Validity of the Moín Container Terminal ConcessionValidez de la concesión de la Terminal de Contenedores de Moín

CASE FILE: 11-001347-1027-CA (consolidates proceeding 11-003975-1027-CA) MATTER: ORDINARY PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) PLAINTIFFS: Cámara Nacional de Bananeros, Sindicato Trabajadores JADPDEVA DEFENDANTS: APM Terminal Central Am é rica B.V, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Consejo Nacional de Concesiones, Contraloría General de la República, Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, and the State.

No. 0 153 -2012-VI.

ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. SIXTH SECTION, ANNEX A of the II Circuito Judicial de San José, Goicoechea, at eight forty-five a.m. on seis de agosto del dos mil doce.

BACKGROUND (RESULTANDO).

CANABA COMPLAINT:

1. 1In the pleading appearing at folios 1-37 of the principal case file, Cámara Nacional de Bananeros (CANABA) filed a complaint seeking, in essence, a judgment granting the following relief, which was corrected in the pleading appearing at folios 977-983 of the principal record (volume ii): “Principal claim: A declaration of nullity of the following administrative acts (actos administrativos): 1. The award made by Consejo Nacional de Concesiones through agreement number 2 adopted at extraordinary session No. 2-2011 of 28 de febrero del 2011, concerning international public tender (licitación pública internacional) 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Puerto Moín Container Terminal, awarded to bidder APM Terminal Central America B.V. 2. The award decision issued by Nombre141024 through agreement No. 073-11, Article II-a of ordinary session No. 08-2011 of 24 de febrero del 2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-200. 3.The agreement of the Executive Branch, composed of the President of the Republic, the Minister of Public Works and Transportation, and the Minister of Finance, signed on 01 de marzo del 2011 and published in Digital Supplement No. 16 to La Gaceta No. 54 of 17 de marzo del 2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-00200. Subsidiary claims: 1. That the rate structure (estructura tarifaria) of international public tender 2009-LI-000001-00200, set forth in chapter 11, section 7. 2, be declared null because the traffic projection used as its basis was taken from the master plan for the Limón/Moín complex commissioned from Royal Haskoning, which is not an updated economic feasibility study and is not supported by realistic parameters reflecting the planting and export volumes of fruits such as bananas, pineapples, and melons. 2. That the rate structure of international public tender 2009-LI-000001-00200 be declared null because it conflicts with Article 3, subsection b, of Ley de la Nombre628, which establishes the cost-of-service principle (principio del servicio al costo). 3.That the act awarding international public tender 2009-LI-000001-00200 be declared null because the tendering process lacks justification and the act lacks a statement of reasons (motivación del acto) based on the unequivocal rules of science or technology, as it is unsupported by technical studies such as environmental and economic feasibility studies. 4. That agreement number 018-MOPT-H, published in Supplement No. 16 to La Gaceta No. 54 of 17 de marzo del 2001, awarding international public tender 2009-LI-000001-00200, be annulled because it provides that, in order to receive a $20 discount from the rate stated in the financial offer, 15 measures established in the award decision are to be incorporated into the contract.”
2. 2In a pleading filed on 12 de abril del 2012, Nombre141025 submitted an amendment to the complaint (folios 4291-4366 of the principal case file), asserting the following claim: “Principal claim: A declaration of nullity of the following administrative acts: 1.- The award decision issued by Nombre141024 through agreement No. 73-11, Article II-a of ordinary session No. 08-2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Puerto Moín Container Terminal, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 2.- The act of Consejo Nacional de Concesiones embodied in agreement number 2 adopted at extraordinary session No. 2-2011 of 28 de febrero del 2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Puerto Moín Container Terminal, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 3.- The award agreement issued by the Executive Branch, composed of the President of the Republic, the Minister of Public Works and Transportation, and the Minister of Finance, signed on 01 de Marzo del 2011 and published in Digital Supplement No. 16 to La Gaceta No. 54 of 17 de marzo del 2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Puerto Moín Container Terminal, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 4.The tender specifications (cartel de licitación) for international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Puerto Moín Container Terminal, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 5.- The contract executed by the Executive Branch, the Executive Presidency of Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOIN SOCIEDAD ANÓNIMA AND APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Puerto Moín Container Terminal, dated 30 de agosto del 2011. 6.- Addendum No. 1 to the Public Works Concession with Public Service Contract for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Moín Container Terminal, signed on 29 de noviembre del 2011 and executed by the Executive Branch, the Executive Presidency of Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA AND APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009LI-000001-00200. 7.- The new contract dated 13 de febrero del 2012, executed by the Executive Branch, the Executive Presidency of Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA AND APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009LI-000001-00200 conducted for the ‘Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the New Moín Container Terminal.’ 8.- Official letter (oficio) DCA-0692 issued by the Administrative Procurement Division of Contraloría General de la República on 21 de marzo del 2012, granting approval (refrendo) to the contract arising from the international public tender involving the Executive Presidency of Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA AND APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009LI-000001-00200 conducted for the ‘Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the New Moín Container Terminal.’ 9.- That the defendants be held jointly and severally liable for procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales).Subsidiary claims: Should the Court reject the principal claims, we request the following: 1.- A declaration of nullity of the volume-projection economic assumption used in the rate-structure formula for international public tender 2009-LI-000001-00200, set forth in chapter 11, section 7.2 thereof, as contained in the Master Plan and updated on the basis of the study produced by ICICOR DE COSTA RICA, which serves as the basis for setting the rate of $223. 2.- That the contracting authority (administración concedente) be required to produce its own cargo-volume estimates using updated data from recent years contained in JAPDEVA’s annual reports. 3.- Given the current conditions of declining interest rates worldwide and the stimulus offered by governments to prevent a new recession, that the debt-financing costs and the recognition of capital gains contained in the financial model be reassessed. 4.- That the internal rate of return be reduced from 17.5% to 15%; a level that was increased on the basis of the crisis, even though the administration itself acknowledges that the crisis is cyclical.”
3. 3RESPONSE TO THE COMPLAINT: Upon service of process as required by law, the respondent parties answered the complaint as follows: a) APM Terminal Central América B.V.: folios 1196-1275 of the main case file. It raises the defenses of failure to exhaust administrative remedies (falta de agotamiento de la vía administrativa) and lack of a legal right (falta de derecho). b) State: in the terms set forth at folios 1281-1357 of the main case file. It raises the defenses of failure to exhaust administrative remedies, lack of standing (falta de legitimación activa), and lack of a legal right. c) Consejo Nacional de Concesiones: In the terms set forth at folios 1358-1428 of the main case file. It raises the defenses of failure to exhaust administrative remedies and lack of a legal right. d) Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Nombre141024): folios 1570-1664 of the main case file.It raises the defense of lack of a legal right. e) Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos: answers the complaint in the terms appearing at folios 1665-1696. It raises the defenses of lack of a legal right and lack of capacity to be sued (falta de legitimación pasiva). f) Contraloría General de la República: response at folio 1770. It raises the preliminary defense (defensa previa) of failure to join all necessary parties (indebida integración de la litis), as well as lack of standing, lack of capacity to be sued, and lack of a legal right. With respect to the AMENDMENT TO THE COMPLAINT, they responded as follows:1) Nombre141024 (folios 4394-4405): raises the defenses of lack of standing and lack of a legal right;2) Nombre628 (folios 4407-4418): reiterates the preliminary defenses of failure to exhaust administrative remedies and inadmissibility of the complaint because the time limit for challenging the tender specifications (cartel de licitación) had expired;3) APM Terminals Central America B.V. (folios 4420-4453);4) Contraloría General de la República (folios 4457-4494): lack of standing, lack of capacity to be sued, and lack of a legal right;5) State (folios4495-4541): failure to exhaust administrative remedies and lack of a legal right;6) Consejo Nacional de Concesiones (folios 4574-4604): failure to exhaust administrative remedies and lack of a legal right;7) APM Terminals Moín S.A. (folios 4607-4656, 4697-4774): lack of a legal right and defective complaint (demanda defectuosa).

SINTRAJAP COMPLAINT.

1. 4By order issued at ten fifty hours on veintiuno de febrero del dos mil doce, this Court ordered the consolidation of case No. 11-003975-1027-CA, consisting of a complaint filed by Nombre141024 against the same respondent parties in this proceeding, with case number 11-001347-1027-CA. The relief sought by that union was as follows, according to the pleading appearing at folios 2330-2417 of the main case file (the facts of which were restated in the submission appearing at folios 3639-3677 of the main case file): “1. The nullification of the administrative act (acto administrativo) awarding public international tender No. 2009LI-000001-00200, entitled ‘Tender specifications for the public works concession with public services for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the container terminal at puerto Moín,’ to APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. This is because: - the tender process was conducted in violation of the rules established both by the concessions law and the public procurement law; it was conducted under tender specifications that did not comply with the provisions of the Ley de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Article 21, subsections 1, 2 and 3, which required all corresponding technical studies supporting the economic and environmental feasibility of the project to be concessioned; and it also violated, a contrario sensu, sections 27 through 29, inclusive, of the cited concessions law, because those provisions do not permit an offer to be modified after the offers have been formally received, yet the tender specifications and offer-submission dates were modified without allowing adequate time periods.Furthermore, 15 additional concessions or benefits were granted to the successful bidder after the date on which the offers were opened; had those benefits or concessions been disclosed, other interested parties might have submitted offers. 2. Pursuant to Article 42, subsection b), of the Código Procesal Contencioso Administrativo, I request that the administrative act awarding public international tender No. 2009LI-000001-0200, entitled ‘Tender specifications for the public works concession with public services for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the container terminal at puerto Moín,’ to APM TERMINAL B.V. be declared void because the tender process lacked justification and the administrative act lacked a statement of reasons (motivación), based on unequivocal rules of science or technical knowledge, since the necessary technical studies, such as environmental and economic feasibility studies, were not available. 3.That the respondents be ordered to pay the attorneys’ fees and litigation costs (costas personales y procesales) incurred. Attorneys’ fees shall be understood to include not only court-ordered payments for experts and the fees of court officials, but also the attorneys’ fees due under the applicable fee schedule.”
2. 5RESPONSE TO THE COMPLAINT: Upon service of process as required by law, the co-respondent parties answered the complaint brought by Nombre141024 as follows: a) APM Terminal Central América B.V. (f. 3761-3802 of the main case file): Raises the defenses of lack of a legal right and defective complaint; b) Contraloría General de la República (f. 3809-3841 ibídem): Raises the defenses of lack of standing and capacity to be sued, as well as lack of a legal right; c) Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (F. 3842-3876 of the main case file): raises the defenses of lack of a legal right and lack of capacity to be sued; d) Consejo Nacional de Concesiones (f. 3881-3936 of the main case file): Raised the defenses of defective complaint and lack of a legal right; e) Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) (F. 3939-3988 of the court file): Raises the defense of lack of a legal right; f) State (f. 3993-4055-bis of the court file): raises the preliminary defenses of failure to exhaust administrative remedies and defective complaint, as well as the defense on the merits (defensa de fondo) of lack of a legal right.
3. 6By ruling No. 589-2011 issued at 08 hours 26 minutes on 15 de abril del 2011, the case-management judge (juzgador de trámite) sustained the defense of failure to exhaust administrative remedies and granted Nombre141025 a period of 5 business days for that purpose (folios 989-990 of the court file. Ultimately, by order issued at 14 hours 37 minutes on 25 de mayo del 2011, appearing at folios 1018-1020, the case-management judge deemed the requirement to exhaust administrative remedies satisfied. At the corresponding single hearing (audiencia única), this Court stated that the cited defense of failure to exhaust administrative remedies had already been resolved previously, as detailed above.
4. 7The single hearing established in section 60.3 of the CPCA was scheduled by order issued at 10 hours on 14 de junio del 2012 and reiterated to the parties by order issued at 13:12 hours on 26 de junio del 2012, and was held from 02 de julio del 2012 through 06 de julio del 2012, with all parties in attendance. At that hearing, the Court denied the request to participate as a supporting party (coadyuvancia) filed by Mr. Nombre141026 at folios 1194-1195 of the main case file, without any appeal having been filed against that denial. Likewise, the claims for relief were maintained. The evidence was also admitted, and the testimonial evidence was taken from 03 de julio del 2012 through 05 de julio siguiente. The parties presented closing arguments on 06 de julio del 2012.
5. 8During the cited single hearing, once the arguments had concluded, this matter was designated a complex proceeding (trámite complejo), pursuant to section 111 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and the parties were advised that, in such cases, the period for rendering and communicating the judgment is 15 business days following the conclusion of the single hearing; that period would begin on 16 de julio del 2012, given the collective vacation granted by the Poder Judicial between 09 and 13 de julio del año en curso.
6. 9By constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed before the Sala Constitucional on 20 de julio del 2012, Article 2, subsections 2) and 3), and Article 5, subsection 4), both of the Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicio Público, as well as the Contrato de concesión de obra pública con servicio Público para el diseño, financiamiento, construcción y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, are challenged; that action is being processed under case number 12-9578-0007-CO. However, as of the date this judgment is issued, it has not been determined whether that proceeding will be admitted; therefore, there is no impediment to issuing this judgment.
7. 10No procedural defects requiring correction have been identified in the proceedings before this Court, and the judgment is rendered within the time limit established for that purpose in section 111 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.

Judge Garita Navarro drafts the judgment, with Judges Álvarez Molina and Abarca Gómez voting in favor.

WHEREAS

I.Proven facts (hechos probados): The following are deemed relevant for purposes of the present matter:

• 1)The Cámara Nacional de Bananeros (CANABA) is a legal entity registered with the Registro de Asociaciones del Registro Nacional under legal entity identification number CED110937. Nombre141025 was founded on 30 de enero de 1967 as a result of the concerns of a group of producers regarding the future of Costa Rica’s banana industry. As stated in its bylaws, the purpose of Nombre141025 has been to foster relations between producers and marketing companies, while consistently seeking to defend and protect the common interests of its members. (Folios 37, 4122-4123, 1917-1957 of the court record)
• 2)The business activities of the members of Nombre141025 include the production, marketing, and shipment of fruit to various international markets, thereby contributing to the development of the national economy. The products produced by the members of the Chamber are shipped by sea from Puerto de Moín, currently operated by the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). (Folios 1958-2202 of the court record)
• 3)On 14 de agosto del año 2006, the Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA, hereinafter SINTRAJAP, formally submitted to the Gobierno de la República a Proposal for Port Modernization and Strengthening of JAPDEVA. The SINTRAJAP proposal, which was based on an assessment of the institution and port activity, constituted an alternative to the concession/privatization of the ports. The Port Modernization proposal submitted by Nombre141024 set forth 26 specific modernization measures. On 30 de octubre del 2006, the Government responded to the port workers in highly restrictive terms, stating that the only course, the only option, and the only measure it was willing to take was the concession of the national ports. This type of government response led Nombre141024 to submit, in diciembre del 2006, a document entitled “ANALYSIS OF THE DOCUMENT ‘RESPONSE OF THE GOBIERNO DE LA REPÚBLICA TO THE DOCUMENT SUBMITTED BY Nombre141024 AND THE GOVERNMENT’S PROPOSAL’ AND REITERATION OF Nombre141024’S PROPOSAL TO STRENGTHEN Nombre141024 FOR PORT MODERNIZATION AND THE DEVELOPMENT OF LIMÓN” (Folios 1348 to 1402, 1403 to 1414 of the court record)
• 4)By means of official letter 5464/DCA-1765 dated 29 de mayo del 2007, the Contraloría General de la República authorized the direct procurement of the study entitled “Preparation of the Master Plan for the Complejo Portuario Limón-Moín and Evaluation of the Dredging of the Northern Canals and the Dredging Equipment Required for Maintenance of the Navigation Channels.” On 7 de junio del año 2007, the Procurement Office of the JAPDEVA Port Administration formally initiated “Direct Purchase #2007CD-000609-01” for the “Direct Engagement of the Dutch Consortium HASKONING NEDERLAND B.V. OORD DREDGING AND MARINE CONTRACTORS B.V. – IHC MERWEDE B.V.” to provide consulting services for the “Preparation of the Master Plan for the Complejo Portuario Limón-Moín and Evaluation of the Dredging of the Northern Canals and the Dredging Equipment Required for Maintenance of the Navigation Channels.” Subsequently, on 29 de octubre del 2007, Nombre141024 entered into an agreement with ROYAL HASKONING entitled “Consulting Services Agreement for the Preparation of the Master Plan for the Complejo Portuario Limón-Moín and the Evaluation of Drainage on the Atlantic Slope and the Dredging Equipment Required for Maintenance of the Navigation Channels.” Clause SIX of the Agreement, entitled “Cost, Financing, and Method of Payment” (Folio 0174 of the Administrative Record), states that the total cost of the study is €248.000 (two hundred forty-eight thousand euros) and that it would be financed as follows: a) A grant from the Dutch Government of €140.000 (one hundred forty thousand euros), b) A contribution of €15.000 (fifteen thousand euros) from the three Dutch companies constituting the Consultant, and c) Payment of €93.000 (ninety-three thousand euros) by Nombre141024. Most of the funds used to pay the cost of preparing the Master Plan were provided by the Dutch Government (56.45%) and the contracted Dutch company itself (6.05%), which together contributed 62.5% of the cost. (Folios 2424 to 2443 of the court record).
• 5)The agreement entered into between Nombre141024 and the Dutch company Royal Haskoning (“Consulting Services Agreement …”) states in its second clause, concerning its purpose: “the provision of professional consulting services for the preparation of the master plan for the Complejo Portuario Limón-Moín and the evaluation of drainage on the Atlantic slope and the dredging equipment required for maintenance of the navigation channels…”. (Folios 2424 to 2443 of the court record).
• 6)By Decreto Ejecutivo N° 34307-MCI-MOPT-MTSS, published in La Gaceta N° 31 on 13 de febrero del 2008, the Gobierno de la República ordered the commencement of the Modernization Process for the National Port Subsector on the Caribbean Slope and the establishment of interinstitutional commissions for its implementation. (Folios 320-323 of the CNC administrative file)
• 7)On 21 de agosto del 2008, at the request of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), the Dutch company Royal Haskoning issued a document entitled “Master Plan for the Complejo Portuario Limón-Moín.” This plan was approved by resolution 654-2008. (Document appearing at folios 275-542, 2531-2795 of the court record, and 47-318, 320 of the CNC administrative record)
• 8)On 3 de setiembre del 2008, the consulting firm Royal Haskoning delivered the “Final Report of the Port Development Master Plan for the Ports of Limón and Moín.” The document delivered by Nombre141027 was entitled “Master Plan for the Complejo Portuario Limón-Moín,” project number 9R4672.21, and dated 21 de agosto de 2008. (Folios 2531-2735 of the court record)
• 9)In the Master Plan submitted—and subsequently approved—for the Complejo Portuario Limón-Moín, the consultant recommends developing the port in the following 3 stages or phases: Phase 1: a) increasing the capacity of the existing infrastructure through the installation of equipment, construction of a new oil terminal, and construction of berth 5.7 as an extension of the existing berths in Moín; b) preparing the concession and constructing a new port west of the current port: preparing the preliminary design, preparing the bidding documents, preparing the public—or restricted, with prequalification of bidders—bidding process to attract a concessionaire, executing the agreement with the concessionaire, and constructing the breakwater and Phase 2. Phase 2: a) Transfer of all cargo from Limón to Moín, b) Container handling at the new port (900m container berth); and Phase 3: Extension of the container berth by an additional 600m. (Folios 2531-2735 of the court record)
• 10)The Consejo de Administración de JAPDEVA, through Final and Unanimous Resolution N° 654-08, Sole Article of Special Session N° 37-2008, held on 18 de setiembre del 2008, decided: “1). To approve the Master Plan for the Complejo Portuario Limón-Moín, prepared by Royal Haskoning Nederland BV…”; “2). To prepare an action implementation guide for the modernization and future development of the Complejo Portuario Limón-Moín.”; “3). To order the Administration to commence the processing, formulation, and implementation of the Master Plan with all related entities”; (…); “5) To order the Administration to conduct the necessary and appropriate negotiations with SINTRAJAP, the Gobierno Central, the Consejo Nacional de Concesiones, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, and the Ministerio de Trabajo, in order to ensure that this process is negotiated expeditiously and within no more than six months, in accordance with applicable law and with due regard for workers’ rights.” (Folio 2447 of the court file)
• 11)The international public bidding documents for 2009LI-000001-0200, under condition No. 1.5, state the following concerning the purpose of the bidding process: “1.5 DESCRIPTION OF THE PROJECT THAT IS THE SUBJECT OF THE CONCESSION. Based on the traffic projections in the Master Plan for the Limón/Moín port complex, approximately 1.5 kilometers of berth length will be required over the next 20 years. Accordingly, a new terminal must be developed northwest of the current Puerto de Moín, providing the following: a) Port facilities protected by a breakwater to create a harbor basin with wave action below acceptable agitation levels for loading and unloading container ships. b) Dredging of an access channel to a depth of -18 meters, which may be shallower depending on the hydraulic and operational model that the concessionaire must prepare before the final designs, so as to accommodate at least Panamax-class container ships. If the dredging volume is lower or higher than the investment contemplated in the bid’s financial model compared with the volume shown by the hydraulic model, the rate shall be adjusted proportionally, taking into account the offered price per cubic meter and the variation in dredging volume. Before the third phase becomes operational, the access channel must have a minimum depth of -18 meters. c) Dredging of a maneuvering basin and approach areas to the terminals to a depth of -16 meters, which may be shallower depending on the hydraulic and operational model to be prepared by the concessionaire. If the dredging volume is lower or higher than the investment contemplated in the bid’s financial model compared with the volume shown by the hydraulic model, the rate shall be adjusted proportionally, taking into account the offered price per cubic meter and the variation in capital dredging, so as to accommodate at least Panamax-class container ships. Before the third phase becomes operational, the maneuvering basin must have a minimum depth of -16 meters. d) Container-handling yards. e) Specialized port equipment required for container handling and terminal operations (ship-to-shore container cranes, RTGs, etc.), comprising at least the equipment recommended in the Master Plan. Nevertheless, the concessionaire shall be entitled to acquire equipment incorporating superior technology that ensures efficiency and effectiveness in port operations. f) Marine equipment to assist with vessel berthing and unberthing maneuvers (marine tugboats capable of serving at least Panamax ships, with a minimum bollard-pull capacity of 60 Tons). This equipment may be owned by the concessionaire or by third parties. (…) Based on the Master Plan, this terminal must be developed in two stages (Phases 2 and 3), defined according to traffic projections as follows: a. Phase 2: design, financing, construction, and outfitting of three berths measuring 300 meters in length and 420 meters in width, with the minimum berth depth required to accommodate Panamax-class container ships, and designed to be dredged to -16 meters in the future. b. Phase 3: design, financing, construction, and outfitting of two berths measuring 300 meters in length and 420 meters in width, with the minimum berth depth required to accommodate Panamax-class container ships, and designed to be dredged to -16 meters in the future.

The Panamax-type container ships referred to in this clause are those with an overall length of 250 metros, a beam of 32,30 metros, a draft of 12,6 metros, and a deadweight of at least 50000 DWT (equivalent to the design vessel). (…) It is important to indicate in this context that the Administration seeks, above all, to improve port productivity and efficiency, and therefore proposes a broad margin of discretion for interested parties in the design and development of their respective projects. The works will be carried out entirely on fill or reclaimed land (relleno o recuperación de terreno) to be created in the sea, located in Moín, Distrito Limón, Cantón Central, Provincia de Limón.” (Folios 3842-3666 of the CNC administrative record) 12 ) By official letter P.E.036-2009, on 3 de febrero de 2009, the Executive President of Nombre141024 forwarded to the Technical Secretary of the Consejo Nacional de Concesiones the provisions of Agreement N° 037-09, adopted at Ordinary Session N° 03-2009 held on 22 de enero del 2009, in Article VII-a, by the Board of Directors of JAPDEVA, whereby the Consejo Nacional de Concesiones was requested, in the procedure for awarding the public works concession with public service (concesión de obra pública con servicio público), in addition to the construction and operation of the port terminals contemplated in Phases 2 and 3 of the Port Master Plan, also to include “the construction and operation of Terminal 5-7 and Tugboat and Pilotage Services, all of the foregoing as a single business unit.” (folio 738 Volume II of the CNC Record) 13 ) On 26 de noviembre del 2008, the Board of Directors of Nombre141024, through Agreement N° 814-08 under Article II of Extraordinary Session N°45-2008, approved requesting the Consejo Nacional de Concesiones to undertake “…THE COMMENCEMENT OF THE PROCEDURE OR PROCEDURES TO AWARD, UNDER A PUBLIC WORKS CONCESSION WITH PUBLIC SERVICE, THE CONSTRUCTION AND OPERATION OF THE PORT TERMINALS CONTEMPLATED IN PHASES TWO AND THREE OF THE PORT MASTER PLAN…”.

(Folios 322 y 321 of the Record). However, the so-called Phase 1 of the Port Master Plan was omitted. And by official letter P.E.309-2008—appearing at folio 000323 of the Record—the Executive President of JAPDEVA requested that the Technical Secretary of the Consejo Nacional de Concesiones have that Council commence the legal process for the concession of phases 2 and 3 contemplated in the Master Plan “…the investments for which must be carried out in the shortest possible time,…”. (Folios 321-322 of the CNC administrative record) 14 ) By agreement adopted at Ordinary Session N° 32-2008, of 9 de octubre del 2008, the Board of Directors of the Consejo Nacional de Concesiones (CNC) approved the execution of an agreement with JAPDEVA for the purpose of assisting and collaborating with that entity in the preparation, drafting, and publication of the bidding specifications (cartel de licitación), so that the Executive Branch could subsequently issue the award decision and execute the concession agreement for the Puerto Moín Container Terminals.

(Folios 324-325 of the CNC administrative record) 15 ) By final agreement of the Board of Directors of the Junta Administradora Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), adopted at Ordinary Session N° 45-2008, held on 22 de diciembre del 2008, art. VII-a Agreement N° 898-08, the Executive President was authorized to execute the respective Interinstitutional Management Agreement. (Folios 731-735 of the CNC administrative record) 16 ) On 15 de enero del 2009, the Consejo Nacional de Concesiones, through Fourth Agreement of Ordinary Session N°1-2009, agreed to “…commence the procedure to award, under a Public Works Concession with Public Service, the Construction and Operation of the Port Terminals contemplated in phases two and three of the Port Master Plan prepared by the Dutch firm Royal Haskoning…”. (Folios 324,325, 915, 916 of the CNC administrative record). 17 ) By Resolution No. Nombre141028 issued at 08 hours on 10 de febrero del 2009, SETENA granted potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial, VAP) to the Moín Container Terminal (TCM) project.

It ordered the following, insofar as relevant to the case: “FIRST: Potential Environmental Viability (VAP) is granted to the project so that it may undertake any preliminary proceedings before banking institutions or other public or private entities. The developer is advised that this grant confers no right whatsoever to carry out works of any kind until Final Environmental Viability has been issued, once the additional information or documentation required by this Secretariat has been provided. (...) SECOND: The Developer is hereby advised that, due to the characteristics of the project, for each phase or stage thereof it must carry out the environmental impact assessment process (proceso de Evaluación del Impacto Ambiental), beginning with the submission of the respective D1 form. (...)”. (folios 1189-1191 of the principal case file) 18 ) The bidding specifications for the bidding process (proceso licitatorio) were prepared on the basis of phases two and three contemplated in the Master Plan for the Limón-Moín Port Development, prepared by the Dutch firm Royal Haskoning, with the approval of MOPT, Nombre141024, and CNC.

(Undisputed fact. Folios 38-456 of the judicial record) (Folios 47-318, 897-904 of the CNC administrative record, 1901-1915 of the judicial record) 19 ) On 3 de marzo del 2009, the Coordinator of the Technical Committee forwarded to the Technical Secretary of the Consejo Nacional de Concesiones the first version of the “Bidding Specifications for the Public Works Concession with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Puerto Moín Container Terminal” (Folios 743-878 of the CNC administrative record—Volume II—) 20 ) On jueves 23 de abril del 2009, in La Gaceta N° 78, página 51, the first notice was published for “PUBLIC BIDDING WITH INTERNATIONAL INVITATION N° 2009LI-000001-00200 Public Works Concession with Public Services for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the New Moín Container Terminal.” (Folio 1068 of the CNC administrative record—Volume III—) 21 ) In Gaceta No. 78 of 23 de Abril del año 2009, the bidding specifications for Public Bidding with International Invitation N° 2009-LI-000001-00200 were published for the “Public works concession with public services for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the New Moín Container Terminal.” (Undisputed fact, folios 2476, 926-927, 932-1053 of the CNC administrative record) 22 ) The Bidding Specifications with International Invitation published in Nombre33221 a Gaceta No. 78 of 23 de Abril del año 2009, under bidding number 2009-LI-000001-00200, included within the Methodology for setting rates the traffic forecast prepared in the Master Plan for the Limón/Moín Port Complex by the Dutch company Royal Haskoning.

(Undisputed, folios 38-456 of the principal record, 75-77 ARESEP administrative record) 23) In the year 2010, Nombre141027 was asked to update the projected demand data, information that was substantively used by CNC to adjust and update the rate model submitted to ARESEP. (Official letters 0395 (DTS-OF-380-10) and 445 (DTS-OF-0432-10), dated 12 y 23 de marzo del 2010—both—addressed to said Regulatory Authority. This is established at folios 1446-2466 of the CNC administrative case file.) 2 4 ) The Bidding Specifications with International Invitation published in Nombre33221 a Gaceta No. 78 of 23 de Abril del año 2009, under bidding number 2009-LI-000001-00200, included within the Methodology for setting rates the number of annual operations calculated on the basis of the traffic forecasts prepared in the Master Plan for the Limón/Moín Port Complex by the Dutch company Royal Haskoning. (Undisputed, folios 38-456 of the principal record) 25 ) Bidding specifications N° 2009-LI-000001-00200 were amended as a result of requests for clarification and objection appeals (recursos de objeción) filed, with the final amendment published in Gaceta N° 146 of 28 de Julio del 2010; the deadline for the closing and receipt of bids was set for 17 de Agosto del 2010, at 14:00 hours, at the headquarters of the Consejo Nacional de Concesiones.

(Undisputed, folios 1437, 1483-1735, 1991-2243, 2253, 2406, 2415, 2581-2831, 2838, 3215, 3216, 3347, 32643283, 3843 of the CNC administrative record) 26 ) The bidding specifications did not provide that bidders could submit an alternative bid. (Folio 38-274 of the judicial record, 3353-3587 of the CNC administrative record) 27 ) The bidding specifications published in Gaceta # 5 of 08 de enero de 2010 established a possible port rate of US$ 169 for cargo handling per container. (Undisputed, folios 166-177 of the ARESEP administrative record) 28 ) On 2 de junio del 2009, SINTRAJAP filed with the Contraloría General de la República an Objection Appeal against the Bidding Specifications for “International Public Bidding N° 2009LI-000001-00200 Public Works Concession with Public Services for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the New Container Terminal in Puerto Moín.” The bidding specifications were also challenged by APM Terminals.

These objections were decided on 2 de julio del 2009 by the Contraloría General de la República through Resolution R-DJ-008-2009. That same day, 2 de julio del 2009, the Contraloría General de la República also issued Resolution R-DJ-008-2009 (bis), setting forth considerations ex officio (de oficio) by the Comptroller Body concerning the provisions of the bidding specifications. (Folios 3408-3451 of the judicial record) 29 ) On 24 de noviembre del 2009, CDG Environmental Advisor S.A. and APM Terminals B.V. each filed an objection appeal against the amendments to the Bidding Specifications for International Public Bidding N° 2009LI-000001-00200 Public Works Concession with Public Services for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the New Container Terminal in Puerto Moín.” On 18 de diciembre del 2009 at 9:00 hours, through Resolution N° R-DJ-343-2009, the Contraloría General de la República ruled: “1) Grant the Appeal filed by CDG Environmental Advisors S.A. 2) Partially grant the appeal filed by APM Terminals B.V. …”.

In this resolution, the Contraloría General also set forth considerations ex officio concerning the Bidding Specifications. (Folios 3454-3511 of the judicial record) 30 ) On 20 de abril del 2010, VISION WIDE TECH S.A. filed an Objection Appeal against the amendments to the Bidding Specifications announced through publication in La Gaceta N° 71 of 14 de abril de 2010. On 24 de mayo del 2010 at 9:00 hours, through Resolution N° R-DJ-215-2010, the Contraloría General de la República ruled: “1) Summarily dismiss the objection appeal filed against the bidding specifications (…) by VISION WIDE TECH S.A.” (Folios 2921-2910 of the CNC administrative record and 3512-3555 of the judicial record) 31 ) On 26 de noviembre del 2009, at 12:39 hours, through official letter STJ-967-2009 addressed to the Manager of the Administrative Procurement Division of the Contraloría, Nombre141024 filed a new Objection Appeal against the Bidding Specifications for “International Public Bidding N° 2009LI-000001-00200 Public Works Concession with Public Services for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the New Container Terminal in Puerto Moín.” By Resolution R-DJ-283-2009 of 26 de noviembre del 2009 at 13:00 hours, the Contraloría General summarily dismissed the appeal filed by Nombre141024 on the ground that it was untimely.

• 32)At fourteen hundred hours on 17 de agosto del 2010, after several changes to the deadlines for receiving sealed bids (plicas), the receipt of bids was closed, with only one bid having been received. It was submitted by APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. (folios 3868-3871 of the CNC administrative record).
• 32)At the designated time and date for receipt of bids, the only bid received was that submitted by APM TERMINALS CENTRAL AMÉRICA B.V., which offered a rate of US$ 246. (Undisputed, folios 3868-3871 of the CNC administrative record).
• 33)By official letter DSET-OF-401-2009 of 18 de marzo del 2009, the CNC formally submitted to Nombre628 the rate structure and adjustment parameters to be incorporated into the TCM tender specifications (cartel de licitación). This proceeding was assigned case file OT-367-2008 (ARESEP case file). (Folio 36 of the Nombre628 administrative record).
• 34)By official letter 122-RG-2009 of 01 de abril del 2009, ARESEP requested additional required information, specifically including an electronic copy of the master plan, feasibility studies to establish the project’s viability, environmental feasibility (factibilidad ambiental), details of the rates to be incorporated, the rate schedule (pliego tarifario), and the CNC resolution initiating the proceeding (see folios 34-35 of the ARESEP case file). The information was submitted together with a CD containing the Master Plan and the proposed rate model. (Folios 7-33 of the Nombre628 administrative record).
• 35)By Resolution No. RG-125-2009 of 20 de abril del 2009, that regulatory authority approved the project and stated that the specified rates were maximum prices. It further cautioned that the adjustment mechanisms would apply to the awarded rates, not the approved rates, and that Nombre141029 conferred no right whatsoever to carry out any works. (Folios 78-80 of the ARESEP case file).
• 36)By official letter 2295/DTS-OF-1424-2009, the CNC requested a second opinion regarding the rate structure, adjustment parameters, and service-quality assessment. (Folios 84-145 of the ARESEP case file).
• 37)By official letters 1346-DITRA-2009 and 1380-DITRA-2009/32128, dated 22 y 27 de octubre del 2009, Nombre628 requested information from the CNC, which was submitted by official letters 2359/DST-OF-1488-09 of 26 de octubre del 2009 and 2385/DST-OF-1522-09 of 28 de octubre del 2009. By Resolution No. RRG-10208-2009 at 09 horas 15 minutos on 29 de octubre del 2009, the regulatory authority established a ceiling rate (tarifa techo) of $169 per container (cargo service). (See folios 163-179 of the Nombre628 administrative record).
• 38)By official letter DST-OF-380-10 (0395) of 12 de marzo del 2010, a new rate was requested based on an analysis of new demand projections and updated investment costs: the proposed rate was $252. The request stated that it was based on the updated demand figures in the rate model. It proposed a cargo-service rate of $252.00 (doscientos cincuenta y dos dólares). (Folios 202-210 of the Nombre628 administrative record). That information was supplemented with inputs submitted to Nombre628 by official letter DST-OF-0432-10 (445) of 23 de marzo del 2010, which stated that the internal rate of return (TIR) was 17.5% (folios 211-219 of the ARESEP administrative record). Likewise, official letter DST-OF-380-10 (0395) of 12 submitted the estimated cargo volumes and a comparison with the Royal Haskoning model for the TCM prepared by ICICOR-Costa Rica S.A., dated 12 de enero del 2010 (folios 220-268 ibid.).
• 39)By Resolution No. RRG-255-2010 at 15 horas 30 minutos on 05 de abril del 2010, Nombre628 established that, with an internal rate of return of 17.5%, the ceiling cargo rate per container would be $252.00 (doscientos cincuenta y dos dólares) (folios 286-293 of the ARESEP administrative record).
• 40)By official letter 902/DST-OF-673-2010 of 05 de julio del 2010, the CNC requested a fourth opinion regarding the rates pursuant to CGR Resolution R-DJ-215-2010. (Folios 550-787 of the Nombre628 administrative record).
• 41)That authority requested additional information on 12 de julio del 2010, and it was submitted on 15 de julio del 2010. (Folios 789, 791-792 of the Nombre628 administrative record). By Resolution No. RRG430-2010 at 11 horas on 22 de julio del 2010, Nombre628 issued the final resolution establishing the rates, adjustment parameters, and quality criteria. Regarding the adjustment parameters, it stated that, in the event of financial changes, the following would constitute valid adjustment mechanisms: review or adjustment of rates, payment for economic and social development works in Limón, review or adjustment of the investment schedule, additional works or equipment at the port, or a combination of the foregoing. (Folios 796-801 of the ARESEP administrative record).
• 42)Pursuant to Resolution N° 073-11, Article II-a, from Ordinary Session No. 08-2011 of 24 de febrero del 2011, the Junta Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica reviewed the technical reports submitted by the Bid Evaluation Commission (Comisión de evaluación de ofertas) for the project known as TCM through official letter CTCM-004-2011 dated 18 de febrero del 2011, and agreed to accept the recommendation to award the contract to APM TERMINALS CENTRAL AMÉRICA B.V. (Undisputed, folios 6236-6280 of the CNC administrative record).
• 43)By Resolution No. 2 from Extraordinary Session No. 2-2011 of 28 de febrero del 2011 of the Consejo Nacional de Concesiones, the Consejo reviewed the technical reports submitted by the Commission for the project known as TCM through official letter CTCM-004-2011 dated 18 de febrero del 2011, and agreed to accept the recommendation to award the contract to APM TERMINALS CENTRAL AMÉRICA B.V. (Undisputed, folios 6296-6319 of the CNC administrative record).
• 44)By Decree No. 36443-MOPT-H of 28 de Febrero del 2011, published in Alcance Digital No. 16 to La Gaceta No. 54 on jueves 17 de Marzo del 2011, the tender project known as TCM was declared to be in the public interest. (Undisputed, folios 6325-6328, 6407,6408 of the CNC administrative record).
• 45)By Resolution 018-MOPT-H, published in Alcance Digital No. 1 6 to La Gaceta No. 54 of 17 de marzo de 2011, the contract was awarded to APM TERMINALS CENTRAL AMÉRICA B.V., as the sole bidder, at a rate of US$ 223. (Undisputed, folios 6320-6362 of the CNC administrative record).
• 46)Under Resolution No. 018-MOPT-H, signed on 1 de Marzo del 2011 and published in Alcance Digital No. 16 to La Gaceta No. 54 on jueves 17 de Marzo del 2011, the State undertook to assist the Concessionaire in obtaining basic wave and wave-propagation studies, navigation studies, modeling, harbor-agitation studies, coastline-change studies, soil and environmental studies, sources of materials, among others. (Undisputed, folios 6320-6362 of the CNC administrative record).
• 47)Under Resolution No. 018-MOPT-H, signed on 1 de Marzo del 2011 and published in Alcance Digital No. 16 to La Gaceta No. 54 on jueves 17 de Marzo del 2011, the Costa Rican State assumed a series of commitments to the Concessionaire that had not been included in the respective tender specifications, namely:
• 1)The State would assist in processing the basic wave and propagation studies, navigation studies, modeling, harbor-agitation studies, coastline-change studies, soil and environmental studies, sources of materials, among others;
• 2)The State would provide a physical land area of at least ten hectares, located as close as possible to the concession area, where the Concessionaire and its subcontractors would set up their offices and where the equipment, machinery, tools, piles, materials, offices, camps, and other items required for the works would be located, with the State undertaking to convey that land;
• 3)The State would assist in obtaining environmental-viability permits (permisos de Viabilidad Ambiental) from Secretaría Técnica Ambiental (SETENA), a health permit from Departamento de Salud (Ministerio de Salud-Oficina de Limón), water authorizations and review of the availability of drinking-water service from Acueductos y Alcantarillados (Oficina de Limón), authorization concerning electricity and telecommunications services (review of the availability of those services) from Instituto Costarricense de Electricidad- ICE (Oficina de Limón), authorization concerning insurance policies (identification of applicable policies) and authorization concerning the availability of access by Departamento de Bomberos del Instituto Nacional de Seguros-INS (Oficina de Limón), and a municipal business license (Patente Municipal), construction permit, and land-use permit (Uso de suelo) from Municipalidad de Limón, for the Concessionaire’s installation of the contractor’s offices, workshops, and support yards;
• 4)The State would assist with and issue the designation of the site for disposal of dredged material not used as fill material in the construction of the TCM;
• 5)The State would designate a specific area as a material-extraction site for fill, if required for the construction of the TCM;
• 6)The State would provide all necessary facilities for the extraction and disposal of dredged material and undertook to support the procurement of permits from Departamento de Minas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones and Secretaría Técnica Ambiental (SETENA);
• 7)The State would request the authorization for mineral exploration and/or mining granted by Departamento de Minas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones in favor of the Concessionaire; and
• 8)The State undertook to commence provisional operations with the first berth of a phase they call 2A. (Undisputed, folios 6320-6362 of the CNC administrative record).
• 48)On 31 de marzo del 2011, Nombre141024 filed an appeal (recurso de apelación) against the award decision for the tender in question by means of official letter STJ-244-2011. On 29 de abril del 2011, Contraloría General, through Resolution N° R-DCA-202-2011, resolved to “DISMISS OUTRIGHT AS MANIFESTLY INADMISSIBLE the appeal filed by Sindicato de Trabajadores de Nombre141024 (SINTRAJAP) against the award decision…” (emphasis in bold in the original). (Folio 2448, Volume V of the CNC administrative record).
• 49)On 4 de mayo del 2011, through official letter STJ-335-2011, Sindicato de Trabajadores de Nombre141024 submitted to Contraloría General a reasoned REQUEST FOR RECONSIDERATION (RECONSIDERACIÓN), supported by facts and law, of Resolution R-DCA-202-2011 issued at 10:00 horas on 29 de abril del 2011. By decision R-DCA-223-2011 issued at 9:00 horas on 11 de mayo del 2011, the comptroller authority ordered: “Dismiss outright as inadmissible the motion for reconsideration filed by Nombre141024 against Resolution R-DCA-202-2011….” (Undisputed).
• 50)On 30 de Agosto del 2011, a contract was executed by Poder Ejecutivo, the Executive Presidency of Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA and APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009LI-000001-00200 conducted for the “Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the New Moín Container Terminal.” (Folios 8617-8771 of the CNC administrative record).
• 51)Clause 11.8.2 of the concession agreement established a cargo rate of $223 (doscientos veintitrés dólares) per container. (Folio 7639 of the CNC case file).
• 52)On 13 de septiembre del 2011, Asamblea Legislativa issued a majority report, case file No. 17.835, entitled “Special Report to Investigate and Analyze All Concession Proceedings Granted, or About to Be Granted, by the Costa Rican State under Ley No.

