Exhaustion of administrative remedies as optional requirementAgotamiento de la vía administrativa como requisito facultativo

Case Case: 04-011636-0007-CO Decision 03669-2006 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hundred hours on March fifteenth, two thousand six.

Judicial consultation on constitutionality (consulta judicial de constitucionalidad) submitted by the Juzgado de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, by Decision No. 890-2004 at 11 hrs. on July 30, 2004, in the ordinary proceeding (proceso ordinario) conducted under case file No. 97-001083-163-CA, brought by Nombre01 against Nombre02, Nombre03, and the State, concerning Article 21, first paragraph, subsection a), and Article 31, first paragraph, of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (No. 3667 of March 12, 1966).

FINDINGS:

1. 1By Decision No. 890-2004 at 11 hrs. on July 30, 2004, issued in the ordinary proceeding brought by Nombre01 against Nombre02, Nombre03, and the State (case file No. 97-001083-163-CA), the Juzgado Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José submits a consultation on the constitutionality of Article 31, first paragraph, and Article 21, first paragraph, subsection a), of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (No. 3667 of March 12, 1966). It states that, in the judicial proceeding, counsel for the State raised the preliminary defenses (defensas previas) of formal defect, failure to exhaust administrative remedies (falta de agotamiento de la vía administrativa), and tacitly accepted administrative act (acto consentido). Although the court rejected them in Decision No. 462-2003 at 15 hrs. on June 12, 2003, it stated that this was “without prejudice to their being reviewed again when the judgment on the merits is rendered”; it therefore considers that the defenses remain pending resolution.The consulting judge believes that there are well-founded doubts as to the constitutionality of the aforementioned provisions of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa because they violate the principle of equality of procedural burdens (principio de igualdad de las cargas procesales) without sufficient grounds of substantive justice, since mandatory exhaustion obstructs access to judicial remedies, restricting the possibility of obtaining adequate interim relief (tutela cautelar). The judge considers that there are doubts as to the proportionality of the mandatory exhaustion of administrative remedies insofar as it restricts the fundamental rights of action (derecho a la acción) and effective judicial protection (tutela judicial efectiva) in order to safeguard the public interest. In the judge’s view, the mandatory exhaustion of administrative remedies established by law restricts fundamental rights and thereby violates the principle of constitutional supremacy derived from Articles 195 and 196 of the Constitution.With respect to the statutory non-reviewability (inimpugnabilidad legal) of a tacitly accepted administrative act, the judge raises doubts concerning its compatibility with the fundamental right to judicial review of legality or to challenge the acts of public authorities through judicial proceedings.
2. 2In a brief filed on August 20, 2004, the representative of the State entered an appearance and stated that the consulting court had no grounds for its position, because the prerequisite of exhausting administrative remedies does not limit the rights or guarantees of the governed party (administrado) to effective judicial protection; on the contrary, it is a requirement for implementing the principle of “administrative justice” and resolving disputes at the administrative level. This requirement serves an administrative oversight function exercised by the highest authority for the benefit of the governed party, thereby implementing the principles of legal security and certainty. In his opinion, mandatory exhaustion also does not violate the principle of equality of procedural burdens.
3. 3In a brief filed on August 30, 2004, the representative of the State expanded upon his arguments, citing legal scholarship and maintaining that exhaustion of administrative remedies benefits the governed party because the administration has the opportunity to modify or revoke its position and rule in that party’s favor. With respect to a tacitly accepted administrative act, he considers it to be a final administrative act (acto firme) that cannot remain open to challenge indefinitely and at the discretion of the interested party.
4. 4By Decision at 11:40 hrs. on November 18, 2004, the acting presidency of the Sala Constitucional recognized the appearances of Vivian Ávila Jones, in her capacity as Procurador adjunto, and Licenciada Nombre03, as legal representative of Nombre02.
5. 5The statutory requirements have been observed in the conduct of the proceeding.

Justice Jinesta writes for the Court; and,

CONSIDERING:

I. ADMISSIBILITY REQUIREMENTS FOR JUDICIAL CONSULTATIONS

Article 102 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements (presupuestos de admisión) for judicial consultations. Four fundamental conditions for their admissibility follow from that provision: a) the consultation must be submitted by a judge; b) there must be “well-founded doubts” concerning the constitutionality of the provision, act, conduct, or omission that must be applied or adjudicated; c) there must be a case before the judge or court; and d) in that underlying matter, the provision must be applied or the act, conduct, or omission giving rise to the constitutional doubt must be adjudicated. These requirements were analyzed in detail in Judgment No. 1617-97 at 14:54 hrs. on March 17, 1997, as follows:

“A. It must be submitted by a ‘judge,’ a generic term that—of course—applies both to individual judges and to multi-member courts. In this respect, it is necessary to specify only: a) that they must be authorities vested with judicial power, which excludes consultations submitted by administrative tribunals but includes those submitted by arbitrators within the context of matters subject to their decision (it should be noted that what is relevant in every case is that the proceeding be one leading to the issuance of a judgment or arbitral award vested with the authority of res judicata (cosa juzgada)); and b) that, when submitting the consultation, the adjudicator must be duly empowered to exercise that jurisdiction (since a decision that is invalid in the proceeding at issue could hardly be deemed capable of initiating a procedure that, like this one, is purely incidental in nature).

B. There must be ‘well-founded doubts’ concerning the constitutionality of the provision, act, conduct, or omission that must be applied or adjudicated. This means that the challenge must be reasonable and carefully considered. It also means that it cannot concern issues on whose constitutionality the Sala has already ruled. This is so not only because accepting the contrary would entail disregarding the erga omnes effect of the decisions of this jurisdiction, but also because a consultation under such circumstances would clearly lack a current interest. It should be emphasized, however, because of its relevance to the matter under consideration (sub examine), that the circumstance described arises only from decisions in which the Sala has expressly upheld the conformity of the provision, act, conduct, or omission with constitutional standards. Consequently, if a provision has previously passed an express constitutional review (whether through an action or a consultation), a new challenge on the same issue would not be permissible; a challenge concerning an act, conduct, or omission based on the same provision could be permissible, however, particularly because—in that case—there is always the possibility of a constitutional violation arising not from the provision itself, but from its interpretation or application.

Conversely, the fact that an act, conduct, or omission has previously been upheld (perhaps in amparo or habeas corpus proceedings) does not mean that doubts cannot exist concerning the constitutionality of the very provision on which it is based. In that situation, a judicial consultation is appropriate.

C. There must be a case before the judge or court. As with an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), a judicial consultation never arises in a vacuum or merely as an academic exercise; rather, it must be relevant to the adjudication or resolution of what is known as the ‘underlying matter’ or ‘principal matter.’ Finally, D. In that underlying matter, the provision must be applied or the act, conduct, or omission giving rise to the constitutional doubt must be adjudicated, an issue that—because of its relevance to this case—should be clarified. Indeed, the phrase ‘the provision must be applied or the act, conduct, or omission adjudicated’ has a very definite present meaning and is entirely different from what it would mean if the law stated that ‘the provision may be applied or the act, conduct, or omission adjudicated.’ A judicial consultation is not admissible based merely on the possibility that such circumstances might arise, since—as explained above—that conception would amount to expending the resources of the constitutional jurisdiction on a mere academic or doctrinal exercise. For the consultation to be admissible, the adjudicator must be faced, with certainty and at the present time, with applying the provision or adjudicating the act, conduct, or omission that gives rise to a constitutional doubt.”

II. PURPOSE AND ADMISSIBILITY OF THE JUDICIAL CONSULTATION

The consulting Administrative Litigation Court judge believes that there are well-founded doubts as to the constitutionality of Article 31, paragraph 1, of the Law Regulating the Administrative Litigation Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), “(…) insofar as it establishes that mandatory exhaustion of administrative remedies (agotamiento preceptivo de la vía administrativa) is a condition for the admissibility of ordinary proceedings before the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa),” and Article 21, paragraph 1, subsection a), “(…) insofar as it provides that an act tacitly acquiesced to (acto consentido tácitamente), because it was not challenged in a timely and proper manner, shall render the administrative litigation action (acción contencioso-administrativa) inadmissible (…)”. He considers that the purpose of mandatory exhaustion of administrative remedies is to enable the public entity or body to correct its decision, which, ordinarily, does not occur in administrative and judicial practice.

Additionally, he considers that, while the appeal is pending, the litigant must endure enforcement of the administrative act (acto administrativo), since, pursuant to Article 148 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the filing of appeals does not have suspensive effect (efecto suspensivo). In the consulting judge’s view, the foregoing raises doubts as to the constitutionality of that privilege of the public administration because it contravenes Articles 33 and 41 of the Political Constitution (Constitución Política), given that mandatory exhaustion of administrative remedies obstructs access to the courts and effective judicial protection (tutela judicial efectiva), as well as the stronger binding force of fundamental rights. With regard to an administrative act tacitly acquiesced to by the governed party (administrado), the judge considers that it may prevent that party from exercising the fundamental right to challenge it in judicial proceedings or from seeking judicial review of legality (control de legalidad).

This consultation satisfies the requirements and conditions discussed in the preceding recital (considerando) for its admissibility, since it was submitted by means of a ruling from a judicial body that has well-founded constitutional concerns regarding the provisions it must apply in ordinary proceedings. Indeed, in the ordinary proceedings conducted before the Administrative Litigation Court (Juzgado Contencioso-Administrativo), under expediente No. 97-001083-163-CA, the Procuraduría General de la República, in a brief filed on 17 de marzo del 2000 (appearing at pages 134-136 of that case file), raised, among other preliminary defenses (defensas previas), failure to exhaust administrative remedies and acquiescence to the act (acto consentido). Subsequently, in answering the complaint through a pleading filed on 24 de mayo del 2000 (appearing at pages 158-166 of the aforementioned case file), it again raised, among other defenses on the merits (defensas propias), failure to exhaust administrative remedies and acquiescence to the act.

By ruling No. 462-2003 of 15 hrs. on 12 de junio del 2003 (appearing at pages 288-289 of the cited case file), the Administrative Litigation Court rejected, among others, the preliminary defenses of failure to exhaust administrative remedies and acquiescence to the act as untimely, because they had been raised not within the first two-thirds of the time allowed to appear but during the final third, and stated: “without prejudice to their being reviewed again when the judgment on the merits is issued.” Thus, because they were also raised as defenses on the merits by the Procuraduría General de la República when answering the complaint, the challenged provisions may again be applied to that dispute when the judgment on the merits is rendered, a stage that is practically imminent, since the case is ready for judgment following the taking of the evidence offered.

