Reform of Article 4 of Law 6758 on the Papagayo Gulf Tourism ProjectReforma al artículo 4 de la Ley 6758 sobre el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo

Legal Opinion : 167 - J of 24/10/2005 OJ-167-2005 October 24, 2005 Licenciada Rocío Barrientos Solano Area Chief Permanent Commission on Government and Administration Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to the hearing granted regarding the Bill for the “Reform of Article 4 of the Law Regulating the Development and Execution of the Papagayo Gulf Tourism Project”; No. 6758 of June 4, 1982, File No. 15.049.

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT The legal advisory services provided by the Attorney General's Office to the members of the Legislative Assembly, for the exercise of their parliamentary powers, are rendered as a non-binding legal opinion.

This is because the consultation originates from another Branch of the Republic, whose functions are irreplaceable by this Institution, via a formal ruling.

It is reiterated that our conformity with the consulted Bill cannot be assumed in the event of a lack of response. An effect not attributed by Costa Rican legislation, nor by Law 6758, for the Papagayo Tourism Development.

Furthermore, the Attorney General's Office is not included among the organs and entities listed in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly.

II.- PRIOR BILLS TO REFORM ARTICLE 4 OF LAW 6758 It must be taken into account that another Bill was in legislative procedure, file No. 14,998, to reform, among other rules, article 4 of Law 6758, archived on July 29, 2004, by unanimous negative ruling of the Special Tourism Commission.

Regarding the same, we rendered an opinion in Legal Opinion O. J.-074-2003, sent to Licda. Elvia Navarro Vargas, Secretary of the Economic Affairs Commission.

In relation to the original text of this Reform Bill, we issued an opinion in Legal Opinion O. J.-121-2003, in consultation with MSc. Jorge Luis Alvarez Pérez, President of the Special Tourism Commission.

III. - PURPOSE OF THE BILL The Bill regulates certain aspects of the execution of guarantees constituted over concession rights within the Papagayo Tourism Project, which is affirmed to be incompletely regulated by Executive Decree (No. 29794-MP-TUR).

It provides that the cancellation of the concession for breach by the concessionaire shall not affect the encumbrance (gravamen); the priority of the first-degree creditor to assume, in that scenario, the temporary administration of the rights and works, until the ICT awards the concession again; the notification to the latter of the public auction (remate), etc.

IV. - MAIN INNOVATIONS OF THE SUBSTITUTE TEXT As the most relevant innovations, the following are discussed:

IV.1) FINANCIAL ENTITIES The current text of Law 6758, article 4, authorizes the Banks of the National Banking System and State institutions to grant loans to the concessionaires referred to in that law, with a guarantee of the respective concession, buildings, improvements, and installations.

The Bill modifies the wording, indicating that concessionaires may mortgage (otorgar en hipoteca) their concession rights, constructions, installations, and improvements, as a guarantee for loans for the development of tourism projects.

Regarding this point, in Legal Opinion OJ-121-2003 we stated:

“The reform breaks the principle followed by Costa Rican legislation on the matter, as reflected in Law 6043, article 67:

“Banks of the National Banking System and State Institutions are authorized to grant loans to concessionaires of the restricted zone in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), with a guarantee of the respective concession and its buildings, improvements, and installations”.

Law 6043 and its Regulations apply, to the extent compatible, to the Papagayo Tourism Development Project. See article 93 in fine of Decree No. 7841-P.

Also, Executive Decree No. 22163-MP-H-TUR (article 1), repealed by Decree No. 29794-MP-TUR (art. 7), empowered Banks of the National Banking System and state institutions to grant loans to concessionaires for the development of tourism projects in the Gulf of Papagayo, with a guarantee of the concession and its buildings, improvements, and installations”.

It is important that the Deputies weigh the convenience for the public interest of this substitution.

As the Subcommittee Report (pp. 347 to 351) limits its comments to guarantees contracted with the banks of the National Banking System, in accordance with the principle of legality, which permeates administrative action, it is not recommended to suppress the reference to state banks and institutions.

The possibility that any private person, individual or legal entity, might figure as a lending entity must also be subject to assessment, in view of the forced executions that may occur for breach of the debt and the nature of full administrators of the concession that is recognized for creditors further below.

Due to their link of interdependence, it would not be viable to grant the constructions, installations, or improvements as a guarantee separate from the concession right. The Bill does not clarify this and could lend itself to twisted interpretations. (Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 14). In points IV.3 and IV.5, the mortgage of improvements is questioned.

IV.2) SURVIVAL OF THE ENCUMBRANCE UPON CANCELLATION OF THE CONCESSION From its origin, the Bill establishes that the cancellation of the concession for breach by the concessionaire shall not affect the encumbrances (gravámenes) that weigh upon it.

In our previous pronouncements, we objected to this survival of the encumbrance. Thus, in Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 16, it was expressed:

“VI.5) SURVIVAL OF THE ENCUMBRANCE UPON THE CANCELLATION OF THE CONCESSION: objections ‘In Legal Opinion O. J.-074-2003, pp. 32-33, we stated that: “It does not seem reasonable to extend beyond the legal term the possible tax and transfer consequences (encumbrances and annotations) of an extinguished right, through actions of creditors and annotators. If the real right of concession expires due to the expiration of the fixed term, it is not logical to prolong over time the accessory rights that derive from and depend on it. (…).

In an analogous sense, the Spanish Land Law No. 1/1992, in article 289.4, rules, and, in our country, Decree 29794-MP-TUR, Regulation governing the granting of real guarantees that encumber concessions of the Papagayo Gulf Tourism Zone:

‘Article 3.- If the concession were canceled or extinguished, the guaranteed obligation shall be considered due, and if the corresponding payment is not made, the encumbered goods and rights shall be sold at public auction.

The Costa Rican Tourism Institute shall formalize the corresponding contract with the winning bidder (rematario), so that the concession project is continued or else reformulated…’.

For this purpose, article 4 ibid obliges the ICT to notify ‘immediately the creditor of any action that the Institute initiates against the concessionaire that may affect the concession’.

The proper course is that the expiration of the contract terminates the real guarantee rights constituted by the concessionaire.

Article 107, number 6, of the Spanish Mortgage Law serves as an additional reference; it authorizes the mortgage of certain administrative concessions, prescribing that the mortgage remains pending ‘on the resolution of the concessionaire's right’.

From which the doctrine deduces that mortgages over administrative concessions, with real estate significance, are automatically extinguished upon the resolution of the mortgaging concessionaire's right, for any cause (expiration of the concession term, rescue, forfeiture for breach of obligations, etc.).

This is because the concessionaire mortgages the concession with its conditions and contingencies, as a real and revocable right. In case of resolution of the right, ‘the works or constructions revert to the State or granting public entity’. (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Derecho Hipotecario. Sixth Edition. T. IV. Bosch, Edit. Casa, Barcelona, pg. 439. Idem, T. VI, pg. 437-39. Idem, T. VI, pg. 440-442).

Hence, ‘when mortgaging an administrative concession, the duration thereof must be carefully considered, since within the framework of the encumbrance, an extension of the concessionaire's rights cannot be sought’. RIERA AISA, Luis: Hipoteca, in NEJS, T. XI, pg. 68).

By the principle of accessoriness, the guarantee right is subordinate to the existence of the concession right that gives it objective support and content, and from which it cannot be detached. The termination of the latter entails that of the mortgage.

The proper course is that the extinction of the concession, due to expiration of the term, final act declaring forfeiture (caducidad), or any other reason (Law 6758, arts. 13 and 14), entails that of the guarantee right, and if the obligation were not settled, the creditor can enforce the credit through the legal mechanisms provided for”.

In plain words: there cannot be a mortgage over a concession right that has no legal existence, due to having been canceled.

The duration of the mortgaged concession right is its impassable limit. If it ends, for any cause, it must produce, as a matter of law, as a natural effect, the extinction of the mortgage.

