Legal status of properties titled under Law 7599 after its annulment for unconstitutionalitySituación legal de fincas tituladas bajo Ley 7599 tras su anulación por inconstitucionalidad

Opinion: 321 of 09/10/2003 C-321-2003 October 9, 2003 Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi Minister Ministry of Environment and Energy S. D. Dear Mr. Minister:

With the approval of the Deputy Attorney General, I respond to your Official Letter DM-717-2003, in which you consult us on the legal situation of properties titled by private individuals through Law 7599, Law on Titling in National Reserves, who had not consolidated their right when said Law was declared unconstitutional, and which left the Natural Heritage of the State irregularly, without the prior opinion of that Ministry.

I.- PURPOSE OF THE CONSULTATION You indicate that upon the annulment of Law 7599, several questions arise regarding the properties titled under its shelter, without the opinion of the Ministry of Environment, which would form part of the Natural Heritage of the State, and whose titles had not yet completed the validation (convalidación) period, since the vote made no pronouncement in this regard.

You ask whether the nullity of the titles over those properties, granted by the Institute of Agrarian Development, is to be pursued before it, or judicially, to be managed by the Office of the Attorney General of the Republic.

In the opinion of the legal advisory, inserted into the text of the consultation, the declaration of unconstitutionality of Law 7599 affects the titles that as of August 28, 2001, the date of the resolution that annulled it, had not completed the three years of registration required to consolidate the right, and are challengeable before the Board of Directors of the IDA. "The State may, at any time, initiate proceedings to recover the lands that belong to it and promote the nullity of the title through administrative channels." Subsequently, at our request, in your Official Letter DM-1023-2003, you clarified that the properties were lands with forest cover (tierras de cobertura boscosa), suitable for protection. And they left the state domain through titles unduly granted to private individuals, under the shelter of Law 7599. They would have entered the Forest Heritage of the State as forests and forest lands of the national reserves, since Forest Law 4465 of November 25, 1969, which prohibited private occupation and the transfer of rural lands of state institutions without prior classification. In a similar way, you say, Law 7599 provided, in Articles 6 and 7. However, the ITCO did not give any type of participation to the then General Forestry Directorate, nor now the IDA to MINAE, within the titling processes.

Law 4465, you add, for the purposes of Article 7 of Law 2825 (on Lands and Colonization), also established that the State, with a prior report from the Ministry of Agriculture and Livestock, through the General Forestry Directorate, had to determine the lands it would maintain in its domain.

You state that after Law 7599 was declared unconstitutional, a Regulation for Titling in National Reserves was published, and based on its Article 10 (subsection b), a certification from MINAE is being required stating whether the land to be titled is located within conservation areas of the Natural Heritage of the State.

Although you mention, without providing further details, the lands registered by third parties in the Fila Tinamastes, under Law 7599, and the Valle de El General Titling Project, in Official Letter AAA-297-2003 we noted that the consultation was understood to be formulated in the abstract, as matters pertaining to administrative bodies that by law have special jurisdiction are not consultable (Article 5 of our Organic Law). An assumption in which the concrete cases that the active Administration is responsible for resolving fall, since through consultation and issuance of binding opinions we would substitute their competence, which is not permissible.

As the consultation is of interest to the Institute of Agrarian Development, it was given a transfer for a period of ten business days in the person of the President of its Board of Directors, to whom a copy of Official Letters DM-717-2003 and 1023-2003 was sent, and he did not respond to the hearing.

To answer your questions, it is deemed necessary to address the aspects discussed below:

II.- COMPOSITION OF THE PUBLIC FOREST DOMAIN OF THE STATE BY FORESTS AND FOREST LANDS OF THE NATIONAL RESERVES AND AUTONOMOUS INSTITUTIONS In accordance with the current Forest Law, No. 7575 of February 13, 1996, part of the Natural Heritage of the State includes, among others, the forests and forest lands of the national reserves, as well as those of the properties belonging to autonomous institutions and other bodies of the Public Administration, except those that guarantee credit operations with the National Banking System and enter its heritage. When appropriate, the Ministry of Environment and Energy, which is entrusted with its administration, must register the properties in the Public Property Registry, through the Office of the Attorney General, as individual properties in the name of the State (Article 13).

The forest lands and forests described above are unseizable, inalienable, and the State's action for recovery (acción reivindicatoria) is imprescriptible. Possession by private individuals does not cause any right in their favor, nor may they title them and register them in their name in the Registry (Article 14).

Both texts reproduce, with identical content, norms of the previous Forest Laws, numbers 7174 (arts. 32 and 33) and 7032 (arts. 32 and 33) which adopted for the effect the denomination of Forest Heritage of the State, and likewise Law 4465 (arts. 19 and 25), the latter with some enunciative variations (arts. 18 and 19, subsection b, and 28).

National reserves are the lands comprised within the limits of the Republic not registered as private property, of the municipalities or autonomous institutions; those not protected by ten-year possession, or not destined by special laws for the formation of agricultural colonies, and all those that, not being private property, are not occupied in public services (Law on Lands and Colonization, Article 11, in relation to Article 261 of the Civil Code).

"All lands that are not registered in the Registry in the name of private individuals belong to the State. This is the meaning of Articles 276 and 486 of the Civil Code and 11 of the Law on Lands and Colonization." (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment No. 243 of 1990, cons. XVII).

"The national reserves are subject by law to the (forest) regime because they belong to the State" (…). "Lands considered as national reserves are immediately affected for the purposes of forest regulations; over them the State may create forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, and biological reserves, thus forming the forest heritage; to be able to colonize or alienate them, legislative authorization is required, and when they are possessed by third parties, these acquire no right, the State's right to reclaim being imprescriptible" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 4587-97, considering IV). Underlining added.

"The forest heritage of the State is applicable to all national assets where forest natural resources exist" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 4587-97, considering IV).

II.1) NATURAL ASSETS OVER WHICH THE LEGAL AFFECTATION FALLS Based on ownership by the State or state entities, ecological importance, and physical qualities, the legislator affects in block, in their natural state, its forests and forest lands, imprinting on them, generically, the condition of public domain, through inalienability and imprescriptibility, with a view to their conservation, protection, adequate administration, and promotion.

"Forest property is conceived fundamentally to conserve, not to produce, nor to be part of the commerce of men." CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 4587-97.

The Forest Law, with little scientific rigor, requires for the forest or "native or autochthonous ecosystem, intervened or not, regenerated by natural succession or other forest techniques," a minimum surface area of two hectares. And it defines lands of forest aptitude as "those contemplated in the classes established by the official methodology to determine the land use capacity" (Article 3). See: Decree No. 23214-MAG-MIRENEM, of April 13, 1994, in harmony with the Law on Use, Management, and Conservation of Soils, No. 29375, and its Regulation, Decree No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT.

The conforming use of the soil is that which adjusts to these methodological criteria and to the technical and soil conservation norms set by Law 7779 (Regulation to the Soils Law, Article 6).

II.2) DISTINCTIVE NOTES OF THE PUBLIC DOMAIN Inalienability and unseizability are essential, distinctive, and defining juridical notes of the public domain, a regime that is thus attributed to the Natural Heritage of the State, endorsed by the correlative imprescriptible character of the recovery actions, the ineffectiveness of possessory acts by private individuals, and the prohibition of titlings.

Analogous provisions have been issued for other public assets: the maritime-terrestrial zone (Law 6043, arts. 1 and 7); public roads (Construction Law, arts. 5 and 8; doctrine of constitutional Article 121, subsection 14, in fine), etc.

In countries such as Spain, the Constitution, in Article 132, establishes the principles of inalienability, imprescriptibility, and unseizability as inspirers of the juridical regime of demanial assets, to be taken into account by the legislator when regulating it.

Inalienability obstructs and excludes the private appropriation of assets, withdraws them from legal commerce, and prevents their possession by administered parties to affect them for their own interests.

It thus bars acts or contracts implicating current transfers into the hands of these, or potential ones that could lead to the same result: seizure or mortgage for example, and other situations irreconcilable with the public purpose of the assets, such as the possibility of acquiring them by prescription with the passage of time, which presupposes possession as owner and a capable thing. Hence, imprescriptibility is its corollary.

"It is considered State Heritage, in its condition of Public Demanium that implies the principles of imprescriptibility, inalienability, and unseizability, the lands that constitute National Reserves that have forests." In the Forest Heritage of the State, private individuals are denied the right of possession (AGRARIAN TRIBUNAL No. 332 of 16 hrs. 20 mts. of July 7, 2000. Same TRIBUNAL, note to vote 49 of 13 hrs. of January 31, 2002) II.3) FOREST PROPERTIES OF PUBLIC BANKS EXCEPTED FROM THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE The exception introduced by Article 13 of the Forest Law refers to forests and forest lands initially of private individuals, over which real guarantees are constituted to back loans with state banks, and these are awarded them in the respective executive mortgage process, filed upon breach of the obligation.

When those properties enter the heritage of the creditor Bank, they would integrate into the Natural Heritage of the State, were it not for the exception under comment. It protects the rights of state banks to recover the funds with which they financed the operations, allowing them to realize the value of the properties acquired at auction to enforce their credits.

The exception is circumscribed to forest properties of lawful private property; not to those that form part of the Natural Heritage of the State and the public entity disposes of irregularly, with a defect of absolute nullity.

II.4) ADMINISTRATIVE INHIBITION TO DEAFFECT By the principle of formal parallelism of competences, the cessation of the demanial character of the assets and their disassociation from the public purposes they serve would require a normative act of contrary content and effect, of equal rank. In this case, ordinary law. The administrative entity is inhibited from deaffecting them, evading the public domain regime, or separating them from it in its actions.

The legal affectation to the public domain "invalidates administrative acts of alienation or application to other uses" (CONSTITUTIONAL CHAMBER 3789-92). "Affectation is linkage, whether by formal act or not, by which a public asset integrates into the national heritage by virtue of its purpose and the corresponding legal provisions. This entails, as a logical consequence, that only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified, deaffecting them, which means separating them from the public purpose to which they are linked. It requires an express and concrete legislative act." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 2000-10466).

This principle is enshrined in the Administrative Contracting Law, No. 7494 of May 2, 1995, Article 69, and its Regulation, Executive Decree No. 25038 of March 6, 1996, Article 70.2: Real estate assets affected to a public purpose "may be deaffected by the same procedure used to establish their current purpose." "If the procedure used for the affectation is not recorded, the express authorization of the Legislative Assembly for the deaffectation will be required." III.- THE ASSUMPTION OF THE CLASSIFICATION OF RURAL LANDS OF PUBLIC ADMINISTRATION BODIES In the foregoing perspective, Article 15 of the Forest Law prevents Public Administration bodies from "ceding, alienating, in any way, delivering, or leasing rural lands of their property or under their administration, without them having been classified by the Ministry of Environment. If they are covered with forest, they will automatically be incorporated into the natural heritage of the State and a limitation will be constituted that must be registered in the Public Registry." For any type of alienation, they must have the approval of the State Forest Administration. Article 12 of its Regulation. (To alienate is to transmit the ownership of an asset or right by any title. Opinion C-026-2001 and Legal Opinion O. J.-058-97).

The term rural land, equivalent to rustic property (predio rústico), has been interpreted in agrarian venue as agrarian fund (fundo agrario), dedicated or susceptible to being destined for the exercise of productive agrarian activities, or for forest conservation and sustainable management of agro-environmental activities (AGRARIAN TRIBUNAL, vote 395-2002. Cf. also from the same Tribunal, votes 210-2000, 45, 46, 210, 452, 485, 488; all from 2001. From the FIRST CHAMBER OF THE COURT, see resolutions numbers 065-1993, 000127-2001 and 649-2001, among many. In opinion C-002-99, pg. 3, with citation of jurisprudence, we referred to the inadequacy of the term rural to specify the agrarian matter).

Taking into account that the law demanializes the forests and forest lands or lands of forest aptitude of state entities, the expression "will be incorporated" with the classification must be correctly interpreted. Of course, it could not mean that up to that moment such properties enter the Natural Heritage of the State, since they were already there by virtue of their immediate legal affectation, without the concurrence of the Administration (Forest Law; arts. 13 and 14).

Thus, the term "quedarán" must be understood as a synonym for "permanecerán," "they will remain incorporated." In truth, the forest classification does not determine the entry of the asset into the demanial regime, but rather its permanence.

The imprecision has been reproduced, without objection, by the two preceding Forest Laws, adopting, with certain nuances, the wording of Law 4465 of 1969, which affected to its purposes the rural properties of autonomous institutions, among other bodies, and introduced classification as a form of entry into the Forest Heritage of the State (arts. 19, subsection b, and 28).

III.1) NEED FOR SYSTEMATIC INTERPRETATION With the current regulations, a systematic interpretation is required, which reconciles and unravels the true meaning of Articles 13, 14, and 15 of the Forest Law, as connected, coordinated, and interdependent precepts of a juridical system or subsystem, characterized by its unity and logical coherence, and in the manner that best guarantees the realization of the public interest, of forest protection and conservation (arts. 10 General Law of Public Administration and Civil Code. Opinion C-095-87).

To determine the correct meaning of Article 15 ibid., the two numerals that precede it must be kept in mind, in close, synthetic, and logical relation, without forgetting that the legislator sometimes incurs in literal errors or ambiguities.

"The Juridical System is a harmonious whole, and therefore its norms should not be applied in isolation, without a prior systematic interpretation that involves the other pertinent legal norms, and the core, in concordance with the Political Constitution" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution No. 07371 of 10 hrs. 12 mts. of September 24, 1999). By necessity of systematic interpretation, the content of an article is determined in articulation with the set of norms that surround it; not separately. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution 2001-07603).

Since the system "is not constituted by watertight compartments," "the applier of the law is required a systematic or contextual interpretation (Article 10 of the Civil Code), and not a sectorial one, all for the sake of a thorough juridical understanding" (THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, resolution No. 4442-95).

III.2) THE ACT OF CLASSIFICATION The acquisition of demaniality is the work of the legislator and is projected over the described categories. The presence of the natural characteristics defined by law in the rural properties of state bodies determines per se their automatic incorporation into the national forest demanium, without requiring a complementary administrative act, attributive of the public character of the asset.

The classification, of exclusive purview of the Ministry of Environment and Energy, is a protective corroboration measure, to prevent the anomalous departure of forest or wooded properties from the Natural Heritage of the State. The dispositive acts of rural properties of state bodies should only be carried out when there is certainty that they have a natural vocation diverse from the forest one: agricultural, livestock, etc. Forest ones are absolutely unavailable.

Article 15 of the Forest Law is in function of those acts of transmission of the asset; but it does not make a declaration of affectation, which the preceding numeral deals with.

In other words, the classification configures an act of verification; not of affectation. It tends to confirm whether in a concrete rural property of a state institution the assumptions under which the norm establishes the public forest regime are present, in order to consider it comprised in the genus of demaniality, with the foreseen consequences, and to neutralize its intended alienation by the public entity.

The act of classification, prior to public institutions disposing of the ownership or use of rural properties, refers fundamentally to those of a private character, since those of public domain are inalienable.

Although Article 15 of merit alludes solely to forests, the forest lands or lands of forest aptitude as those are already included in the Natural Heritage of the State by Articles 13 and 14 ibidem. If the classification of the rural property of an autonomous institution reveals that it is covered with forest or is of forest aptitude, the entity may not alienate the domain, nor the temporary use or enjoyment, attributes that do not concern it.

In the cited Article 15 underlies, as guiding constitutional principles, the preventive criterion against the deterioration of natural resources, and that of rational utilization of the land, in adherence to its vocation, which bind the public powers within their competences (votes of the Constitutional Chamber numbers 2233-93, 4423-93, 5399-93, 5976-93, 5527-94, 5893-95, 02988-99, 05906-99, and 01250-99, and of the Superior Agrarian Tribunal 56, 60, 64, 208, 248; all from 1996; 64, 154 and 711, the three from 1997, among others; Opinion C-026-2001, pt. III.9). Law 7599 required as a requirement of possession the rational use of the land (Article 3, 1st paragraph).

Also the Law on Use, Management, and Conservation of Soils, No. 7779, obliges the Institute of Agrarian Development to observe the capacity of use, when acquiring and disposing of lands. "Every adjudication of lands must have as a limitation that the use of the adjudicated land cannot go against its capacity of use. Non-compliance with this provision will entail the revocation of the adjudication, apart from other penalties with which it may be punished for the crimes imputable to it." Article 27. It presupposes the agricultural/livestock nature of the lands acquired and adjudicated.

Article 64 ibid. added a paragraph at the end of Article 69 of the Law on Lands and Colonization, No. 2825 of 1961, which says: "The Institute of Agrarian Development must consider the guidelines defined by the Law on Management, Conservation, and Recovery of Soils, to assess the acquisition and adjudication of lands. It is its obligation to have studies of land use capacity, before acquiring it, for titling purposes.

Every adjudication of lands must be limited such that the utilization of the adjudicated land cannot go against the land's capacity of use. Non-compliance with this provision will entail the revocation of the adjudication." Its Regulation, Decree No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, develops both norms:

Article 63: "The contract or title of lease or adjudication of lands by the IDA will necessarily include, under penalty of expiration or revocation, the condition that on the land the adjudicatee may not carry out any activity contrary to the use, management, and conservation of soils and waters. As provided in Articles 27 and 64 of Law No. 7779, upon proof of its non-compliance, the IDA will initiate the proceeding for revocation of the title, for which a preventive annotation will be made in the Real Folio of the respective property." "Under no concept may the IDA acquire, adjudicate, or title lands that do not classify for agrarian purposes according to the soil study" (Article 61 ibid.).

The Forest Law penalizes as a crime, punishable with prison of up to three years, the carrying out of activities that imply land-use change (cambio de uso de la tierra) on lands covered with forest, and the exploitation of forest resources on lands of the Natural Heritage of the State (Articles 58, subsection b, and 61, subsection c).

Within the outlined framework, it is appropriate to examine matters relating to titling, validation period, declaration of unconstitutionality of Law 7599, nullity of the titles granted by the IDA based on it, and other related topics.

IV.- ORDINARY TITLING AND CONSOLIDATION PERIOD V.1) TITLING OF PROPERTIES "For ownership over properties to produce all legal effects, it is necessary that it be duly registered in the General Property Registry" (Civil Code, Article 267). "The owner who lacks a written title of domain may register their right, previously justifying their possession for more than ten years in the manner indicated by the Code of Procedures" (Idem, Article 479).

Instead of doing so in the Civil Procedure Code, the legislator opted to regulate the titling procedures in the Law on Possessory Informations, No. 139, and other special laws, as occurred with Law 7599.

Possessory information constitutes a non-contentious activity, which aims to provide a registrable title in the Public Property Registry over an unregistered property, of private domain, to he who lacks one, does not have it registered, acquired the asset by usucapion, and meets the legal requirements and procedures. Law on Possessory Informations, Article 1 and following. (The case of the precarious possessor is excepted, who may resort to those proceedings to register their right, under the terms of Article 92 of the Law on Lands and Colonization, even when the land is duly registered in the name of a third party in the Public Registry).

A useful and effective possession for more than ten years must be demonstrated, under the conditions indicated by Article 853 of the Civil Code, that is, as owner, in a continuous, public, and peaceful manner. Additionally, to obtain ownership of properties by positive prescription, Article 853 ibid. requires the translative title of domain and good faith. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 04587-97 and 2001-00247, which partially adopts vote of the FIRST CHAMBER OF THE COURT No. 094-F-90).

For the titling of lands with forest and that of properties within protected wild areas of state property, when the right was acquired prior to their declaration, additional requirements must be met (Law on Possessory Informations, Article 7).

Usucapion is a mode of acquiring domain and other real possessable rights, while titling is the procedure through which, having verified the requirements of the former, the registrable title of ownership is granted. "The Law on Possessory Informations is not a means of acquiring ownership, but a procedure for obtaining a registrable title" (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment No. 11 of 15:30 hrs. of March 11, 1988. Cf. same resolutions cited above).

In opinion C-128-99, pg. 5, we pointed out the declarative, not constitutive, character of the resolution approving the information. "It is nourished by a factual situation sufficient to generate ownership in accordance with the law." (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgments numbers 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91, and 96-94).

The FIRST CHAMBER OF THE COURT, in judgment 000856-F-2000, clarified that possession and the translative title of domain are two distinct requirements. Possession is the material fact of having a thing under one's power and will, in order to cause the effect of usucapting: with the intention of subjecting it to the exercise of the right of ownership. The title is the cause or juridical business by which the possessor acquires the asset, maintains, and justifies the juridical possessory power over it, mediately or immediately.

"Our legislation requires both 'possession' and the 'translative title of domain,' requirements that cannot be identified existentially, that is to say, the existence of one does not entail that of the other and vice versa. Each refers to different conditions and for that reason cannot be confused (…) That disparity of contents is the reason that prevents the identity between one and the other requirement, since perfectly, one may have possession without title, or title without possession. Hence, the possession of the property is not enough to accredit the title (…) 'One cannot derive the title from possession' (Vote No. 1-99 of this Chamber." (…).

The requirement of just title (Article 854 of the Civil Code) or translative title of domain is a justifying element of possession, and not the reverse; both enjoy autonomy. Nor should the translative title of domain be confused with the subjective requirement of good faith or the acquirer's belief that the right assists them in the possession exercised. (FIRST CHAMBER OF THE COURT, vote No. 19-93, 856-F-2000 and 621-F-2002).

"The justness of the title lies in its veracity and validity"; it must have real existence. "An absolutely null title does not constitute a valid title, as it is a transaction not apt, in abstract form, to transfer ownership." The just title must be proved, according to Article 854 of the Civil Code. "The title justifying mere possession cannot be assimilated with the title of acquisition - true and valid of ownership" (…); the right to possess is not presumed, "it is necessary to demonstrate an acquisitive cause of domain." (Idem).

Also "there must be a complete correspondence between the possession of the thing or the right and the title. Any mismatch or lack of accommodation between what is possessed and the title deprives it of suitability to act as such in ordinary usucapion." FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment No. 16 of 1982 and 856-F-2000. (In relation to agrarian usucapion, just title, and agrarian work, cf. CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 4587-97, cons. IV).

IV.2) CONSOLIDATION PERIOD "The registration of possession shall not prejudice, in any case, the one who has a better right to the ownership of the property, even if the title has not been registered" (Civil Code, Article 479, 2nd paragraph).

With its registration, the supplementary title (título supletorio) acquires registry publicity and becomes subject to a consolidation period, during which third parties with better right, affected, may attack the defects it suffers from, since the registration is made without prejudice to these. This tends to prevent the dispossession of prevailing rights acquired by third parties previously and the survival of incompatible rights, resolving the collision between both.

In ordinary titlings, ownership becomes definitively consolidated for third parties three years from the date of registration of the title in the Public Registry, a period to which the negative prescription of the action of third parties whom it may affect is limited. (Law on Possessory Informations, Article 16).

During that period, if the possessory title was raised "against the laws in force," its nullity and that of its registration may be alleged, within the original file, through the procedures of incidents. "Once the term of three years from the registration of the title has elapsed, any action must be decided in declarative judgment" (Article 17 ibid.).

THE CONSTITUTIONAL CHAMBER, in ruling 2001-00247, annulled paragraph 3 of Article 16 ibid, which gave preeminence to mortgage liens (real guarantee rights) imposed on the titled property, in favor of entities of the National Banking System and the National Housing and Urbanism Institute (Instituto de Vivienda y Urbanismo), in support of loans, over the reivindicatory actions that would succeed. In the Chamber's view, this infringed Article 45 of the Constitution because it "seriously injures the property right of the legitimate owner of the property," who exercised the procedural actions the legal system empowers to recover their property, but will see their objective frustrated if the defeated party offered the property as collateral for a loan and they must bear the lien, with serious risk of losing the property.

The three-year consolidation period and the extinctive statute of limitations (Article 16, Law of Possessory Informations) are in correspondence with third parties, in good faith, who have acquired rights (of property or another real right) over the registered farm, and not with the titleholder who remains in possession of it (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, ruling No. 96-94 and SUPERIOR AGRARIAN TRIBUNAL, rulings 836 of 1991, 142 of 1992, and resolution of 14:20 hrs. on May 11, 1993. SUPERIOR SECOND CIVIL TRIBUNAL, FIRST SECTION, ruling No. 103 of 1991. SAME TRIBUNAL, SECOND SECTION, ruling No. 72 of 1986).

Regarding the titleholder, there can be two types of third parties: those affected by the land titling, for having a better right, against whom the negative statute of limitations runs, and those who come to acquire any right over the property, who benefit from the three-year consolidation (SUPERIOR AGRARIAN TRIBUNAL, judgment No. 142-91).

In its beginnings, the purpose of the abbreviated consolidation of property was to favor the procurement of mortgage loans from banks and state institutions, guaranteed by the registered property, for the development of agricultural enterprise. See: Law 647 of August 10, 1949, Law No. 1562 of May 19, 1953, Law 144 of December 26, 1953, Article 189, Law No. 1921 of August 5, 1955, and Law No. 3336 of July 31, 1964.