III. PROVISIONS UNDER REVIEW

The relevant portions of the provisions under review from the Law Regulating the Administrative Litigation Jurisdiction (No. 3667 of 12 de marzo de 1966) provide as follows:

“Article 31.- 1. Exhaustion of administrative remedies shall be a requirement for admitting an administrative litigation action (…)” “Article 21.- <![if !supportLists]>1. <![endif]>An administrative litigation action shall not be admitted with respect to:

• a)Acts expressly acquiesced to or acquiesced to because they were not challenged in a timely and proper manner; acts that reproduce prior acts that are already final or binding; and acts confirming those acquiesced to (…)”

IV. MANDATORY EXHAUSTION OF ADMINISTRATIVE REMEDIES

AN UNJUSTIFIED PROCEDURAL PRIVILEGE OF PUBLIC ADMINISTRATIONS. Under the classical conception of substantive and procedural Administrative Law (Derecho Administrativo sustancial y formal), public administrations, insofar as they pursue and safeguard public interests or satisfy collective needs, must be vested with a series of extraordinary prerogatives. Thus, in the field of Administrative Procedural Law (Derecho Procesal Administrativo), mandatory exhaustion of administrative remedies, or prior administrative review (vía gubernativa previa), was traditionally accepted as a procedural privilege; that is, governed parties who consider themselves harmed or aggrieved by an administrative act must, before resorting to the administrative litigation jurisdiction, exhaust all available ordinary administrative appeals (recursos administrativos ordinarios) against that act within the administrative forum (sede administrativa).

Consequently, exhaustion of administrative remedies becomes a requirement for the admissibility of administrative litigation proceedings (proceso contencioso-administrativo) in their classical and traditional objective or review-based form. Underlying this doctrine is the so-called public administrations’ prerogative of declaratory and enforcement self-help (autotutela declarativa y ejecutiva), which has, in turn, been grounded in principles such as effectiveness, efficiency, and sound administration. Declaratory self-help means that public entities may, on their own authority and without resorting to a judge, impose obligations on governed parties or extinguish or modify their substantive legal positions (situaciones jurídicas sustanciales)—whether termed subjective rights (derechos subjetivos) or legitimate interests (intereses legítimos). The governed party’s inescapable statutory obligation to pursue or file all ordinary administrative appeals against an administrative act before resorting to an administrative litigation judge constitutes a specific manifestation of the public administrations’ declaratory self-help, since the legislature expects the public administration itself either to defend the challenged administrative act or to annul or modify it, thereby avoiding the need for it to appear before the administrative litigation jurisdiction.

In this manner, within the administrative forum, the public administration simultaneously becomes judge and party, since it must address the applications or petitions submitted by governed parties and decide the ordinary administrative appeals available against the final act that it itself issues. As can be seen, self-help is diametrically opposed to the principle prevailing in the other branches of law, in which third-party adjudication (heterotutela) applies—that is, protection exercised by a supra partes third party possessing the constitutional guarantees of impartiality, independence, and objectivity, such as a judicial body. Thus, by way of example, in the field of Private Law (Derecho Privado), a private individual may impose an obligation upon another or affect another’s substantive legal positions solely and exclusively if this arises by agreement through application of the principle of freedom of contract (autonomía de la voluntad) (Article 28 of the Political Constitution) or through the intervention of a judge (Article 41 of the Political Constitution).

Nevertheless, the governing principles of administrative organization and functions—efficiency and effectiveness—which are embodied in the Political Constitution itself (Articles 140, subsection 8, and 191), must at all times and under all circumstances be understood as subordinate to fundamental rights and must yield to them, since fundamental rights constitute the foundation and basis of the entire legal system. In modern times, public administrations must be conceived and understood as simply another legal person within the legal system, such that the chronic asymmetry or inequality prevailing within the administrative litigation jurisdiction between the governed party or citizen and the respective public entity is repugnant to Constitutional Law (Derecho de la Constitución). The statutory recognition and granting of a series of procedural or adjectival prerogatives (prerrogativas formales o adjetivas) to public entities within administrative litigation proceedings has no objective and reasonable justification if their administrative function, under the constitutional standard (Articles 33 and 49 of the Political Constitution), must be subject to comprehensive and universal judicial review of legality, without gaps or exempt enclaves, and, above all, if they are created and put into operation to serve or address the needs of citizens or governed parties—as service-oriented organizations (organizaciones serviciales).

V.UNCONSTITUTIONALITY OF THE MANDATORY NATURE OF EXHAUSTION OF ADMINISTRATIVE REMEDIES (agotamiento de la vía administrativa). Currently, particularly in light of the principles of the supremacy of the Constitution and the stronger binding force of fundamental rights, as well as their expansive and progressive effect and the most favorable interpretation thereof, it is understood that the mandatory or compulsory nature of exhaustion of administrative remedies conflicts with the fundamental right of those subject to administrative action (administrados) to obtain prompt and effective justice under Articles 41 and 49 of the Constitución Política—effective judicial protection (tutela judicial efectiva)—and with the principle of equality, because only in contentious-administrative proceedings (proceso contencioso-administrativo)—and not in the other jurisdictions—is a litigant required, before seeking judicial relief, to exhaust all available ordinary administrative appeals (recursos administrativos ordinarios).

The violation of the fundamental right to prompt and effective justice arises from the following considerations: a) Normally, when a person subject to administrative action files ordinary appeals for reconsideration (revocatoria), appeal (apelación), or rehearing (reposición)—the latter understood as the horizontal appeal available against acts of the head or highest-ranking hierarchical superior—the person does not succeed in having the issuing body or its superior amend or annul the act; thus, exhaustion of administrative remedies is like drawing water from a dry well, because nothing is obtained from filing the appeals, which therefore become a heavy burden or a kind of via crucis for the person subject to administrative action; b) it is well known that the administrative proceeding (procedimiento administrativo) and its appellate or review stage usually extend beyond the statutory time limits and what may be considered a reasonable period, thereby indefinitely delaying, sometimes for years, access to effective judicial protection, without any possibility of obtaining it immediately and whenever the person deems appropriate; c) adding the time required to exhaust administrative remedies to the time required by the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa) causes those subject to administrative action to obtain delayed justice, which may eventually become—depending on the length of the delay and the particular circumstances of the litigants—a denial of justice; this constitutes a clear and evident relative advantage for public entities, of which they sometimes avail themselves, because the person subject to administrative action or citizen passes away—given the person’s ordinary status as a natural person—while the public administration endures over time.

With respect to the violation of the principle of equality, it must be stated that mandatory exhaustion of administrative remedies, arising from the privilege of declaratory self-enforcement (autotutela declarativa), places a litigant proceeding against a public administration in a discriminatory situation because there is no objective and reasonable basis for subjecting that litigant to this mandatory requirement, unlike litigants in all other jurisdictions. It must be borne in mind that even the legislature’s freedom to structure proceedings, or legislative discretion, is subject to the inviolable limit imposed by the principle of equality. The foregoing is reinforced by the consideration that public administrations are simply another legal person and have no reason to enjoy such privileges or prerogatives, and that the central focus of a service-providing administration or of a Social and Democratic State governed by the rule of law is the person—that is, the user or consumer of public goods and services.

In essence, public interests and the satisfaction of collective needs cannot be treated as enabling clauses for curtailing the fundamental rights of those subject to administrative action or, simply, as the altar upon which those rights are to be sacrificed.

VI. CONFORMITY OF EXHAUSTION OF ADMINISTRATIVE REMEDIES WITH THE CONSTITUTIONAL STANDARD

DISCRETIONARY OR OPTIONAL NATURE FOR THE PERSON SUBJECT TO ADMINISTRATIVE ACTION. The interpretation most favorable to the expansive and progressive effect of the fundamental rights of those subject to administrative action to prompt and effective justice and to equality requires a qualitative reconsideration of the mandatory nature of exhaustion of administrative remedies imposed by the legislature. Indeed, exhaustion of administrative remedies must be understood as being left entirely to the free choice of the person subject to administrative action, so that the person, after assessing the likelihood that the claim will ultimately succeed before the administrative authorities, decides whether to file the available administrative appeals. The person’s prospects may be expected to improve when dealing with so-called “administrative tribunals” (tribunales administrativos) (e.g., Tribunal Ambiental, Tribunal Fiscal Administrativo, Tribunal Aduanero Nacional, Tribunal del Servicio Civil, Tribunal de Carrera Docente, Tribunal Registral Administrativo, Tribunal de Transportes, etc.), since these have almost invariably been established as bodies with the highest degree of deconcentration (órganos desconcentrados en grado máximo), thereby providing greater assurance of technical specialization, impartiality, and objectivity because the hierarchical relationship is attenuated and any political considerations are diluted.

The concept that exhaustion of administrative remedies is discretionary is neither alien nor foreign to the subconstitutional legal system; the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa itself establishes four circumstances in which it is optional. Thus, Article 32 exempts from an appeal for rehearing a presumed act arising from negative administrative silence (silencio negativo) when it originates from the head of the agency, acts not expressed in writing—tacit acts—and regulations. Article 87, concerning the special proceeding for the removal of directors of decentralized entities, provides that it is unnecessary to file a prior appeal for rehearing. Article 357 of the Ley General de la Administración Pública, for its part, provides that it is unnecessary to exhaust administrative remedies in order to challenge administrative actions taken without lawful authority (vías de hecho).

Finally, the Ley de la Jurisdicción Constitucional itself states in Article 31 that it is unnecessary to exhaust administrative remedies before instituting an amparo proceeding (proceso de amparo). Although it is not the subject of this judicial consultation, it must be clarified and emphasized, given its paramount importance, that when the person subject to administrative action chooses not to exhaust administrative remedies, the limitation period for bringing the action (plazo de caducidad de la acción)—whatever that period may be—will begin to run upon notice of the unchallenged final act. In short, the elective nature of administrative remedies is wholly consistent with the fundamental rights of those subject to administrative action to access the courts, to prompt and effective justice (Article 41 of the Constitución Política), to equality (Article 33 of the Constitución Política), and to review of the legality of administrative functions (Article 49 of the Constitución Política).

