entre los concesionarios del Proyecto Papagayo, con los concesionarios de la Zona Marítimo Terrestre del resto del país. Lo anterior, por cuanto la misma Ley No. 6043, ubica el desarrollo del Proyecto Papagayo como un "caso especial", (capítulo IX, artículo 74), regido prioritariamente por una ley especial (No. 6758). La misma Ley de Desarrollo del Proyecto, en su artículo 12, indica que la Junta Directiva del Instituto otorgará las concesiones de conformidad con los plazos y las condiciones que el Instituto establezca al efecto. Lo anterior deja clara la diferencia de tratamiento a las concesiones de uno u otro sector, pudiendo en el Proyecto otorgarse concesiones con plazos superiores a los veinte años, a extranjeros, y sin los condicionamientos específicos que establece la Ley No. 6043, según reiteradamente lo ha establecido la Procuraduría General de la República. Dicha diferencia es clara en la Ley, por cuanto con la misma lo que se pretendió fue la realización de un desarrollo turístico integral de gran envergadura, con características y condiciones especiales y propias, que permitiesen hacerlo realidad, por lo que su normativa especial contiene elementos diferenciadores para las concesiones que se otorguen en el mismo, de las que se otorguen en el resto del país." 7.-Mauren Clarke Clarke, en su condición de Ministro de Justicia, señala que el Proyecto Turístico de Papagayo procura el desarrollo en Bahía Culebra en materia turística, por las condiciones particulares de la zona, proyecto que ha sido polémico. Que la Procuraduría General de la República, como órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública, mediante los Pronunciamientos número C-181-94, de veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, número C-100-95, de diez de mayo, y PGR 267-95, de tres de noviembre, ambos de mil novecientos noventa y cinco, se ha manifestado sobre la legalidad y procedencia del proyecto, por lo que se adhiere a los dictámenes referidos y a lo dicho por ella en su informe dado en esta acción.

8.-Mediante resolución de las dieciséis horas veinticinco minutos del dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se tuvo como coadyuvante pasivo de la acción a José Manuel Ortiz Dueñas, quien actúa en su condición de apoderado general sin límite de suma de "Ecodesarrollo Papagayo, Sociedad Anónima"; a favor de los representantes del Estado, en defensa de las normas reglamentarias reglamentarias impugnadas. Objeta la legitimación del accionante, por cuanto: 1.- "la intervención de un simple habitante del territorio nacional en asuntos en que se encuentran involucrados cuantiosos intereses del Estado, así como de inversionistas privados, no puede ser irrestricta, porque podría darse para entorpecer el desarrollo de importantes negocios"; 2.- "no es permisible que por un simple plurito protagónico o especulación intelectual se utilice la jurisdicción constitucional con menoscabo del desarrollo general del país, y con grave perjuicio de empresarios"; 3.- únicamente estarían legitimados los concesionarios particulares del Golfo de Papagayo, a quienes competería la defensa directa de sus derechos; y 4.- no hay intereses difusos en este asunto, en razón de que los concesionarios ubicados en la zona marítimo terrestre de los litorales del país pueden acudir a impugnar esta normativa en defensa de sus derechos. En cuanto al fondo, que la acción está mal dirigida, porque las implicaciones de una reversión de los terrenos concesionados al Estado por cualquier causa, no se agravaría por tratarse de uno o varios gravámenes hipotecarios, construido o no el condominio, por lo que pareciera que más bien la acción la dirige contra el otorgamiento mismo de la concesión, en cuyo caso la impugnación debió ser dirigida contra las disposiciones legales y reglamentarias que autorizan este tipo de contrato. Señala que lo que se afecta con las inscripciones en el Registro no son los terrenos en sí, sino los propios derechos de concesión, con lo cual no se hace salir "artificiosamente" del Estado los terrenos que se asientan. Lo que se trató de incorporar al reglamento cuestionado con los principios de la Ley de Propiedad Horizontal, en ningún caso fue el burlar el principio de inalienabilidad de las normas de la zona marítimo terrestre, por cuanto en ningún momento ha estado en juego el derecho de propiedad del Estado sobre estos bienes en las Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo, número 6758; sino más bien el aprovechamiento en lo posible de aquellas normas del régimen especial de la propiedad horizontal, básicamente relativas a la administración de la propiedad condominal que permiten que tanto para el desarrollo vertical como horizontal, se pueda conservar y mantener las obras materiales y la excelencia de los servicios con base en la participación conjunta de los moradores del Proyecto, como único medio de evitar el deterioro o desmejora que en este tipo de desarrollos siempre se producen si la atención de las edificaciones de las obras urbanas de infraestructura y de los propios servicios urbanos se encomiendan a entidades públicas de carácter nacional o regional. Concluye que todas las preocupaciones del accionante en relación con la normativa impugnada son consecuencia de una errónea interpretación, a cuya comprensión escapan aspectos importantes; como que la concesión sobre bienes demaniales crea derechos reales administrativos, que le confieren a su titular ciertos atributos similares al dominio, sin que llegue a ser propietario, como el hecho de poder otorgar garantías inscribibles en el Registro Público de la Propiedad con base en dichos derechos.