"The respective title must be suitable for acquiring ownership, that is, it must correspond to a factually real situation, with the requirements necessary to extinguish, with respect to third parties, the real rights that may correspond to them over the same property" (…). "The spirit of the law is not to place at the disposal of individuals mechanisms to despoil their fellow beings of their rights without any cause" (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgments numbers 094-F-90, of 15 hrs. on March 14, 1990, and 96 of 15 hrs. 50 mts. on November 9, 1994). Along the same lines, judgment of the SUPERIOR SECOND CIVIL TRIBUNAL, FIRST SECTION, No. 582 of 11:20 hrs. on 10/31/1991 and SUPERIOR SECOND CIVIL TRIBUNAL, SECOND SECTION, No. 307 of 9:55 hrs. on 6/10/87: The abbreviated consolidation of a title registered by possessory information was never thought of by the legislator as "a means to illegitimately despoil the true owners or possessors." The three-year consolidation "operates only if the legal precepts required to acquire the title have been fulfilled, especially that of ten-year possession under claim of ownership in a quiet, public, and uninterrupted manner over unregistered land." Otherwise, "if the legal principles and mandates have not been respected, the property is not consolidated," but rather the Law of Possessory Informations, in its numeral 17, provides remedies for the true owner to recover the improperly appropriated land and annul the registry entry, within the same file of the proceedings, through an incidental motion, if it is brought within three years following the date of registration, and if after that period, through the ordinary judicial route. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 2001-00247, Considerando IV).

"If it involves a land title obtained by a non-possessor against the possessor who holds the right of possession or property, the consolidation does not operate no matter how much a period exceeding three years has elapsed from the registration." FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, ruling No. 094-F-90).

Procedural nullities can only be alleged and declared in the proceedings in which they occur; for possessory information proceedings, through an incidental motion and within three years; not in a separate process. Because "if it were admitted that it is possible to obtain its declaration in a different trial brought for that purpose, after those proceedings are concluded, it would be to recognize that, outside the remedies expressly established by law, there is a tacit one, and not subject to any period other than the ordinary statute of limitations for actions, which would have found the means to multiply litigation indefinitely…." (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment No. 33-92 and 96-94. SUPERIOR AGRARIAN TRIBUNAL, ruling 615-97).

Through the incidental route, procedural and substantive aspects can be raised. The literal wording of Article 17 of the Law of Possessory Informations, when it refers to the "possessory title raised against the laws in force," contemplates both types of nullity problems of the title. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, rulings numbers 23-1985, Considerando V, 094-F-90, 33 of 1994, 704-F-2001, cons. X. AGRARIAN TRIBUNAL, rulings 47-98, 413-2000, and 295-2001).

The ordinary judicial route is for claiming the nullity of the title due to substantive defects in the possessory information, if there was no incidental motion and the property has not been consolidated. AGRARIAN TRIBUNAL, rulings numbers 105 of 1988, 521 of 1989, 391 of 1990, 142-91, 836 of 1991, 615 of 1997, and 630 of 1999, 731 of 2002, 322-F-2003.

In view of the provision in Article 17 in fine, for the Constitutional Chamber, "the Law (No. 139 of 1941) does protect the guarantee of defense (in this case a posteriori) for interested third parties in relation to the possessory information proceedings, by granting the possibility to discuss -despite the passage of that period and in accordance with the legislation governing those matters- the effects deriving from them." And it has preventive defense mechanisms for interested parties, in Articles 1, 3, and 5. CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 12223-2001.

V.- DECLARATION OF UNCONSTITUTIONALITY OF THE LAW FOR THE LAND TITLING OF LANDS LOCATED IN NATIONAL RESERVES V.1) LAW 7599 The Law for the Land Titling of Lands Located in National Reserves, No. 7599 of April 29, 1996, which the Constitutional Chamber annulled in ruling 2001-08560, follows the precedent of the Multiple Land Titling Law No. 5064 of August 22, 1972 (see Legal Opinion C-095-87), and authorized the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA) to carry out multiple land titling programs in areas of the national reserves defined by its Board of Directors, where there was a considerable percentage of possessors of unregistered farms (20%). For the development of the programs, the IDA had to manage the transfer of the lands before the Executive Branch and register them in its name in the Public Registry, as well as the corresponding Decree to be issued subjecting the lands to the titling zone, after consulting MINAE regarding the impact on forest use or protected wild areas.

It sought to legalize the possession exercised by those possessors, under claim of ownership, for a period of no less than five years, in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, providing them with registrable titles, through a summary administrative procedure that would grant them greater legal certainty and allow them to offer the properties as collateral for agricultural loans.

To this effect, it provided for matters concerning proof of possession, formal requirements of the application, cadastral mapping, processing of the information and registration, limitations, validation of land ownership, etc. Upon the commencement of the titling programs, interested parties had the option to title the farms before the Institute of Agrarian Development, through segregation (segregación), or in the Agrarian Court.

With the declaration of unconstitutionality of Law 7599, its provisions and procedure become inapplicable for regulating future cases (AGRARIAN TRIBUNAL, rulings numbers 856 and 879, both of 2002; 05-F-03 and 031-F-03). Only the rights recognized by the ruling are maintained.

Nevertheless, it has been resolved that the good or bad faith that may have existed in the acquisition of ownership must be analyzed based on the Law declared unconstitutional, such as the Peasant Housing Land Titling Law, as it is the law that originated the challenged land title. SECOND CIVIL TRIBUNAL, FIRST SECTION, ruling No. 022 of 2003.

V.2) MANDATORY HEARING OF MINAE From the lands to be transferred and registered in the name of the IDA, Law 7599 excluded those "subject to administration by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía)" (Article 3).

Before the Institute of Agrarian Development communicated to the Executive Branch the chosen titling zone, so that it could prepare the corresponding Decree, it had to inform the Ministry of Environment and Energy, for it to pronounce on the impact on lands for forest use or in conservation areas, State patrimony.

MINAE was obligated to communicate to the IDA, before the issuance of the Decree and within the two months following receipt of the request, whether the sector included protected wild areas, in their different management categories, without administrative silence operating (Articles 6, paragraph 2, and 7).

The terms of that response denote that the emphasis of the mandatory consultation was on the existence of protected wild areas, of state patrimony. However, it did not have the virtue of disaffecting other public domain goods or lands by legal affectation, such as those listed in Article 13 of the Forestry Law (Ley Forestal), which were omitted.

V.3) VALIDATION PERIOD The ownership title over the lands that was registered under Law 7599, in favor of the beneficiaries of the titling programs, was consolidated: a) Three years after its registration in the Public Registry, a period to which the negative statute of limitations for third parties it could affect was limited. b) From the day of registration, for the purpose of obtaining housing loans from banks and other state institutions, Banco Popular, mutual associations, and cooperatives.

If within the three-year period, the Institute of Agrarian Development observes that due to an error in the information provided, the title was raised against the laws in force, it must declare its absolute nullity and that of its registration, in the original file, after granting a hearing to the parties and by formal resolution of the Board of Directors, to be communicated to the Public Registry for the cancellation of the entry (Article 15).

By parity of reasoning, the same corrective measure and period would apply to the nullity of titles obtained through judicial channels (Article 9), which the Law omitted to regulate.

V.4) UNCONSTITUTIONALITY OF LAW 7599 The Constitutional Chamber, through judgment No. 2001-8560, declared Law 7599 unconstitutional. However, in a previous ruling, number 02988-99, it had annulled Article 8 of the same law, following an action of unconstitutionality filed by the Attorney General's Office.

To what was resolved in the first of those judgments, the Chamber ordered adherence to the Agrarian Court of Liberia in the optional judicial consultation of constitutionality it formulated regarding Article 15 of Law 7599 (ruling 2001-08678).

Due to challenges similar to those made against Law 7599, the Constitutional Chamber declared the unconstitutionality of the Peasant Housing Land Titling Law, No. 6154 of November 25, 1977, and, by connection, the phrase "peasant housing land titling" from Article 129 of the Notarial Code, No. 7764 of April 17, 1981 (ruling 2802-99).

V.4.1) JUDGMENT No. 2001-08560 OF THE CONSTITUTIONAL CHAMBER For the Constitutional Chamber, judgment No. 2001-08560, which reiterates the reasoning of ruling No. 2802-99, the procedure of Law No. 7599 (Articles 3 and 9) did not sufficiently safeguard the possibility of defense that a third party with a better right could exercise.

A defense that was a posteriori, within a short period (three years after the registration of the title, and which was consolidated from the day of its registration for the purposes of obtaining said housing loans), with burdensome results for the third party when the farm had been mortgaged, placing them at a disadvantage in access to justice, to the detriment of the constitutional principle of equality.

Furthermore, the procedure was summary in nature, without publicity of the proceedings; the Attorney General's Office did not intervene, nor did any other state institution that could prevent the land titling of public domain properties or those in protected wild areas. This exposed those goods to possible damage from inappropriate use, injured public interests, and made the resources that must be invested to recover them unreasonable.

For violating the fundamental rights of property, in its essential element of adequate defense; due process, access to justice, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, it declared that Articles 3 and 9 of Law 7599, and the Law in its entirety, as it made no sense without a procedure for titling, were unconstitutional, for contravening Articles 7, 33, 39, 45, 50, 89, and 121, subsection 14, of the Constitution, and the International Conventions subscribed to for the protection of the environment, given the imminent danger of titling goods that cannot be titled due to their public-domain nature (naturaleza demanial) and ecological conservation conditions.

The effects of the judgment are "declarative and retroactive to the effective date of the annulled norms, without prejudice to rights acquired in good faith." V.5) SCOPE OF THE EFFECTS OF THE JUDGMENT AND EXCEPTION IN FAVOR OF THE STATE TO RECOVER PUBLIC DOMAIN GOODS Law 7599, it was said, was unprotective of protected wild areas and public domain, since it offered no guarantees against their land titling, nor in the verification of the possessory acts that served as its foundation.

Hence, although the Chamber defined the scope of the unconstitutionality, "in the sense that it does not affect persons who have titled their lands under the protection of the Law declared unconstitutional, provided that the three-year term to challenge the effects of that declaration has elapsed," it preserved the rights over public domain goods of national patrimony, by providing that the foregoing is "without prejudice to the State being able to exercise the actions aimed at recovering those titled lands that constitute public domain goods" (Considering VI, in fine). Underlining added.

Consistent with that regime, the ruling tacitly clarifies that the State can exercise actions to recover its unduly titled public domain goods and annul the titles and registrations, after the three-year period.

The Constitutional Chamber, in resolution No. 02988-99, which declared Article 8 of Law No. 7599 unconstitutional and annulled it, also addressed the problem of the lack of protection of environmental public domain goods, declaring itself against putting our conservation areas at risk, with an imminent risk of damaging them, for the sake of solving a social problem "for a few persons," violating the precautionary principle of the Rio Declaration and the in dubio pro natura principle, since in the protection of our natural resources, precaution and prevention against degradation and deterioration must be dominant principles.

And in the operative part it provided: "The effects of this judgment are defined in the sense that the land titlings declared valid and registered before May 16, 1997, the date on which the first notice of the filing of this action was published in the Boletín Judicial, constitute rights acquired in good faith, provided that by this date the three-year term, counted from the date of the judgment, has already elapsed. In those cases, the State must proceed to expropriate immediately the titled lands, and if this is not done, it must file the necessary ordinary actions to reverse the land titlings"...

V.6) DECLARATION OF NULLITY OF THE TITLE AND REGISTRATION BEFORE THE EXPIRY OF THE VALIDATION PERIOD Before the expiry of the three-year period necessary to consolidate ownership over the lands titled before the IDA, under Law 7599, its Board of Directors must order the absolute nullity of the title if it verifies that it was raised against the laws in force, and that of its registration (Article 15).

The CONSTITUTIONAL CHAMBER pronounced on this precise point one day after annulling Law 7599, resolving a Constitutional Appeal (Recurso de Amparo). In ruling No. 2001-08792, of 17 hours and 14 minutes on August 29, 2001, it found the nullity of the title and the registration entry, which the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development declared after granting a hearing to the parties within the three-year consolidation period, to be in accordance with Law 7599, Article 15, paragraph 2, upon verifying, "observing," by means of a complaint filed, legality problems in the land titling.

V.7) CASES INITIATED OR IN PROCESS WHEN THE DECLARATION OF UNCONSTITUTIONALITY OF LAW 7599 OCCURRED In ruling No. 2001-08560, which defined the rights acquired based on Law 7599, the Constitutional Chamber made no mention of matters that were in process, without an approving resolution.

Regarding these, it has been interpreted, correctly, that the initiation of the possessory information (through judicial channels) or administrative land titling, and the fact of registering the map in the Cadastral Office prior to the creation of the Titling Program, does not ensure the right to obtain and register the ownership title under Law 7599, since the substantive resolution must be issued based on the legal provisions in force. And if, at that time, it is known that the law was annulled and a titling zone was created in the area, the proceedings must be dismissed. AGRARIAN TRIBUNAL, rulings numbers 59-2002 and 88-F-03.

V.8) TITLES WITH MORE THAN THREE YEARS OF REGISTRATION Following the declaration of unconstitutionality of Law 7599, in Agrarian jurisdiction, judicial claims seeking the nullity of a title with more than three years of registration in the Registry, to which the consolidation period and the negative statute of limitations for the third party who could be affected were reduced, have been dismissed, considering the ordinary ten-year statute of limitations of the Civil Code inapplicable, as this is a special normative framework. This is in accordance with the scope defined for the effects of the declaration of unconstitutionality, which "is binding erga omnes and has the consequence of consolidating the right of the titleholder." AGRARIAN TRIBUNAL, ruling No. 164 and 377, both of 2002.

A position that the AGRARIAN TRIBUNAL also maintained after the unconstitutionality of the Peasant Housing Law, No. 6154 of 1977, was declared (ruling 2802-99 of the Constitutional Chamber), which had the same validation period. The declaration does not affect the title if three years elapsed after its registration without it having been challenged (rulings numbers 281 of 2001 and No. 267-F-03).

The Constitutional Chamber, in ruling 2802-99, defined the scope of the effects of the unconstitutionality of Law 6154 in the sense that it does not affect persons who had titled their lands under the protection of the law declared unconstitutional "provided that the three-year term to challenge the effects of that declaration has elapsed." A ruling adhered to by the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, in judgment No. 000856-F-2002, when resolving that the validation period for a title derived from peasant housing land titling proceedings is three years, within which anyone who considers having a better right must request its nullity.

In contrast, for the SECOND CIVIL TRIBUNAL, FIRST SECTION, the three-year period established by Article 10 of the Peasant Housing Law was for opposing within the land titling proceedings, through the incidental route, but nothing prevented challenging the registration in an ordinary process, within the ten-year statute of limitations period (rulings 476 of 1994, 361 of 1994, and 022 of 2003).

If the nullity claim was not made within the three-year period in the land titling proceedings, "the interested party retains, with greater reason, the ten-year period to analyze, in an ordinary process, the good or bad faith in the land titling and therefore any aspect of the nullity of the title obtained based on the cited Law" (SECOND CIVIL TRIBUNAL, FIRST SECTION, ruling No. 022 of 2003).

V.9) ACT INTERRUPTING THE STATUTE OF LIMITATIONS Notification of the summons for the nullity claim of the title is an act interrupting the statute of limitations, as it terminates the situation of uncertainty in which the possessor or mortgage creditor might find themselves regarding the challenge to their right. This is the material effect of the act, linked to the negative statute of limitations and the consolidation of rights in favor of third parties. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, rulings 094-F-90 and 704-F-2001; AGRARIAN TRIBUNAL, ruling No. 322-F-2003; SECOND CIVIL TRIBUNAL, FIRST SECTION, ruling 022 of 2003. Doctrine of Articles 296 of the Civil Procedure Code and 876, subsection 2, of the Civil Code). "The effects of good faith cease with the notification of a contrary lawsuit." CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 1998-03336.

For the AGRARIAN TRIBUNAL, ruling 322-F-03, what matters is to interrupt the statute of limitations period with that notification. It is not necessary to declare the nullity of the title within the three years. (Due to the principle of registry publicity, it is advisable to make the annotation in the Registry, to affect third parties).

In contrast, in an ordinary proceeding for the nullity of a title obtained through the peasant housing procedure, the AGRARIAN TRIBUNAL computed the three-year period after its registration taking as reference the date on which the lawsuit was filed (ruling 267-F-03).

V.10) SITUATION OF DECREES CREATING TITLING ZONES OR PROGRAMS AND PROPERTIES INCLUDED THEREIN In the action filed against Law 7599, the Attorney General's Office requested that, by connection, Decrees numbers 27726-MINAE-MAG of December 22, 1999, 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG, and 28746-MINAE-MAG, the last four of June 12, 2000, be declared unconstitutional.

Through these Decrees, the Executive Branch transferred, free of charge, to the IDA various territories destined for Titling Programs of the Llanuras de San Carlos and Sarapiquí, Puerto Jiménez, Tierras Altas de Santa Cruz, Pascua, Cuenca del Río Aranjuez, and Los Santos, as long as they were not included within the exceptions of Laws 2825 and 7575 (Forestry Law), or that for other legal causes they could not be transferred.

Exceptions which include properties that make up the Natural Patrimony of the State, such as forests or forest lands of the National Reserves, farms registered in the name of the State, and those belonging to Autonomous Institutions, among others.

The Constitutional Chamber, in ruling 2001-08560, dismissed the petition, considering that "at its core, what is sought is to order that the lands transferred to the IDA under the Law for the Land Titling of Lands in National Reserves, can be acquired by third parties under the terms of the Land and Settlement Law, which the Chamber deems unnecessary to order, since the cited decrees were also based on the Land and Settlement Law, thus remaining in force for the application of that regulation." Respecting the particular interpretation, it is clarified that this was not the purpose of the petition.

Another ruling, No. 0123-I-95, contributes to interpreting the criterion of the Constitutional Chamber. There, it tempered the effects of judgment No. 786-94, which annulled Article 3 of Law 7305, with which the repeal of the Multiple Land Titling Law (Article 84; Law 6734) came into effect, to avoid serious legal dislocations, "which would occur if the executive decrees enacted under the annulled norm (on transfers of lands subject to Law 2825) were to be covered by that unconstitutionality, since if the IDA had to return the lands acquired through those decrees, a serious problem for order and social peace would arise" (cons. I).

In sum, the Decrees that created titling zones and the registry entries they generated in favor of the Institute of Agrarian Development currently subsist. And, with greater reason, if the Decree bases its validity on another Law enacted before 7599.

Since properties located within such Programs are registered, their land titling through the procedure of the Law of Possessory Informations would be inadmissible, as they fail to meet an essential requirement: that the farm not be registered (Article 1), and it would result in two ownership titles over the same good, in contravention of that norm and the principle of registry certainty.

Therefore, the interested party has been directed to pursue the transfer and segregation (segregación) in their name before the Institute of Agrarian Development or the Courts, in accordance with the Land and Settlement Law and ruling No. 2001-8560 of the Constitutional Chamber. AGRARIAN TRIBUNAL, rulings 377 of 2002, 592-2002, 843-2002, 846-2002, 856-2002, 879-2002, 05-F-03, 06-F03, 031-F-03, 88-F-03, 225-F-03, and 351-F-03.

• VI)REGULATION FOR THE LAND TITLING OF LANDS LOCATED IN NATIONAL RESERVES: concerns raised In ruling No. 351-F-03, the AGRARIAN TRIBUNAL, upon confirming the resolution that rejected the Possessory Information proceedings, because the property to be titled is located in a Titling Zone and is registered in the name of the IDA, suggested the possibility of resorting to that Institute to manage the pertinent matter, adhering to the procedure of the Regulation for the Land Titling of Lands Located in National Reserves (Gaceta No. 173 of September 10, 2002).

That Regulation aims to legalize land tenure in national reserves, regardless of the number of possessors, and to grant the ownership title (Article 2), through an administrative procedure, to which "the land titling applications filed before the Institute, prior to the declaration of unconstitutionality of Law 7599," will also be subject (Article 8 and Sole Transitional Provision).

The Regulation takes the place of Law 7599, a text it adopts, with variations. However, several concerns can be raised against it:

• 1)It is of an executive nature and its promulgation, when applicable, falls exclusively to the Executive Branch; not to autonomous institutions (Article 140, subsections 3 and 18, of the Constitution).

A nature that emerges from its content and is stated in Article 1: "This legal instrument has the purpose of regulating the provisions established in the Land and Settlement Law regarding the titling of lands in the National Reserves, granting legal certainty in land tenure through the recognition of full ownership in areas where their possessors have acquired the right to land titling." The Land and Settlement Law does not regulate land titling, nor does it grant the IDA regulatory power for that purpose. And the general provision of Article 179 ibid, which states: "The Executive Branch and the Institute of Agrarian Development, in what pertains to each, when regulating this law shall indicate the complementary procedures for its due execution," shows signs of unconstitutionality.

The Institute of Agrarian Development (IDA) is an autonomous institution of public law, with legal personality, its own patrimony, and administrative independence (Article 1 of Law 6735 of March 29, 1982).

Article 140, subsections 3 and 18, of the Constitution reserves executive regulations to the Executive Branch, within the guidelines and limits of the enacted law. Moreover, that regulatory power "is not a power-duty in itself, since it will depend on the content of the law whether the former is obligated to develop some of its principles." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings numbers 3550-90, 1463-90, and 2934-93.)

"Repeatedly and consistently (in this regard, see, among others, judgments number 1130-90, 2934-93, 5227-94, and 9236-99), the Constitutional Chamber has referred to regulatory power as an exclusive attribution that the Political Constitution -in subsections 3) and 18) of Article 140- confers upon the Executive Branch, meaning by such, the President of the Republic and the respective Minister of the sector. This is a power whose parameters are clearly defined, conditioning and limiting it." CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 2000-03027. (Underlining added).

Thus, in judgment No. 5445-99, the Constitutional Court expressed with emphasis that "the Office of the Comptroller General of the Republic only has competence to issue organization, functioning, and service regulations, by virtue of the provision in Article 23 of its Organic Law." Along these lines, it declared the unconstitutionality of the Regulation to the Law on Illicit Enrichment of Public Servants, No. 6872 of June 17, 1983, issued by the Office of the Comptroller General, for being "an executive regulation." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings 2943-93 and 2000-03027).

As the IDA must act subject to the principle of legality (Article 11 of the Constitution and 11 of the General Public Administration Law), its acts and conduct must be governed by written rules and respect the legal order, without exercising more powers than those entrusted.

Its undue foundation in Laws 2825 and 6735.

The legal norms that serve as the foundation for a Regulation do not constitute a mere formality, but rather a substantive requirement that enables its issuance and allows for review in both administrative litigation and constitutional venues.

The Regulation in question has an improper foundation in the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961, arts. 11, subsection a), 12, subsection a), and 13, and in Law 6735, which transformed ITCO into IDA, arts. 3, subsection b), and 18, subsection g).

No article of the Ley de Tierras y Colonización authorizes the Instituto de Desarrollo Agrario to promulgate a Regulation for the Land Titling in National Reserves. Nor, therefore, do those that the Regulation invokes in its support. They concern the concept of national reserves, allocation to the purposes of the law, state ownership, and transfer to IDA.

As for Law 6735, which created IDA, the Regulation cannot find support in its article 18, subsection g), which empowers the Board of Directors of IDA to "issue, amend, repeal, and interpret the service regulations of the Institute, which shall attain full validity upon being published by the Institution in the Official Gazette, La Gaceta." (Emphasis added).

Service regulations are internal administrative rules that govern the provision of services, and differ from executive regulations or general provisions with external effects, which are sanctioned by the Executive Branch in furtherance of an enabling law. (On the distinction, cf., among others, voto 2000-03027 of the SALA CONSTITUCIONAL).

The SALA CONSTITUCIONAL, in votos numbers 2001-12823 and 2001-13009, already ruled on a related point, declaring the unconstitutionality of the Regulation for the Administration of Taxes, which the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario approved in session 31 of 2000. The Chamber stated:

The challenged Regulation is not only "an executive regulation, whose purpose is to enable the practical and precise application of the law, within the conditions it itself provides for, but also covers matters reserved to law, such as tax matters, according to what the jurisprudence of this Tribunal has repeatedly held, in stating that there is an impediment to regulating by way of regulation matters relating to the rights and obligations of citizens, such as liberty or their rights, including the regime of their taxes, penalties, and fundamental rights (rulings 1876-90, 1635-93, and 5227-94, among others" (…)

"All of this means that the Instituto de Desarrollo Agrario, in issuing this regulation, has invaded the field of action of the Executive Branch" (article 140, subsections 3) and 18) of the Constitution), "which also implies a violation of the principles of legality and separation of functions," and "renders the Regulation for the Administration of IDA Taxes, consequently, unconstitutional." (Emphasis added).