7762 and its partial amendment contained in Law No. 8643. APM Terminals Central América Report.” This document appears at folios 4134-4290 of the court case file (legajo judicial) (volume VII).

• 53)Whereas, on 14 de Setiembre del 2011, official letter DST-OF-1491-2011 was issued by the Consejo Nacional de Concesiones, forwarding to the Contraloría General de la República, for its approval (refrendo), the Public Works Concession with Public Service Agreement (Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público) for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín. (Folio 9932 administrative record CNC)
• 54)Whereas, on 28 de Octubre del 2011, official letter DCA-2836 was issued by the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República, requesting additional information from the Consejo Nacional de Concesiones before proceeding with the review of the request for approval of the Public Works Concession with Public Service Agreement for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín. (Folio 9932 of the administrative record CNC)
• 55)Whereas, on 21 de noviembre del 2011, APM Terminal Moín S.A. executed a formal letter of acceptance in which it agreed to provide the additional information requested by the Contraloría General de la República for the execution of an addendum (adenda) to the agreement signed on 30 de Agosto del 2011. (Folio 9932 of the administrative record CNC)
• 56)Whereas, on 24 de noviembre del 2011, resolution 5.1 of ordinary session 28-2011 was issued, whereby the Board of Directors of the Consejo Nacional de Concesiones (CNC) approved the execution of an addendum to the agreement signed on 30 de Agosto del 2011. (Folio 9932 of the administrative record CNC)
• 57)Whereas, on 24 de noviembre del 2011, resolution No. 491-11 of ordinary session 41-2011 was issued, whereby the Board of Directors of Nombre141024 approved the execution of an addendum to the agreement signed on 30 de Agosto del 2011. (Folios 9248-9330 of the administrative record CNC)
• 58)Whereas, on 29 de noviembre del 2011, Addendum No. 1 to the Public Works Concession with Public Service Agreement for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín was executed by the Executive Branch, the Executive Presidency of the Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA AND APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender (licitación pública internacional) 2009LI-000001-00200. (Folios 9516-9599 of the administrative record CNC)
• 59)Whereas, on 30 de noviembre del 2011, official letter DST-OF-1888-2011 was issued by the Technical Secretariat (Secretaría Técnica) of the Consejo Nacional de Concesiones in response to official letter DCA-2836, issued by the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República on 28 de octubre del 2011. (Folio 9932 of the administrative record CNC)
• 60)Whereas, on 17 de Enero del 2012, official letter DCA-0082 was issued by the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República, again requesting additional information in order to continue reviewing the approval of the Public Works Concession with Public Service Agreement for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín. (Folio 9932 of the administrative record CNC)
• 61)Whereas, on an unknown date and under an unknown official-letter number, the Fourth TCM Technical-Legal Report (Cuarto Informe Técnico Jurídico TCM) was issued in response to official letter DCA-0082 from the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República; it was signed by JAPDEVA’s institutional authorities, its Executive President Allan Hidalgo, and the Acting Technical Secretary of the CNC, Edwin Rodríguez. It was also signed by officials Nombre56756, in his capacity as TCM project manager and director of MOPT’s maritime-port division; Nombre141030, in his capacity as TCM environmental director; Nombre141031, in his capacity as director of port works at MOPT; Nombre141032, in his capacity as the person responsible for matters concerning social capital (capital social) at the C.N.C.; Nombre141033, in her capacity as legal director of the CNC; and, lastly, Mr. Nombre141034, in his capacity as the executing unit (unidad ejecutora). (Folio 9815-9898 of the administrative record CNC)
• 62)Whereas, on 13 de febrero del 2012, a new Agreement was executed by the Executive Branch, the Executive Presidency of the Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA AND APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009LI-000001-00200, conducted for the “Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the New Terminal de Contenedores de Moín.” (Folio 9644-9813 of the administrative record CNC)
• 63)Whereas, on 13 de febrero del 2012, official letter DST-OF-179-2012 was issued by the Technical Secretariat of the Consejo Nacional de Concesiones, forwarding to the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República the response to official letter DCA-0082 dated 17 de Enero del 2012. (Folio 9932 of the administrative record CNC)
• 64)Whereas, on 21 de Marzo del 2012, official letter DCA-0692 was issued by the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República, granting approval to the agreement arising from international public tender 2009LI-000001-00200, conducted for the “Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the New Terminal de Contenedores de Moín.” (Folio 9932-9990 of the administrative record CNC)
• 65)Whereas, the Master Plan submitted by Royal Haskoning contains the baseline information (información base) comprising the financial and economic feasibility studies (estudios de factibilidad financiera y económica). (Folios 38-456 of the main case file, testimony of witnesses Nombre5836 and V)
• 66)Whereas, according to the data produced by CEPAL, Nombre141035 i ca ranks number 15 in the Latin American ranking for port container traffic (as acknowledged, for example, by witness Nombre141036, and as may be seen on CEPAL’s website, according to a query conducted on 31 de julio del 2012 at 14 horas Placa27257).

II.Unproven facts: The following facts are deemed relevant for purposes of this matter:

• 1)That, by virtue of international public tender No. 2009Li-000001-00200, known as the “Tender for the Public Works Concession for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Puerto Moín Container Terminal,” the Chamber’s members will have to use the services and pay the established rates in order to export their products. (It has not been established that all banana export and import movements will be carried out through the TCM.)
• 2)That the area where the TCM project will be developed lies within the Área de Conservación Amistad Caribe (ACLA) of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), as well as within areas under other management categories administered by NGOs and semiautonomous institutions, where wetlands are protected and where environmental damage will occur. (That circumstance has not been established.)
• 3)That, in the last 20 years, the country has not experienced an increase in banana production such as that reflected in the Royal Haskoning Master Plan, given that the average historical maximum is approximately 100 million boxes. (There is no evidence thereof.)
• 4)That the rate structure proposed in the tender at issue would entail a 160% increase in handling and shipping costs for banana exporters compared with their current costs. (That factual allegation has not been substantiated.)
• 5)That international public tender No. 2009Li-000001-00200, known as the “Tender for the Public Works Concession for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Puerto Moín Container Terminal,” was conducted without technical, financial, economic, and environmental studies. (That assertion has not been established.)
• 6)That the Cámara Nacional de Bananeros filed objections against the various versions of the tender specifications (cartel de licitación) issued in international public tender No. 2009Li-000001-00200, known as the “Tender for the Public Works Concession for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Puerto Moín Container Terminal.” (The case record does not establish that such objections were pursued.)
• 7)That, as of the commencement of the tender in question, the competent authorities had complied with the Master Plan regarding the works and investments to be carried out under phase 1, which sought to modernize the facility known as Muelle 57. (That matter has not been established.)
• 8)That international public tender procedure 2009LI-000001-0200 lacked financial feasibility studies, demand-projection information, and relevant data that would have enabled potential bidders to conduct their own analyses of the profitability of the proposed business. (That circumstance has not been established.)

III.Subject matter of the proceeding. Having reviewed the parties’ allegations, this proceeding concerns the determination of the validity of a series of governmental acts issued within international public tender procedure 2009LI-000001-0200, including the tender specifications and their amendments, the award decision (acto de adjudicación), the concession agreement (contrato de concesión) and its addenda, the Comptroller General’s approval (refrendo contralor), among others. Given the breadth of the disputes comprising the parties’ arguments, it is unnecessary to address them in this section, since these matters will be analyzed and developed throughout this judgment, in the course of which the parties’ arguments will be weighed. Thus, it is clear that the subject matter of the proceeding is defined by the claims asserted in the complaint and amended complaint filed by Nombre141025 and Nombre141024, which were reiterated at the single hearing in this proceeding, in the terms set forth in paragraphs 1, 2, and 4 of the Background section of this judgment. The Court therefore proceeds to examine the asserted grounds supporting the action before it.

IV.On Nombre141025’s standing in this proceeding. The Contraloría General de la República and the State’s representative raise the defense that CANABA lacks active standing (legitimación activa). In essence, they argue that it does not represent the interests of the entire banana sector, since it does not include all producers among its members and, moreover, some of its members withdrew their support. Specifically, the oversight body contends that, despite the provisions of the CPCA, it remains unclear which interests the complaint seeks to protect. Assuming that it invokes a trade-association interest (interés gremial), doubts arise as to whether that Chamber has standing to represent the industry as a whole. It further stated that not all banana companies use container ships. It is unclear what harm would extend to the entire sector. It would appear that only certain companies would be affected, and therefore those companies should have brought the proceeding.

It is noteworthy that, despite the three rounds of objections to the tender specifications, Nombre141025 never filed an objection. It did not participate in the process of refining the tender specifications. In this regard, it should be noted that Nombre141025 seeks to participate pursuant to the doctrine of trade-association interest protected by Article 10, paragraph one, subparagraph b, of the CPCA. It may certainly be questioned whether that Chamber includes all banana producers and exporters in the country; however, the doctrine in question does not require the membership of every person engaged in a particular activity in order to exercise this representative role in defense of a specific trade or sector. It should be emphasized that this type of standing is intended to provide a framework permitting actions with supra-individual scope, that is, to protect the collective interests (intereses colectivos) of the persons comprising the represented trade association or corporation.

From this perspective, CANABA’s organizational structure empowers it to bring actions such as this one insofar as, at least as a matter of probability, operation of the challenged TCM may affect the activities of its members, regardless of whether it represents every participant in the national banana sector. It should be noted that no particular relief is sought for any specific company; if it were, standing would have to be based not on the aforementioned subparagraph b), but on the direct standing provided under subparagraph a), which is intended to protect subjective rights (derechos subjetivos) and legitimate interests (intereses legítimos). This case, however, concerns claims of a general nature in terms of their effects on the represented sector. The same applies to the argument concerning the nonuse of container ships, because the fact that a particular group of exporters does not currently use them does not mean that the port-management system contemplated by the TCM design will not be used by those represented entities.

The denial of active standing based on the failure to challenge the tender specifications will be addressed infra. Accordingly, given the specific claims asserted, this Court finds no defect in CANABA’s standing, and the defense must therefore be rejected.

V.On ARESEP’s standing (legitimación). The regulatory entity’s representative raises the affirmative defense of lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva). He argues that no specific claim is asserted against Nombre628 openly challenging the content of acts issued by ARESEP. As noted, Nombre141025 reformulated its claims in a pleading expanding the complaint, filed on 12 de abril del 2012, (folios 4291-4366 of the main case file). Neither this pleading nor the original complaint that gave rise to these proceedings contains a single claim seeking the annulment of conduct attributable to ARESEP. Such a request is likewise absent from SINTRAJAP’s complaint, which is devoted to seeking the nullity of the award and the respective concession agreement (contrato de concesión). Indeed, as ARESEP argues, the co-claimants have not asserted in this case any specific claim seeking to invalidate acts attributable to ARESEP that would allow it to be named as a defendant in this dispute.

Although the allegations refer to the economic feasibility of the TCM project and allude to the accuracy and validity of the information used to establish the rates that the concession proposes to charge users of the port terminal, the fact remains that they do not state concretely and specifically what claim is intended to be brought against the aforementioned Autoridad Reguladora such that the subject matter of this case would require naming it as a defendant. In this regard, it should be clarified that article 21 of Ley No. 7762 establishes the mandatory nature of the consultation that the Secretaría Técnica del CNC must conduct with Nombre628 regarding the rate structure and adjustment parameters to be incorporated into the tender specifications (cartel de licitación), as well as the parameters to be used to assess service quality; the opinion must be issued within ten days and is binding.

Nombre628’s participation in the TCM proceeding pursuant to Ley No. 7762 raises the question of the scope of its standing to be sued under sections 12.1 and 12.6 of the CPCA. Regarding the first subsection cited, the procedural rules state that the Public Administration that issued the administrative conduct at issue in the proceeding shall be named as a defendant. In this case, as noted, no conduct by Nombre628 is challenged directly, since the claims for annulment concern the award, the agreement, its addenda, the endorsement (refrendo), and the tender specifications. Invoking disagreements concerning the rate calculations cannot be treated as a direct challenge to acts attributable to ARESEP. Even though the alternative claims seek the elimination of the agreement’s rate structures, this does not confer standing to be sued on Nombre628 in this case, in light of subsection 6 of section 12 of the CPCA, as explained below.

With regard to the aforementioned subsection 6, Nombre628’s participation in this proceeding does not permit it to be named as a defendant. The provision in question stipulates as follows: “When an entity issues an act or provision that, in order to become final, requires prior oversight, authorization, approval, or acknowledgment by a State body or another administrative entity, the following shall be named as a defendant: a) The State or the entity that issued the reviewed act or provision, if the result of the review was approval. (...)” Certainly, Nombre628 does not approve the TCM rates; this is a matter that must be included in the agreement, as established by section 41 of Ley No. 7762. The legal representative of this administrative entity is correct that its participation in the TCM proceeding—pursuant to Ley No. 7762—is limited to responding to the consultation concerning rates, structure, adjustment models, and quality principles, as well as investment costs, under section 7 of the Reglamento a la Ley No. 7762.

In this proceeding, Nombre628 proposes a maximum rate, but the agreement is the instrument that sets the final compensation and its adjustment mechanisms. After this consultation, it has jurisdiction to consider the economic aspects of the concession only if there is a dispute between the granting Administration and the concessionaire and an appeal is filed, or if complaints are submitted concerning defective service—art. 41 Ley No. 7762—. Under this framework, Nombre628’s opinion provided the basis for rates that were even lower than those calculated, from which it may be concluded that it consented to the model submitted for consultation. In that case, consistent with subsection a of section 6 of article 12 of the CPCA, and regardless of any criticism that may be directed at that legal treatment, the fact remains that this legal authority provides that, in such circumstances, the defendant Administration shall be the one that issues the act subject to review, not the one that exercises its review powers—as ARESEP does—which consequently means that it lacks standing to be sued in these proceedings.

Moreover, it should be added that the opinion issued is a procedural, preparatory, mandatory, and binding act, but ultimately an internal one. Therefore, pursuant to section 163.2 LGAP, that act may be challenged only together with the final act that incorporates it. However, as has been shown, no action by ARESEP is challenged; only those final acts are challenged. This is without prejudice to the analysis of the rate issue undertaken infra. Accordingly, the affirmative defense under consideration must be sustained. Consequently, the complaint filed by Nombre141025 and Nombre141024 against Nombre628 must be dismissed. Costs will be addressed in the corresponding section.

VI.On the CGR’s standing to be sued with respect to the complaint filed by Nombre141024. The Contraloría General de la República raises the affirmative defense of lack of standing to be sued with respect to the complaint filed by Nombre141024. It states that no conduct by the CGR has been challenged, which results in a lack of standing because the Sindicato has no basis for suing the CGR. This is evident from the claims themselves. The complaint seeks annulment, and there is no request to annul any conduct or act of the oversight body. Only the nullity of the award decision is sought. There is no basis for naming it as a defendant in these proceedings. A thorough analysis of both the oversight body’s argument and the action filed by Nombre18044 shows that the CGR is correct for the reasons set forth below. When the CGR is a defendant in a proceeding, the matter requires particular treatment.

Indeed, in such cases, the adjudicator must distinguish between situations in which the challenged conduct attributable to the CGR arises from the exercise of its external oversight function—that is, when it exercises its constitutional and statutory powers to oversee and audit the matters entrusted to it as a specialized technical body—and cases in which the conduct at issue is inherent in its internal operations. The latter must be understood as the set of actions in which it does not act as an oversight body; that is, its oversight authority is not challenged, but rather an internal administrative function. In this case, when the CGR exercises its external oversight powers, a distinction must be drawn between the circumstances set forth in subsection 5 of article 12 of the CPCA. In that context, when the proceeding concerns a challenge to the CGR’s own conduct, related to the exercise of its constitutional and statutory authority, the case must be brought against the CGR and the State jointly as necessary co-defendants (litisconsorcio pasivo necesario).

In such a case, the CGR shall be represented by its own legal representatives, while the State shall be represented by the Procuraduría General de la República. This is the situation governed by subsection a) of that provision. For clarity, this is precisely what occurred in this dispute: because the matters being litigated involved the CGR’s own actions, the State was joined as a defendant. However, when the proceeding concerns administrative conduct subject to its oversight in the exercise of its supervisory powers or its higher-level protection of the Public Treasury (Hacienda Pública), subsection b) of that same provision states that the CGR is a defendant in the proceeding together with the audited entity, again as necessary co-defendants. Nevertheless, in this situation, the CGR’s participation is proper when, in exercising its oversight authority, it has issued decisions, whether by ruling on an objection appeal (recurso de objeción), an appeal (recurso de apelación), or granting the endorsement.

In this case, SINTRAJAP does not challenge any act attributable to the CGR. It should be noted that, according to the pleading appearing at folios 2330-2417 and its correction at pages 3639-3677 of the main case file, the matter challenged is the award decision. Nombre141024 did not extend the subject matter of these proceedings to the oversight endorsement or, generally, to any action attributable to the CGR. This cannot be inferred from either the formal or substantive scope of the complaint; therefore, this Tribunal could not presume a form of substantive claim involving the CGR within the set of claims asserted in this case. From this standpoint, the prerequisites set forth in section 12.5 of the CPCA are therefore not met so as to allow that specialized oversight body to be named as a defendant in Nombre141024’s action. Consequently, the affirmative defense of lack of standing to be sued raised by the CGR against SINTRAJAP’s complaint must be sustained. As to this action, the complaint is dismissed. Costs will be addressed in the corresponding section.

VII.On adherence to legality in administrative procurement procedures. In view of the allegations raised by the parties involved in this dispute and the very subject matter of the proceeding, it is essential to address, albeit briefly, the issue of the legality that must govern the operation of administrative procurement procedures, their oversight mechanisms, and the mechanisms regulating situations in which such procedures are violated, as occurs in so-called irregular procurement (contratación irregular). Administrative procurement activity, like any exercise of public powers, is subject to the body of applicable law (bloque de legalidad) in the broad sense, and its operation must conform to the content and scope of the legal rules governing the particular procedure. This obligation takes concrete form in the so-called principle of legality (principio de legalidad), both in its positive version and in its traditional negative version, whose legal basis is found in provisions 11 of the Constitution (Carta Magna) and 11, 12, 13, 59, and 66 of the Ley General de la Administración Pública.

It follows that public contracting activity may be deemed valid only when it is substantively consistent with the legal system (provision 128 ibid.), as indeed established by provision 32 of the Ley de Contratación Administrativa. Consequently, formalities or actions undertaken during the administrative procurement phase or its performance that depart from the legal criteria imposed by the legal system in this area result in nullities (nulidades) that may lead to the invalidation of the procurement or of the specific acts that fail to comply with those requirements, as follows from provision 3 of the Ley de Contratación Administrativa, which refers to the provisions of the Ley General de la Administración Pública regarding the operation of the rules governing defects in public procurement (patología de la contratación pública). This activity—procurement—is an important instrument through which public administrations acquire the goods and/or services they require to perform their activities or to satisfy the public interest.

From that perspective, public procurement must be understood as an instrument and not as an end in itself; that is, it serves as a tool for achieving an ultimate purpose or objective. Accordingly, this subject matter must be viewed and interpreted in a manner that promotes the efficiency and effectiveness inherent in public administration. Along those lines, provision 4 of the Ley de Contratación Administrativa clearly states that: “All acts relating to administrative procurement activity shall be directed toward fulfilling the administration’s purposes, targets, and objectives, with the aim of ensuring the effective satisfaction of the general interest through the efficient use of institutional resources.” This constitutes a guiding criterion for the interpretation of the various legal concepts that converge in this dynamic and complex area of administrative law, so that they may fulfill the ultimate purpose for which they were enacted, in accordance with Article 10 of the LGAP.

Within this framework, it is clear that the purpose of the procurement system is none other than to provide the Administration with procedural mechanisms that enable it to obtain the aforementioned inputs under a model intended, as a matter of principle, to select the most advantageous bid, understood as the bid that best meets the Administration’s requirements in the particular case, which must be reflected in the tender specifications (condiciones cartelarias) forming the basis of the public competitive procedure. To that end, provision 5 of the cited legislation implements the principles of equality and open participation (principios de igualdad y libre participación), so that parties are free to submit proposals or offers to contract with the Administration, subject, of course, to the conditions established by the Administration in the specific procedure, provided those conditions do not undermine such openness and equal treatment.

Accordingly, when evaluating bids (plicas), substance must prevail over form, applying a principle favoring the preservation of bids (máxima de conservación de las ofertas). It is evident that fulfilling this purpose requires flexible procurement mechanisms that do not bind the Administration to excessively formalistic conditions which, far from meeting its needs, frustrate them, since to that extent the instrument would defeat its purpose. A public procurement system must conform to that framework of needs without losing sight of the prior or subsequent oversight phases (fases de control previo o posterior) that ensure proper compliance with the procedures and minimum principles applicable to this field. In any event, the adaptability inherent in public services must not be foreign to administrative procurement, which must evolve and respond to increasingly dynamic and, at times, atypical contractual arrangements, enabling Administrations to use those mechanisms to meet their needs more effectively while, it bears repeating, respecting the controls applicable to the administration of public resources.

The importance of this legal institution is evident from its constitutional foundation, specifically provision 182 of the Constitution, on the basis of which the Sala Constitucional itself has conducted an extensive analysis, including, among many others, in decision No. 998-98, in which it elevated all principles associated with administrative procurement to constitutional status, a position that need not be analyzed in this case. It must nevertheless be clearly understood that, although public procurement has a constitutional basis, as may also be seen in provision 140, subsection 19; provision 121, subsection 14; and the aforementioned provision 182, its development is fundamentally statutory, with the Ley de Contratación Administrativa being the source that most comprehensively sets forth the regime governing this area of public law. This entire body of law, together with the other sector-specific rules in this field, including the RLCA, constitutes the legal framework to which Administrations are subject and with which they must align their contractual activities, thereby forming an essential component that defines the legality of their actions.

Furthermore, given the bilateral nature of an administrative contract—in which, unlike an administrative act, two expressions of intent converge to establish and perfect the contractual relationship—the synallagmatic nature (sinalagmasis) of the arrangement requires clarity regarding the rules governing procurement, in order to prevent actions that disregard that regime and seek, contrary to the principles of equality and open participation, to establish agreements between the Administration and a bidder outside those procedures, without demonstrating that the bid in question is the best one. The widely publicized nature of a public procurement system renders untenable any attempt to claim ignorance of that regime, pursuant to the rule underlying constitutional provision 129, under which no one may claim ignorance of the law. In matters involving public works concessions (concesión de obra pública), the applicability of the nullity regime under Ley No. 6227/78 is recognized in Article 4 of Decreto Ejecutivo No. 27098-MOPT, dated June 12, 1998, published in Alcance No. 27 to La Gaceta No. 115 of June 16, 1998, “Reglamento a la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos.” That review of validity must, however, be conducted within a special administrative appeals regime (régimen recursivo en sede administrativa) or through judicial review of the validity of public conduct before this jurisdiction, in accordance with provision 49 of the Constitution.

The latter will be addressed subsequently. With respect to the administrative review of actions taken during the administrative procedure, provision 81 of Ley No. 7494 governs the objection proceeding (recurso de objeción), which may be filed within the first third of the period for receiving bids by any interested party, potential bidder, or representative of collective—and even diffuse—interests that may potentially be affected. Under Ley No. 7762, that possibility is specifically provided for in provision 34, an issue addressed infra. Pursuant to provisions 84 and 87, depending on the amount of the procurement, the award decision (acto de adjudicación) may be challenged by an appeal (recurso de apelación) before the CGR or by a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) before the Administration itself; this includes the so-called internal appeal (apelación interna) when the awarding body is not the head of the respective Administration.

Because Ley No.7762 establishes a special regime, provision 35 provides only for an appeal before the CGR. This is a specialized appeals regime under which only that particular type of appeal may be filed against those acts, and no other challenge may be brought, a rule known as the “Principle of Exhaustive Enumeration of Challenges” (Principio de Taxatividad Impugnaticia). Accordingly, adherence to legality constitutes a fundamental guiding principle to which every Public Administration must submit throughout administrative procurement procedures.

VIII.On the contractual modality of a public-works concession with public services (concesión de obra pública con servicios públicos). General considerations. Legal framework (régimen jurídico). Analysis of preliminary studies (estudios previos). Through Ley No. of 14 abril 1998, published in Alcance No. 17 of La Gaceta 98, of 22 mayo 1998, the Ley de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos was enacted, establishing a specific regulatory framework that sets forth the rules to be followed in administrative contracting (contrataciones administrativas) involving the concession of a public work or cases in which such concession is also granted under a system that includes the provision of public services. In this context, subsection 2 of the first article of that legal source establishes what is to be understood by each of the two contractual modalities. Accordingly, a public-works concession (Concesión de obra pública) is understood to mean the administrative contract (contrato administrativo) whereby the granting Administration (Administración concedente) entrusts a third party, which may be a public, private, or mixed entity, with the design, planning, financing, construction, preservation, expansion, or repair of any public real property, in exchange for payments charged to users of the work or beneficiaries of the service, or for consideration of any kind paid by the granting Administration.

A public-works concession with public service (Concesión de Obra con Servicio Público), for its part, must be understood as the administrative contract whereby the Administration entrusts a third party, which may be a public, private, or mixed entity, with the design, planning, financing, construction, preservation, expansion, or repair of any public real property, as well as its operation, providing the services specified in the contract in exchange for payments charged to users of the work or beneficiaries of the service, or for consideration of any kind paid by the granting Administration. As can be seen, the contract in question is far from being a contractual management method intended merely to secure the construction of public works; rather, it encompasses more complex aspects that may include design, financing, operation, maintenance, and remodeling, among other forms. It does not merely involve the granting Administration’s procurement of construction services for a project, which in any event is only one of the variations that may arise within this form of administrative contracting.

Nevertheless, pursuant to section 113 of Ley No. 6227/78, the use of this public-management modality must be duly grounded in the satisfaction of public interests, which requires various types of prior analyses—an issue that will be addressed below—to justify opening a procurement procedure (procedimiento de contratación) of this nature, as well as the statement of reasons (motivación) to which every public decision is subject and upon which it is conditioned (the doctrine of mandate 136 LGAP). In the specific case of procurements undertaken under Ley No. 7762, the second provision is clear on this point: “Any work and its operation may be granted as a concession when reasons of public interest exist, and such reasons must be recorded in the case file through a reasoned decision (acto razonado).” Nevertheless, that same provision defines the scope of application of the mechanism in question by declaring it inapplicable to telecommunications, electricity, and health services (an exclusion incorporated by an amendment enacted through Ley No. 8643 of 30 de junio del 2008).

Similarly, with regard to the docks of Limón, Moín, Caldera and Puntarenas, only new works or expansions carried out there may be granted as concessions; this mechanism may not be used for existing works. In such cases, 70% of the revenue obtained by the granting Administration in accordance with the parameters of section 42 of Ley No. 7762, arising from new works or expansions granted as concessions at the aforementioned docks, shall be transferred to the Junta de la Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica and the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, as applicable, to be used exclusively for investments in works in the respective provinces and may not be used to cover administrative expenses. A significant implication of this contractual arrangement for works at the aforementioned docks is that, upon expiration of the term of the agreement, the public works erected by the concessionaire become the property of Nombre141024 or INCOOP, as applicable.

As noted, Ley No. 7762 contains a series of regulations governing this type of contract, whose principles and provisions prevail over other written rules. Thus, it regulates the rights and obligations of the parties (grantor–concessionaire–users, sections 15-19 of that law), the contractual procedure and stages (arts. 20-39), the contract’s economic framework, which establishes the financial and compensation-related aspects of the procurement (arts. 40-48), the sanctions regime (arts. 49-55), and the term and methods of termination of the contractual relationship (sections 56-69 ibídem). In light of the foregoing, it bears emphasizing that disputes arising during the processing of a procedure conducted under this contractual model, as well as disagreements concerning the formation, execution, or performance of the contract, must be resolved in the first instance by applying the provisions of that legislation.

Nevertheless, this Tribunal considers it clear that this does not preclude the supplementary application (aplicación supletoria) of the Ley de Contratación Administrativa and its regulations in cases where such integration is warranted. Along those lines, section 4 of Ley No. 7762 clearly states that such disputes must be resolved by applying, in the following order, that law and its regulations, the bidding specifications (cartel de licitación), the successful bidder’s offer, the concession contract, and the other sources of the national legal system.

IX.As noted, a fundamental part of this type of public works concession contract (contrato de concesión de obra pública), with or without public service, is the proper statement of reasons (debida motivación) establishing its necessity as a means of serving the public interest. This requirement is fulfilled by meeting minimum standards that demonstrate the need for the project, as well as its technical and legal suitability. Similarly to section 7 of Ley No. 7494, which requires a statement of the technical and legal grounds for opening an administrative procurement file (expediente de contratación administrativa) (which must appear at the beginning of the respective file), in the case of relationships governed by Ley No. 7762, this statement is required by sections 5.2, 9, and 21. Before addressing the content of these provisions, it should be noted that this legislation assigns or grants the Consejo Nacional de Concesiones a leading role in conducting procurement procedures, as a body with maximum administrative devolution (órgano de desconcentración máxima) and instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), created by Article 6 of that law.

This is evident throughout the entire law. Regarding the preliminary requirements for establishing the necessity and advisability of a particular public work and, consequently, granting a concession over it, Article 5 of Ley No. 7762 states in its second paragraph: “2.- When the subject matter of the concession falls within the jurisdiction of a body of the Executive Branch, the Consejo Nacional de Concesiones, after the project’s legal, technical, environmental, economic, and financial feasibility has first been demonstrated, shall be the competent technical entity to act during the procurement procedure stage and, when necessary, during performance of the contract.(...)” For its part, section 9, subsection one, paragraph a, grants the Secretaría Técnica del CNC the power to “a) Contract, with the prior authorization of the Council, for the technical studies required to establish the feasibility of concession projects.” Both provisions are consistent as to the importance of those technical studies, an importance that is also apparent even in privately initiated projects, in which case, in accordance with section 20 ibídem, such projects must be imbued with public interest and accompanied by the respective technical, environmental, and economic feasibility studies, as well as by a construction and operation plan.

Section 21 ejusdem clearly establishes the types of studies required for a procurement of this nature and the procedure—in general—applicable to such cases. The importance of that provision for purposes of these proceedings warrants quoting it verbatim: “Article 21.-Procedure 1.- The Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones shall be responsible for carrying out the activities and studies necessary to prepare the concession tender (licitación de la concesión). The studies shall include an environmental impact study (estudio de impacto ambiental); for this purpose, the Ministerio del Ambiente y Energía shall be given a five-business-day hearing so that it may determine the type of study to be conducted. Once the study has been completed, this Ministry shall be given another hearing and shall have a non-extendable period of fifteen business days to issue its opinion, which shall be binding.

If this period elapses without any response being received, the Ministry shall be deemed to have no objections. 2.- The Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones shall consult the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos regarding the rate structure and adjustment parameters to be incorporated into the tender specifications (cartel de licitación), as well as the parameters to be used to evaluate service quality. This Authority shall have ten business days to issue its opinion, which shall be binding. If this period elapses without a response being received, the Authority shall be deemed to have no objections. 3.- Once the studies have been completed and the project’s feasibility has been demonstrated, the Secretaría Técnica shall proceed to prepare the tender specifications, which shall be submitted to the Consejo Nacional de Concesiones for approval. 4.- When the granting Administration (Administración concedente) is a territorially or institutionally decentralized public-sector entity or a public enterprise, and it has not agreed that the Consejo Nacional de Concesiones will conduct the concessionaire selection procedure and oversee performance of the concession contract, the respective public entity shall be responsible for conducting the studies and activities necessary to prepare the concession tender, following the parameters established in this law and its regulations for the Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones. 5.- Once the tender specifications have been approved by the Consejo Nacional de Concesiones or by the head of the granting Administration, a summary thereof shall be published in La Gaceta, whereupon the tender process shall be deemed commenced.

The summary shall also be published in the two newspapers with the largest nationwide circulation.” Specifically, these proceedings allege a violation of that provision insofar as, according to the petitioners, economic-financial and environmental feasibility have not been established through the requisite technical studies. This requires an analysis of the implications and content of those studies, first generally and then specifically with respect to each claim raised. The first study required by the aforementioned legislation is the technical feasibility study (estudio de factibilidad técnica). This entails establishing the necessity and/or suitability of the project or management design from a strictly technical perspective, which may take into account a series of variables that do not exist in isolation, because technical suitability must be linked to the environmental issue discussed below.

In this first respect, the Administration must establish, for example, that the proposed design of the project is suited to the needs that the development is intended to meet. It is clear—and bears repeating—that this issue cannot be separated from the others, because the project’s economic and environmental impacts are fundamental to the adoption of final decisions. With regard to the environmental study, the following clarification should be made. The opening paragraph of the referenced article states that the environmental-impact factor must be addressed. It further provides, however, that the project shall be submitted to MINAET for five days so that it may specify the type of study to be conducted; once completed, the study shall be submitted to MINAET for fifteen days so that it may issue a binding opinion, with administrative silence (silencio administrativo) in such cases being deemed to indicate that there are no objections to the project.

As can be seen, that provision does not specify any particular type of study, nor does it refer to environmental feasibility or environmental viability (viabilidad ambiental), but rather to MINAET’s authority to establish the type of study to be conducted, taking the project’s particular characteristics into account. It therefore cannot be asserted that there is only one type of study to be prepared under this process, because it is evident that the analysis to be conducted shall be the one determined by the Environmental Administration (Administración Ambiental). Furthermore, section 21 of Ley No. 7762 establishes that the Secretaría Técnica del CNC must consult Nombre628 regarding the rate structure and adjustment parameters to be incorporated into the tender specifications, as well as the parameters to be used to evaluate service quality; the opinion must be issued within ten days and shall be binding.

Again, Nombre628’s silence shall be deemed to indicate no objection to the project. From this perspective, matters relating to the economic analyses conducted by ARESEP would not be attributable to the granting Administration, given the binding nature of those analyses. Consequently, the procedure may continue only when the file establishes that these requirements have been met. These are therefore mandatory prerequisites (presupuestos infranqueables) without which the legitimacy and validity of the procedure would be in doubt.

X.Challenge to the tender specifications. Procedural preclusion (preclusión procedimental). Possibility of amendments to the tender specifications and subsequent phases. Before proceeding to analyze the completeness or adequacy of the technical environmental and economic feasibility studies submitted by the plaintiffs, it is necessary to clarify the following. Certainly, in light of Article 49 of the Constitution, this jurisdiction has been constitutionally established to review the validity of administrative action (función administrativa) (first paragraph), as well as to protect individuals’ legal positions (situaciones jurídicas) (third paragraph), insofar as they are affected by acts or omissions of public authorities, whether through the creation, modification, or extinguishment of those positions, which, of course, include, at a minimum, subjective rights (derechos subjetivos) and legitimate interests (intereses legítimos).

This framework of protection rests on four constitutional pillars: the subjection of the State—in the broad sense—to the law, universal review of administrative action, separation of functions, and prompt and effective justice. From this perspective, the various manifestations of public authority, except for the exceptions expressly provided for by the legislature, are subject to review in contentious-administrative proceedings (proceso contencioso administrativo) (an example of such an exclusion is the so-called governmental or political acts, on the ground that they do not constitute administrative action; nevertheless, even in those cases, any resulting liability must be adjudicated in this forum). However, not every public act may be challenged before this jurisdiction because, pursuant to Article 36(c) of the CPCA, a claim, insofar as it concerns a formal action by a Public Administration (since it may also concern omissions or material conduct), must relate to a final act, a final and binding act (acto firme), or an interlocutory act having independent effect (acto de trámite con efecto propio).

That provision must, however, be clarified: in cases in which the tradition of mandatory exhaustion of administrative remedies (agotamiento obligatorio de la vía administrativa) still applies (art. 31.1 CPCA, ruling 3669-2006 Sala Constitucional), the claim must concern a final and binding act, and the final act itself may not be challenged. This would be reserved for challenges to municipal decisions, provided that the appeal falls within the jurisdiction of Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo (because where that circumstance is absent, such a requirement would not be mandatory), or, in matters of administrative procurement (contratación administrativa), when the objection or appeal—as applicable—must be heard by the Contraloría General de la República (for the same reason, where this is not provided for, exhaustion would be merely optional). In the framework of the system of remedies applicable to the subject matter governed by Ley No. 7762, Article 34 regulates challenges or objections that may be brought against the tender specifications (cartel de la licitación).