The thesis upheld is undisputed in administrative doctrine, and even civil doctrine. To the citations of authors made, other examples are added, among many:

“Mortgages constituted over administrative concessions are subject to the restriction of being automatically extinguished in the event of resolution of the mortgaging concessionaire's right. The administrative real right that the concession entails is extinguished, dragging down the constituted mortgage”. (GARCÍA PÉREZ, Marta. La utilización del dominio marítimo terrestre. Marcial Pons EDICA Jurídicas S. A. Madrid. 1995, p. 299) The concessionaire is obliged to place the public domain property they use “at the free disposal of the Administration if the concession expires or becomes extinguished”. (GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, pg. 505). “It is not possible for a guarantee to survive the credit it guarantees, by virtue of the principle accesorium sequitur principale”. TRABUCCHI, Alberto: Instituciones de Derecho Civil. Volume II. Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1967, pg. 160).

Note that upon the cancellation of the concession for serious breach by the concessionaire, the constructions pass into the hands of the ICT. (art. 13 in fine; Law 6758).

The Bill, by extending the mortgage over the concession right, despite it having been canceled, would create a contradictory situation within the law regarding the reversion of the constructions to the state entity.

IV. 3) Figure of the FULL ADMINISTRATOR (ADMINISTRADOR PLENO) For the event that the concession right comes to be canceled, due to breach of the concessionaire's obligations, the first-degree creditor, and so on successively, is attributed the character of “full administrator”, empowering them to “exploit the rights and powers of the concession, its constructions, installations, and improvements while a new definitive award is generated by the Costa Rican Tourism Institute, which must ensure that the established legal and regulatory requirements are met”.

The figure of the “full administrator” replaces that of the depositary (depositario), alluded to in the previous wording and which we criticized in Legal Opinion O. J.-121-2003, pp. 18 and 19, now enabling them to exploit the concession rights and erected works.

Nevertheless, several objections are made.

First. It is incorrect that the mortgage subsists over the canceled concession.

Second. Law 6758, article 13 in fine, establishes that in all cases of cancellation of a concession, “the installations or buildings shall become part of the Institute's patrimony, without prejudice to the damages caused to the project”.

This, we have just stated, raises a conflict over the ownership of the same between the Costa Rican Tourism Institute and the winning bidder who is awarded them at auction (subasta).

Third. From the foregoing, it is inferred that the mortgage of the installations, buildings, or improvements involves a problem of ownership, which must be resolved beforehand at the legislative level.

“The constitution of the encumbrance would only be possible if they are the property of the concessionaire, although subject to Public Law; not if they revert gratuitously to the Administration at the end of the contract, together with the use and enjoyment of the granted parcel”. (Legal Opinion OJ.-121-2003, pg 14).

Fourth. It is not clarified whether the administration is on a personal or third-party basis; nor the rights and responsibilities or obligations of the administrator (conservation, accountability, deposit of yields, etc.), the manner of constitution, entry into possession and return of the goods, oversight and controls, etc.

Fifth. The position of provisional manager, for an indeterminate time, while the new concession is awarded, by empowering them to exploit the rights and powers thereof, implies in reality the exercise of the status of concessionaire, without being subject to the legal requirements demanded for this (Decree No. 25439-MP-TUR, art 4 ff. and concordant), which is improper, and goes beyond simple administration.

IV.4) AWARD OF CONCESSION RIGHTS BEARING THE ENCUMBRANCE THAT WEIGHS UPON IT For the subsistence of the encumbrance upon the cancellation of the concession, due to breach, the new concessionaire who is awarded definitively “the concession rights and the property with its improvements”, the Bill provides, must “bear the encumbrance that weighs upon the concession”.

Against the fact that the mortgage endures after the cancellation of the concession, reference is made to the reasons noted in point IV.2) supra.

The nature of exclusivity and stability in the use that its holder must enjoy during the period of validity opposes the concession with a mortgage encumbrance, provided that no serious breaches by the concessionaire occur. Under that assumption, the Administration must guarantee the peaceful use and enjoyment of the public domain property (bien demanial). (Ruling C-186-88).

The administrative real right that arises from the public domain concession is protected in the enjoyment of the property, both against the Administration and against third parties. (GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Vol II. Edit. Tecnos S. A. 1992, pg. 464. VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho Administrativo. T. IV. Tipográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1952, pg 252. DIEZ, Manuel María. Derecho Administrativo. T. IV. Bibliográfica Ameba. Editores. Buenos Aires. 1969, pg. 530-31, among others).

The imposition of the encumbrance would create instability for the new holder, as their permanence on the property would depend on the will of third parties, and would imply unequal treatment compared to other concessionaires who do not bear it.

IV.5) NOTIFICATION TO THE ICT OF THE PUBLIC AUCTION AND ITS FINALITY Judicial duties are established to notify: a) the Costa Rican Tourism Institute of “the auction of mortgages (remate de hipotecas)”; and b) To request from the latter, once the “award proceeding (diligencia de adjudicación)” has been completed, a pronouncement, within a term of thirty calendar days, regarding compliance with legal and regulatory requirements in the new awardee. “Once said term (término) has elapsed, the auction shall become final”.

(It is recommended to replace the expression “auction of mortgages” with “the mortgage enforcement proceeding (proceso ejecutivo hipotecario)”, and “Once said term has elapsed” with “Once said period (plazo) has elapsed”, which is the correct term. Término is the specific day and time set to carry out an action. Plazo is the space of time - a set of hours, days, months, years - in which a legal act must be validly performed. And clarify that the notification must be made to the Board of Directors of the ICT, the organ granting the concession and responsible for authorizing its transfer. Law 6758, art 12. Law 6758, art 12. Executive Decree No. 25439-MP-TUR, art 12).

The power attributed to concessionaires to grant, as a mortgage guarantee for loans, the concession rights, their constructions, installations, and improvements, for the development of tourism projects, entails the possibility of auctioning them for non-payment.

A problem arises with the appropriate mechanism to ensure, on the one hand, compliance with legal requirements in the awardee, subject to administrative control, and, on the other, to effect judicial alienation, without creating anticipated rights in the winning bidder.

The ICT's decision regarding the fulfillment of such requirements could only be made in view of the person (individual or legal entity) who is the highest bidder at the auction, whose identity and conditions are uncertain beforehand.

Hence, that administrative pronouncement must logically occur between the period that elapses from the conclusion of the auction until its final approval, transferring title.

Having noted the above, several considerations on the Bill are pertinent:

First. Regarding the mortgage on the installations, buildings, or improvements, the need to standardize the issue of ownership of these at the legislative level is stressed. (See point IV.3, third paragraph).

Second. With the validity of article 13 in fine of Law 6758, a reservation must be made regarding the reversion there provided for in favor of the Costa Rican Tourism Institute.

Administrative concessions - writes Giménez Arnau - “are always granted with the condition of reversion to the State (ICT in this case); therefore, the latter, upon reclaiming the concession, should not have to bear the mortgage constituted over it”. (GIMÉNEZ ARNAU, Enrique. Tratado de Legislación Hipotecaria. Volume II. Ediciones españolas, S. A. Madrid. MCMXLI, pg. 63).

Although the doctrine admits that public domain concessions are mortgageable, but not the public domain goods themselves, it specifies that the mortgage and its possible execution fall upon the yields that the concessionaire obtains from the enjoyment or exploitation of the concession and the indemnities or prices that may correspond to them upon an anticipated extinction. (GARCÍA PÉREZ, M., Ob. cit., pg. 297).

Third. Regarding the possibility of mortgaging the concession rights of the Papagayo Tourism Project, encumbering them with administrative authorization, conditions or qualities that the concessionaires must meet, cf.: Law 6043, art 45; its Regulations, arts. 59 and 93 in fine; Decree No. 25439-MP-TUR, arts. 4, 7, 12 ff. and Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 7 ff., and judicial precedents cited therein. See, in accordance: ICT Regulation No. 5349 of March 1, 2005; Gazette No. 54 of March 17, 2005, for concession assignments.

Fourth. “The free exercise of the right of alienation in some cases, in which the Administration disregards the personal conditions and willingness of the assignee or acquirer to subject himself to the contract, and subordinating it in others to prior administrative authorization, entails a difference in treatment, not sufficiently justified on objective parameters. The judicial auction of a concession, by itself, does not confer on the awardee privileges that exceed common transfers.

In addition to circumventing the fulfillment of requirements, with the automatic authorization, the judicial authority would substitute for the administrative authority (Costa Rican Tourism Institute) in matters within its competence, which it must assess on a case-by-case basis”. (Legal Opinion O, J.-121-2003).