Nor does article 3, subsection b), of Law 6735 by itself authorize the issuance of a Regulation for Land Titling, which attributes to the Instituto de Desarrollo Agrario the function of "administering," in the name of the State, the national reserves and the lands transferred for the fulfillment of its purposes, and "carrying out in them comprehensive development plans, peasant settlements, colonization, land subdivision (parcelación), and adjudication; all in accordance with the norms of this law." Land titling, or the procedure to obtain a registerable title of ownership, based on the exercise of possession ad usucapionem, with the requirements listed by law, is distinct from land subdivision (parcelación) and colonization. These latter contractual, derivative modes of acquiring property from the agrarian public entity rest on other presuppositions. And colonization may even have land tenure regimes other than ownership, such as lease, with or without an option to purchase, sharecropping, or usufruct (Law 2825, articles 83 and 49 to 91).

Adjudication is inherent to contracts for land subdivision (parcelación) or allocation of lands, and colonization, which may have it among its immediate purposes. (Law 2825, arts. 49 subs. c and 55. On the agricultural colony, cf. opinion C-027-87).

"The Instituto de Desarrollo Agrario adjudicates property to peasants through the land allocation contract, pursuant to articles 49 to 91 of the Ley de Tierras y Colonización." SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 649-C-2001, cons. V, and TRIBUNAL AGRARIO No. 395-2002.

The ruling of the SALA PRIMERA DE LA CORTE No. 229-90, and of the TRIBUNAL AGRARIO, votos 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002, and 542-2002, associate the term "adjudication" with the land subdivision (parcelación) contract.

In Law 2825, several articles make this linkage. Examples include: 60: "the failure by the adjudicatee to fulfill all obligations in the exploitation of the plot…"; 64: "no more than one plot shall be adjudicated to each beneficiary…"; 65: "once the adjudication of the plots by sale has been agreed upon…"; 68, subsection 4: in the contract executed with the plot holder, the Institute must "revoke or extinguish the adjudication for the following reasons"; 69: "in order to guarantee the integrity of the plot, in the event of the death of the plot holder or colonist before the conditions set forth in article 67 have been met, the Institute, after approval, shall authorize the transfer of the adjudication contract…", etc.

The Ley de Tierras y Colonización deals with land subdivision (parcelación) in articles 49 to 81, and with colonization in 82 to 91.

• 3)It reproduces a defect of unconstitutionality for which Law 7599 was annulled, by not making the Procuraduría General de la República a party and granting it hearings, to ensure that public domain property will not be titled, and especially forest property under article 13 of Law 7575, with the risk that real estate of that type of property will be titled and damaged (arts. 7, 50, 89, and 121, subsection 14 of the Constitution; voto of the Sala Constitucional). Article 7 with regard to International Agreements signed to protect the environment.

The publication ordered to be made in La Gaceta (see point 5, infra) is not sufficient guarantee for the constitutional defense of such property.

• 4)It circumscribes the Natural Heritage of the State to protected wild areas or management categories, and allows the titling of forests existing in national reserves (arts. 6 and 10, subsections b and f), disregarding the forests and forest lands that form part of the Natural Heritage of the State, of public domain, which it leaves unprotected (Ley Forestal, arts. 13 and 14; 50 and 121, subs. 14 of the Constitution).
• 5)It invades the competence of the Legislative Branch by creating a special and summary administrative procedure for land titling, excluding the judicial procedure provided for in the Ley de Informaciones Posesorias, which only the legislator could institute. Even more so if it implicitly amends the land titling rules by authorizing it on lands already registered in the name of IDA (article 7 of the Regulation and article 1 of the Ley de Informaciones Posesorias).

Thereby, the Regulation violates the principles of separation of powers and reservation of law (articles 9 and 121, subsection 1).

Also appreciable are important changes in the time period to assert the nullity of the title (four years in administrative proceedings), grounds (error or falsehood in the information; not violation of current laws), procedure ("follow due process"), limitations on the titled lands, and receipt of testimonial evidence and inspection of the property. It admits the sworn statement of the applicant as a means of proof that they have not registered real estate of more than three hundred hectares through the possessory information procedure, modifying the certification requirement demanded by Law No. 139; it omits matters relating to possible possession exercised by transferors; the hearing on the result of the information and the mandatory rejection due to improper titling of national reserve lands; etc. (Regulation, arts. 10 subs. e, f, i, and j; 15, 16, 17; Law 139, arts. 1, para. 3 subs. e and para. 4, subs. c, 4, 6, 9, 10, 11, and 15).

The summons to interested parties is ordered to be made in La Gaceta, and not in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) (arts. 12 of the Regulation; and 5, para. 2, Ley de Informaciones Posesorias).

It resumes and validates proceedings initiated under Law 7599 (arts. 2, 8, and Single Transitory Provision), even though the Sala Constitucional annulled it with retroactive effect to its effective date, without making any exception for those actions.

Not even executive regulations correctly issued may detract from the effectiveness of the law, a higher-ranking norm. The submission of the regulation to the law is absolute; it cannot attempt to render legal precepts without effect, contradict them, or supplant the law when it is necessary to produce a certain effect or regulate a certain content (principle of supremacy of the law). The hierarchical order of norms is structured on this basis. SALA CONSTITUCIONAL, votos 243-93, 5227-94, 1998-01607, and 1999-09236. SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto 178-99.

• 6)It disciplines aspects concerning the fundamental right of property, with regard to: the manner of recognizing and demonstrating possessory rights and full ownership of lands in national reserves, the maximum acreage to be titled, the time limit for oppositions by third parties with better right, and within which they may assert the nullity of titles and registration; conditions and restrictions to which the titles are subject, etc. (Doctrine of article 479, para. 1, of the Civil Code and 19.1 of the Ley General de la Administración Pública).

The constitutional concept of property encompasses the patrimonial rights of a person, with economic value (SALA CONSTITUCIONAL, resolutions numbers 2001-01246 and 07792-98); and it has protective actions against those who attempt to illicitly disturb the enjoyment of the property.

Only by means of formal law (principle of reservation of law) is it possible to regulate and, where applicable, restrict fundamental rights and freedoms, "to the extent that the nature and regime thereof allow it, and within the applicable constitutional limitations." SALA CONSTITUCIONAL, voto 3550-92; 2002-06514.

At the same time, the Regulation imposes obligations on applicants: payment of costs (article 17), evidentiary requirements (arts. 10 and 11), etc.

The definition of national reserves (article 3, subsection k) infringes upon public and private property, insofar as it tacitly includes lands protected by ten-year possession, and those of public domain, to which the principle of initial registration (inmatriculación) is applicable (Civil Code, article 261. Opinion C-128-99, pp. 7-12). This conflicts with the principles of constitutional articles 45 and 121, subsection 14).

• 7)It affects the regime of public liberty, by attributing the character of sworn statement to the statements of the applicant, and testimonies of witnesses, both with criminal implications (articles 10 subsection e and 11).

The Criminal Code, article 311, entrusts to law the imposition of the sworn statement, and punishes with imprisonment whoever fails to tell the truth when it concerns their own acts.

• 8)It assigns actions that compromise the Executive Branch regarding the transfer of ownership of the lands included in the titling zone and its cancellation when the process concludes (arts. 3 subsection i, 6, 7, and 9).
• 9)To the detriment of forest resources, it considers positive silence (silencio positivo) to have operated in environmental matters, upon the lapse of the period within which the Administration (MINAE) must issue a decision (arts. 6 and 7). And it infringes the contrary principle recognized by the SALA CONSTITUCIONAL (votos 2233-93, 6936-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, and 5506-94, among others).

In this case, IDA practically legislates, by creating an exceptional titling procedure vis-à-vis the Ley de Informaciones Posesorias, bypassing the legislative reform process, and coming into conflict with the principle of reservation of law and constitutional articles 121, subsection 1, in relation to 124 and 140 subsection 3 (SALA CONSTITUCIONAL, voto 1997-08566), which gives merit to the challenge in that venue, as does intruding into constitutional rights with regulations lacking valid authorization. The Administration cannot issue regulations that supplant the laws in a regulation of their own. SALA CONSTITUCIONAL, resolution 1988-1607. See also: Ley de Jurisdicción Constitucional, article 2, subsection b) and from the same SALA CONSTITUCIONAL, votos numbers 0843-95, 0404-96, 1507-96, 3379-96, 4588-97, 1997-08566, and 2003-03663).

Finally, three observations are made:

• a)The fact that in certain sections the controversial Regulation subjects itself to ordinary legislation (Ley de Informaciones Posesorias) does not validate the action of IDA's Board of Directors in approving it. The fundamental problem is its lack of competence to promulgate it. The accommodation to common norms is an incidental, contingent fact that could be changed in the future.
• b)All the normative provisions that in the past authorized administrative titling before IDA, now defunct, had the rank of law: Ley de Informaciones Posesorias Administrativas, No. 3971, of October 11, 1967; Ley de Informaciones Posesorias No. 4545 of March 20, 1970, and Law 5064 of August 22, 1972. (Law 6975 of November 30, 1984, Extraordinary Budget of the Republic, article 46, was declared unconstitutional by the Sala Constitucional in voto No. 595-92).
• c)The Sala Constitucional, in voto 2001-08560, referred to the Ley de Tierras y Colonización for third parties to be able to acquire the lands transferred to IDA under Law 7599, but did not specify the procedure for doing so or the titles to be granted. We have already noted that none of the articles of that Law by themselves empower IDA to issue a Land Titling Regulation.

Voto No. 0123-I-95, clarifying the scope of ruling 786-94, which declared article 3 of Law 7305 unconstitutional, with the result that the repeal of the Ley de Titulación Múltiple de Tierras, No. 5064, provided for in article 84 of the Ley de Jurisdicción Agraria, came into effect, helps clarify the thinking of the Sala Constitucional.

This not only because Law 5064 served as a reference for Law 7599, but because in voto 0123-I-95 a declaration was made similar to that in voto 2001-08560: "The vacant lands transferred to IDA by virtue of the Ley de Titulación Múltiple de Tierras, now definitively repealed, may be acquired by third parties under the terms of the Ley de Tierras y Colonización." And in Considerando IV of the same voto 0123-I-95, it specified that those lands transferred to IDA "may be acquired by purchase or by adjudication under the terms of the Ley de Tierras y Colonización." (In point VI.2 supra we stated that the term adjudication is inherent to the contracts of land subdivision (parcelación) and colonization, which may have it among their purposes).

VII.- IMPROPRIETY OF LAND TITLING OF PUBLIC DOMAIN PROPERTY AND IMPRESCRIPTIBILITY OF ACTIONS TO RECOVER THEM Land titling is proper to real estate of private legal commerce, to which the preceding considerations are limited. But it is entirely inapplicable to those of public domain, in which possession ad usucapionem has no place.

In keeping with the principle of imprescriptibility, private occupations, even if prolonged over time and supported by entries in the Public Registry outside the law, lack any preclusive value against public domain (doctrine reflected in article 8; Spanish Law 22/1988). In this latter case, the competent Administration must seek the nullity of the title, its registration, and the recovery of the property (opinion C-128-99).

Any administrative act transferring public domain property legally allocated to a public purpose is null and void ab initio, because it is performed by a manifestly incompetent body and has impossible content. One may not dispose of things that are outside of commerce.

VII.1) INABILITY OF PRIVATE INDIVIDUALS TO EXERCISE POSSESSION WITH OWNER'S INTENT OVER PUBLIC DOMAIN PROPERTY As we noted on another occasion, the inalienability of public domain property makes its transfer, partial or total, voluntary or forced, impossible, as well as possession under the terms of private law. Multiple resolutions of the SALA CONSTITUCIONAL reaffirm that public domain property "cannot be the object of private possession" and that "administrative action substitutes for possessory actions to recover the domain" (or possession). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, among many.

Possession animus domini by private individuals—that is, the power to subject a thing to the will and control of a person to exercise exclusive acts of use and enjoyment over it, as if they were the owner—is incompatible with the purposes that the legislator assigns to public domain (SALA DE CASACIÓN, judgment at 9:30 a.m. on 6/6/1936).

This criterion is subscribed to by several resolutions of the Superior Tribunals, which attribute legal possession (posesión iuris) over public domain property to the public entity that holds title, exercised "per se for as long as the allocation of the property to a public purpose lasts." "Private individuals do not exercise possession over such things, since neither de facto nor de jure do they have them under their power and will," nor can they claim ownership. (TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolutions numbers 9282 of 1987, and from 1988, resolutions numbers 10019, 10166, and 10418. From the Tribunal Superior Contencioso Administrativo, resolution 1851 of 1976, and from the Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera, No. 910 of 1987).

This makes possessory land titlings or judicial discussions relating to the tenure or "possession" of public domain spaces to the detriment of the ownership and possession that the State holds by operation of law unacceptable. Situations that could give rise to possessory rights in favor of third parties, suitable for usucapion, would be in open contradiction with the rules of inalienability and imprescriptibility that govern such property.

VII.2) IMPROPRIETY OF USUCAPION AND LAND TITLING AGAINST PUBLIC DOMAIN From inalienability and imprescriptibility it follows that public things "are not susceptible to being acquired by usucapion, nor may anyone avail themselves of any irregular possession they might have over them" (…). "Correlatively, neither the State nor its agencies can lose them by negative prescription, since possession, even when not manifested by real acts, must be deemed to occur by operation of the legal provisions that regulate their purpose." (Casación, judgment No. 122 at 4:15 p.m. on November 16, 1965, and judgment of Casación, year 1958, First Semester of the Colección de Sentencias, pp. 376 et seq., Considerando XIV).

And more recently, SALA PRIMERA DE LA CORTE, in judgment No. 007-93, Considerando IV, insists on the point: Public domain property "cannot be alienated—by any means of private law or public law—it being inherent to its legal nature that it cannot be reduced to private ownership under any form. Hence, another of its characteristics is its imprescriptibility, that is, its non-susceptibility to being acquired through the passage of time under the legal figure of usucapion, since possession exercised by private individuals does not generate any right of ownership, regardless of the length of time they may have possessed it." To the same effect, cf. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000, Considerando IV. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto No. 1662 at 10:15 a.m. 12/11/75, and from TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, numbers 523 of 1994 and 665 of 2002.

"The possessory justification proceedings set forth in the Leyes de Informaciones Posesorias" to obtain a registerable title of ownership unquestionably refer to "lands of private domain and in human commerce" (Civil Code, article 264), "but not to those public property or public domain property contemplated in articles 261 to 263 of the same Code." (TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL, No. 860 at 2:00 p.m. on December 21, 1971). On the legal impossibility of land titling public domain, cf: TRIBUNAL AGRARIO, votos 523 of 1994 and 665 of 2002.

For public domain property, "usucapion is also not a means to acquire them; inalienable things, being outside human commerce, are not subjects of possession by private individuals, and therefore, they are imprescriptible as long as they retain that character or the public utility purpose to which they are allocated." (SALA CONSTITUCIONAL, judgment 2988-99, cons. III).

This thesis has been followed for specific public areas: It is reiterated jurisprudence that property of the maritime-terrestrial zone "is inalienable and consequently cannot be the object of land titling for the purpose of registering it in the Public Registry in the name of private individuals" (SALA DE CASACIÓN No. 19 at 3:30 p.m. on January 30, 1970. TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL, numbers 860 of 1971, 493 of 1971, 139 of 1972; 781 of 1974. TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL DE ALAJUELA, No. 1622 of 1975).

"Properties comprised within what is a Forest Reserve are not susceptible to private appropriation through possessory information, as they are state heritage." (TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL No. 1087 at 8:30 a.m. on December 3, 1976).

Today, this last affirmation must be qualified with the provisions of the Ley de Informaciones Posesorias, article 7, which requires demonstrating possession of the property located within the protected wild area, of state heritage, at least ten years prior to the effective date of the respective declaration and having protected the forest resource. (Another requirement is to present a survey plan registered in the Catastro certified by MINAE regarding the location of the property. Para. 3 ibid. and Legal Opinion O.J.-089-2002). SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-1997). "The legislator's intention is that these areas have been maintained protected and conserved during all of this time, even before the creation of the Reserves and protected areas." TRIBUNAL AGRARIO, votos 113 of 1998, 55 of 2001, cons. VIII, 49-2002, 720-2002, 170-F-03, 173-F-03, cons. IV). It makes possible the land titling of forests when ecological possession (posesión ecológica) has been carried out. (TRIBUNAL AGRARIO, voto 532 of 1994).

In forest possession (posesión forestal), "the de facto power falls upon the natural resource 'forests' or 'lands of forest aptitude'; and the possessory acts must be directed toward their protection and conservation. Only if that is demonstrated could lands be acquired or registered in favor of such possessors. Otherwise, they would remain forming part of the natural heritage of the State (article 13 of the new Ley Forestal), with an unattachable and inalienable character, and their possession shall not give rise to any right in favor of private individuals (article 14 of the new Ley Forestal)." TRIBUNAL AGRARIO, voto No. 173-F-03, at 4:29 p.m. on 3/31/2003).

To the relevant point, the SALA CONSTITUCIONAL, in voto 4587-97, cons. IV, stated: "The questioned provision regulates the case of land titling of real property that has been allocated to the public domain by the declaration of a protected wild area, whatever its specificity may be." (…) "Given the nature of the property intended to be titled (public thing), the period of possession suitable for usucapion must elapse before the allocation of the property to the public domain occurs. That is, the declaration of a protected wild area prevents counting possession subsequent to the allocation, and prevents meeting the requirements of usucapion if at that time the right has not been acquired, i.e., the ten years of possession suitable for usucapion with the conditions established by law have not elapsed (…). Remember that property allocated to the public domain, regardless of its specifications, is not susceptible to acquisition by usucapion, if before the allocation occurred, the necessary conditions for the acquisition of the right were not met" (…). "… The possession that counts for usucapion must be prior to the allocation of the property." (Emphasis added).

SALA PRIMERA DE LA CORTE (votos 51-95 and 59-99) held that the public character of State forests, with the conditions of imprescriptibility and inalienability, "derives from the Fiscal Code of 1865," and TRIBUNAL AGRARIO, in voto No. 332 of 2000, for land titling of real estate within the Natural Heritage of the State, took as its starting point the Ley de Tierras y Colonización, with the duty to demonstrate the exercise of possessory acts at least ten years before its promulgation. A thesis it later abandoned (see votos 55-2000 and 49-2002).

VII.3) IMPRESCRIPTIBILITY OF THE ACTION FOR NULLITY OF TITLE IN PUBLIC DOMAIN PROPERTY The imprescriptibility of an action is not foreign to Private Law, where exceptionally some actions are not subject to prescription, due to the relevance of the rights or interests they safeguard.

Examples include: finium regundorum or the action of boundary demarcation between two or more contiguous estates (Casación No. 124 of 1967 and 108 of 1973), the reivindicatory action linked to it (Sala Primera de la Corte No. 122 of 1981) and while another has not acquired ownership by usucapion (Civil Code, article 320); the action communi dividundo or division of common property (Civil Code, article 272); the right of children to claim their filial status (Family Code, article 76); the action to challenge paternity, under normal conditions (idem, article 73); the action to demand support (ibid., article 154); or to challenge non-existent acts in legal systems that differentiate them from null acts (Sala Primera de la Corte, voto 199-F-91), etc.

Substantive legislation such as the Civil Code of Mexico has express norms of general scope in this regard. Article 1137.- Only property and obligations that are in commerce may be prescribed, save for the exceptions established by law." The Argentine Civil Code: "Article 4019: All actions are prescriptible, with the exception of the following: 1. The action of reivindication of property of a thing that is outside commerce." The Spanish Civil Code, article 1,936, a contrario sensu: "All things that are in human commerce are susceptible to prescription," etc.

The imprescriptibility of the State's action to reivindicate public domain property belonging to it and to annul illegitimate registrations to its detriment is a consequence of the imprescriptibility of the right and the impediment to acquiring them by usucapion.

Public domain property, of national heritage, is inalienable and "imprescriptible, just as the action of the State to reclaim any public property shall be imprescriptible." (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment No. 007 of 1993, Considerando VII. And from the same Chamber, judgment 104-96).

The action is an instrumental means for the protection of the right, and if the latter is imprescriptible, the former shall be as well. There cannot be an imprescriptible right with prescription of the action to enforce it, for that would extinguish it and render it nugatory. We alluded to this principle in opinion C-128-99, pg. 16: "The right the State has to exercise the action for nullity of title and cancellation of the registration entry in the Public Registry obtained through the possessory information procedure 'is not affected by any prescriptive period, since it is in reality a matter of recovering property that had never left its heritage.' TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, judgment No. 230 at 3:30 p.m. on June 20, 1995." In that opinion, regarding the imprescriptibility of the action, we cited, among others: GAUDIER, A. Précis des Matiéres Administratifs. T. I. Tipografic A. Lahure. Paris, 1879, pp. 140-141. HAURIOU, M. Précis de Droit Administratif. 6th ed. Sirey. Paris. 1907, pg. 593. MOURGEON, J. La repression administratif. L. G. D. J. Paris, 1967, pg. 360. KLEIN, Cl. La police du domaine public. L. G. D. J. Paris, 1966, pg. 105. DE LAUBADERE, A, Traité Elémentaire de Droit Administratif. L. G. D. J. Paris, 1963, pg. 773. AUBY et DUCOS-ADER, R., Droit Administratif. Dalloz. Paris. 1973, pg. 308. ALLARD, R et KIENNERT, G. Le droit administratif du domaine public et de la voirie. Editions Eyrolles. Paris. 1975, pg. 143.

VIII.- RESPONSE TO THE CONSULTATION The consultation poses the problem of the nullity (venue and time for asserting it) of titles registered under Law 7599, to the detriment of the Natural Heritage of the State, which had less than the three-year period when it was annulled.

Following its unconstitutionality, titles that had completed the consolidation period subsist. Despite Law 7599 being unconstitutional due to an original defect, with respect to those titles, provided they are in accordance with the law and for private domain property, it produces effects that endure over time, as rights acquired in good faith and intangible.

In consonance with this framing, the ruling does not affect persons who obtained land titles based on Law 7599 "provided and whenever the three-year term to challenge the effects of that declaration has elapsed." (Sala Constitucional, voto No. 2001-08560 at 3:37 p.m. on August 28, 2001). A contrario, it does affect those with a shorter period. The retroactive effect of the judgment annulling the Law reaches rights that had not yet consolidated under its protection and definitively entered the patrimonial sphere of the applicants.

To compute the three-year period, it is clear that it begins with the registration of the title. The concluding day, in the absence of any other clarification, would have to be set at the date on which the judgment was first published in the Boletín Judicial, from which the elimination of the regulation from the legal system takes effect (Ley de Jurisdicción Constitucional, arts. 88 and 90).

In judgment No. 0786-94, for example, the Sala Constitucional annulled Article 3 of Ley 7305, "without prejudice to the rights acquired in good faith by possessors who, meeting the legal requirements, had initiated the titling proceedings, or had fulfilled them at the time of publication of this judgment." However, a discussion could arise because in vote 2988-99, which annulled Article 8 of Ley 7599, the Sala Constitucional computed the three years for consolidation of the titles up to "the date on which the first notice of the filing of the action was published in the Boletín Judicial," an announcement that calls into question the good faith of the acquired right. (See, in the same sense, vote of the Sala Constitucional No. 0123-95).

The Sala Constitucional has also taken into account the publication of the first edict making known the action of unconstitutionality, to maintain the processing of public contracts with the Banco Central (vote 1999-01300); to count the statute of limitations for rights arising from the judgment for the collection of price readjustments in administrative contracts (vote 08551-99), etc.

The common effects of the publication of notices in the Boletín Judicial announcing the establishment of the action of unconstitutionality are the suspension of the issuance of the final resolution in judicial or administrative proceedings, or of the stage in which regulations must be applied during the process, if the action refers to these, and that of initiating, on the day following the first publication, the period for the appearance of parties with pending matters and (active or passive) intervening parties who have legitimate interests.

In summary, the titles that can be challenged in the original case file conducted at the Instituto de Desarrollo Agrario, within the three years following their registration, are those obtained before it under Ley 7599 (see arts. 9 and 15) and whose right had not been consolidated by the passage of the three-year period from when it was registered, upon the declaration of its unconstitutionality. Those obtained in the jurisdictional sphere would be challengeable in that venue.

It is emphasized that only supletorio titles over privately owned property can be consolidated, as these are the only ones legally subject to titling.

It is debatable whether the nullity of titles and the registration of those privately owned properties can be pursued in a declaratory proceeding within the ten-year statute of limitations, as admitted by the Ley de Informaciones Posesorias for ordinary titling, and by the Tribunal Segundo Civil, Sección Primera, for those carried out under the Ley de Vivienda Campesina, which had a similar validation period. Ley 7599 was a special law, silent on this point, and the majority position of the Courts has been adverse.