Likewise, Article 35 ibídem refers to the rules governing challenges to the award decision (acto de adjudicación). Of relevance in this section are the objections raised against the tender specifications. In their various answers to the complaint, the State, APM Terminal, and the CNC asserted the defense of failure to exhaust administrative remedies. The CGR did likewise. As indicated ut supra, that defense was upheld by Order No. 589-2011 of the case-management judge, and the aforementioned exhaustion requirement was subsequently deemed satisfied by the order issued at 14 hours 37 minutes on 25 de mayo del 2011, appearing at folios 1018-1020 of the main case file, a determination later confirmed by the order issued at 13 hours 35 minutes on 17 de junio del 2011, which addressed, among other matters, the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) filed by the CGR against that first order (folios 1036-1042 of the main case file).

At the single hearing held in these expedited proceedings, the State renewed that defense, whereupon this Tribunal stated that the matter had already been decided at the case-management stage and therefore could not be raised again during the preliminary phase of that hearing, without prejudice to consideration of its arguments on the merits. An analysis of the arguments presented on this issue leads to the conclusion that the case-management judge’s decision concerning that defense was limited to ruling on whether that requirement could be asserted against the claims for annulment (pretensiones anulatorias) associated with the final award decision in International Public Tender No. 2009-LI-000001-00200. That analysis did not, however, include consideration of the State’s arguments regarding the relief sought in connection with the tender specifications. In that regard, the following must be clarified.

Pursuant to Article 34 of Ley No. 7762, in the type of public procurement at issue here, an objection (recurso de objeción) may be filed against the tender specifications during the first third of the period granted for submitting bids, and that objection must be filed before the Contraloría General de la República. Certainly, in this field, given the implications of the aforementioned ruling 3669-2006, as well as Article 31(1) of the CPCA, the filing of that objection would be a mandatory requirement and a prerequisite for access to contentious-administrative proceedings. Although the rulings of the case-management judges on preliminary defenses do not limit the decision on the merits, this applies where the preliminary defense was rejected, in which case, pursuant to Articles 92.7 and 120 of the CPCA, the adjudicating court may declare the complaint inadmissible or request that the defect be cured, as appropriate.

Ergo, if the defense is upheld, that provision (92.7) is inapplicable because, in cases such as the one under review, upholding the defense of failure to exhaust administrative remedies results in the application of Article 92.1 CPCA and the granting of a period of five days to cure the defect or prove that the requirement has been satisfied. In this case, the defense was upheld and the requirement was subsequently deemed satisfied (see folios 1018-1020 of the main case file), a determination later reiterated in response to the motion for reconsideration filed by the CGR. This is therefore a matter that has already been decided, even though it is clear that the ruling did not expressly address the failure to exhaust remedies in relation to the actions brought against the tender specifications. Nevertheless, even if this Tribunal were to identify a failure to fulfill that requirement, and without thereby endorsing the case-management judge’s determination, Article 120.4 CPCA provides that, in such cases, the defect shall be deemed cured.

Accordingly, this judgment could not uphold that objection when it had already been decided in favor of the defendants, even though the requirement was subsequently deemed satisfied. The foregoing does not, however, preclude the observations that follow. The plaintiffs’ claims are directed against the award decision, the contract, and the tender specifications in this international public tender procedure. Specifically with respect to the tender specifications, there is no evidence whatsoever that Nombre141025 filed an objection against this particular act or brought any direct judicial action against that conduct before filing the challenge now before the Tribunal. Because of that inaction, and irrespective of what was stated regarding the preliminary judge’s handling of the defense in question, the fact remains that procedural preclusion has operated against Nombre141025 with respect to the tender specifications, preventing it from invoking provisions of those specifications as grounds for the invalidity of the award, the contract, or related acts.

This Tribunal takes the view that defects in the tender specifications must be challenged directly through an action brought specifically against them; they may not be challenged indirectly by invoking them as grounds for the invalidity of the award decision or, as the plaintiff has done, by seeking their annulment when challenging the award. In this respect, the State’s representative is correct in asserting that, because the tender specifications were not challenged in a timely manner, their content or validity cannot be questioned during the award stage or in any subsequent stage (execution, performance, or amendment of the contract). Under the administrative procurement system, the tender specifications constitute an important instrument that defines, guides, and conditions the parties’ actions throughout the procedure. On the one hand, a close relationship arises between the tender specifications and a bidder’s offer, such that the latter is guided by the former and will first be admissible, then subject to evaluation, and ultimately eligible for a potential award, insofar as it is the best offer among those satisfying the requirements established by the tender specifications.

The importance of this instrument (the tender specifications) is established in Article 51 of the Regulations to the Administrative Procurement Law (Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa), Decreto Ejecutivo No. 33411-H del veintisiete de septiembre del dos mil seis, which provides, in relevant part: “The tender specifications constitute the specific regulations governing the procurement process being conducted, and all legal provisions and constitutional principles applicable to the respective procedure shall be deemed incorporated into their clauses. They must constitute a body of clear, sufficient, specific, and objective technical specifications, while providing broad opportunities for participation. (...)” Furthermore, regarding the phase for determining the admissibility of bids, Article 83 of the aforementioned regulations clearly provides: “Upon completion of the preceding stage, the Administration shall examine and assess the offers in relation to the admissibility conditions and specifications established in the tender specifications and the rules governing the subject matter.

Offers that fail to comply with essential aspects of the tender conditions or are substantially inconsistent with the legal system shall be disqualified from the tender process. Insignificant instances of noncompliance shall not entail the exclusion of an offer, but the reasons for this determination must be expressly stated in the corresponding report. (...)” The foregoing demonstrates the importance of the tender specifications in determining whether a particular offer satisfies the full set of requirements imposed by the Administration through those specifications. From this standpoint, Article 81 of the Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa) (170-173 of its regulations) establishes that an objection may be filed against the tender specifications when it is considered that the instrument restricts participation or violates any of the principles of the public procurement system.

Under Ley No. 7762, as stated above, that remedy is based on the language of Article 34; nevertheless, the plaintiff did not file it. The tender specifications may indeed be challenged directly because they constitute an interlocutory act that, given its importance, produces an independent effect in administrative procurement. Their content and implications mean that, once they become final and binding, subsequent actions within the procurement procedure must comply with them, as established in Article 4 of Ley No. 7762. Accordingly, a challenge procedure is provided with broad standing to seek review (legitimación recursiva), since any interested party may raise whatever objections it considers appropriate when the tender specifications violate the law or the principles specific to administrative procurement (whose development has been addressed, among many other decisions, in judgment No. 998-98 of the Sala Constitucional).

Therefore, actions (including judicial actions) seeking to challenge the content of the tender specifications (cartel) are not valid when those specifications were not challenged in a timely manner, despite the broad opportunities afforded for that purpose by the legal system, once an award decision (acto de adjudicación) has been issued; nor are they valid once the contract has already been formalized and countersigned (refrendado). The logical application of section 162 of Ley No. 6227/78 entails that the invalidity of tender specifications—when timely challenged—results, by virtue of their ancillary nature, in the invalidity of subsequent acts that depend on them; however, the nullity of acts issued after the tender specifications does not result in the ancillary nullity of those specifications, since defects in the award or contract may even arise from a violation of the tender rules (normas cartelarias), as could occur if one of their formulas were not applied or if the bid-award system were disregarded.

Accordingly, the system for challenging tender specifications allows the competent authority to assess the objections and remove conditions that are contrary to the law and may adversely affect potential bidders (oferentes), as well as any interested party, including organized groups such as CANABA. This is a system of administrative remedies (régimen recursivo) clearly intended to provide opportunities to correct possible deficiencies in the tender specifications, given the importance of that instrument to the subsequent stages of the procedure. Thus, a claim for annulment (pretensión de nulidad) against award decisions and the contract cannot serve as a valid means of reopening a debate already barred by preclusion (preclusión), insofar as it seeks to challenge tender rules that were not timely contested. As stated by counsel for the State, if the plaintiffs disagreed with the content of the tender specifications, they could have filed the applicable objections at the appropriate time and, if they remained dissatisfied with the decision, could have applied to the courts for a review of the validity of their content.

It is not feasible, however, to challenge the tender specifications together with the challenge to the contract when the former were not challenged at the appropriate time, despite the broad opportunities to do so. Holding otherwise would allow the procedure to be remanded to permit debates already barred by preclusion. It has been established that, following the various stages for filing challenges against the tender specifications, Nombre141025 filed no appeals. Although Nombre141024 did file them, the issue ultimately was not timely litigated before the courts, and reopening that debate at this time is therefore improper. Consequently, any request for annulment concerning the tender rules must be denied pursuant to the aforementioned principle of preclusion. This does not involve the application of formalistic rules or a standard that could be considered contrary to the principle of plenary review of government conduct or access to the courts.

Those avenues have not been denied in any respect; rather, the inability to address this issue stems from the applicants’ own inaction, despite the valid opportunities available to them at the relevant time. It therefore entails applying a principle of preclusion consistent with the particular procedures of an area governed by a specific system of challenges, which, in this case, was not properly used. On this issue, the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda Sección V, in decision 80-2011 at 14 hours 25 minutes on 25 de abril del 2011, expressed the same view: “As may be concluded, the basis of that appeal and that of this action are virtually identical; in any event, what must be emphasized is that the mechanism established by the legislature for challenging the tender specifications was declared untimely, and therefore the specifications set forth therein must remain unchanged because the doctrine known as procedural preclusion (preclusión procesal) applies, precisely in furtherance of legal certainty.

In this regard, Mr. Nombre28 states in his book Tesis de Derecho Administrativo, volume III, Biblioteca jurídica Dike, pg. 140: ‘If the private party does not challenge the “tender specifications” in a timely and proper manner, they become, as against that party, a consented-to, final, and unchallengeable act, both administratively and judicially.’ Similarly, in more recent legal scholarship, Dr. Ernesto Jinesta Lobo, in his treatise Derecho Administrativo, Contratación Administrativa, volume IV, ediciones Guayacán, 2010, pg. 291, addresses the subject as follows: ‘The interested parties’ failure to challenge the tender specifications in a timely and proper manner results, through application of the principle of procedural-stage preclusion (preclusión procedimental), in tacit consent to and consolidation of the various clauses of the bidding documents (pliego).’ This is so because legal certainty and stability are required with respect to the actions taken, as they have a direct bearing on the public interest inherent in public procurement (contratación administrativa).

Accordingly, sections 43 subsection g), 81 and 82 of the Ley de Contratación Administrativa establish the time at which challenges concerning the tender specifications may be filed. If that does not occur or, as in this matter, the challenge is filed out of time, the procedure must continue under the rules stipulated therein, which became final in the absence of challenges. Indeed, the CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA itself, when ruling on the appeals filed by the plaintiff herein against the award and subsequently against the new award (readjudicación), emphasized that claims against the tender specifications could not be revisited precisely because they were barred by preclusion. As will be discussed infra, that circumstance not only requires the summary dismissal (rechazo de plano) of any appeal but also precludes reopening consideration of issues falling exclusively within the scope of an objection to the tender specifications (recurso de objeción).

In this regard, it must be borne in mind that the tender specifications constitute a preparatory act having independent effect (acto preparatorio con efecto propio), and the legislation governing public procurement expressly establishes the remedies that may be pursued against them. Failure to exercise those remedies properly not only affects the dissatisfied party’s potential legitimate interest (interés legítimo), but also—because exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) is mandatory in this area—simultaneously deprives that party of the standing (legitimación) necessary to proceed before the courts.”

XI.On environmental viability (viabilidad ambiental). (Distinction between viability and feasibility [factibilidad]). Nature of Potential Environmental Viability (Viabilidad Ambiental Potencial). Logic of viability in relation to the TCM; the contract includes design—testimonial evidence (prueba testimonial)—. Analysis of technical evidence (prueba técnica). Assessment of the precautionary and preventive principles (principio precautorio y preventivo). The design must incorporate an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA). Impossibility of construction without an EIA. Without prejudice to the matters noted in the preceding points, it is necessary to analyze the defects identified by the petitioners regarding the absence of the studies required for the TCM, pursuant to Articles 9 and 21 of Ley No. 7762. First, the issue of environmental impact will be addressed.

Essentially, during the closing-argument phase, Nombre141024 states that no environmental impact study (estudio de impacto ambiental) was conducted, in violation of the Ley Orgánica del Ambiente. The seabed and an area of 630.000 square meters intended for the construction of an artificial island are affected. None of this has been seriously studied. It adds that Article 3 of Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MEIC is violated because no environmental assessment (valoración ambiental) was conducted. Those studies do not appear in the case files. Ley 7762 requires environmental viability studies (estudios de viabilidad ambiental) to be conducted before the project begins; the cost may subsequently be passed on to the concessionaire, but responsibility for conducting those studies may not be assigned or transferred. No provision states that the concessionaire may conduct those studies because of failures by the Public Administrations.

A Nombre141029 was granted to a vaguely defined and unknown project. It cannot serve as the basis for conducting the bidding process; what was required was an EIA. Studies that are not specific to the TCM were used. The RECOPE and Moín dredging projects were used, even though those proceedings have nothing to do with the TCM. The purpose of the TCM is very different. The only instrument used was Form D1. Essentially, Nombre141025 maintains the same position regarding the absence of proof of environmental feasibility. With respect to those arguments, the following should be noted. As indicated ut supra, under Article 21, subsection one, of Ley No. 7762, the studies that the Technical Secretariat of the CNC must conduct concerning the concessions governed by that legislation include an environmental impact study. For those purposes, that provision states that the granting Administration shall give the Ministry of Environment and Energy a five-business-day hearing so that it may determine the type of study to be conducted.

Once the study has been completed, this Ministry shall be given a new hearing and shall have a non-extendable period of fifteen business days in which to issue its opinion, which shall be binding. If that period elapses without any response, it shall be understood that the Ministry has no objections. There can be no doubt as to the importance that the right to a healthy and ecologically balanced environment holds within our legal system. This right is protected by Article 50, paragraphs 2 and 3, of the Constitution and has been extensively developed through legislation and regulations in a field also governed by international treaties to which Costa Rica is a signatory State. Within this broad regulatory framework, a general rule has been established requiring instruments for measuring the environmental variable (variable ambiental) in various forms of human conduct and activities that may be considered intrusive upon the environment.

The Environmental Impact Assessment is a procedure involving a complex convergence of legal, technical, and administrative variables, whose purpose is to measure, identify, predict, or project the impacts that a particular human activity will probably have on the environment if it is carried out or materially implemented. That procedure is issued as the basis for a prior requirement within a subsequent authorization procedure and is prepared by the competent public administrations possessing expertise in environmental matters. Viewed in simpler terms, it is the procedure through which the effects and consequences that a works project or human activity will have on the environment are estimated. Given the importance of the legally protected interest, its foundation lies in the doctrine of Article 50, paragraphs 2 and 3, of the Political Constitution; therefore, because the State has a duty to provide due, efficient, and timely protection of the environment, including both natural and landscape resources, it is an important mechanism for implementing environmental policy that applies directly and immediately to productive activities, so as to harmonize and make those economic or social undertakings compatible with environmental preservation, within a vision of sustainability or sustainable development.

In the domestic context, the Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluaciones de Impactos Ambientales, Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, defines environmental impact in Article 3, subsection 43, as follows: “The effect that an activity, work, or project, or any of its actions and components, has on the environment or its constituent elements. It may be positive or negative, direct or indirect, cumulative or non-cumulative, reversible or irreversible, extensive or limited, among other characteristics. It differs from environmental damage (daño ambiental) in terms of the extent and point in time at which the environmental impact is assessed through an ex ante process, so that prevention, mitigation, and compensation measures may be considered in order to reduce its effects on the environment.” This environmental impact must, of course, be measured, which is accomplished through the various instruments established by the legal regulations themselves, including environmental impact studies and environmental viability licenses (licencias de viabilidad ambiental).

In this regard, subsection 37 of Article 3 of the cited regulations defines the Environmental Impact Assessment (EIA) as the scientific and technical administrative procedure that makes it possible to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making. In general, the Environmental Impact Assessment encompasses three essential constituent phases: a) first, the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial, EAI); b) second, the preparation of the Environmental Impact Study or any other applicable environmental assessment instruments; and c) third, the Environmental Oversight and Monitoring (Control y Seguimiento ambiental) of the activity, work, or project through the established environmental commitments (compromisos ambientales). For its part, Article 7, subsection 18, of the Ley de Biodiversidad defines environmental impact studies as follows: “A scientific and technical procedure that makes it possible to identify and predict the effects that a specific action or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making.

It includes the specific effects, their overall assessment, the alternatives providing the greatest environmental benefit, a program to control and minimize negative effects, a monitoring program, a restoration program, and an environmental compliance guarantee (garantía de cumplimiento ambiental).” It follows from the foregoing that an environmental license or environmental viability, as stated in subsection 63 of Article 3 of the aforementioned regulations, represents a moderate and acceptable state of harmony and balance between the development and implementation of a human work and its potential environmental impacts, on the one hand, and the environment of the geographic area where it is to be implemented, on the other. From an administrative and legal standpoint, it is the act approving the Environmental Impact Assessment process, whether at the initial-assessment stage, through the study itself, or through another impact document.

The implications of human works for the environment justify and require an assessment of that environmental impact. From this perspective, this collegiate body must refer to the provisions of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which states the following concerning that environmental assessment: “Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional del Ambiente created under this law. Its prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.” It bears emphasizing that this Court cannot deny the importance of this instrument for measuring the environmental impacts of human conduct.

Nevertheless, the development of these environmental measurement instruments has led to different types of studies depending on the type of human development contemplated. In the specific case of activities governed by Ley No. Placa20097, Article 21 of that same source states that the purpose of the hearing granted to MINAET is, among other things, to “...determine the type of study to be conducted...”. The foregoing means that the same type of study is not mandatory for every work to be carried out under the public-works concession system, with or without public services. The environmental authorities are the competent bodies for determining the appropriate type in each specific case. To that end, distinctions must be drawn among concepts that might be considered equivalent. As noted, environmental impact consists of the effects or consequences that an activity, work, or project, or any of its actions and components, has on the environment or its constituent elements—subsection 43 of Art. 3 of the cited decree—.

This impact may be potential environmental impact (impacto ambiental potencial, IAP), meaning the latent positive or negative environmental effect that the implementation of an activity, work, or project would have on the environment. It may be predetermined on the basis of the environmental impact generally caused by similar activities, works, or projects that are already in operation—subsection 44 of Art. 3 ejusdem—. For its part, the Environmental Impact Assessment (EIA) is the scientific and technical administrative procedure that makes it possible to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making—subsection 37 of Art. 3 ibidem—. This Assessment may, in turn, be a Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE): —An Environmental Impact Assessment process applied to policies, plans, and programs.

Given its characteristics and nature, this type of process may also be applied to projects of national, binational, or Central American regional importance, or pursuant to multilateral agreements, in accordance with the applicable regulations.—, (subsection 34 ibid), or an Initial Environmental Assessment (EAI): —A procedure for analyzing the environmental characteristics of an activity, work, or project in relation to its location in order to determine the significance of the environmental impact. It involves the submission of an environmental document signed by the developer, having the nature and scope of a sworn declaration (declaración jurada). Its analysis may result in the granting of environmental viability (license) or in making such viability conditional upon the submission of other EIA instruments.— (subsection 35 ibid.).

For its part, environmental viability (viabilidad ambiental, VLA) is the act approving the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA)—whether an initial assessment, an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA), or any other designation—and demonstrating an acceptable harmonization or balance, from the standpoint of environmental burden (carga ambiental), between the development and implementation of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographic area where it is intended to be implemented—subsection 63 of Art. 3 ibídem). This viability may be potential (VAP) and consists of the following: “It is the temporary environmental approval granted by Nombre141028 to those activities, works, or projects that conduct an Initial Environmental Assessment and still require the submission of other EIA documents to obtain definitive VLA.”—subsection 64 of Article 3 ejusdem.

Such analyses may be conducted through the EsIA, a technical EIA instrument whose purpose is to analyze the proposed activity, work, or project in relation to the environmental condition of the geographic area where it is proposed and, on that basis, to predict, identify, and assess the significant environmental impacts that certain actions may have on that environment, and to define the set of environmental measures (medidas ambientales) necessary for their prevention, correction, mitigation, or, failing that, compensation, in order to achieve the most harmonious and balanced possible integration of the proposed activity, work, or project into the environment where it will be located.—subsection 34 of the aforementioned Art. 3 ejusdem. In view of this plurality of concepts, section 21 of Ley No. 7762 provides that MINAET is the authority responsible for determining the type of study to be conducted.

XII.In this concession, as may be inferred from pages 1189-1191 of the principal case file, by Resolution No. Nombre141028 issued at 08 hours on 10 de febrero del 2009, SETENA ordered the following, insofar as relevant to this case: “FIRST: ... Likewise, Article 28 of that same body of regulations (referring to Decreto No. 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC), although addressing activities that must mandatorily submit an environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA), clearly provides that: ‘Those activities, works, or projects for which a specific law requires the preparation and approval of an Environmental Impact Study may alternatively comply with either of the following two procedures: 1. Completion of the Initial Environmental Assessment procedure (Evaluación Ambiental Inicial), by submitting the Environmental Assessment Document (Documento de Evaluación Ambiental, D1) to Nombre141028 in order to obtain potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial) and the terms of reference for preparing the EsIA.’ Finally, Article 29 again refers to Nombre141029 and to the possibility, and probably the obligation, of this Secretariat to grant it (...) It is clear that Nombre141029 would be granted as a logical consequence of verifying compliance with the initial requirements imposed by this Secretariat, which consist of correctly completing the D-1.

Once the VAP has been granted, the developer must be advised that it may not undertake any works until Definitive Environmental Viability (Viabilidad Ambiental Definitiva) has been granted, which would be the logical consequence of compliance with the terms of reference issued by this Authority, as well as the submission of any additional documentation or information.” Based on those reasons, it ordered: “FIRST: Potential Environmental Viability (VAP) is granted to the project so that it may undertake any preliminary procedures before banks or other public or private entities. The developer is advised that this grant confers no right whatsoever to undertake works of any kind until Definitive Environmental Viability has been issued, once it has provided the additional information or documentation required by this Secretariat. (...) SECOND: The Developer is hereby warned that, due to the characteristics of the project, for each phase or stage thereof it must complete the environmental impact assessment process (Evaluación del Impacto Ambiental) initiated by submitting the corresponding D1 form.

(...)” The petitioners specifically challenge the granting of the VAP, arguing that, given the scale of the project, a definitive EsIA should have been required. As a preliminary matter, in response to the arguments of the co-respondents, the national importance of a project, whether because it is intended to serve public interests or because of its priority within government plans, does not constitute an exemption from compliance with environmental regulations. Were that the case, it would suffice to declare a project to be of national interest in order to evade environmental assessments, in direct contravention of Article 50 of the Constitution, Article 17 of Ley No. 7554, Article 13 of Ley No. 6227/78, among numerous other provisions. Accordingly, regardless of that argument, every project or work must comply with environmental protection regulations in order to demonstrate its conformity with those standards.

During closing arguments, the representative of Nombre141024 contends, relying on the testimony of the expert witness Nombre141037, that Nombre141029 was based on other projects that are not the TCM. A Nombre141029 was granted to a vaguely defined project without knowing its particulars. The representative considers that it cannot serve as a basis for conducting the bidding process and that an EsIA should have been required. Studies not specific to the TCM were used. The RECOPE and Moín dredging projects were used, although those proceedings have nothing to do with the TCM, whose purpose is very different. The only instrument used was the D1 form, and, as reflected in several statements, the impacts were underestimated. The representative considers that the D1 procedure was improper and that an EIA should have been conducted directly. The following must be stated in resolving these arguments.

With respect to that VAP, none of the actions adjudicated in this judgment directly challenged the specific act of Nombre141028 granting the TCM project the aforementioned potential environmental viability. Among the claims asserted in the complaint and maintained at the single hearing, no request was made to invalidate SETENA’s acts. In any event, the claimant has failed to establish the alleged defects that would call into question the validity of the Nombre141029 resolution issued by the environmental authority. It should be noted that, in the reasoning section—second recital (considerando segundo)—Nombre141028 states that the application for the granting of this status complies with the applicable requirements and conditions. Ergo, it is incumbent upon the claimant to establish the grounds for nullity, which it has ultimately failed to do.

XIII.In this regard, this Court does not consider that the absence of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA), or, generally, of any instrument evidencing the existence of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), or, conclusively, proof of an environmental feasibility license (licencia de viabilidad ambiental, VLA), constitutes a violation of the protective framework governing environmental law or of the prior-analysis requirements established in section 21.1 of Ley No. 7762. Proper resolution of this dispute, insofar as this ecological variable is concerned, requires an understanding of the type of works project to be undertaken. From this perspective, it bears emphasizing that the challenged contract is a public-works concession with public services, a form of public contracting that, under the first section of Ley No. 7762, must be understood as an: “administrative contract whereby the Administration entrusts a third party, which may be a public, private, or mixed entity, with the design, planning, financing, construction, preservation, expansion, or repair of any public immovable property, as well as its operation, providing the services contemplated in the contract in exchange for payments collected from users of the works or beneficiaries of the service, or for consideration of any kind paid by the granting Administration.” In other words, as noted above, far from being a contracting method intended merely to procure the construction of public works, it involves a more complex management system that allows the design of the works—among the other activities mentioned in the provision—to be contracted.

It is a well-known and undisputed fact in these proceedings that the purpose of the contract resulting from international public tender 2009LI-000001-00200 included, precisely, the submission of a port-development design. The very title of the public tender makes this clear, as it is called the “Tender for the public-works concession for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the Puerto Moín Container Terminal.” The foregoing is decisive in the analysis of this issue. This Court is clear that works such as the TCM must have an EsIA and a final EIA; however, in cases such as this one, where the contract includes the infrastructure design, that requirement must be satisfied before construction begins and not necessarily before the public-tender procedure begins. This does not in any way infringe the right protected by section 50 of the Constitution; on the contrary, it seeks to align and harmonize public-works development with the environmental variable.

Nothing in Nombre141029 granted by Nombre141028 suggests that the concessionaire has administrative authorization to carry out construction works or activities. On the contrary, as explained, that instrument makes it possible to complete procedures before banking institutions or other public or private entities, but with the express warning that the instrument—potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial, VAP)—grants it no right to carry out works of any kind until Final Environmental Viability has been issued, once it complies with the additional information or documentation required by Nombre141028. This also follows from section 3, subsection 64, of Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, which defines the VAP. From this perspective, the design of the works is an essential input for assessing compliance with the environmental variable, since only then is the type of works intended to be developed known clearly and with certainty, together with the specific site and concrete actions required to build that infrastructure.

As the State correctly points out, if this were solely a public-works contract, the EsIA would be mandatory for the elementary reason that the design of the works would already have been finalized. That is not the case here, however, because a substantial and primary component of the contract is precisely the design of the port works. On this point, the procurement of the design is proposed in the tender specifications on the basis of the parameters and characteristics imposed by the Master Plan commissioned from Royal Haskoning, thus providing a conceptual-design framework. On that understanding, continuation of the procedures, having regard to the purpose of the contract, made it possible, as SETENA determined, to grant the VAP so that, once the specific design of the port works to be performed had been finalized at the technical-proposal level, the final EIA could then begin through the environmental-verification instrument determined by SETENA, thereby ensuring proper environmental protection.

In this respect, it is clear to this judicial panel that, logically and legally, the requirement of a final EIA in this specific case is conditioned on the existence of an already finalized design proposal prepared in accordance with the guidelines provided by the Master Plan. Along these lines, the expert witness (testigo-perito) Nombre30219, identity card number CED110938, stated that Nombre141029 is an instrument designed to address the particular circumstances of certain activities insofar as they need to advance through administrative procedures and cannot remain subject to the EIA, which requires an in-depth and detailed study. Likewise, that expert stated that the key element of the EsIA is that its purpose is not to generate a document to be sent to an institution for approval, but rather to measure the environmental impact of a design proposal, which must be supplemented with the design data; therefore, what is sought is an environmental design for the project.

He further clarified that some projects require an initial assessment and therefore obtain a Nombre141029 indicating that construction on the project may not begin and that it remains subject to a detailed EsIA. The project may begin construction activities only after obtaining approval of the EIA. The VAP was created for projects of this kind, allowing the administrative and financial phases to proceed, although conditioned on obtaining final viability once the EIA has been completed. This Court agrees with those statements because, in their essential respects, they are consistent with the rules governing environmental instruments established in the aforementioned Decreto No. 31849 and with this Court’s analysis and understanding of those rules. Even the expert witness offered by SINTRAJAP, Mr. Nombre141037, agreed in his testimony with the nature and purpose of the VAP, stating that this instrument is merely a preliminary procedure enabling subsequent studies to begin, which must be completed in order to obtain final viability.

Nombre141029 does not authorize the project to begin. That part of his testimony does not conflict with the foregoing. Now, in response to the CGR’s question as to how, if a project such as the TCM must have final environmental viability before it can begin, that viability could be incorporated into a project that includes both the design and construction of the works, the witness stated that instruments established by Nombre141028 exist. He likewise stated, in essence, that in such cases potential impacts are taken into account in the design. In this Chamber’s view, the foregoing shows that performance of the EIA requires a design that is by no means final. On the contrary, once the design has been prepared, and as Nombre141028 warned, before construction begins each phase must obtain proof of the VLA (environmental viability), without which no work may be performed. Once that project has been prepared, the observations made by the Environmental Administration become part of the project design, insofar as the project must be adapted to and harmonized with the observations and comments made by the competent authorities regarding environmental matters, culminating in a final, definitive design in which the environmental dimension is weighed.

This is a composite procedure in which construction-planning matters and the corresponding analysis of ecological impact are inseparably intertwined, including mitigation measures and the modifications that must be made to the design for it to be “environmentally friendly.” From this perspective, the granting of the VAP does not constitute a violation, because the final measurement of environmental impact is contingent on the existence of the final design; before then, the concessionaire may not carry out any kind of construction or works generally in the area. That approach was already incorporated into the contract, specifically in clause 5.3.3 and in clause 6.3.5, which governs mitigation and environmental risks. Accordingly, this Court reiterates that it does not call into question the overriding importance of the environmental variable. Nor does this judicial panel question the concerns raised by the petitioners regarding environmental impacts.

Nevertheless, in light of the foregoing, those claims are premature, insofar as such risks must be assessed when the design of the works is submitted and the verification procedure before MINAET is conducted. The primary commitment undertaken through the award of the challenged concession is precisely the preparation of the proposed design of the works, in accordance with the reference parameters provided by the granting Administration and consistent with the contractual provisions. Therefore, once that design is submitted to the competent administrative authorities, compliance with the full set of variables identified by the petitioners must be assessed, to the extent that, under the contractual provisions, the concessionaire must conduct the appropriate environmental study and incorporate the binding requirements communicated to it by the environmental authorities in due course. It is during that phase that the various claims of environmental harm raised must be assessed, including impacts on aquifers, proximity to Humedal Cariari, the need to penetrate the seabed to deepen access to the dock so as to accommodate vessels of greater capacity and size, and construction of an artificial island, among others.

It bears repeating that these matters are highly relevant to the environment and must therefore be considered in the analysis; however, that examination cannot be required at this stage of the procedure, when the design of the works is not yet available, since preparing that design is, once again, one of the initial phases in the performance of the contract. As stated, that assessment must include measurement of all aspects relating to the environment surrounding the area, to be considered at the appropriate procedural stage, with proper public disclosure and full access to appellate remedies. This is not a disregard of the duty to protect the environment, but rather a distinction and demarcation of the phase in which such measurement is technically and logically appropriate and necessary, since the impact on those biotic and abiotic elements can be determined only once a preliminary design exists.

Furthermore, the inputs used to grant the VAP are challenged. In this regard, the petitioners identify alleged deficiencies in form D1; however, they fail to disprove the propriety of granting the VAP.

In this regard, it is worth highlighting the testimony of the expert witness Nombre30219, called to analyze the environmental variable, who stated, in essence, the following regarding the function of this form: this form satisfies the requirement of submitting basic technical information so that Nombre141028 may ascertain the general conditions and fundamental characteristics of the project and determine whether it is potentially viable. The existence of defects in the D1 submitted does not affect the final determination of environmental viability (viabilidad ambiental). Indeed, pursuant to section 28.1 of Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, in cases involving construction projects governed by a special law for which an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) is required, the following is required: “Completion of the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial) procedure by submitting to Nombre141028 the Environmental Assessment Document (Documento de Evaluación Ambiental, D1) in order to obtain potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial, VAP) and the terms of reference for preparing the EsIA.” As that regulation indicates, the form in question serves to initiate the VAP procedure, which relieves Nombre141028 of verifying compliance with the requirements necessary to obtain that authorization for administrative procedures.

Ultimately, as noted, Nombre141028 found that those requirements had been met and, as a result, granted the aforementioned preliminary status. As to the applicable procedure, reference must be made to Annex II of Decreto 31849, which establishes the relevant guidelines. Although the form—issued as a sworn declaration (declaración jurada)—contains an assessment for each of the categories established therein, it is the Administration that assigns a final score determining the type of subsequent study to be conducted. At this point, it bears reiterating that the second point of the operative part (parte dispositiva) of Resolution No. Nombre141028, which grants Nombre141029 authorization for the TCM project, advises the developer that: “… due to the characteristics of the project, the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) process must be conducted for each phase or stage thereof, beginning with the submission of the corresponding D1 Form.” This demonstrates that the form must be specifically submitted at each stage of development in order to assess the project’s ecological variable. Consequently, the deficiencies identified do not render that resolution invalid.

XIV.On the duty to conduct the environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsiA) and the allocation of Nombre33221 environmental risk. In another vein, it is argued that the contract improperly required the concessionaire to conduct the environmental impact study. From the commencement of the bidding process (concurso), in the second part of the tender specifications (cartel), concerning the format of the concession agreement (contrato de concesión), clause 5.3.3 of the tender specifications, referring to the environmental license (licencia ambiental) (see reverse of page 3238 of the principal record), stipulated that, based on the decision granting the VAP, the concessionaire was required to obtain from Nombre141028 the decision granting final environmental viability (viabilidad ambiental definitiva) for the new container terminal. Similarly, tender condition 6.3.5 (appearing on the reverse of page 3241) states: “6.3.5 Environmental risks.

All environmental risks related to the construction, operation, environmental mitigation works (obras de mitigación ambiental), and maintenance of the TCM shall be borne by the Concessionaire, as governed by clause 6.3.1. Therefore, it must include in its bid the costs associated with addressing these risks; regulatory changes in this area that, after the bid-opening date, affect the economic and financial balance of the Contract shall be compensated by the Granting Administration (Administración concedente).” For its part, in the corresponding contract, under clause 5.3.3, the concessionaire assumes the obligation to obtain final environmental viability for the TCM. Similarly, clause 6.3.56 of the contract states: “All environmental risks related to the construction, operation, environmental mitigation works, and maintenance of the TCM shall be borne by the Concessionaire, as governed by clause 6.3.1.

Therefore, it must include in this concession agreement the costs associated with addressing these risks. With respect to regulatory changes in this area that are not contemplated and approved in the Environmental Impact Study and that exceed the contingency reserve (reserva de imprevistos) of 1% offered, the Concessionaire may request restoration of the economic balance as established in clause 6.4.3 of this chapter.” (Page 7664 of administrative expediente CNC -volume XIV-) Although section 21 of Ley No. 7762 states that “The Technical Secretariat of the National Concessions Council shall be responsible for carrying out the activities and studies necessary to prepare the concession bidding process...,” the fact remains that nothing prevents the burden of conducting such environmental-impact studies from being assigned to the concessionaire. Sections 59 and 66 of Ley No. 6227/78 admittedly establish that sovereign public powers (potestades públicas de imperio) may neither be waived nor transferred; however, this case does not involve a waiver of the exercise of those powers.

It concerns a contractual condition under which the contractor is made responsible for preparing the applications required to obtain the VAL (environmental viability (viabilidad ambiental)), given that, as stated, the contract includes the preparation of a design for the TCM. Accordingly, as a matter of logical consequence, this Tribunal does not see how that condition—first in the tender specifications and subsequently in the contract—could violate environmental legislation or result in nullity due to an alleged defect of lack of jurisdiction (vicio de incompetencia). In this type of public contract, nothing prevents responsibility for conducting such studies from being transferred to the concessionaire. It must be reiterated at this point that the purpose of this contract is not the construction of an already-designed public work, but rather the design, construction, financing, operation, and maintenance of port facilities, a matter that must be considered when assessing this type of claim.

Ultimately, even under the claimants’ line of argument, what matters is that this Tribunal safeguard and enforce the duty of every project, whether public or private, to comply with the body of environmental law (ordenamiento jurídico ambiental). The aforementioned clause does not waive compliance with this requirement; ultimately, the commitment is to conduct the corresponding study, submit it to MINAET for consideration, and obtain the VLA. To that end, the agreement even establishes a clause allocating environmental risks to the concessionaire, which provides that the environmental risk associated with the construction, operation, mitigation works, and maintenance of the works shall be assumed by the successful bidder (adjudicataria), which must submit a breakdown of the costs associated with addressing those risks. As can be seen, nothing negates the requirement to obtain environmental viability; accordingly, the challenged provision is not considered to cause any infringement of the framework governing public powers or environmental requirements.

Such risk-allocation provisions, insofar as they establish a contingency reserve of 1%, do not, as claimant Nombre141025 asserts, create an economic distortion in the contract. This is a precautionary condition of an economic nature intended to address any mitigation measures or actions that may become necessary to deal with the consequences of reducing or avoiding environmental impacts, within a framework of preventive protection. From that standpoint, the claimants have not demonstrated how the inclusion of a commitment to maintain a 1% reserve for environmental risks produces the alleged financial alteration of the contract; in any event, it bears reiterating that this mechanism is considered consistent with the pro natura principle (principio pro natura), insofar as it constitutes a reserve from which, should environmental mitigation measures prove necessary, the relevant financial resources may be provided.

Moreover, the allegation concerning a potential financial imbalance is generic and imprecise, because it does not specify how that effect could arise and is merely speculation unsupported by technical grounds. Nevertheless, it should be noted, consistent with decisions 998-98 and 6432-96, both of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), that the financial balance of the contract is a right of the contractor, additionally grounded in the wording of section 18 of Ley No. Placa1264 and section 17 of Ley No. 7762; this is a matter that must be assessed in each specific case, independently of issues such as the one raised here. Whether a financial distortion exists that unbalances the contract must be analyzed in each specific situation; in such a case, the causes of that distortion would have to be determined, because an adjustment is not warranted in every case, given that, in certain circumstances, the contractual-risk doctrine (teoría del álea contractualista) governs and the concessionaire must bear that risk, an issue that will not be addressed at this time.

Thus, that allegation lacks technical and legal support. Finally, with respect to this issue, the Constitutional Chamber itself has made clear that there is no irregularity whatsoever in granting a Nombre141029 or in assigning to the successful bidder the duty to obtain the VLA. Along these lines, in decision No. 2007-017409 at 16 hours 50 minutes on 28 de noviembre del 2007, citing Voto 2002-011046 at 09 hours 53 minutes on 22 de noviembre del 2002, that High Constitutional Tribunal stated, in relevant part: “The situation analyzed in the judgment partially transcribed above was reiterated in judgment number 2003-15227 at thirteen hours thirteen minutes on diecinueve de diciembre del dos mil tres and in judgment number 2004-01510 at eleven hours forty minutes on trece de febrero del dos mil cuatro; in both, the Chamber maintained the view that no infringement of or unlawful threat to constitutional Article 50 is apparent from the fact that the environmental impact study is not conducted before the public bidding process (licitación pública) begins and that the tender specifications place the obligation to undertake the environmental impact study on the successful bidder rather than on the bidder (oferente), as occurs in the specific matter at issue, the Chamber considering that, in any event, the environmental viability analysis would always be performed in accordance with the criteria and requirements established for each specific case by the National Environmental Technical Secretariat, which is the state body having jurisdiction over the matter.” This examination must conclude by reiterating the following: the duty and importance of having the final EIA for large-scale works of this kind is in no way denied.