It must now be emphasized that the choice by the person subject to administrative action to proceed directly to court without exhausting administrative remedies is just as constitutional as the choice to exhaust them.

VII. MANDATORY EXHAUSTION IMPOSED BY THE CONSTITUTIONAL TEXT

The original constituent authority established several circumstances in which exhaustion of administrative remedies is mandatory, on the understanding that the body or instance reviewing or supervising a particular administrative act (acto administrativo) provides the person subject to administrative action with a guarantee of accuracy, promptness, and economy. Such circumstances are found in Article 173 with respect to municipal resolutions, insofar as paragraph 2° of that article provides that, if the challenged or appealed resolution is not revoked or amended, the record shall be forwarded to the Tribunal dependiente del Poder Judicial designated by law for a final decision; and in Article 184, insofar as it reserves to the Contraloría General de la República the nonhierarchical appellate authority (jerarquía impropia) over administrative acts issued in matters of public procurement (contratación administrativa). In these two circumstances, because a constitutional provision supports mandatory exhaustion of administrative remedies, that mandatory prerequisite for the admissibility of contentious-administrative proceedings cannot be deemed unconstitutional.

VIII. TACITLY ACCEPTED ACT (ACTO TÁCITAMENTE CONSENTIDO)

UNJUSTIFIED PROCEDURAL PRIVILEGE OF PUBLIC ADMINISTRATIONS. Another procedural privilege enjoyed by public administrations in contentious-administrative proceedings is the doctrinal and statutory concept of the tacitly accepted act, which follows an irrefutable logic in relation to mandatory exhaustion of administrative remedies. If exhaustion of administrative remedies—grounded in the privilege of declaratory self-enforcement—is a mandatory admissibility requirement, then, if the person subject to administrative action does not timely and properly pursue the available administrative appeals, the legislature presumes from that person’s omission that the person has tacitly accepted the administrative act by failing to appeal it within the time limits and by the means prescribed by the legal system. That procedural doctrine (instituto procesal) directly violates the fundamental right of those subject to administrative action to access the courts (Article 41 of the Constitución Política), because it permanently prevents them from litigating the matter before the jurisdiction established by the constituent authority to review the legality of administrative functions (Article 49 of the Constitución Política), merely because they did not pursue and file the available administrative appeals.

Consequently, if bringing exhaustion of administrative remedies into conformity with the constitutional standard requires that it be regarded as discretionary or optional for the person subject to administrative action, the concept of the accepted act must be deemed unconstitutional insofar as it implicitly presupposes that this requirement must be fulfilled.

IX. RELATED PROVISIONS

Article 89 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that a judgment declaring a provision or law unconstitutional shall also declare unconstitutional any other provisions thereof whose annulment is clearly necessary by connection or consequence. Pursuant to Article 108 ibidem, that article applies supplementally to judicial consultations. In view of the foregoing, this Tribunal Constitucional considers that, by connection with the provisions under consultation, the following provisions of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa are also unconstitutional: a) The phrase in Article 18, paragraph 1°, of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa insofar as it provides “(…) that are not subject to any further appeal through administrative channels (…)”; b) subsection d) of paragraph 1° of Article 41 of that body of law insofar as it provides “d) That administrative remedies have not been exhausted”; c) paragraph 3° of Article 33 of that law insofar as it provides: “3.

Failure to exhaust administrative remedies may be raised as a preliminary defense if the Tribunal does not identify the defect at the stage provided for in Article 41”; d) the final phrase of paragraph 4° of Article 33 insofar as it states “(…) because they were not timely and properly appealed through administrative channels”; e) subsection c) of Article 50 of the aforementioned law insofar as it states “c) Failure to exhaust administrative remedies.”

X. COROLLARY

In light of the foregoing, the judicial consultation on constitutionality must be answered to the effect that the first and second paragraphs of Article 31, insofar as they establish that exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) is a mandatory requirement for access to the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa) and specify when that requirement shall be deemed satisfied, and subparagraph (a) of paragraph 1 of Article 21, by providing that an administrative litigation action (acción contencioso administrativa) shall not be admissible with respect to tacitly accepted acts (actos tácitamente consentidos), both of the Law Regulating the Administrative Litigation Jurisdiction (No. 3667 of 12 de marzo de 1966), are unconstitutional because they infringe the fundamental rights of access to the courts, prompt and effective justice, equality, and judicial review of the legality of administrative action, and must therefore be annulled to the relevant extent, together with the related provisions.

Pursuant to Article 107 of the Constitutional Jurisdiction Law, this judgment must be communicated to the consulting Court, the Attorney General of the Republic, and the parties appearing in the ordinary proceeding in which the provisions under consultation apply. Likewise, pursuant to Articles 90, 107, and 108 of the Constitutional Jurisdiction Law, its publication in full in the Boletín Judicial and the publication of a summary in the Diario Oficial La Gaceta must be ordered.

XI.Justices Solano and Vargas dissent and would dismiss the consultation because they do not consider the provisions under consultation to be unconstitutional.

POR TANTO:

The judicial consultation is answered to the effect that paragraphs 1 and 2 of Article 31, insofar as they provide that “1. Exhaustion of administrative remedies shall be a requirement for admitting an administrative litigation action. 2. This procedure shall be deemed completed: a) When all administrative remedies available in the matter have been pursued in a timely and proper manner; and b) when expressly provided by law. (…)” and subparagraph (a) of paragraph 1 of Article 21, by providing that an administrative litigation action shall not be admissible with respect to tacitly accepted acts, both of the Law Regulating the Administrative Litigation Jurisdiction (No. 3667 of 12 de marzo de 1966), are unconstitutional. Accordingly, paragraphs 1 and 2 of Article 31 are annulled in their entirety, as is the phrase “(…) or because they were not challenged in a timely and proper manner (…)” in subparagraph (a) of paragraph 1 of Article 21, both of the Law Regulating the Administrative Litigation Jurisdiction.

Because of their connection with the provisions under consultation, the following provisions are annulled as unconstitutional: a) The phrase in Article 18, paragraph 1, of the Law Regulating the Administrative Litigation Jurisdiction, insofar as it provides “(…) that are not subject to any further administrative appeal (…)”; b) subparagraph (d) of paragraph 1 of Article 41 of that body of law, insofar as it provides “d) That administrative remedies have not been exhausted”; c) paragraph 3 of Article 33 of that law, in providing that “3. Failure to exhaust administrative remedies shall give rise to an objection by way of a preliminary defense, if the Court does not identify the defect at the stage provided for in Article 41”; d) the final phrase of paragraph 4 of Article 33, which states “(…) because they were not challenged administratively in a timely and proper manner”; e) subparagraph (c) of Article 50 of the aforementioned law, which states “c) Failure to exhaust administrative remedies.” This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the provisions under consultation and the related provisions, without prejudice to vested rights and settled legal situations arising from a judgment having the force of res judicata (cosa juzgada material).

It shall be communicated to the consulting Court, the Office of the Attorney General of the Republic, and the parties appearing in the proceeding. It shall be published in full in the Boletín Judicial, and a summary shall be published in the Diario Oficial La Gaceta.

Luis Fernando Solano C.

Chief Justice Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

DISSENTING OPINION OF JUSTICES SOLANO AND VARGAS Justices Solano and Vargas dissent and declare that the provisions under consultation are not unconstitutional, based on the following arguments drafted by the former:

I. Exhaustion of administrative remedies as a matter de lege ferenda

Having analyzed the subject matter of this action, we conclude that it is the legislature, and not the Constitutional Chamber, that must devise an appropriate framework for conducting administrative proceedings (procedimiento administrativo), one that permits the effective management of public affairs without preventing the full exercise of the rights of persons subject to administrative authority (administrados). The challenged provisions are not unconstitutional per se, since they establish, in principle, rules that allow for alternative dispute resolution, thereby avoiding the “judicialization” of every dispute arising between the Administration and citizens. If what is inappropriate is the manner in which administrative self-review procedures (procedimientos de autotutela) are conducted, it is the legislature that must design effective mechanisms to preserve the delicate balance that must exist in every society between the general interest and individual rights.

II.Prior exhaustion as an obstacle to effective access to justice (the case of “successive-tier appeals” (recursos en escalerilla) in municipal matters.

In accordance with this Chamber’s rulings in judgments numbers 2004-00629-04, 4842-04, 5138-04, and 12060-05, the single-instance appellate system provided for in subparagraph 1) of Article 350 of the General Law of Public Administration is displaced in municipal matters, since Article 153 of the Municipal Code provides for a successive-tier appellate system (see, to the contrary, this Chamber’s rulings in judgments 2001-04197 and 2004-4110). This means that, given that Article 173 of the Political Constitution establishes prior exhaustion of administrative remedies as an indispensable requirement for challenging, through administrative litigation proceedings, municipal conduct alleged to be unlawful, the person subject to administrative authority must traverse an arduous path through six levels of review—including a two-stage nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio bifásico), namely, the Administrative Litigation Court—in order to bring an action in that jurisdiction.

Based on that criterion, it is paradoxical that, if one of the grounds supporting the declaration of unconstitutionality of Articles 18.1, 19.1, 21, 31, and 34 of the Law Regulating the Administrative Litigation Jurisdiction and related provisions is that the principle of irrevocability of administrative acts constitutes an obstacle preventing persons subject to administrative authority from obtaining expeditious access to administrative litigation proceedings for the timely protection of their rights—based on the premise, not empirically substantiated in the case record, that Public Administrations practically never set aside conduct allegedly harmful to those persons’ rights, a situation that legal scholarship has compared to drawing water from an empty well—it should nevertheless be categorically asserted, in municipal matters and under the purported authority of Articles 153, 156, 161, and 162 of the Municipal Code, that a person subject to administrative authority must exhaust anywhere from two to six levels of review, depending on the situation applicable under those provisions, before obtaining access to the administrative litigation jurisdiction.

This entails subjecting persons harmed by actions or omissions of Municipal Governments to a long and uncertain path toward protection of their rights, unlike those who do not fall within these situations, which is contrary to the rules, values, and principles of Constitutional Law (Derecho de la Constitución), even though maintaining the exhaustion requirement is, in principle, based on a constitutional provision (Article 173). That provision could well be interpreted—on the basis of the doctrinal grounds supporting the majority opinion and the very values and principles informing Constitutional Law—as meaning that this is not a case of a two-stage nonhierarchical appellate authority, but rather one of access to the competent judicial forum once the remedies established by law have been exhausted at the municipal level, without this entailing a more burdensome appellate system that prevents prompt access to that forum, such as the successive-tier system.