9.-Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fueron publicados en los Boletines Judiciales números 217, 218 y 219 del quince, dieciséis y diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.

10.-Esta sentencia se dicta sin necesidad de celebrar audiencia.

Redacta el magistrado Solano Carrera; y,

CONSIDERANDO:

I. SOBRE LA LEGITIMACIÓN

De conformidad con lo que dispone el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el accionante se encuentra legitimado para formular la presente acción, en protección de los intereses difusos, pues como en el libelo inicial se consigna, la propia Ley Sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, de 2 de marzo de 1977, establece en su artículo primero, que la zona marítimo terrestre es patrimonio nacional e impone un deber de protección a todos los habitantes del país. Cualquier persona, pues, puede acceder a la jurisdicción constitucional en procura de obtener una declaratoria de inconstitucionalidad, sin necesidad de contar con un proceso previo, ya que incluso sería prácticamente imposible reunir condiciones para poder ser parte en un proceso jurisdiccional común, en donde sí se requiere un interés actual para demandar, concreto y personalizado. En la jurisdicción constitucional, por el contrario, es evidente que la ley exhibe una apertura muchísimo mayor, en virtud de que se trata de preservar el principio de supremacía constitucional y de allí que haya una legitimación más flexible, particularmente en los casos en que deban defenderse intereses difusos, tal cual sucede en esta ocasión, o de intereses que atañan a la colectividad en su conjunto. Como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe que corre entre folios cuarenta y cinco y sesenta y cinco del expediente, es prácticamente inexistente la posibilidad de que por la afectación de bienes de la zona marítima terrestre se configure una lesión individual y directa, de allí que la "protección" a que se refiere la ley N° 6043 perfectamente puede entenderse en los términos en que plantea la presente acción el señor Nombre60819 , como lo haría cualquier persona, sin mayor exigencia que la defensa de esos intereses difusos respecto de bienes que pueden considerarse de todos ("res comunes" o para el disfrute de todos, a que se refiere la sentencia de esta Sala N° 447-91).

II. EL ALCANCE DE LO IMPUGNADO EN LA ACCIÓN

La acción ataca el Decreto Ejecutivo N° 2440-MP-J-TUR, que reforma otros anteriores y el artículo 67 de la Ley N° 6043, en cuanto a través de esa normativa se "permite a los Bancos del Sistema Bancario Nacional o a otras instituciones del Estado conceder préstamos sobre la concesión, edificaciones, mejoras e instalaciones (...) que en la zona marítimo terrestre (...) se hagan. "Se autoriza mediante el mencionado decreto, darle a dicho gravamen el carácter de hipotecario, en abierta contradicción con nuestra Constitución, el Código Civil, nuestra más cara jurisprudencia y otras leyes...", como reza el encabezado del escrito de interposición. El accionante pone de relieve que la Ley N° 6758, que regula el desarrollo del proyecto turístico del Golfo de Papagayo no llega a desafectar de la condición de zona marítimo-terrestre, a la comprendida entre Punta Cabuyal y Punta Cacique. Y, cuando hace referencia a que ya el Decreto Ejecutivo N° 22489 MP-J-TUR (hoy reformado por el DE-2440-MP-J-TUR) desarrollaba lo establecido por el artículo 74 de esa Ley, discrepa de la denominación que allí se le da de "regímenes de excepción" y no de "casos especiales", como él entendería las de ese proyecto turístico, en relación a las condiciones y circunstancias diferentes, de las de otras áreas de la zona marítimo terrestre.