However, given the type of contract, in which the design of the works is itself part of the public bidding process, that requirement is premature, because the environmental assessments can be performed using the preliminary design and, on a mandatory and binding basis, will then serve to modify or adjust the design project. Accordingly, the granting of Nombre141029 is not contrary to law but is instead the appropriate means of allowing the project to continue, without precluding the subsequent analysis proposed by the claimants, a phase during which the series of risks and concerns underlying their objections must be assessed publicly and openly. It must be recalled that Nombre141029 does not authorize the construction of any works or any specific acts beyond administrative procedures before financial institutions or public administrative bodies participating in the process for obtaining the requisite authorizations or approvals needed for the procedure to continue.

Therefore, this does not constitute a violation of environmental rules but, precisely, compliance with them within a framework that anticipates and safeguards environmental interests and in no way disregards their importance, since all actions taken are directed toward ensuring that, ultimately, the aforementioned VLA is obtained before any actions begin. Consequently, this claim must be dismissed.

XV.Regarding the technical feasibility study (estudio de factibilidad técnica). On this issue, the petitioner Nombre141025 argues, under a first thematic heading, that there is no economic feasibility study (estudio de factibilidad económica) for the project and no complete clarity as to what will be built, which she considers an impediment to potential bidders’ interest in participating. She considers it essential to have an input that makes it possible to determine the project’s viability and costs and that is reasonable, current, sufficient, complete, and credible. What exists is a master plan prepared by Royal Haskoning that serves as a guide, since it is not specific. The cost projections in that plan are not current and are general. She alleges a violation of the principle of separation of functions (principio de distribución de funciones), insofar as the State commissions a private third party to design, build, and operate the project.

The principle of selecting the best bid (principio de selección a la mejor oferta) must be protected. In a public-works concession (concesión de obra pública), the Administration must not be merely a purchaser of financed assets; therefore, the feasibility study is necessary. She states that there is no reasoned act supported by scientific and technical grounds for opening the bidding process. In the absence of an economic feasibility study, it is impossible to know whether the project is self-financing. Projected demand cannot be guaranteed, and there is therefore a significant risk of financial imbalance (desequilibrio financiero), which could lead to prohibitive rates. She states that a feasibility study must address the social impacts in the geographic area of influence, which Nombre141027’s study does not do. Analysis of the allegations on this point. In this regard, the following should be noted.

For purposes of international public bidding process (licitación pública internacional) 2009LI-000001-0200, on 15 de enero del 2009, CNC and JAPDEVA entered into an interinstitutional management agreement (convenio de gestión inter-institucional) aimed at coordinating the processing of concession procedures for works and services of common interest (folio 735 of the bidding record), essentially because Nombre141024 had jurisdiction to provide port services on the Atlantic coast, as assigned by Ley No. 5337. As a result of this agreement, related technical, legal, environmental, and financial studies could be conducted, in general, for the formulation of projects, as could the preparation of all documentation required to support a bidding process (see folios 731-735 of the bidding record). From this perspective, the agreement provides the legal basis for concluding, for purposes of section 129 of Ley No. Placa1975, that the coordination undertaken to commission the technical studies ultimately prepared by Royal Haskoning was carried out by the concession-granting Administration (administración concedente), insofar as, as will be seen below, that engagement was arranged by Nombre141024.

That said, regarding the sequence of grievances asserted by the petitioner, it bears repeating that her allegations are directed against the bidding specifications (normas cartelarias), without her having established that she challenged them at the appropriate time pursuant to artículo 34 of Ley No. 7662 in relation to 82 of the Ley de Contratación Administrativa; the aforementioned principle of preclusion (principio de preclusión) therefore applies to these allegations. In any event, it should be noted that the petitioner’s argument also fails on the merits. Indeed, contrary to the petitioners’ assertions, this Court considers that the Master Plan prepared by Royal Haskoning is far from being merely a project profile and contains, in all material respects, all the inputs necessary for it to qualify as a feasibility study forming the basis of the TCM project. This Court’s analysis and reading of the cited Master Plan, taking into account the various components that an economic feasibility study must include according to general theory, lead it to conclude, as the co-defendants assert, that although this document is not formally entitled an “Economic Feasibility Study,” it constitutes an input incorporating analysis and details concerning a body of data and information that objectively and effectively enables potential interested parties to assess the predictability of the proposed business’s sufficiency and profitability.

In this Chamber’s judgment, that report contains the details necessary for parties interested in participating in the public bidding process at issue to determine whether participation was appropriate and to assess the technical and financial content of any bids (plicas concursales) they might submit. First, regarding the currency and relevance of the data used in that report (the master plan), although the assessment dates from 2008, it has been established that, in response to various observations made by interested parties in the referenced bidding process and considering the date of the data evaluated by Royal Haskoning in that report, in 2010 that company was asked to update the projected-demand data. The CNC substantially relied on that information to adjust and update the rate model submitted to ARESEP. This is documented in official communications 0395 (DTS-OF-380-10) and 445 (DTS-OF-0432-10), both dated 12 y 23 de marzo del 2010, addressed to that Regulatory Authority.

This appears at folios 1446-2466 of the CNC administrative record. This update led to the changes approved by the CNC in agreement 7 of ordinary session No. 06-2010 of 11 de marzo del 2010, which were subsequently brought to the bidders’ attention and publicized, as shown by folio 2444 of the CNC administrative record. Returning to the usefulness of the Master Plan as a financial feasibility study (estudio de factibilidad financiera), it should be emphasized that studies of this type are far from being a means of guaranteeing a revenue stream. It should be recalled that every administrative contract (contrato administrativo) of this nature incorporates the variable of contractual risk (riesgo contractual), which in this case is allocated between the parties. The concession grantor (concedente) cannot guarantee the business’s profitability in every case, particularly where the rate of return from the activities is associated with and tied to the efficiency framework governing the provision of the delegated service.

The opposite approach—that is, establishing a guaranteed level of profit irrespective of how the contract is performed—could discourage efficiency, without prejudice to an analysis of the contract’s financial equilibrium (equilibrio financiero del contrato), which, it bears repeating, must be assessed in each particular case. Indeed, clause 3.2 of the bidding specifications (cartel de licitación) states: “Potential bidders shall be solely responsible for conducting their own analyses and evaluations of the bidding rules and of the Concession’s potential revenue, profits, and expenses, as well as for inspecting the area in which the works covered by the concession and operation will be carried out and assessing any other elements necessary to decide whether to submit a formal bid in the competition and execute the Contract if selected as the Successful Bidder.” -folio 3209 of the principal record-.

This is not an uncertainty clause (cláusula de incerteza) that undermines the principles of transparency, efficiency, and openness—or plurality—of participation, but rather an instruction to measure economic feasibility and sufficiency in order to weigh the risk inherent in the proposed business and, on the basis of the inputs provided, decide whether to enter the procedure by submitting the corresponding bid. Indeed, clause 6.2, second paragraph, of the concession agreement (contrato de concesión) (folio 7666 of the CNC administrative record) clearly states that the preliminary concession studies conducted by the Administration are informational and advisory in nature and therefore may not be treated as a frame of reference for the concessionaire’s possible future activity; accordingly, the concession grantor assumes no responsibility for the information contained in those studies. In analyzing the evidence brought into the proceeding under the principle of reasoned sound judgment (principio de la sana crítica racional) -arts. 82 y 85 CPCA, 330 del Código Procesal Civil-, this Court considers, based on the documentary evidence and its examination of the expert-witness testimony (testimonial pericial), that it may be concluded that the information presented in the procurement procedure was sufficient to provide potential bidders with financial-feasibility information enabling them to decide whether to submit bids.

Regarding the structure of a financial feasibility study, Mr. Nombre141038, identification card number CED110939, the expert witness (testigo-perito) presented by CANABA, stated in substance that studies of this type must include the following components: they must be definitive, based on actual data, credible, and objective; they must seek to generate their own timely, actual, and current data and information; they must be progressively validated through consultations, surveys, market studies, and actual data; they must include details and analysis of revenues and expenses; they must evaluate NPV (net present value) (VAN, valor actual neto)-IRR (internal rate of return) (TIR, tasa interna de retorno) and interest rates; and, finally, they must demonstrate technical, economic, legal, political, managerial, and environmental viability. Apart from his conclusions that the Master Plan is not a financial feasibility study, that structure essentially corresponds to the structure identified by the expert witness presented by APM Terminals, namely Mr.

Nombre5836, an economist and Honduran national, international mission card 6412, passport c-719562. During the qualification phase, it was stated that Mr. Nombre141039 is an economist with a master’s degree in economics and project administration who works for the Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) and directs its development-management program. He is certified in Project Management—technical and professional management—under the European IPMA approach. ICAP assists governments in training human resources. His areas of expertise include Project Finance. On the specific issue, after a detailed evaluation of the expert-witness evidence, this panel concludes that the components of studies of this type, according to Mr. Nombre141038’s extensive academic opinion, correspond in all material respects to those identified by Mr. Nombre141039, who stated in this regard that, in his opinion, the information provided in the master plan was suitable for anyone wishing to participate in the bidding process.

He supported this conclusion by clarifying what should be understood as a feasibility study, warning that a failure to understand such a study could lead to erroneous opinions. In that connection, he proceeded to explain what a feasibility study is and described its components as follows: Chapter 1. It must contain the minimum documentation or information required in the project-identification chapter. This section must contain information concerning background, the project proposal, criteria, and components. Chapter 2. Market study (estudio de mercado). It must address demand, competition, rates, prices, and matters related to market-entry strategies. Chapter 3. Technical study (estudio técnico). This content is referred to as the formulation of a project proposal. But it must also contain other chapters. Chapter 4. Financial evaluation of the project (evaluación financiera del proyecto).

Chapter 5. Economic and social study (estudio económico y social). Chapter 6. Environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental). In this particular case, it must include a chapter on legal matters (Chapter 7). As can be seen, both experts’ accounts are consistent regarding the minimum content of a financial feasibility study, with Mr. Nombre141039’s description being even more extensive than that given by Mr. Nombre141040. Now, regarding the specific question of whether the Master Plan contains information from a feasibility study, Mr. Nombre141038 stated that, in his opinion, that report was not a study of the type requested.

It found that the master plan (Plan maestro) is a diagnostic assessment that establishes, in general terms, the course of action to be followed and identifies possible paths. It provides general data from secondary sources and offers ideas for subsequent development. On the central issue, it concluded that the Master Plan is not a feasibility study (estudio de factibilidad); demand and traffic data have been improved, but were not available at the beginning of the process; and the project is larger in scale than necessary. It was necessary to review the concessionaire’s submissions regarding the need for the project. Risks, such as environmental risk, are transferred to the concessionaire, while uncertainty is passed on through the rates. It asserted that the higher cost reflected in the rates is passed on to consumers of freight services.

XVI.For his part, the expert professional Nombre141039 stated regarding this same question, after conducting his analysis of the documentation reviewed, namely, the Master Plan, that among the documents reviewed he found information concerning a feasibility study: the document reviewed refers to a master plan, but it shows that most of the information from a feasibility study is contained therein, not in the specified format, but throughout the document. On this point, Mr. Nombre141039 highlighted the location of each component of a feasibility study within the aforementioned Master Plan, as follows: Chap. 1: Pages 27-34: conceptual aspects; 35-41: project alternatives; 44-49: criteria and grounds for the best alternative; 50-53: project components, which, in the case of the plan, concern the development of the project phases. Chap. 2: Demand analysis, 2-22, and appendix No. 2 containing demand projections.

Page 106, rate analysis. Market strategies, p. 123. Chap. 3: 107-117, development of the project components; 54-58, technical aspects of the proposal; appendix 7, plans necessary for the construction of physical works. Chap. 4: the document addresses operating costs, investment costs—broken down by item—revenues, and project profitability indicators. Financial indicators: profitability of 14%. Chap. 5: it includes an economic and social assessment. A method comparing the situation with and without the project is used. It concludes that the project is profitable from the country’s socioeconomic standpoint. Chap. 6: these matters are not incorporated into the plan but are contained in appended documents. The same applies to the project’s legal aspects. When questioned regarding his expert opinion, he stated that, from the standpoint of potential bidders, the master plan would serve as a basis for deciding whether or not to participate: its content is highly significant for making a decision.

He asserted that this breakdown contains the entire cost structure for a company wishing to participate, that the investment by phase is clear, that profitability is clear, and that it also contains a market study. In light of this evidence, it is found that the detailed information provided in the master plan does indeed contain the basic information of a financial feasibility study, thereby safeguarding the right to information that enables any interested party to analyze whether the business proposed under the TCM bidding process is attractive—profitable—and thus decide whether to participate in the tender. A review of the content of the Master Plan, compared with the testimony of Mr. Nombre141039, makes it possible to determine that the components mentioned by this expert witness are indeed addressed on the pages of the Master Plan that were identified. A comparison of the references and content of the aforementioned Plan is sufficient for this purpose.

A study of the data provided therein enables this Court to conclude that the components analyzed in each section cover the variables set forth above for the basic structure of a financial feasibility study. It should be noted that the objection raised by the professional Nombre141038 concerns not the content, but rather the quality of the information provided. That expert’s conclusions focus on preferences regarding the methods and decision-making concerning the project. By way of simple reference, one of his conclusions was that the project was larger in scale than necessary and that the concessionaire’s submissions concerning the need for the project required review. This is an issue pertaining to the management system adopted and to the characteristics of the project itself, rather than to whether the information contained in the master plan did or did not allow potential bidders to determine whether the project was financially viable.

It bears emphasizing that the credibility this Court accords to Mr. Nombre141039’s opinion is unrelated to APM Terminals’ attempt to discredit the expert Nombre141038; rather, it is based on its consideration of that testimonial evidence together with the documentary evidence reviewed, specifically the Master Plan itself and its content. Once again, analysis of the Master Plan provides a range of information related to the financial viability of the project itself. That document contains analyses of background information; cargo forecasts; port-development and master-plan strategies; the presentation of various alternatives, with an analysis of all aspects involved in the matter (nautical, economic, social, and environmental); the various phases proposed for the development of Puerto Moín; analyses of the requirements for container handling, cargo handling at the dock, dock operations, and phase development; all equipment and works required to provide all services; a study of the concession process and port-management models; designs; and financial and economic analyses, all accompanied by a total of six appendices (layout alternatives, traffic projections, operational analysis, cost estimates, revenue projections, financial analysis, and plans).

This may be seen at folios 275-542, 2531-2795 of the court record—both references contain the same master plan. Moreover, within this framework, it should be noted that this is an international bidding process whose subject matter involves complex projects, which supports the conclusion that, as a matter of principle, participation would be feasible for companies possessing a certain degree of knowledge of the port market and, therefore, the requisite technical capacity to analyze the project’s economic sufficiency. This is consistent with condition 3.2 of the bidding specifications referred to ut supra. In any event, the data supplied by the Master Plan were not only updated as described, but were also supplemented with information that led to the review and updating of the original estimates submitted to Nombre628 for the rate and service-quality consultation proceeding. Accordingly, this Court reiterates its view that the plaintiffs’ allegations in this regard seek to contradict a study containing the information necessary to serve as the financial-feasibility benchmark established by sections 9 and 21 of Ley No. 7762.

XVII.On the other hand, the allegation that the principle of separation of functions (principio de distribución de funciones) was violated through the purported delegation or assignment to a third party of the project’s design, construction, and operation is not persuasive. As already explained, the public works concession contract (contrato de concesión de obra pública) governed by section 1 of Ley No. 7662 permits the contracting of the design, planning, financing, construction, preservation, expansion, or repair of any public real property and, in the case of the arrangement incorporating the assignment of public services, the operation of those works. Contrary to what the petitioner appears to allege, this does not entail relinquishing the exercise of public powers—whether constitutionally or legally assigned—but rather entering into a legally valid and viable administrative contract (contrato administrativo) intended to establish a model for procuring goods and/or services to serve the public interest.

The importance of this mechanism as an instrument for supplying goods and services to Public Administrations is beyond dispute. Nevertheless, this model does not even remotely entail relinquishing the exercise of public authority. To understand otherwise would render inadmissible the mechanisms for issuing administrative authorizations (habilitaciones administrativas) for the delegated provision of public services, or for private or personal uses of public-domain property (bienes demaniales), an interpretation that plainly has no place within this Court’s understanding of the government procurement regime (régimen de la contratación administrativa). Indeed, section 121 subsection 14 of the Constitution (Carta Magna) states with complete clarity that concession agreements may be entered into with respect to certain types of public property, as well as that special arrangements may be established by prior formal statute in other circumstances.

Regarding the delegated provision of public services, the government procurement regime itself, which has a constitutional basis (182 of the Carta Magna) and whose constitutional foundation has been recognized by the Constitutional Court in the well-known judgment 998-98, supports the validity of mechanisms for assigning the provision of public services (cesión prestacional de servicios públicos). The statutory framework of norma No. 7762 precisely conforms to those requirements and to that model established by the Costa Rican State. As to the particular arrangement governed and specified by that law, it cannot be said to constitute a relinquishment of public authority; rather, it is the procurement of various services to accomplish the construction, design, maintenance, financing, operation, and maintenance of a container-port facility on the Vertiente Atlántica. The very subject matter of the contract dispels from the outset any possible doubt concerning ownership of the works and the service and the vesting of public authority.

Simply reading and understanding this type of contract and its rationale within the framework of Article 1 of Ley No. 7762 resolves any doubt on the matter, and the allegation is therefore inadmissible at the threshold. Indeed, among the obligations of the grantor (concedente), Article 16 subsection a of Ley No. 7762 includes the duty to “Permanently supervise all construction and operation of concessioned works and services, in accordance with the works construction and maintenance program or the service regulations, and pursuant to the tender specifications and the concession agreement,” which demonstrates ownership of the works. Furthermore, section 15 subsection b ibídem presupposes the right to take back the works or concession on public-interest grounds. Put more simply, the very concept of a concession (concesión) entails granting a right of operation, but never transferring ownership of the works or the right itself; upon expiration of the contract term, it is recovered by the granting Administration.

Regarding expiration of the contract and the procedure for recovering it, see contractual conditions 18.3.2 and 18.3.3, appearing at folios 7569-7570 of the CNC administrative record, or at folios 121 and 122 of the contract. In short, no public asset is transferred; instead, a temporary operating right is granted, subject to a special statutory and contractual regime. For greater clarity, it is sufficient to refer to the Constitutional Court’s statement in vote No. 1996-03451 of 15 hours 33 minutes on 09 de julio de 1996, which addressed the disputed issue as follows: “b.- the concession.- Through a public-service concession, the State meets general needs by availing itself of the voluntary cooperation of private parties in providing public services. Under a public-service concession contract (contrato de concesión de servicio público), a person—whether an individual or legal entity—is entrusted, for a specified period, with organizing and operating a particular public service.

The concessionaire (concesionario) carries out that task at its own risk and expense, receiving the corresponding compensation for its work, which may consist of the price or rates paid by users, subsidies or guarantees paid by the State, or both. The concessionaire remains subject to the oversight inherent in every administrative contract; that is, it is permanently subject to State supervision because a public interest is always involved in this type of contract. The concessionaire is bound to the Public Administration as a co-contracting party and also enters into a relationship with the users in whose interest the concession was granted. Under this type of contract, the concessionaire holds a perfected and declared subjective right (derecho subjetivo perfecto y declarado); that is, it acquires a property right (derecho patrimonial) within the constitutional meaning of that term, because the granting of a public-service concession formalizes an administrative contract in the strict sense.

It should be clarified that the right to operate the public service granted to private parties cannot be transferred because that activity remains public and is therefore subject to its essential legal regime. The concessionaire must be afforded a reasonable term in which to undertake the activity concerned; thus, by definition, indefinite or short terms are excluded from concessions and are instead characteristic of permits, which, as stated, may be revoked at any time. Furthermore, it should be noted that a concession belongs to the category of administrative contracts that legal scholarship calls ‘collaboration’ contracts, and its duration is temporary, but it must extend for a period that reasonably permits amortization of the capital invested and the concessionaire’s realization of an adequate profit.” Along the same lines, see judgment No. 2003-14606 of 12 hours 30 minutes on 12 de diciembre del 2003, which explained the distinction between privatization of services and the public-service concession regime in the following terms: “From another standpoint, the privatization of public services—that is, the definitive transfer of ownership and their exercise to persons governed by private law—must not be confused with their indirect management by a public entity through a concessionaire, since, in the latter situation, the granting Administration retains ownership of the service and of the public-domain assets needed for its effective provision and merely transfers temporarily to the concessionaire the exercise of certain powers for managing the service—with or without infrastructure—or constructing works that will remain publicly owned (Article 121, subsection 14, of the Constitución Política and Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos).” Moreover, this Court does not accept the allegation that the design of the works has been entirely assigned to another party, leaving the public uncertain as to what will be built.

It is sufficient in that regard to refer to the repeatedly mentioned Plan Maestro, which provides guidelines and parameters for the works to be built; these must be taken into consideration in preparing the contracted design, which must in any event be approved by the technical counterpart before the contractual construction stage may proceed. Ergo, this is not a relinquishment of the exercise of public authority, which is both a power and a duty (poder-deber); rather, recourse has been had to a legally valid contractual mechanism that, in this specific case, the granting Administration considered suitable for fulfilling its public-works construction program. If the claimants believe that the State itself, broadly understood, should construct the works and operate the TCM project, that is a normative debate concerning the management model for port services. That preference, however, does not per se negate the validity of the contract challenged in this matter, where the technical inadequacy of the project has not been established in accordance with sections 15, 16, 160 of Ley No. 6227/78.

Annulment of that contract on grounds of invalidity due to its purported violation of technical requirements is unwarranted because, within the framework of the allegations stated, the claimant has failed to establish either the alleged deficiency in the information or any improper assignment to a third party of the development of the TCM project, which encompasses the design, construction, financing, operation, and maintenance of those works. To reiterate, this involves the use of a contractual arrangement that is legally and constitutionally permissible. Furthermore, in this Court’s view, the claimants’ concern about a possible cost-overrun risk resulting from the absence of a final design for the works is not persuasive. First, as previously stated, the adopted Plan Maestro and the rules of the public tender (concurso público) contain parameters for the design to be proposed by the successful bidder, so the project is not wholly disconnected from public intentions or projections concerning the development of the works, as appears to be alleged.

In any event, before proceeding with the various stages of the procedure, the granting Administration must supervise, with the rigor required for contracts of this kind, proper performance of the commitments undertaken and the conformity of the contractor’s various actions with the pre-established parameters, in order to assess and verify that the public interest embodied in the TCM is being properly served. It should also be noted that Chapter 6 of the contract governs risks under the agreement. In this regard, attention should be drawn to clause 6.3.1 concerning risks associated with the design and construction of the works (folio 7665 of the CNC administrative record), from which it follows that the investment and construction costs stated in the bid are recognized within the “ceiling” rate—that is, the maximum rate—an issue in which ARESEP participated. Accordingly, any costs exceeding those projected are matters that, pursuant to the aforementioned contractual condition, must be included as risks borne by the contractor when formulating its technical, financial, and design proposal.

From this standpoint, therefore, Nombre141025’s allegations that there can be no assurance that the TCM project will be self-financing are arbitrary and unsupported by evidence and consequently amount to mere subjective assessments. It should be noted that what is sought is the annulment of a technically complex public-procurement administrative procedure involving numerous financial, technical, and legal factors, among many other aspects. It is therefore insufficient merely to allege purported defects without providing reliable evidence that would permit a serious analysis of those components.

Contrary to the claim made by the petitioners, the information base required for participation existed before the proceeding was instituted and was expanded and updated with supplementary information disclosed to the parties during the proceeding—an aspect in which no irregularity is apparent. It should also be noted that the petitioner’s concern may be valid insofar as he states that, given uncertain market conditions, there can be no guarantee that projected demand will materialize. However, that speculation is part of the contractual risk (riesgo contractual) analyzed above, which, pursuant to clause 6.3 of the respective contract, must be assumed by the concessionaire (concesionario), specifically under contractual condition 6.3.6 concerning demand and commercial risks (riesgo de la demanda y comerciales), which literally states: “Demand and commercial risk, as well as projected growth thereof, shall be borne by the concessionaire”—folio 7664 of the CNC administrative record.

Potential variations in the particulars of demand are an inseparable risk in this type of service; hence the contractual establishment of a risk-assessment system (sistema de valoración de riesgos) that, in the event of disputes, must be weighed on a case-by-case basis. It should be recalled that the tender specifications (cartel) themselves advise bidders (clause 3.2) of their duty to conduct their own predictability studies. In these types of contracts, it bears repeating, certainty regarding future demand for the service is difficult to obtain, since multiple factors come into play, such as the terminal’s operational efficiency and production levels, among other considerations. The lengthy term contemplated for these types of contractual arrangements makes risk an inherent feature of the contract, directly allocated between the parties, and in view of which the contractor must, for the logical reasons already stated, assume part of that risk, since it is not feasible for the granting authority (concedente) to assure or guarantee specific levels of demand.

Nevertheless, even in the hypothetical event of demand distortions that render the contract excessively onerous (excesiva onerosidad) to the detriment of one party’s rights and in breach of the economic equilibrium (equilibrio económico) noted ut supra, clause 12.7 of the contract—folio 7625 of the CNC administrative record—establishes the procedure for restoring the contractual equilibrium (reequilibrio del contrato) in situations causing harm to the concessionaire; thus, as stated, the actions required to make that financial adjustment must be examined in each individual case. However, it cannot be said a priori that the contract is invalid because of the risk that rates may increase. The guidelines for allocating risk are set forth in the contract, as are the methods of rate adjustment (ajuste tarifario); consequently, the petitioner’s formulation does not permit the Court to undertake the proposed analysis, since his assertions are merely subjective assessments unsupported by tangible evidence that would enable this Court to conduct an in-depth analysis of this issue.

Mere speculation cannot provide technical grounds for declaring public acts null and void (nulidades de actos públicos); therefore, the objections raised cannot produce the outcome sought by the petitioner. Lastly, with respect to these arguments, the Court finds, in light of the foregoing, that the principle of plurality or open participation (principio de pluralidad o apertura participativa) was not impaired in this bidding procedure (procedimiento de licitación). The mere fact that only one bid was submitted in this international public tender (licitación pública internacional) cannot be regarded as evidence that the principle enshrined in Article 5 of the Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa)—free competition and equality—was frustrated or violated. The petitioners employ a syllogism premised on the proposition that equality in proceedings and free competition were violated because only one entity participated.

This is therefore an incomplete syllogism, essentially an enthymeme (entinema) (a truncated syllogism), which entails assuming an implicit premise from which a conclusion is drawn without establishing the factual basis that would justify it. The argument thus becomes an untenable fallacy because it rests on reasoning that reaches a conclusion without first establishing the grounds supporting it. Apart from the inference underlying the allegation (through incomplete or truncated consequential reasoning, it bears repeating), no specific reasons are given to substantiate a violation of the stated principle. Accordingly, the claim must be dismissed because the circumstance with which the alleged violation is purportedly associated remains mere conjecture, unsupported by sound and logical reasoning.

XVIII.Regarding project financing (project finance). Nombre141025 states that, in this type of financing arrangement, the operation’s basic security is the so-called cash flow, which is generated through operation of the concession. He states that, for this mechanism to be viable, it is necessary to know beforehand the degree of feasibility of the concession to be granted, as well as its weaknesses, a requirement that has not been met because no such studies containing sufficient information existed, as evidenced by the participation of only one bidder. The public decision to support the project on grounds of socioeconomic interest is not adequately justified, as the information provided in the Master Plan is sparse. He alleges that this financing method cannot be carried out solely on the basis of the State’s expectations. No tax-efficiency analysis of the financial model was conducted. He states that the control structure under the contract is very weak, because what is established is a concept or profile rather than a specific project.

The following should be noted in this regard. As stated, part of the purpose of the TCM procurement is to finance construction of the port works, which means that the concessionaire is responsible for seeking financing options for development of the public infrastructure. Clearly, the cash flows expected from operation of the service constitute the principal security for repayment of any loans that may be obtained to carry out the various activities involved in performing the subject matter of the contract. In this regard, first, it bears reiterating that, contrary to the claimant’s assertions, this Court finds that the procedure does contain financial-feasibility studies and information on demand projections and other relevant data that enable potential bidders to conduct their own analyses of the profitability of the proposed venture. This issue has already been analyzed ut supra, making it unnecessary to repeat what has already been discussed.

Again, the existence of only one bid cannot be used as grounds for maintaining that such an absence occurred in this case. In any event, the arguments presented by Nombre141025 on this issue appear, at first glance, counterproductive because, despite his concern regarding project financing, he acknowledges the concessionaire’s solvency and anticipates few problems in obtaining sources of financing for development of the works. It is clear, however, that before granting financing options, lending institutions must analyze the potential debtor’s risk and solvency before granting the respective options and disbursing the corresponding funds. The burden of obtaining financing for the design, construction, maintenance, and operation of the TCM therefore rests with the concessionaire. The project’s financial viability is an issue that has already been discussed and was weighed by APM Terminals when submitting its tender bid (plica concursal), thereby accepting the risk associated with this aspect.

Indeed, clause 6.3.4 transfers the contract’s financial risk to the concessionaire—folio 7664 of the CNC administrative record—a provision stating that this risk includes the financing terms it anticipated obtaining in its respective bid. In fact, under the tender specifications (cartel), each potential bidder must make its own estimates and structure its own financing arrangements. Note that the specifications do not impose any particular financing option; nevertheless, it bears reiterating that they assign the concessionaire both the duty to obtain financing and the risks associated with this financial support. Moreover, although the State could have chosen to contract first for the design of the works and subsequently for their construction and operation, this is again a matter of choosing among preferred management models. However, apart from the State representative’s observations concerning current trends in concessions for this type of project, the fact remains that reference must again be made to the first article of Ley No. 7762, which permits contracting not only for the design but also for the construction, operation, financing, and maintenance of this type of infrastructure.

This is a matter of programmatic policy whose validity the proponents of this action have failed to discredit. The claimants may not agree with the advisability of combining those activities within a single project, but, it bears emphasizing, this is ultimately a matter of choosing among the possible management models applicable to works of this type. This does not mean that the conformity of public actions with the legal system cannot be reviewed; nevertheless, the deficiencies identified by the claimant have failed to rebut the legitimacy of the granting authority’s actions. Consequently, whether international public tender 2009LI-000001-0200 qualifies as project financing is of little relevance in determining the lawfulness of the matter at issue, for the reasons stated. On a separate point, if the objection concerns the content of or manner in which the information relating to the feasibility studies was presented, that issue has already been addressed in an analysis concluding that those studies made it possible to decide whether or not to participate, while reiterating each bidder’s duty to conduct its own studies.

Certainly, among the options available for contracts of this type, the granting authority may choose to guarantee the concessionaire a minimum level of revenue—or demand, in this case—thereby assuming the risk; here, however, as stated, that risk was transferred to the concessionaire, reflecting the granting authority’s decision on that specific matter. During the tender procedure—and beforehand—interested parties were provided with cargo-projection data and a historical breakdown of the behavior of those movements. It should be emphasized that the claimant’s dispute concerns matters in the specifications that he did not challenge in a timely manner but that, in any event, do not exhibit the deficiencies alleged in his action. Nevertheless, during the presentation of expert-witness evidence (prueba testimonial pericial), extensive consideration was given to whether the information and studies provided during the tender procedure corresponded to the concept of project financing.

Accordingly, the CNC offered Mr. Nombre5836, whose particulars are stated above, as an expert witness. In support of the assertion that the TCM is financially feasible, enabling a bidder to weigh financing decisions, the witness stated, in essence, that every project must have a clearly established rate and include all investments, regardless of when they are made, as well as operating costs, company profit, and recovery of investment costs. On this subject, Nombre141025 asked the expert how revenue was estimated in the Master Plan if project financing is financed through future revenue, to which he responded—in essence—that the estimates are made using the cash flow from the amounts to be charged and are supported by demand. He clarified that the document includes demand estimates and projections. Regarding subsequent changes to that projected demand, as raised by Nombre141025 during cross-examination, he stated that whenever a study—of any kind—is conducted and any type of variable is projected, whether cargo, price, or production, those projections must be supported, and that the Master Plan contains a model supporting them.

He added that a project’s revenue, demand, and competition must be projected, and that the methods used are a matter for those who prepared the studies. Regarding the relevance of the time value of money in project financing, he stated that updating a financial flow accomplishes two things: it incorporates the investor’s return and takes into account whether the project can be accepted. It could not consist of bringing revenue forward and postponing investments. Assessment of this professional’s statements—opinions that, in this Court’s judgment, were not successfully rebutted—again demonstrates that the information supplied to the interested parties enabled decisions to be made in this tender procedure; accordingly, the principles and legal doctrines invoked by the claimants in this regard were not violated. This contention must therefore be rejected.

XIX.Regarding the allegation that the contract lacks economic and financial equilibrium (equilibrio económico-financiero). In another ground of complaint, the attorney-in-fact (apoderado) for Nombre141025 objects to the lack of financial harmony in the contract. He states that clause 6.2 of the bidding specifications (cartel) is illegal and absurd in providing that the preliminary studies are for informational purposes. He asserts that the contract equation (ecuación del contrato) is nothing more than a contractual mechanism intended to establish a balance between the contractor’s obligations, through the investments that the contractor must make, and the consideration (contraprestaciones) that the State must provide. He alleges that, in this case, those preliminary analyses are unavailable, since what was issued was a conceptual project without technical, environmental, or economic feasibility studies.

All of this causes costs to increase unnecessarily, and those costs would obviously have to be charged by the bidder in the event of an imbalance. This equilibrium must include the contractor’s contingencies, such as profit and financial capital. The contract proposal contained in “the bidding process” (la licitación) is not a bidding process for a well-defined project, but rather for one yet to be defined. With respect to the TMC, it is not known whether that financial equation is based on the project’s actual costs, because the State does not have an updated technical and economic feasibility study. He believes that the cost of construction, operation, and maintenance is lower than the amount estimated for setting the rate, a circumstance arising in “the bidding process” because the data, in addition to being inaccurate, date from 2008. Therefore, all users, as well as the country’s competitiveness, would be harmed by having to pay an excessive price for the service being provided.

This could result in the concessionaire (concesionario), having been assigned a rate in advance, making changes to the design and functionality of the project in order to reduce costs while nevertheless retaining the rate offered. He anticipates that the Costa Rican State could be sued and could be required to pay compensation for the loss and damage caused by the lost profits associated with the rate that was offered and accepted in the concession contract (contrato de concesión). Regarding those allegations, it should be noted at the outset and as a matter of principle that reasonable doubt may arise as to the standing (legitimación) of Nombre141025 and Nombre141024 to invoke a distortion in the equilibrium of the contract’s economic and financial equation. This is because it could be argued that the only party entitled to challenge such a distortion is precisely the concessionaire, for—or against—whom the rates for the TCM service are established.

From the standpoint of exercising a right to challenge an adjustment to the contract’s economic terms, that position would be technically correct if the intent were to declare an imbalance as a prerequisite for a rate adjustment aimed at restoring the agreed rates of return. Nevertheless, this Court considers that the applicants’ concern is directed not toward exercising a right that, as a matter of principle, would belong to the concessionaire—perhaps even exclusively—but toward the effects that this contractual aspect could have on the legal sphere of the potential users or recipients of the public service. From that perspective, this Court finds no defect in the claimant’s standing to bring the action (legitimación activa). The objection indeed falls within the context of possible economic adjustments to the contract through rates, or potentially through compensation—for claims of contractual public liability (responsabilidad pública contractual)—which, because of their economic impact on the service, would affect the project’s intended recipients.

In this type of concession contract, the service relationship (relación prestacional) must be understood as having three components. Although the granting Administration (Administración concedente) enters into a public contract with a delegated service provider—the concessionaire—so that, in cases such as this one, it designs, constructs, finances, operates, exploits, and maintains a container port terminal, the fact remains that this relationship is established to provide a public service intended for its users. The binding obligation (compromiso obligacional) certainly arises between the grantor and the concessionaire, but far from constituting a traditional contractual dyad, it consists of the delegation of a service whose recipients—and ultimately its underlying justification—are its users. Hence, as a consequence of the democratic principle, the domestic legal system establishes mechanisms for citizen or public participation in overseeing such contracts.

The framework of Ley No. 7593 (Ley ARESEP) regarding rate-adjustment proceedings demonstrates that synergy. It is therefore a triangular relationship because, ultimately, the delegated service is directed toward users, who pay a rate set in this case by the grantor—unlike other contracts in which that authority belongs to ARESEP—so that the concessionaire receives the compensation agreed upon in the contract. This characteristic is reflected in the contract’s purposive dimension, which seeks to satisfy the public interests of its intended recipients, to such an extent that improper provision of the service to those who receive the effects of the administrative transaction (negocio administrativo) may result in cancellation of the concession, its repossession, or application of the established penalty regime (régimen sancionatorio). In the specific case of Ley No. 7762, it may even be observed that, within Chapter III, Rights and Obligations of the Parties, Section III, Article 19, refers to users’ rights, making the aforementioned triangular relationship incontrovertible.

Accordingly, the CNC’s allegation that standing is lacking with respect to this issue is not accepted. Nonetheless, once again, the claimant’s arguments fail to articulate sound and specific objections concerning alleged defects in the procurement (contratación) that would justify its annulment. To that end, it is necessary to provide a few brief clarifications regarding the right at issue.

XX.On the right to the economic equilibrium of the contract (equilibrio económico del contrato). The legal framework governing administrative procurement (contratación administrativa) grants the successful bidder (adjudicatario) or contractor the right to the economic equilibrium of the contract. This right derives from the constitutional principle of the inviolability of property (intangibilidad patrimonial) (Articles 33, 45 y 50 of the Constitution) and is intended to maintain fairness in the distribution of contractual burdens, specifically with respect to the contract’s economic and financial aspects, seeking to ensure that the operator maintains the level of profitability initially agreed upon or, at the very least, that normal economic conditions persist. This equilibrium makes it possible, on the one hand, to afford the contractor a fair profit for providing a service, carrying out a project, or, in general, fulfilling the purpose for which it was retained.

In the case of transportation contracts, which are characterized as contracts involving successive performance (ejecución sucesiva), this level of financial soundness and economic fairness is essential to the proper performance of the agreed activity. An imbalance in the pricing structure of a service of this nature would entail a detriment to the operator’s financial interests, with the corresponding benefit accruing without legitimate cause to the granting or procuring Administration, because the remuneration for the activities concerned would be below the required financial equilibrium. Conversely, adjusting prices to a quantitative level higher than what is fair would result in unjust enrichment (enriquecimiento injustificado) of the contractor to the detriment of the public interest, because a price exceeding that which provides the agreed profit would be paid. A fair equilibrium therefore enables the activity to be carried out for the recipient’s benefit and the obligations undertaken under the contract to be fulfilled harmoniously.