Regarding registrations based on Ley 7599 and on spurious titles against the forest public domain, whose proceedings were conducted at the Instituto de Desarrollo Agrario, nullity would be applicable before it, within the three years following their registration, because they were raised against the laws in force, with an "error in the information provided." In the case of an exercise of administrative competence subject to a peremptory time limit, which lapses upon expiration, it would not be appropriate to seek nullity before the IDA in perpetuity, "at any time," as the Legal Advisory Office of that Ministry holds.

Nevertheless, the expiry of the three years for requesting nullity before the IDA does not affect the State's right over demanial property.

The inquiry focuses on the forests and lands of the national reserves, which make up the Natural Heritage of the State and are of public domain, by legal affectation. (See sections II and III supra. Ley Forestal 7575, arts. 13 and 14, and previously Ley Forestal 7174, arts. 32 and 33, and Ley 7032, arts. 32 and 33).

Since the incipient Ley 4465 (arts. 19 subsection a and 25) did not expressly include the characteristics of inalienability and unattachability of the Forest Heritage of the State, the condition of public domain would have to be reconstructed from the imprescriptibility of the recovery action and the inefficacy of private possession, which "did not create rights of any kind" (article 25), which may be open to interpretations.

Of these properties - it is said - the Instituto de Desarrollo Agrario improperly disposed, with the approval of titling, under the shelter of Ley 7599.

In the first place, the nature of these assets must be unquestionable, as the Ley de Informaciones Posesorias, article 7 and its amendments (the latest introduced by article 72, subsection b, of 7575) authorizes the titling of farms that have forest, outside protected areas, if the proponent proves to be the holder of ten-year possession rights, has protected the resource, and that the property is demarcated with fences or clear lanes. (The case of properties within protected wild areas was discussed in point VII.2, in fine).

From which it follows that forested farms and forest lands of the national reserves cannot be titled since they were affected to the public domain of the State, unless the title applicant proves a ten-year possession exercised previously, fulfilling the requirements demanded by law.

Regarding the legal situation of these farms of the Natural Heritage of the State that were improperly registered under Ley 7599, what was stated in legal opinion C-128-99 applies. There we dealt with the apparent conflict between the exorbitant regime arising from the legal declaration of demaniality versus the flawed titles over portions of public domain that gained access to the Property Registry.

We said that registered ownership operates on the basis of the private property regime. The public domain does not necessarily require this protective mechanism. "The effectiveness of the demanial regime is per se. Its existence and publicity occur autonomously from the Registry, without it being possible for the registered owner to allege ignorance as a means to distort it and counteract the affectation.

The principles of inalienability and imprescriptibility that characterize the public domain prevent the figure of the registered third party from being wielded against it to consolidate private property illegally removed from that regime. The demanio has legal publicity"; they are assets that, by their nature, do not need registry registration. "The foregoing is coupled with the principle of initial registration of farms that make up the public domain." Regarding assets affected by law to the demanio, the removal from public domain could never result from an abusive and illicit act by private individuals, or by the Administration. "If public domain assets do not require registration in the Property Registry, nor the advantages and guarantees provided by the registry system, its contents cannot prejudice it... Registration does not purge the defects that the registered document or the contained act may have. The defects subsist regardless of the registration" (idem).

However, illicit registry registration, to the detriment of the public domain, as long as it is not annulled, hinders the exercise of the powers of administration and demanial self-protection held by the public entity, and neutralizes the exercise of the power of ex officio recovery of the asset. "Possession of the property cannot be recovered administratively, but must be sought in the Courts of Justice, making the rigorous challenges." The protection that the Property Registry grants to the registered owner, GARCIA DE ENTERRÍA AND FERNANDEZ RODRÍGUEZ write, constitutes a limit on administrative self-protection and, therefore, on "the recovery faculties of the Administration, which in any case is burdened with the obligation to judicially challenge (destroy or invalidate the protection) the presumption of legitimacy that derives from registration in the Registry" (legal opinion C-128-99).

The action for recovery of public domain assets, following annulment of the illicit title and its registration, was noted, is imprescriptible. This is clarified by the judgment No. 2001-08560 of the Sala Constitucional itself, when it dimensions the effects of the declaration of unconstitutionality, to safeguard registered titles that exceeded the three-year challenge period, "without prejudice to the State being able to exercise actions aimed at recovering those titled lands that constitute public domain assets." These "actions" are: administrative, before the IDA, within three years, and subsequent judicial ones.

In the inquiry, the illegality of the ownership titles granted by the IDA, without the prior criterion of the Ministerio del Ambiente, is based on the impediment to dispose of "rural lands owned or administered by it" provided in the Ley Forestal (article 15), and in Ley 7599, articles 6 and 7.

The IDA could not issue ownership titles over the forests and forest lands of the national reserves after they were incorporated by law into the Natural (formerly Forest) Heritage of the State, because they are of state public domain; not its property, and their administration is entrusted entirely to MINAE.

In any case, it could not circumvent the impediment of the Ley Forestal (article 15), to dispose of or alienate rural properties in any way.

However, certain clarifications are made here:

• 1)The Decrees that, based on Ley 7599, transferred lands to the IDA to execute the titling programs reveal that the Ministerio de Ambiente y Energía was granted a hearing when issuing them and that it authorized the titling of the lands, because they were not "within the management categories of Article 8 of Ley 7599." (See Decrees 27726-MINAE-MAG of December 22, 1999 and 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, Considerando V in both. Decree 27726 refers to the Titling Program of the Llanuras de San Carlos and Sarapiquí and 27861 to the Titling Program of Puerto Jiménez. (Article 8 of Ley 7599 was annulled by the Sala Constitucional, vote No. 2988-99).

The same is expressed by Decrees 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG, all three of June 12, 2000, and 28746-MINAE-MAG of June 12, 2000, in Considerando VI: "Pursuant to articles 6 and 7 of Ley 7599 and 15 of Ley Forestal No. 7575, the Instituto de Desarrollo Agrario granted a hearing to the Ministerio del Ambiente y Energía, and the latter, through official letters numbers OSSC-053-99 of February 5, 1999, ACLAC-430-99 of December 14, 1999, in unnumbered official letter and ACA-017 of September 23 and June 15, 1998, of September 23, 1998, and DIR-ACOPAC-154 of April 7, 1999, authorized the titling of the lands included in the titling programs "Tierras Altas de Santa Cruz" "Pascua", "Cuenca del Río Aranjuez" and "Los Santos", "because they are not within the management categories considered Natural Heritage of the State." 2) The response of the Ministerio del Ambiente y Energía in all those Decrees falls on the different management categories or protected wild areas that make up the Natural Heritage of the State, and makes abstraction of the forests and forest lands enunciated in article 13 of the Ley Forestal, which also constitute it.

It does not expressly appear that MINAE made the case-by-case classification of the properties to determine their suitability, as ordered by article 15 ibidem. However, uncertainty remains because the Decrees, in their articles, indicate that the lands are destined for: "agriculture and livestock" (Decree 28743, article 3 and 28744, article 2) and for "pasture and agriculture" (Decree 287445, article 2, and 28746, article 2).

• 3)The wording contained in Ley 7599 on this point was not the most suitable. A cursory reading could lead to error. According to its article 6, before the IDA requested the Poder Ejecutivo to prepare the Decree declaring the titling zone, it had to inform MINAE, so that it could pronounce on whether there was an "affectation on lands of forest use" or "located in the state heritage conservation areas." In contrast, article 7 ibid. obligated MINAE to communicate to the IDA, within two months following receipt of the request, if the areas included in the titling zone were declared by law or decree a protected wild area: "management category within the conservation areas." MINAE could not, and cannot, consent to the transfer to the IDA, via Decree, of forest lands or forests of the national reserves or other components of the Natural Heritage of the State, which by law it must conserve and administer, even if they do not have a declaration as a protected wild area.
• 4)In any event, it is repeated, the Instituto de Desarrollo Agrario is prevented from granting property titles over forest lands and forests of the national reserves or any other property that forms the Natural Heritage of the State, since they were affected to it. (To remove them from public domain would require an ordinary law). Nor were they transferred to it through the cited Decrees, and it has an express legal prohibition to alienate or lease rural forest and forest lands (Ley 7575, arts. 13 and 15).

They were not transferred to it, which would be openly illegal, because Decrees 27726, 27861, 28743, 28744, 28745 and 28756 (all in article 1) exclude from the transfer to the Instituto de Desarrollo Agrario the lands that comprise the exceptions of the Ley Forestal; No. 7575; among these, those of arts. 13 and 15, in which a "legal cause by which they could not be transferred" also converges, to use the terminology of the Decrees.

Furthermore, adhering to the letter of the Decrees, MINAE's response attests that the lands of the titling zones do not encompass spaces of protected wild areas, in their diverse management categories, but it did not pronounce on whether they were "affected for forest use," which is a distinct concept.

If that is the case, given the omission, positive silence did not operate, by mandate of Ley 7599, then in force (arts. 6, para. 2, and 7 in fine), and the existing constitutional jurisprudence (see point VI.9 supra), nor did it empower the IDA to dispose of the forests and forest farms of the national reserves, disrespecting the legal affectation of article 13 of the Ley Forestal and the prohibition of article 15 ibidem.

• 5)None of the described Decrees (points 1, 3 and 4) appears to cover the zone of Pérez Zeledón, of interest to that Ministry. Although the inquiry does not provide data, it is probable that it refers to Decree No. 2621-G of November 6, 1972 (Gaceta No. 219 of November 17, 1972), by which lands of the national reserves located in the canton of Pérez Zeledón, four districts of Buenos Aires and one of Osa were transferred to the then Instituto de Tierras y Colonización, for multiple titling, according to Ley 5064, not included within the exceptions indicated by Laws numbers 2825, 4465 (Ley Forestal of 1969), "or they are privately owned lands or lands that due to other legal causes cannot be transferred" (article 1).

The Dirección General Forestal of the Ministerio de Agricultura y Ganadería was obligated to communicate to ITCO within two months from the date of publication of the Decree in La Gaceta any objection on its part to the delivery of property titles within the transferred area and, specifically, if the areas included in the titling zone are or should be declared a forest reserve or of another nature. The Institute could not grant titles over such areas.

If the period passed without the Dirección Forestal pronouncing, its possible objections were considered to have been acquiesced (arts. 2 of the Decree ibid. and 8 of Ley 5064). This last provision would present conflicts of unconstitutionality in light of the constitutional jurisprudence that rejects positive silence in environmental matters.

Ley 5064, article 8, did not give the Dirección General Forestal any other intervention in the titling programs, nor was its consent or approval necessary for the other acts or procedures governed by that law, but it was emphatic in warning that ITCO should refrain from granting titles "in zones that are evidently of forestal vocation." Ley 5064 is repealed to date. See arts. 84 of the Ley de Jurisdicción Agraria, 46 of the Ley de Presupuesto, No. 6975 of November 30, 1984, 3 of Ley 7305, the last two declared unconstitutional, and votes of the SALA CONSTITUCIONAL numbers 595-92, 786-94 and 0123-I-95.

Even if the IDA had acquired the lands under earlier regulations, for multiple titling programs, if it disposed of them under Ley 7599 it had to respect all the provisions that governed its actions at the time of granting the titles. In that respect, the preceding comments are valid, where applicable.

IX.- CONCLUSIONS From all the foregoing, it follows that:

• 1)Part of the Natural Heritage of the State are, among others, the forests and forest lands of the national reserves, as well as farms registered in the name of the State and those belonging to autonomous institutions, except if they guarantee credit operations with the National Banking System and enter its patrimony.

Through their essential legal notes of inalienability, unattachability, and imprescriptibility of recovery actions, said assets have by law an immediate affectation to the public domain of the State, without a complementary act attributing that character.

• 2)In a systematic interpretation of articles 13, 14 and 15 of the Ley Forestal, as related and interdependent precepts, the classification referred to in the last of those numerals constitutes an act of verification, not of affectation, to corroborate whether in a specific rural property of a Public Administration body the conditions under which the regulation establishes the public forest regime are present, in order to consider it included in the category of demaniality, with the foreseeable consequences, and to neutralize its intended alienation by the public entity. It is a protective confirmation measure to prevent forest or wooded properties from anomalously leaving the Natural Heritage of the State.

The term "will remain" must be understood as a synonym for "shall stay," "shall remain incorporated." The classification does not determine the entry of the asset into the demanial regime, but its permanence.

The criterion that requires the classification of rural lands, covered by forest or forestal, owned or under the administration of Public Administration bodies, for entry into the Natural Heritage of the State is reconsidered ex officio.

• 3)In accordance with the dimensioning of its effects, the judgment that declared Ley 7599 unconstitutional does not affect persons who titled privately owned lands under its protection, provided that three years had elapsed since the registration of the title without it having been challenged (Sala Constitucional, vote No. 2001-08560).

Conversely, it does affect those with a shorter period, that had not consolidated the right under the shelter of Ley 7599 and definitively entered the patrimonial sphere of the titleholder, and, with greater reason, those who only had the titling proceedings in process, as the final resolution had to be issued with the legislation in force at that time. It is incumbent upon the Junta Directiva of the IDA to order, within the three-year period, the absolute nullity of the title issued before that Institute contrary to the laws in force and of its registration, communicating it to the Public Registry.

As it is a special regulation, which reduced the consolidation of the title and the negative prescription for the third party who could be affected to three years, the majority position of the Courts is adverse to the possibility of pursuing in a declaratory proceeding the nullity of the title over privately owned properties, within the ten-year statute of limitations, as is admitted for ordinary titling.

• 4)Regarding state demanial property, the declaration of unconstitutionality was made "without prejudice to the State being able to exercise actions aimed at recovering those lands that constitute public domain assets" (Sala Constitucional, vote 2001-08560, cons. VI in fine).

Also, in judgment 02988-99, which annulled article 8 of Ley 7599, the Sala Constitucional safeguarded the ordinary actions that the State could bring to reverse the titling.

• 5)As a consequence of the principles of inalienability and imprescriptibility, the judicial action of the State to recover assets that belong to it and are of the forest public domain (of the Natural Heritage of the State), whose condition is unequivocal, and to annul the illegitimate titles and registrations to its detriment, obtained through the titling procedure of Ley 7599, is imprescriptible.

The State's action to annul the titles that the Instituto de Desarrollo Agrario granted based on that Law, and the registry entry, proceeds before it. The competence that the IDA has to make such a declaration is specific and lapses upon the expiry of the peremptory period of three years following the registration of the title, to which its exercise is subject.

• 6)The Sala Constitucional, in the same vote 2001-08560, kept in force, for the application of the Ley de Tierras y Colonización, Decrees numbers 27726, 27861, 28743, 28744, 28745 and 28746, all MINAE-MAG, by which the State transferred various lands to the IDA by virtue of Ley 7599.

These Decrees reveal that MINAE was indeed granted a hearing when issuing them and that it authorized the titling because they were not within the management categories (protected wild areas), without referring to the forests and forest lands enunciated in article 13 of the Ley Forestal, which also constitute it, and MINAE could not consent to their transfer to the IDA.

Given the omission, administrative positive silence did not operate (constitutional jurisprudence and Law then in force, arts. 6 para. 2 and 7 in fine), nor did it empower the IDA to dispose of those properties disrespecting the affectation to public domain and the prohibition to dispose of them since they were affected to it (Ley Forestal, arts. 13 to 15). And they were not transferred to it either, which would be illegal, because they were excluded from the lands transferred to the IDA, within the exceptions to that Law, in which a "legal cause by which they could not be transferred" also converges, in the terminology of the Decrees.

• 7)None of the Decrees described in the previous point covers the zone of Pérez Zeledón, of interest to the Ministerio del Ambiente. It is included by Decree No. 2621-G of November 6, 1972, by which lands of the national reserves located in that canton were transferred to the Instituto de Tierras y Colonización, for multiple titling, not included in the exceptions of Ley Forestal 4465 of 1969, and Ley 2825, nor privately owned lands, or those that due to other legal causes could not be transferred.

According to article 2 of that Decree and 8 of Ley 5064, the Dirección General Forestal of the Ministerio de Agricultura y Ganadería was obligated to communicate to ITCO, within two months following the publication of the Decree, any objection to the delivery of property titles in the transferred area and, specifically, if there was a declaration of forest reserve or of another nature affecting the titling zone, a hypothesis in which the Institute could not grant titles.

If the Dirección Forestal did not pronounce within that period, its possible objections were considered to have been acquiesced. A provision that today would present conflicts of unconstitutionality in light of the constitutional jurisprudence that rejects positive silence in environmental matters. In any case, the repealed Ley 5064, article 8, ordered ITCO to refrain from granting titles in zones that were evidently of forestal vocation.

Even if the IDA had acquired the lands under earlier regulations, for multiple titling programs, if it disposed of them under Ley 7599 it had to respect all the precepts that governed its action when granting the titles. Likewise, the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, arts. 27 and 64, and its Reglamento, article 63, in fine, prevent the IDA from acquiring, adjudicating, or titling lands that do not qualify for agricultural purposes, according to the soil study.

In that respect, the preceding comments are valid, where applicable.

• 8)Against the Reglamento de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales (Gaceta No. 173 of September 10, 2002), issued by the IDA, several questions arise: a) None of the regulations on which it is based authorize the IDA by themselves to dictate it. b) It is of an executive nature, and its promulgation, when appropriate, falls exclusively to the Poder Ejecutivo. c) It invades the competence of the Poder Legislativo by creating a special and summary administrative procedure for titling lands, an exception to the judicial one provided in the Ley de Informaciones Posesorias, circumventing the legislative reform process and introducing implicit changes in the titling rules, even authorizing it on properties already registered in the name of the IDA. At the same time, it resumes and validates the proceedings initiated under Ley 7599, annulled by the Sala Constitucional with retroactive effects to the date of its entry into force. ch) To the detriment of forest resources, it considers positive silence in environmental matters to have operated with the passage of the period within which the Administration (MINAE) must pronounce, which contravenes the contrary principle recognized by the Sala Constitucional. d) It restricts the Natural Heritage of the State to protected wild areas or management categories, and consents to the titling of existing forests in the national reserves, disregarding the forests and forest lands that form part of the Natural Heritage of the State, which it leaves unprotected. e) It reproduces a defect of unconstitutionality for which Ley 7599 was annulled, by not including as a party and granting hearings to the Procuraduría, to guarantee that public domain assets will not be titled, especially the forest ones of article 13 of Ley 7575, leaving them unprotected. f) It disciplines aspects concerning the fundamental right to property. The definition of national reserves tacitly includes lands protected by ten-year possession, and those of public domain, which threatens public and private property. g) It influences the regime of public freedom, by attributing the character of sworn statement to the declarations of the title applicant and the testimonies of the witnesses, both with criminal transcendence. i) It assigns actions that commit the Poder Ejecutivo regarding the transfer of ownership of the lands included in the titling zones and their cancellation when the process ends.
• 9)The lack of competence of the Junta Directiva of the IDA to promulgate that Reglamento is not remedied by the fact that it conforms in certain sections to common regulations, an eventual, contingent fact that could be changed in the future.

Although judgment 2001-08560 of the Sala Constitucional referred to the Ley de Tierras y Colonización so that third parties could acquire the lands transferred to the IDA under Ley 7599, without specifying the titles and the procedure through which they could do so, vote No. 0123-I-95 clarified that the lands of the national reserves transferred to the IDA for multiple titling programs, based on a Law declared unconstitutional, "can be acquired by purchase or by adjudication under the terms of the Ley de Tierras y Colonización," which does not empower it to issue a Reglamento de Titulación.

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho Agrario y Ambiental c.c.: Prof. Wálter Céspedes Salazar Presidente Ejecutivo Instituto de Desarrollo Agrario

Dictamen : 321 del 09/10/2003 C-321-2003 09 de octubre de 2003 Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi Ministro Ministerio del Ambiente y Energía S. D. Estimado señor Ministro:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio DM-717-2003, en el cual nos consulta la situación legal de las fincas tituladas por particulares mediante la Ley 7599, Ley de Titulación en Reservas Nacionales, quienes no habían consolidado el derecho cuando dicha Ley se declaró inconstitucional, y que salieron de modo irregular del Patrimonio Natural del Estado, sin el criterio previo de ese Ministerio.

I.- OBJETO DE LA CONSULTA Indica que al anularse la Ley 7599 surgen algunas interrogantes acerca de las fincas tituladas a su amparo, sin el criterio del Ministerio del Ambiente, que formarían parte del Patrimonio Natural del Estado, y cuyos títulos no habían completado aún el plazo de convalidación, pues el voto no hizo ningún pronunciamiento al respecto.

Pregunta si la nulidad de los títulos sobre esas fincas, que otorgó el Instituto de Desarrollo Agrario, procede ante éste, o en lo judicial, a gestionar por la Procuraduría General de la República.

En opinión de la asesoría legal, inserta al texto de la consulta, la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 7599 afecta los títulos que al 28 de agosto del 2001, fecha de la resolución que la anuló, no habían cumplido los tres años de inscripción que se requieren para consolidar el derecho, y son impugnables ante la Junta Directiva del IDA. "El Estado puede, en cualquier momento, iniciar las gestiones para recuperar los terrenos que le pertenecen y promover la nulidad del título en vía administrativa".

Con posterioridad, a solicitud nuestra, en su Oficio DM-1023-2003, aclaró que las fincas eran tierras de cobertura boscosa, aptas para la protección. Y salieron del dominio estatal por títulos indebidamente otorgados a particulares, al amparo de la ley 7599. Habrían entrado al Patrimonio Forestal del Estado como bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, desde la Ley Forestal 4465 de 25 de noviembre de 1969, que prohibía la ocupación privada y el traspaso de terrenos rurales de las instituciones estatales sin previa clasificación. En forma similar, dice, disponía la Ley 7599, en los artículos 6° y 7°. No obstante, el ITCO no dio ningún tipo de participación a la Dirección General Forestal de entonces, ni ahora el IDA al MINAE, dentro de los procesos de titulación.

La Ley 4465, añade, a los efectos del artículo 7° de la Ley 2825 (de Tierras y Colonización), también estableció que el Estado, previo informe del Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través de la Dirección General Forestal, debía determinar los terrenos que mantendría en su dominio.

Manifiesta que luego de declarada inconstitucional la Ley 7599, se publicó un Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, y con base en su artículo 10 (inciso b), se está exigiendo una certificación al MINAE donde conste si el terreno a titular se encuentra dentro áreas de conservación del Patrimonio Natural del Estado.

Aunque menciona, sin suministrar mayores datos, los terrenos inscritos por terceros en la Fila Tinamastes, bajo la Ley 7599, y el Proyecto de Titulación Valle de El General, en el Oficio AAA-297-2003 hicimos ver que la consulta se entendía formulada en abstracto, al no ser consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que tienen por ley jurisdicción especial (artículo 5° de nuestra Ley Orgánica). Supuesto en que se encuentran los casos concretos que incumbe resolver a la Administración activa, pues por vía de consulta y emisión de dictámenes vinculantes sustituiríamos su competencia, lo que no es dable.

Al ser la consulta de interés para el Instituto de Desarrollo Agrario, se le confirió traslado por el plazo de diez días hábiles en la persona del Presidente de su Junta Directiva, a quien se le envió copia de los Oficios DM-717-2003 y 1023-2003 y no contestó la audiencia.

Para dar respuesta a sus interrogantes, se estima necesario abordar los aspectos que se comentan a continuación:

II.- COMPOSICIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO FORESTAL DEL ESTADO POR BOSQUES Y TERRENOS FORESTALES DE LAS RESERVAS NACIONALES E INSTITUCIONES AUTONÓMAS De acuerdo con la Ley Forestal vigente, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, son parte del Patrimonio Natural del Estado, entre otros, los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, así como de las fincas pertenecientes a las instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto los que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a su patrimonio. Cuando proceda, el Ministerio del Ambiente y Energía, al que se encarga su administración, ha de inscribir los inmuebles en el Registro Público de la Propiedad, por medio de la Procuraduría, como fincas individuales a nombre del Estado (artículo 13).

Los terrenos forestales y bosques antes descritos son inembargables, inalienables e imprescriptible la acción reivindicatoria del Estado. La posesión por los particulares no causa derecho alguno a su favor, ni pueden titularlos e inscribirlos a su nombre en el Registro (artículo 14).

Ambos textos reproducen, con idéntico contenido, normas de las Leyes Forestales anteriores, números 7174 (arts. 32 y 33) y 7032 (arts. 32 y 33) que adoptaron al efecto la denominación de Patrimonio Forestal del Estado, e igual la Ley 4465 (arts. 19 y 25), ésta con algunas variantes enunciativas (arts. 18 y 19, inciso b, y 28).

Reservas nacionales son los terrenos comprendidos dentro de los límites de la República no inscritos como propiedad privada, de las municipalidades o instituciones autónomas; los no amparados por posesión decenal, o no destinados por leyes especiales a la formación de colonias agrícolas, y todos los que no siendo de propiedad particular, no se ocupen en servicios públicos (Ley de Tierras y Colonización, artículo 11, en relación con el 261 del Código Civil).