Moreover, this system is not expressly provided for in the Municipal Code, which actually establishes three appellate systems, depending on whether the act was issued by the Council, by an authority subordinate to the Council, or by an official subordinate to the Municipal Mayor. This cannot be interpreted as requiring exhaustion of all those levels—which total six—before access may be obtained to the administrative litigation jurisdiction. An interpretation of this kind is necessary in light of the majority’s ruling, lest a manifest inequality for persons subject to administrative authority in municipal proceedings be enshrined.

To hold otherwise would place persons subject to the municipal appellate system in a position of inequality by requiring them to exhaust anywhere from two to six levels of review before obtaining access to administrative litigation proceedings, even though the Political Constitution provides only that “…if the Municipality does not revoke or amend the challenged or appealed resolution, the record shall be forwarded to the Court of the Judicial Branch designated by law for a final ruling…” (emphasis added by us). It is therefore readily concluded that mandatory exhaustion is not the factor causing this distortion; rather, it is the manner in which the provisions of the Municipal Code are currently being applied.

III.The containment mechanisms provided for in the Draft Administrative Litigation Code to prevent multiple avenues of review and, consequently, impairment of the principle of legal certainty and of the fundamental rights of persons subject to administrative authority, which could result from conflicting decisions in administrative or judicial proceedings.

Although exhaustion of administrative remedies would become optional under the majority opinion—except in the circumstances provided for by the Political Constitution—it should be added that containment mechanisms must be established to prevent multiple avenues of review and thus avoid impairing the principle of legal certainty, which likewise holds constitutional rank.

And this is precisely the purpose served by the Draft Administrative Litigation Procedure Code, as reflected in the following articles concerning the matter under analysis:

“Article 31.-

1. 1Exhaustion of administrative remedies shall be optional, except as provided in Articles 173 and 182 of the Political Constitution, as well as in cases involving nonhierarchical appellate authorities (jerarquías impropias) created by law.
2. 2In all cases, the nonhierarchical appellate authority shall decide the administrative appeal filed within a maximum period of one month.
3. 3If the judicial forum has been approached directly without exhaustion of administrative remedies, the highest-ranking superior of the competent body or entity, in accordance with the rules of Article 126 of the General Law of Public Administration, may uphold, modify, annul, revoke, or terminate the challenged administrative conduct for the benefit of the person subject to administrative authority within the first five days following service of process, without staying the proceedings.
4. 4If, within the period specified in the preceding paragraph, the Public Administration modifies, annuls, revokes, terminates, amends, or corrects the administrative conduct adopted, for the benefit of the private party (administrado), the proceedings shall be deemed terminated to the relevant extent, without any special award of costs and without prejudice to their continuation for recognition of the rights relating to restoration of the claimant’s legal position, including any compensation for the losses and damages caused.
5. 5When the appropriate ordinary appeal is filed with the Public Administration and it does not give notice of its decision within one month, the appeal may be deemed denied and the administrative remedies (vía administrativa) exhausted.
6. 6If the appeal is expressly decided, the period for filing the action shall run from the day following the respective notice.”

“Article 35.-

1. 1When an omission by the Public Administration is challenged, the interested party may request that the respective body or entity take the required action within fifteen days. If the omission persists after that period has elapsed, recourse to the contentious-administrative jurisdiction (vía contencioso-administrativa) shall become available.
2. 2If direct recourse has been made to the courts, the highest-ranking official of the competent entity or body may request that the Judge or Court stay the proceedings for a maximum period of eight days so that the required action may be performed. If it is performed, the proceedings shall be deemed terminated without any special award of costs, without prejudice to their continuation for the full restoration of the injured person’s legal position.”

“Article 115.-

1. 1If, after proceedings have been instituted, the defendant Public Administration acknowledges, in whole or in part, through administrative proceedings, the claimant’s claims, either party may bring this to the attention of the Case-Management Judge (Juez Tramitador) or Court.
2. 2After granting the claimant a hearing for a maximum period of five business days and verifying the allegations, the Case-Management Judge or Court shall declare the proceedings terminated to the relevant extent…”

Given its particular nature, the majority opinion contained in judgment number 2006-3669 does not delimit its effects (dimensionamiento)—in accordance with article 108 in relation to article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—in a manner that allows private parties, and especially legal practitioners, to know where they stand regarding the scope of the declaration that articles 18.1, 19.1, 21, 31 and 34 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa are unconstitutional. This creates uncertainty, particularly regarding the scope of its practical application. Such circumstances are addressed in the Proyecto de Código Procesal Contencioso Administrativo, because it contains mechanisms intended not only to safeguard the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica), but also, in some cases, to give precedence to the use of methods for the early resolution of disputes brought before the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso Administrativa), which could positively contribute to reducing the rate of litigation in that forum.

In view of the foregoing, even though the majority opinion advocates more expeditious and timely access to the contentious-administrative courts, its implementation in practice could—given the absence of any delimitation of the effects of the declaration of unconstitutionality and the lack of current legislation establishing safeguards to avoid the serious problem of duplicative proceedings—result in uncertainty and legal insecurity, because neither private parties nor legal practitioners have clear rules governing access to the contentious-administrative jurisdiction. And this is unquestionably a matter with constitutional repercussions.

In summary, the declaration that articles 18.1, 19.1, 21, 31 and 34 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa are unconstitutional is not only untimely, if we consider that there is a Proyecto de Código Procesal Contencioso Administrativo—which had already passed its first debate in the Asamblea Legislativa but was returned to the Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos—under which exhaustion of administrative remedies is optional except in the cases expressly provided for in that body of law (see article 31 subsection 1: “Exhaustion of administrative remedies shall be optional, except as provided in articles 173 and 182 of the Constitución Política, as well as in cases involving improper hierarchies (jerarquías impropias) created by law…”), and whose practical implementation once it entered into force would be accompanied by a series of statutory repeals and safeguards so that its application would form part of a comprehensive, faster, and more effective system of contentious-administrative justice; it is also incomplete, because merely declaring those provisions unconstitutional does not guarantee that, at this time and given the deficiencies noted, private parties will have faster and more timely access to the contentious-administrative jurisdiction. Ultimately, this could cause greater harm to the public interest and the protection of fundamental rights than the judgment sought to remedy.

IV. On access to justice

Furthermore, it is difficult to accept that the mandatory exhaustion of administrative remedies alone causes a violation of the principle—and right—of access to justice, which this Chamber has extensively developed in its case law, particularly since judgment number 1739-92, de las 11:45 horas del primero de julio de mil novecientos noventa y dos. The facts instead indicate that the parties—and particularly the legal profession—seek to prolong administrative proceedings in order to prevent issuance of the final administrative act (acto final). Consistent with that approach, even the “short time limits” established by article 346 of the Ley General de la Administración Pública have been challenged before this same Chamber as violating fundamental rights. This claim was dismissed by the Chamber in judgment number 2003-13140 de las catorce horas con treinta y siete minutos del doce de noviembre de dos mil tres.

At the same time, it should be noted that the amparo remedy (recurso de amparo), through the provisions of article 32 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, has contributed substantially to regularizing the functioning of the various public administrations, although through case-by-case analysis and without constitutionalizing time limits, as has been stated in this jurisdiction. See, among others, judgment 2005-04287.

The same may be said of the specific structure that the Law has thus far given to contentious-administrative proceedings (proceso contencioso administrativo), which has allowed more than nine years to pass without a ruling on the merits in an apparently simple case such as the one underlying this consultation. It would therefore be appropriate to ask whether it is the administrative process or the judicial process itself that has failed the people, because the right of access to justice is not limited merely to the possibility of bringing a particular claim before a judge or court; it also encompasses the right to have justice administered fully and promptly—that is, within a reasonable period and without unjustified delay—through effective judicial protection (tutela judicial efectiva) and full judicial protection (tutela judicial plena). Simply determining that all disputes with the Administration may be resolved directly by the courts, without providing those courts with procedural tools that allow them to deliver prompt and effective service, means condemning private parties to endure before the justice system the same delays and deprivations currently imposed on them by the Administration.

Depriving people of the ability to exercise the right of action (derecho de acción) violates article 41 of the Constitution just as much as subjecting them to endless, complex, and ineffective proceedings for resolving the disputes that gave rise to them.

For the reasons stated, we are of the view that the consultation submitted must be answered in the negative, and we so order.

Luis Fernando Solano Carrera Adrián Vargas Benavides Justice Justice

Res. 03669-2006 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas del quince de marzo del dos mil seis.

Consulta judicial de constitucionalidad formulada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, por resolución No. 890-2004 de las 11 hrs. del 30 de julio del 2004, en el proceso ordinario, tramitado en el expediente No. 97-001083-163-CA, de Nombre01 contra Nombre02, Nombre03 y el Estado, de los artículos 21, párrafo 1°, inciso a), y 31, párrafo 1°, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (No. 3667 del 12 de marzo de 1966) .