Ultimately, when applicable, the price adjustment (ajuste de precios) is an expression of the duty to comply with what was agreed (Section 15 of the Ley de Contratación Administrativa); therefore, it is a duty of the Administration, not a discretionary power. That is, whenever the conditions justifying the price readjustment (reajuste de precios) arise, the Administration is required to order the increase in order to maintain the conditions originally agreed upon and thereby satisfy a right that the legislation itself grants to the contractor. That right is governed by Section 18 of the aforementioned Ley de Contratación Administrativa, which provides, in relevant part: “Article 18.- Maintenance of the economic equilibrium of the contract. Unless different parameters are expressly stipulated in the terms of the respective bidding documents (cartel), in contracts for works, services, and supplies with persons or companies in the construction industry, the Administration shall readjust prices, increasing or decreasing them when direct or indirect costs strictly related to the works, service, or supply vary, by applying mathematical equations based on official price and cost indices prepared by the Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

(...)” In the current context, this is further developed in Section 31 of the Regulations to that Law. As may be seen, the legislature proceeded from the primary right to price readjustment as a means of maintaining financial equilibrium in the contract. For these purposes, different forms of economic adjustment may be established in the respective bidding documents or in the contract itself—that is, economic updating of the contract through mechanisms agreed upon by the parties—provided that the rules already established are observed. Nevertheless, that economic equilibrium must be guaranteed when various causes occur that disrupt the contractual framework. Accordingly, the contracting Administration must ensure this balance when the destabilizing effect results from modifications that it has ordered to the contractual regime or from decisions that affect it directly or indirectly, as in the case of unilateral modifications, which constitute the so-called right of unilateral modification (ius variandi).

It must also be safeguarded against acts of other Administrations that affect contractual performance (act-of-government doctrine (teoría del hecho del príncipe)) or when unforeseeable causes arise that render the contract financially unsustainable (doctrine of unforeseeability (teoría de la imprevisibilidad)). Naturally, situations inherent in the ordinary risks and contingencies (riesgo o ventura) of the contracted activity would not qualify as grounds for price readjustment; under normal circumstances, the contractor must bear them because they form part of the risk (álea) inherent in any activity capable of economic exploitation. From that perspective, variations arising from circumstances that were foreseeable when the financial proposal was submitted are, in principle, not covered by the need for readjustment. Regarding the substance of the price-readjustment doctrine (teoría del reajuste de precios), the Sala Constitucional has issued significant decisions that address the subject in depth.

Among many others, in decision 6432-1998 at 10 horas 30 minutos on 4 de septiembre de 1998, it stated: “The readjustment of the contract price is identified with the principle of contract revision, so as to adapt it to the prevailing economic reality. This is accomplished through three distinct means recognized both by public-law doctrine and by the doctrine underlying our legal system: the rebus sic stantibus clause (cláusula rebus sic stántibus), the doctrine of imprévision (teoría de la imprevisión), and the doctrine of unjust enrichment (teoría del enriquecimiento injusto). The purpose of all three means is to introduce an element of fairness into the contractual relationship that can preserve harmony between the conflicting interests of the contracting parties, while maintaining the equivalence of the agreed performances and equality in the allocation of risks. The leading scholarship on administrative procurement agrees that recognizing price variations is not a power of the State but an obligation, because the impact of increased costs is a matter of public policy (orden público), as is everything relating to the recognition of the consequences arising from the doctrine of imprévision.

(...) In short, price readjustments do not constitute compensation that the State voluntarily recognizes and pays to the contractor; rather, they are a legal mechanism for restoring the obligation’s real value and the contract’s financial equilibrium, so that the amount previously agreed upon is paid—that is, full payment of the price—thereby preventing both harm to the contractor and unjust enrichment by the State.”

X XI.- Now, in the specific context of this matter, and in light of the allegations summarized above, the alleged deficiencies are not apparent. Indeed, the issue of whether a financial feasibility study exists has already been addressed extensively, making it unnecessary to address it again; reference must therefore be made to the discussion above. It must be noted, however, that the request to annul Clause 6.2 must be dismissed, as this is the logical consequence of the analysis that this Chamber has already set forth regarding the underlying issue. Furthermore, the matter of maintaining the economic equilibrium of the contract is addressed not only in Articles 17 and 40 of Ley No. Placa20097, but also in Chapter 12 of the contract (included in the respective bidding specifications (cartel)), entitled “MAINTENANCE OF THE CONTRACT’S ECONOMIC AND FINANCIAL EQUILIBRIUM.” Apart from the absence of the technical, economic, and environmental feasibility study, the claimants do not explain how the contract’s regulatory provisions could, to the detriment of potential users, undermine that economic equilibrium or what impact those distortions could have on the rates that users would theoretically be required to pay for container loading and unloading services at the port.

Beyond the foregoing, no substantive argument has been presented that would lead this Court to conclude that the contractual provisions’ treatment of the aforementioned financial equilibrium is unlawful, such that it might at least be inferred that the concessionaire enjoys an excessive advantage or that there is an objective risk capable of infringing the rights of TCM users. Once again, the challenge concerns a structure proposed during the bidding-specifications phase, even though Nombre141025 did not challenge that specific act after several rounds of objections. In this regard, reference is made to the discussion above concerning the procedural preclusion (preclusión) that now bars challenges to the terms of the bidding specifications, without prejudice to the analysis undertaken in this judgment with respect to each issue presented. It bears emphasizing that those same specifications, which were not timely challenged, require prospective bidders to prepare their own projections in order to determine whether the contract is sufficient and whether to participate.

This is not an absurd provision, as the petitioners contend, but rather concerns matters that, within the logic of the project as formulated by the granting authority, are inherent in the type of contract to be executed and the selected management model. Furthermore, this Court considers particularly relevant the State’s argument that, where a procurement includes the design of the works, it is not feasible to demand an estimate of the project’s actual costs. Indeed, because design is part of the contract, it makes no technical sense to require a projection of the project’s actual costs when, despite the existence of general plans concerning what the TCM is to be, there is still no final design—which, it should be recalled, must incorporate consideration of the environmental variable, as already discussed. The same applies to the allegation that the Master Plan’s data (2008) were outdated, since it has already been established that those data were subsequently adjusted by Royal Haskoning and were then considered again during the rate-setting proceedings for the opinion that ARESEP is required to issue concerning rates and service quality.

This matter will be discussed in detail infra. The claim that changes to the design of the works and reductions in costs would produce a larger profit margin is merely mentioned, without evidentiary or argumentative support; it must therefore be dismissed without further consideration as mere speculation. In any event, should it materialize, valid mechanisms exist to require a rate adjustment so as to honor the commitments undertaken and the agreed profitability while maintaining the same level of service quality and infrastructure, both qualitatively and quantitatively. Similarly, the allegation of potential administrative liability arising from economic disequilibrium is based on conjecture presented at such a level of abstraction that it warrants no further examination and must be rejected, since it is clear that the parties’ duties and rights entail the possibility of breaches that must be assessed in each specific case.

In any event, it bears repeating that, in such cases, regard must be had to the risk-allocation clauses, the right to economic equilibrium, and numerous other factors, because the distortion may well fall within the risks freely assumed. Regarding the correction of any potential disequilibrium in this case, it should be noted that, by Resolution No. RRG430-2010 of 11:00 a.m. on 22 de julio del 2010, Nombre628 established the parameters for rate adjustments and quality criteria. With respect to the adjustment parameters, it stated that, in the event of financial changes, the following would constitute valid adjustment mechanisms for rebalancing that equation: review or adjustment of rates; payment for economic and social development works in Limón; review or adjustment of the investment schedule; additional works or equipment at the port; or a combination of the foregoing. -folios 796-801 of the ARESEP administrative record (legajo administrativo)-.

It is therefore not feasible, ab initio, to speculate about future liabilities arising from economic disequilibrium and, on that basis, seek the annulment of the project when the contract contains clear provisions governing how potential imbalances in the economic-financial equation are to be addressed, as does the binding opinion issued by Nombre628, already mentioned above. Ergo, the allegation under review must be rejected.

XXII.Regarding the TCM tariff and the export volumes used to calculate it. On this issue, the complaint states that there can be no consistency among the price paid, the value of the works, and the services provided, due to the absence of updated economic feasibility studies (estudios de factibilidad económica) and determined construction costs. It adds that all economic factors must be taken into account, encompassing not only construction of the works but also their exploitation and operating costs. It states that this is not possible given the lack of studies. In the claimants’ view, at this time, the advisable course is a public works concession contract (contrato de concesión de obra pública) in which a tariff can be set using such data, which is not the case here. It challenges as entirely unrealistic the estimate in the Master Plan of growing export volumes of “Full Containers Vessels” through Puerto Moín.

It indicates that, for 2010, the Plan states that exports would amount to 129 million boxes of bananas, when the level for that year was 98 million. It presents a rising curve of banana exports of 138 million boxes for the year 2015 and 173 million boxes for the year 2030, which it considers unattainable. The Master Plan data are not taken from official entities, but rather from Ecuador, using data from 2003. It states that, while the study forecasts annual increases of 1.5%, the actual trend has been downward. It states that, based on the data from the last 5 years, the volume that the TCM would use is 45%. The growth figures are unattainable. It emphasizes that banana and pineapple volumes will be considerably lower than those used in the study; a 45% reduction in the volume passing through the dock is estimated, and the scale of the project must be adjusted in terms of investment and the phases to be developed.

It states that, when conducting demand projection studies such as the one included in the Nombre141027 master plan, it is customary to include, among other things: a) documentation and substantiation of the assumptions and the manner in which they affect the results; b) preparation of market research studies to support the figures; c) verification with experts that the projected figures are credible and defensible in the face of reasonable challenges. It criticizes the fact that the “bidding” specifications (cartel de “la licitación”) provide no substantiation for the first two points and that, as to the third, the sector was not consulted. In this regard, the following should be noted. On the one hand, the claimant’s allegations are based on the absence of the feasibility studies (estudios de factibilidad) required by sections 9 and 21 of Law No. 7762. It bears repeating that this issue has already been considered in previous portions of this judgment, making it unnecessary to reiterate or elaborate upon that matter.

Accordingly, the alleged nonexistence of those feasibility studies cannot constitute a valid basis for the defect alleged by the petitioners. As for the data contained in the Master Plan prepared for that purpose, they do indeed date from 2008. However, as has been repeatedly noted, those data were subsequently updated in light of the historical reality of the market and the public and notorious fact that the global economy was affected during that period. Those circumstances led to the updating of the data because of their impact on tariff setting (fijación tarifaria) and the project’s financial viability. This is established through review of the file concerning the tariff consultation submitted to ARESEP, expediente OT-367-2008. It is sufficient to observe that the tariff initially proposed in the specifications was $169 (ciento sesenta y nueve dólares de Estados Unidos de América), which had to be adjusted in light of those changes; that tariff was published in the specifications advertised in La Gaceta No. 5 del 08 de enero del 2010.

In view of that situation, the interested parties pointed out the differences between actual conditions and the Master Plan projections, and the granting authority commissioned Royal Haskoning to update those data. The record was then forwarded to Nombre628 for the tariff analysis (tariff structure). Indeed, through oficio DSET-OF-401-2009 del 18 de marzo del 2009, the CNC formally submitted to Nombre628 the tariff structure and adjustment parameters that would be incorporated into the TCM bidding specifications, as may be seen at folio 36 of the ARESEP administrative file. expediente OT-367-2008 (expediente ARESEP) was assigned to this proceeding. For those purposes, through oficio 122-RG-2009 del 01 de abril del 2009, ARESEP requested the required additional information, specifically including an electronic copy of the master plan, feasibility studies supporting the project’s viability, environmental feasibility (factibilidad ambiental), details of the tariffs to be incorporated, the tariff schedule (pliego tarifario), and the CNC decision initiating the proceeding (see folios 34-35 of expediente ARESEP).

The information was submitted, including a CD containing the Master Plan and the proposed tariff model. This is recorded at folios 7-33 of the ARESEP administrative file. By resolution No. RG-125-2009 del 20 de abril del 2009, that regulatory entity approved the project and stated that the specified tariffs were maximum prices. It further noted that the adjustment mechanisms apply to the awarded tariffs, not the approved tariffs, and that Nombre141029 has no right whatsoever to carry out any works. As a consequence of the CGR’s decision in acto R-DJ-008-2009 del 02 de julio del 2009 regarding challenges to the bidding specifications (recursos de objeción) filed by Nombre141024 and APM Terminals B.V, a comprehensive review of the specifications was conducted, as a result of which, through oficio 2295/DTS-OF-1424-2009, CNC requested a second opinion on the tariff structure, adjustment parameters, and service-quality assessment (folios 84-145 of expediente ARESEP).

Once again, through oficios 1346-DITRA-2009 y 1380-DITRA-2009/32128 de fechas 22 y 27 de octubre del 2009, Nombre628 requested information from CNC, which was submitted through oficio 2359/DST-OF-1488-09 del 26 de octubre del 2009 y 2385/DST-OF-1522-09 del 28 de octubre del 2009. By resolution No. RRG-10208-2009 de las 09 horas 15 minutos del 29 de octubre del 2009, the regulatory entity established a ceiling tariff (tarifa techo) of $169 per container (cargo service)—see folios 163-179 of the ARESEP administrative file. Subsequently, through oficio DST-OF-380-10 (0395) del 12 de marzo del 2010, a new tariff was requested based on an analysis of new demand projections and updated investment costs: the proposed tariff was $252. That request stated that it was based on updated demand figures in the tariff model. That oficio, appearing at folios 202-210 of the Nombre628 administrative file, states that the Nombre141027 study did not account for the economic contraction and therefore provides the following relevant data: the demand projection declined as a result of the global economic crisis; the updated value of the works raised or increased the project’s total amount to 948.7 million dollars ($948.700.000.00); the model developed maintains royalties of 17%; the projection scenario used in the RRG-10208-2009 reference model remains unchanged; the tariff for storing full containers after 2 grace days decreased from $5 to $1.5 per TEUS (40-foot container); the concession term is 35 years; and the internal rate of return (tasa interna de retorno, TIR) is 15%.

Based on those details, a cargo-service tariff of $252.00 (doscientos cincuenta y dos dólares) was proposed. That information was supplemented with inputs submitted to Nombre628 through oficio DST-OF-0432-10 (445) del 23 de marzo del 2010, which states that the TIR is 17.5% (folios 211-219 of the ARESEP administrative file). Likewise, through oficio DST-OF-380-10 (0395) del 12, the cargo-volume estimate and its comparison with the Royal Haskoning model for the TCM, prepared by ICICOR-Costa Rica S.A. de fecha 12 de enero del 2010, were submitted (folios 220-268 ibídem). By resolution No. RRG-255-2010 de las 15 horas 30 minutos del 05 de abril del 2010, Nombre628 established that, with an internal rate of return of 17.5%, the maximum cargo tariff per container would be $252.00 (doscientos cincuenta y dos dólares) (folios 286-293 of the ARESEP administrative file). Through oficio 902/DST-OF-673-2010 del 05 de julio del 2010, CNC requested a fourth opinion on the tariffs in accordance with resolución R-DJ-215-2010 de la CGR—folios 550-787 of the ARESEP administrative file.

That entity requested additional information on 12 de julio del 2010, and it was submitted on 15 de julio del 2010—folios 789, 791-792 of the ARESEP administrative file. Finally, by resolution No. RRG430-2010 de las 11 horas del 22 de julio del 2010, Nombre628 issued the final resolution setting the tariffs, adjustment parameters, and quality criteria. Regarding the adjustment parameters, it stated that, in the event of financial changes, the following would constitute valid adjustment mechanisms: review or adjustment of tariffs; payment for economic and social development works in Limón; review or adjustment of the investment schedule; additional works or equipment at the port; or a combination of the foregoing.—folios 796-801 ibídem. Ultimately, clause 11.8.2 of the concession contract established a cargo tariff of $223 (doscientos veintitrés dólares) per container—folio 7639 of expediente CNC.

XXIII.Based on that factual account, it is the opinion of this Tribunal that, although the position of the petitioners is respectable, it is ultimately not shared. Contrary to what the petitioner asserts, the data used to establish the rates applicable to the TCM were duly updated. It should be noted that, initially, as indicated, by Resolution No. RRG-10208-2009 at 09 hours 15 minutes on 29 de octubre del 2009, Nombre628 established a maximum rate of $169 per container, based on the informational inputs available as of that date, specifically the data contained in the Master Plan prepared by Nombre141027. However, in subsequent proceedings, those data were updated, taking into consideration matters such as the global economic crisis and its impact on projected demand, an increase in the estimated value of the works, the percentage of royalties, a reduction in the rate for storage of full containers after 2 days of grace, a concession period of 35 years, and the internal rate of return (IRR).

The details of those matters were set forth in the preceding section. It has also been noted that, by official letter DST-OF-380-10 (0395) del 12, the estimate of cargo volumes and its comparison with the Nombre141027 model for the TCM, prepared by ICICOR-Costa Rica S.A. and dated 12 de enero del 2010, were forwarded (folios 220-268 ibidem). This detailed report provides updated data under a comparative framework using the information supplied by the Master Plan and contains the following structure: scope of the study, background of port activity, comparison of volumes with the master plan, estimates of cargo volumes, cargo forecasts, imports, exports of bananas, pineapples, coffee, and other exports, as well as conclusions and recommendations. -folios 220-268 of the ARESEP administrative record-. These informational references were weighed by Nombre628 in the course of exercising its powers relating to the assessment of the tariff component of the TCM project.

At this point, attention should be drawn to the ruling made at the beginning of this judgment regarding ARESEP’s lack of standing as a respondent, since no specific act by it was challenged. Nevertheless, it must be stated that those data updates occurred as a consequence of requests, submitted through objections filed by the interested parties, to update the demand estimates, an issue that clearly affects the financial viability of the project. Hence, the maximum cargo rates were modified from $169 to $252, as recommended by ARESEP. The complex details of the procedure conducted before Nombre628 demonstrate that the regulatory body requested information from the CNC in order to have parameters enabling a technical definition of the tariff and quality-control aspects. Accordingly, the alleged deficiency of updated information is not evident. On the other hand, the petitioner—unlike in other parts of the complaint—accepts the public-works concession model involving public services, subject to the objective establishment of rates.

In this regard, it is alleged that the rates fail to account for construction, operation, and maintenance costs. However, this is merely an argument presented without any further mention of the specific financial and economic reasons supporting that conjecture. From this Tribunal’s review of the various acts issued during the tariff-consultation proceeding, the impropriety alleged by the petitioners is not apparent. This may be seen, by way of reference, in the supporting details attached to CNC official letter DSET-OF-401-2009 del 18 de marzo del 2009, through which the consultation at issue was submitted and which was accompanied by a document dated marzo del 2009 setting forth details of the justification for the tariff and quality-control structure submitted to ARESEP for its consideration. In that document, for example, section 1.2, “Technical Characteristics of the Project,” refers to the implementation of phases 2 and 3 of the Master Plan, relating to the development of the civil works specific to the TCM project—folio 41 of the ARESEP record-.

Section 1.7.2.1 refers to various circumstances or items that must be weighed in adjusting the economic and financial balance of the contract. In general, the complexity of the information considered for the tariff proposal may be inferred from the financial model, details of which appear in section 1.9 of the aforementioned CNC technical annex, which identifies, among others, the following reference parameters: concession period, maritime-traffic projections, estimated installed capacity, single port rate, estimates of investment and demand, rates and values defined for productivity, energy and fuel consumption, personnel expenses, weighting of equipment in terms of functionality relative to the demand to be served, expected productivity, and maintenance and operating costs. This may be seen at folios 59-60 of the Nombre628 administrative record. Thus, from this Tribunal’s perspective, the bias criticized by the petitioners has not been demonstrated.

Furthermore, this collegiate body does not share petitioner Nombre141025’s concern that establishing the rates requires knowledge of the value of the works, operating and maintenance costs, and the concessionaire’s compensation, in order to prevent only the value of the works from being charged. In this type of long-term contract, it is clear that the value of the infrastructure is amortized through payment of the rates, for which purpose the total investment cost, maintenance, costs, and profitability are spread across the tariff structure over the term of the concession. The grantor does not pay the value of those works before the concessionaire begins operations; rather, the works are financed by the concessionaire through credit options whose risk it assumes (clause 6.3.4 of the contract, “Financial Risks”), a cost that it subsequently incorporates into the unit rates. From this standpoint, the CNC is correct in stating that if resources are projected only for construction and not for maintenance and operation, the concessionaire is exposed to the imposition of contractual penalties, since the purpose of the contract is not limited to construction but also encompasses the latter two activities.

Likewise, the tariff structure does not allow costs inherent in the risks assumed by the contractor to be passed through or charged, an issue already addressed in previous sections of this judgment. In this regard, it is sufficient to refer to contractual provisions 6.3.1, 6.3.2, and 6.3.4, which address the transfer of risks to the concessionaire. Now, as to the details of the data and graphs submitted by CANABA, it is worth noting that they are based on the data provided by the Master Plan, without taking into account the updates already discussed. Therefore, they concern an input that does not reflect the latest data used by Nombre628 and the granting authority in this matter. Moreover, within the context of the updated data used in the tariff analysis, certain informational details are observed that closely approximate the data submitted by the petitioner. Nombre29630, at folio 295 of the administrative record, appears the attached “Table 2-3 Summary of the Export Forecast under the Medium Scenario (x1000 t),” section 2.3.1, which essentially establishes, for the medium scenario, the estimate of banana exports as of agosto del 2008, compared with the Tariff and Financial Viability Study, a study that reduced the demand estimate (initially 128,21 million) by an average of 18%; the estimated banana exports for 2010 according to the adjusted Master Plan amount to 105 million boxes.

Nevertheless, even considering the statistical differences projected by the data submitted by the petitioner, the fact remains that they fail to discredit the technical soundness of the calculations made by the various administrative bodies during the tariff-structure consultation phase.

XXIV.Regarding these matters, the witness testimony taken leads to the conclusion that those data were relevant and sufficient for performing the tariff calculations. In his testimony, Mr. Nombre141041, identity card number CED110940, presented by Nombre628 as an employee expert witness (testigo-funcionario-perito), and one of the officials responsible for addressing the consultation concerning the concession project as to the quality of the proposal, was asked about the details of the information and stated, in essence, that statistical information from Nombre141024 for the period from 1999 to 2011 was considered for purposes of the analysis. He stated that an analysis of cargo behavior by metric tons shows an increase, with a slight decline in cargo in 2008. The same occurred with container handling. The growth rate has not been particularly high. Indeed, when asked by the CNC whether tariff approval was conditional upon any requirement, the witness stated, in essence, that in those proceedings the information was deemed sufficient to issue the opinion.

Regarding the components considered in the tariff and quality analysis, in response to a question from SINTRAJAP, he stated that this analysis included the weighting of investments within the financial-system section, an assessment that is consistent with and conforms to this Court’s analysis of that issue above. For her part, regarding the tariff analysis of the proposal, Ms. Nombre141042, identity card number CED110941, an economist and technical officer with the Transportation Directorate, presented by Nombre628 as an employee expert witness, stated essentially that her analysis included the financial feasibility studies submitted in the Master Plan, as well as an electronic tool that indicated the project’s financial viability. She explained that the process followed to approve the tariff structure involved substantial variations and four consultations: the first concerned the tariff structure, adjustment, and quality of service; the second concerned variations in the tariff structure and the development contribution, and incorporated financial equilibrium; the third involved modifications to the tariff, previously $169 and subsequently changed to $252 per container due to adjustments in demand data and variations in investment costs, an increase in the project’s internal rate of return (tasa interna de retorno, TIR) from 15% to 17.5%, and modification of the tariff for container storage outside the grace period; and the fourth concerned adjustment parameters for financial equilibrium.

In the final submission, the CNC was asked to provide operating and equipment costs, the reasons for the modification, demand projections to verify their evolution, clarifications concerning refrigerated containers, and justification for the variation in the TIR. The TIR is an indicator of the profitability of an investment project. It is analyzed by comparing it with an opportunity cost, in this case that of the TCM with a return on capital, which led to the conclusion that it was profitable. She further acknowledged that the concessionaire assumes the commercial risks and that there is no clause referring to minimum or maximum revenues subject to tariffs. Regarding changes in demand, she stated that worldwide trends at different ports in terms of cargo volume were considered. She indicated that a worldwide decline occurred in 2008-2009, which justified submitting new demand projections, and likewise that the demand projections constitute a risk borne directly by the concessionaire.

For clarification purposes, she explained that commercial risk is an index of variations in demand, such as when the expected cargo volume is not reached, and that no adjustment parameter applies in such cases. Regarding the updating of the internal rate of return, in response to a question from Nombre141025, she stated, in essence, that it was updated due to adjustments to operating costs—dredging and fill—as well as to unit costs and demand volumes. This witness’s testimony once again demonstrates the sufficiency of the information provided for the tariff analysis, rendering unfounded the claimants’ allegations concerning deficient information and the absence of objective technical parameters in establishing the tariff proposal. Regarding the statistical aspect, the witness Nombre141043, identity card number CED110942, a statistician presented by ARESEP, concluded that demand projections must take actual behavior into account, and she considered that the data projected by the CNC were consistent with the historical series and that the trend was toward growth.

The analysis of this technical witness testimony clearly demonstrates the strength and usefulness of the information made available to Nombre628 for issuing the determination required by section 21 of Ley No. 7762. In essence, it must be stated with respect to this testimony that there is no historical discrepancy of the kind identified by the claimant in the data used for those purposes, given that Nombre628 requested the submission of updated information and the statistical cargo-forecasting data were deemed technically viable. Likewise, the tariff weighs all elements inherent in the concession within the proposed financial structure. Therefore, the evidence admitted on this point is consistent with the conclusions drawn from the documentary evidence (prueba documental); accordingly, under sections 82 and 85 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the deficiencies asserted by the claimants in this regard are not observed.

In any event, any discrepancy among the statistical data used by the CNC, ARESEP, and Nombre141024 to calculate the tariffs applicable to cargo and vessel services may be attributable to various reasons, including, among many others, the sources of information or the method of analysis. The claimant objects that official sources of information were not used; however, as stated, the studies and detailed information were supplied by Nombre141024 and the CNC, and thus consist of reports issued by public authorities having jurisdiction over the area covered by the contract, which leaves the allegation unsupported. It bears emphasizing that, although the variations in the aforementioned demand-projection data may be heterogeneous, such a discrepancy does not in itself constitute grounds for nullity (causal de nulidad) or invalidity (invalidez) of the analyses. It should be noted that the proponents direct their arguments toward demonstrating those alleged deficiencies in the sources of information, claiming that this could increase tariffs or affect the concession’s adequacy or profitability, and further that the demand projections do not require such extensive port infrastructure, meaning that costs could be reduced.

Along these lines are the statements made by the witness Nombre141044, presented by CANABA, who referred to the projected demand for the banana sector, as well as the alleged costs that the unified tariff proposed for the TCM would save port users, which he considers do not provide the savings claimed by the granting authority (concedente). The analysis of his testimony demonstrates the same point presented by Mr. Nombre141038, who, as stated ut supra, concluded that the TCM project is larger in scale than necessary. The weighing of the evidence submitted by the claimants does not establish that the assessments made by Nombre628 and the CNC regarding the costs of cargo services were technically unsound. Objections are raised regarding the sources of information, the accuracy of the data, or at least their statistical validity, but ultimately no concrete showing is made of the impact that such treatment would have on the tariffs and, more generally, on the costs associated with operating the TCM.

Certainly, in light of sections 15, 16, and 160 of Ley No. Placa1975, public acts must conform to the unequivocal rules of science, technical expertise, logic, and expediency. However, no failure to observe those principles has been demonstrated. The mere discrepancy among data measuring the predictability of cargo movement does not per se entail the invalidity of the calculations performed in that regard, particularly when no act of Nombre628 has been directly challenged on that issue, nor has it been established that the conduct of that regulatory entity contravenes the technical rules governing its actions. From that standpoint, allegations consisting of the claimants’ perceptions regarding possible future events that may occur during operation of the container terminal do not in themselves constitute evidence upon which a hypothetical nullity of the actions taken could rest. It should be added that clause 6.3.6 of the contract provides that demand and commercial risks, as well as their growth projections, are the responsibility of the concessionaire; therefore, the allegation of major tariff impacts is not admissible at this stage of the contract, since this is a matter that must be weighed under each scenario to determine whether it constitutes a risk that must be assumed.

Indeed, it bears repeating that it was the then-bidder, now the concessionaire, that requested the review and updating of the demand-volume data, which prompted the CNC to submit new applications to Nombre628 to update the data and tariff analyses. Nor should it be overlooked that the tender specifications (cartel) themselves placed responsibility on the bidders to conduct their own studies, which is why that data adjustment was requested. Accordingly, this Court does not find the alleged defects, and the claim must therefore be dismissed.

XXV.On the creation of a monopoly through the operation of the TCM. Nombre141025 considers that Chapter 9.1 of the bidding specifications is contrary to Article 46 of the Constitution because it establishes a monopoly. Cites Judgment No. 08367-2006 of the Constitutional Chamber. States that the bidding process does not satisfy the requirement of the best bid and free competition. There was a bidding process that it considers a mere façade, since there was no genuine intention to enable several specialized companies to participate effectively, and thus the competition becomes a monopoly contrary to free competition. In this regard, it should be noted that condition 9.1 of the bidding specifications provides, in relevant part: “According to the specialization contemplated by the Master Plan, the TCM will be the specialized terminal for handling containers at the Limón/Moín Port Complex and the only terminal responsible for serving ‘Full Container Vessels’ intended for the import and export of cargo to and from Costa Rica, pursuant to phases 2 and 3 of the Port Master Plan used as a reference.” —folio 3250 of the court record— The model presented in the proceeding seeks specialization in the operation of a container port terminal in Moín, in accordance with the parameters established by the Master Plan prepared by Royal Haskoning and consistent with phases 2 and 3 of that plan.

At paragraph 64, the aforementioned document —folio 335 of the court file— recommends three phases for the development of the Port of Moín, defined on the basis of traffic projections, an estimate of the time realistically required for implementation, and operational analyses. From this perspective, Phase 1 comprises: a) increasing the capacity of the existing infrastructure through the installation of equipment, construction of a new Petroleum Terminal, and construction of a relatively light-duty wharf for general cargo; b) preparing the concession and constructing a new port west of the existing port, including: preparation of the preliminary design, preparation of the bidding documents, preparation of the public bidding process to attract a concessionaire, execution of the contract with the concessionaire, and construction of the breakwater and Phase 2. Phase 2, for its part, includes: a) transferring all cargo from Limón to Moín and handling containers at the new port.

Finally, Phase 3 includes extending the container wharf by an additional 600 meters. Public bidding procedure 2009LI-000001-0200 covers matters relating to phases 2 and 3, on the terms already indicated. In this regard, the bidding process seeks to grant a public-works concession with public services whose purpose, as explained above, is the design, construction, operation, and maintenance of the TCM. Ergo, this is a contract for the indirect provision of a public service and the construction of public works. From that perspective, in response to the contention by Nombre141025 and Nombre141024 regarding the existence of a monopoly, it should be clarified that this Court examines the matter from the standpoint of the validity of the actions taken at the administrative level, using Constitutional Law as the standard of review, a source which, pursuant to Article 8 of the Organic Law of the Judiciary, Articles 6, 11, 13, 19, 128, and 158 of Law No. Placa1975, Article 7 of the Constitution itself, and Article 138(d) of the Code of Administrative Procedure.

It is therefore not an analysis undertaken in the context of the concentrated review of constitutionality established by Article 10 of the Political Constitution, but rather an examination of whether certain public actions are substantively consistent with the legal system, which includes the written and unwritten legal sources of public law. Having made this clarification, it should be noted that the irregularity alleged by the petitioners does not exist in the actions taken. Indeed, Constitutional Chamber Decision No. 8367-2006 itself, on which the claimant bases its objection, demonstrates the validity and legitimacy of a management system involving the delegated (indirect) provision of public services. There is no defect whatsoever in the choice of this model for the delegated exercise of public-service powers. On the contrary, Article 121(14) of the Constitution itself establishes a system of concessions for the exploitation of public-domain property and, generally, the delegation of the exercise of such public-service functions.

Naturally, the concessionaire must be selected in accordance with the procedures and requirements established by the legislature for each case, including the public bidding procedure, in which all the principles and requirements specific to this field must clearly be protected, including free competition, equality, and the most advantageous bid, among others. The compatibility of this public-management model with Constitutional Law has been extensively analyzed by the Constitutional Court, and this collegiate body does not consider that, in this specific case, there is any basis for departing from the determinations of that Constitutional Chamber, whose reasoning it shares. Thus, on this subject, Judgment No. 5895-2005 stated: “V.- CONFUSION OF AN ADMINISTRATIVE CONTRACT FOR THE PROVISION OF A PUBLIC SERVICE WITH A MONOPOLY. The filing of this amparo action is premised on a confusion between the administrative contract entered into for the ‘provision of services for the creation and operation of stations for integrated motor-vehicle technical inspections’ and a monopoly.

Public services, which are always publicly owned and consequently must be provided by a public entity or its bodies, may be managed by them either directly or indirectly. The direct management of a public service occurs when the public entity and its bodies have sufficient human, financial, budgetary, material, and technological resources or means to provide it immediately and directly to the community, without any form of intermediation, by organizing it and carrying out the activities required or demanded to satisfy public needs. At times, although public entities and their bodies hold title to a public service, they lack sufficient management and investment capacity to provide it, whether because of budgetary shortfalls or limitations in resources and means. In such situations, recourse may be had to an administrative service-provision contract or a public-service concession so that a private party may provide it.

Now, in order for a private-law entity to provide a public service through a concession or service-provision contract, the public entity holding title to that service must, as a constitutional imperative (Article 182 of the Political Constitution), open an administrative procurement procedure known as public bidding, which guarantees free competition, participation, equality for all potential and prospective bidders, and the transparency and publicity of the process; above all, however, its purpose is to enable the public entity to select the best bid submitted from both a financial and technical standpoint. Once the public bidding process, whose purpose is the provision or management of a public service, has been awarded, the respective contract must be formalized, temporarily or provisionally transferring —for a period equivalent to the term of the contract— a series of public powers, without the public entity ever losing title to the service, to such an extent that it retains broad inspection and supervisory powers and may terminate or rescind the service-provision contract or unilaterally take back the public-service concession, while assuming any potential financial liabilities toward the contracting party or concessionaire, when it determines that the service is not being provided effectively and efficiently or that the contractual purpose is not being fully fulfilled.

It is evident that an administrative contract for the provision of services or a public-service concession does not entail the creation of a monopoly, since otherwise one would fall into the legal absurdity of maintaining that absolutely all contracts entered into by public entities for the supply of goods, the construction of public works, the concession or interested management of a public service, etc., would entail the creation of a monopoly, with the resulting harmful and counterproductive effects on effective and efficient administrative management, protection of the general interest, and the proper and timely satisfaction of the community’s needs.” The terms of that decision make further discussion of the issue unnecessary. It suffices to state that public services are, in themselves, activities to which the Administration holds title and which it may delegate to a third party in accordance with the stated parameters.

From that perspective, the allegation that a monopoly has been implemented with respect to those delegated public services is invalid. Nevertheless, it is argued that the monopoly arises from the semblance of a bidding process that actually seeks to minimize the participation of other bidders. Strictly speaking, the defects alleged by the petitioners are not inherent in a claim that a monopoly has been created, but rather in a violation of the principles of administrative procurement, specifically free competition, equality, transparency, and publicity. However, the complaint merely alleges the infringement of these principles without providing any details, other than the contention that the procedure amounted to a façade, to support its objections. It does not identify specific reasons relating to acts or omissions that resulted in the violation of those principles, which prevents this Court from conducting a serious examination of the allegation.

Furthermore, it bears repeating that a violation of the principles of administrative procurement must be raised in an objection to the bidding specifications, which CANABA did not do. In any event, previous sections of this judgment have already stated that no infringement of the cited principles was observed. The fact that only one company submitted a bid cannot constitute incontrovertible evidence of the allegation. The principle of equality and free competition, governed by Article 5 of the Administrative Procurement Law, seeks to prevent the establishment, in administrative procurement procedures, of barriers to the participation of the greatest possible number of bidders, so that the procuring Administration has more options enabling it to fulfill the principle of selecting the most advantageous bid. Nevertheless, this Court agrees with the State’s arguments insofar as it states that this principle cannot guarantee that multiple bids will in fact be submitted, because the decision whether to participate in a public competition concerns private parties alone and depends on a series of factors that it is not appropriate to analyze in this judgment.

Even so, in cases where only one bid is submitted in the competition, provided that the proposal satisfies the requirements that the procuring Administration seeks to meet through the procedure, the award may properly be made because, in such cases, upon compliance with the requirements imposed for that purpose, the bid is deemed advantageous. Likewise, even where multiple bids have been submitted, if, in the Administration’s judgment, none of them satisfies the public interest underlying the bidding process, it may declare the competition unsuccessful and make no award, as may be inferred from Article 86 of the Regulations to the Administrative Procurement Law, Executive Decree No. 33411-H of September 27, 2006. That same treatment is set forth in Article 29 of Law No.

7762, regarding the award of the contract, incorporates the rule that the most favorable bid must be selected and provides for the possibility of declaring the tender unsuccessful (concurso desierto), as follows: “The contract shall be awarded mandatorily to the bidder submitting the best financial bid among those declared technically acceptable, according to the formula established in the tender specifications (cartel), without prejudice to the granting authority’s power to reject all bids because they are not in the public interest. Bids submitted in tenders declared unsuccessful, or where all bids have been rejected, shall expire together with the tender proceeding.” Thus, the number of bids submitted in quantitative terms, or the submission of a single bid, is not a decisive parameter for asserting that the principles of open competition (libre concurrencia) and selection of the most favorable bid (oferta más favorable) have been protected or infringed.

It is true that, throughout these proceedings, the claimants (accionantes) have maintained that the tender provisions (normas cartelarias) failed to comply with the feasibility studies (estudios de factibilidad) required by provision 21 of Law No. 7762 and thereby prevented other bidders from participating; however, it has been concluded that no such defect exists. Those allegations therefore amount to conjecture by the claimants, once again aimed at asserting what, in their view, the procedure should have been; but that contention does not lead, as proposed, to the nullity of the actions taken. In this case, the tender rules (normas concursales) were duly publicized and subjected to several rounds of challenges to the tender specifications (recursos de objeción); the tender specifications were amended on several occasions as a result of those challenges, and therefore it is unclear how the events in this proceeding infringed the aforementioned principles.

This is a public project requiring a substantial financial commitment because of the investment to be made in works and related activities, which, of course, as a matter of strict logic, may influence third parties’ decisions as to whether to participate in tenders of this kind. Accordingly, this Court finds no tender provision that would create barriers to access to the challenged public procurement procedure (procedimiento público de contratación) under the terms alleged by the claimants; the claim must therefore be dismissed.

XXVI.Concerning the impact of the TCM’s operation on the country’s competitiveness and its impact on the banana sector. Nombre141025 argues that the operation of the TCM will have a significant impact on costs, placing local fruit in a position that prevents it from competing internationally, with the inevitable closure of businesses and loss of hundreds of jobs in the country’s most disadvantaged areas. It alleges that the cost increase will be approximately 160%. In this regard, it should be noted that this Court has no doubt—and it is not a matter of dispute in this proceeding—as to the importance of Costa Rica’s banana and pineapple export sector to the public economy. Nevertheless, the very dynamics and significance of changes in demand for those fruits are among the factors that have supported the TCM project. It should be noted that the basic proposal of the Master Plan is precisely to improve the port infrastructure in Moín through the implementation of 3 phases.

Within this plan, the technical studies have assessed transactions and market conditions for pineapples and bananas. Specifically, during the tariff consultation (consulta tarifaria), data relating to these cargo movement levels were updated to adjust costs so that the financial model would support the investment of approximately $998 million and the costs inherent in operating and maintaining the TCM. Although the tariff initially proposed was $169 and was later set at $223, even though Nombre628 recommended a maximum tariff of $252, that adjustment was made precisely in response to the updated data. In essence, the objection seeks to challenge the tariff that was set, an issue already addressed with respect to the technical justification provided by ARESEP. The petitioner (accionante) itself acknowledges the need to modernize the ports it uses to conduct its commercial activities, while nevertheless expressing disagreement with the costs it must pay for those cargo and vessel services.