"Pertenecen al Estado todos los terrenos que no se encuentren inscritos en el Registro a nombre de particulares. Es éste el sentido de los artículos 276 y 486 del Código Civil y 11 de la Ley de Tierras y Colonización".(SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 243 de 1990, cons. XVII).

"Las reservas nacionales están sometidas de derecho al régimen (forestal) porque pertenecen al Estado" (…). "Las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal; sobre ellas el Estado puede crear reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre y reservas biológicas, conformando así el patrimonio forestal; para poder colonizarlas o enajenarlas se requiere autorización legislativa, y cuando son poseídas por terceros, éstos no adquieren ningún derecho, siendo imprescriptible el derecho del Estado para reivindicar" (SALA CONSTITUCIONALSALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV). Se agrega el subrayado.

"El patrimonio forestal del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde existan recursos naturales forestales" (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).

II.1) BIENES NATURALES SOBRE LOS QUE RECAE LA AFECTACIÓN LEGAL Sobre la base de pertenencia al Estado o entes estatales, importancia ecológica y cualidades físicas, el legislador afecta en bloque, en estado natural, sus bosques y terrenos forestales, imprimiéndoles, en forma genérica la condición de dominio público, a través de la inalienabilidad e imprescriptibilidad, con miras a su conservación, protección, administración adecuada y fomento.

"La propiedad forestal se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir, ni ser parte del comercio de los hombres". SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97.

La Ley Forestal, con poco rigor científico, exige para el bosque o "ecosistema nativo u autóctono, intervenido o no, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales", una superficie mínima de dos hectáreas. Y define los terrenos de aptitud forestal como "los contemplados en las clases que establezca la metodología oficial para determinar la capacidad de uso de las tierras" (artículo 3°). Vid.: Decreto N° 23214-MAG-MIRENEM, del 13 de abril de 1994, en armonía con la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N° 29375, y su Reglamento, Decreto N° 29375 MAG-MINAE-S- HACIENDA-MOPT.

El uso conforme del suelo es el que se ajusta a estos criterios metodológicos y a las normas técnicas y de conservación del suelo que fija la Ley 7779 (Reglamento a la Ley de Suelos, artículo 6°).

II.2) NOTAS DISTINTIVAS DEL DOMINIO PÚBLICO La inalienabilidad e inembargabilidad son notas jurídicas esenciales, distintivas y definitorias del dominio público, régimen que de ese modo se atribuye al Patrimonio Natural del Estado, avaladas por el correlativo carácter imprescriptible de las acciones reivindicatorias, la ineficacia de los actos posesorios de particulares y la prohibición de titulaciones.

Disposiciones análogas se han emitido para otros bienes públicos: la zona marítimo terrestre (Ley 6043,arts. 1° y 7°); vías públicas (Ley de Construcciones, arts. 5° y 8°; doctrina del artículo constitucional 121, inciso 14, in fine), etc.

En países como España, la Constitución, en el artículo 132, sienta los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad como inspiradores del régimen jurídico de los bienes demaniales, a tomar en cuenta por el legislador al regularlo.

La inalienabilidad obsta y excluye la apropiación privada de los bienes, los sustrae del tráfico jurídico, e impide su posesión por los administrados para afectarlos a sus propios intereses.

Veda entonces los actos o contratos implicativos de traspasos actuales a manos de estos, o potenciales que puedan desembocar en el mismo resultado: embargo o hipoteca por ejemplo, y otras situaciones irreconciliables con el destino público de los bienes, como la posibilidad de adquirirlos por prescripción con el transcurso del tiempo, que supone una posesión a título de dueño y cosa hábil. De ahí que la imprescriptibilidad sea su corolario.

"Se considera como Patrimonio Estatal, en su condición de Demanio Público que implica los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad, los terrenos que constituyen Reservas Nacionales que tengan bosques". En el Patrimonio Forestal del Estado se niega a los particulares el derecho de posesión (TRIBUNAL AGRARIO N° 332 de las 16 hrs. 20 mts. del 7 de julio del 2000. Mismo TRIBUNAL, nota al voto 49 de las 13 hrs. del 31 de enero del 2002) II.3) INMUEBLES FORESTALES DE BANCOS PÚBLICOS EXCEPTUADOS DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO La excepción que introduce el artículo 13 de la Ley Forestal se refiere a los bosques y terrenos forestales inicialmente de particulares, sobre los que constituyen garantías reales para respaldar préstamos con bancos del Estado, y estos se los adjudican en el respectivo proceso ejecutivo hipotecario, interpuesto ante el incumplimiento de la obligación.

Al ingresar esos inmuebles al patrimonio del Banco acreedor, se integrarían al Patrimonio Natural del Estado, de no mediar la excepción de comentario. Tutela los derechos de los bancos estatales a recuperar los dineros con que financiaron las operaciones, permitiéndoles realizar el valor de los inmuebles adquiridos en subasta para hacer efectivos sus créditos.

La excepción se circunscribe a los inmuebles forestales de propiedad privada lícita; no a los que forman parte del Patrimonio Natural del Estado y el ente público dispone irregularmente, con vicio de nulidad absoluta.

II.4) INHIBICIÓN ADMINISTRATIVA PARA DESAFECTAR Por el principio de paralelismo formal de competencias, el cese del carácter demanial de los bienes y su desvinculación de los fines públicos a que sirve, requeriría un acto normativo de contenido y efecto contrario, de igual rango. En el caso, ley ordinaria. El ente administrativo está inhibido para desafectarlos, eludir el régimen del dominio público o apartarlos de éste en sus actuaciones.

La afectación legal a dominio público "invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos" (SALA CONSTITUCIONAL 3789-92). "La afectación es vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se le puede privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo Este principio lo consagran la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995, artículo 69, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo N° 25038 del 6 de marzo de 1996, artículo 70.2: Los bienes inmuebles afectos a un fin público, "podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual". "Si no consta el procedimiento utilizado para la afectación, se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa para la desafectación".

III.- EL SUPUESTO DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS TERRENOS RURALES DE LOS ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA En la perspectiva anterior, el artículo 15 de la Ley Forestal impide a los organismos de la Administración Pública "ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al patrimonio natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro Público". Para cualquier tipo de enajenación deben contar con el visto bueno de la Administración Forestal del Estado. Artículo 12 de su Reglamento. (Enajenar es transmitir la titularidad de un bien o derecho por cualquier título. Dictamen C-026-2001 y Opinión Jurídica O. J.-058-97).

El término terreno rural, equivalente a predio rústico, se ha interpretado en sede agraria como fundo agrario, dedicado o susceptible de destinarse al ejercicio de actividades agrarias productivas, o a la conservación del bosque y manejo sostenible de actividades agroambientales (TRIBUNAL AGRARIO, voto 395-2002. Cfr. también del mismo Tribunal, los votos 210-2000, 45,46, 210, 452, 485, 488; todos del 2001. De la SALA PRIMERA DE LA CORTE, vid. las resoluciones números 065-1993, 000127- 2001 y 649-2001, entre muchas. En el dictamen C-002-99, pg. 3, con cita de jurisprudencia, nos referimos a la inadecuación del término rural para precisar la materia agraria).

Habida cuenta de que la ley demanializa los bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal de los entes estatales, la expresión "quedan incorporados" con la clasificación, debe ser rectamente interpretada. Desde luego, no podría significar que hasta ese momento tales inmuebles ingresan al Patrimonio Natural del Estado, pues ya lo estaban por su afectación legal inmediata, sin concurrencia de la Administración (Ley Forestal; arts. 13 y 14).

Así, el vocablo "quedarán" ha de entenderse como sinónimo de "permanecerán", "se mantendrán incorporados". En puridad, la clasificación forestal no determina el ingreso del bien al régimen demanial, sino su permanencia.

La imprecisión se ha venido reproduciendo, sin reparo, por las dos Leyes Forestales precedentes, adoptando, con ciertos matices, la redacción de la Ley 4465 de 1969, que afectó a sus fines las fincas rurales de las instituciones autónomas, entre otros organismos, e introdujo la clasificación como una forma de ingreso al Patrimonio Forestal del Estado (arts. 19, inciso b, y 28).

III.1) NECESIDAD DE INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA Con la normativa actual se impone una interpretación sistemática, que concilie y desentrañe el verdadero sentido de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, como preceptos conexos, coordinados e interdependientes de un sistema o subsistema jurídico, caracterizado por su unidad y coherencia lógica, y de la manera que mejor garantice la realización del interés público, de protección y conservación forestal (arts. 10 Ley General de la Administración Pública y del Código Civil. Dictamen C-095-87).

Para fijar el correcto significado del artículo 15 ibid. deben tenerse presente los dos numerales que le anteceden, en estrecha relación, sintética y lógica, sin olvidar que el legislador a veces incurre en errores o ambigüedades literales.

"El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución Política" (SALA CONSTITUCIONAL, resolución N° 07371 de las 10 hrs. 12 mts. del 24 de setiembre de 1999). Por necesidad de la interpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto de normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2001-07603).

Como el ordenamiento "no está constituido por compartimentos estancos", "al aplicador del derecho se le exige una interpretación sistemática o de contexto (artículo 10 del Código Civil), y no sectorial, todo en aras de un acabado entendimiento jurídico" (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 4442-95).

III.2) EL ACTO DE CLASIFICACIÓN La adquisición de la demanialidad es obra del legislador y se proyecta sobre las categorías descritas. La presencia de las características naturales definidas por la ley en los predios rurales de los organismos estatales, determina per se su incorporación automática al demanio nacional forestal, sin requerir acto administrativo complementario, atributivo del carácter público del bien.

La clasificación, de exclusivo resorte del Ministerio del Ambiente y Energía, es una medida de corroboración protectora, para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales o boscosos del Patrimonio Natural del Estado. Los actos dispositivos de fincas rurales de los organismos estatales sólo deben realizarse cuando hay certeza de que tienen una vocación natural diversa de la forestal: agrícola, pecuaria, etc. Las forestales son absolutamente indisponibles.

El artículo 15 de la Ley Forestal está en función de esos actos de transmisión del bien; mas no hace una declaratoria de afectación, de lo que se ocupa el numeral antecesor.

En otras palabras, la clasificación configura un acto de constatación; no de afectación. Tiende a confirmar si en un inmueble rural concreto de una institución del Estado concurren los presupuestos bajo los que la norma establece el régimen público forestal, para considerarlo comprendido en el género de la demanialidad, con las consecuencias previstas, y neutralizar su pretendida enajenación por el ente público.

El acto de clasificación, previo a que las instituciones públicas dispongan de la propiedad o uso de las fincas rurales, se refiere fundamentalmente a las de carácter privado, pues las de dominio público son inalienables.

Aunque el artículo 15 de mérito alude únicamente a los bosques, los terrenos forestales o de aptitud forestal como aquellos están ya incluidos en el Patrimonio Natural del Estado por los artículos 13 y 14 ibídem. Si la clasificación de la finca rural de una institución autónoma pone de manifiesto que está cubierta de bosque o es de aptitud forestal, el ente no podrá enajenar el dominio, ni el uso o goce temporales, atributos que no conciernen.

En el citado artículo 15 subyacen, como principios constitucionales rectores, el criterio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales, y el de utilización racional de la tierra, con apego a su vocación, que vinculan a los poderes públicos dentro de sus competencias (votos de la Sala Constitucional números 2233-93, 4423-93, 5399-93, 5976-93, 5527-94, 5893-95, 02988-99, 05906-99, y 01250-99, y de Tribunal Superior Agrario el 56, 60, 64, 208, 248; todos de 1996; 64, 154 y 711, los tres de 1997, entre otros; Dictamen C-026-2001, pto. III.9). La Ley 7599 exigía como requisito de la posesión el uso racional de la tierra (artículo 3°, pfo. 1°).

También la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N° 7779, obliga al Instituto de Desarrollo Agrario a observar la capacidad de uso, al adquirir y disponer de las tierras. "Toda adjudicación de terrenos deberá tener como limitación que el uso del terreno adjudicado no pueda ir en contra de su capacidad de uso. El incumplimiento de esta disposición acarreará la revocatoria de la adjudicación, aparte de otras penas con que se pueda castigar por los delitos que le sean imputables". Artículo 27. Presupone la índole agropecuaria de los terrenos adquiridos y adjudicados.

El artículo 64 ibid. adicionó un párrafo al final del artículo 69 de la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 de 1961, que dice. "El Instituto de Desarrollo Agrario deberá considerar las directrices definidas por la Ley de Manejo, Conservación y Recuperación de Suelos, para valorar la adquisición y adjudicación de terrenos. Es obligación suya disponer de estudios de capacidad de uso de la tierra, antes de adquirirla, para fines de titulación.

Toda adjudicación de terrenos deberá limitarse a que la utilización del terreno adjudicado no pueda ir en contra de la capacidad de uso del terreno. El incumplimiento de esta disposición acarreará la revocatoria de la adjudicación".

Su Reglamento, Decreto N° 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, desarrolla ambas normas:

Artículo 63: "El contrato o título de arrendamiento o adjudicación de tierras por parte del IDA incluirá necesariamente bajo pena de caducidad o revocación, la condición de que en el terreno el adjudicatario, no podrá realizar ninguna actividad contraria al uso, manejo y conservación de suelos y aguas. Conforme lo dispone el artículo 27 y 64 de la Ley N° 7779, demostrado su incumplimiento el IDA iniciará el procedimiento de revocación del título, para lo que se anotará preventivamente en el Folio Real de la respectiva finca".

"Por ningún concepto el IDA podrá adquirir, adjudicar o titular tierras que no clasifiquen para fines agrarios según el estudio de suelos" (artículo 61 ibid.).

La Ley Forestal sanciona como delito, reprimible con prisión de hasta tres años, la realización de actividades que impliquen cambio de uso de la tierra en terrenos cubiertos de bosque, y el aprovechamiento de recursos forestales en terrenos del Patrimonio Natural del Estado (artículos 58, inciso b, y 61, inciso c).

En el marco trazado, cabe examinar lo relativo a la titulación, plazo de convalidación, declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 7599, nulidad de los títulos que otorgó el IDA con apoyo en ésta, y otros temas conexos.

IV.- TITULACIÓN ORDINARIA Y PLAZO DE CONSOLIDACIÓN V.1) TITULACIÓN DE INMUEBLES "Para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad" (Código Civil, artículo 267). "El propietario que careciere de título escrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años en la forma que indica el Código de Procedimientos" (Idem, artículo 479).

En lugar de hacerlo en el Código Procesal Civil, el legislador optó por normar los procedimientos de titulación en la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, y otras leyes especiales, como ocurrió con la Ley 7599.

La información posesoria constituye una actividad no contenciosa, que tiene por objeto proveer de un título inscribible en el Registro Público de la Propiedad sobre una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él, no la tiene inscrita, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámites legales. Ley de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts. (Se exceptúa el caso del poseedor en precario, quien puede recurrir a esas diligencias para inscribir su derecho, en los términos del artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización, aun cuando el terreno esté debidamente inscrito a nombre de un tercero en el Registro Público).

Debe demostrarse una posesión útil y efectiva por más de diez años, en las condiciones que señala el artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma continua, pública y pacífica. Además, para obtener la propiedad de inmuebles por prescripción positiva, el artículo 853 ibid. exige el título traslativo de dominio y buena fe. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y 2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 094-F-90).

Para la titulación de terrenos con bosque y la de inmuebles dentro de las áreas silvestres protegidas de propiedad estatal, cuando se ha adquirido el derecho con anterioridad a su declaratoria, han de llenarse requisitos adicionales (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7°).

La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto que la titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga el título de propiedad registrable. "La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible" (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de las 15:30 hrs. del 11 de marzo de 1988. Cfr. mismas resoluciones antes citadas).

En el dictamen C-128-99, pg. 5, señalamos el carácter declarativo, no constitutivo, de la resolución que aprueba la información. "Se nutre de una situación de hecho suficiente para generar la propiedad conforme a la ley". (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91 y 96-94).

La SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia 000856-F-2000, aclaró que la posesión y el título traslativo de dominio son dos requisitos distintos. La posesión es el hecho material de tener una cosa bajo su poder y voluntad, en orden a causar el efecto de usucapir: con la intención de someterla al ejercicio del derecho de propiedad. El título es la causa o negocio jurídico por el que el poseedor adquiere el bien, mantiene y justifica el poder jurídico posesorio sobre él, de manera mediata o inmediata.

"Nuestra legislación exige tanto la 'posesión' cuanto el 'título traslativo de dominio', requisitos que no pueden identificarse existencialmente, vale decir la existencia de uno no conlleva la del otro y viceversa. Cada uno refiérense a condiciones diferentes y por lo mismo no pueden confundirse (…) Esa disparidad de contenidos es la razón que impide la identidad entre uno y otro requisito, pues perfectamente, se puede tener la posesión sin título, o bien el título sin posesión. De ahí que no basta la posesión del inmueble para acreditar el título (…) "No cabe hacer derivar el título de la posesión" (Voto N° 1-99 de esta Sala". (…).

El requisito de justo título (artículo 854 del Código Civil) o título traslativo de dominio es elemento justificante de la posesión, y no a la inversa; ambos gozan de autonomía. Tampoco debe confundirse el título traslativo de dominio con el requisito subjetivo de buena fe o creencia del adquirente de asistirle derecho en la posesión ejercida. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 19-93, 856-F-2000 y 621-F-2002).

"La justicia del título radica en su veracidad y validez"; ha de tener existencia real. "No constituye título válido el absolutamente nulo, pues se trata de un negocio no apto, en forma abstracta, para transferir la propiedad".

El justo título debe probarse, a tenor del artículo 854 del Código Civil. "No puede asimilarse el título justificativo de la simple posesión, con el título de adquisición -verdadero y válido de la propiedad" (…); el derecho de poseer no se presume, "es necesario demostrar una causa adquisitiva del dominio." (Idem).

También "tiene que haber una completa correspondencia entre la posesión de la cosa o el derecho y el título. Cualquier desajuste o falta de acomodación entre lo poseído y el título le priva de idoneidad para actuar como tal en la usucapión ordinaria." SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 16 de 1982 y 856-F-2000. (Con relación a la usucapión agraria, justo título y trabajo agrario, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, cons. IV).

IV.2) PLAZO DE CONSOLIDACIÓN "La inscripción de posesión no perjudicará, en ningún caso, al que tenga mejor derecho a la propiedad del inmueble, aunque el título no haya sido inscrito" (Código Civil, artículo 479, pfo. 2°).

Con su inscripción, el título supletorio, adquiere publicidad registral y queda sujeto a un plazo de consolidación, durante el cual los terceros de mejor derecho, afectados, pueden atacar los vicios de que adolezca, toda vez que la inscripción se hace sin perjuicio de estos. Lo que tiende a impedir el despojo de los derechos prevalentes adquiridos por terceros con anterioridad y la pervivencia de derechos incompatibles, solucionando la colisión entre ambos.

En las titulaciones ordinarias la propiedad queda definitivamente consolidada para terceros a los tres años desde la fecha de inscripción del título en el Registro Público, plazo a que se limita la prescripción negativa de la acción de terceros a quienes pueda afectar. (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 16).

Durante ese lapso, si el título posesorio se levantó "contra las leyes vigentes", puede alegarse su nulidad y la de su inscripción, dentro del expediente original, por los trámites de los incidentes. "Transcurrido el término de tres años de la inscripción del título, toda acción deberá decidirse en juicio declarativo" (artículo 17 ibid.).

La SALA CONSTITUCIONAL, en voto 2001-00247, anuló el párrafo 3° del artículo 16 ibid, que daba preeminencia a los gravámenes hipotecarios (derechos de garantía real) impuestos al inmueble titulado, a favor de los organismos del Sistema Bancario Nacional e Instituto de Vivienda y Urbanismo, en respaldo de créditos, sobre las acciones reivindicatorias que prosperarán. Al decir de la Sala, ello infringía el artículo 45 constitucional porque "lesiona gravemente el derecho de propiedad del titular legítimo del inmueble", quien ejerció las acciones procesales que el ordenamiento le faculta para recuperar su propiedad, pero verá frustrado su objetivo si el vencido ofreció el bien en garantía de un préstamo y debe soportar el gravamen, con grave riesgo de perder la propiedad.

Los tres años de consolidación y la prescripción extintiva (artículo 16, Ley de Informaciones Posesorias) están en correspondencia con los terceros, de buena fe, que han adquirido derechos (de propiedad u otro real) sobre la finca inscrita, y no del títulante que continúa en poder de la misma (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 96-94 y TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, votos 836 de 1991, 142 de 1992, y resolución de 14:20 hrs. del 11 de mayo de 1993. TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, voto N° 103 de 1991. MISMO TRIBUNAL, SECCIÓN SEGUNDA, voto N° 72 de 1986).

Con relación al titulante, pueden darse dos tipos de terceros: los afectados con la titulación, por tener mejor derecho, contra quienes corre la prescripción negativa, y los que lleguen a adquirir algún derecho sobre el inmueble, quienes cuentan con la consolidación de tres años (TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, sentencia N° 142-91).

En sus inicios, el fin de la consolidación abreviada de la propiedad fue favorecer la obtención de préstamos hipotecarios en los bancos e instituciones estatales, con garantía del inmueble registrado, para el desarrollo de la empresa agrícola. Vid.: Ley 647 del 10 de agosto de 1949, Ley N° 1562 del 19 de mayo de 1953, Ley 144 de 26 de diciembre de 1953, artículo 189, Ley N° 1921 de 5 de agosto de 1955 y Ley N° 3336 del 31 de julio de 1964.

"El título respectivo debe ser idóneo para adquirir el dominio, o sea que responda a una situación de hecho realmente existente, con los requisitos necesarios para extinguir con respecto a terceros los derechos reales que les puedan corresponder sobre el mismo inmueble" (…). "El espíritu de la ley no es el de poner a disposición de las personas mecanismos para despojar a sus semejantes sin causa alguna de sus derechos" (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 094-F-90, de las 15 hrs. del 14 de marzo de 1990, y 96 de las 15 hrs. 50 mts. del 9 de noviembre de 1994). En igual sentido, sentencia del TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, N° 582 de 11:20 hrs. del 31/10/1991 y TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN SEGUNDA, N° 307 de 9:55 hrs. del 10/6/87: La consolidación abreviada del título inscrito por información posesoria nunca se pensó por el legislador como "un medio para despojar ilegítimamente a los verdaderos propietarios o poseedores".

La consolidación de tres años "opera únicamente si se han cumplido los preceptos legales requeridos para adquirir el título, especialmente el de la posesión decenal a título de dueño en forma quieta, pública e ininterrumpida sobre un terreno sin inscribir". Caso contrario, "si no se han respetado los principios y mandatos legales, la propiedad no se consolida", sino que la Ley de Informaciones Posesorias, en su numeral 17, prevé remedios para que el verdadero titular recupere el terreno indebidamente apropiado y anule el asiento registral, en el mismo expediente de las diligencias, mediante un incidente, si se promueve dentro de los tres años posteriores a la fecha de inscripción, y si es después de ese plazo, en la vía ordinaria. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 2001-00247, considerando IV).

"Si se trata de una titulación obtenida por un no poseedor frente al poseedor titular del derecho de posesión o de propiedad, no se opera la consolidación por más que transcurriere un plazo superior a los tres años a partir de la inscripción". SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 094-F-90).

Las nulidades procesales sólo pueden alegarse y declararse en los autos en que se producen, las diligencias de información posesoria, por medio de incidente y dentro de los tres años; no en un proceso aparte. Porque "si se admitiera que es posible obtener su declaratoria en juicio distinto promovido al intento, después de terminados aquéllos, sería reconocer que, fuera de los recursos prescripción ordinaria de las acciones, con lo cual se habría encontrado el medio de multiplicar indefinidamente los litigios…." (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 33-92 y 96-94. TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, voto 615-97).

En vía incidental se pueden plantear aspectos procesales y de fondo. La literalidad del artículo 17 de la Ley de Informaciones Posesorias, cuando alude al "titulo posesorio levantado contra las leyes vigentes", contempla ambos tipos de problemas de nulidad del título. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos números 23-1985, considerando V, 094-F-90, 33 de 1994, 704-F-2001, cons. X. TRIBUNAL AGRARIO, votos 47-98, 413-2000 y 295-2001).

La vía ordinaria es para reclamar la nulidad del título por vicios de fondo en la información posesoria, si no hubo incidente ni se ha consolidado la propiedad. TRIBUNAL AGRARIO, votos números 105 de 1988, 521 de 1989, 391 de 1990, 142-91, 836 de 1991, 615 de 1997 y 630 de 1999, 731 del 2002, 322-F-2003.

Ante lo dispuesto en su artículo 17 in fine, para la Sala Constitucional "la Ley (N° 139 de 1941) sí tutela la garantía de defensa (en este caso a posteriori) respecto de terceros interesados en relación con las diligencias de información posesoria, al conferir la posibilidad de discutir -a pesar del transcurso de ese plazo y de acuerdo con la legislación que rige para esos asuntos-, los efectos que de ellas derivan". Y tiene mecanismos preventivos de defensa para los interesados, en los artículos 1°, 3° y 5°. SALA CONSTITUCIONAL, voto 12223-2001.