RESULTANDO:

1. 1Por resolución No. 890-2004 de las 11 hrs. del 30 de julio del 2004, el Juzgado Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, dictada en el proceso ordinario de Nombre01 contra Nombre02, Nombre03 y el Estado (expediente No. 97-001083-163-CA), formula consulta de constitucionalidad de los artículos 31, párrafo 1°, y 21, párrafo 1°, inciso a), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (No. 3667 del 12 de marzo de 1966). Refiere que en el proceso jurisdiccional la representación del Estado opuso las defensas previas de defecto formal, falta de agotamiento de la vía administrativa y de acto consentido. Si bien el juzgado en resolución No. 462-2003 de las 15 hrs. del 12 de junio del 2003, las rechazó indicó que “sin perjuicio de que puedan ser revisadas nuevamente al momento del dictado de la sentencia de fondo”, por lo que considera que la excepciones se encuentran pendientes de resolver.El juez consultante estima que tiene dudas fundadas de constitucionalidad de los referidos numerales de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por contrariar el principio de igualdad de las cargas procesales, sin un fundamento de justicia material suficiente, puesto que, con el agotamiento preceptivo se obstaculiza el acceso a los medios jurisdiccionales, restringiendo las posibilidades de obtener una tutela cautelar adecuada. Considera tener dudas sobre la proporcionalidad del agotamiento preceptivo de la vía administrativa en cuanto restringe los derechos fundamentales a la acción y a la tutela judicial efectiva, en salvaguarda del interés público. En su criterio con el agotamiento obligatorio de la vía administrativa establecido en la ley se restringen derechos fundamentales, infringiéndose, en su opinión, el principio de supremacía constitucional derivado de los artículos 195 y 196 del texto fundamental.En lo relativo a la inimpugnabilidad legal del acto tácitamente consentido, formula dudas acerca de su congruencia con el derecho fundamental al control de legalidad o de recurrir en vía jurisdiccional los actos de las autoridades públicas.
2. 2El representante del Estado, por escrito presentado el 20 de agosto del 2004 se apersono y manifestó que ninguna razón le asiste al órgano jurisdiccional consultante, puesto que, el requisito previo del agotamiento de la vía administrativa, no limita los derechos o garantías del administrado a una tutela judicial efectiva, por el contrario es un recaudo para implementar el principio de “justicia administrativa”, para zanjar las diferencias en sede administrativa. Ese requisito cumple una función de control administrativo de parte del jerarca en beneficio del administrado, de modo que con el mismo se implementan los principios de seguridad y certeza. En su opinión el agotamiento preceptivo tampoco quebranta el principio de igualdad de cargas procesales.
3. 3Por memorial presentado el 30 de agosto del 2004, el representante del Estado, amplió sus manifestaciones, con cita de doctrina, al estimar que el agotamiento de la vía administrativa resulta beneficioso para el administrado, puesto que, la administración tiene la posibilidad de modificar o revocar su criterio, dándole la razón a aquél. En lo relativo al acto tácitamente consentido, estima que es un acto firme que no puede ser impugnable por tiempo indefinido y a voluntad del interesado.
4. 4Por resolución de las 11:40 hrs. del 18 de noviembre del 2004, la presidencia a.i. de la Sala Constitucional tuvo por apersonados a Vivian Ávila Jones en su condición de Procurador adjunto y a la Licenciada Nombre03 como apoderarada judicial de Nombre02.
5. 5En la sustanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta; y,

CONSIDERANDO:

I. PRESUPUESTOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS JUDICIALES

El artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece los presupuestos de admisión de las consultas judiciales, disposición de la que se desprenden cuatro elementos condicionantes y fundamentales para su procedencia que son los siguientes: a) que sea formulada por un juez; b) que existan "dudas fundadas" sobre la constitucionalidad de la norma, acto, conducta u omisión que se deba aplicar o juzgar; c) que exista un caso sometido al conocimiento del juzgador o tribunal, y d) que en ese asunto previo, deba aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión que suscite la duda de constitucionalidad. Estos presupuestos fueron analizados en detalle en la sentencia No. 1617-97 de las 14:54 hrs. del 17 de marzo de 1997, de la siguiente manera:

"A. Que la formule un «juez», término genérico que –desde luego– se aplica tanto a los juzgadores unipersonales como a los tribunales colegiados, y sobre lo cual es innecesario precisar más que: a) que debe tratarse de autoridades dotadas de poder jurisdiccional, lo cual excluye las consultas formuladas por tribunales administrativos, pero sí incluye las que hagan los árbitros en el marco de los asuntos sujetos a su decisión (nótese que lo relevante en todos los casos es que se esté ante el trámite de un proceso conducente al dictado de una sentencia o laudo arbitral, dotados de la autoridad de la cosa juzgada); y, b) que el juzgador debe estar, al momento de formular la consulta, debidamente habilitado para ejercer esa competencia (ya que mal podría pensarse que una resolución que sea inválida en el proceso en cuestión pueda surtir el efecto de dar inicio a un trámite que, como éste, posee un carácter puramente incidental).

B. Que existan «dudas fundadas» sobre la constitucionalidad de la norma, acto, conducta u omisión que se deba aplicar o juzgar. Esto quiere decir que el cuestionamiento debe ser razonable y ponderado. Además implica que no puede versar sobre aspectos sobre cuya constitucionalidad la Sala ya se haya pronunciado. Ello es así no sólo porque aceptar lo contrario implicaría desconocer la eficacia erga omnes de las resoluciones de esta jurisdicción, sino también dado que una consulta bajo esas circunstancias evidentemente carecería de interés actual. Pero subráyese, por su relevancia para el sub examine, que la explicada circunstancia sólo deriva de aquellos pronunciamientos en que la Sala haya validado expresamente la adecuación de la norma, acto, conducta u omisión a los parámetros constitucionales. En consecuencia, si una norma ha superado anteriormente el examen explícito de constitucionalidad (en vía de acción o consulta), no sería viable un nuevo cuestionamiento sobre el mismo punto, pero sí podría serlo respecto de un acto, conducta u omisión basados en la misma norma, particularmente porque –en este caso– siempre existe la posibilidad de un quebranto constitucional, ya no en la norma en sí, sino en su interpretación o aplicación.

A la inversa, el hecho de que un acto, conducta u omisión haya sido refrendado anteriormente (quizás en vía de amparo o hábeas corpus) no significa que no puedan existir dudas sobre la constitucionalidad de la norma misma en que aquellos se fundamenten. Y, en esta hipótesis, la consulta judicial es pertinente.

C. Que exista un caso sometido al conocimiento del juzgador o tribunal. Al igual que en la acción de inconstitucionalidad, la consulta judicial nunca se da en el vacío o por mero afán académico, sino que ella debe ser relevante para la decisión o resolución del llamado «asunto previo» o «principal». Finalmente, D. Que, en ese asunto previo, deba aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión que suscite la duda de constitucionalidad, aspecto que –por su relevancia para el caso– resulta conveniente precisar. En efecto, la expresión «deba aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión», conlleva un sentido actual muy definido y totalmente distinto a que si la ley hablara en términos de que «pueda aplicarse la norma o juzgarse el acto, conducta u omisión». La consulta judicial no procede ante la mera eventualidad de que acaezcan esas circunstancias, ya que –como se explicó arriba– esta concepción equivaldría a que se inviertan los recursos de la jurisdicción constitucional en un simple ejercicio académico o doctrinario. Para que la consulta sea viable, el juzgador debe estar enfrentado, con certidumbre y en tiempo presente, a la aplicación de la norma o al juzgamiento del acto, conducta u omisión que le suscite una duda de constitucionalidad."

II. OBJETO Y ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA JUDICIAL

El juez contencioso-administrativo consultante estima tener duda fundada de constitucionalidad de los artículos 31, párrafo 1°, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa “(…) en tanto establece que el agotamiento preceptivo de la vía administrativa, es condición de admisibilidad de un proceso ordinario ante la jurisdicción contencioso administrativa” y 21, párrafo 1°, inciso a), “(…) en el tanto se dispone que el acto consentido tácitamente, por no haber sido recurrido en tiempo y forma determinará la inadmisibilidad de la acción contencioso-administrativa (…)”. Estima que el agotamiento obligatorio de la vía administrativa tiene por propósito lograr que el ente u órgano público rectifique su decisión, lo que, ordinariamente, no ocurre en la experiencia administrativa y judicial. Adicionalmente, estima que el justiciable durante la pendencia del recurso debe soportar la ejecución del acto administrativo, puesto que, por lo dispuesto en el numeral 148 de la Ley General de la Administración Pública la interposición de los recursos no tiene un efecto suspensivo.

En criterio del juzgador consultante lo anterior lo hace dudar de la constitucionalidad de ese privilegio de la administración pública por contrariar los ordinales 33 y 41 de la Constitución Política, dado que, a través del agotamiento preceptivo de la vía administrativa se obstaculiza el acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva, así como la vinculación más fuerte de los derechos fundamentales. En lo tocante, al acto administrativo consentido tácitamente por el administrado, estima el juez que puede implicar la imposibilidad para el administrado de ejercer el derecho fundamental a impugnarlo en la vía jurisdiccional o de ejercer el control de legalidad. En la presente consulta concurren los requisitos y condiciones que se refirieron en el considerando anterior para la admisibilidad de la consulta, puesto que, es formulada por resolución de un órgano jurisdiccional que tiene motivos fundados de constitucionalidad sobre las normas que debe aplicar en un proceso ordinario.

En efecto, en el proceso ordinario tramitado en el Juzgado Contencioso-Administrativo, bajo el expediente No. 97-001083-163-CA, la Procuraduría General de la República por memorial presentado el 17 de marzo del 2000 (visible a folios 134-136 de ese expediente) interpuso, entre otras defensas previas, la de falta de agotamiento de la vía administrativa y de acto consentido. Ulteriormente, al contestar la demanda por libelo presentado el 24 de mayo del 2000 (visible a folio 158-166 del referido expediente), nuevamente interpuso, entre otras defensas propias la de falta de agotamiento de la vía administrativa y de acto consentido. El Juzgado Contencioso-Administrativo por resolución No. 462-2003 de las 15 hrs. del 12 de junio del 2003 (visible a folios 288-289 del citado expediente), rechazó, entre otras las defensas previas de falta de agotamiento de la vía administrativa y de acto consentido, por extemporáneas al haber sido interpuestas no en los dos primeros tercios del emplazamiento sino en el último e indicó “sin perjuicio de que puedan ser revisadas nuevamente al momento del dictado de la sentencia de fondo”.

De modo que, al haber sido también alegadas como defensas propias por la Procuraduría General de la República al contestar la demanda, las normas impugnadas pueden ser nuevamente aplicadas a esa litis al momento de dictarse la sentencia de mérito, etapa que se encuentra, prácticamente, en ciernes, puesto que, el proceso se encuentra listo para fallo al haberse evacuado la prueba ofrecida.