Fifth. Although the Bill seems to opt for the regulated nature of the administrative authorization, and considers it to have occurred through administrative silence, it must be remembered that: a) In the positive silence of the Administration, the required period begins to run from the receipt of the authorization request with all legal requirements. General Law of Public Administration, article 331, subsection 1). “From which it is deduced, a contrario sensu, and in this the predominant doctrine is followed, that it does not serve to legitimize invalid actions or actions with flagrant violation of the law”, as would occur if essential requirements are omitted, especially since the public interest immersed in the enjoyment of a public domain property is at stake. (Ruling C-138-88). b) Nor does positive silence operate through the passage of the period within which the Administration must rule when dealing with the exploitation of environmental goods, such as the maritime-terrestrial domain (demanio marítimo terrestre). (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings 1730-94, 6836-93, 1731-94, 2954-94, 5506-94, among others).

Sixth. In accordance with the prior nature of the authorization technique, the terms “award proceeding” must refer to the “provisional” one, which does not itself produce the transfer effect of ownership, and is subject to the condition precedent ex lege, at the winning bidder's charge, of complying with the legal requirements necessary to become a new concessionaire, in addition to completing the rest of the offered price, within the period set by the Judge. (Civil Procedure Code, arts. 652 and 657).

Once this is fulfilled, the subsequent judicial acts that consummate the definitive transfer of the goods would take place, with the provision of consequent measures (protocolization of documents, delivery of goods, etc.).

Regarding the nature of the public auction, the doctrine highlights that it is a complex procedural act, in which several acts from different subjects of the process converge, consisting of the Judge's offer, the offers of third parties, and the award to the highest bidder. (AZULA CAMACHO, Jaime. Manual de Derecho Procesal Civil. Procesos Civiles. Volume IV. 2nd edition. Editorial Temis S. A. Colombia. 1994, pg. 216).

In another sense, national jurisprudence conceptualizes the auction as an act of a complex nature, consisting of three elements: the edict, which sets the conditions of the auction; the auction proceeding, documented by means of the minutes issued by the Judge; and the approving resolution, in which the auction is deemed properly carried out, for complying with legal formalities, and the legally admissible offer, not improved upon by the other bidders. (FIRST CHAMBER OF THE COURT, resolutions 012-F-90, 8 of 1991 and 016-F-98. FIRST CIVIL TRIBUNAL, vote No. 382-L-2003. SECOND CIVIL TRIBUNAL, FIRST SECTION, resolutions numbers 463, 477 and 479, all three from 2002. AGRARIAN TRIBUNAL, votes 94-F-05, 0173-F-05, 192-F-05, 227-F-05).

Seventh. Indicate that with the final award, the winning bidder is subrogated in all the rights and obligations of the previous concessionaire, under the terms of the original concession.

IV.6) NON-APPLICATION OF RULES Finally, for the loans in question, the restrictions of Law 1644, article 61, subsection 2, and the stipulations in Law 4631, article 1, subsection d, are declared inapplicable.

Regarding the first point, in Legal Opinion O.J.-121-2003 we expressed:

“IX.- RELEASE OF RESTRICTIONS ON BORROWING COMPANIES WITH FOREIGN CAPITAL In its final part, the Bill provides that for loans to the concessionaires of the Papagayo tourism development, ‘the limitation regarding the proportion of national capital defined in article 61 subsection 2) of Law 1644, of September 26, 1953, and its reforms, Organic Law of the National Banking System, shall not apply’.

This law, in what is of interest, empowers the commercial banks of the National Banking System to finance credit operations to national tourism service companies when they prove that the majority ownership is of Costa Ricans.

By eliminating this restriction, the said commercial banks could grant loans for the development of tourism projects in Papagayo to national companies, or companies constituted in accordance with our laws, in which foreign partners or owners predominate.

It should be noted that the reform is of little utility because the concessions of the maritime-terrestrial domain are not freely obtainable by those who hold another nationality, since restrictions would always exist to grant them to foreign individuals or legal entities, according to articles 4 of Decree 7814-P, 47 of Law 6043 and 25 of its Regulations (Decree 7814-P), the last two of supplementary application to the Papagayo sector, in line with article 93 of that Regulation.

Specifically, the Regulation to the Law for the Development and Execution of the Papagayo Gulf Tourism Project, Decree 25439-MP-TUR, establishes:

“Article 4.- Concessions in the Project areas shall only be granted to entities constituted and domiciled in the country.

Concessionaires, as individuals, and the directors and representatives of the entities must accredit their moral and economic solvency before the Governing Council”.

Article 47 of Law 6043 prevents granting concessions to entities constituted in the country by foreigners, and to entities whose shares or quotas or capital are more than fifty percent owned by foreigners. It also prohibits entities holding concessions and their partners from ceding or transferring quotas or shares to foreigners. And declares contracts that contravene this null.

Numeral 25 of Decree 7814-P, subsection d), extends the prohibition of granting concessions ‘to any other type of entity, not included in the previous subsections, in which more than half of its members are not Costa Ricans’.

Aside from this legality obstacle, the point would require prudent assessment by the Legislative Assembly on the convenience of attracting foreign developers who will finance their projects with credits from national commercial banks, fundamentally state banks, and not foreigners who come to invest their own resources in the country. Given the scale of the projects being promoted in the area, they could even defund the credit portfolio for national investors or borrowers”.

Concerning the second aspect, Law No. 4631, of August 18, 1970 (Allocation of Profits Obtained by Banks for Goods Awarded at Auction, reformed by article 167 of Law 7558), article 1, sets the manner of allocating the net profits obtained by banks and other entities subject to the supervision of the General Superintendency of Financial Entities, derived from the exploitation and sale of the goods awarded to them at auction, to the extent they are sufficient:

Settle the obligation in favor of the executing bank or entity, the obligations of the former owner (ex propietario) or former debtor in their favor, and those of matured term they have with the other banks and entities supervised by the SUGEF, in proportion to the amount of the credits of each one (subsections a, b, c).

In what is of interest, subsection d) ibid provides that “The balance shall be delivered to the former owner”.

The Bank, as a Public Law entity, must adjust to that order of preference for the satisfaction of the debts owed. It is a regulated norm and is based on the principle of rationality of laws. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling No. 2000-04454, in connection with vote No. 2003-11923 of the same Chamber).

The allusion to “former owner”, and not “former concessionaire”, could justify a legislative amendment to expressly include the latter, but in our judgment it would not be sufficient to disapply the meritorious subsection d) to the concession rights over which a mortgage is constituted. First: because the concession right forms part of the constitutional right of property in its holder. It comprises the patrimonial rights of a person, with economic value. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2001-01246 and 07792-98. Legal Opinion O. J.-121-2003, pg. 7). Second: because the ambiguous wording with which the point is regulated also allows the mortgage over the constructions, installations, and improvements introduced by the concessionaire, an aspect we objected to above (sections IV.3 and IV.5 supra).

And it cannot be taken for granted, a priori, that there will be no balances to be returned.

It is observed from the legislative file that the doubt about the return of the excess amounts (to the former concessionaire or to the ICT), if any, was raised by the Legal Director of the National Bank of Costa Rica in the Special Tourism Commission (Minutes No. 30 of 11-13-03, folio 302), who suggested regulating the matter of the Surplus Law (Ley de Excedentes), as Law 4631 is known, the same as Law 1644, article 61, subsection d).

The Subcommittee Report accepted the recommendation, in March 2004, at folio 351, where it states: “…in the case of surpluses resulting from a foreclosure auction, the application of the provisions of subsection d) of article 1 of Ley 4631, of August 18, 1970, and its amendments, is excluded, so that if a remainder exists, it shall become part of the Bank's equity, in view of the project's risk and as an incentive for banking entities.” However, the suppression sidesteps the problem of ownership of the surpluses.

V.- CONCLUSIONS Summarizing the foregoing, it is concluded:

• A)The possibility of assuming, in the absence of a response from the Procuraduría General de la República, its conformity with a Bill to amend Ley N° 6758, de Desarrollo Turístico de Papagayo, is not provided for therein, nor in coastal regulations, and is improper.

Neither is the Procuraduría included among the bodies listed in article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa.