V.- DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE TITULACIÓN DE TIERRAS UBICADAS EN RESERVAS NACIONALES V.1) LA LEY 7599 La Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, N° 7599 del 29 de abril de 1996, que anuló la Sala Constitucional en el voto 2001-08560, sigue el precedente de la Ley de Titulación Múltiple N° 5064° del 22 de agosto de 1972 (vid. dictamen C-095-87), y autorizaba al Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) a llevar a cabo programas de titulación múltiple de tierras en áreas de las reservas nacionales que definiera su Junta Directiva, donde hubiese un porcentaje considerable de poseedores de fincas no inscritas (20%). Para el desarrollo de los programas, el IDA debía gestionar ante el Poder Ejecutivo el traspaso de las tierras e inscribirlas a su nombre en el Registro Público, así como el Decreto a emitir sujetando los terrenos a la zona de titulación, previa consulta al MINAE sobre la afectación a uso forestal o áreas silvestres protegidas.

Pretendió legalizar la posesión ejercida por esos poseedores, a título de dueños, durante un tiempo no menor de cinco años, en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, dotándoles de títulos inscribibles, a través de un procedimiento administrativo sumarísimo que les concediera mayor seguridad jurídica y permitiera dar los inmuebles en garantía de créditos agrícolas.

Al efecto, preveía lo referente a la prueba de la posesión, requisitos formales de la solicitud, levantamiento de mapas catastrales, trámite de la información e inscripción, limitaciones, convalidación del dominio de tierras, etc. Al iniciarse los programas de titulación, los interesados tenían la posibilidad de titular las fincas en el Instituto de Desarrollo Agrario, mediante segregación, o en el Juzgado Agrario.

Con la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 7599, resultan inaplicables sus disposiciones y procedimiento para regular futuros casos (TRIBUNAL AGRARIO, votos números 856 y 879, ambos del 2002; 05-F-03 y 031-F-03). Sólo se mantienen los derechos que el voto reconoce.

No empece, se ha resuelto que la buena o mala fe que pudo haber en la adquisición del dominio, debe analizarse con base en la Ley declarada inconstitucional, como la de Titulación de Vivienda Campesina, por ser la que originó la titulación impugnada. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, voto N° 022 del 2003).

V.2) AUDIENCIA PRECEPTIVA AL MINAE De las tierras a traspasar e inscribir a nombre del IDA, la Ley 7599 excluía las "sujetas a administración por parte del Ministerio del Ambiente y Energía" (artículo 3°).

Previo a que el Instituto de Desarrollo Agrario comunicara al Poder Ejecutivo la zona de titulación escogida, para que elaborara el correspondiente Decreto, debía informar al Ministerio del Ambiente y Energía, con el objeto de que se pronunciara respecto de la afectación de tierras de uso forestal o en áreas de conservación, patrimonio del Estado.

El MINAE estaba obligado a comunicar al IDA, antes de la emisión del Decreto y dentro de los dos meses siguientes al recibo de la solicitud, si el sector comprendía áreas silvestres protegidas, en sus distintas categorías de manejo, sin que operara el silencio administrativo (artículos 6°, pfo. 2°, y 7°).

Los términos de esa respuesta denotan que el énfasis de la consulta preceptiva radicaba en la declaratoria de áreas silvestres protegidas, de patrimonio estatal. Mas no tenía la virtud de desafectar otros bienes o terrenos de dominio público por afectación legal, como los enlistados en el artículo 13 de la Ley Forestal, que se omitieran.

V.3) PLAZO DE CONVALIDACIÓN El título de dominio sobre las tierras que se inscribía con la Ley 7599, a favor de los beneficiarios de los programas de titulación, quedaba consolidado: a) A los tres años de su inscripción en el Registro Público, plazo a que se limitaba la prescripción negativa de los terceros a quienes podía afectar. b) Desde el día de la inscripción, para efecto de obtener préstamos de vivienda en los bancos y otras instituciones estatales, Banco Popular, mutuales y las cooperativas.

Si dentro del plazo de tres años el Instituto de Desarrollo Agrario observa que por error en la información suministrada, el título se levantó contra las leyes vigentes, debe declarar su nulidad absoluta y la de su inscripción, en el expediente original, previa audiencia a las partes y por resolución formal de la Junta Directiva, a comunicar al Registro Público para la cancelación del asiento (artículo 15).

Por paridad de razón, el mismo correctivo y plazo regiría para la nulidad de los títulos obtenidos en vía jurisdiccional (artículo 9°), que la Ley omitió normar.

V.4) INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 7599 La Sala Constitucional, mediante sentencia N° 2001-8560, declaró inconstitucional la Ley 7599. Sin embargo, en un voto anterior, el número 02988-99, había anulado el artículo 8 de la misma, ante una acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Procuraduría.

A lo resuelto en la primera de esas sentencias, la Sala ordenó estarse al Juzgado Agrario de Liberia en la consulta judicial facultativa de constitucionalidad que formuló con relación al artículo 15 de la Ley 7599 (voto 2001-08678).

Por cuestionamientos parecidos a los que se hicieron contra la Ley 7599, la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, N° 6154 del 25 de noviembre de 1977 y, por conexidad, la frase "titulación de vivienda campesina" del artículo 129 del Código Notarial, N° 7764 del 17 de abril de 1981 ( voto 2802-99).

V.4.1) SENTENCIA N° 2001-08560 DE LA SALA CONSTITUCIONAL Para la Sala Constitucional, sentencia N° 2001-08560, que reitera los razonamientos del voto N° 2802-99, el trámite de la Ley N° 7599 (arts. 3 y 9) no resguardaba en forma suficiente la posibilidad de defensa que podía ejercer el tercero con mejor derecho.

Defensa que era a posteriori, en un corto plazo (tres años posteriores al registro del título, y el cual se consolidaba el día de su inscripción a los fines de obtener los préstamos de vivienda dichos), con resultados gravosos para el tercero cuando había sido hipotecada la finca, que le colocaban en desventaja en el acceso a la justicia, con menoscabo del principio constitucional de igualdad.

Además, el procedimiento era sumarísimo, sin publicidad de los trámites; no intervenía la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución estatal que pudiera impedir la titulación de inmuebles de dominio público o en áreas silvestres protegidas. Lo que exponía esos bienes a posible daño por un uso inapropiado, lesionaba los intereses públicos y hacía irrazonable los recursos que debían invertirse en recuperarlos.

Por vulnerar los derechos fundamentales de propiedad, en su elemento esencial de adecuada defensa; debido proceso, acceso a la justicia, principio de igualdad y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, declaró que los artículos 3 y 9 de la Ley 7599, y ésta en su totalidad, al no tener sentido sin procedimiento para titular, eran inconstitucionales, por contravenir los artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121, inciso 14, de la Constitución, y los Convenios Internacionales suscritos para la protección del ambiente, ante el inminente peligro de titular bienes que no pueden ser titulados por su naturaleza demanial y condiciones ecológicas de conservación.

Los efectos de la sentencia son "declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe".

V.5) DIMENSIONAMIENTO DE EFECTOS DE LA SENTENCIA Y SALVEDAD A FAVOR DEL ESTADO PARA RECUPERAR BIENES DEMANIALES La Ley 7599, se dijo, era desprotectora de las áreas silvestres protegidas y del dominio público, por cuanto no ofrecía garantías contra su titulación, ni en la comprobación de los actos posesorios que le servían de fundamento.

De ahí que si bien la Sala dimensionó la inconstitucionalidad, "en el sentido de que no afecta a las personas que hayan titulado sus tierras al amparo de la Ley que se declara inconstitucional, siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria", dejó a salvo los derechos sobre bienes demaniales de patrimonio nacional, al disponer que lo anterior lo es "sin perjuicio de que el Estado pueda ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos titulados, que constituyan bienes de dominio público" (considerando VI, in fine). Se agrega el subrayado.

En congruencia con ese régimen, el fallo aclara tácitamente que el Estado puede ejercer acciones para recobrar sus bienes de dominio público indebidamente titulados y anular los títulos e inscripciones, con posterioridad al plazo de tres años.

La Sala Constitucional, en la resolución N° 02988-99, que declaró inconstitucional y anuló el artículo 8 de la Ley N° 7599, abordó también la problemática de la desprotección de los bienes ambientales de dominio público, manifestándose en contra de que por solucionar un problema social "a unas cuantas personas, se pusiera en peligro nuestras áreas de conservación, con riesgo inminente de perjudicarlas, violentándose el principio precautorio de la Declaración de Río y el principio in dubio pro natura, pues en la protección de nuestros recursos naturales la precaución y la prevención contra la degradación y el deterioro deben ser principios dominantes.

Y en la parte resolutiva dispuso: "Se dimensionan los efectos de esta sentencia en el sentido de que son derechos adquiridos de buena fe, las titulaciones de tierras declaradas con lugar e inscritas antes del 16 de mayo de 1997, fecha en que se publicó el primer aviso de la interposición de esta acción en el Boletín Judicial, siempre y cuando a esta fecha ya hubiere transcurrido el término de tres años, contados a partir de la fecha de la sentencia. En esos casos, deberá el Estado proceder a acciones ordinarias necesarias para revertir las titulaciones""…

V.6) DECLARATORIA DE NULIDAD DEL TÍTULO E INSCRIPCIÓN ANTES DE VENCER EL PLAZO DE CONVALIDACIÓN Antes de expirar el plazo trienal necesario para consolidar el dominio sobre las tierras que se titularan ante el IDA, por medio de la Ley 7599, su Junta Directiva debe ordenar la nulidad absoluta del título si constata que se levantó contra las leyes vigentes, y la de su inscripción (artículo 15).

En punto a este extremo, se pronunció la SALA CONSTITUCIONAL un día después de anular la Ley 7599, resolviendo un Recurso de Amparo. En el voto N° 2001-08792, de las 17 horas con 14 minutos del 29 de agosto del 2001, halló ajustada a la Ley 7599, artículo 15, párrafo 2°, la nulidad del título y del asiento de inscripción que, previa audiencia a las partes, declaró la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario dentro del plazo de consolidación de tres años, al constatar, "observar", por denuncia planteada, problemas de legalidad en la titulación.

V.7) CASOS INICIADOS O EN TRAMITE AL SOBREVENIR LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 7599 En el voto N° 2001-08560, que definió los derechos adquiridos con sustento en la Ley 7599, la Sala Constitucional no hizo mención a los asuntos que estuvieren en trámite, sin resolución aprobatoria.

Sobre estos, se ha interpretado, correctamente, que el inicio de la información posesoria (en vía judicial) o de titulación administrativa, y el hecho de registrar el plano en la Oficina de Catastro con anterioridad a la creación del Programa de Titulación, no asegura el derecho a obtener e inscribir el título de dominio con la Ley 7599, pues la resolución de fondo ha de dictarse con las disposiciones legales en vigor. Y si a ese momento se tiene que aquella fue anulada y se creó una zona de titulación en el lugar, deben improbarse las diligencias. TRIBUNAL AGRARIO, votos números 59-2002 y 88-F-03.

V.8) TÍTULOS CON MÁS DE TRES AÑOS DE INSCRIPCIÓN Tras la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 7599, en sede agraria se han desestimado reclamos judiciales conducentes a la nulidad del título con más de tres años de inscripción en el Registro, a que se reducía el plazo de consolidación y la prescripción negativa del tercero a quien podía afectar, estimándose inaplicable la prescripción decenal ordinaria del Código Civil, por tratarse de una normativa especial. Esto con arreglo al dimensionamiento de los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, que "es vinculante erga omnes y tiene como consecuencia la consolidación del derecho del titulante". TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 164 y 377, ambos del 2002.

Posición que asimismo mantuvo el TRIBUNAL AGRARIO luego de declararse la inconstitucionalidad de la Ley de Vivienda Campesina, N° 6154 de 1977 (voto 2802-99 de la Sala Constitucional), que tenía igual plazo de convalidación. La declaratoria no afecta el título si transcurrieron tres años posteriores a su inscripción sin haberse impugnado (votos números 281 del 2001 y N° 267-F-03).

La Sala Constitucional, en el voto 2802-99, dimensionó los efectos de la inconstitucionalidad de la Ley 6154 en el sentido de que no afecta a las personas que hubieren titulado sus tierras al amparo de la ley que declaró inconstitucional "siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria". Voto a que se apegó la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia N° 000856-F-2002, al resolver que el plazo de convalidación de un título derivado de unas diligencias de titulación de vivienda campesina es de tres años, en el que debe solicitar su nulidad quien considere tener mejor derecho.

En cambio, para el TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, el plazo de tres años que instituía el artículo 10 de la Ley de Vivienda Campesina era para oponerse en las diligencias de titulación, mediante la vía incidental, pero nada impedía combatir la inscripción en proceso ordinario, dentro del plazo de prescripción decenal (votos 476 de 1994, 361 de 1994 y 022 del 2003).

Si en el lapso de tres años no se hizo el reclamo de nulidad en las diligencias de titulación, "le queda abierto al interesado, con mayor razón, el plazo decenal, para analizar en proceso ordinario la buena o mala fe en la titulación y por lo tanto cualquier aspecto de nulidad del título logrado con base en la citada Ley" (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, voto N° 022 del 2003).

V.9) ACTO INTERRUPTOR DE LA PRESCRIPCIÓN La notificación del emplazamiento de la pretensión de nulidad del título es acto interruptor de la prescripción, por cuanto hace fenecer la situación de incerteza en la que podría hallarse el poseedor o acreedor hipotecario acerca de la impugnación de su derecho. Esto como efecto material del acto, que se liga a la prescripción negativa y la consolidación de los derechos a favor de terceros. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 094-F-90 y 704-F-2001; TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 322-F-2003; TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, voto 022 del 2003. Doctrina de los arts. 296 del Código Procesal Civil y 876, inciso 2°, del Código Civil). "Los efectos de la buena fe cesan con la notificación de una demanda en contrario". SALA CONSTITUCIONAL, voto 1998-03336.

Para el TRIBUNAL AGRARIO, voto 322-F-03, lo que importa es interrumpir el plazo de la prescripción con esa notificación. No es necesario declarar la nulidad del título dentro de los tres años. (Por el principio de publicidad registral, es recomendable hacer la anotación en el Registro, para afectar a terceros).

En cambio, en un ordinario de nulidad del título obtenido por el procedimiento de vivienda campesina, el TRIBUNAL AGRARIO computó el plazo de los tres años posteriores a su inscripción tomando como referencia la fecha en que se instauró la demanda (voto 267-F-03).

V.10) SITUACIÓN DE LOS DECRETOS QUE CREAN ZONAS O PROGRAMAS DE TITULACIÓN Y DE LOS INMUEBLES COMPRENDIDOS EN ESTOS En la acción interpuesta contra la Ley 7599, la Procuraduría solicitó declarar inconstitucionales, por conexidad, los Decretos números 27726-MINAE-MAG de 22 de diciembre de 1999, 27861-MINAE-MAG de 12 de marzo de 1999, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG y 28746-MINAE-MAG, los últimos cuatro del 12 de junio del 2000.

Por estos Decretos, el Poder Ejecutivo traspasó, en forma gratuita, al IDA diversos territorios destinados a Programas de Titulación de las Llanuras de San Carlos y Sarapiquí, Puerto Jiménez, Tierras Altas de Santa Cruz, Pascua, Cuenca del Río Aranjuez y Los Santos, en tanto no estuvieran comprendidos dentro de las excepciones de las Leyes 2825 y 7575 (Ley Forestal), o que por otras causas legales no pudieran ser traspasados.

Salvedades éstas que incluyen los inmuebles que integran el Patrimonio Natural del Estado, como bosques o terrenos forestales de las Reservas Nacionales, de las fincas inscritas a nombre del Estado y de las pertenecientes a las Instituciones Autónomas, entre otros.

La Sala Constitucional, en el voto 2001-08560, desestimó la petición estimando que "en el fondo lo pretendido es que se ordene que los terrenos traspasados al IDA en virtud de la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, pueden ser adquiridos por terceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización, lo cual considera la Sala innecesario ordenar, pues los decretos de cita se fundamentaron también en la Ley de Tierras y Colonización, quedando por ende vigentes para la aplicación de esa normativa".

Respetando la particular interpretación, se aclara que no era propósito de la petitoria.

Otro voto, el N° 0123-I-95, contribuye a interpretar el criterio de la Sala Constitucional. Ahí atemperó los efectos de la sentencia N° 786-94, anulatoria del artículo 3° de la Ley 7305, con lo que cobró vigencia la derogación de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras (artículo 84; Ley 6734), para evitar graves dislocaciones jurídicas, "lo que ocurriría si los decretos ejecutivos promulgados al amparo de la norma anulada (sobre traspasos de terrenos afectos a la Ley 2825) quedaran cubiertos por esa inconstitucionalidad, ya que si el IDA tuviera que devolver las tierras adquiridas mediante esos decretos se produciría un grave problema para el orden y la paz social" (cons. I).

En suma, en la actualidad subsisten los Decretos que crearon zonas de titulación y las inscripciones registrales que generaron a favor del Instituto de Desarrollo Agrario. Y, con mayor razón, si el Decreto funda su validez en otra Ley promulgada antes de la 7599.

Como los inmuebles ubicados dentro de tales Programas se hallan inscritos, no procedería su titulación por el trámite de la Ley de Informaciones Posesores, toda vez que incumplen un requisito esencial exigido: que la finca no esté inscrita (artículo 1°), y provocaría dos títulos de propiedad sobre el mismo bien, en contravención con esa norma y el principio de seguridad registral.

Por lo cual se ha remitido al interesado a gestionar ante el Instituto de Desarrollo Agrario o a los Tribunales, el traspaso y segregación a su nombre, conforme a la Ley de Tierras y Colonización y al voto de la Sala Constitucional N° 2001-8560. TRIBUNAL AGRARIO, votos 377 del 2002, 592-2002, 843-2002, 846-2002, 856-2002, 879-2002, 05-F-03, 06-F03, 031-F-03, 88-F-03, 225-F-03 y 351-F-03.

• VI)REGLAMENTO DE TITULACIÓN DE TIERRAS UBICADAS EN RESERVAS NACIONALES: cuestionamientos En el voto N° 351-F-03, el TRIBUNAL AGRARIO, al confirmar la resolución que rechazó las diligencias de Información Posesoria, por ubicarse el inmueble a titular en una Zona de Titulación y estar inscrito a nombre del IDA, sugirió la posibilidad de acudir a ese Instituto a gestionar lo pertinente, adecuándose al trámite del Reglamento de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales (Gaceta N° 173 del 10 de setiembre del 2002).

Ese Reglamento procura legalizar la tenencia de la tierra en las reservas nacionales, cualquiera sea el número de poseedores, y otorgar el título de propiedad (artículo 2°), por medio de un procedimiento administrativo, al que se ajustarán también "las solicitudes de titulación de tierras presentadas ante el Instituto, con antelación a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 7599" (artículo 8° y Transitorio Unico).

El Reglamento hace las veces de la Ley 7599, texto que adopta, con variantes. Sin embargo, en su contra caben varios cuestionamientos:

• 1)Es de carácter ejecutivo y su promulgación, cuando corresponda, compete con exclusividad al Poder Ejecutivo; no a las instituciones autónomas (artículo 140, inciso 3 y 18, de la Constitución).

Naturaleza que se desprende de su contenido y consta en el artículo 1°: "El presente instrumento jurídico tiene como finalidad reglamentar lo establecido en la Ley de Tierras y Colonización relativo a la titulación de tierras en las Reservas Nacionales, otorgando seguridad jurídica en la tenencia de la tierra mediante el reconocimiento del dominio pleno en áreas donde sus poseedores han adquirido el derecho a la titulación".

La Ley de Tierras y Colonización no regula la titulación de tierras, ni atribuye al IDA potestad reglamentaria con ese objeto. Y presenta visos de inconstitucionalidad la disposición general del artículo 179 ibid., que dice: "El Poder Ejecutivo y el Instituto de Desarrollo Agrario, en lo que a cada uno respecta, al reglamentar esta ley señalarán los trámites complementarios para su debida ejecución".

El Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) es una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa (artículo 1° de la Ley 6735 del 29 de marzo de 1982).

El artículo 140, incisos 3 y 18, de la Constitución reserva al Poder Ejecutivo los reglamentos ejecutivos, dentro de las directrices y límites de la ley ejecutada. Más aún, esa potestad reglamentaria "no es un poder-deber en sí mismo, puesto que dependerá del contenido de la ley, el que aquél se vea obligado a desarrollar algunos de sus principios". (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 3550-90, 1463-90 y 2934-93.).

"En forma reiterada y constante (en este sentido, ver entre otras, las sentencias número 1130-90, 2934-93, 5227-94 y 9236-99), la Sala Constitucional se ha referido a la potestad reglamentaria, como una atribución exclusiva que la Constitución Política -en los incisos 3) y 18) del artículo 140- confiere al Poder Ejecutivo, entendiendo por tal, al Presidente de la República y al respectivo Ministro del ramo. Se trata de una potestad cuyos parámetros están claramente definidos, condicionándola y limitándola". SALA CONSTITUCIONAL, voto 2000-03027. (Se agrega el subrayado).

Así, en la sentencia N° 5445-99, el Tribunal Constitucional expresó con énfasis que "la Contraloría General de la República únicamente tiene competencia para dictar reglamentos de organización, funcionamiento y de servicio, en virtud de lo dispuesto en el artículo 23 de su Ley Orgánica". En esta línea, declaró la inconstitucionalidad del Reglamento a la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, N° 6872 del 17 de junio de 1983, que emitió la Contraloría General, por ser "un reglamento ejecutivo". (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2943-93 y 2000-03027).

Como el IDA debe actuar sujeto al principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución y 11 de la Ley General de la Administración Pública), sus actos y conductas han de estar regidos por norma escrita y respetar el orden jurídico, sin ejercitar más potestades que las confiadas.

Su indebida fundamentación en las Leyes 2825 y 6735.

Las normas legales que fundamentan un Reglamento no constituyen una mera formalidad, sino un requisito sustancial que habilita su emanación y permite el control en sede contenciosa y constitucional.

El Reglamento que se comenta tiene una indebida fundamentación en la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 de 14 de octubre de 1961, arts. 11, inciso a), 12, inciso a), y 13, y en la Ley 6735, que transformó el ITCO en IDA, arts. 3, inciso b), y 18, inciso g).

Ningún artículo de la Ley de Tierras y Colonización autoriza al Instituto de Desarrollo Agrario a promulgar un Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales. Ni, por ende, lo hacen los que el Reglamento invoca en su apoyo. Conciernen al concepto de reservas nacionales, afectación a los fines de la ley, pertenencia estatal y traspaso al IDA.

En cuanto a la Ley 6735, que creó IDA, el Reglamento no puede tener soporte en su artículo 18, inciso g), que faculta a la Junta Directiva del IDA a "dictar, reformar, derogar e interpretar los reglamentos de servicio del Instituto, los cuales alcanzarán plena validez al ser publicados por la Institución en el Diario Oficial, La Gaceta". (Se agrega el subrayado).

Los reglamentos de servicio son regulaciones administrativas internas, que pautan la prestación de servicios, y difieren de los ejecutivos o disposiciones generales con efectos externos, que sanciona el Poder Ejecutivo, en desarrollo de una ley habilitante. (Sobre el distingo, cfr., entre otros, el voto 2000-03027 de la SALA CONSTITUCIONAL).

Ya la SALA CONSTITUCIONAL, en los votos números 2001-12823 y 2001-13009, se pronunció acerca de un punto afín, al declarar la inconstitucionalidad del Reglamento para la Administración de los Tributos, que aprobó la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en la sesión 31 del 2000. Dijo la Sala:

El Reglamento impugnado no sólo es "un reglamento ejecutivo, que tiene por objeto hacer posible la aplicación práctica y precisa de la ley, dentro de las condiciones que ella misma prevé sino que además, abarca materia que está reservada a la ley, como lo es la materia tributaria, según lo que ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia de este Tribunal, al señalar que existe impedimento para normar en vía reglamentaria, materias referentes a derechos y obligaciones de los ciudadanos, como la libertad o sus derechos, incluyendo el régimen de sus tributos, de penas y de los derechos fundamentales (sentencias 1876-90, 1635-93 y 5227-94, entre otras" (…)

"Todo esto significa que el Instituto de Desarrollo Agrario, al dictar esta reglamentación, ha invadido el campo de acción del Poder Ejecutivo" (articulo 140, incisos 3) y 18) de la Constitución), "lo que implica, también, violación de los principios de legalidad y de la separación de función", y "hace que el Reglamento para la Administración de los Tributos del IDA, resulte, en consecuencia, inconstitucional". (Se añade el subrayado).