En los Boletines Judiciales números 217, 218 y 219, de los días 15, 16 y 17 de noviembre de 1995, la Sala da cuenta de la existencia de esta acción, para los fines del artículo 81 de la Ley que rige esta jurisdicción. Allí precisa, para todo efecto, pero específicamente para los fines de este proceso, que le ha dado curso en términos muy concretos:

"Esta acción se admite únicamente en cuanto reforma el decreto ejecutivo número 22.489 MP-J-TUR, permitiendo la construcción, en la Zona Marítimo Terrestre, en el Proyecto de Desarrollo Integral en Bahía Culebra (Proyecto de Papagayo), bajo el régimen de propiedad horizontal (condominios), haciendo salir artificiosamente del patrimonio del Estado los terrenos en que aquellos se desarrollen, y por autorizar a los bancos del sistema bancario nacional y a otras instituciones del Estado para que concedan préstamos sobre la concesión, edificaciones, mejoras e instalaciones -artículo 67- que en la zona marítimo terrestre se hagan, permitiendo garantizarlos con gravámenes de carácter hipotecario, lo cual estima contrario a los artículos 11, 33, 49 últimos dos párrafos, 50, 89, 121 incisos 1) y 14) y 149 incisos 3) y 19) de la Constitución Política, además de resultar contrario a la jurisprudencia de esta Sala..." (Resolución de las 10:15 horas del 27 de octubre de 1995. Ni el énfasis, ni el subrayado, corresponden al original).

III. SOBRE EL FONDO PROPIAMENTE

Los artículos 67 y 74 de la Ley N° 6043/77, disponen:

"Artículo 67. Los bancos del Sistema Bancario Nacional e instituciones del Estado quedan autorizados para conceder préstamos a los concesionarios de la zona restringida en la zona marítimo terrestre, con garantía de la respectiva concesión, y sus edificaciones, mejoras e instalaciones".

"Artículo 74. En cuanto al proyecto de Desarrollo Integral de la Bahía Culebra, cuyo litoral limita al Norte en el punto de la Cuadrícula Lamber Costa Rica, latitud 2/94 y longitud 3/50, o sea desde Punta Cabuyal hasta Punta Cacique, las áreas afectadas quedarán bajo la administración directa del Instituto Costarricense de Turismo. La reglamentación que regirá ese desarrollo será formulada por el Poder Ejecutivo, previa consulta a ese Instituto..." Es cierto, como lo indica la Procuraduría General de la República, que la concesión de uso de bienes públicos, si bien regida por normas de derecho público, no enerva la circunstancia de que, para todo efecto, la concesión -esto es, lo concedido- se incorpore al patrimonio del concesionario, desde que le concede un derecho o ventaja sobre el bien demanial y en tal sentido resulta irreprochable la legitimidad de lo dispuesto en la ley en cuanto a que la concesión puede ser dada en garantía de un préstamo obtenido por su titular. Se trata, desde esa perspectiva y, como lo admite la doctrina que se ha venido desarrollando alrededor de este tema, del ejercicio legítimo de los derechos que deriva el concesionario de un verdadero derecho real administrativo que se le ha concedido sobre el bien de dominio público. Lo propio puede afirmarse, con mayor razón, en relación a la garantía sobre edificaciones, mejoras e instalaciones que nadie discute, pueden ser incorporadas por parte del concesionario, siempre que se observen las disposiciones urbanísticas -legales y reglamentarias- del caso.

Ciertamente, se trata de una norma que ha sido aplicada profusamente a lo largo de sus lustros de existencia, sin mayores sobresaltos. El régimen de concesión de la porción restringida, en la zona marítimo terrestre, es especial y de allí que a nadie se le haya ocurrido hasta ahora afirmar, por ejemplo, que por oponerse a la previsión general que contiene el Código Civil en su artículo 505, por el cual el derecho de propiedad se extiende por accesión a lo que está sobre la superficie, resulte jurídicamente imposible que un particular adquiera derechos sobre la edificación que realice sobre el terreno de la concesión.