• B)As the approval or rejection of a bill to amend a law is an act within the exclusive purview of the Asamblea Legislativa and cannot be substituted by this Institution, the following observations on the consulted text are noted by way of a non-binding legal opinion:
• 1)Firstly, it is noted that another Bill, expediente N° 14.998, was in the legislative process to amend several provisions of Ley 6758, including article 4 of Ley 6758, on which we rendered an opinion in Legal Opinion O. J.-074-2003. It was archived by unanimous ruling of the Tourism Committee.
• 2)Given the necessary legality of administrative action and the possibility of assuming the role of full administrator (administrador pleno) in foreclosure proceedings on the mortgage of the concession right, it is advisable that the members of Congress weigh the amendment to eliminate the authorization for banks of the Sistema Bancario Nacional and State financial institutions to grant loans to concession holders of the Papagayo tourism development, secured by the respective concession, its buildings, and installations. This breaks the principle followed by coastal regulations on this matter, as embodied in article 67 of Ley 6043.
• 3)Clarify the manner of resolving the potential conflict of ownerships that may arise regarding improvements between the ICT, to which they revert (article 16), and the successful bidder (rematante) of the security. (Legal Opinions O. J.-074-2003 and O. J.-121-2003).
• 4)Review the terms according to which “the eventual cancellation of the concession due to non-compliance by the concession holder shall not affect the encumbrances weighing upon it.” The security is contingent on the existence of the concession right that provides its objective support and content. The proper outcome is that upon the extinguishment of the concession, by a firm declaration of expiration (caducidad) or any other cause, it carries with it, by operation of law, the termination of the constituted mortgage.
• 5)Several objections are raised against the figure of the full administrator (administrador pleno): a) It is incorrect that the mortgage survives the cancelled concession. b) The mortgage on the constructions, installations, and improvements raises a conflict over their ownership between the Instituto Costarricense de Turismo, to which they revert when the concession is cancelled, and the successful bidder (rematante) who is awarded them at auction. c) It is not clarified whether the administration is in a personal capacity or on behalf of another; nor are the rights and responsibilities or obligations of the administrator, the manner of its constitution, taking possession and returning the assets, oversight and controls, etc., addressed. d) The role of provisional manager (gestor provisional), for an indeterminate period while the new concession is awarded, by empowering them to exploit the rights and powers inherent to it, entails the exercise of the status of concession holder, without being subject to the legal requirements demanded for such, which is improper and exceeds simple administration.
• 6)The following arguments oppose the awarding of the concession bearing the encumbrance weighing upon it: a) The fact that the mortgage persists after the cancellation of the former. b) The instability it creates for the new holder, as their continued possession of the property depends on the will of third parties, against the exclusive nature of the concession. c) The duty of the Administration to guarantee the concession holder the peaceful use and enjoyment of the public domain asset (bien demanial), provided there are no serious breaches. d) And it implies unequal treatment compared to other concession holders who do not bear the encumbrance.
• 7)Regarding notification to the ICT, it is recommended: to replace the expression “mortgage foreclosure auction (remate de hipotecas)” with “the mortgage foreclosure proceeding (proceso ejecutivo hipotecario)”; “Once said term has elapsed (Transcurrido dicho término)” with “Once said period has elapsed (Transcurrido dicho plazo)”, which is correct; to relate the terms “award proceeding (diligencia de adjudicación)” to the “provisional” one; and to clarify that notification must be served on the Junta Directiva of the ICT, the granting body for the concession and the one responsible for authorizing its transfer. (Ley 6758, art 12. Decreto Ejecutivo N° 25439-MP-TUR, art 12).

Furthermore, several considerations are made: a) Regarding the mortgage on the building, installations, or improvements, the need to standardize the issue of their ownership is reiterated. b) With the validity of article 13 in fine of Ley 6759, the reversion provided for therein in favor of the ICT must be safeguarded. c) It entails a difference in treatment, unjustified by objective parameters, to demand in some cases of disposal of the concession the fulfillment of the requirements and conditions that new concession holders must meet, and to bypass them in others. The judicial auction of a concession, in itself, does not confer on the successful bidder (adjudicatario) privileges that exceed ordinary transfers. d) For authorization by administrative positive silence (silencio positivo), the application must meet all legal requirements (Ley General de la Administración Pública, art. 331, subsection 1°), and according to constitutional jurisprudence, it does not operate in the case of the exploitation of environmental assets, such as the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre). e) Indicate that upon the firm award, the successful bidder (rematante) is subrogated to all the rights and obligations of the previous concession holder, under the terms of the original concession.

• 8)Eliminating the limitation established by article 61, subsection 2), of Ley 1644, which empowers commercial banks of the Sistema Bancario Nacional to finance credit operations for national tourism service companies when they prove that the majority ownership corresponds to Costa Ricans, is of little use because concessions of the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) are not freely obtainable by nationals of other countries, since restrictions would always exist on granting them to foreign individuals or legal entities, according to articles 4 of Decreto 7814-P, 47 of Ley 6043, and 25 of its Reglamento (Decreto 7814-P), the latter two being supplementary applicable to the Papagayo sector, in line with article 93 of the same Reglamento.

Aside from the foregoing, the point would require a cautious assessment by the Asamblea Legislativa regarding the advisability of attracting foreign developers who finance their projects with credits from national commercial banks, fundamentally State-owned, rather than with foreigners who come to invest their own resources in the country. Given the scale of the projects being promoted in the area, they could even de-finance the credit portfolio for national investors or borrowers. (Legal Opinion O. J.-121-2003).

• 9)The non-application of article 1, subsection d), of Ley 4631 sidesteps the problem of the ownership of the surpluses. The concession right forms part of the constitutional right to property in its holder, and the ambiguous wording with which the point is regulated also permits the mortgage on the constructions, installations, and improvements introduced by the concession holder, an extreme we objected to in sections IV.3 and IV.5.

Yours respectfully, Dr. José J. Barahona Vargas Advisory Attorney General (Procurador Asesor)

Opinión Jurídica : 167 - J del 24/10/2005 OJ-167-2005 24 de octubre del 2005 Licenciada Rocío Barrientos Solano Jefa de Área Comisión Permanente de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a la audiencia conferida acerca del Proyecto de “Reforma del Artículo 4° de la Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico del Golfo Papagayo”; N° 6758 de 4 de junio de 1982, I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO La asesoría jurídica brindada por la Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa, para el ejercicio de sus atribuciones parlamentarias, lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante.

Esto en virtud de que la consulta proviene de otro Poder de la República, cuyas funciones son insustituibles por esta Institución, vía dictamen.

Se reitera la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el Proyecto consultado, ante una eventual falta de respuesta. Efecto que no atribuye la legislación costera, ni la Ley 6758, para el Desarrollo Turístico Papagayo.

Por lo demás, la Procuraduría General de la República no se encuentra comprendida dentro de los órganos y entidades que enuncia el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

II.- PROYECTOS ANTECEDENTES PARA REFORMAR EL ARTÍCULO 4 DE LA LEY 6758 Ha de tenerse en cuenta que estuvo en trámite legislativo otro Proyecto de Ley, 29 de julio del 2004 mediante dictamen negativo unánime de la Comisión Especial de Turismo.

Acerca del mismo nos pronunciamos en la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, remitida a la Licda. Elvia Navarro Vargas, Secretaria de la Comisión de Asuntos Económicos.

Con relación al texto original de este Proyecto de Reforma, emitimos criterio en la Opinión Jurídica O. J.-121-2003, a consulta del MSc. Jorge Luis Alvarez Pérez, Presidente de la Comisión Especial de Turismo.

III. -OBJETO DEL PROYECTO El Proyecto regula ciertos aspectos de la ejecución de las garantías constituidas sobre los derechos de concesión dentro del Proyecto Turístico de Papagayo, lo que se afirma está reglamentado en forma incompleta por Decreto Ejecutivo (N° 29794-MP-TUR).

Dispone que la cancelación de la concesión por incumplimiento del concesionario no afectará el gravamen; la prioridad del acreedor de primer grado para asumir en esa hipótesis la administración temporal de los derechos y obras, hasta que el ICT adjudique aquella de nuevo; la notificación a éste del remate, etc.