Tampoco autoriza por sí a dictar un Reglamento para la Titulación de Tierras el artículo 3°, inciso b), de la Ley 6735, que atribuye al Instituto de Desarrollo Agrario la función de "administrar", en nombre del Estado, las reservas nacionales y las tierras que se traspasen para el cumplimiento de sus finalidades, y "efectuar en ellas planes de desarrollo integral, asentamientos campesinos, colonización, parcelación y adjudicación; todo ello con arreglo a las normas de la presente ley".

La titulación o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el ejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley, es distinta de la parcelación y colonización. Estos últimos modos contractuales, derivativos, de adquirir la propiedad del ente público agrario, se asientan sobre otros presupuestos. E inclusive la colonización puede tener regímenes de tenencia de la tierra que no sean en propiedad, como el arrendamiento, con opción de compra o sin ella, aparcería o usufructo (Ley 2825, artículo 83 y 49 a 91).

La adjudicación es consustancial a los contratos de parcelación o asignación de tierras, y de colonización, que aquella puede tener entre sus fines inmediatos. (Ley 2825, arts. 49 inc. c y 55. Sobre la colonia agrícola, cfr. dictamen C-027-87).

"El Instituto de Desarrollo Agrario adjudica bienes a los campesinos a través del contrato de asignación de tierras, al tenor de los artículos 49 a 91 de la Ley de Tierras y Colonización". SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 649-C-2001, cons. V, y TRIBUNAL AGRARIO N° 395-2002.

Asocian el término "adjudicación" al contrato de parcelación de tierras, la sentencia de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 229-90, y del TRIBUNAL AGRARIO los votos 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 y 542-2002.

En la Ley 2825 varios artículos hacen ese ligamen. Son ejemplos: 60: "el incumplimiento por parte del adjudicatario de todas las obligaciones en la explotación de la parcela…"; 64: "no se adjudicará más de una parcela a cada beneficiario…"; 65: "una vez acordada la adjudicación de las parcelas por venta…", 68, inciso 4: en el contrato que se realice con el parcelero, el Instituto deberá "revocar o extinguir la adjudicación por los siguientes motivos", 69: "con el objeto de garantizar la integridad de la parcela, en caso de fallecimiento del parcelero o colono antes de haberse producido las condiciones que señala el artículo 67, el Instituto, después de aprobarlo, autorizará el traspaso del contrato de adjudicación…", etc.

La Ley de Tierras y Colonización se ocupa de la parcelación en los artículos 49 a 81, y de la colonización en el 82 a 91.

• 3)Reproduce un vicio de inconstitucionalidad por el que se anuló la Ley 7599, al no tener como parte y dar audiencias a la Procuraduría General de la República, para garantizar que no se titularán bienes de dominio público y, en especial los forestales del artículo 13 de la Ley 7575, con riesgo de que se titulen y dañen inmuebles en ese tipo de bienes (arts. 7, 50, 89 y 121, inciso 14 constitucionales; voto de la Sala Constitucional). El 7° en punto a los Convenios Internacionales suscritos para tutelar el medio ambiente.

La publicación que se manda a hacer en La Gaceta (ver punto 5, infra), no es suficiente garantía para la defensa constitucional de esos bienes.

• 4)Circunscribe el Patrimonio Natural del Estado a las áreas silvestres protegidas o categorías de manejo, y consiente la titulación de bosques existentes en las reservas nacionales (arts. 6° y 10, incisos b y f), prescindiendo de los bosques y terrenos forestales que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, de dominio público, los que desprotege (Ley Forestal, arts. 13 y 14; 50 y 121, inc 14 de la Constitución).5) Invade la competencia del Poder Legislativo, al crear un procedimiento administrativo especial y sumario para la titulación de tierras, excluyente del judicial previsto en la Ley de Informaciones Posesorias, que sólo el legislador podría instituir. Más aún si reforma de modo implícito las reglas de la titulación, autorizándola en terrenos ya inscritos, a nombre del IDA (artículo 7° del Reglamento y 1° Ley de Informaciones Posesorias).

Con ello, el Reglamento violenta los principios de división de poderes y reserva de ley (artículos 9 y 121, inciso 1°).

También se aprecian cambios importantes en el plazo para alegar la nulidad del título (cuatro años en vía administrativa), causales (error o falsedad en la información; no violación a las leyes vigentes), trámite ("seguir el debido proceso"), limitaciones de las tierras tituladas, y recepción de prueba testimonial e inspección del inmueble. Admite la declaración jurada del titulante como medio probatorio de que no ha inscrito inmuebles de más de trescientas hectáreas con el procedimiento de informaciones posesorias, modificando el requisito de la certificación exigido por la Ley N° 139; omite lo relativo a la posible posesión ejercida por transmitentes; la audiencia sobre el resultado de la información y el rechazo imperativo por indebida titulación de terrenos de las reservas nacionales; etc. (Reglamento, arts. 10 incs. e, f, i y j; 15, 16, 17; Ley 139, arts. 1°, pfo. 3 inc. e y pfo. 4°, inc. c, 4, 6, 9, 10, 11 y 15) La citación a interesados se manda a hacer en La Gaceta, y no en el Boletín Judicial (arts. 12 del Reglamento; y 5°, pfo. 2, Ley Informaciones Posesorias).

Reanuda y convalida los trámites iniciados con Ley 7599 (arts. 2°, 8° y Transitorio Unico), aun cuando la Sala Constitucional la anuló con efectos retroactivos a la fecha de vigencia, sin hacer salvedad de esas actuaciones.

Ni los reglamentos ejecutivos correctamente dictados pueden restar efectividad a la ley, norma de rango superior. La sumisión del reglamento a la ley es absoluta; no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales, contradecirlos, o suplir la ley cuando sea necesaria para producir un determinado efecto o reglar un cierto contenido (principio de primacía de la ley). Sobre esta base se articula el orden jerárquico de las normas. SALA CONSTITUCIONAL, votos 243-93, 5227-94, 1998-01607 y 1999-09236. SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto 178-99.

• 6)Disciplina aspectos que atañen al derecho fundamental de propiedad, en punto a: la forma de reconocer y demostrar los derechos posesorios y dominio pleno de las tierras en reservas nacionales, el límite de cabida a titular, plazo para las oposiciones de terceros con mejor derecho, y en el que estos pueden alegar la nulidad de los títulos e inscripción; condiciones y restricciones a que quedan sujetos los títulos, etc. (Doctrina del artículo 479, pfo. 1°, del Código Civil y 19.1 de la Ley General de la Administración Pública).

El concepto constitucional de propiedad comprende los derechos patrimoniales de una persona, con valor económico (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones números 2001-01246 y 07792-98); y cuenta con acciones protectoras contra quienes intenten perturbar ilícitamente el goce del bien.

Sólo mediante ley formal (principio de reserva de ley) es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, "en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables". SALA CONSTITUCIONAL voto 3550-92; 2002-06514.

A la vez, el Reglamento impone obligaciones a los titulantes: cancelación de costos (artículo 17), probatorias (arts. 10 y 11), etc.

La definición de reservas nacionales (artículo 3°, inciso k), atenta contra la propiedad pública y privada, en tanto incluye tácitamente las tierras amparadas por posesión decenal, y las de dominio público, al que le es aplicable el principio de inmatriculación (Código Civil, artículo 261. Dictamen C-128-99, pgs. 7-12). Lo que riñe con los principios de los artículos constitucionales 45 y 121, inciso 14).

• 7)Incide en el régimen de libertad pública, al atribuir carácter de declaración jurada a las manifestaciones del titulante, y testimonios de los testigos, ambos con trascendencia penal (artículos 10 inciso e y 11).

El Código Penal, artículo 311, encomienda a la ley la imposición de la declaración jurada, y reprime con prisión a quien faltare a la verdad cuando verse sobre hechos propios.

• 8)Asigna actuaciones que comprometen al Poder Ejecutivo en orden al traspaso de propiedad de las tierras que abarca la zona de titulación y su cancelación cuando finalice el proceso (arts. 3 inciso i, 6°, 7° y 9°).
• 9)En perjuicio de los recursos forestales, tiene por operado el silencio positivo en materia ambiental, con el transcurso del plazo dentro del que la Administración (MINAE) debe pronunciarse (arts. 6 y 7). E infringe el principio contrario reconocido por la SALA CONSTITUCIONAL (votos 2233-93, 6936-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94 y 5506-94, entre otros).

En el caso, el IDA prácticamente legisla, al crear un procedimiento de titulación excepcional frente a la Ley de Informaciones Posesorias, esquivando el trámite de reforma legislativa, y entrando en pugna con el principio de reserva de ley y los artículos constitucionales 121, inciso 1°, en relación con el 124 y 140 inciso 3° (SALA CONSTITUCIONAL, voto 1997-08566), lo que da mérito a la impugnación en esa sede, como el irrumpir en los derechos constitucionales con regulaciones sin habilitación válida. La Administración no puede dictar reglamentos que suplan a las leyes en una regulación propia. SALA CONSTITUCIONAL, resolución 1988-1607. Vid también: Ley de Jurisdicción Constitucional, artículo 2°, inciso b) y de la misma SALA CONSTITUCIONAL los votos números 0843-95, 0404-96, 1507-96, 3379-96, 4588-97, 1997-08566 y 2003-03663).

Finalmente, se hacen tres observaciones:

• a)No bonifica la actuación de la Junta Directiva del IDA al aprobar el controversial Reglamento el hecho de que en ciertos apartes se supedite a la legislación ordinaria (Ley de Informaciones Posesorias). El problema de fondo es su falta de competencia para promulgarlo. El acomodo a la normativa común es un dato casual, contingente, que podría variarse en el futuro.
• b)Toda la normativa que en el pasado autorizó la titulación administrativa ante el IDA, hoy insubsistente, tuvo rango de ley: Ley de Informaciones Posesorias Administrativas, N° 3971, del 11 de octubre de 1967; Ley de Informaciones Posesorias N° 4545 de 20 de marzo de 1970 y Ley 5064 del 22 de agosto de 1972. (La Ley 6975 de 30 de noviembre de 1984, Presupuesto Extraordinario de la República, artículo 46, fue declarada inconstitucional por la Sala Constitucional en el voto N° 595-92).
• c)La Sala Constitucional, en el voto 2001-08560, remitió a la Ley de Tierras y Colonización para que los terceros pudieran adquirir las tierras traspasadas al IDA con la Ley 7599, pero no especificó el procedimiento para hacerlo y los títulos a otorgar. Ya consignamos que ninguno de los artículos de esa Ley faculta por sí al IDA a emitir un Reglamento de Titulación.

Ayuda a esclarecer el sentir de la Sala Constitucional el voto N° 0123-I-95, aclaratorio de los alcances de la sentencia 786-94, que declaró inconstitucional el artículo 3° de la Ley 7305, con lo que cobró vigencia la derogación de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras, N° 5064, dispuesta en el artículo 84 de la Ley de Jurisdicción Agraria.

Esto no sólo porque la Ley 5064 sirvió de referente a la Ley 7599, sino por cuanto en el voto 0123-I-95 se hizo una declaración semejante a la del voto 2001-08560: "Los terrenos baldíos traspasados al IDA en virtud de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras, hoy definitivamente derogada, pueden ser adquiridos por terceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización". Y en el considerando IV del mismo voto 0123-I-95 concretó que esos terrenos traspasados al IDA "pueden ser adquiridos por compra o por adjudicación en los términos de la Ley de Tierras y Colonización". (En el punto VI.2 supra dijimos que el vocablo adjudicación es consustancial a los contratos de parcelación y colonización de tierras, que aquella puede tener entre sus fines).

VII.- IMPROCEDENCIA DE TITULACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO E IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LAS ACCIONES PARA RECUPERARLOS La titulación es propia de inmuebles de tráfico jurídico privado, a los que se limitan las consideraciones precedentes. Pero es del todo inaplicable a los de dominio público, en los que no tiene cabida la posesión ad usucapionem.

A tono con el principio de la imprescriptibilidad, las detentaciones privadas, aunque se prolonguen en el tiempo y se apoyen en asientos del Registro Público, al margen de la ley, carecen de valor obstativo frente al dominio público (doctrina que recoge el artículo 8; Ley 22/1988 de España). En este último caso, la Administración titular debe gestionar la nulidad del título, su inscripción y el reintegro del bien (dictamen C-128-99).

Todo acto administrativo de transmisión del demanio afecto por ley, es nulo de pleno derecho, por realizarlo un órgano manifiestamente incompetente y ser de contenido imposible. No puede disponerse de las cosas que están fuera del comercio.

VII.1) IMPEDIMENTO DE LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESIÓN CON ANIMO DE DUEÑOS SOBRE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Como anotamos en otra ocasión, la inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso, parcial o total, voluntario o forzoso, y la posesión en los términos del Derecho privado. Múltiples resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público "no pueden ser objeto de posesión privada" y que "la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" (o la posesión). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, entre muchas.

Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio público la posesión animus domini de los particulares, o facultad de someter una cosa al poder y voluntad de una persona para ejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce, como si fuese propietario (SALA DE CASACIÓN sentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936).

Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales Superiores, que atribuyen al ente público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la afectación del bien". "Los particulares no ejercen posesión sobre esas cosas, ya que ni de hecho, ni de derecho, las tienen bajo su poder y voluntad", ni pueden pretender la propiedad. (TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las resoluciones números 10019, 10166 y 10418. Del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la resolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la N° 910 de 1987).

Ello hace inaceptable las titulaciones posesorias o discusiones judiciales relativas a la tenencia o "posesión" de espacios de dominio público en detrimento de la titularidad y posesión que de pleno derecho tiene el Estado. Estarían en franca contradicción con las reglas de la inalienabilidad e imprescriptibilidad que gobiernan esos bienes las situaciones que pudieran originar derechos posesorios a favor de terceros, aptos para usucapir.

VII.2) IMPROCEDENCIA DE LA USUCAPIÓN Y TITULACIÓN CONTRA EL DOMINIO PÚBLICO De la inalienabilidad e imprescriptibilidad resulta que las cosas públicas "no son susceptibles de ser adquiridas por usucapión, ni nadie puede prevalerse de la posesión irregular que sobre las mismas tuviere" (…). "Correlativamente tampoco el Estado ni sus organismos pueden perderlas por prescripción negativa, ya que la posesión aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones legales que regulan su destino". (Casación, sentencia N° 122 de 16:15 hrs. del 16 de noviembre de 1965, y sentencia de Casación, año 1958, I Semestre de la Colección de Sentencias, pgs. 376 ss., considerando XIV).

Y más recientemente la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia N° 007-93, considerando IV, insiste en el punto: Los bienes de dominio público "no pueden ser enajenados -por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otra de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que haya poseído". En el mismo sentido, cfr. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000,considerando IV. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, voto N° 1662 de 10:15 hrs. 11/12/75 y del TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO los números 523 de 1994 y 665 del 2002.

"Los trámites de justificación de posesión señalados en las Leyes de Informaciones Posesorias", para obtener un título de dominio inscribible se refieren incuestionablemente a "los terrenos de dominio privado y de comercio de los hombres" (Código Civil, artículo 264), "pero no a aquellos bienes públicos o de dominio público, contemplados en los artículos 261 al 263 del mismo Código". (TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL, N° 860 de 14 hrs. del 21 de diciembre de 1971). Sobre la imposibilidad jurídica de titular el dominio público cfr: TRIBUNAL AGRARIO, votos 523 de 1994 y 665 del 2002.

En bienes de dominio público "la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos; las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas". (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2988-99, cons. III).

Esta tesis se ha seguido para dependencias públicas específicas: Es reiterada la jurisprudencia de que los bienes de la zona marítimo terrestre "son inalienables y por consiguiente no pueden ser objeto de titulación a efecto de inscribirlos en el Registro Público a nombre de particulares" (SALA DE CASACIÓN N° 19 de 15,30 hrs. del 30 de enero de 1970. TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL, números 860 de 1971, 493 de 1971, 139 de 1972; 781 de 1974. TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL DE ALAJUELA, N° 1622 de 1975).

"Las fincas comprendidas en lo que es Reserva Forestal no son susceptibles de apropiación particular a través de una información posesoria, pues son patrimonio estatal". (TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL N° 1087 de 8:30 hrs. del 3 de diciembre de 1976).

Hoy esta última afirmación debe matizarse con lo dispuesto en la Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7°, que exige demostrar una posesión del inmueble ubicado dentro del área silvestre protegida, de patrimonio estatal, por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la respectiva declaratoria y haber protegido el recurso forestal. (Otro requisito es presentar un plano inscrito en Catastro certificado por el MINAE sobre la ubicación de la finca. Pfo. 3° ibid. y Opinión Jurídica O. J.-089-2002). SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-1997). "La intención del legislador es que esas áreas se hayan mantenido protegidas y conservadas durante todo este tiempo, incluso antes de la creación de las Reservas y áreas protegidas" TRIBUNAL AGRARIO, votos 113 de 1998, 55 del 2001, cons. VIII, 49-2002, 720-2002, 170-F-03, 173-F-03, cons. IV). Posibilita la titulación de bosques cuando se haya desarrollado una posesión ecológica. (TRIBUNAL AGRARIO, voto 532 de 1994).

En la posesión forestal "el poder de hecho recae sobre el recurso natural 'bosques' o 'terrenos de aptitud forestal'; y los actos posesorios deben ir encaminados a su protección y conservación. Sólo si se demuestra eso podría adquirirse o inscribirse terrenos a favor de dichos poseedores. De lo contrario, quedarían formando parte del patrimonio natural del Estado (artículo 13 de la nueva Ley Forestal), con carácter inembargable e inalienable, y su posesión no causará ningún derecho a favor de los particulares (artículo 14 de la nueva Ley Forestal)". TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 173-F-03, de las 16:29 hrs. del 31/3/2003).

En lo que interesa, dijo la SALA CONSTITUCIONAL, en el voto 4587-97, cons. IV: "La disposición cuestionada regula el caso de titulación de un bien inmueble que ha sido afectado al dominio público con la declaratoria de área silvestre protegida, cualquiera que sea su especificidad". (…) "Dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir, la declaratoria de área silvestre protegida evita que se cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley (…). Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho" (…). "… La posesión que cuenta para la usucapión debe ser anterior a la afectación del bien". (Se añade el subrayado).

La SALA PRIMERA DE LA CORTE (votos 51-95 y 59-99) sostuvo que la cualidad pública de los bosques del Estado, con las condiciones de imprescriptibilidad e inalienabilidad, "proviene del Código Fiscal de 1865", y el TRIBUNAL AGRARIO, en el voto N° 332 del 2000, para titular un inmueble dentro del Patrimonio Natural del Estado tomó como partida la Ley de Tierras y Colonización, con deber de demostrar el ejercicio de actos posesorios con por lo menos diez años antes de su promulgación. Tesis que más tarde abandonó (vid. votos 55-2000 y 49-2002).

VII.3) IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD DEL TÍTULO EN BIENES DE DOMINIO PÚBLICO La imprescriptibilidad acción no es ajena al Derecho Privado, donde de manera excepcional algunas acciones no están sujetas a prescripción, por la relevancia de los derechos o intereses que resguardan.

Son ejemplos: la finium regundorum o acción de deslinde entre dos o más fundos contiguos (Casación N° 124 de 1967 y 108 de 1973), la reivindicatoria vinculada a ésta (Sala Primera de la Corte N° 122 de 1981) y mientras otro no haya adquirido la propiedad por usucapión (Código Civil, artículo 320); la acción comuni dividundo o de división de la cosa en común. (Código Civil, artículo 272); el derecho de los hijos a vindicar su estado filial (Código de Familia, artículo 76); la acción de impugnación de paternidad, en condiciones normales (ídem, artículo 73); la de exigir alimentos (ibid., artículo 154); o para impugnar los actos inexistentes en los ordenamientos que los diferencian de los actos nulos (Sala Primera de la Corte, voto 199-F-91), etc.

Legislaciones sustantivas como el Código Civil de México tienen al respecto normas expresas de alcance general. Artículo 1137.- Sólo pueden prescribirse los bienes y obligaciones que están en el comercio, salvo las excepciones establecidas por la ley". El Código Civil argentino: "Artículo 4019: Todas las acciones son prescriptibles, con excepción de las siguientes: 1. La acción de reivindicación de la propiedad de una cosa que está fuera del comercio." El Código Civil español, artículo 1.936, a contrario sensu: "Son susceptibles de prescripción todas las cosas que están en el comercio de los hombres", etc.

La imprescriptibilidad de la acción del Estado para reivindicar los bienes demaniales que le pertenecen y anular las inscripciones ilegítimas en su perjuicio, es consecuencia de la imprescriptibilidad del derecho e impedimento para adquirirlos por usucapión.

El demanio, de patrimonio nacional, es inalienable e "imprescriptible, como imprescriptible será la acción del Estado para reclamar cualquier bien público." (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 007 de 1993, considerando VII. Y de la misma Sala, la sentencia 104-96).

La acción es un medio instrumental para la tutela del derecho, y si éste es imprescriptible, aquella también lo será. No puede haber un derecho imprescriptible con prescripción de la acción para hacerlo valer, pues lo extinguiría y haría nugatorio. A este principio aludimos en el dictamen C-128-99, pg. 16: "El derecho que tiene el Estado para ejercer la acción de nulidad del título y la cancelación del asiento de inscripción en el Registro Público obtenido por el procedimiento de información posesoria 'no está afectado por ningún término de prescripción, pues en realidad se trata de rescatar bienes que nunca habían salido de su patrimonio'. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, sentencia N° 230 de las 15,30 hrs. del 20 de junio de 1995".

En ese dictamen, sobre la imprescriptibilidad de la acción citamos, entre otros: GAUDIER, A. Précis des Matiéres Administratifs. T. I. Tipografic A. Lahure. París, 1879, pg. 140-141. HAURIOU, M. Précis de Droit Administratif. 6° ed. Sirey. París. 1907, pg. 593. MOURGEON, J. La repression administratif. L. G. D. J. París, 1967, pg. 360. KLEIN, Cl. La police du domaine public. L. G. D. J. París, 1966, pg. 105. DE LAUBADERE, A, Traité Elemenataire de Droit Administratif. L. G. D. J. París, 1963, pg. 773. AUBY et DUCOS-ADER, R., Droit Administratif. Dalloz. París. 1973, pg. 308. ALLARD, R et KIENNERT, G. Le droit administratif du domaine public et de la voire. Editions Eyrolles. París. 1975, pg. 143.

VIII.- RESPUESTA A LA CONSULTA La consulta plantea el problema de la nulidad (vía y tiempo para alegarla) de títulos inscritos con la Ley 7599, en detrimento del Patrimonio Natural del Estado, que tenían menos del trienio al anularse ésta.

Tras su inconstitucionalidad, subsisten los títulos que habían completado el plazo de consolidación. Pese a que la Ley 7599 es inconstitucional, por vicio originario, respecto a esos títulos, que estén a Derecho, y para bienes de dominio privado, surte efectos que perduran en el tiempo, como derechos adquiridos de buena fe e intangibles.

En consonancia con el dimensionamiento, el fallo no afecta a las personas que titularon tierras con base en la Ley 7599 "siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria". (Sala Constitucional, voto N° 2001-08560 de las 15:37 hrs. del 28 de agosto del 2001). A contrario, sí afecta a los de lapso menor. El efecto retroactivo de la sentencia anulatoria de la Ley alcanza los derechos que aún no se habían consolidado a su abrigo e ingresado en forma definitiva a la esfera patrimonial de los titulantes.

Para computar el plazo trienal, es claro que comienza con la inscripción del título. El día conclusivo, a falta de otra aclaratoria, habría que fijarlo en la fecha en que se publicó la sentencia por primera vez en el Boletín Judicial, a partir de la que rige la eliminación de la normativa del ordenamiento (Ley de Jurisdicción Constitucional, arts. 88 y 90).

En sentencia N° 0786-94, por ejemplo, la Sala Constitucional anuló el artículo 3° de la Ley 7305, "sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe por los poseedores que teniendo los requisitos de ley, hayan iniciado las diligencias de titulación, o los hayan cumplido al momento de publicarse esta sentencia".

Sin embargo, podría suscitarse discusión porque en el voto 2988-99, que anuló el artículo 8° de la Ley 7599, la Sala Constitucional, computó los tres años de consolidación de los títulos hasta "la fecha en que se publicó el primer aviso de la interposición de la acción en el Boletín Judicial", anuncio que pone en entredicho la buena fe del derecho adquirido. (Ver en el mismo sentido, voto de la Sala Constitucional N° 0123-95).

La Sala Constitucional también ha tomado en cuenta la publicación del primer edicto haciendo saber de la acción de inconstitucionalidad, para mantener el trámite de contrataciones públicas con el Banco Central (voto 1999-01300); contar el plazo de prescripción de derechos que surjan con la sentencia para el cobro de reajustes de precios en contratos administrativos (voto 08551-99), etc.