As was correctly noted at the single hearing (audiencia única) in this proceeding, according to data produced by CEPAL, Nombre141035 i ca ranks number 15 in the Latin American ranking for port container traffic (as acknowledged, for example, by the witness Nombre141036 and as may be seen on the CEPAL website according to a consultation conducted on 31 de julio del 2012 at 14 horas Placa27257). However, in the World Economic Forum ranking, when port infrastructure services are considered, Costa Rica ranks 132nd. From that standpoint, it is evident that, given the level at which the services are used, it is understandable that some commercial operators would prefer to retain the ports’ current conditions rather than modernize them. Nevertheless, it is clear that phases 2 and 3 of the Master Plan demonstrate the importance of the TCM within the port modernization project. At the single hearing, it was argued that the current infrastructure of the Limón docks, together with improvements and the provision of gantry cranes, would provide the same benefit projected for the TCM.

In this regard, reference may be made to the testimony of Mr. Nombre44581, who stated that Dirección17041 could undertake that operation. However, those intentions concern decisions regarding the port-management model. As noted, this service may be provided directly, as JAPDEVA has been doing, or indirectly through concession agreements (contratos de concesión). The decision to maintain direct operation or opt for indirect operation is a matter of administrative discretion (discrecionalidad) which, although subject to the rules of science and technology, logic, and expediency—and therefore reviewable by this Court—can be deemed unlawful only upon proof that those actions departed from the legal system. No such departure has been established in this case. Allegations of lost competitiveness are raised that are inconsistent with the project’s very purpose, with that loss being assumed through a comparison of tariff costs based, as must be emphasized, on benchmarks that do not share the same conditions and whose comparability therefore depends on adding to JAPDEVA’s current service tariff the components included on a unitary basis in the TCM tariff.

Without such an exercise, the comparison would be decidedly skewed. For that purpose, it bears repeating, consideration must be given not only to the charge for cargo and vessel services, but also to the additional costs for services provided by Nombre141024, such as loading and unloading at the yard, shipping costs caused by delays, and private stevedoring charges (tarifas de estibas privadas). Moreover, that comparative model should be applied prospectively by carrying the current value of Nombre141024’s tariff forward to the point in time when the TCM concession begins operations, initially projected for 2015, since the latter’s economic charge of $223 will be the amount payable as of the date operations begin. Such a calculation is absent from the objections raised.

XXVII.On this matter, the witness Nombre141036, called by JAPDEVA, stated essentially that, in the case of container ships, 4 services are provided to the ship and 6 to the cargo. The 4 include fixed and variable port services, time at the berth (puesto de atraque), and service. Cargo services include wharfage (muellaje) and various forms of assistance. She stated that, to load or unload a container ship, all these services are added together, resulting in a cost of approximately $192. In the opinion of this JAPDEVA official, assessing whether a country is competitive requires consideration of the cost of the logistics chain (cadena logística), not merely the port cost, and she estimated that Costa Rica is at a competitive disadvantage relative to other countries, which is explained by its lagging port infrastructure. Regarding the items that distinguish the tariff currently charged by Nombre141024 from that proposed by the TCM, she stated that the latter is an all-inclusive service, ranging from attending to the ship, berthing, unloading, and loading containers, unlike Nombre141024’s structure, under which services are charged separately according to a structured schedule.

Nombre141024 is currently unable to provide this integrated service. The foregoing clearly establishes that the direct comparison made by the petitioners between the current tariff and the tariff that the TCM will charge is based on unequal parameters, insofar as the former does not incorporate a number of variables that are integrated into the TCM under the concept of a single tariff (tarifa única). Along these lines, Mr. Nombre141044—called by CANABA—criticized the argument that banana companies would realize savings by dispensing with container yards. In response, he stated that many tasks are performed at the yards: quality-control inspections, cleaning, structural repairs and repairs to refrigeration equipment, and fruit sorting so that one container of first-grade fruit and another of second-grade fruit can be exported. They require spaces that provide a reserve of containers. The yards will always be necessary.

He added that the cargo must enter two days before the vessel arrives. Storing the fruit requires the existence of yards. This may result in costs that have never existed before. Although that testimony highlights the existence of an additional series of costs in the logistics chain, it does not alter the fact that the TCM tariff is integrated; therefore, the claimed 160% variation is based on an erroneous benchmark because it does not include logistics-chain components that the TCM tariff does incorporate on a unitary basis. On the other hand, when questioned by APM Terminals concerning the benefits of the TCM, that expert witness (testigo-perito) stated that it would accommodate vessels with a greater draft, but that, in the context of banana ships, no company would have Panamax vessels (large vessels of more than 1000 TEUs). He also stated that this type of ship can generate greater benefits.

Any increase imposed must be applied to the cost of the fruit, affecting its competitive position worldwide. Nevertheless, he specified that 60% of fruit exports are transported in containers and 40% as palletized cargo, with the latter percentage not using the TCM. Mr. Nombre141044’s statements show that, although the price increase is challenged, it is acknowledged that at least 40% of banana cargo would not use the TCM service because it is palletized cargo. Thus, once again, the benchmark that allows Nombre141025 to assert an overall 160% variation in service prices loses coherence, since it is accepted that at least 40% of that cargo will continue to be transported using the services provided by JAPDEVA. Furthermore, the witness Nombre141036 stated that port costs represent 5% of the logistics chain for commercial activity (imports and exports), which is inconsistent with the serious and burdensome impact that Nombre141025 claims would lead them to bankruptcy or exclusion from the market due to a lack of opportunities to compete.

That official also stated, insofar as relevant, that Nombre141024’s costs are not fixed costs; if infrastructure and equipment are compared, the costs would not be higher but equivalent. For his part, the witness Nombre141044 stated that, with the new infrastructure, they would save $563 per vessel, taking into account savings in bunker fuel and laytime. This demonstrates savings resulting from the elimination of unproductive waiting time, which, although it may be associated with various phenomena or causes, is relevant insofar as it is linked to delays caused by the occupation of a loading berth, given the current inadequacy of the port infrastructure. In any event, in light of Nombre141044’s allegation concerning the use of 40% of the cargo in palletized form—which will not use the TCM—it should be noted that nothing in the Master Plan suggests that the services currently provided by Nombre141024 will disappear.

It bears repeating that the TCM is a project specializing in full-container-load cargo, meaning that there will be a complementary operating system in which specialized operations coexist with the continued provision of current services. It should be emphasized that the applicants’ objections regarding tariffs, demand-forecasting studies, among other matters, have already been debated. A comprehensive understanding of those factors supports the project’s technical validity; accordingly, the alleged impact cannot be based on mere conjecture but must instead be supported by evidence, which was not submitted in this case. On the contrary, the presentation of the expert testimony (testimonial pericial) demonstrates the lag in port infrastructure, the need to modernize it, the comparative advantages of the new TCM model, the concurrent but specialized operation of port services, and the consolidation of costs to be passed on through tariffs, all of which support rejecting the arguments that the project involves circumstances allegedly detrimental to competitiveness.

XXVIII.Regarding the allegation that the TCM is invalid due to noncompliance with Phase 1. During the closing-arguments stage, counsel (mandatario) for Nombre141025 states that the Master Plan is a three-phase project that had to be completed in sequence: first, the rehabilitation of Wharf 57, followed by Phases 2 and 3, which could be put out to tender. It was through an arbitrary act by the Administration that Phase 1 was removed and Phases 2 and 3 were undertaken. SINTRAJAP advances the same argument, stating during that same closing-arguments stage that the Master Plan proposed 3 phases. The first phase included the construction of the additional Wharf 57. Phases 2 and 3 were to be carried out after completing Phase 1, which, according to the Master Plan, was urgent and constituted the fastest way to provide the public service. All the evidence demonstrates that the Master Plan is not being implemented as proposed by Nombre141027.

To date, there is no document establishing that AP provided reasons for the changes made to the Master Plan, with the particular circumstance that Phases 2 and 3 were divided into five sections without Phase 1 having been completed, even though most of it should have been ready in 2011. Counsel for Nombre141024 adds that all the evidence demonstrates that the Master Plan is not being implemented as proposed by Nombre141027. To date, there is no document establishing that AP provided reasons for the changes made to the Master Plan, with the particular circumstance that Phases 2 and 3 were divided into five sections without Phase 1 having been completed, even though most of it should have been ready in 2011. He argues that serious instances of noncompliance were established. Phase 1 was not completed. On this subject, it should be emphasized that, as noted, the tendering process was clearly based to a large extent on the content of the Master Plan for the Limón/Moín port development prepared by Royal Haskoning.

As indicated ut supra, in section 64—folio 335 of the court record (legajo judicial)—that Plan recommends three phases for the development of Puerto Moín, defined on the basis of traffic projections, an estimate of the time realistically required for completion, and operational analyses. From this perspective, Phase 1 includes: a) increasing the capacity of the existing infrastructure through the installation of equipment, construction of a new Oil Terminal, and construction of a relatively light-duty wharf for general cargo; and b) preparing the concession and constructing a new port west of the current port, including preparation of the preliminary design, preparation of the tender specifications, preparation of the public tendering process to attract a concessionaire, execution of the contract with the concessionaire, and construction of the breakwater and Phase 2. Phase 2, in turn, includes: a) transferring all cargo from Limón to Moín and handling containers at the new port.

Finally, Phase 3 includes extending the container wharf by an additional 600 meters. Public tendering procedure (procedimiento de licitación pública) 2009LI-000001-0200 includes matters relating to Phases 2 and 3, under the terms already indicated. It is beyond any doubt that, as of the date the tendering process at issue was initiated, the competent authorities had not complied with the aforementioned Plan with respect to the works and investments to be undertaken under Phase 1, which sought to modernize what is known as Wharf 57. Indeed, during the single hearing (audiencia única) held in this expedited proceeding (trámite preferente), counsel for Nombre141024 offered new documentary evidence, appearing at folios 5276-5392 of the court record, consisting of documents evidencing the initiation of specific actions intended to fulfill the tasks corresponding to the aforementioned Phase 1.

These include an agreement to end the strike in Limón (f.5276-5277), public tender specifications with financing for the supply and commissioning of a new rail-mounted container crane at Puerto Moín (f. Placa27258), a correction to Agreement No. 1004-2011 concerning the tender specifications for the reach stackers, trailers, and tractor units, relating to public tender with financing 2011LN-000000-00 (f. 5323-5355), and tender specifications for public tenders under a financing arrangement for the acquisition of port equipment (f. 5356-5392). That said, this Court considers it necessary to call the attention of Nombre141024 and CNC to the need to take specific actions to ensure completion of Phase 1 contemplated in the aforementioned Master Plan. The modernization of that port terminal is as important as the construction of the public works contemplated by the TCM project. In fact, this Court considers that the full integrated functionality of those works will be achieved through the planned operation of Wharf 57, in accordance with the design set forth in the Master Plan.

Accordingly, the coherence of public action requires directing the necessary efforts toward completing those Phase 1 works, as a complement to the courses of action contemplated within the framework and schedule of Phases 2 and 3. It is therefore necessary to call the public authorities’ attention to their legal obligations in this regard. Indeed, the Master Plan encompasses Puerto Moín but has significant implications for Puerto Limón. The first phase involved the construction of an oil berth, Berth 57, and equipping the ports. Within the context of the Master Plan, it was to be implemented immediately and was scheduled for completion in 2011, because there was no port on the coast capable of addressing the port-related problem. The second phase is what is known as the TCM, which is a new port. It is scheduled for the period between 2016 and 2020. The Plan states that it will begin operating when cargo handling is transferred to Moín.

According to the Plan, the importance of Phase 1 lay in the immediate availability of all the elements needed to complete it quickly and efficiently. No other port solution could be implemented so quickly. The foregoing follows from the text of the document issued by Royal Haskoning itself and also from the testimony of Nombre44581, offered by SINTAJAP as an expert witness (testigo-perito). From that perspective, the aforementioned witness considered that the principal problems of the Limón-Moín complex that Phase 1 would resolve included reducing the occupancy rate, because there would be an additional berth, as well as additional equipment. The foregoing demonstrates the importance of completing Phase 1 as soon as possible. Nevertheless, although this panel respects the claimants’ position, it does not share their view that the decisions adopted in the context of Phases 2 and 3 are invalid because Phase 1 had not been completed.

Indeed, the analysis of the documentary evidence—specifically, the Master Plan—and the testimony of Nombre33221, Nombre2401, and Nombre5836 does not establish the inseverable link alleged by the claimants between Phases 2 and 3, implemented through the challenged tendering process, and Phase 1. As noted, the Plan is a single concept; nevertheless, the phases may be developed individually because, apart from considerations of expediency, there is no insurmountable technical constraint supporting the conclusion that no action could be taken on Phases 2 and 3 until Phase 1 had been completed. From that perspective, although the tendering process for the TCM forms part of an integrated port-modernization project, its validity is not conditioned upon or dependent on the completion of Phase 1. They are infrastructures that are independent of one another, notwithstanding their connection within the context of a unified project.

In this context, delays in actions to complete Phase 1 would justify delays in the other phases, thereby jeopardizing the very purpose of the entire project. As noted, the works and equipment investments underlying Phase 1 have indeed been neglected; nevertheless, that does not limit the legitimacy of the procurement procedures initiated in connection with the subsequent phases. It is therefore a desirable sequence, but not a mandatory one. Ergo, there is no ground for nullity (nulidad) in that course of action, although Nombre141024 is hereby advised of the need to take immediate action to adhere to the Phase 1 completion plan, and the implementation of the TCM may not serve as justification for neglecting works that are important to the national interest and, specifically, to the socioeconomic development of the Vertiente Atlántica. Furthermore, in response to the allegation that, with some degree of investment, Wharf 57 could temporarily perform the same port-service functions as the TCM, it bears repeating that this is a public decision regarding the management model used to develop a public service and construct port infrastructure.

The advantages and disadvantages of each model—direct or indirect service provision—may well be debated on an essentially ideological level; however, such an analysis falls outside the scope of this dispute, insofar as the technical basis for the public authorities’ decision has not been successfully rebutted, and the objection thus becomes a debate over decisions and intentions rather than over the validity or invalidity of that conduct.

XXIX.Regarding amendments to the tender specifications (cartel). In the conclusions phase, the petitioners object that 13 amendments were made to the tender specifications (cartel de licitación) in this public procurement proceeding, which reflects the lack of transparency in the process. That objection, in itself, does not conform to the required legal technique, since the petitioners merely criticize the generic act of amending the tender specifications, without providing any information or specific grievance as to how those changes to the tender requirements give rise to any degree of invalidity. As noted ut supra, section 3 of the Ley de Contratación Administrativa, in relation to section 4 of Ley No. 7762, establishes that, with respect to public contracts, the nullity regime (régimen de nulidades) shall be governed by the Ley General de la Administración Pública. From that perspective, it should be clarified that the principle of materiality of nullities (principio de sustancialidad de las nulidades) governs the matter at issue, under which public conduct may be rendered null only by material defects (vicios sustanciales) that result in a denial of the right to a defense (estado de indefensión), or by deficiencies which, had they been avoided, would have permitted a different decision.

This follows from section 223 of the aforementioned Ley No. 6227/78. It should be noted that section 128 of that statute defines validity as substantial conformity with the legal system, while section 158 ejusdem defines invalidity precisely as substantial nonconformity with that normative framework. From that perspective, not every deficiency in an administrative act (acto administrativo)—that is, in the public authority’s expression of will—results in its annulment; rather, only a deficiency that, when assessed against the body of rules governing that particular conduct, is substantially nonconforming. Thus, when the alleged defect can be remedied because it does not fall within the circumstance described above, it may be cured or ratified (saneado o convalidado), as provided in sections 187 and 188 of Ley No. 6227/78. That doctrine also underlies the wording of section 197 of the Código Procesal Civil, which states, insofar as relevant: “...

Nullity shall be declared only when such a ruling is absolutely indispensable to prevent a denial of the right to a defense or to direct the normal course of the proceeding. Nor shall nullity be granted if it is possible to reinstate the procedural step or correct the action without prejudice to the other procedural acts. ...” Administrative procurement (contratación administrativa) is also governed by the principles of efficiency and effectiveness, under which procedural imperfections do not invalidate the tender process unless they constitute material defects. Viewed in this manner, amendments to the tender specifications may invalidate the proceedings only insofar as they materially impair the procedures or, more generally, violate the principles governing administrative procurement, including equality and open competition (libre concurrencia). Pursuant to section 51 of Decreto No. 33411-H, “Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa,” the tender specifications constitute “... the specific regulations governing the procurement being conducted, and all legal rules and constitutional principles applicable to the respective procedure shall be deemed incorporated into their provisions.

They shall constitute a body of technical specifications that are clear, sufficient, specific, objective, and broad with respect to the opportunity to participate. In preparing them, the Administration may contract for or request assistance from natural or legal persons specializing in the relevant subject matter, provided they have no direct or indirect personal interest in the transaction, when the Administration lacks the necessary technical resources within its organization.” Given these characteristics and their usefulness to the procedure, amendments to those bidding documents (pliego de condiciones) are common in complex public procurement processes such as the one analyzed in this judgment, and the authority to make such amendments is recognized in section 60 of the aforementioned Decreto No. 33411-H. It should be noted, however, that the tender specifications may be amended ex officio or at a party’s request.

In the latter case, amendments may result from the filing of the corresponding objection appeal (recurso de objeción) (section 81 of Ley No. 7494 and section 34 of Ley No. 7762). Therefore, this Court does not see how a mere amendment to the tender specifications can give rise to nullity when no specific grounds are stated that would permit analysis of the effect on particular circumstances. To reiterate, insofar as such amendments impair open competition, a defect could arise that might invalidate the proceedings; however, this would be a matter to be proven by the party invoking the ground for nullity. The tender specifications must foster the greatest possible participation. By way of reference, regarding the prohibition against establishing conditions that infringe freedom of competition, section 52 of decreto 33411-H states: “... The tender specifications may not impose restrictions or require compliance with requirements that are not indispensable or beneficial to the public interest if doing so limits the opportunities for potential participants to compete. ...” Consequently, merely asserting in general terms that those amendments cause nullity amounts to no more than a generic allegation based on subjective assessments from which a hypothetical nullity—one that ultimately did not occur—is conjectured and which, moreover, provides this Court with no specific parameters for analysis.

The same must be said regarding Nombre141024’s allegation that the summary of the tender specifications required by section 21.5 of Ley No. 7762 was not published. In response to this argument, this collegiate body agrees with the CGR’s statements regarding the application of the principles of efficiency and effectiveness in public procurement. The petitioner merely presents this objection from a formalistic perspective, without specifically indicating how the alleged omission of that procedural step created a material defect affecting the protection of the principles of equality and open competition in public tenders. Reference must therefore be made to the discussion above concerning the materiality of nullities as an interpretive pillar within the framework for analyzing the validity of public conduct, which also derives from the principles contained in sections 168 and 176 of Ley No. 6227/78 establishing the presumption of validity of acts (presunción de validez de los actos).

What is missing is the argument and discursive reasoning necessary to connect the allegations with the harmful effect of those purported irregularities; such reasoning would be decisive and indispensable to undertaking the deliberative analysis required to determine the alleged invalidity. It should be noted that, during the approval phase (fase de refrendo), the CGR itself found no material deficiencies in the tender procedure, thereby demonstrating the legal conformity of those actions. Admittedly, Nombre141025’s action is also directed against that approval, but given the existence of a technical analysis such as the one referenced, proper presentation of this claim—apart from the analysis of the aforementioned CGR approval (refrendo contralor) that will be addressed below—required specific grounds for nullity. Given the deficiency of the allegation, and because this Court’s analysis shows no violation of procurement principles, the claim in question must therefore be rejected.

XXX.Regarding the concessions granted by the granting authority (concedente) in the contract. The petitioners challenge the validity of the concession agreement (contrato de concesión), alleging that it included a series of concessions or accommodations that were not included in the tender specifications (cartel de licitación) and that, had they been included, would have allowed a greater number of bidders to participate. Irrespective of the specific analysis that may be made of each of the alleged contractual accommodations granted by the granting Administration, it should again be noted that the claim in this regard merely points to the existence of a hypothetical defect, without presenting an adequate technical explanation of how those deficiencies could result in nullity (nulidad). Indeed, as has been made clear throughout this judgment, many of the petitioners’ arguments consist of generic discursive formulations that omit any detailed, individualized analysis of how the defects they allege actually occurred and, in turn, produce the degree of invalidity claimed.

Proceedings governed by the Administrative Judicial Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) are certainly subject to the principle of substantive truth (principio de verdad real de los hechos), in accordance with Articles 82 and 85 of that Code. However, that principle applies to the evidentiary process and, even in that context, does not mean that proceedings are inquisitorial in nature, such that the adjudicator may release or excuse the parties from their duty to prove the facts supporting their claims. On the contrary, Article 58, in relation to Article 63, both of the CPCA, establishes, together with Article 317 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil)—which applies supplementarily pursuant to the integration clause in Article 220 CPCA—the principle of the dynamic burden of proof (carga dinámica de la prueba), which requires the parties to prove the facts underlying their claims or defenses.

With respect to claims for annulment (pretensiones anulatorias), this also entails the parties’ duty to state precisely the grounds and causes of invalidity of the conduct whose elimination is sought. This is because, outside the cases provided for in Article 182 of the LGAP, the adjudicator may not review the validity of public conduct ex officio. Even in the context of analyzing related conduct, such an ex officio assessment would be appropriate in certain circumstances, as in the case of nullity based on the accessory nature of an act (nulidad por accesoriedad) under Article 164.2 LGAP; in others, however, the parties must invoke the grounds for nullity to be assessed. The contrary would lead to the simplistic practice of asking the adjudicator to review the validity of a public act and, irrespective of the grounds invoked, to analyze all of its elements, thereby relieving the petitioner of the duty to present arguments.

As to the specific objection, it is merely asserted that, had those additions not been made, more bids would have been submitted, but there is no explanation whatsoever of how that effect would have occurred. Accordingly, the objections under review lack an empirical basis and are therefore mere speculation and conjectural assertions unsupported by sound argument or evidence. For this claim to succeed, it would be essential for the principles of open participation, equality, and competition to have actually been violated. This has not been proven and, in any event, as discussed below, this Court does not find such a violation in the present case. Furthermore, this adjudicatory panel finds it noteworthy that those principally affected by the alleged impairment of the principle of open competition did not appear in the proceedings to raise that issue. Indeed, no party interested in developing the TCM project—a potential bidder—has appeared before this Court to identify the defect alleged by the parties.

Although this does not demonstrate the absence of grounds for nullity, it does provide a reference point showing the limited impact on the right protected under Article 5 of Ley No. 7494. It should be emphasized that this provision states: “In administrative procurement procedures, the equal participation of all potential bidders shall be respected. /The regulations implementing this Law or the provisions governing the specific procedures for each procurement may not include any rule that prevents open competition among potential bidders. (...)” Thus, the alleged nullity could be declared only upon proof that this principle was violated, which, it bears repeating, has not occurred here. Specifically, the following matters are raised, which the petitioners contend were not expressly included in the specifications: a) the possibility of submitting an alternative bid: a review of the case file and the extensive evidence submitted in this case does not reveal any possibility of submitting an alternative bid.

The petitioning parties do not identify that element specifically. Instead, APM Terminals’ bid includes a discount offer that was accepted by the Administration; b) declaration of the project as being in the public interest: it is not apparent how such a declaration, which lies within the Administration’s authority, could create an advantage resulting in a violation of open competition. It is clear that, from the outset, the project was intended to serve a significant public interest, as stated in the master plan itself, and the tender specifications subsequently referred to the public significance of the TCM project. This may be seen, for example, on the reverse of folio 3202 of the court record, which contains clause 1.1 of the specifications, “Rationale for the tendering process.” In any event, declaring a project to be in the public interest is a discretionary power (potestad discrecional) of the Administration, which, incidentally, has not been challenged here; c) an undertaking to assist in processing basic wave and propagation studies, navigation studies, agitation studies, coastline-change studies, soil and environmental studies, and material-source studies: in accordance with the tender specifications and the concession agreement, matters already analyzed, those studies are the concessionaire’s responsibility.

Nevertheless, public contracts unquestionably entail a duty of mutual cooperation for the proper performance of the contract, which certainly does not transfer the obligations to be fulfilled within the contractual framework. Accordingly, this duty of cooperation is inherent in the contract, irrespective of whether it is formally expressed therein. Seeking all these procedures is mandatory for the concessionaire, and the Administration’s duty to cooperate exists with or without written acceptance of that duty. The undertaking to cooperate is nothing more than that; it does not confer financial benefits of any kind and does not create an undue advantage for the concessionaire; d) an undertaking to provide physical space on land for the installation of the concessionaire’s offices and camp during the construction stage: as argued by the CNC, this undertaking does not constitute a transfer of public property but rather an authorization for use that supports and facilitates the inspection and monitoring of the destination, storage, and handling of materials.

The petitioners do not rebut the CNC’s assertion that this undertaking was agreed upon in order to secure a discount on the rate for port services. In this Court’s view, this is demonstrated by the fact that the rate approved by Nombre628 was $252, whereas the rate incorporated into the contract—in the final version of the specifications—was $223, which supports the plausibility of the CNC’s assertion; e) cooperation in obtaining environmental viability permits, Health permits, Water Authorization, electricity services, authorization of insurance policies, and municipal permits: given the aforementioned duty of cooperation, it is clear that, while completing the procedures required to obtain the VAL (final environmental viability (viabilidad ambiental definitiva)), the concessionaire must obtain records, certifications, or information to be supplied by the granting authority; therefore, no comparative advantage that would violate the principles mentioned above is apparent.

Likewise, given that Nombre141029 (potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial)) for the project currently exists, proceedings before financial institutions require public information that public entities must issue, and therefore no principle is infringed. It should be recalled that the tender includes financing for the port terminal, so this aspect requires the necessary coordination and cooperation. Accordingly, the assistance and cooperation provided for in this respect are not improper, as alleged; f) the State would assist by designating the site for disposal of dredged material not used as fill: approving the disposal site for such materials is an ordinary responsibility of the State, and thus no extraordinary commitment or advantage not contemplated in the specifications was undertaken that might have changed the decision whether to participate in the procedure; g) the State would designate the source from which fill materials would be extracted if required for construction of the TCM: the contract concerns the indirect management of public works (gestión indirecta de obras públicas); however, it must not be overlooked that the project is owned by the State, broadly understood, and the State must therefore authorize any source of materials needed for construction, without this constituting an additional cost to the State or an advantage for the concessionaire in the tender process.

Moreover, as the CNC notes, such authorizations would be subject to the regulations of the Reglamento para la actividad minera del Estado y sus contratistas, Decreto Ejecutivo No. 19789-MIRENEM de 25 de junio de 1990, published in la Gaceta no. 145 del 3 de agosto de 1990; h) the State would provide all necessary assistance for the extraction and disposal of dredged material and for obtaining permits from MINAET and SETENA: this undertaking is inherent in the aforementioned duty of cooperation. Once the permits have been obtained, it would be unreasonable to consider that duty of cooperation inapplicable; that duty, it bears repeating, exists as a matter of principle. Accordingly, it does not provide any comparative advantage that would violate equality and open competition; i) the State would apply for the operating authorization required from the Department of Mines of MINAET on behalf of the concessionaire: as noted, this matter is governed by Decreto No. 19789-MIRENEM, which provides no exception for public works contracts and grants no advantage to the concessionaire; therefore, the State is the owner of the project and the party that must apply for those authorizations; j) Nombre5059 undertakes to commence provisional operations with the first berth of a Phase 2A that did not exist in the specifications: this possibility allows a first berth to become operational before the dates provided in the specifications, which benefits potential users of the TCM, who could use this system voluntarily until the final and complete transfer occurs under the specialization criterion for full-container transport.

This Court does not find that this constitutes a basis for the nullity sought. Accordingly, in summary, this claim must be rejected. In any event, reference should be made to the discussion of the principle of efficiency in administrative procurement procedures, which seeks selection of the bid most advantageous to the public interest, with substance prevailing over form.

XXXI.Regarding the bearing on these proceedings of the report issued by the Asamblea Legislativa. The petitioners submit as documentary evidence in these proceedings a report issued by the Asamblea Legislativa, entitled “Special Report to Investigate and Analyze All Concession Processes Granted, or About to Be Granted, by the Costa Rican State pursuant to Ley No. Placa20097 and the partial amendment thereto contained in Ley No. 8643. APM Terminals Central América Report.” In this document, appearing at folios 4134-4290 of the judicial record (volume VII), that Branch of the Republic provides an assessment of the terms under which the TCM concession was granted within international public tender (licitación pública internacional) 2009LI-000001-0200. That document conducts an extensive analysis of said procurement, weighing a series of issues that have been considered in this judgment, including environmental feasibility (third part, pp. 54-86 of the cited report), appearances by the interested parties, and conclusions.

These conclusions appear from folio 147 through 157 of that report (pages 4271-4281 of the judicial record). This Court has undertaken an in-depth analysis of the complex and voluminous documentary and testimonial evidence admitted in these proceedings, including administrative and judicial case files, and, in doing so, has duly and rigorously weighed the deliberations set forth in the report issued by the Asamblea Legislativa. In other words, it is a document that this Court has weighed in its examination of this case. However, although that exercise of political-parliamentary oversight is fully respected, it clearly does not in any way constrain the analysis that this judicial body is called upon to conduct. That opinion is not binding upon the decisions of this jurisdiction, since no express provision confers such force and hierarchy upon the assessments made by that legislative body.

The principle of judicial independence (autonomía del juzgador), grounded in the text of provisions 153 and 154 of the Carta Magna (in relation to 166 ejusdem), supports the absence of any binding effect of that documentary reference. Nevertheless, it has been considered as an additional element of analysis in this case, submitted to supplement and strengthen the evidentiary basis to be considered for the decision ultimately adopted in this ruling. From that perspective, given that it does not constitute a binding reference, it must be stated that the rulings made thus far are, for the most part, inconsistent with the conclusions of that legislative analysis; this, of course, does not render the decisions issued in this forum null and void. It should be noted that the report itself acknowledges the existence of these judicial proceedings. The recommendations contained therein are directed to public entities that are defendants in this case; therefore, for purposes of clarity, the record reflects that the report was duly weighed. Although the report itself is not being challenged, neither has it limited this Court’s analysis in this specific case.

XXXII.Regarding the amendment of the complaint (ampliación de la demanda) by Nombre141025. In a filing submitted on 12 de abril del 2012, Nombre141025 filed an amendment to the complaint (folios 4291-4366 of the main record), in which it states the following claim for relief (pretensión): “Principal claims: A declaration of nullity of the following administrative acts (actos administrativos): 1.- The award decision (acto de adjudicación) made by Nombre141024 through resolution No. 73-11, Article II-a of ordinary session No. 08-2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the Puerto Moín Container Terminal, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 2.- The act of the Consejo Nacional de Concesiones set forth in resolution number 2 of extraordinary session No. 2-2011 of 28 de febrero del 2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the Puerto Moín Container Terminal, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 3.- The award resolution issued by the Poder Ejecutivo, comprising the Presidenta de la República, the Ministro de Obras Públicas y Transportes, and the Ministro de Hacienda, signed on 01 de Marzo del 2011 and published in Alcance Digital No. 16 to La Gaceta No. 54 of 17 de marzo del 2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the Puerto Moín Container Terminal, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 4.

The tender specifications (cartel) for international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the Puerto Moín Container Terminal, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 5.- The contract executed by the Poder Ejecutivo, the Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOIN SOCIEDAD ANÓNIMA and APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the Puerto Moín Container Terminal, dated 30 de agosto del 2011. 6.- Addendum No. 1 to the Public Works Concession with Public Service Contract for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Moín Container Terminal, signed on 29 de noviembre del 2011 and executed by the Poder Ejecutivo, the Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA and APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009LI-000001-00200. 7.- The new contract dated 13 de febrero del 2012, executed by the Poder Ejecutivo, the Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA and APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009LI-000001-00200 conducted for the ‘Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the New Moín Container Terminal.’ 8.- Official letter DCA-0692 issued by the División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República on 21 de marzo del 2012, granting approval (refrendo) to the contract arising from the international public tender involving the Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA and APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009LI-000001-00200 conducted for the ‘Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the New Moín Container Terminal.’ 9.- That the defendant parties be held jointly and severally liable for court costs and attorney’s fees (costas procesales y personales).

Subsidiary claims: Should the Court deny the principal claims, we request the following: 1.- A declaration of nullity of the economic assumption concerning the volume projection used in the tariff-structure formula for international public tender 2009-LI-000001-00200, specified in chapter 11, section 7.2 thereof, as established in the Master Plan and updated on the basis of the study prepared by ICICOR DE COSTA RICA, which serves as the basis for setting the tariff of $223. 2.- That the granting authority (administración concedente) be required to prepare its own cargo-volume estimates using updated data from recent years contained in JAPDEVA’s annual reports. 3.- Given the current conditions of declining interest rates worldwide and the stimulus offered by governments to avoid falling into a new recession, that the debt-financing costs and the recognition of capital gains included in the financial model be assessed. 4.- That the internal rate of return be reduced from 17.5% to 15%; a rate that was increased on the grounds of the crisis, although the Administration itself recognizes that the crisis is cyclical.”

XXXIII.For the most part, the claimant’s allegations reiterate points initially raised in the complaint and concern matters that have already been weighed in this judgment. The distinction and new contribution consists of the challenge to the approval granted by the CGR to the contract at issue, with the petitioner stating that this is the first time since the CPCA entered into force that an act of this kind has been challenged. In this regard, it bears repeating that the claimant bases most of its challenges on tender-specification provisions (normas cartelarias) against which it did not timely raise the objections available to it under the applicable legal system. These allegations would therefore be inadmissible under the aforementioned principle of procedural preclusion (principio preclusivo) governing this type of technical matter. Challenging the tender specifications after the contract has already been awarded and issued contravenes the principle of good faith and, in certain cases, may be regarded as procedural abuse, insofar as it disregards the importance of the phases involving the preparation, publication, and challenge of the tender specifications, whose legal nature is inherently relevant to the normal continuation of the procedure.

It has already been stated that the nullity of the award cannot be asserted on the basis of alleged deficiencies in the tender specifications when the latter were not challenged at the appropriate time. A contrary practice would make it possible to circumvent the challenge system applicable to these cases, to the clear detriment of the certainty and legal certainty (seguridad jurídica) that are essential in administrative procurement (contratación administrativa), whose purpose is to obtain goods and services for the provision of public services or the performance of activities falling within the authority of Public Administrations. This matter is specifically considered by this Court, not as a mechanism for excluding review of the validity of public acts, but as an objective delineation of the rules governing challenges that prevail in these disputes based on considerations of legal certainty.

Accordingly, having made that clarification, a summary description of the allegations or legal doctrines (institutos) comprising the amendment to the complaint follows, identifying in each instance which of them have already been weighed in this judgment. Given the magnitude of this matter, the voluminous record and allegations, and the length of the analysis conducted thus far, it would be tedious and unnecessary to repeat the examinations already set forth unless the presentation of new elements so requires; it is clarified, however, that the analysis of the approval will be addressed in a separate section.

XXXIV.On the alleged violation of public procurement principles. First, Nombre141025 alleges a violation of the principles of legality and transparency of procedures, arguing that none of the conditions imposed by the bidding specifications (cartel) may be changed. This issue has already been addressed, with the observation that the complexity of these procedures often requires amendments or variations to the bidding specifications. However, once the contract has been executed, the Administration has a set of extraordinary powers, including the unilateral modification of the contract provided for in Article 12 of Ley No. 7494. As the State explains, in a position shared by this Court, every contract is subject to a principle of mutability that permits it to be adjusted to actual conditions and circumstances in order to safeguard the proper fulfillment of the public interest underlying it. This has been recognized, among many other decisions, in Judgment No. 998-98 of the Constitutional Chamber, which established, with respect to this principle, that the Administration has the powers and prerogatives necessary to introduce modifications to contracts so that they fulfill the assigned public purpose that it must protect and achieve.

Admittedly, as a matter of principle, the contract must be executed under the terms originally established in the bidding specifications, but this does not preclude its modification to align it with the public interest in cases where this is required. Such variations may even result from the need to adapt to conditions not considered in the bidding specifications or may be mandated by the Comptroller’s endorsement (refrendo contralor). In short, it has already been established that the variations to the bidding specifications in this public procurement proceeding were made without detriment to the principles applicable to such matters. Likewise, the final wording of the contract incorporates provisions included for reasons of public-interest expediency, an issue regarding which it was already determined ut supra that no irregularity exists. Moreover, once again, this is a generic contention that fails to identify the provisions of the contract that violate the bidding specifications, apart from the matters already mentioned above.

The claim must therefore be rejected outright. A violation of the principle of procedural formality is also alleged, on the ground that there should have been a prior planning stage that did not occur. On this matter, reference must be made to what has already been stated regarding the fact that this proceeding includes the design of the works and not merely their construction, as expressly permitted by section 1 of Ley No. 7762. Furthermore, it bears repeating that the Master Plan and the terms of the procurement include parameters for the design to be contracted; therefore, there is no violation of the stated principle. Principle of procedural oversight. The absence of feasibility studies supporting the bidding process is alleged. This matter has already been resolved in this judgment, which concluded that the requirements established in sections 9 and 21 of Ley No. 7762 were satisfied.

By the same reasoning, that principle cannot have been violated when the deficiency on which the petitioner (accionante) bases its claim has not been established. Principle of administrative discretion. On this point, an academic discussion is presented concerning regulated and discretionary conduct, as well as the possibility of judicial review of discretionary powers, in support of the possibility of examining the validity of the endorsement. No argument requiring analysis is presented on this point, and it will therefore not be examined. Regarding project finance, the internal rate of return, and the tariff system. On this point, the petitioner repeats the arguments already examined by this Court concerning project finance, the feasibility studies, and objections to the tariff-setting process conducted before ARESEP. The petitioner itself states that it is reiterating the allegations made in the initial filing, elaborating on the issuance of the endorsement without presenting any new element beyond theoretical references that add nothing to what has already been stated.

Therefore, it is sufficient to refer to this Court’s previous analysis of those matters. The supplemental submission actually provides a series of speculative data used as the basis for a number of subjective assertions that lack evidentiary support and that, it bears repeating, do not alter the analysis already conducted regarding those issues, including the matter of projected travel demand, which has also already been examined. The same applies to the repeated allegation that a private monopoly was created in the provision of a public service, an issue already addressed at sufficient length and which therefore need not be revisited; that analysis includes the finding that the principle of open competition was not violated merely because only one bid submission (plica concursal) was filed. The allegation that the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) is relevant as a substantive requirement has already been considered extensively, making further discussion futile.

XXXV.On the regulation of CGR’s power to endorse public contracts. In view of the claimant’s allegations concerning Comptroller endorsement (refrendo contralor), some brief observations should be made regarding this mechanism or stage of public procurement (contratación administrativa). CGR’s constitutional powers are established in Article 184 of the Constitution, which assigns it a leading role in overseeing public expenditure, safeguarding the public treasury, budgetary matters, among other functions. Nevertheless, its powers are further developed in another body of rules intended to address those areas of action, as is the case with Law No. 7428 (Organic Law of the CGR), Law No. 8292, Law No. 8131, Law No. 8422, among others. In matters of public procurement, those powers are set out more clearly in the Public Procurement Law, No. 7494, which assigns it the power relevant here to grant or deny endorsement (refrendo) to public tendering procedures (procesos de licitación pública).