IV. -PRINCIPALES INNOVACIONES DEL TEXTO SUSTITUTIVO Como innovaciones de mayor relevancia, se comentan las siguientes:

IV.1) ENTIDADES FINANCIERAS El texto vigente de la Ley 6758, artículo 4°, autoriza a los Bancos del Sistema Bancario Nacional e instituciones del Estado para conceder préstamos a los concesionarios a que se refiere esa ley, con garantía de la respectiva concesión, edificaciones, mejoras e instalaciones.

El Proyecto modifica la redacción, indicando que los concesionarios pueden otorgar en hipoteca sus derechos de concesión, construcciones, instalaciones y mejoras, en garantía de préstamos para desarrollo de los proyectos turísticos.

Con atinencia a este punto, en la Opinión Jurídica OJ-121-2003 dijimos:

“La reforma quiebra el principio seguido por la legislación costera en la materia, que recoge la Ley 6043, artículo 67:

“Los bancos del Sistema Bancario Nacional e Instituciones del Estado quedan autorizados para conceder préstamos a los concesionarios de la zona restringida en la Zona Marítimo Terrestre, con garantía de la respectiva concesión y sus edificaciones, mejoras e instalaciones”.

La Ley 6043 y su Reglamento se aplica, en lo compatible, al Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo. Véase artículo 93 in fine del Decreto N° 7841-P.

También el Decreto Ejecutivo N° 22163-MP-H-TUR (artículo 1°), derogado por el Decreto N° 29794-MP- TUR (art. 7°), facultaba a los Bancos del Sistema Bancario Nacional e instituciones estatales a conceder préstamos a los concesionarios para el desarrollo de los proyectos turísticos en el Golfo de Papagayo, con garantía de la concesión y sus edificaciones, mejoras e instalaciones”.

Es importante que los señores diputados ponderen la conveniencia para el interés público de esta sustitución.

Como el Informe de Subcomisión (fs. 347 a 351) circunscribe sus comentarios a las garantías contraídas con los bancos del Sistema Bancario Nacional, en concordancia con el principio de legalidad, que permea el actuar administrativo, no se recomienda suprimir la referencia a los bancos e instituciones estatales.

Igualmente ha de ser motivo de valoración la posibilidad de que cualquier persona privada, física o jurídica, figure como entidad prestataria, de cara a las ejecuciones forzosas que puedan producirse por incumplimiento de la deuda y al carácter de administradores plenos de la concesión que líneas después se reconoce a los acreedores.

Por su nexo de interdependencia, no sería viable otorgar en garantía las construcciones, instalaciones o mejoras separadas del derecho de concesión. El Proyecto no lo aclara y podría prestarse a torcidas interpretaciones. (Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 14). En los puntos IV.3 y IV.5 se cuestiona la hipoteca de mejoras.

IV.2) SUBSISTENCIA DEL GRAVAMEN ANTE LA CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN Desde su origen, el Proyecto establece que la cancelación de la concesión por incumplimiento del concesionario no afectará los gravámenes que pesen sobre ella.

En nuestros pronunciamientos anteriores objetamos esa pervivencia del gravamen. Así en la Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 16, se expresó:

“VI.5) SUBSISTENCIA DEL GRAVAMEN AL SOBREVENIR LA CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN: objeciones ‘En la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, pgs. 32-33, externamos que: “No parece razonable alargar más allá del plazo legal las posibles consecuencias impositivas y traslaticias (gravámenes y anotaciones) de un derecho extinto, por acciones de los acreedores y anotantes. Si el derecho real de concesión expira por vencimiento del plazo fijado, no resulta lógico prolongar en el tiempo los derechos accesorios que de él derivan y dependen. (…).

En un sentido análogo se pronuncia la Ley del Suelo de España N° 1/1992, en el artículo 289.4 y, en nuestro país, el Decreto 29794-MP-TUR, Reglamento regulador del otorgamiento de las garantías reales que gravan las concesiones del Polo Turístico Golfo Papagayo:

‘Artículo 3°.- Si la concesión fuere cancelada o se extinguiere, se tendrá por vencida la obligación garantizada y si no se diere el pago correspondiente se rematarán los bienes y derechos gravados.

El Instituto Costarricense de Turismo formalizará con el rematario el correspondiente contrato, a fin de que se continúe el proyecto concesionado o bien se reformule…’.

Con tal propósito, el artículo 4° ibid obliga al ICT a notificar ‘inmediatamente al acreedor cualquier acción que el Instituto inicie contra el concesionario y que pueda afectar la concesión’.

Lo propio es que la expiración del contrato ponga fin a los derechos reales de garantía constituidos por el concesionario.

Sirve de referencia adicional el artículo 107, número 6, de la Ley Hipotecaria española, que autoriza la hipoteca de ciertas concesiones administrativas, prescribiendo que la hipoteca queda pendiente ‘de la resolución del derecho del concesionario’.

De donde deduce la doctrina que las hipotecas sobre concesiones administrativas, con trascendencia inmobiliaria, se extinguen automáticamente ante la resolución del derecho del concesionario hipotecante, por cualquier causa (expirar el plazo de la concesión, rescate, caducidad por incumplimiento de las obligaciones, etc).

Esto por cuanto el concesionario hipoteca la concesión con sus condicionamientos y contingencias, como derecho real y revocable. En caso de resolución del derecho, ‘las obras o construcciones revierten al Estado o entidad pública concedente’. (ROCA SASTRE, Ramón Ma. Derecho Hipotecario. Sexta Edición. T. IV. Bosch, Casa Edit. Barcelona, pg. 439. Idem, T. VI, pg. 437-39. Idem, T. VI, pg. 440-442).

De ahí que ‘al hipotecarse una concesión administrativa, deberá tenerse muy en cuenta la duración de la misma, ya que en el juego del gravamen no puede pretenderse una prórroga en los derechos del concesionario’. RIERA AISA, Luis: Hipoteca, en NEJS, T. XI, pg. 68).

Por el principio de accesoriedad, el derecho de garantía se supedita a la existencia del derecho de concesión que le da soporte objetivo, contenido y de la que no puede desligarse. El fenecimiento de éste apareja el de la hipoteca.

Lo procedente es que la extinción de la concesión, por vencimiento del plazo, acto firme declaratorio de la caducidad, o cualquier otro motivo (Ley 6758, arts. 13 y 14), acarree la del derecho garante, y si la obligación estuviere sin cancelar, el acreedor pueda hacer efectivo el crédito por los mecanismos legales que se prevean”.

En palabras llanas: no puede haber hipoteca sobre un derecho de concesión que no tiene existencia jurídica, por haberse cancelado.

La duración del derecho de concesión hipotecado es su límite infranqueable. Si éste finaliza, por cualquier causa, debe producir, de pleno derecho, como efecto natural, la extinción de la hipoteca.

La tesis que se sostiene es pacífica en la doctrina administrativista, y aún civilista. A las citas de autores hechas se agregan otros ejemplos, entre muchos:

“Las hipotecas constituidas sobre concesiones administrativas están sujetas a la restricción de quedar extinguidas automáticamente en caso de resolución del derecho del concesionario hipotecante. El derecho real administrativo que la concesión comporta se extingue, arrastrando la hipoteca constituida”. (GARCÍA PÉREZ, Marta. La utilización del dominio marítimo terrestre. Marcial Pons EDICA Jurídicas S. A. Madrid. 1995, p. 299) El concesionario está obligado a poner el inmueble del dominio público que utiliza “a la libre disposición de la Administración si la concesión caducase o se extinguiese”. (GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, pg. 505).

“No es posible que una garantía sobreviva al crédito que garantiza, en virtud del principio accesorium seguitur principale”. TRABUCCHI, Alberto: Instituciones de Derecho Civil. Tomo II. Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1967, pg. 160).

Nótese que al cancelarse la concesión por incumplimiento grave del concesionario, las construcciones pasan a manos del ICT. (art. 13 in fine; Ley 6758).

El Proyecto, al extender la hipoteca sobre el derecho concesional, pese a haberse éste cancelado, crearía una situación contradictoria a lo interno de ley en torno a la reversión de las construcciones al ente estatal.