Los efectos comunes de las publicaciones de avisos en el Boletín Judicial anunciando el establecimiento de la acción de inconstitucionalidad son suspensivos del dictado de la resolución final en lo judicial o administrativo, o de la etapa en que deban aplicarse normas durante el trámite, si la acción se refiere a éstas, y el de iniciar al día siguiente de la primera publicación el plazo de apersonamiento de las partes que figuren con asuntos pendientes y coadyuvantes (activos o pasivos) que tengan intereses legítimos.

En resumen, los títulos impugnables en el expediente original seguido en el Instituto de Desarrollo Agrario, dentro de los tres años posteriores a su inscripción, son los que se obtuvieron ante éste, con la Ley 7599 (vid. arts. 9 y 15) y al declararse su inconstitucionalidad no habían consolidado el derecho por el transcurso del plazo trienal, desde que se registró. Los obtenidos en lo jurisdiccional, serían impugnables en esa sede.

Se recalca que sólo los títulos supletorios sobre bienes de dominio privado pueden consolidarse, por ser estos los únicos titulables jurídicamente.

Es controvertible que la nulidad de los títulos e inscripción de esos bienes de dominio privado pueda ventilarse en proceso declarativo dentro del plazo de la prescripción decenal, como lo admite la Ley de Informaciones Posesorias para las titulaciones ordinarias, y el Tribunal Segundo Civil, Sección Primera, para las que se realizaron con la Ley de Vivienda Campesina, que tenía un plazo de convalidación similar. La Ley 7599 era especial, omisa en el punto, y la posición mayoritaria de los Tribunales ha sido adversa.

En cuanto a las inscripciones fundadas en la Ley 7599 y en títulos espurios contra el dominio público forestal, cuyo trámite se siguió en el Instituto de Desarrollo Agrario, procedería la nulidad ante éste, dentro de los tres años que sucedieron a su inscripción, por haberse levantado contra las leyes vigentes, con "error en la información brindada".

Tratándose del ejercicio de una competencia administrativa sujeta a un plazo perentorio, que decae al vencerse, no cabría gestionar la nulidad ante el IDA a perpetuidad, "en cualquier momento", como sostiene la Asesoría Jurídica de ese Ministerio.

Con todo, el fenecimiento de los tres años para solicitar la nulidad ante el IDA no afecta el derecho del Estado sobre los bienes demaniales.

La consulta se centra en los bosques y terrenos de las reservas nacionales, que integran el Patrimonio Natural del Estado y son de dominio público, por afectación legal. (Ver apartes II y III supra. Ley Forestal 7575, arts. 13 y 14, y antes la Ley Forestal 7174, arts. 32 y 33, y Ley 7032, arts. 32 y 33).

Como la incipiente la Ley 4465 (arts. 19 inciso a y 25) no incluyó expresamente las características de inalienabilidad e inembargabilidad del Patrimonio Forestal del Estado, la condición de dominio público habría que reconstruirla a partir de la imprescriptibilidad de la acción reivindicatoria y la ineficacia de la posesión particular, la cual "no causaba derechos de ninguna especie" (artículo 25), lo que puede prestarse a interpretaciones.

De estos inmuebles -se dice- el Instituto de Desarrollo Agrario dispuso indebidamente, con la aprobación de titulaciones, al socaire de la Ley 7599.

En primer término, la naturaleza de esos bienes debe ser indudable, pues la Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7 y sus reformas (la última introducida por el artículo 72, inciso b, de la 7575) autoriza la titulación de las fincas que tengan bosque, fuera de las áreas protegidas, si el promovente demuestra ser titular de los derechos de posesión decenal, haber protegido el recurso y que el inmueble está deslindado con cercas o carriles limpios. (El caso de inmuebles dentro de las áreas silvestres protegidas se comentó en el punto VII.2, in fine).

De donde se sigue que las fincas boscosas y terrenos forestales de las reservas nacionales no pueden titularse desde que se afectaron a dominio público del Estado, salvo que el titulante acredite una posesión decenal ejercida con anterioridad, cumpliendo los requisitos que exige la ley.

En lo que hace a la situación legal de estas fincas del Patrimonio Natural del Estado que se inscribieron indebidamente con la Ley 7599, vale lo expuesto en el dictamen C-128-99. Ahí nos ocupamos del aparente conflicto entre el régimen exorbitante que dimana de la declaración legal de la demanialidad frente a los títulos viciados sobre porciones de dominio público que consiguieron acceso al Registro de la Propiedad.

Dijimos que la tiularidad registral opera sobre la base del régimen de propiedad privada. El dominio público no requiere forzosamente de ese mecanismo protector. "La eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo y contrarrestar la afectación.

Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilegalmente sustraída de ese régimen. El demanio tiene publicidad legal"; son bienes que, por su carácter, no necesitan de la inscripción registral. "Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de las fincas componentes del dominio público".

En bienes afectos por ley al demanio, la desafectación nunca podría provenir de un acto abusivo e ilícito de los particulares, ni de la Administración. "Si los bienes de dominio público no requieren inscripción en el Registro de la Propiedad, ni de las ventajas y garantías que proporciona el sistema registral, su contenido no puede perjudicarle… La inscripción no purga los vicios que pueda tener el documento inscrito o el acto contenido. Los vicios subsisten con prescidencia de la inscripción" (idem).

Sin embargo, la inscripción registral ilícita, en perjuicio del dominio público, en tanto no sea anulada, enerva el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial que ostenta el ente público, y neutraliza la actuación de la potestad de reintegro de oficio del bien. "La posesión del inmueble no puede recobrarse administrativamente, sino que ha de acudirse a los Tribunales de Justicia, haciendo las impugnaciones de rigor".

La protección que el Registro de la Propiedad otorga al titular inscrito, escriben GARCIA DE ENTERRÍA Y FERNANDEZ RODRÍGUEZ constituye un límite de la autotutela administrativa y, por ende, a "las facultades reivindicatorias de la Administración, que en cualquier caso resulta gravada con la carga de impugnar (destruir o invalidar la protección) judicialmente la presunción de legitimidad que deriva de la inscripción en el Registro" (dictamen C-128-99).

La acción reivindicatoria de bienes de dominio público, previa anulación del título ilícito y de su inscripción, se anotó, es imprescriptible. Lo aclara la propia sentencia N° 2001-08560 de la Sala Constitucional, cuando dimensiona los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, para dejar a salvo los títulos inscritos que superaron el plazo de impugnación de tres años, "sin perjuicio de que el Estado pueda ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos titulados que constituyan bienes de dominio público". Estas "acciones" son: la administrativa, ante el IDA, dentro de los tres años, y las judiciales ulteriores.

En la consulta se hace descansar la ilicitud de los títulos de dominio que otorgó el IDA, sin el criterio previo del Ministerio del Ambiente, en el impedimento de disposición de "terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración" previsto en la Ley Forestal (artículo 15), y en la Ley 7599, artículos 6° y 7°.

El IDA no podía extender títulos de dominio sobre los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales después de que ingresaron por ley a Patrimonio Natural (antes Forestal) del Estado, porque son de dominio público estatal; no de su propiedad, y su administración está encomendada por entero al MINAE.

En todo caso, no podía obviar el impedimento de la Ley Forestal (artículo 15), para disponer o enajenar de cualquier manera inmuebles rurales.

No obstante, se hacen aquí ciertas precisiones:

• 1)Los Decretos que, con asidero en la Ley 7599, traspasaron tierras al IDA para ejecutar los programas de titulación revelan que al Ministerio de Ambiente y Energía se le otorgó audiencia al emitirlos y que éste autorizó la titulación de las tierras, por no estar "dentro de las categorías de manejo del artículo 8° de la Ley 7599". (Ver Decretos 27726-MINAE-MAG del 22 de diciembre de 1999 y 27861-MINAE-MAG de 12 de marzo de 1999, considerando 5° en ambos. El Decreto 27726 se refiere al Programa de Titulación de las Llanuras de San Carlos y Sarapiquí y el 27861 al Programa de Titulación de Puerto Jiménez. (El artículo 8° de la Ley 7599 fue anulado por la Sala Constitucional, voto N° 2988-99).

Lo mismo expresan los Decretos 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG, los tres del 12 de junio del 2000, y 28746-MINAE-MAG del 12 de junio del 2000. en el considerando VI: "A tenor de los artículos 6 y 7 de la Ley 7599 y 15 de la Ley Forestal N° 7575, el Instituto de Desarrollo Agrario otorgó audiencia al Ministerio del Ambiente y Energía, y éste mediante oficios números OSSC-053-99 del 5 de febrero de 1999, ACLAC-430-99 del 14 de diciembre de 1999, en oficio sin número y ACA-017 del 23 de setiembre y 15 de junio de 1998, del 23 de setiembre de 1998, y DIR-ACOPAC-154 del 7 de abril de 1999, autorizó la titulación de las tierras comprendidas en los programas de titulación "Tierras Altas de Santa Cruz" "Pascua", "Cuenca del Río Aranjuez" y "Los Santos", "por no estar dentro de las categorías de manejo consideradas Patrimonio Natural del Estado".

• 2)La respuesta del Ministerio del Ambiente y Energía en todos esos Decretos recae en las distintas categorías de manejo o áreas silvestres protegidas que componen el Patrimonio Natural del Estado, y hace abstracción de los bosques y terrenos forestales enunciados en el artículo 13 de la Ley Forestal, que también lo constituyen.

No consta en forma expresa que el MINAE haya hecho la clasificación casuística de los inmuebles para determinar su aptitud, como ordena el artículo 15 ibídem. Empero, queda la incertidumbre porque los Decretos, en su articulado, señalan que los terrenos se destinan a: "agricultura y ganadería" (Decreto 28743, artículo 3° y 28744,artículo 2°) y a "potrero y agricultura" (Decreto 287445, artículo 2°, y 28746, artículo 2°).

• 3)La redacción que contenía la Ley 7599 en el punto no era la más idónea. Su lectura ligera podía inducir a equívoco. Acorde con su artículo 6°, antes de que el IDA solicitara al Poder Ejecutivo la elaboración del Decreto declarando la zona de titulación, debía informar al MINAE, con el fin de que se pronunciara si había "afectación sobre tierras de uso forestal" o "ubicadas en las áreas de conservación del patrimonio del Estado". En cambio, el artículo 7° ibid. obligaba al MINAE a comunicar al IDA, en los dos meses siguientes al recibo de la solicitud, si las áreas comprendidas en la zona de titulación estaban declaradas por ley o decreto, área silvestre protegida: "categoría de manejo dentro de las áreas de conservación".

El MINAE no podía, ni puede, asentir en el traspaso al IDA, vía Decreto, de terrenos forestales o bosques de las reservas nacionales u otros integrantes del Patrimonio Natural del Estado, que por ley debe conservar y administrar, aunque no tengan declaratoria de área silvestre protegida.

• 4)De todas suertes, se repite, el Instituto de Desarrollo Agrario está impedido para otorgar títulos de propiedad sobre terrenos forestales y bosques de las reservas nacionales o cualquier otro inmueble que conforme el Patrimonio Natural del Estado, desde que se afectaron al mismo. (Para desafectarlos se requeriría una ley ordinaria). Tampoco se le traspasaron con los citados Decretos, y tiene una prohibición legal expresa de enajenar o dar en arrendamiento los terrenos rurales de bosque y forestales (Ley 7575, arts. 13 y 15).

No se le trasmitieron, lo que sería abiertamente ilegal, porque los Decretos 27726, 27861, 28743, 28744, 28745 y 28756 (todos en el artículo 1°) excluyen del traspaso al Instituto de Desarrollo Agrario las tierras que comprenden las excepciones de la Ley Forestal; N° 7575; entre éstas las de los arts. 13 y 15, en las que converge a la vez una "causa legal por la que no podían traspasarse", para emplear la terminología de los Decretos.

Además, ateniéndonos a la letra de los Decretos, la respuesta del MINAE da fe de que los terrenos de las zonas de titulación no abarcan espacios de áreas silvestres protegidas, en sus diversas categorías de manejo, pero no se pronunció si estaban "afectos a uso forestal", que es un concepto distinto.

Si ello es así, ante la omisión no operaba el silencio positivo, por mandato de la Ley 7599, entonces en vigor (arts. 6°, pfo. 2°, y 7° in fine), y la jurisprudencia constitucional existente (ver punto VI.9 supra), ni facultaba al IDA a disponer de los bosques y fincas forestales de las reservas nacionales, irrespetando la afectación legal del artículo 13 de la Ley Forestal y la prohibición del artículo 15 ibídem.

• 5)Ninguno de los Decretos descritos (puntos 1, 3 y 4) parece cubrir la zona de Pérez Zeledón, de interés para ese Ministerio. A pesar de que la consulta no suministra datos, es probable que se refiera al Decreto N° 2621-G del 6 de noviembre de 1972 (Gaceta N° 219 de 17 de noviembre de 1972), por el que se le traspasaron al otrora Instituto de Tierras y Colonización, para la titulación múltiple, según la Ley 5064, terrenos de las reservas nacionales ubicados en el cantón de Pérez Zeledón, cuatro distritos de Buenos Aires y uno de Osa, no comprendidos dentro de las excepciones que indican las Leyes números 2825, 4465 (Ley Forestal de 1969), "o se trate de terrenos de dominio privado o que por otras causas legales no puedan ser traspasados" (artículo 1°).

La Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería estaba obligada a comunicar al ITCO en los dos meses a contar de la fecha de publicación del Decreto en La Gaceta cualquier objeción de su parte a la entrega de títulos de propiedad dentro del área traspasada y, en concreto, si las áreas comprendidas por la zona de titulación son o debían ser declaradas reserva forestal o de otra índole. El Instituto no podía otorgar títulos sobre tales áreas.

Si pasado el plazo, la Dirección Forestal no se pronunciaba, se consideraban allanadas sus posibles objeciones (arts. 2° del Decreto ibid. y 8° de la Ley 5064). Esta última disposición presentaría roces de inconstitucionalidad a la luz de la jurisprudencia constitucional que rechaza el silencio positivo en materia ambiental.

La Ley 5064, artículo 8°, no daba a la Dirección General Forestal ninguna otra intervención en los programas de titulación ni era necesario su consentimiento o aprobación para los demás actos o trámites regidos por esa ley, pero era enfática en advertir que el ITCO debía abstenerse de otorgar títulos "en zonas que evidentemente sean de vocación forestal".

La Ley 5064 está derogada a la fecha. Ver arts.84 de la Ley de Jurisdicción Agraria, 46 de la Ley de Presupuesto, N° 6975 de 30 de noviembre de 1984, 3° de la Ley 7305, los dos últimos declarados inconstitucionales, y los votos de la SALA CONSTITUCIONAL números 595-92, 786-94 y 0123-I-95.

Aunque el IDA hubiera adquirido los terrenos con una normativa anterior, para programas de titulación múltiple, si dispuso de estos bajo la Ley 7599 debía respetar todas las disposiciones que normaban su actuar al momento de otorgar los títulos. En ese tanto, tienen vigencia los comentarios antecedentes, en lo aplicable.

IX.- CONCLUSIONES De todo cuanto precede se colige que:

• 1)Son parte del Patrimonio Natural del Estado, entre otros, los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, así como de las fincas inscritas a nombre del Estado y las pertenecientes a las instituciones autónomas, excepto que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a su patrimonio.

A través de sus notas jurídicas esenciales de inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad de las acciones reivindicatorias, dichos bienes tienen por ley una afectación inmediata al dominio público del Estado, sin acto complementario atributivo de ese carácter.

• 2)En interpretación sistemática de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, como preceptos conexos e interdependientes, la clasificación a que se refiere el último de esos numerales configura un acto de constatación, no de afectación, para corroborar si en un inmueble rural concreto de un organismo de la Administración Pública concurren los presupuestos bajo los que la norma establece el régimen público forestal, para considerarlo comprendido en el género de la demanialidad, con las consecuencias previstas, y neutralizar su pretendida enajenación por el ente público. Es una medida de confirmación protectora para impedir que salgan en forma anómala inmuebles forestales o boscosos del Patrimonio Natural del Estado.

El vocablo "quedarán" ha de entenderse como sinónimo de "permanecerán", "se mantendrán incorporados". La clasificación no determina el ingreso del bien al régimen demanial, sino su permanencia.

Se reconsidera de oficio el criterio que requiere la clasificación de los terrenos rurales, cubiertos de bosque o forestales, propiedad o bajo administración de los organismos de la Administración Pública para el ingreso al Patrimonio Natural del Estado.

• 3)De acuerdo con el dimensionamiento de sus efectos, la sentencia que declaró inconstitucional la Ley 7599 no afecta a las personas que titularon tierras de dominio privado a su amparo, siempre y cuando hubieren transcurrido tres años desde la inscripción del título sin haberse impugnado (Sala Constitucional, voto N° 2001-08560).

A contrario, sí afecta a los de lapso menor, que no habían consolidado el derecho al abrigo de la Ley 7599 e ingresado en forma definitiva a la esfera patrimonial del titulante y, con mayor razón, a quienes apenas tenían las diligencias de titulación en trámite, pues la resolución final debía dictarse con la legislación vigente a ese momento. Incumbe a la Junta Directiva del IDA ordenar, dentro del plazo de tres años, la nulidad absoluta del título levantado ante ese Instituto contra las leyes vigentes y la de su inscripción, comunicándolo al Registro Público.

Por tratarse de una normativa especial, que reducía a tres años la consolidación del título y la prescripción negativa del tercero a quien podía afectar, la posición mayoritaria de los Tribunales adversa la posibilidad de accionar en un proceso declarativo la nulidad del título sobre inmuebles de dominio privado, dentro del plazo de prescripción decenal, como se admite para las titulaciones ordinarias.

• 4)En cuanto a los bienes del demanio estatal, la declaratoria de inconstitucionalidad se hizo "sin perjuicio de que el Estado pueda ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos que constituyan bienes de dominio público" (Sala Constitucional, voto 2001-08560, cons. VI in fine).

También en la sentencia 02988-99, que anuló el artículo 8 de la Ley 7599, la Sala Constitucional dejó a salvo las acciones ordinarias que el Estado podía interponer para revertir las titulaciones.

• 5)Como consecuencia de los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, es imprescriptible la acción judicial del Estado para reivindicar bienes que le pertenecen del dominio público forestal (del Patrimonio Natural del Estado), cuya condición sea inequívoca, y anular los títulos e inscripciones ilegítimas en su perjuicio, obtenidos por el procedimiento de titulación de la Ley 7599.

La acción del Estado para anular los títulos que el Instituto de Desarrollo Agrario otorgó con base en esa Ley, y del asiento registral, procede ante éste. La competencia que tiene el IDA para hacer tal declaratoria es específica y decae al vencerse el plazo perentorio de los tres años posteriores a la inscripción del título, a que está sujeto su ejercicio.

• 6)La Sala Constitucional, en el mismo voto 2001-08560, dejó vigentes, para la aplicación de la Ley de Tierras y Colonización, los Decretos números 27726, 27861, 28743, 28744, 28745 y 28746, todos MINAE-MAG, por los que el Estado traspasó al IDA diversos terrenos en virtud de la Ley 7599.

Esos Decretos revelan que al MINAE sí se le otorgó audiencia al emitirlos y que éste autorizó la titulación por no estar dentro de las categorías de manejo (áreas silvestres protegidas), sin referirse a los bosques y terrenos forestales enunciados en el artículo 13 de la Ley Forestal, que también lo constituyen y el MINAE no podía consentir en su traspaso al IDA.

Ante la omisión, no operaba el silencio positivo administrativo (jurisprudencia constitucional y Ley entonces en vigor, arts. 6° pfo. 2° y 7 in fine), ni facultaba al IDA a disponer de esos inmuebles irrespetando la afectación a dominio público y la prohibición de disponer de ellos desde que se afectaron al mismo (Ley Forestal, arts. 13 a 15). Y tampoco se le trasmitieron, lo que sería ilegal, porque quedaron excluidos de las tierras traspasadas al IDA, dentro de las excepciones a esa Ley, en las que converge a la vez una "causa legal por la que no podían traspasarse", en terminología de los Decretos.

• 7)Ninguno de los Decretos descritos en el punto anterior abarca la zona de Pérez Zeledón, de interés para el Ministerio del Ambiente. La incluye el Decreto N° 2621-G de 6 de noviembre de 1972, por el que se le traspasaron al Instituto de Tierras y Colonización, para la titulación múltiple, terrenos de las reservas nacionales ubicados en ese cantón, no comprendidos en las excepciones de la Ley Forestal 4465 de 1969, y la Ley 2825, ni los de dominio privado, o que por otras causas legales no podían traspasarse.

De acuerdo con el artículo 2° de ese Decreto y 8° de la Ley 5064, la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería estaba obligada a comunicar al ITCO, dentro de dos meses siguientes a la publicación del Decreto, cualquier objeción a la entrega de títulos de propiedad en el área traspasada y, en concreto, si había declaratoria de reserva forestal o de otra índole que afectara la zona de titulación, hipótesis en la cual el Instituto no podía otorgar títulos.

Si la Dirección Forestal no se pronunciaba en ese plazo, se consideraban allanadas sus posibles objeciones. Disposición que hoy presentaría roces de inconstitucionalidad a la luz de la jurisprudencia constitucional que rechaza el silencio positivo en materia ambiental. En todo caso, la derogada Ley 5064, artículo 8°, ordenaba al ITCO abstenerse de otorgar títulos en zonas que evidentemente fueran de vocación forestal.

Aunque el IDA hubiera adquirido los terrenos con una normativa anterior, para programas de titulación múltiple, si dispuso de estos con la Ley 7599 debía respetar todos los preceptos que normaban su actuación al otorgar los títulos. Asimismo la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, arts. 27 y 64, y su Reglamento, artículo 63, in fine, impiden al IDA adquirir, adjudicar o titular tierras que no clasifiquen para fines agrarios, según el estudio de suelos.

En ese tanto, son válidos los comentarios que anteceden, en lo aplicable.

• 8)Contra el Reglamento de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales (Gaceta N° 173 del 10 de setiembre del 2002), que emitió el IDA, caben varios cuestionamientos: a) Ninguna de las normas en que se fundamenta autorizan por sí al IDA a dictarlo. b) Es de carácter ejecutivo, y su promulgación, cuando corresponda, compete, de manera exclusiva, al Poder Ejecutivo. c) Invade la competencia del Poder Legislativo, al crear un procedimiento administrativo especial y sumario para la titulación de tierras, de excepción frente al judicial previsto en la Ley de Informaciones Posesorias, eludiendo el trámite de reforma legislativa e introduce cambios implícitos en las reglas de la titulación, autorizándola incluso en inmuebles ya inscritos, a nombre del IDA. Al tiempo que reanuda y convalida los trámites iniciados con la Ley 7599, anulada por la Sala Constitucional con efectos retroactivos a la fecha de vigencia. ch) En perjuicio de los recursos forestales, tiene por operado el silencio positivo en materia ambiental, con el transcurso del plazo dentro del que la Administración (MINAE) debe pronunciarse, lo que riñe con el principio contrario reconocido por la Sala Constitucional. d) Restringe el Patrimonio Natural del Estado a las áreas silvestres protegidas o categorías de manejo, y consiente en la titulación de bosques existentes las reservas nacionales, prescindiendo de los bosques y terrenos forestales que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, los que desprotege. e) Reproduce un vicio de inconstitucionalidad por el que se anuló la Ley 7599, al no tener como parte y dar audiencias a la Procuraduría, para garantizar que no se titularán bienes de dominio público y, en especial los forestales del artículo 13 de la Ley 7575, con desprotección de éstos. f) Disciplina aspectos que atañen al derecho fundamental de propiedad. La definición de reservas nacionales incluye tácitamente las tierras amparadas por posesión decenal, y las de dominio público, lo que atenta contra la propiedad pública y privada. g) Incide en el régimen de libertad pública, al atribuir carácter de declaración jurada a las manifestaciones del titulante y testimonios de los testigos, ambos con trascendencia penal. i) Asigna actuaciones que comprometen al Poder Ejecutivo en orden al traspaso de propiedad de las tierras que abarcan las zonas de titulación y su cancelación cuando finalice el proceso.
• 9)La falta de competencia de la Junta Directiva del IDA para promulgar ese Reglamento no se subsana por el hecho de que en ciertos apartes se adecúe a la normativa común, dato eventual, contingente, que podría variarse en el futuro.

Si bien la sentencia 2001-08560 de la Sala Constitucional remitió a la Ley de Tierras y Colonización para que los terceros pudieran adquirir las tierras traspasadas al IDA con la Ley 7599, sin especificar los títulos y el procedimiento mediante los que podían hacerlo, el voto N° 0123-I-95 aclaró que los terrenos de las reservas nacionales traspasados al IDA para programas de titulación múltiple, con soporte en una Ley que se declara inconstitucional, "pueden ser adquiridos por compra o por adjudicación en los términos de la Ley de Tierras y Colonización", la que no le faculta a emitir un Reglamento de Titulación.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho Agrario y Ambiental c.c.: Prof. Wálter Céspedes Salazar Presidente Ejecutivo Instituto de Desarrollo Agrario