La verdad es que los numerales 67 y 74 de la Ley N° 6043/77, no solamente han sido utilizados sin sobresalto, sino que en atención a esa pacífica utilización, prácticamente se reproducen en la Ley N° 6758, del 4 de junio de 1982, a propósito de regular el desarrollo y ejecución del proyecto turístico de Papagayo (Bahía Culebra). Ciertamente, toda la Ley 6758 es dictada de conformidad con la idea que se contiene en el artículo 74 de la N° 6043, mientras que su artículo 4° es idéntico al 67 arriba transcrito.

Si nos ubicamos en el contexto de la argumentación base del accionante, cabe preguntarse entonces, ¿se desafecta la zona marítimo terrestre con el hecho de gravar una concesión de esa naturaleza? La respuesta debe ser negativa, pues si no está desafectada con la concesión, tampoco lo sería por ese aspecto accesorio. No hay motivo jurídico alguno para sostener que un gravamen hipotecario sobre la concesión, o las obras allí construidas, tenga como consecuencia una desafectación. El Estado, en todo caso, mantendrá una especie de dominio eminente, sea cual sea el resultado del gravamen. Debe recordarse que la concesión, si bien es permanente, tiene carácter revocable.

IV.CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Resulta conveniente tener en cuenta, por otra parte, que la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre y en en su desarrollo como concepto, así como en lo que tiene que ver con el régimen jurídico aplicable, lo que ha existido es una tradición legal muy antigua que, valga consignar, tampoco ha sido consistente. Nótese que ha habido cambios en el ancho de la zona marítimo terrestre -antiguamente milla marítima-, como en la regulación específica de algunas islas que, no obstante formar parte, en principio y por virtud de la ley, de la zona marítimo terrestre, con el tiempo se han ido dando excepciones, según una calificación que con libertad ha manejado el legislador ordinario. Sobre esto, a modo de ejemplo puede citarse la Ley N° 7108/88, que excepcionó de la normativa general a la Isla de Chira, o la Ley N° 6515/80, que también exceptuó de aquella normativa general, los predios de la zona marítimo-terrestre declarada zona urbana, del distrito noveno, cantón central de Puntarenas, siempre que estuvieran legítimamente poseídos con anterioridad por particulares. También quedan exceptuadas, por disposición de la Ley N° 6043, y se les otorga un régimen privado pleno, las fincas cuya colindancia registralmente reconocida con anterioridad, lo fuera directamente el mar. Lo que puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, es que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, que ha sido declarada pública y que como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador, si bien este no es un tema que tenga relación con el principal discutido en la acción y por ello, deba ser analizado en la presente sentencia. Sin embargo, lo anterior nos sirve para entender que en lo que tiene que ver con la zona restringida, sea, los restantes 150 metros de la zona marítimo terrestre, debe reconocerse al legislador la posibilidad de dictar regulaciones que las circunstancias hagan necesarias, claro está, siempre que no se afecten derechos adquiridos u otros derechos reconocidos constitucionalmente, o que excedan el marco de la razonabilidad, esencial a cualquier norma jurídica. Fuera de allí, las disposiciones legislativas sobre la materia a que se contrae esta acción, son prácticamente intangibles para la jurisdicción constitucional.

V. LA CONSTITUCIÓN Y EL DECRETO EJECUTIVO N° 24400-MP-J-TUR

El Decreto Ejecutivo N° 24400-MP-J-TUR forma parte de una serie de ellos relacionados con el tema. Su innovación estriba en que permite la utilización del sistema de propiedad horizontal en edificios que se construyan dentro de la zona del Proyecto de Papagayo. En opinión del accionante, sin embargo, esta regulación produce una mezcla de trato entre propiedad particular o individual y propiedad común, fundamentalmente en lo relacionado con el terreno donde se asiente el edificio o edificios en cuestión. Si se analiza cuidadosamente la argumentación que sobre este extremo aporta el señor Nombre60819 , no encontramos la norma constitucional que se viole a raíz de lo anterior, ni siquiera un principio que pueda extraerse de su normativa de conjunto, puesto que en cualquier caso se estaría ante una premisa pacíficamente aceptada por el ordenamiento, en el sentido de que la llamada zona restringida, a través de un régimen de concesión, puede quedar bajo posesión particular, con posibilidad de transformación.