IV. 3) Figura del ADMINISTRADOR PLENO Para el evento de que llegue a cancelarse el derecho de concesión, por incumplimiento de las obligaciones del concesionario, se atribuye al acreedor de primer grado y así sucesivamente el carácter de “administrador pleno”, facultándoles para “explotar los derechos y potestades de la concesión, sus construcciones, instalaciones y mejoras en tanto se genere una nueva adjudicación definitiva por parte del Instituto Costarricense de Turismo, el que deberá velar porque se cumplan los requisitos legales y reglamentarios establecidos”.

La figura del “administrador pleno” sustituye la del depositario, a que aludía la redacción anterior y criticamos en la Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pgs. 18 y 19, habilitándole ahora a la explotación de los derechos de concesión y obras erigidas.

Con todo, se hacen varios reparos.

Primero. Es incorrecto que la hipoteca subsista a la concesión cancelada.

Segundo. La Ley 6758, artículo 13 in fine, estatuye que en todos los casos de cancelación de una concesión, “las instalaciones o edificaciones pasarán a formar parte del patrimonio del Instituto, sin perjuicio de los daños y perjuicios causados al proyecto”.

Ello, acabamos de decir, suscita un conflicto sobre la propiedad de las mismas entre el Instituto Costarricense de Turismo y el rematante que se las adjudique en subasta.

Tercero. De lo anterior se infiere que la hipoteca de las instalaciones, edificaciones o mejoras envuelve un problema de pertenencia, que ha de resolverse de previo a nivel legislativo.

“La constitución del gravamen únicamente sería posible si son propiedad del concesionario, aunque sometidas al Derecho Público; no si revierten gratuitamente a la Administración al finalizar el contrato, con el uso y disfrute de la parcela concedida”. (Opinión Jurídica OJ.-121-2003, p 14).

Cuarto. No se clarifica si la administración es a título personal o ajeno; ni los derechos y responsabilidades u obligaciones del administrador (conservación, rendición de cuentas, depósito de rendimientos, etc.), forma de constituirse, de entrar en posesión y devolución de los bienes, vigilancia y controles, etc.

Quinto. El cargo de gestor provisional, por tiempo indeterminado, mientras se adjudica la nueva concesión, al facultarle a explotar los derechos y potestades de ésta, implica en la realidad el ejercicio de la calidad de concesionario, sin sujetarse a los requisitos legales que se exigen para ello (Decreto N° 25439-MP-TUR, art 4° sigts y concordantes), lo que es impropio, y rebasa la simple administración.

IV.4) ADJUDICACIÓN DE LOS DERECHOS DE CONCESIÓN SOPORTANDO GRAVAMEN QUE PESE SOBRE ÉSTA Para la subsistencia del gravamen ante la cancelación de la concesión, por causa de incumplimiento, el nuevo concesionario que se adjudique en firme “los derechos de concesión y el inmueble con sus mejoras”, dispone el Proyecto, debe “soportar el gravamen que pese sobre la concesión”.

Contra el hecho de que perdure la hipoteca tras la cancelación de la concesión, se remite a las razones anotadas en el punto IV.2) supra.

A la concesión con gravamen hipotecario se opone su carácter excluyente y la estabilidad en el aprovechamiento que debe gozar su titular durante el período de vigencia, siempre que no medien incumplimientos graves del concesionario. Bajo ese supuesto, la Administración debe garantizarle el uso y disfrutes pacíficos del bien demanial. (Dictamen C- 186-88).

El derecho real administrativo que surge de la concesión demanial está protegido en el goce del bien, tanto frente a la Administración, como frente a terceros. (GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Vol II. Edit. Tecnos S. A. 1992, pg. 464. VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho Administrativo. T. IV. Tipográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1952, pg 252. DIEZ, Manuel María. Derecho Administrativo. T. IV. Bibliográfica Ameba. Editores. Buenos Aires. 1969, pg. 530-31, entre otros).

La imposición del gravamen crearía inestabilidad al nuevo titular, al depender su permanencia en el inmueble de la voluntad de terceros, e implicaría un trato desigual frente a los demás concesionarios que no lo soportan.

IV.5) NOTIFICACIÓN AL ICT DEL REMATE Y FIRMEZA DE ESTE Se establecen los deberes judiciales de notificar: a) al Instituto Costarricense de Turismo “el remate de hipotecas”; y b) Solicitar a éste, una vez realizada la “diligencia de adjudicación”, un pronunciamiento, dentro del plazo de treinta días naturales, acerca de la observancia de los requisitos legales y reglamentarios en el nuevo adjudicatario. “Transcurrido dicho término, el remate quedará firme”.

(Se recomienda sustituir la expresión “remate de hipotecas” por “el proceso ejecutivo hipotecario”, y “Transcurrido dicho término” por “Transcurrido dicho plazo”, que es lo correcto. Término es el día y hora concreta fijados para llevar a cabo una actuación. Plazo es el espacio de tiempo -conjunto de horas, días, meses, años- en que se debe realizar válidamente un acto jurídico. Y aclarar que la notificación ha de practicarse a la Junta Directiva del ICT, órgano otorgante de concesión y encargado de autorizar su traspaso. Ley 6758, art 12. Ley 6758, art 12. Decreto Ejecutivo N° 25439-MP-TUR, art 12).

La facultad atribuida a los concesionarios de otorgar en garantía hipotecaria de préstamos, los derechos de concesión, sus construcciones, instalaciones y mejoras, para el desarrollo de los proyectos turísticos, entraña la posibilidad de subastarlos por impago.

Un problema se presenta con el mecanismo apropiado para asegurar por una parte la observancia de requisitos legales en el adjudicatario, sujetos a control administrativo, y, por otra, hacer efectiva la enajenación judicial, sin crear derechos anticipados en el rematante.

La decisión del ICT en torno a la concurrencia de tales requisitos sólo podría darse con vista de la persona (física o jurídica) que resulte mejor postor en la subasta, cuya identidad y condiciones son inciertas con antelación.

De ahí que ese pronunciamiento administrativo debe producirse, por lógica, entre el lapso que transcurre desde que concluye el remate hasta su aprobación en firme, traslativa de la titularidad.

Acotado lo anterior, cabe hacer varias consideraciones al Proyecto:

Primero. Relativo a la hipoteca sobre las instalaciones, edificaciones o mejoras, se insiste en la necesidad de uniformar en el plano legislativo el tema de la propiedad de éstas. (Vid pto. IV.3, apte. tercero).

Segundo. Con la vigencia del artículo 13 in fine de la Ley 6758, ha de hacerse reserva de la reversión ahí prevista a favor del Instituto Costarricense de Turismo.

Las concesiones administrativas -escribe Giménez Arnau- “se otorgan siempre con la condición de reversión al Estado (ICT en el caso); por lo cual éste, al recabar la concesión, no debe tener que soportar la hipoteca constituida sobre la misma”. (GIMÉNEZ ARNAU, Enrique. Tratado de Legislación Hipotecaria. Tomo II. Ediciones españolas, S. A. Madrid. MCMXLI, pg. 63).

Si bien la doctrina admite que las concesiones demaniales sean hipotecables, no los bienes de dominio público en sí, precisa que la hipoteca y su posible ejecución recae sobre los rendimientos que el concesionario obtenga con el disfrute o explotación de la concesión y las indemnizaciones o precios que le puedan corresponderle ante una extinción anticipada. (GARCÍA PÉREZ, M., Ob. cit., pg. 297).

Tercero En punto a la posibilidad de hipotecar los derechos de concesión del Proyecto Turístico Papagayo, de gravarlos con autorización administrativa, condiciones o calidades que deben reunir los concesionarios, cfr.: Ley 6043, art 45; su Reglamento, arts. 59 y 93 in fine; Decreto N° 25439-MP-TUR, arts. 4°, 7, 12 sigtes. y Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 7 sigts, y antecedentes judiciales ahí citados. Vid., en consonancia: Reglamento del ICT N° 5349 del 1° de marzo del 2005; Gaceta N° 54 del 17 de marzo del 2005, para cesiones de concesión.

Cuarto. “Conlleva una diferencia de trato, no suficientemente justificada en parámetros objetivos, el libre ejercicio del derecho de enajenación en unos casos, en los que la Administración se desentiende de las condiciones personales y disponibilidad del cesionario o adquirente a sujetarse al contrato, y subordinarlo en otros a la previa autorización administrativa. La subasta judicial de una concesión, por sí, no confiere al adjudicatario privilegios que excedan de los traspasos comunes.