III. NORMAS CONSULTADAS

Las normas consultadas de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (No. 3667 del 12 de marzo de 1966), en lo conducente, establecen lo siguiente:

“Artículo 31.- 1. Será requisito para admitir la acción contencioso- administrativa el agotamiento de la vía administrativa (…)” “Artículo 21.- <![if !supportLists]>1. <![endif]>No se admitirá la acción contencioso-administrativa respecto de:

• a)Los actos consentidos expresamente o por no haber sido recurridos en tiempo y forma, los que sean reproducción de otros anteriores ya definitivos o firmes, y los confirmatorios de los consentidos (…)”

IV. AGOTAMIENTO PRECEPTIVO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

PRIVILEGIO INJUSTIFICADO FORMAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. En la concepción clásica del Derecho Administrativo sustancial y formal, las administraciones públicas, en cuanto procuran y atienden los intereses públicos o la satisfacción de las necesidades colectivas, deben estar provistas de una serie de prerrogativas extraordinarias. Así, en el ámbito del Derecho Procesal Administrativo, tradicionalmente, se admitió como un privilegio de carácter formal el agotamiento preceptivo de la vía administrativa o la vía gubernativa previa, esto es, que los administrados que se estiman lesionados o agraviados por un acto administrativo deben, de previo a acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, agotar todos los recursos administrativos ordinarios procedentes contra el mismo en sede administrativa. Consecuentemente, el agotamiento de la vía administrativa, se convierte en un requisito de admisibilidad del proceso contencioso-administrativo en su versión objetiva o revisora clásica y tradicional.

En la base de este instituto subyace la denominada prerrogativa de la autotutela declarativa y ejecutiva de las administraciones públicas, la cual ha encontrado sustento, al propio tiempo, en principios tales como los de eficacia, eficiencia y buena administración. La autotutela declarativa significa que los entes públicos pueden, por sí y ante sí, sin necesidad de acudir ante un juez, imponerle obligaciones a los administrados o bien suprimirles o modificarles sus situaciones jurídicas sustanciales –llámense derechos subjetivos o intereses legítimos-. La obligación legislativa ineludible del administrado de ejercer o plantear todos los recursos administrativos ordinarios contra un acto administrativo antes de acudir ante el juez contencioso-administrativo, constituye una manifestación específica de la autotutela declarativa de las administraciones públicas, puesto que, el legislador espera que la propia administración pública pueda defender el acto administrativo impugnado o bien anularlo o modificarlo, evitándole tener que comparecer ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

De esta forma, en la vía administrativa la administración pública se convierte, al mismo tiempo, en juez y parte, puesto que, debe atender las solicitudes o pedimentos formulados por los administrados y resolver los recursos administrativos ordinarios que procedan contra el acto final que ella misma dicte. Como se ve, la autotutela es un concepto diametralmente opuesto al que impera en el resto de las ramas jurídicas, en las que opera la heterotutela, esto es, la ejercida por un tercero supra partes con las garantías constitucionales de imparcialidad, independencia y objetividad, como lo es un órgano jurisdiccional. Así, a modo de ejemplo, en el ámbito del Derecho Privado un particular puede imponerle una obligación o afectar las situaciones jurídicas sustanciales de otro, única y exclusivamente, si ello surge de forma consensuada a través de la aplicación del principio de la autonomía de la voluntad (artículo 28 de la Constitución Política) o de la intervención de un juez (artículo 41 de la Constitución Política).

No obstante, los principios rectores de la organización y función administrativa de la eficiencia y eficacia, plasmados en la propia Constitución Política (artículos 140, inciso 8°, y 191), deben entenderse, en todo momento y bajo cualquier circunstancia, subordinados a los derechos fundamentales y deben ceder ante éstos, puesto que, constituyen el fundamento y la base de entero ordenamiento jurídico. Modernamente las administraciones públicas deben ser concebidas y entendidas como un sujeto de Derecho más del ordenamiento jurídico, de modo que resulta repugnante para el Derecho de la Constitución la asimetría o desigualdad crónica que campea en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa entre el administrado o el ciudadano y el respectivo ente público. El reconocimiento y otorgamiento legislativo de una serie de prerrogativas formales o adjetivas a los entes públicos en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no tiene justificación objetiva y razonable si su función administrativa, de acuerdo con el parámetro constitucional (artículos 33 y 49 de la Constitución Política) debe ser objeto de un control de legalidad plenario y universal, sin fisuras o reductos exentos y, sobre todo, si son creados y puestos en funcionamiento para servir o atender las necesidades de los ciudadanos o administrados –organizaciones serviciales-.

V. INCONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER PRECEPTIVO DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

Actualmente, sobre todo a la luz de los principios de la supremacía de la Constitución y de la vinculación más fuerte de los derechos fundamentales, así como de su eficacia expansiva y progresiva e interpretación más favorable, se entiende que el carácter obligatorio o preceptivo del agotamiento de la vía administrativa riñe con el derecho fundamental de los administrados a obtener una justicia pronta y cumplida ex artículos 41 y 49 de la Constitución Política (tutela judicial efectiva) y con el principio de igualdad, puesto que, sólo en el proceso contencioso-administrativo –y no así en el resto de las jurisdicciones- se le obliga al justiciable, antes de acudir a la vía jurisdiccional, agotar todos los recursos administrativos ordinarios procedentes. La infracción al derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida deviene de los siguientes aspectos: a) Normalmente, cuando el administrado interpone los recursos ordinarios de revocatoria, apelación o de reposición –entendido este último como el recurso horizontal que cabe contra los actos del jerarca o superior jerárquico supremo-, no logra que el propio órgano o su superior lo modifique o anule, de modo que el agotamiento de la vía administrativa es como sacar agua de un pozo seco, al no lograrse obtener nada de la interposición de los recursos, transformándose así en una pesada carga o especie de via crucis para el administrado; b) es sabido que el procedimiento administrativo y su etapa recursiva o de revisión, suele prolongarse más allá de los plazos legales y de lo que puede concebirse como un plazo razonable, con lo cual se prolonga indefinidamente, incluso por años, el acceso a la tutela judicial efectiva, sin tener posibilidad de hacerlo inmediatamente y cuando lo estime oportuno; c) la sumatoria del plazo necesario para agotar la vía administrativa con el requerido por la jurisdicción contencioso-administrativa, provoca que los administrados obtengan una justicia tardía, la cual, eventualmente, puede transformarse –según su prolongación y las circunstancias particulares de los administrados justiciables- en una denegación de justicia; lo anterior constituye una clara y evidente ventaja relativa para los entes públicos de la cual, en ocasiones, se prevalen, puesto que, el administrado o ciudadano pasa –por su condición ordinaria de persona física- y la administración pública permanece prolongadamente en el tiempo.

En lo que atañe a la vulneración del principio de igualdad, debe indicarse que el agotamiento preceptivo de la vía administrativa, derivado del privilegio de la autotutela declarativa, expone al justiciable que litiga contra una administración pública a una situación discriminatoria, puesto que, no existe un motivo objetivo y razonable para someterlo a ese requisito obligatorio, a diferencia del resto de los ordenes jurisdiccionales. Debe tenerse en consideración que, incluso, la libertad de configuración o discrecionalidad legislativa al diseñar los diversos procesos, tiene como límite infranqueable el principio de igualdad. Lo anterior, queda reforzado si se considera que las administraciones públicas son un sujeto de Derecho más que no tienen por qué gozar de tales privilegios o prerrogativas y que el eje central en una administración prestacional o en un Estado Social y Democrático de Derecho lo es la persona, esto es, el usuario o consumidor de los bienes y servicios públicos.

En esencia, los intereses públicos y la satisfacción de las necesidades colectivas no pueden tenerse como cláusulas de apoderamiento para enervar los derechos fundamentales de los administrados o, sencillamente, como el altar para ser sacrificados.

VI. ADECUACIÓN DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA AL PARÁMETRO CONSTITUCIONAL

CARÁCTER FACULTATIVO U OPTATIVO PARA EL ADMINISTRADO. La interpretación más favorable a la eficacia expansiva y progresiva de los derechos fundamentales de los administrados a una justicia pronta y cumplida y a la igualdad, impone replantearse cualitativamente el carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa impuesto por el legislador. En efecto, debe entenderse que el agotamiento de la vía administrativa debe quedar a la libérrima elección del administrado, de modo que sea éste quien, después de efectuar un juicio de probabilidad acerca del éxito eventual de su gestión en sede administrativa, decida si interpone o no los recursos administrativos procedentes. Es de esperar que las posibilidades del administrado se refuercen cuando se trata de los denominados “tribunales administrativos” (v. gr. Tribunal Ambiental, Tribunal Fiscal Administrativo, Tribunal Aduanero Nacional, Tribunal del Servicio Civil, Tribunal de Carrera Docente, Tribunal Registral Administrativo, Tribunal de Transportes, etc.), puesto que, como los mismos han sido constituidos, casi de forma usual, como órganos desconcentrados en grado máximo, se obtiene una mayor garantía de especialidad técnica, imparcialidad y objetividad, al difuminarse la relación de jerarquía y diluirse cualquier criterio político.

La idea del carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa, no es ajena o extraña al ordenamiento jurídico infraconstitucional, la propia Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece cuatro supuestos en que resulta optativa. Así, el artículo 32 exceptúa del recurso de reposición el acto presunto por silencio negativo cuando emana del jerarca, los actos no manifestados por escrito –tácitos- y los reglamentos. El artículo 87, en tratándose del proceso especial de separación de directores de las entidades descentralizadas, establece que no es necesario plantear el recurso previo de reposición. Por su parte el artículo 357 de la Ley General de la Administración Pública estatuye que no es necesario agotar la vía administrativa para impugnar las vías de hecho. Por último, la propia Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 31 indica que no es necesario agotar la vía administrativa para acudir al proceso de amparo.

Cabe aclarar y advertir, aunque no es objeto de la presente consulta judicial, por su trascendental importancia que el plazo de caducidad de la acción –cualquiera que este sea-, cuando el administrado opta por no agotar la vía administrativa, empezará a correr a partir de la notificación del acto final no impugnado. En suma, el carácter electivo de la vía administrativa, resulta absolutamente congruente con los derechos fundamentales de los administrados de acceso a la jurisdicción, a una justicia pronta y cumplida (artículo 41 de la Constitución Política), a la igualdad (artículo 33 de la Constitución Política) y a controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 de la Constitución Política). Ahora bien, debe resaltarse que tan constitucional es que el administrado opte por acudir directamente a la vía jurisdiccional, sin agotar la vía administrativa, como cuando elige hacerlo.