Aclarando que en ningún supuesto, el accionante se detiene a explicar los motivos que tiene para estimarlo así, resulta conveniente que repasemos, en el orden que él las cita, las normas de la Constitución Política que estima infringidas por virtud del Decreto 24.400 MP-J-TUR:

A. Artículo 11. Esta norma recoge el principio de legalidad, consecuentemente el llamado principio de legalidad constitucional, según el cual ningún funcionario público puede actuar sino en concordancia con los mandatos constitucionales y legales. Esta fidelidad exigida a los funcionarios o autoridades públicas, pues, recoge y se inspira en el principio de supremacía constitucional. No obstante su importancia, para el caso concreto no dice el accionante cómo resulta afectado el principio de legalidad cuando precisamente es la ley la que regula la posibilidad de que la concesión, o las edificaciones realizadas por el particular en zona marítimo terrestre, puedan ser gravadas para responder a préstamos de instituciones bancarias.

B. El artículo 33. Estima el recurrente que se da una violación a la igualdad ante la ley que garantiza este numeral de la Constitución, pero sobre este extremo también existe una ausencia de razones. Como el accionante no tiene juicio previo, es claro que no puede cifrar el reclamo sobre la desigualdad, en un acto o actos que, por virtud de las normas impugnadas, lo coloquen en una situación de desventaja, o se le dé un trato diferenciado, discriminatorio o injusto. Y, si por otra parte, vemos que la normativa impugnada le permite al concesionario someter a gravamen las edificaciones que construya en la zona restringida, más bien podría decirse que es para situarlo en posibilidad de ejercer razonablemente la ventaja que la concesión le otorga, puesto que, como dijimos, constituye un verdadero derecho real administrativo.

C. El artículo 49 (últimos dos párrafos). Es obvio que estas disposiciones, que se refieren al ámbito de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Desde esa perspectiva, pues, no ofrecen refuerzo alguno a la tesis del accionante, máxime si, como ya se ha indicado en los extremos precedentes, tampoco él se encarga de fundamentar en qué medida en esta vía podría pronunciarse la Sala.

D. El artículo 50. No hay del todo algún argumento que deba examinarse en relación a este punto, y si fuera por el tema de la calidad de vida que el Estado debe garantizar a las personas, habría que examinar actos o autorizaciones concretas de uso de la zona marítimo terrestre, para a través de mecanismos procesales idóneos, atacar tales acciones. A propósito del artículo 50 Constitucional, no resulta ocioso señalar, que la jurisprudencia constitucional ha ampliado la legitimación de las personas para acudir a la vía del amparo en defensa los derechos que allí se consagran para todos los habitantes del país.

E. El artículo 89. Otro tanto cabe afirmar de esta norma constitucional, porque no se le dan a la Sala razones que deban ser examinadas para ver en qué medida la normativa que se impugna atenta contra los fines que al Estado se le atribuyen.

F. El artículo 121 incisos 1) y 14). Tampoco se dan razones para saber en qué medida hay una infracción a este artículo que se refiere a las atribuciones y deberes de la Asamblea Legislativa en su competencia de legislar. Más bien, para entender las competencias legislativas, nuestro sistema asume un principio de libertad para la Asamblea Legislativa, solamente enervada por prohibición a texto expreso en la Constitución Política.