Amén de soslayar el cumplimiento de requisitos, con la autorización automática la autoridad judicial sustituiría al administrativa (Instituto Costarricense de Turismo) en asuntos de su competencia, que ésta ha de valorar casuísticamente”. (Opinión Jurídica O, J.-121-2003).

Quinto. Aunque el Proyecto parece decantarse por el carácter reglado de la autorización administrativa, y la tiene por operada por silencio administrativo, ha de recordarse que: a) En el silencio positivo de la Administración el plazo requerido comienza a correr desde que se reciba la solicitud de autorización con todos los requisitos legales. Ley General de la Administración Pública, artículo 331, aparte 1º). “De lo que deduce, a contrario sensu, y en esto se sigue la doctrina predominante, que no se da para legitimar actuaciones inválidas o con flagrante infracción de ley”, como ocurriría si se omiten requisitos esenciales, máxime que está en juego el interés público inmerso en el goce de un bien demanial. (Dictamen C-138-88). b) Tampoco opera el silencio positivo por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debe pronunciarse tratándose de la explotación de bienes medioambientales, como es el demanio marítimo terrestre. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1730-94, 6836-93, 1731-94, 2954-94, 5506-94, entre otras).

Sexto. Acorde al carácter previo de la técnica autorizatoria, los términos “diligencia de adjudicación” deben referirse a la “provisional”, que no produce por sí el efecto traslativo de la propiedad, y queda sujeta a la condición suspensiva ex lege, a cargo del rematante, de cumplir los requisitos legales necesarios para convertirse en nuevo concesionario, a más de completar el resto del precio ofrecido, en el plazo que le fije el Juez. (Código Procesal Civil, arts. 652 y 657).

Llenado esto, tendrían lugar los actos judiciales posteriores que consuman la transmisión definitiva de los bienes, con disposición de las medidas consecuentes (protocolización de piezas, entrega de bienes, etc.).

En cuanto a la naturaleza del remate, la doctrina pone de relieve que es un acto procesal complejo, en el que convergen varios actos provenientes de distintos sujetos del proceso, constituidos por el ofrecimiento del Juez, las ofertas de terceros y la adjudicación al mejor postor. (AZULA CAMACHO, Jaime. Manual de Derecho Procesal Civil. Procesos Civiles. Tomo IV. 2° edición. Editorial Temis S. A. Colombia. 1994, pg. 216).

En otro sentido, la jurisprudencia nacional conceptúa el remate como un acto de carácter complejo, integrado de tres elementos: el edicto, que fija las condiciones de la subasta; la diligencia de remate, documentada por medio del acta que extiende el Juez, y la resolución aprobatoria, en la que tiene por bien efectuado el remate, por ajustarse a las formalidades legales, y la oferta legalmente admisible, no mejorada por los demás oferentes. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 012-F-90, 8 de 1991 y 016-F-98. TRIBUNAL PRIMERO CIVIL, voto N° 382-L-2003. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIIÓN PRIMERA, resoluciones números 463, 477 y 479, las tres del 2002. TRIBUNAL AGRARIO, votos 94-F-05, 0173-F-05, 192-F-05, 227-F-05).

Sétimo. Indicar que con la adjudicación firme el rematante se subroga en todos los derechos y obligaciones del anterior concesionario, en los términos de la concesional original.

IV.6) INAPLICACIÓN DE NORMAS Por último, para los préstamos en cuestión se declaran inaplicables las restricciones de la Ley 1644, artículo 61, inciso 2°, y lo estipulado en la Ley 4631, artículo 1°, inciso d.

Tocante a lo primero, en la Opinión Jurídica O.J.-121-2003 expresamos:

“IX.- LIBERACIÓN DE RESTRICCIONES A EMPRESAS PRESTATARIAS CON CAPITAL EXTRANJERO En su parte final, el Proyecto dispone que para préstamos a los concesionarios del desarrollo turístico de Papagayo ‘no regirá la limitación en cuanto (a) la proporción de capital nacional definida en el artículo 61 inciso 2) de la Ley 1644, de 26 de setiembre de 1953, y sus reformas, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional’.

Esta, en lo que interesa, faculta a los bancos comerciales del Sistema Bancario Nacional a financiar operaciones de crédito a empresas nacionales de servicios de turismo cuando prueben que la propiedad mayoritaria es de costarricenses.

Al eliminarse esa cortapisa, los expresados bancos comerciales podrían conferir préstamos para el desarrollo de proyectos turísticos en Papagayo a empresas nacionales, o constituidas de acuerdo con nuestras leyes, en las que predominen socios o titulares foráneos.

Es de notar que la reforma es de poca utilidad porque las concesiones del demanio marítimo terrestre no son de libre obtención por quienes tengan otra nacionalidad, toda vez que siempre existirían restricciones para otorgarlas a personas físicas o jurídicas extranjeras, según los artículos 4° del Decreto 7814-P, 47 de la Ley 6043 y 25 de su Reglamento (Decreto 7814-P), los últimos dos de aplicación supletoria al sector de Papagayo, a tono con el artículo 93 de ese Reglamento.

De manera específica, el Reglamento a la Ley para el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, Decreto 25439-MP-TUR, establece:

“Artículo 4°.- Sólo se otorgarán concesiones en las áreas del Proyecto a entidades constituidas y domiciliadas en el país.

Los concesionarios, personas físicas, los directores y representantes de las entidades deberán acreditar su solvencia moral y económica ante el Consejo Director”.

El artículo 47 de la Ley 6043 impide dar concesiones a entidades constituidas en el país por extranjeros, y a entidades cuyas acciones o cuotas o capital correspondan en más de cincuenta por ciento a extranjeros. Prohíbe también a las entidades que tuvieren concesiones y a sus socios, ceder o traspasar cuotas o acciones a extranjeros. Y declara nulos los contratos que lo contravengan.

El numeral 25 del Decreto 7814-P, inciso d), amplía la prohibición de otorgar concesiones ‘a cualquier otro tipo de entidad, no comprendida en los incisos anteriores, en que más de la mitad de sus miembros no sean costarricenses’.

Aparte de ese escollo de legalidad, el punto requeriría una prudente valoración por parte de la Asamblea Legislativa sobre la conveniencia de atraer desarrolladores foráneos que financiarán sus proyectos con créditos de los bancos comerciales nacionales, fundamentalmente estatales, y no extranjeros que vengan a invertir recursos propios en el país. Por lo cuantioso de los proyectos que se impulsan en la zona, podrían incluso desfinanciar la cartera crediticia para inversionistas o prestatarios nacionales”.

Atinente al segundo aspecto, la Ley N° 4631, de 18 de agosto de 1970 (Destino de Utilidades que Obtengan los Bancos por Bienes Adjudicados en Remate, reformada por el artículo 167 de la Ley 7558), artículo 1°, fija la forma de imputar las utilidades netas que obtengan los bancos y demás entidades sujetas a la supervisión de la Superintendencia General de Entidades Financieras, derivadas de la explotación y venta de los bienes que se adjudiquen en remate, hasta donde alcancen:

Cancelar la obligación a favor del banco o entidad ejecutante, las obligaciones del ex propietario o ex deudor a favor de los mismos y las de plazo vencido que tuviere con los demás bancos y entidades supervisadas por la SUGEF, en proporción al monto de los créditos de cada uno (incs. a, b, c).

En lo que interesa, el inciso d) ibid dispone que “El saldo le será entregado al ex propietario”.

A ese orden de preferencia para la satisfacción de los créditos debidos ha de ajustarse el Banco, como entidad de Derecho Público. Es normativa reglada y tiene fundamento en el principio de racionalidad de las leyes. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia N° 2000-04454, en conexidad con el voto N° 2003-11923 de la misma Sala).

La alusión al “ex propietario”, y no “ex concesionario”, podría justificar una enmienda legislativa para incluir éste de modo expreso, pero a nuestro juicio no sería suficiente para desaplicar el inciso d) de mérito a los derechos de concesión sobre los que se constituye hipoteca. Primero: porque el derecho de concesión forma parte del derecho constitucional de propiedad en su titular. Comprende los derechos patrimoniales de una persona, con valor económico. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2001-01246 y 07792-98. Opinión Jurídica O. J.-121-2003, pg. 7). Segundo: porque la ambigua redacción con que se norma el punto permite también la hipoteca sobre las construcciones, instalaciones y mejoras que introduce el concesionario, extremo que objetamos líneas arriba (apartes IV.3 y IV.5 supra).