VII. AGOTAMIENTO PRECEPTIVO IMPUESTO POR EL TEXTO CONSTITUCIONAL

El constituyente originario estableció varias hipótesis en que el agotamiento de la vía administrativa resulta preceptivo, al entender que el órgano o instancia que revisa o fiscaliza un acto administrativo determinado es una garantía de acierto, celeridad y economía para el administrado. En tales circunstancias, se encuentran los numerales 173 respecto de los acuerdos municipales, en cuanto el párrafo 2°, de ese numeral establece que si no es revocado o reformado el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente y 184 en cuanto le reserva a la Contraloría General de la República la jerarquía impropia de los actos administrativos dictados en materia de contratación administrativa. En estos dos supuestos, al existir norma constitucional que le brinda cobertura al agotamiento preceptivo de la vía administrativa no puede estimarse que sea inconstitucional ese presupuesto obligatorio de admisibilidad de un proceso contencioso-administrativo.

VIII. ACTO TÁCITAMENTE CONSENTIDO

PRIVILEGIO FORMAL INJUSTIFICADO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Otro de los privilegios formales de las administraciones públicas en el proceso contencioso-administrativo lo constituye la figura dogmática y legislativa del acto tácitamente consentido que tiene una lógica irrefutable en relación con el agotamiento preceptivo de la vía administrativa. Si el agotamiento de la vía administrativa –sustentado en el privilegio de la autotutela declarativa- es un requisito de admisibilidad de carácter obligatorio, consecuentemente, si el administrado no ejerce en tiempo y forma los recursos administrativos procedentes, el legislador presume, a partir de la conducta omisa del administrado, que ha consentido tácitamente el acto administrativo al no recurrirlo en los plazos y por los medios dispuestos por el ordenamiento jurídico. Ese instituto procesal infringe frontalmente el derecho fundamental de los administrados de acceder a la jurisdicción (artículo 41 de la Constitución Política), puesto que, le impide perpetuamente, discutir el asunto ante la jurisdicción dispuesta por el constituyente para ejercer el control de legalidad de la función administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), simplemente, por no haber ejercido e interpuesto los recursos administrativos procedentes.

Consecuentemente, si la adecuación del agotamiento de la vía administrativa al parámetro constitucional impone estimarla como facultativa u optativa para el administrado, la figura del acto consentido debe ser reputada como inconstitucional en cuanto supone de forma implícita que debe cumplirse obligatoriamente con tal recaudo.

IX. NORMAS CONEXAS

El artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional preceptúa que la sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma o ley, declarará también la de los demás preceptos de ella cuya anulación resulte evidentemente necesaria por conexión o consecuencia. Ese numeral, por lo dispuesto en el propio artículo 108 ibidem, resulta aplicable supletoriamente a las consultas judiciales. Por lo expuesto, este Tribunal Constitucional estima que por conexión con las normas consultadas, también resultan inconstitucionales las siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa: a) La frase del artículo 18, párrafo 1° de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cuanto establece “(…) que no sean susceptibles de ulterior recurso en vía administrativa (…)”; b) el inciso d) del párrafo 1° del artículo 41 de ese cuerpo normativo en cuanto dispone “d) Que no está agotada la vía administrativa”; c) El párrafo 3° del artículo 33 de esa ley al preceptuar“3.

La falta de agotamiento de la vía administrativa dará lugar a su alegación, por vía de defensa previa, si el Tribunal no apreciare el defecto en la oportunidad prevista en el artículo 41”; d) la frase final del párrafo 4° del artículo 33 al señalar “(…) por no haber sido recurridos administrativamente en tiempo y forma”; e) el inciso c) del artículo 50 de la ley referida al indicar “c) La falta de agotamiento de la vía administrativa”.

X. COROLARIO

En mérito de lo expuesto, se impone evacuar la consulta judicial de constitucionalidad en el sentido que los párrafos primero y segundo del artículo 31, en cuanto establecen que es requisito preceptivo para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa el agotamiento de la vía administrativa y cuando se tendrá por cumplido, y el inciso a) del párrafo 1° del artículo 21, al preceptuar que no será admisible la acción contencioso administrativa respecto de los actos tácitamente consentidos, ambos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (No. 3667 del 12 de marzo de 1966), son inconstitucionales por infringir los derechos fundamentales de acceso a la jurisdicción, a una justicia pronta y cumplida, a la igualdad y de control de la legalidad de la función administrativa, por lo que deben ser anulados en lo conducente junto con las normas conexas. De conformidad con el artículo 107 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impone comunicar esta sentencia al Tribunal consultante, a la Procuradora General de la República y a las partes apersonadas en el proceso ordinario en que se aplican las normas consultadas. Asimismo, a tenor de los ordinales 90, 107 y 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se debe ordenar publicarla íntegramente en el Boletín Judicial y reseñarse en el Diario Oficial La Gaceta.

XI.Los Magistrados Solano y Vargas salvan el voto y declaran sin lugar la consulta por no estimar inconstitucional lo consultado.

POR TANTO:

Se evacua la consulta judicial en el sentido que los párrafos 1° y 2° del artículo 31, en cuanto disponen “1. Será requisito para admitir la acción contencioso-administrativa el agotamiento de la vía administrativa. 2. Este trámite se entenderá cumplido: a) Cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de todos los recursos administrativos que tuviere el negocio; y b) cuando la ley lo disponga expresamente.(…)” y el inciso a) del párrafo 1° del artículo 21, al preceptuar que no será admisible la acción contencioso administrativa respecto de los actos tácitamente consentidos, ambos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (No. 3667 del 12 de marzo de 1966), son inconstitucionales. Por lo que se anula la totalidad de los párrafos 1° y 2° del artículo 31 y la frase “(…) o por no haber sido recurridos en tiempo y forma (…) del inciso a) del párrafo 1° del artículo 21, ambos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por conexidad con las normas consultadas se anulan, por inconstitucionales, las siguientes: a) La frase del artículo 18, párrafo 1° de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cuanto establece “(…) que no sean susceptibles de ulterior recurso en vía administrativa (…)”; b) el inciso d) del párrafo 1° del artículo 41 de ese cuerpo normativo en cuanto dispone “d) Que no está agotada la vía administrativa”; c) El párrafo 3° del artículo 33 de esa ley al preceptuar “3. La falta de agotamiento de la vía administrativa dará lugar a su alegación, por vía de defensa previa, si el Tribunal no apreciare el defecto en la oportunidad prevista en el artículo 41”; d) la frase final del párrafo 4° del artículo 33 al señalar “(…) por no haber sido recurridos administrativamente en tiempo y forma”; e) el inciso c) del artículo 50 de la ley referida al indicar “c) La falta de agotamiento de la vía administrativa”.

Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas consultadas y conexas, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Comuníquese al Juzgado consultante, la Procuraduría General de la República y las partes apersonas en el proceso. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta.

Luis Fernando Solano C.

Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS SOLANO y VARGAS Los Magistrados Solano y Vargas salvan el voto y declaran que no son inconstitucionales las normas consultadas, con base en los siguientes argumentos que redacta el primero:

I. Agotamiento de la vía administrativa como un tema de lege ferenda

Analizado el objeto de esta acción, llegamos a la conclusión de que es el legislador positivo, y no la Sala Constitucional, la que debe elaborar un diseño idóneo para la tramitación del procedimiento administrativo, que permita la eficaz gestión de los asuntos públicos sin impedir el pleno ejercicio de los derechos de los administrados. Las normas impugnadas no son inconstitucionales per se, ya que establecen en principio reglas que permiten una resolución alterna del conflicto, evitando “judicializar” todas las disputas que surjan entre la Administración y los ciudadanos. Si lo inadecuado es la forma como son llevados a cabo los procedimientos de autotutela, será el legislador quien deberá diseñar mecanismos eficaces para conservar el delicado equilibrio que en toda sociedad debe existir entre el interés general y los derechos particulares.

II.El agotamiento previo como obstáculo del acceso efectivo a la justicia (caso de los “recursos en escalerilla” en materia municipal.

De conformidad con lo resuelto por esta Sala en sentencias números 2004-00629-04, 4842-04, 5138-04 y 12060-05, el sistema de única instancia en materia recursiva previsto en el inciso 1) del artículo 350 de la Ley General de la Administración Pública, se rompe en materia municipal, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código Municipal se prevé un sistema de recursos en escalerilla (véase en sentido contrario, lo resuelto por esta Sala en sentencias 2001-04197 y 2004-4110), lo cual implica, que si se parte de que en el artículo 173 de la Constitución Política, se establece como requisito indispensable para impugnar en la vía contencioso administrativo aquellas conductas municipales que se estimen ilegales, debe agotarse de previo la vía administrativa, el administrado tendrá que pasar un tortuoso camino de seis instancias –incluyendo un jerarca impropio bifásico, a saber: el Tribunal Contencioso Administrativo-, a efecto de poder accionar en esa vía jurisdiccional.

Con base en ese criterio, resulta paradójico que si uno de los fundamentos en que se basa la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 18.1, 19.1, 21, 31 y 34 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y normas conexas, es que el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos, constituye un obstáculo que impide al administrado tener acceso expedito a la vía contencioso administrativa en tutela oportuna de sus derechos, sobre la base –no comprobada empíricamente en el expediente- , de que prácticamente las Administraciones Públicas casi nunca dejan sin efecto las conductas presuntamente lesivas a los derechos de aquellos –situación que se ha comparado en doctrina como sacar agua de un pozo vacío-; que en materia municipal y al supuesto amparo de lo dispuesto en los artículos 153, 156, 161 y 162 del Código Municipal, se afirme de manera categórica que el administrado tenga que agotar –dependiendo del supuesto en que se encuentre conforme a lo previsto en dichos normas- desde dos hasta seis instancias para tener acceso a la jurisdicción contencioso administrativo, lo que implica, someter a las personas que se ven perjudicadas por acciones u omisiones de los Gobiernos Municipales, a un largo e incierto camino para la tutela de sus derechos, a diferencia de aquellos que no se encuentran en estos supuestos, lo que resulta contrario a las normas, valores y principios del Derecho de la Constitución, a pesar de que -en principio- el mantener el agotamiento de la vía administrativa se basa en una norma constitucional (artículo 173), que bien podría interpretarse –sobre la base de los fundamentos doctrinarios que sustentan el voto de mayoría y de los propios valores y principios que informan el Derecho de la Constitución- en el sentido de que no se está ante un caso de jerarquía impropia bifásica, si no más bien, de acceso a la vía jurisdiccional competente una vez que en sede municipal se hayan agotado los recursos que establezca la ley, sin que ello pueda implicar un sistema recursivo más gravoso que impida el acceso rápido a esa vía –como el sistema de escalerilla-.