G. El artículo 140 incisos 3) y 19). Respecto de este numeral, se indica en la acción que el Poder Ejecutivo, al dictar el Decreto Ejecutivo N° 24400-MP-J-TUR contraría a la ley y, por tanto, "no está cumpliendo con su obligación constitucional de velar por el exacto cumplimiento de las leyes". En el escrito de interposición de la acción se dice que, "de concretarse lo que se pretende mediante los decretos impugnados, la naturaleza de la zona marítimo terrestre dejaría de ser una realidad para convertirse en una apariencia, al irrespetar el Ejecutivo los mandatos que la Constitución establecen" (sic, folio 23), pero como hemos dicho supra, las afirmaciones del accionante no se corresponden con la naturaleza de la zona marítima terrestre y los institutos jurídicos que comentamos. Aquí, entonces, se vuelve sobre la cuestión principal. La acción lo que pretende es que la Sala acepte que, siendo área común el terreno donde se asienta un edificio sometido a propiedad horizontal, según lo establece el Código Civil, evidentemente hay una imposibilidad jurídica para que en el caso de la zona marítimo terrestre se pueda dar esa figura. Ya se dijo, la Constitución Política no se ocupa de ofrecer alguna orientación en relación con la zona marítimo terrestre, de manera que se trata de una materia en la que el legislador tiene libertad, quedando sometidas sus reglas solamente a criterios de razonabilidad. En la situación que se examina, el Estado, a través de la ley y los respectivos reglamentos, puede establecer un marco jurídico a través del cual se regirán las concesiones otorgadas en la zona marítimo terrestre (zona restringida), particularmente en una región que, desde hace ya alrededor de veinte años fue declarada por el legislador, como de alta prioridad para el desarrollo del turismo en el país.

En cuanto a la "cara jurisprudencia" existente en la materia y a que se refiere la acción, no existe siquiera una cita que lleve a la necesidad de entrar a analizar el tema, de modo que como queda expresado en los considerandos precedentes, la cuestión debatida no puede resolverse conforme lo pretende el señor Nombre60819 .

Por lo expuesto, la acción debe declararse sin lugar.

POR TANTO:

Se declara sin lugar la acción.

Luis Paulino Mora M.

Nombre9143 R. E. Piza E. Luis Fernando Solano C.

Eduardo Sancho G. Carlos Ml. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

Voto N° 0506-1-97 INTERLOCUTORIO SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del día veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y siete.

Vista la gestión del señor Procurador de la República que corre a partir de folio 182, en la que solicita aclaración de un párrafo contenido en el Considerando IV de la sentencia N° 5210-97 que corre en autos.

Redacta el Magistrado Solano Carrera. y,

CONSIDERANDO:

I: El párrafo que solicita aclarar el señor Procurador General, dice:

“También quedan exceptuadas, por disposición de la Ley N° 6043, y se les otorga un régimen privado pleno, las fincas cuya colindancia registralmente reconocida con anterioridad, lo fuere directamente al mar…” Ciertamente, como lo argumenta el gestionante, la indicada Ley reconoce situaciones como las de referencia, cuando legítimamente se hubiere producido y no como en los ejemplos que él señala, al margen o contra los requisitos y disposiciones legales. Pero, aparte de que el artículo 6° de la Ley N° 6043 no tendría sentido, sino para reconocer situaciones jurídicas que estuvieran consolidadas, en los términos del artículo 34 Constitucional, debería matizarse el concepto de “régimen privado pleno”, que el párrafo en cuestión cita, en cuanto puede ir más allá de lo que la Ley establece y que se reseña en la gestión, como por ejemplo lo reglado por su artículo 25.

De toda suerte, a los fines de que el señor Procurador General no lleve sus temores más allá de lo razonable, debe agregarse que el punto de la sentencia por él rescatado, no es sustancial a lo decidido en la sentencia de repetida cita y simplemente formaba parte de un elenco de excepciones en esa tensión dominio público / dominio privado, que se ha producido a lo largo de la historia legislativa sobre zona marítimo terrestre.

Como consecuencia de lo dicho, lo que debe tenerse por aclarado en la sentencia de mérito es lo relativo a la frase “régimen privado pleno “que se desliza en el Considerando IV.

POR TANTO:

Se aclara que el concepto de “régimen privado pleno”, contenido en el Considerando IV de la Sentencia N° 5210-97 de las 16 horas del 02 de setiembre de 1997, debe entenderse entre otras cosas, dentro de lo preceptuado por el artículo 25 de la Ley N° 6043. En lo demás, se rechaza la gestión.

Luis Paulino Mora Mora Luis Fernando Salazar C. Eduardo Sancho G.

Carlos Ml. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. José Luis Molina Q.

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