The matter was specifically developed in the so-called REGULATIONS ON THE ENDORSEMENT OF PUBLIC-ADMINISTRATION PROCUREMENT, No. R-CO-44-2007, issued by the Office of the Comptroller General at 09 hours on 11 de octubre del 2007 and published in La Gaceta No. 202 on 22 de octubre del 2007. Regarding the importance of endorsement in the oversight of public procurement, in judgment No. 14421-2004, the Constitutional Chamber stated, insofar as relevant to this case: “Through endorsement, the Contraloría General de la República exercises oversight or control over acts of regulated entities (sujetos pasivos) that may commit the Public Treasury or public budgets, as a means of ensuring the propriety, transparency, and legality of the expenditures they may incur. In the case of administrative contracts (contratos administrativos), endorsement occurs after the award decision has been issued or after the contract-formation stage, that is, once the contract is valid because it substantially complies with the legal system, such that, through this mechanism, the Contraloría General de la República examines and verifies that the terms of the duly executed contract comply with the body of applicable law (bloque de legalidad), namely, the tender specifications (cartel de la licitación), which constitute the specific rules or regulations governing the respective contract; the submitted bid; the Public Procurement Law and its regulations; and, in general, the remainder of the administrative legal system.

The essential purpose or objective of endorsement is to prevent obligations undertaken by public administrations in duly recorded or executed administrative contracts from conflicting with the administrative legal system and, consequently, from resulting in impropriety or illegality in the disposition of public funds.” Regarding the regulatory development of that function, the same Constitutional Court stated in judgment No. 2000-03027 at 09 hours 03 minutes on 14 de abril del 2002: “IV.-THE CONSTITUTIONALITY OF THE CHALLENGED REGULATIONS. The Regulations on the Endorsement of Public-Administration Procurement do not violate the regulatory authority granted to the Executive Branch under subsections 3) and 18) of Article 140 of the Constitution, because they are not executive regulations—as the claimant contends—but rather autonomous organizational or operational regulations, insofar as they seek to establish rules and directives for exercising a power granted by the Political Constitution itself, namely, endorsing procurement conducted by the Public Administration.

Consequently, their legal and constitutional foundation and basis do not derive from the Public Procurement Law or from its Organic Law, but directly from Articles 182, 183, and 184 of the Political Constitution and from the constitutional principles arising from those provisions in relation to public procurement, under the terms previously stated by this Court in judgment number 0998-98, at once horas treinta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho (reiterated in judgments number 5947-98, at catorce horas treinta y dos minutos del diecinueve de agosto; number 6432-98, at diez horas treinta minutos del cuatro de junio; and number 6754-98, at quince horas treinta y seis minutos del veintidós de setiembre, all three from mil novecientos noventa y ocho), which have been summarized as follows: ‘first: Article 182 of the Political Constitution sets forth the primary constitutional obligation concerning public procurement, under which all procurement conducted by the State must be processed through a tendering procedure (procedimiento de la licitación); second: the constituent assembly chose the tendering procedure because it considered it the most suitable mechanism for overseeing the public treasury and the proper use of the State’s financial resources, with the aim of promoting sound administration of public funds; third: tendering constitutes the appropriate means of selecting the Administration’s contracting party (cocontratante), because it is a procedure that safeguards the public interest and whose public nature ensures the effective participation of all interested parties, so that the Administration may select the best option for satisfying the public interest; fourth: tendering must be understood as the mechanism, method, means, or set of principles by which the State—in the broadest sense—must abide in conducting its procurement activities, because it gives effect to the constitutional principles governing public procurement: open competition (libre concurrencia), equal treatment of all potential bidders, publicity, legality or transparency of procedures, legal certainty, procedural formality in tendering, balancing of interests, the principle of good faith, contractual mutuality, and oversight of the procedures, ultimately entrusted to and conducted directly by the Contraloría General de la República; fifth: from the principle that “all public procurement shall be conducted through a tendering procedure,” contained in Article 182 of the Political Constitution, all principles of public law governing public procurement derive with constitutional rank, insofar as they are reasonable and proportionate to the objectives pursued; sixth: the public-procurement system comprises the constitutional principles arising from the Constitution itself and, additionally, the system of oversight exercised directly by the constitutional body entrusted with monitoring the public treasury—the Contraloría General de la República, as provided in Articles 183 and 184 of the Constitution—which is established as a guarantee of the proper use of public funds in pursuit of the public interest; seventh: the constitutional obligation arising from Article 182 of the Constitution encompasses all contractual activity of the State; accordingly, no distinction may be made to exempt any type of contract to be entered into—services, construction work, sales or leases of property, or purchases—or any subject matter involved; eighth: the constituent assembly determined that the most suitable procedure for public procurement would be public tendering and reserved private tendering solely for procurement of quantitatively and qualitatively lesser significance.’ Because the oversight system exercised directly and exclusively by the Contraloría General de la República, the constitutional body entrusted with monitoring the public treasury, constitutes an essential—and, moreover, constitutional—principle of public procurement, this Constitutional Court previously determined that said body had jurisdiction over this matter so that it could design the various mechanisms for conducting oversight—or endorsement—of public procurement.

Accordingly, in judgment number 9524-99, at nueve horas seis minutos del tres de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, in response to an inquiry from the Contraloría itself regarding that body’s authority to issue directives on the matter, it stated: ‘V.-ENDORSEMENT IN PUBLIC PROCUREMENT AS AN EXCLUSIVE POWER OF THE CONSTITUTIONAL OVERSIGHT BODY. It was made clear in the judgment under appeal—number 05947-98, at catorce horas treinta y dos minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y ocho—that the endorsement of public procurement by the Contraloría General de la República applies to the entire Public Administration. This includes not only the bodies financed under the Central Administration’s expenditure plan, namely, the Asamblea Legislativa, the Executive Branch (the Presidente de la República and the respective Ministro), the Poder Judicial, the Tribunal Supremo de Elecciones, the Contraloría General de la República, and the Defensoría de los Habitantes, but also decentralized and administratively deconcentrated bodies of the Public Administration, thereby extending its application to the banks comprising the national banking system.

Two constitutional principles support this position: Article 182 of the Political Constitution establishes that the constitutional principles governing public procurement apply to the entire Public Administration, without exception, because the constitutional provision does not distinguish between central-government institutions, autonomous institutions, or deconcentrated bodies; and Article 184 of the Constitution gives rise to the governing principle that oversight of public procurement is conducted directly and exclusively by the body constitutionally entrusted with monitoring and auditing the public treasury. Auditing the public treasury is an essential function of the Contraloría General de la República, pursuant to a constitutional mandate—Article 183 of the Constitution—and it may perform this function through various forms of oversight, whether endorsement or other means, such as auditing, inspections, appeals, or ex post intervention (intervención a posteriori).

In this regard, it must be borne in mind that, just as the constitutional provision refers to ordinary legislation so that it may establish the various forms of public procurement according to their value, thereby creating public tendering, private tendering, direct contracting (contratación directa), and auction under an alternative procedure, pursuant to the classification established by the Financial Administration Law of the Republic, number 1279, of dos de mayo de mil novecientos cincuenta y uno, repealed by the Public Procurement Law, number 7494, of dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco, supplemented and amended by Law number 7612, of veintidós de julio de mil novecientos noventa y seis, which establishes the following classification: public tendering, tendering by registry (licitación por registro), restricted tendering (licitación restringida), auction, and direct contracting; likewise, the Contraloría General de la República has exclusive authority to design various mechanisms and methods for overseeing public procurement according to the value, subject matter, and public institution conducting the procurement, in accordance with the principles established by the Political Constitution itself and, obviously, within the legal framework conferred by its own Organic Law.

Accordingly, the assertion made by the representative of the Contraloría General de la República in its petition is correct insofar as it considers that, depending on the nature, purpose, and amount of the procurement (contratación) in question, it is constitutionally permissible for this body to impose reasonable and proportionate conditions on the authority granted to it by Article 184 of the Constitution to approve (refrendar) State contracts, with a view to avoiding the creation of mechanisms that hinder expeditious administrative management and in furtherance of the public interest; since such approval (refrendo) must be understood as part of the powers to oversee public finances (fiscalización de la hacienda pública), which fall exclusively to the Contraloría, and in exercising which it enjoys absolute functional and administrative independence pursuant to Article 183 of the Constitution itself, it may therefore define the scope, mechanisms, and procedures of supreme oversight (fiscalización superior), even vis-à-vis the legislature if the latter impairs its independence, as previously noted in judgment number 00998-98."

XXXVI.The foregoing precedent underscores the importance of the CGR’s functions regarding comptroller approval (refrendo). The petitioner (accionante) objects to the fact that, during the approval process, the oversight body requested that information be submitted and subsequently imposed conditions on its granting. The following should be noted in this regard. Comptroller approval is an act approving an administrative procurement (contratación administrativa) and, as such, affects the contract’s production of legal effects; it is therefore linked to its effectiveness (see, in this regard, section 145 of the LGAP). From that standpoint, it cannot become a mechanism resulting in a declaration of nullity of the actions reviewed, even though it entails an assessment of compliance with the rules governing administrative procurement. For these purposes, the explanation provided in section 2 of the Reglamento de Refrendos is clear: “Article 2—Nature of comptroller approval.

Comptroller approval is an act of approval and therefore constitutes a requirement for the effectiveness of an administrative contract, rather than a means by which the Contraloría General de la República may indirectly annul either the award decision (acto de adjudicación) or the administrative contract. Through comptroller approval, the Contraloría General de la República examines and verifies that the clauses of the administrative contract substantially conform to the legal system, under the terms set forth in Article 8 of these Regulations./ When the Contraloría General de la República denies comptroller approval of an administrative contract, it shall identify for the Administration the defects that must be cured, amended, or corrected in order to obtain the respective approval in any future proceeding. / Because administrative procurement procedures and all matters concerning the formation and perfection of administrative contracts are governed by the need for prompt and summary action in duly and without delay addressing and satisfying public needs and requirements, the legality review (análisis de legalidad) conducted by the Contraloría General de la República during comptroller approval is subject to the principles of efficiency and effectiveness established in Article 4 of the Ley de Contratación Administrativa and to the provisions of Article 10 of the Ley General de la Administración Pública./ Comptroller approval is not an administrative proceeding intended to resolve conflicting interests of the parties or interested third parties; accordingly, any applications filed for that purpose during the proceeding shall be summarily dismissed./ Comptroller approval is not a means by which the Contraloría General de la República exercises its audit and investigative powers, as regulated in Articles 21 and 22 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Consequently, the legality review is based on an examination of the administrative record (expediente administrativo) submitted by the Administration, and the documentation contained therein is presumed to be truthful in accordance with the principle of good faith governing public contracting, all under the responsibility of the Administration officials charged with compiling and submitting the record.” In light of the provisions of section 8 of those Regulations, the review conducted by the oversight body through this mechanism concerns legality, rather than expediency or advisability. Nevertheless, in this context, account must be taken of the LGAP, Article 16.2 of which provides: “2. The Judge may review the conformity of the discretionary elements of the act with these nonlegal rules, as though exercising legality review.” Under certain interpretations, this entails the possibility of treating matters associated with advisability and expediency as falling within the legality review—a subject that will not be addressed in this case.

Likewise, that provision—Article 8 of the Reglamento de Refrendos—stipulates that the examination does not entail a comprehensive review but is limited to the specific matters established in that section, which need not be transcribed or cited here, it being sufficient to refer to its provisions. From that standpoint, in accordance with section 9 ejusdem, all other matters not addressed in the comptroller approval are presumed lawful; in any event, such matters remain subject to discretionary subsequent oversight and, generally, to the ordinary procedures for challenging acts and contracts in both administrative and judicial proceedings, and the Administration retains responsibility for them. Those other matters may include the reasonableness of the price. Article 12, for its part, establishes the formal requirements that must be submitted for this proceeding, without prejudice to the CGR’s authority validly to request information.

In this regard, contrary to what CANABA appears to assert, the applicable legal system does permit the oversight body to request the submission of information so that it may validly perform its oversight role during the comptroller-approval stage. Of fundamental importance in this regard is the provision of section 13 of the Regulations in question: “Article 13.—Time limit, suspensions, and interruptions. The Contraloría General de la República shall decide requests for comptroller approval of contracts within twenty-five business days in the case of a public bidding procedure (licitación pública), and within twenty business days in all other cases./ During the approval proceeding, the Contraloría General de la República may issue such additional requests for information as it considers indispensable for the substantive review of the respective contractual document. For this purpose, it shall direct the Administration to respond within a reasonable period established for that purpose, during which the time limit for the final decision governed by the preceding paragraph shall likewise be suspended.

If the Administration fails to cure the matters requested by the Contraloría General de la República within the prescribed time, the request for comptroller approval shall be rejected./ If, during the processing of a request for comptroller approval, the Administration submits a document amending the contractual text under review, whether on its own initiative or in response to a suggestion that the Contraloría General de la República may make on an interlocutory basis under the rules of the preceding paragraph when the preliminary review has disclosed a material defect in the contract’s legality, the time limit established in the first paragraph of this Article shall begin to run anew on the day following receipt of the amendment by the Contraloría General de la República.” This provision dispels any doubt as to the CGR’s legal authority to request or require the submission of information it considers necessary for the corresponding review, as well as to impose such conditions as it considers necessary and appropriate, provided that it includes the reasons supporting that determination.

It must be emphasized that the comptroller-approval proceeding is not merely an automated checklist of compliance with requirements, but rather a validity assessment that includes consideration of the entire body of sources governing the bidding procedure, including not only legal rules but also the bids and the bidding specifications (cartel o pliego de condiciones).

XXXVII.On the alleged violation of the principles of administrative contracting (contratación administrativa) in the endorsement (refrendo). Regarding the specific objection raised against the endorsement in the amendment of the complaint (ampliación de la demanda), without prejudice to what has already been stated in the preceding sections concerning the repetition of matters already addressed, it should be noted more specifically that those matters do not affect the validity of the endorsement granted by the CGR. a) Principle of legality and transparency. In this regard, it should be noted that in official letter No. 2739-2012 of 21 de marzo de 2012 (DCA-0692), by which the CGR granted its endorsement of the contract, it stated that this agreement included an improper hierarchy of the sources applicable to the proceeding, which, contrary to the claimant’s argument, constitutes a demonstration of respect for the principle of legality.

Likewise, in its endorsement the CGR identified the legal framework applicable to the case, not only invoking the particular provisions of the endorsement regulations (reglamento de refrendos), but also identifying the tender specifications (cartel de licitación) used to analyze the contract (point III.ii). It was precisely in the exercise of the powers conferred by section 13 of the aforementioned regulations that the CGR requested additional information from the CNC through official letters DCA-2836 of 28 de octubre del 2011 and DCA-0082 of 17 de Enero del 2012, in order to verify that the contract complied with the terms and conditions (pliego de condiciones) of the tender conducted. Nevertheless, the points made regarding the principle of effectiveness and efficiency in public procurement should be reiterated. The claimant does not state why the alleged violations of the invoked principle result in a material nullity (nulidad sustancial) warranting cancellation of the tendering process.

On this matter, it is appropriate to cite the Constitutional Chamber’s ruling on the principles of efficiency and effectiveness in judgment No. 14421-2004 at 11:00 hours on 17 de diciembre del 2004, as follows: “Accordingly, administrative contracting procedures and all matters relating to the formation and finalization of administrative contracts are governed by speed and summary treatment in the proper and urgent fulfillment and satisfaction of the needs and requirements of society. In this regard, it must be recalled that the governing principles of public services, within the framework of a service-oriented Public Administration or a Social and Democratic State governed by the rule of law, include, among others, efficiency, effectiveness, continuity, regularity, and adaptation to socioeconomic and technological needs, for the purpose of eradicating and overcoming actual inequalities within society as a whole.

The control and oversight mechanisms designed by the legislature to guarantee transparency or publicity, open competition and equality, and the rational management of public resources or funds—through the selection of the most advantageous bid for public entities from both a financial and technical standpoint—in matters of administrative contracting must have as their fundamental aim ensuring that such contracting adheres to the law so that it is proper or substantially consistent with the legal system, thereby preventing any act of corruption or misuse in the management of public funds. Under this understanding, all formal requirements established by the legal system to ensure the regularity or validity of procurement procedures, the award decision (acto de adjudicación), and the administrative contract itself must also seek the prompt satisfaction of the public interest through the effective construction of public works and provision of public services; consequently, they cannot become instruments for delaying the efficient and effective provision of public services and, above all, their adaptation to the community’s new socioeconomic and technological needs.

In this regard, Article 4°, paragraph 2°, of the Ley de la Contratación Administrativa, in setting forth the ‘Principle of efficiency,’ provides that ‘(…) At every stage of procurement procedures, substance shall prevail over form. The acts and actions of the parties shall be interpreted so as to favor their preservation and facilitate the adoption of the final decision under conditions favorable to the public interest (…).’ It follows that the procedures specific to administrative contracting, as well as the procedural requirements established by the legal system for the validity and effectiveness of an administrative contract, must be interpreted flexibly in light of the purpose of every administrative contract, without neglecting, of course, the soundness and propriety of the manner in which public funds are invested. From this perspective, administrative procurement procedures are the shadow (form) that must invariably follow the body (substance), namely, the aims and purposes of the administrative contract to satisfy the public interest and, naturally, to ensure the rational, proper, and correct use of public funds.

Lastly, it must be recalled that the principles of efficiency and effectiveness, insofar as they inform administrative organization and management, have a strong constitutional basis (Articles—all of the Constitución Política—140, subsection 8, insofar as it imposes on the Executive Branch the duty to ‘Ensure the proper functioning of administrative services and agencies’; 139, subsection 4, insofar as it incorporates the concept of the ‘proper conduct of Government’; and 191, which enshrines the principle of ‘administrative efficiency’)”

XXXVIII.- b) On the principle of formalism. The comptroller endorsement decision (acto de refrendo contralor) notes that, although there were inaccuracies in the proceeding under review, this does not preclude the authority to apply the principle of preservation of acts (principio de conservación de los actos), consistent with section 4 of Ley No. 7494. It has already been stated that our legal system, including the field of administrative contracting, is governed by a principle requiring nullities to be material. Reference should therefore be made to what was stated in that section regarding the proponents’ failure to establish the material nature of the alleged defects in those cases in which errors may be deemed to have occurred. On this subject, the aforementioned official letter DCA-0692 (endorsement) states, in essence: “…this Division cannot disregard, much less fail to apply, the governing principles of Administrative Contracting when reviewing the endorsement of this tendering procedure.

This entails recalling the constitutionally grounded principles of effectiveness and efficiency regulated in Article 4 of the Ley de Contratación Administrativa (which applies on a supplementary basis to the Ley de Concesiones de Obra Pública con Servicios Públicos) (…). Pursuant to those principles, it may be stated that the omission of a formality such as the one identified—which in this case is, in principle, the failure to publish two opening dates for the tender—does not prevent this Office from granting its endorsement of the tender, because it is precisely on the basis of those principles that the procurement procedure may be preserved, together with the fact that the omissions in question are not considered to constitute a defect of such magnitude as to invalidate the tendering procedure conducted...” It is undeniable that compliance with the appropriate formalities for conducting a public tender applies in these matters.

Nevertheless, failure to observe a procedural formality results in nullity only to the extent that the defect is material, such that it causes denial of a defense (indefensión) or serious harm to private parties—a matter already addressed. Moreover, given the lack of specificity in the claimant’s allegations concerning the particular defects in specific CGR decisions that allegedly resulted in the violation of this principle, whose infringement the claimant invokes, this objection must be dismissed. c) Principle of procedural oversight. Under this principle, administrative contracting procedures must be subject to exhaustive control and oversight to verify compliance with the minimum rules governing this field, as well as the proper use of public funds (hacienda pública). This principle applies at every stage of the procedure, from preliminary studies through contractual amendments and the performance stage.

This means that verification of procedures can be understood only in relation to specific stages of the contracting process, rather than in general terms. From that standpoint, the claimant presents arguments that do not differ at all from those already raised in the objections asserted in the original complaint; therefore, as the CGR rightly notes, rather than an amendment, this constitutes a repetition of arguments extended to challenge the decision granting the endorsement. Such is the case with the alleged failure to verify the preliminary feasibility studies, a matter regarding which it has repeatedly been stated that no irregularity occurred. In any event, pursuant to section 8 of the Reglamento de refrendos, the comptroller body directed the requesting Administration to identify the studies supporting the selection of the subject matter of the contract. In light of the response to that request, official endorsement letter DCA-0692 ultimately stated the following on this point: “Regarding the technical studies for this tender, in the official letter cited in the preceding paragraph the Granting Administration identifies as relevant background to the tender giving rise to the contract at issue the Plan Nacional de Desarrollo Portuario prepared in 1995 by the Japanese firm OCDI, and the Programa para la Modernización del Subsector Portuario de Costa Rica, prepared by HPC Hamburg Port Consulting GMBH.

It also identifies, as the study supporting the terms of the tender under review, the Plan Maestro para el Complejo Portuario Limón-Moín prepared by Royal Haskoning Nederland B.V., together with the update to the demand study. Responsibility for all of the foregoing rests with the Granting Administration.” From that standpoint, the CGR deemed the technical studies to have been submitted in accordance with the details provided by the granting Administration. In any event, the studies submitted to substantiate that requirement are precisely those that this Court has analyzed and found useful in supporting international tender 2009LI-000001-200, which is the subject of this case. It should further be noted that the validity of the studies submitted in terms of the design of the works, under the tender clauses (cláusulas cartelarias), is a matter within the concessionaire’s purview; as has repeatedly been explained, the concessionaire assumes the consequences and risks associated with the design of the TCM.

XXXIX.On the allegations of infringement of public discretion (discrecionalidad pública). With respect to the references concerning the principle of administrative discretion (discrecionalidad de la Administración), the supplemental submission filed by Nombre141025 is confusing, and the specific grounds that the claimant seeks to submit for consideration by this judicial authority cannot be clearly discerned. On this subject, after making theoretical references to regulated and discretionary powers (potestades regladas y discrecionales), the claimant states that the action is brought “…with a view to securing the correction of arbitrary actions and misuse of power (desviación de poder) committed in administrative proceedings, through the interpretation of the Contraloría General de la República in the comptroller’s endorsement (refrendo contralor), an example of which is what is stated on page 9, item vi).” Consistent with the first paragraph of Article 49 of the Constitution (Carta Magna), this jurisdiction has authority to review the validity of administrative action (función administrativa).

The aforementioned standard of review encompasses every form of expression of public will, including conduct arising from the exercise of powers that are discretionary or regulated in nature. This is established in Articles 42.2, 122 subsection f, 127, and 128, and, in the case of interim measures (medidas cautelares), Article 20 of that same body of law. Nevertheless, for such purposes, a distinction must be drawn among political-programmatic, technical, and legal administrative discretion (there also being judicial and legislative discretion), because judicial review is more intensive with respect to the latter two than with respect to the first, which concerns the ability to establish goals or action plans. Likewise, a distinction must be drawn between exercised and unexercised discretion (discrecionalidad actuada y no actuada), since the corrective measures available when public conduct is found invalid differ depending on whether the exercise was affirmative (exercised) or omissive (unexercised).

The existence or absence of residual discretion (discrecionalidad residual) must likewise be weighed. This is essential so that the administrative litigation judge (juzgador contencioso administrativo) may determine the course of action, either by imposing limits on the Administration so that it corrects the previously issued conduct—which has already been annulled through judicial review—or by establishing guidelines for the exercise that had not been undertaken up to that point. Article 128 CPCA so provides insofar as it states, as relevant: “When a judgment granting relief concerns administrative powers containing discretionary elements, whether due to omission or improper exercise, it shall order the exercise of such powers within the period established for that purpose, in accordance with the limits and mandates imposed by the legal system and by the facts of the case, after declaring the existence, content, and scope of those limits and mandates, if the case record so permits.

(…)” In the case of residual discretion, moreover, the judge must respect the threshold at which the discretion vested in the Administration continues to exist. This is the case when an award decision (acto adjudicatorio) is annulled and the case record is returned to the Administration for a decision in accordance with the applicable legal provisions and tender specifications, while the possibility remains of declaring the procurement process unsuccessful because, under the new circumstances, no bid satisfies the public interest. There is therefore no doubt as to the possibility of judicial review of that discretionary exercise; however, the ambiguity of the complaint makes it impossible to determine whether the criticism is that the CGR’s conduct followed a discretionary course when it should have been regulated, or whether, on the contrary, the discretionary exercise undertaken was invalid.

In any event, the claimant does not explain how that particular decision violates the legal system to which the CGR is subject when exercising its authority as the endorsement body. The item at issue, appearing on page 9 of the endorsement letter, provides, as relevant to the case: “…Regarding the matter of obtaining licenses, permits, environmental approvals (viabilidades ambientales), or any other type of environmental instrument that must be in place before and during the construction and operation phases of the contract, as determined by the competent authority in the field, it must be stated that obtaining the corresponding approval from that authority, as well as maintaining its validity for as long as necessary, shall be the responsibility and at the risk of the concessionaire itself. Accordingly, the Granting Administration shall be obligated to verify that those permits, licenses, or other authorizations required to carry out the awarded concession have been obtained, while verification of such matters during the endorsement proceedings does not fall within the jurisdiction of this oversight body…” This Court agrees with the CGR’s arguments insofar as it states that, in matters of administrative procurement (contratación administrativa), there is a substantial discretionary component during the drafting of the tender specifications and generally during the preceding stages, even though that discretion becomes restricted and reduced as the proceeding advances.

Those powers must be considered during the various review and oversight stages conducted by the CGR over the course of the proceeding, without prejudice to the possibility of declaring specific conduct invalid for violation of the administrative procurement regime that it is charged with safeguarding in the proceedings in which it participates. Nevertheless, it bears repeating that the Court agrees with the CGR’s argument that the purpose of the cited item vi is to establish that, under the contract, the concessionaire is solely responsible for obtaining a series of permits, licenses, or other authorizations, and that their procurement must be verified by the Granting Administration. This is clear when one considers that it is indeed not the CGR’s responsibility to verify whether those permits, licenses, or administrative authorizations (habilitaciones administrativas) generally exist; therefore, in accordance with the scope of Article 9 of the endorsement regulations, it advises the granting authority of its duty to verify this specific matter.

This Court does not understand—because the claimant does not make this point clear—how that course of action constitutes the defect of misuse of power (understood as pursuing a purpose other than the primary purpose, to the detriment of the latter, Art. 131.3 LGAP). It is a warning or reminder to perform verification and oversight duties, consistent with the provisions applicable to the case.

XL.- With regard to the issue concerning Project finance, the internal rate of return (tasa interna de retorno, TIR), and the price cap. It must be reiterated that this argument was addressed extensively in the preceding sections of this judgment. The amendment to the complaint under review presents no novel argument on this matter; its sole contribution is the contention that this aspect renders the comptroller approval (refrendo) objectionable because approval was not denied despite the defects alleged by the claimant. However, no specific reference is made to the challenged act of the CGR that would make it possible to establish the particular reasons why such conduct, with respect to those specific issues, is considered to suffer from a defect warranting a declaration by this Court. In this Court’s view, the claimant’s submissions amount to the presentation of his own positions, on which he bases a critique intended to show how, from his perspective, the TCM financial project would be more technically sound.

Nevertheless, the definition of the project’s financing mechanism or structure, whether it falls within the concept of Project finance, and the definition of the risk strategy are matters whose viability and appropriateness unquestionably fall within the purview of the granting authority (concedente). The same is true of the debate now proposed regarding the TIR, in which a comparative scenario is posited involving the submission of more than one bid with different TIRs; however, this remains merely a hypothetical scenario, and, moreover, the tender specifications (cartel) provide for a comparability analysis of that economic factor among the bids (plicas) as a parameter for evaluating them. As to the criticism concerning acceptance of the clauses transferring risks to the concessionaire, it should be noted that this matter pertains exclusively to the granting authority and the concessionaire.

Nevertheless, it must be noted that the comptroller authority issued a series of observations and conditions in the context of exercising the verification powers inherent in the approval process, assessing whether the terms of the contract conform to and are consistent with the sources governing it and to which it is subject (tender specifications, bids, award, preliminary studies, etc.). Furthermore, the argument concerning price caps (Price cap), pursuant to section 21.1 of Ley No.7762, falls outside the scope of the approval process, since the opinion required in such matters falls to ARESEP, which issues a mandatory and binding assessment. On that issue, it is sufficient to refer to what has already been discussed regarding the criticisms raised concerning rate-setting and financial feasibility (factibilidad tarifaria y financiera). Accordingly, given this particular allocation of authority, it is clear to this collegiate body that this aspect lies outside the powers of the CGR.

Indeed, that body itself so determined when it stated in item vii) of section III of approval letter DCA-0692: “With respect to the rate structure and its adjustment parameters, as well as the parameters that will be used to evaluate service quality, pursuant to article 21 Ley de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos, these have received a favorable technical opinion from the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, as shown in folios 925, 1479, 2484, 3603 and 3863-C of the tendering file. Therefore, since authority over this subject matter rests with the aforementioned Authority under its governing law, this matter does not fall to this Division to address in the approval process.” Elsewhere, the elimination of the regulation governing financial equilibrium through the TIR is challenged. Again, this matter is unrelated to the approval process and instead concerns ARESEP’s analysis; the argument must therefore be rejected.

Nevertheless, Nombre141025 makes a series of observations referring to specific acts of the CGR during the proceedings involving objections to the tender specifications in this tendering procedure. Specifically, in the first tendering process, Nombre141024 and APM TERMINALS filed an objection to the provision establishing that a positive or negative variation of 20% from the TIR offered and accepted by the Administration would constitute grounds for financial imbalance under the contract. Regarding this matter, resolution R-DJ-008-2009 stated: “Standard for decision: The objecting party merely requests that a paragraph of section 12.2 concerning the economic and financial equilibrium of the contract be rendered ineffective, for the purpose of eliminating the stated percentage decrease (+-20%) from the reference TIR at which the rebalancing mechanisms would apply, but it offers no evidence of the harm that the percentage defined for applying those mechanisms would allegedly cause it, nor any legal justification against that percentage.

Furthermore, the objecting party must bear in mind that the mechanism established is equitable because it applies equally to the Administration and the concessionaire, both as to benefits and as to losses. Finally, in the interest of the principle of administrative efficiency, it would be excessively burdensome for the Administration to apply the mechanisms for restoring the economic and financial equilibrium of the contract whenever a decrease occurs. The Administration has therefore exercised its discretion in determining that it is reasonable for those mechanisms to apply to both parties when a variation exceeding or falling below 20% of the reference TIR is verified; accordingly, prospective bidders may make such provisions in their bids as they deem appropriate, taking into account the percentage already established by the Administration.” For its part, act R-DJ-008-2009 Bis, dated 02 de julio de 2009, stated: “4) The Internal Rate of Return (TIR) as a regulatory variable.

Clause 11.7.5.2 of the tender specifications establishes that ‘…when a financial imbalance arises under the concession contract, an extraordinary rate adjustment may be made to offset that imbalance, provided that it results from causes beyond the responsibility of the concessionaire company. An imbalance shall be deemed to exist when the TIR of the financial bid, as accepted by the Administration as the reference value for the concession, varies by 20%, positively or negatively.’ That clause further establishes that, in such a case, the procedure set forth in Chapter 12 of the contract shall be followed. In this regard, this comptroller authority requests that the Administration adopt the necessary measures to ensure that, when the TIR is used as a parameter for demonstrating contractual imbalances, the effect of the factors that, under the tender and contractual rules, correspond solely to those specified in article 12.2 of the contract can be objectively isolated.

This is because the calculation of that TIR depends on parameters, variables, estimates, and assumptions, with multiple possible options and alternatives; therefore, these matters must be clearly established and regulated for purposes of oversight of the contract and demonstration of the aforementioned imbalances. It is likewise noted that the Administration is responsible for establishing clear and objective rules within the tender documents (pliego cartelario) governing the use of the internal rate of return in regulating the contract’s financial equilibrium. Along the same lines, this Office considers it essential that the use of the TIR as a regulatory variable be assessed because, in our view, the structure of this transaction, which postpones phase 3 until a future date, could create the possibility that one or more bids may present multiple TIRs, which occurs when the cash flows undergo two or more changes in sign.

Consequently, it is not known how the reference TIR would be determined.” This account shows that, contrary to the claimant’s allegation, the CGR did not order the elimination of that economic adjustment mechanism. Subsequently, the second set of tender specifications did not include any guarantee concerning the TIR. The third set of tender specifications, which was challenged before the CGR, included provisions governing the contract’s financial equilibrium in favor of the concessionaire when the calculated TIR was 300 basis points (3%) lower than the project TIR offered. It likewise included the Granting Administration’s right to seek restoration of the contract’s economic equilibrium in its favor when the present value of the revenues quoted by the concessionaire (ITC) was reached before the concession’s 33-year term had elapsed and the project’s TIR as of the review date exceeded the offered TIR by more than 300 basis points (3%), in which case the profit would be divided equally between the Granting Administration and the Concessionaire.

Regarding this point, in resolution DJ-215-2011 dated 24 de mayo del 2010, the CGR stated that, as indicated by the claimant, it was necessary for this comptroller authority, by reason of its powers, to require the Granting Administration to document in the administrative record (expediente administrativo) its assessment and acceptance of the reasonableness of the bidder’s financial-projection model, since the tender specifications provided that this model would be used to calculate the TIR. It was likewise noted that prospective bidders had to be provided with a baseline format for that projection model, and an adjustment to the tender specifications was requested. It follows that the comptroller authority issued no order whatsoever requiring the elimination of the weighted percentage impact on the TIR as a financial-adjustment parameter.

XLI.- In another argument, the allegations concerning the creation of a private monopoly, already thoroughly analyzed, are reiterated. No variation is introduced regarding the endorsement (refrendo), and therefore reference must be made to what this Court has already considered on the merits. It must be reiterated that the indirect-management structure proposed by the challenged procurement is supported by the wording of section 1 of Law No. 7762. Therefore, that argument cannot be sustained, nor can the objections concerning the exclusive model for the freight transportation of full containers, matters that, it bears repeating, have already been addressed, making it unnecessary to examine them at this point. Moreover, it is alleged that the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) should have been verified as part of the legality review inherent in the endorsement. However, this issue has already been considered by this collegiate body, and the set of arguments presented in the supplemental submission under review must be referred to that analysis.

Additionally, it has been made clear that, pursuant to the endorsement regulations (reglamento de refrendos), obtaining those environmental licenses is the responsibility of the concessionaire, while their verification falls to the grantor. This was stated in the endorsement decision, which provided as follows on this point: “vi) Studies, permits, or other matters related to environmental aspects: Regarding the obtaining of licenses, permits, environmental approvals (viabilidades), or any other type of environmental instrument that must be in place before and during the construction and operation phases of the contract, as determined by the competent authority in the matter, it must be stated that obtaining the corresponding approval from that authority, as well as maintaining its validity for as long as necessary, shall be the responsibility and at the risk of the concessionaire itself.

Accordingly, the Granting Administration shall be required to verify that the permits, licenses, or other authorizations necessary to carry out the awarded concession have been obtained, while verification of those matters during the endorsement proceedings does not fall within the jurisdiction of this oversight body. The foregoing is in accordance with the discussion of the matter in section IV of this official letter, in relation to chapter 5, point 4), and chapter 8, point 11). Furthermore, the Granting Administration must ensure that the concessionaire’s dealings with the competent authorities in this area are conducted efficiently.” Furthermore, by decision R-DJ-008-2009 at 12:00 hours on July 2, 2009, in response to a challenge by Nombre141024, it was stated that, by decision 274-2009 Nombre141028 at 8:00 hours on February 10, 2010, the Nombre141029 (potential environmental feasibility) had been granted to the project, as recorded on folio 741 of the bidding file.

References to the matter were likewise made in official letter R-DJ-008-2009 (bis). Moreover, the endorsement letter states the following regarding the matter: “With reference to point 13) of clause 5.2.2 and clause 5.3.3, entitled Environmental Feasibility License (Licencia de Vialidad Ambiental), both of the contract, it is important to reiterate the statements made by the concessionaire in the unnumbered letter signed on November 21, 2011, submitted as part of Anexo 1 to official letter DST-OF-1888-2011, in which it stated, among other things: ‘Regarding question No. 11 from the Office of the Comptroller General, corresponding to Chapter 5 of the Contract, we agree with the approach of the response proposed by the Consejo Nacional de Concesiones, to the effect that obtaining final environmental feasibility approval falls within the concessionaire’s sphere of responsibility; therefore, if a final and binding denial is issued by the competent authority and cannot be overcome through lawful administrative or judicial means, the concession contract could not be performed, with the consequence that the concessionaire would be unable to bring monetary claims against the Granting Administration.

Likewise, if the failure to obtain the aforementioned approval is attributable exclusively to the concessionaire, it could face enforcement of the construction bond furnished for the conditions-precedent phase, following the application of due process’ (underlining not in the original).” This discussion is fully consistent with what has already been stated in this judgment regarding the clear impossibility of beginning construction without obtaining the final environmental feasibility license, which is at the concessionaire’s risk; as previously noted, the concessionaire assumes the risk of obtaining it, thereby precluding any monetary claim against the Granting Administration if this enabling authorization is not obtained.

LXII.- Finally, regarding the conditions incorporated into the endorsement decision that are alleged to entail review of matters of expediency and advisability (conveniencia y oportunidad), the following must be stated. Section IV of the endorsement letter, entitled “Conditions to Which This Comptroller Endorsement Is Subject,” includes approximately 80 conditions divided among the following subjects: CHAPTER 1. General provisions of the contract—1 matter—. CHAPTER 2. General provisions—1 matter—. CHAPTER 3. Documents forming part of the contract—3 observations—; CHAPTER 4. General obligations and rights of the Administration—in which 12 clarifications are made—; CHAPTER 5. Terms of the concession—6 clarifications—; CHAPTER 6. Risk regime—6 clarifications—; CHAPTER 7. General regime governing the guarantees to be furnished by the Concessionaire—2 clarifications—; CHAPTER 8. Technical bases for construction of the works—11 clarifications—; CHAPTER 11.

Economic regime and the Concessionaire’s financial obligations and rights—16 observations—; CHAPTER 12. Maintenance of the contract’s economic and financial equilibrium and its renegotiation—3 clarifications—; CHAPTER 13. Subcontracting—2 matters—; CHAPTER 14. Oversight regime and concession penalty regime—4 clarifications—; CHAPTER 15. Reports—3 observations—; CHAPTER 16. Tax matters—3 observations—; CHAPTER 17. Insurance—3 observations—; CHAPTER 18. Assignment of rights and obligations and suspension and termination of the contract—4 clarifications—. The large number of conditions and the extensive endorsement file are criticized. However, contrary to the claimant parties’ arguments, after thoroughly analyzing the contents of that endorsement letter, this Court finds that those conditions, however extensive they may be considered, do not constitute provisions analyzing the project’s expediency or advisability that seek to disguise a void contract as valid or to justify a management model without proper legal support.

On the contrary, this collegiate body understands such conditions to be relevant requirements imposed by the CGR within the scope of its powers, arising from the exercise of its endorsement authority, and intended not to replace the grantor but to establish parameters for the contract’s lawful effectiveness. In response to CANABA’s arguments, it must be reiterated that requesting additional information during the endorsement proceedings (even if the file is voluminous—more than one thousand folios, it is alleged—) does not constitute an illegality, but rather the exercise of a power supported by the endorsement regulations, as noted above—art. 13—. The length of a public record supporting a decision cannot rashly be characterized as an abuse of power without first proving a deviation from the public purpose, which has neither been demonstrated nor occurred here. Furthermore, adapting the contract as a result of the endorsement proceedings does not support the allegation of unlawfulness under review; on the contrary, it is the natural and expected result of corrections that may properly be made during such proceedings.

It might be argued in response that this demonstrates the irregularity of the entire process; however, such an argument would have to be referred to what has already been stated concerning the preservation of acts, the requirement that nullities be material in this field, and the need to establish serious adverse effects before acts of this kind may be invalidated, as derived from the principle underlying section 4 of the Ley de Contratación Administrativa. Thus, neither the length of the file nor the execution of a contract incorporating the observations made during the endorsement proceedings means, as the petitioner claims, that the CGR’s analysis concerned expediency rather than legality, or that its actions resulted in misuse of power (desviación de poder). In short, the argument cannot be sustained and must therefore be rejected.