Y tampoco puede darse por sentado, a priori, que no habrán saldos a restituir.

Se aprecia el expediente legislativo que la duda acerca de la devolución de los excedentes (al ex concesionario o al ICT), si los hubiere, la planteó el Director Jurídico del Banco Nacional de Costa Rica en la Comisión Especial de Turismo (Acta N° 30 del 13-11-03, folio 302), quien sugirió regular el tema de la Ley de Excedentes, como se le conoce a la Ley 4631, igual que la Ley 1644, artículo 61, inciso d).

El Informe de Subcomisión acogió la recomendación, en marzo del 2004, a folio 351, donde se lee: “…para el caso de los excedentes producto de un remate, se excluye de aplicación lo establecido en el inciso d) del artículo 1 de la Ley 4631, de 18 de agosto de 1970 y sus reformas, con el fin de que si quedara un remanente, éste pase a formar parte del patrimonio del Banco, en vista del riesgo del proyecto y como un incentivo para las entidades bancarias”.

Sin embargo, la supresión elude el problema de la titularidad sobre los excedentes.

V.- CONCLUSIONES Resumiendo lo expuesto, se concluye:

• A)La posibilidad de asumir, ante una falta de respuesta de la Procuraduría General de la República, su conformidad con un Proyecto para modificar la Ley N° 6758, de Desarrollo Turístico de Papagayo, no se prevé en ésta, ni en la normativa costera, y resulta improcedente.

Tampoco la Procuraduría se encuentra comprendida dentro de los órganos que enumera el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

• B)Como la aprobación o desestimatoria de un proyecto de reforma de ley es un acto de exclusivo resorte de la Asamblea Legislativa e insustituible por esta Institución, a modo de una opinión jurídica no vinculante se anotan las siguientes observaciones al texto consultado:
• 1)En primer término, se advierte que estuvo en el trámite legislativo otro Proyecto de Ley, Ley 6758, acerca del cual nos pronunciamos en la Opinión Jurídica O. J.-074-2003. Fue archivado por dictamen unánime de la Comisión de Turismo.
• 2)Ante la necesaria legalidad del actuar administrativo y posibilidad de asumir el carácter de administrador pleno en las ejecuciones forzosas de la hipoteca del derecho de concesión, conviene que los señores diputados ponderen la reforma de suprimir la autorización a los bancos del Sistema Bancario Nacional e instituciones financieras del Estado para conceder préstamos a los concesionarios del desarrollo turístico de Papagayo, con garantía de la respectiva concesión, sus edificaciones e instalaciones. Quiebra el principio seguido por la normativa costera en la materia, que recoge la Ley 6043 en el artículo 67.
• 3)Aclarar la forma de resolver el eventual conflicto de titularidades que puede presentarse con las mejoras entre el ICT, al que revierten (artículo 16), y el rematante de la garantía. (Opiniones Jurídicas O. J.-074-2003 y O. J.-121-2003).
• 4)Revisar los términos según los cuales “la eventual cancelación de la concesión por incumplimiento del concesionario no afectará los gravámenes que pesen sobre ella”.

La garantía está supeditada a la existencia del derecho de concesión que le da soporte objetivo y contenido. Lo propio es que al extinguirse la concesión, por declaratoria firme de caducidad o cualquier otra causa, lleve consigo, de pleno derecho, el fenecimiento de la hipoteca constituida.

• 5)Contra la figura del administrador pleno se hacen varios reparos: a) Es incorrecto que la hipoteca subsista a la concesión cancelada. b) La hipoteca de las construcciones, instalaciones y mejoras suscita un conflicto sobre la propiedad de las mismas entre el Instituto Costarricense de Turismo, al que reviertan cuando se cancela la concesión, y el rematante que se las adjudica en la subasta. c) No se aclara si la administración es a título personal o ajeno; ni los derechos y responsabilidades u obligaciones del administrador, la forma de constituirse, de entrar en posesión y devolución de los bienes, vigilancia y controles, etc. d) El cargo de gestor provisional, por tiempo indeterminado, mientras se adjudica la nueva concesión, al facultarle a explotar los derechos y potestades inherentes a ésta, comporta el ejercicio de la calidad de concesionario, sin sujetarse a los requisitos legales que se exigen para ello, lo que es impropio, y rebasa la simple administración.
• 6)A la adjudicación de la concesión soportando el gravamen que pese sobre ésta se opone: a) El hecho de que persista la hipoteca tras la cancelación de aquella. b) La inestabilidad que crea al nuevo titular, al depender su permanencia en el inmueble de la voluntad de terceros, contra el carácter excluyente de la concesión. c) El deber de la Administración de garantizar al concesionario el uso y disfrute pacíficos del bien demanial, siempre que no medien incumplimientos graves. d) E implica un trato desigual frente a los demás concesionarios que no soportan el gravamen.
• 7)En cuanto a la notificación al ICT, se recomienda: sustituir la expresión “remate de hipotecas” por “el proceso ejecutivo hipotecario”; “Transcurrido dicho término” por “Transcurrido dicho plazo”, que es lo correcto; referir los términos “diligencia de adjudicación” a la “provisional”; y aclarar que la notificación ha de practicarse a la Junta Directiva del ICT, órgano otorgante de concesión y encargado de autorizar su traspaso. (Ley 6758, art 12. Decreto Ejecutivo N° 25439-MP-TUR, art 12).

Además, se hacen varias consideraciones: a) Respecto de la hipoteca sobre la edificación, instalaciones o mejoras, se insiste en la necesidad de uniformar el tema de su propiedad. b) Con la vigencia del artículo 13 in fine de la Ley 6759, debe dejarse a salvo la reversión ahí prevista a favor del ICT. c) Conlleva una diferencia de trato, no justificada en parámetros objetivos, exigir en unos casos de enajenación de la concesión el cumplimiento de los requisitos y condiciones que deben cumplir los nuevos concesionarios, y obviarlos en otros. La subasta judicial de una concesión, por sí, no confiere al adjudicatario privilegios que excedan de los traspasos comunes. d) Para la autorización por silencio positivo de la Administración la solicitud debe cumplir todos los requisitos legales (Ley General de la Administración Pública, art. 331, apte. 1°), y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional no opera tratándose de la adjudicación firme el rematante se subroga en todos los derechos y obligaciones del anterior concesionario, en los términos de la concesión original.

• 8)Eliminar la limitación que establece el artículo 61 inciso 2), de la Ley 1644, que faculta a los bancos comerciales del Sistema Bancario Nacional a financiar operaciones de crédito a empresas nacionales de servicios de turismo cuando prueben que la propiedad mayoritaria corresponde a costarricenses, es de poca utilidad porque las concesiones del demanio marítimo terrestre no son de libre obtención por los nacionales de otros países, toda vez que siempre existirían restricciones para otorgarlas a personas físicas o jurídicas extranjeras, según los artículos 4° del Decreto 7814-P, 47 de la Ley 6043, y 25 de su Reglamento (Decreto 7814-P), los últimos dos de aplicación supletoria al sector de Papagayo, a tono con el artículo 93 del mismo Reglamento.

Aparte de lo anterior, el punto requeriría una prudente valoración por parte de la Asamblea Legislativa sobre la conveniencia de atraer desarrolladores foráneos que financien sus proyectos con créditos de los bancos comerciales nacionales, fundamentalmente estatales, y no extranjeros que vengan a invertir en el país recursos propios. Por lo cuantioso de los proyectos que se impulsan en la zona, podrían incluso desfinanciar la cartera crediticia para inversionistas o prestatarios nacionales. (Opinión Jurídica O. J.-121-2003).

• 9)La inaplicación del artículo 1°, inciso d), de la Ley 4631 elude el problema de la titularidad de los excedentes. El derecho de concesión forma parte del derecho constitucional de propiedad en su titular, y la ambigua redacción con que se norma el punto permite también la hipoteca sobre las construcciones, instalaciones y mejoras introducidas por el concesionario, extremo que objetamos en los apartes IV.3 y IV.5.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Asesor