Este sistema, además, no está previsto de manera expresa en el Código Municipal, pues lo que en realidad se establece son tres sistemas recursivos, dependiendo de si el acto fue dictado por el Concejo, por una autoridad dependiente del Concejo o bien, de un funcionario dependiente del Alcalde Municipal, lo que no puede interpretarse que deben agotarse todas esas instancias –que en total suman seis- para tener acceso la vía contencioso administrativa. Una interpretación de ese estilo se hace necesaria a la luz de lo resuelto por la mayoría, so pena de consagrar una desigualdad manifiesta para el administrado en sede municipal.

Sostener otra cosa, implicaría, pues, colocar a los administrados del sistema recursivo municipal, en una situación de desigualdad al hacerlos agotar desde dos hasta seis instancias para tener acceso a la vía contencioso, aún y cuando, la Constitución Política únicamente disponga que “…si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente…”(el subrayado corre por nuestra cuenta). Se concluye así fácilmente que el agotamiento obligatorio no es el factor que genera esta distorsión, sino que es la forma como están siendo aplicadas en la actualidad, las disposiciones del Código Municipal.

III.Los mecanismos de contención previstos en el Proyecto de Código Contencioso Administrativo para evitar la multiplicidad de vías y por ende, el menoscabo al principio de seguridad jurídica y a los derechos fundamentales de los administrados, que podrían derivarse de resoluciones contradictorias en las vías administrativa o jurisdiccional.

Si bien es cierto, el agotamiento de la vía administrativa sería facultativo a partir del voto de mayoría –salvo en los supuestos previstos por la Constitución Política-, cabe agregar que deben establecerse mecanismos de contención tendentes a evitar la multiplicidad de vías y por ende, a fin de no causar menoscabo al principio de seguridad jurídica, que tiene también rango constitucional.

Y esta es, precisamente la finalidad que se cumple con el Proyecto de Código Procesal Contencioso- Administrativo, tal y como se desprende de los siguientes artículos, relacionados con el tema bajo análisis:

“Artículo 31.-

1. 1El agotamiento de la vía administrativa será facultativo, salvo para lo dispuesto en los artículos 173 y 182 de la Constitución Política, así como en los casos de las jerarquías impropias creadas por ley.
2. 2En todo caso, el jerarca impropio deberá resolver el recurso administrativo planteado dentro del plazo máximo de un mes.
3. 3Si se hubiera acudido directamente a la vía jurisdiccional, sin haber agotado la vía administrativa, el superior jerárquico supremo del órgano o entidad competente, de acuerdo con las reglas del artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, podrá confirmar, modificar, anular, revocar, o cesar la conducta administrativa impugnada, en beneficio del administrado, dentro de los cinco primeros días del emplazamiento, sin suspensión de los procedimientos.
4. 4Si dentro del plazo señalado en el apartado anterior, la Administración Pública modifica, anula, revoca, cesa, enmienda o corrige la conducta administrativa adoptada, en beneficio del administrado, se tendrá por terminado el proceso en lo pertinente sin especial condenatoria en costas, y sin perjuicio de que continúe para el reconocimiento de los derechos relativos al restablecimiento de la situación jurídica del actor, incluyendo la eventual indemnización de los daños y perjuicios ocasionados.
5. 5Cuando se formulare el recurso ordinario que corresponda ante la Administración Pública y esta no notificare su resolución dentro de un mes, podrá tenerse por desestimado y por agotada la vía administrativa.
6. 6Si el recurso fuere resuelto expresamente, el plazo para formular la demanda se contará desde el día siguiente de la notificación respectiva.”

“Artículo 35.-

1. 1Cuando se impugne una conducta omisiva de la Administración Pública, el interesado podrá requerir al órgano o ente respectivo para que adopte la conducta debida en el plazo de quince días. Si transcurrido dicho plazo persiste la omisión, quedará expedita la vía contencioso-administrativa.
2. 2De haberse acudido directamente a la vía jurisdiccional, el jerarca supremo de la entidad u órgano competente, podrá solicitar al Juez o Tribunal, la suspensión del proceso por el plazo máximo de ocho días para cumplimentar la conducta debida. De hacerlo así, se dará por terminado el proceso sin especial condenatoria en costas, sin perjuicio de la continuación del mismo para el restablecimiento pleno de la situación jurídica de la persona lesionada.”

“Artículo 115.-

1. 1Si habiéndose incoado el proceso, la Administración Pública demandada reconociere total o parcialmente, en vía administrativa, las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento de Juez Tramitador o Tribunal.
2. 2El Juez Tramitador o Tribunal, luego de concedida audiencia al demandante por un plazo máximo de cinco días hábiles, y previa comprobación de lo alegado, declarará terminado el proceso en lo conducente…”

Dada su naturaleza particular, el voto de mayoría contenido en la sentencia número 2006-3669 no tiene un dimensionamiento –conforme a lo dispuesto en el artículo 108 en relación con el 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- que permita al administrado y sobre todo a los operadores jurídicos, saber a qué atenerse con relación a los alcances de la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 18.1, 19.1, 21, 31 y 34 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo que produce incertidumbre, especialmente respecto a los alcances de su aplicación práctica, supuestos que sí se prevén en el Proyecto de Código Procesal Contencioso Administrativo, pues éste contiene mecanismos que no sólo tienden a salvaguardar el principio de seguridad jurídica, sino que además, dan preeminencia –en algunos casos- a la aplicación de medios de terminación anticipada de los conflictos que se planteen ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo cual, podría incidir positivamente en disminuir el porcentaje de litigiosidad en dicha sede.

Que en virtud de lo anterior, aún y cuando el voto de mayoría propugna por un acceso más expedito y oportuno a la vía contencioso administrativa, su ejecución en la práctica podría derivar –dada su carencia de un dimensionamiento de los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad y de la inexistencia de normativa vigente que establezca mecanismos de contención, a fin de evitar el grave problema de la duplicidad de vías- en una situación de incertidumbre y de inseguridad jurídica, al carecer tanto los administrados como los operadores del derecho, de reglas claras que regulen el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa. Y esta es una cuestión de repercusión constitucional, sin duda alguna.

En síntesis, la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 18.1, 19.1, 21, 31 y 34 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, resulta no sólo inoportuna, si tomamos en consideración que existe un Proyecto de Código Procesal Contencioso Administrativo –al que ya se le había dado primer debate en la Asamblea Legislativa, pero que fue devuelto a la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos-, en que se torna facultativo el agotamiento de la vía administrativa salvo en los casos expresamente previstos en ese cuerpo normativo (ver artículo 31 inciso 1: “El agotamiento de la vía administrativa será facultativo, salvo para lo dispuesto en los artículos 173 y 182 de la Constitución Política, así como en los casos de las jerarquías impropias creadas por ley…”) y cuya ejecución práctica una vez que entrara en vigencia, vendría aparejada de una serie de derogatorias normativas y de mecanismos de contención, a efecto de que su aplicación responda a todo un sistema integral de justicia contencioso administrativa más rápido y efectivo; sino también incompleta, pues la sola declaratoria de inconstitucionalidad de dichas normas, no garantiza que en este momento y con las carencias que se han apuntado, el administrado pueda tener un acceso más rápido y oportuno a la jurisdicción contencioso administrativa, lo que en definitiva, podría provocar un problema mayor al interés público y a tutela de los derechos fundamentales, del que se pretendía resolver con esa sentencia.

IV. Sobre el acceso a la justicia

Por lo demás, resulta difícil aceptar que sea el solo agotamiento obligatorio de la vía administrativa el causante de una violación al principio (derecho) de acceso a la justicia que esta Sala ha potenciado extensamente en su jurisprudencia, particularmente desde la sentencia número 1739-92, de las 11:45 horas del primero de julio de mil novecientos noventa y dos. Los hechos indican más bien que las partes (y muy particularmente el estamento de los abogados) tratan de extender en el tiempo la duración de los procedimientos administrativos, con el ánimo de impedir el dictado del acto final. Dentro de esa tesitura, incluso, ha sido impugnados ante esta misma Sala, acusándolos de violatorios de derechos fundamentales los “cortos plazos” establecidos por el artículo 346 de la Ley General de la Administración Pública. Esta pretensión fue desestimada por la Sala en sentencia número 2003-13140 de las catorce horas con treinta y siete minutos del doce de noviembre de dos mil tres.

Paralelamente, hay que señalar que el recurso de amparo, a través de lo establecido por el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ha servido en gran medida para regularizar el funcionamiento de las diferentes administraciones públicas, si bien analizando caso por caso y sin llegar a la constitucionalización de plazos, como se ha dicho en esta sede. Vid. entre otras, sentencia 2005-04287.

Otro tanto cabe decir de la específica configuración con que la Ley ha dotado hasta ahora al proceso contencioso administrativo, que permite que en un caso aparentemente simple, como el que sirve de base a la presente consulta, hayan pasado más de nueve años sin un pronunciamiento sobre el fondo. Con lo cual, valdría preguntarse si es la vía administrativa, o la propia jurisdiccional, la que ha estado en deuda con las personas, pues el derecho de acceder a la justicia no se limita a la mera posibilidad de deducir ante un juez o tribunal una pretensión determinada, sino también al derecho de que la justicia se administre en forma cumplida y prontamente, valga decir, en un plazo razonable, sin dilaciones injustificadas –tutela judicial efectiva, tutela judicial plena-. Determinar llanamente que todas las disputas con la Administración pueden ser resueltas directamente ante los tribunales sin dotar a éstos de herramientas procesales que les permitan brindar un servicio célere y eficaz implica condenar a los administrados a sufrir, ante la justicia, las dilaciones y privaciones que actualmente le brinda la Administración. Tan violatorio del artículo 41 constitucional es carecer de la posibilidad de ejercer el derecho de acción como someter a las personas a procesos eternos, complejos y poco efectivos para la solución de los conflictos que los generaron.

Por lo expuesto, somos del criterio de que hay que evacuar negativamente la consulta formulada y así lo disponemos.

Luis Fernando Solano Carrera Adrián Vargas Benavides Magistrado Magistrado