XLIII.- On the alleged violation of Law No. 2906. At the single hearing, in his closing argument, the legal representative of Nombre141024 makes a cursory reference to a possible violation of Law No. 2906, stating that the area where the TCM will be built has been designated for tourism use. In this regard, it should be noted that the aforementioned Law 2906 of November 24, 1961, designates the strip of land between Portete and 12 Millas de Limón as a recreation and tourism area. The first provision of that legal source establishes, insofar as relevant to this case: “…the two-hundred-meter-wide strip, measured from the ordinary high-tide line, located within the Maritime Mile between the northern boundary of the urban area of the city of Limón, namely Portete, and the place known as ‘12 Millas’ or ‘Swamp Moth,’ north of the city of Limón, as well as the area within 100 meters on both sides of the Río Moín in the section parallel to the beach.

Twenty meters of that area shall be reserved for a scenic highway in those places where one does not currently exist. The remainder shall be transferred to the Instituto Costarricense de Turismo,…” For its part, Decreto Ejecutivo 3729 of May 03, 1975, declares the canal works completed and assigns the administration of various lands and works to Nombre141024. However, for purposes of the matter under consideration, it should be emphasized that Law No. 5337 of August 27, 1973, which comprehensively amends the Organic Law of JAPDEVA, Law No. 3091, establishes in pertinent part: “CHAPTER II Assets of Nombre141024 Article 41.- In addition to its ordinary and extraordinary assets and revenues, the following shall be the property of Nombre141024: a) The lands, buildings, equipment, and, in general, all movable and immovable property used for the activities of Nombre141024, except for those State-owned assets that, under the Political Constitution, may not be removed from State ownership and the assets of the Ferrocarril Nacional al Atlántico.

This shall also include its future expansions that Nombre141024 and the Executive Branch mutually agree to transfer, for which purpose both entities are authorized to execute the corresponding deeds before the Notaría del Estado. Assets owned by the institution as of this date shall not be subject to the transfer referred to in this article; and b) All State-owned lands located in the area served by navigable canals, comprising an area extending ten kilometers inland from the sea, parallel to the coast, and a three-kilometer-wide strip parallel to both sides of the rivers and canals administered by the Board.” Additionally, provision 45 of that Organic Law stipulates: “Article 45.- For purposes of complying with this law and its regulations, Nombre141024 shall determine the port-jurisdiction areas (zonas de jurisdicción portuaria) of each of the ports under its administration and shall notify the Executive Branch thereof.

These areas shall fundamentally include: a) Terminals and rights-of-way (derechos de vía); b) Roadstead anchorage, mooring, and buoyage sites; c) Access channels and maneuvering areas; and d) Berths and transit sidings, warehouses in general, offices, workshops, yards and railway sidings, merchandise-storage areas, and any other site used for port and railway operations.” In addition, Law No. 6043 of March 02, 1977, the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de Zona Marítimo Terrestre), Article 75, which partially modifies the prior amendment, states: “Article 75.- The Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica shall retain ownership (dominio) of the lands transferred to it pursuant to Article 41, subsection b), of Law No. 5337 of August 27, 1973, except within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) on both sides of the main canal system connecting the ports of Moín and Barra del Colorado.

The provisions of this law shall remain fully in force in that area.” From this perspective, the violation alleged by SINTRAJAP does not exist because, as noted, the lands in question form part of the assets administered by Nombre141024 and, accordingly, port infrastructure may lawfully be developed on them, whether through a direct or indirect management model. Such permissibility arises from the statutory authorizations created by the amendments introduced to the Organic Law of Japdeva. Therefore, the alleged defects concerning the impossibility of a land-use change (cambio de uso) for those lands are not present.

XLIV.- Corollary. Regarding the complaint filed by Nombre141025 and its amendment. In these proceedings, the Cámara Nacional de Bananeros filed the complaint seeking a judgment declaring the following actions null and void: “Principal claim: A declaration of nullity of the following administrative acts (actos administrativos): 1. The award made by the Consejo Nacional de Concesiones in resolution number 2 of extraordinary session No. 2-2011 of 28 de febrero del 2011, concerning international public tender (licitación pública internacional) 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service (Concesión de Obra Pública con servicio público) for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Terminal de contenedores de Puerto Moín, awarded to bidder APM Terminal Central America B.V. 2. The award decision issued by Nombre141024 in resolution No. 073-11, article II-a of ordinary session No. 08-2011 of 24 de febrero del 2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-200. 3.

The resolution of the Executive Branch, composed of the Presidenta de la República, Ministro de Obras Públicas y Transportes, and Ministro de Hacienda, signed on 01 de marzo del 2011 and published in Alcance Digital No. 16 to La Gaceta No. 54 of 17 de marzo del 2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-00200. Subsidiary claims: 1. That the rate structure (estructura tarifaria) for international public tender 2009-LI-000001-00200, set forth in chapter 11, section 7. 2, be declared null and void because it used as its basis the traffic projection contained in the master plan for the Limón/Moín complex, commissioned from Royal Haskoning, which is not an updated economic feasibility study (estudio de factibilidad económica) and is not based on realistic parameters corresponding to the cultivation and export volumes of fruits such as bananas, pineapples, and melons. 2. That the rate structure for international public tender 2009-LI-000001-00200 be declared null and void because it conflicts with article 3, subsection b, of the Ley de la Nombre628, which establishes the cost-of-service principle (principio del servicio al costo). 3.

That the act awarding international public tender 2009-LI-000001-00200 be declared null and void because the tendering process lacks justification and the act lacks a statement of reasons (motivación del acto) based on the unequivocal rules of science or technical knowledge, because there are no technical studies such as environmental and economic feasibility studies (estudios de factibilidad ambiental y económico). 4. That resolution number 018-MOPT-H, published in Alcance No. 16 to La Gaceta No. 54 of 17 de marzo del 2001, awarding international public tender 2009-LI-000001-00200, be annulled because it provides that, in order to receive a $20 discount from the rate stated in the financial bid, 15 measures are to be implemented in the award decision and included in the contract.” In the pleading amending the complaint, it adds the following claims: “Principal: A declaration of nullity of the following administrative acts: 1.- The award decision issued by Nombre141024 in resolution No. 73-11, article II-a of ordinary session No. 08-2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Terminal de Contenedores de Puerto Moín, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 2.- The act of the Consejo Nacional de Concesiones embodied in resolution number 2 of extraordinary session No. 2-2011 of 28 de febrero del 2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Terminal de Contenedores de Puerto Moín, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 3.- The award resolution issued by the Executive Branch, composed of the Presidenta de la República, the Ministro de Obras Públicas y Transportes, and the Ministro de Hacienda, and signed on 01 de Marzo del 2011, published in Alcance Digital No. 16 to La Gaceta No. 54 of 17 de marzo del 2011, concerning international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Terminal de Contenedores de Puerto Moín, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 4.

The tender specifications (cartel de licitación) for international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Terminal de Contenedores de Puerto Moín, awarded to bidder APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 5.- The contract executed by the Executive Branch, the Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOIN SOCIEDAD ANÓNIMA and APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009-LI-000001-00200, entitled Public Works Concession with Public Service for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the Terminal de Contenedores de Puerto Moín, dated 30 de agosto del 2011. 6.- Addendum No. 1 to the Public Works Concession with Public Service Contract for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín, signed on 29 de noviembre del 2011 and executed by the Executive Branch, the Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA and APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009LI-000001-00200. 7.- The new contract dated 13 de febrero del 2012, executed by the Executive Branch, the Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA and APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009LI-000001-00200 conducted for the ‘Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the Nueva Terminal de Contenedores de Moín.’ 8.- Official letter DCA-0692 issued by the División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República, dated 21 de marzo del 2012, granting endorsement (refrendo) to the contract arising from the international public tender by the Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the companies APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA and APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., arising from international public tender 2009LI-000001-00200 conducted for the ‘Public Works Concession with Public Service for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the Nueva Terminal de Contenedores de Moín.’ 9.- That the defendants be held jointly and severally liable for procedural costs and attorney’s fees (costas procesales y personales).” Nombre141024, for its part, asserted the following claims: “1.

The nullity of the administrative act awarding international public tender No. Placa27259, entitled ‘Tender Specifications for the Public Works Concession with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Container Terminal at Puerto Moín,’ to APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. This is because: - the tender was conducted in violation of the provisions of both the concessions law and the public procurement law; it was conducted under tender specifications that did not comply with article 21, subsections 1, 2 and 3, of the Ley de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, which required all corresponding technical studies supporting the economic and environmental viability of the project to be concessioned; and it also violated, a contrario sensu, provisions 27 through 29, inclusive, of the cited concessions law, because those provisions do not permit a bid to be modified after the bids have been formally received, whereas the tender specifications and bid-submission dates were modified without providing adequate time periods.

Furthermore, 15 additional concessions or benefits were granted to the successful bidder after the bid-opening date, benefits or concessions which, had they been disclosed, might have enabled other interested parties to submit bids. 2. Pursuant to article 42, subsection b), of the Código Procesal Contencioso Administrativo, I request that the administrative act awarding international public tender No. 2009LI-000001-0200, entitled ‘Tender Specifications for the Public Works Concession with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Container Terminal at Puerto Moín,’ to APM TERMINAL B.V. be declared null and void because the tendering process lacks justification and the administrative act lacks a statement of reasons based on the unequivocal rules of science or technical knowledge, because there are no technical studies such as environmental and economic feasibility studies. 3.

That the defendants be ordered to pay the attorney’s fees and procedural costs incurred. Attorney’s fees and costs shall be understood to include not only court-ordered payments to experts and fees of court officials, but also the attorney’s fees prescribed by the applicable fee schedule.” XLV.- Following an analysis of each of the many and varied arguments submitted during both the written and oral phases of these proceedings—a task undertaken by this Court thoroughly and objectively—the Court has found no material defects (vicios sustanciales) requiring the invalidation of the challenged actions, including the tender specifications and their amendments, the award decisions, the concession contract generally and its provisions, including the challenged specific conditions, amendments to the contract, the endorsement decision and the conditions it contains, and addenda to the contract. The preceding sections of this decision set forth the assessments that led this Court to that conclusion.

Accordingly, based on the factual and legal reasoning already explained extensively and in detail, this Court finds that the challenged acts do not suffer from any material grounds of nullity warranting a declaration of nullity in these proceedings. The claim for nullity must therefore be dismissed, both as to the principal relief sought and as to the ancillary or subsidiary relief asserted in the complaint and its amendment filed by Nombre141025. Likewise, given the integrated analysis conducted by this collegiate body (cuerpo colegiado), the action filed by Nombre141024 cannot be sustained either because, after analysis of its arguments presented during the oral phase—since the written complaint did not develop the legal arguments supporting the relief sought—the alleged degree of invalidity could not be established. Consequently, its claims generally—including those seeking annulment—are unfounded pursuant to provision 121 of the CPCA and are therefore dismissed.

XLVI.- Analysis of the defenses raised. CANABA ACTION. Upon service as required by law (traslado de ley), the respondent parties answered the action and raised the following defenses: a) APM Terminal Central América B.V: failure to exhaust administrative remedies (falta de agotamiento de la vía administrativa) and lack of legal entitlement (falta de derecho). b) State: failure to exhaust administrative remedies, lack of standing to sue (falta de legitimación activa), and lack of legal entitlement. c) Consejo Nacional de Concesiones: failure to exhaust administrative remedies and lack of legal entitlement. d) Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA): lack of legal entitlement. e) Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos: lack of legal entitlement and lack of standing to be sued (legitimación pasiva). f) Contraloría General de la República: improper joinder of the parties (indebida integración de la litis), as well as lack of standing to sue, lack of standing to be sued, and lack of legal entitlement.

With respect to the AMENDMENT OF THE ACTION, they responded as follows: a) APM Terminals Central America B.V.: raised no defenses; b) State (folios4495-4541): failure to exhaust administrative remedies and lack of legal entitlement; c) Consejo Nacional de Concesiones: failure to exhaust administrative remedies and lack of legal entitlement; d) Nombre141024: lack of standing to sue and lack of legal entitlement; e) ARESEP: failure to exhaust administrative remedies and inadmissibility of the action because the time limit for challenging the bidding specifications (cartel de licitación) had expired; f) Contraloría General de la República: lack of standing to sue and to be sued, and lack of legal entitlement; g) APM Terminals Moín S.A.: lack of legal entitlement and defective pleading (demanda defectuosa).

XLVII.- Ruling on the defenses raised. By ruling No. 589-2011 at 08 hours 26 minutes on 15 de abril del 2011, the case-management judge (juzgador de trámite) upheld the defense of failure to exhaust administrative remedies and granted Nombre141025 a period of 5 business days for that purpose (folios 989-990 of the court record. Ultimately, by order at 14 hours 37 minutes on 25 de mayo del 2011, appearing at folios 1018-1020, the case-management judge deemed the requirement of exhaustion of administrative remedies satisfied. At the corresponding single hearing (audiencia única), this Court stated that the aforementioned defense of failure to exhaust administrative remedies had already been resolved, as detailed above. Likewise, at that hearing, the defense of defective pleading was rejected.

XLVIII.- Defenses on the merits (defensas de fondo). Accordingly, in light of the analysis conducted in this judgment, as concerns the action brought by the Cámara Nacional de Bananeros, the defenses on the merits must be resolved as follows: a) APM Terminal Central América B.V and APM Terminals Moín S.A.: lack of legal entitlement: the defense of lack of legal entitlement raised by APM Terminal Central América B.V. and APM Terminals Moín S.A. is upheld because no grounds for nullity (nulidades) concerning the challenged actions were established. b) State: lack of standing to sue and lack of legal entitlement. The defense of lack of standing to sue is rejected because the action was brought pursuant to section 10, subsection one, paragraphs b and c, of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in defense of trade-association interests (intereses gremiales), or in any event collective interests (intereses colectivos), by an organization that, even if only partially, represents the interests of a sector of national production whose operations are affected by the challenged procurement contract (contratación).

The defense of lack of legal entitlement must be upheld in its entirety for the reasons stated above regarding the absence of the alleged defects (vicios). c) Consejo Nacional de Concesiones: lack of legal entitlement. This defense must be upheld in full for the same reasons already stated. d) Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA): lack of legal entitlement. It is upheld in its entirety for the reasons stated. e) Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos: lack of legal entitlement and lack of standing to be sued. With respect to ARESEP, the defense of lack of standing to be sued is upheld because no claim seeking to void any act issued by this public entity was asserted against it. No ruling is made on the defense of lack of legal entitlement because it is unnecessary. f) Contraloría General de la República: lack of standing to sue, lack of standing to be sued, and lack of legal entitlement.

The defense of lack of standing to sue is rejected because the action was brought pursuant to section 10, subsection one, paragraphs b and c, of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in defense of trade-association interests, or in any event collective interests, by an organization that, even if only partially, represents the interests of a sector of national production whose operations are affected by the challenged procurement contract. The defense of lack of standing to be sued must be rejected pursuant to section 12.5, paragraph a, of the Código Procesal Contencioso Administrativo. One of the challenged actions is the endorsement decision (acto de refrendo) issued by the Contraloría General de la República, official letter DCA-0692; the action is therefore directed against one of the administrative authorities that issued the challenged measures. The defense of lack of legal entitlement must be upheld in its entirety.

In summary, the defenses of lack of standing to sue raised by the Contraloría General de la República and the State are rejected. The defense of lack of standing to be sued raised by the Contraloría General de la República is rejected. The defense of lack of standing to be sued raised by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is upheld. No ruling is made, because it is unnecessary, on the defense of lack of legal entitlement raised by that regulatory entity. The defense of lack of legal entitlement raised by APM Terminal Central América B.V and APM Terminals Moín S.A., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the Contraloría General de la República is upheld in its entirety. Accordingly, the action brought by the Cámara Nacional de Bananeros against APM Terminal Central América B.V and APM Terminals Moín S.A., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, and the Contraloría General de la República is dismissed in all respects.

XLIX.- SINTRAJAP ACTION. With respect to the SINTRAJAP action, the co-respondents raised the following defenses on the merits, which are resolved in the order presented as follows: a) APM Terminal Central América B.V.: lack of legal entitlement: the defense must be upheld because the existence of the alleged grounds for nullity was not established; b) Contraloría General de la República: lack of standing to sue and to be sued, as well as lack of legal entitlement. The defense of lack of standing to sue must be rejected because the action was brought by an organization representing collective interests pursuant to section 10.1, paragraph c, of the Código Procesal Contencioso Administrativo. Nevertheless, the defense of lack of standing to be sued must be upheld because Nombre141024’s action does not include any claim against the measures issued by the Contraloría General de la República, despite the fact that, at the single hearing, it raised objections specifically concerning the endorsement decision; however, it did not challenge that measure in its action.

Therefore, the defense of lack of standing to be sued must be upheld. No ruling is made on the defense of lack of legal entitlement because it is unnecessary. c) Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (F. 3842-3876 of the main record): raises the defenses of lack of legal entitlement and lack of standing to be sued. With respect to ARESEP, the defense of lack of standing to be sued is upheld because no claim seeking to void any act issued by this public entity was asserted against it. No ruling is made on the defense of lack of legal entitlement because it is unnecessary. d) Consejo Nacional de Concesiones (f. 3881-3936 of the main record): It raised the defense of lack of legal entitlement: this defense must be upheld because no nullity requiring a declaration was established. e) Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA): It raises the defense of lack of legal entitlement, which must be upheld for the reasons stated regarding that same defense raised by the other respondent parties. f) State: raises the defense of lack of legal entitlement.

For the same reasons, this defense must be upheld in full. In summary, the defense of lack of standing to sue raised by the Contraloría General de la República is rejected. The defense of lack of standing to be sued raised by the Contraloría General de la República and the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is upheld. No ruling is made, because it is unnecessary, on the defense of lack of legal entitlement raised by the audit authority and the aforementioned regulatory entity. The defense of lack of legal entitlement raised by APM Terminal Central América B.V., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, and the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) is upheld in its entirety. Accordingly, the action brought by the Sindicato de Trabajadores de Nombre141024 against APM Terminal Central América B.V and APM Terminals Moín S.A., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, and the Contraloría General de la República is dismissed in all respects.

Nombre33221.- On costs. Pursuant to section 193 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), procedural and attorneys’ costs (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the unsuccessful party by virtue of having lost. Exemption from such an award is appropriate only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. The same exemption applies when the case involves an excessive claim (plus petitio), that is, as provided in section 194.1 of the CPCA, when the difference between the relief sought and that obtained exceeds 15%, unless the grounds of the claim are provisional or their determination depends upon judicial discretion or expert opinions. In this case, after weighing the various positions presented in this judicial dispute, this Court finds that the case has been characterized by a high degree of technical and legal complexity.

The extensive nature of the issues analyzed in this judgment demonstrates the complexity of the matter. This is a case in which it was necessary to address a large number of issues and which, by virtue of its composition, required extensive analysis. From that perspective, this judicial panel considers that the positions advanced by each party involved, both claimants and defendants, reflect good faith and sufficient cause to defend their respective positions, which, within the scope of the analysis undertaken, leads to the conclusion that this case should be decided without a specific award of costs. Indeed, the complex nature of the issues debated reflects the existence of sufficient cause to litigate, thereby permitting the exemption indicated above. This finding extends even to the actions for which the defense of lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva) was sustained, as in the case of the claim against Nombre628 and the case of the CGR concerning SINTRAJAP’s action.

The complex processing of the international public tender (licitación pública internacional) under review does not warrant the conclusion that the claim against those public bodies was frivolous or lacked seriousness because, apart from the technical criteria used by this Court to resolve the issue of standing to be sued, the fact remains that some of the grievances presented involved those administrative units, whether through participation in consultation concerning the project’s rate-related aspects—in the case of ARESEP—or during the phase involving objections to the bidding specifications (cartel) and the appeal against the award decision (acto adjudicatorio)—in the particular case of the CGR. Accordingly, for the reasons stated, this Chamber considers that this matter should be decided without a specific award of costs.

POR TANTO

1. Regarding the claim filed by the Cámara Nacional de Bananeros (expediente 11-1347-1027-CA): The defenses of lack of standing to sue (falta de legitimación activa) raised by the Contraloría General de la República and the State are rejected. The defense of lack of standing to be sued raised by the Contraloría General de la República is rejected. The defense of lack of standing to be sued raised by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is sustained. No ruling is issued, as unnecessary, on the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) raised by that regulatory entity. The defense of lack of legal entitlement raised by the companies APM Terminal Central América B.V and APM Terminals Moín S.A., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), and the Contraloría General de la República is sustained in its entirety.

Accordingly, the claim filed by the Cámara Nacional de Bananeros against the companies APM Terminal Central América B.V and APM Terminals Moín S.A., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, and the Contraloría General de la República is dismissed in all respects. 2. Regarding the claim filed by the Sindicato de Trabajadores de Nombre141024 (expediente No. 11-3975-1027-CA): The defense of lack of standing to sue raised by the Contraloría General de la República is rejected. The defense of lack of standing to be sued raised by the Contraloría General de la República and the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is sustained. No ruling is issued, as unnecessary, on the defense of lack of legal entitlement raised by the oversight body and the aforementioned regulatory entity.

The defense of lack of legal entitlement raised by the company APM Terminal Central América B.V., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, and the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) is sustained in its entirety. Accordingly, the claim filed by the Sindicato de Trabajadores de Nombre141024 against the companies APM Terminal Central América B.V and APM Terminals Moín S.A., the State, the Consejo Nacional de Concesiones, the Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, and the Contraloría General de la República is dismissed in all respects. 3. Costs: This matter is decided without a specific award of costs, pursuant to section 193 subsection b) of the Code of Administrative Litigation Procedure.

José Roberto Garita Navarro Marianella Álvarez Molina Cynthia Abarca Gómez CASE FILE: 11-001347-1027-CA (consolidates proceeding 11-003975-1027-CA) MATTER: ORDINARY PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) CLAIMANT: Cámara Nacional de Bananeros, Sindicato Trabajadores JADPDEVA DEFENDANTS: APM Terminal Central America B.V, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Consejo Nacional de Concesiones, Contraloría General de la República, Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, and the State.

IGWT.HUP.JRGN..2012

ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: Cámara Nacional de Bananeros, Sindicato Trabajadores JADPDEVA DEMANDADO: APM Terminal Central Am é rica B.V, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Consejo Nacional de Concesiones, Contraloría General de la República, Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica y el Estado.

No. 0 153 -2012-VI.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEXTA, ANEXO A del II Circuito Judicial de San José, Goicoechea, a las ocho horas cuarenta y cinco minutos del seis de agosto del dos mil doce.

Proceso de trámite preferente formulado por la Cámara Nacional de Bananeros (CANABA) , representada por su apoderado especial judicial Randall Quirós Bustamante, cédula de identidad número CED110934, y el Sindicato de Trabajadores de Nombre2401 APDEVA (SINTRAJAP) , representado por su apoderado especial judicial, Jorge Emilio Regidor Umaña, cédula de identidad número CED110935, contra el Estado, representado por la señora Procuradora, Andrea Calderón Gassman, cédula de identidad número CED1605, Consejo Nacional de Concesiones (CNC), representado en esta causa por el señor Nombre35826 , cédula de identidad número CED110090, la Contraloría General de la República (CGR), representada por su apoderado especial judicial, Nombre4349 , cédula de identidad número CED102428, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), representada por el señor Nombre71557 , cédula de identidad número CED53934, la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), representada por su apoderada judicial, Nombre38445 , cédula de identidad CED110936 y APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A. , ambos representados por su apoderado especial judicial, Nombre35909 , cédula de identidad número CED90986.

RESULTANDO.

DEMANDA CANABA:

1. 1En escrito visible a folios 1-37 del expediente principal, la Cámara Nacional de Bananeros (CANABA) formula demanda, para que en lo medular, en sentencia se disponga, pretensiones que fueron corregidas en escrito visible a folios 977-983 del legajo principal (tomo ii), de la siguiente manera: "Pretensión principal: La declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos: 1. De adjudicación realizada por parte del Consejo Nacional de Concesiones en el acuerdo número 2 de la sesión extraordinaria No. 2-2011 del 28 de febrero del 2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con servicio público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM Terminal Central America B.V. 2. Del acto de adjudicación por parte de Nombre141024 en el acuerdo No. 073-11, artículo II-a de la sesión ordinaria No. 08-2011 del 24 de febrero del 2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-200. 3.El acuerdo del Poder Ejecutivo conformado por la Presidenta de la República, Ministro de Obras Públicas y Transportes y Ministro de Hacienda, firmado el 01 de marzo del 2011, publicado en el Alcance Digital No. 16 a La Gaceta No. 54 del 17 de marzo del 2011 de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200. Pretensiones subsidiarias: 1. Se declare la nulidad de la estructura tarifaria de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, señalada en el capítulo 11, apartado 7. 2, por utilizar como base en la proyección del tráfico realizada en el plan maestro para el complejo Limón/Moín, contratado a la empresa Royal Haskoning, el cual no es un estudio de factibilidad económica actualizado y no se encuentra sustentado en parámetros realistas de acuerdo al volumen de siembra y exportación de las frutas como el banano, piña y melón. 2. Se declare la nulidad de la estructura tarifaria de licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, por contradicción al artículo 3 inciso b de la Ley de la Nombre628 que establece el principio del servicio al costo. 3.Se declare nulo el acto que adjudica la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, por carecer de justificación del proceso licitatorio de una motivación del acto basado en las reglas unívocas de la ciencia o la técnica por no tener estudios técnicos como los estudios de factibilidad ambiental y económico. 4. Se anule el acuerdo número 018-MOPT-H publicado en el Alcance No. 16 a La Gaceta No. 54 del 17 de marzo del 2001 en el que se adjudica la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200 por establecer que para la recepción de un descuento de $20 a la tarifa hecha en la oferta económica, se implementan 15 medidas en el acto de adjudicación, que se contemplarán en el contrato."
2. 2En escrito presentado en fecha 12 de abril del 2012, Nombre141025 presenta escrito de ampliación de la demanda, (folios 4291-4366 del principal), en el cual formula la siguiente pretensión: "Principal: La declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.- El acto de adjudicación realizada por parte de Nombre141024 en el acuerdo No. 73-11, artículo II-a de la sesión ordinaria No. 08-2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 2.- El acto del Consejo Nacional de Concesiones en el acuerdo número 2 de la sesión extraordinaria No. 2-2011 del 28 de febrero del 2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 3.- El acuerdo de adjudicación realizado por el Poder Ejecutivo conformado por la Presidenta de la República, el Ministro de Obras Públicas y Transportes, el Ministro de Hacienda y firmado el 01 de Marzo del 2011, publicado en el Alcance Digital No. 16 a La Gaceta No. 54 del 17 de marzo del 2011 de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 4.El cartel de licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 5.- El contrato que suscribió el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOIN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín, con fecha del 30 de agosto del 2011. 6.- La adenda No. 1 al Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, firmada el día 29 de noviembre del 2011 y suscrita por el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200. 7.- El nuevo contrato de fecha 13 de febrero del 2012, suscrito por el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 promovida para "Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín". 8.- El oficio DCA-0692 por parte de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República con fecha de 21 de marzo del 2012, en el cual concede refrendo al contrato derivado de la licitación pública internacional Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 promovida para "Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín". 9.- Se condene en costas procesales y personales de forma solidaria a las partes demandadas.Pretensiones subsidiarias: En el supuesto de que el Tribunal desestime las pretensiones principales, solicitamos lo siguiente: 1.- La declaración de nulidad del supuesto económico de la proyección de volumen, utilizado en la fórmula de la estructura tarifaria de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, señalada en el capítulo 11, apartado 7.2 de la misma dado en el Plan Maestro y actualizado con base al estudio dado por la empresa ICICOR DE COSTA RICA, que sirven de sustento para establecer la tarifa de $223. 2.- Exigir a la administración concedente generar sus propias estimaciones de volúmenes de carga, utilizando los datos actualizados de años recientes y que se generan en los informes anuales de JAPDEVA. 3.- Dadas las actuales condiciones de baja de interés a nivel mundial y al estímulo que ofrecen los gobiernos para no caer en una nueva recesión, se valoren los costos de financiamiento de la deuda y el reconocimiento a las ganancias de capital que el modelo financiero contiene. 4.- Rebajar la tasa interna de retorno del 17.5% al 15%; nivel que se incrementó con el argumento de la crisis, pero que la misma administración reconoce que esta es cíclica."
3. 3CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: Conferido el traslado de ley, las partes accionadas contestaron la demanda en los siguientes términos: a) APM Terminal Central América B.V: folios 1196-1275 del principal. Interpone las defensas de falta de agotamiento de la vía administrativa y falta de derecho. b) Estado: en los términos que consta en folios 1281-1357 del legajo principal. Formula las defensas de falta de agotamiento de la vía administrativa, falta de legitimación activa y falta de derecho. c) Consejo Nacional de Concesiones: En los términos que consta a folios 1358-1428 del principal. Plantea defensas de falta de agotamiento de la vía administrativa y falta de derecho. d) Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Nombre141024): folios 1570-1664 del principal. Plantea la defensa de falta de derecho. e) Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos: demanda en los términos que rola a folios 1665-1696. Formula defensas de falta de derecho y legitimación pasiva. f) Contraloría General de la República: contestación a folios 1770. Opone la defensa previa de indebida integración de la litis, así como falta de legitimación activa, pasiva y falta de derecho. Respecto de la AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA, contestaron en los siguientes términos:1) Nombre141024 (folios 4394-4405): formula defensas de falta de legitimación activa y falta de derecho;2) Nombre628 (folios 4407-4418): reitera las defensas previas de falta de agotamiento de la vía administrativa e inadmisibilidad de la demanda por haber precluido el plazo para impugnar el cartel de licitación;3) APM Terminals Central America B.V. (folios 4420-4453);4) Contraloría General de la República (folios 4457-4494): falta de legitimación activa y pasiva, falta de derecho;5) Estado (folios4495-4541): falta de agotamiento de la vía administrativa, falta de derecho;6) Consejo Nacional de Concesiones (folios 4574-4604): falta de agotamiento de la vía administrativa, falta de derecho;7) APM Terminals Moín S.A. (folios 4607-4656, 4697-4774): falta de derecho y demanda defectuosa.

DEMANDA DE SINTRAJAP.

1. 4Por auto de las diez horas cincuenta del veintiuno de febrero del dos mil doce, este Tribunal dispuso acumular el expediente No. 11-003975-1027-CA consistente en demanda planteada por Nombre141024 contra las mismas partes demandadas en este proceso, a la causa número 11-001347-1027-CA. Las pretensiones formuladas por ese sindicato fueron las siguientes, según escrito visible a folios 2330-2417 del principal (cuyos hechos fueron reformulados en memorial visible a folios 3639-3677 del principal): "1. La nulidad del acto administrativo que adjudica la licitación internacional pública No. 2009LI-000001-00200 llamada "Cartel de licitación para la concesión de obra pública con servicio público para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la terminal de contenedores en puerto Moín" a favor de APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. Ello por cuanto: - la licitación se realizó violentando la normativa propia tanto de la ley de concesiones como de la ley de contratación, se hizo con un cartel que no cumplía con lo dispuesto por la Ley de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos en su artículo 21 incisos 1, 2 y 3, cual era tener todos los estudios técnicos correspondientes que sustentaran la viabilidad económica y ambiental del proyecto a concesionar, además con violación a contrario sensu de las normas del 27 al 29, ambas inclusive de la ley de concesiones citada, pues en estas normas no se permite la modificación de la oferta luego de recibidas formalmente las ofertas y al modificar el cartel y las fechas de presentación de ofertas y no dar plazos adecuados.Además al otorgar 15 concesiones o beneficios más a la empresa adjudicada, luego de la fecha de apertura de las ofertas, beneficios o concesiones que de haberse dado a conocer, pudieron permitir que otros interesados ofertaran. 2. De conformidad con el artículo 42 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo, solicito se declare nulo el acto administrativo que adjudica la licitación internacional pública No. 2009LI-000001-0200 llamada "Cartel de licitación para la concesión de obra pública con servicio público para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la terminal de contenedores en puerto Moín", a la empresa APM TERMINAL B.V., por carecer de una justificación del proceso licitatorio, de una motivación del acto administrativo, basado en reglas unívocas de la ciencia o la técnica por no tener los estudios técnicos como los estudios factibilidad ambiental y económico. 3.Se condene a los demandados al pago de las costas personales y procesales causadas. Entendiendo por costas personales no solo las mandas judiciales para el pago de peritos, y honorarios de funcionarios judiciales, sino además los honorarios de abogado que corresponden según el arancel aplicable."
2. 5CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: Otorgado el traslado de ley, las partes co-accionadas contestaron la demanda incoada por Nombre141024 de la siguiente manera: a) APM Terminal Central América B.V (f. 3761-3802 del principal): Interpone las defensas de falta de derecho y demanda defectuosa; b) Contraloría General de la República (f. 3809-3841 ibídem): Opone las defensas de falta de legitimación activa y pasivas, así como la de falta de derecho; c) Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (F. 3842-3876 del principal): formula las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación pasiva; d) Consejo Nacional de Concesiones (f. 3881-3936 del principal): Opuso las defensas de demanda defectuosa y falta de derecho; e) Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) (F. 3939-3988 del judicial): Plantea la defensa de falta de derecho; f) Estado (f. 3993-4055-bis del judicial): formula las defensas previas de falta de agotamiento de la vía administrativa y demanda defectuosa, así como la defensa de fondo de falta de derecho.
3. 6Mediante la resolución No. 589-2011 de las 08 horas 26 minutos del 15 de abril del 2011, el juzgador de trámite acogió la defensa de falta de agotamiento de la vía administrativa y dispuso conceder un plazo de 5 días hábiles a Nombre141025 para tales efectos (folios 989-990 del judicial. En definitiva, por auto de las 14 horas 37 minutos del 25 de mayo del 2011 visible a folios 1018-1020, el juzgador de trámite tuvo por cumplido el requisito de agotamiento de la vía administrativa. En la audiencia única respectiva este Tribunal señaló que la citada defensa de falta de agotamiento ya había sido resuelta por con antelación, conforme al anterior detalle.
4. 7La audiencia única establecida en el numeral 60.3 del CPCA fue citada por auto de las 10 horas del 14 de junio del 2012 y reiterada a las partes por auto de las 13:12 horas del 26 de junio del 2012, y fue celebrada a partir del 02 de julio del 2012 y hasta el 06 de julio del 2012, con la asistencia de todas las partes. En dicha audiencia se dispuso el rechazo de la solicitud de coadyuvancia planteada por el señor Nombre141026 , formulada a folios 1194-1195 del principal, son que contra tal rechazo se haya formulado recurso alguno. De igual modo, se mantuvieron las pretensiones formuladas. Asimismo se realizó la admisión de los elementos probatorios, y las pruebas testimoniales fueron evacuadas a partir del 03 de julio del 2012 y hasta el 05 de julio siguiente. Las partes rindieron conclusiones en fecha 06 de julio del 2012.
5. 8Dentro de la citada audiencia única, una vez terminado el debate, el presente asunto fue declarado de trámite complejo, acorde al numeral 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo, advirtiendo a las partes que en estos casos el plazo para dictar y comunicar el fallo es de 15 días hábiles luego de culminada la audiencia única, plazo que iniciaría en fecha 16 de julio del 2012, dadas las vacaciones colectivas otorgadas por el Poder Judicial entre fechas 09 y 13 de julio del año en curso.
6. 9Mediante acción de inconstitucionalidad presentada ante la Sala Constitucional en fecha 20 de julio del 2012, se cuestiona el artículo 2 incisos 2) y 3) y el artículo 5 inciso 4) ambos de la Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicio Público, así como el Contrato de concesión de obra pública con servicio Público para el diseño, financiamiento, construcción y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, acción que se tramita en el expediente número 12-9578-0007-CO. Empero, a la fecha de emisión del presente fallo no se ha determinado la admisión de dicho trámite, por lo que no existe impedimento alguno para la emisión del presente fallo.
7. 10En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas y la sentencia se dicta dentro del plazo establecido al efecto el numeral 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Redacta el juzgador Garita Navarro con el voto afirmativo de las juzgadoras Álvarez Molina y Abarca Gómez.

CONSIDERANDO

I.Hechos probados: De relevancia para efectos de la presente se tienen los siguientes:

• 1)La Cámara Nacional de Bananeros (CANABA) es una entidad jurídica inscrita ante el Registro de Asociaciones del Registro Nacional bajo el número de cédula jurídica CED110937. Que Nombre141025 fue fundada el 30 de enero de 1967 resultado de la inquietud de un grupo de productores preocupados por el futuro de la actividad bananera costarricense. El objetivo de Nombre141025 ha sido fomentar las relaciones entre productores y compañías comercializadoras procurando siempre defender y proteger los intereses comunes de sus asociados, como expresan sus estatutos. (Folios 37, 4122-4123, 1917-1957 del judicial)
• 2)El giro comercial de los agremiados de Nombre141025 comprende la producción, comercialización y envío de fruta hacia diversos mercados internacionales, que contribuye al desarrollo de la economía nacional. El envío de los productos que producen los agremiados a la Cámara, se realiza mediante transporte marítimo embarcado desde el Puerto de Moín operado actualmente por la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). (Folios 1958-2202 del judicial)
• 3)El 14 de agosto del año 2006, el Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA, en adelante SINTRAJAP, formalmente le presentó al Gobierno de la República una Propuesta de Modernización Portuaria y Fortalecimiento de JAPDEVA. La propuesta de SINTRAJAP, que se sustentó en un diagnóstico de la institución y de la actividad portuaria, era una alternativa a la concesión/privatización de los puertos. El planteamiento de Modernización Portuaria efectuado por Nombre141024 planteó 26 medidas concretas para su modernización. El 30 de octubre del 2006 el Gobierno responde a los trabajadores portuarios de forma muy restrictiva diciendo que el único camino, la única opción, la única medida que están dispuestos a tomar, es la concesión de los puertos nacionales. Este tipo de respuesta del gobierno llevó a Nombre141024 a presentar en diciembre del 2006 un documento denominado “ANÁLISIS DEL DOCUMENTO “RESPUESTA DEL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA AL DOCUMENTO PRESENTADO POR Nombre141024 Y PROPUESTA DEL GOBIERNO” Y REITERACIÓN de la PROPUESTA DE Nombre141024 DE FORTALECIMIENTO DE Nombre141024 PARA LA MODERNIZACIÓN PORTUARIA Y EL DESARROLLO DE LIMÓN” (Folios 1348 al 1402, 1403 al 1414 del expediente judicial) 4 ) Mediante el oficio 5464/DCA-1765 fechado el 29 de mayo del 2007, de la Contraloría General de la República, se autoriza contratar en forma directa el estudio denominado “Elaboración del Plan Maestro para el Complejo Portuario Limón-Moín, y Evaluación del Dragado de canales de norte y equipo de dragado necesario para el mantenimiento de los canales de navegación”. La Proveeduría de la Administración Portuaria de JAPDEVA, el 7 de junio del año 2007 inicia formalmente con la “Compra Directa #2007CD-000609-01”, para la “Contratación Directa del Consorcio Holandés HASKONING NEDERLAND B.V. OORD DREDGING AND MARINE CONTRACTORS B.V. – IHC MERWEDE B.V.”, para que brinde los servicios de consultoría en la “Elaboración del Plan Maestro para el Complejo Portuario Limón-Moín y Evaluación del Dragado de Canales del Norte y Equipo de Dragado Necesario para el Mantenimiento de los Canales de Navegación”. Posteriormente, Nombre141024 firma el 29 de octubre del 2007 con ROYAL HASKONING un contrato denominado “Contrato de Prestación de Servicios de Consultoría para la Elaboración del Plan Maestro para el Complejo Portuario Limón-Moín y la Evaluación del Drenaje de la Vertiente Atlántica y el Equipo de Dragado Necesario para el Mantenimiento de los Canales de Navegación”. En el Contrato en su Cláusula SEXTA denominada “Costo, Financiamiento y Forma de Pago” (Folio 0174 del Expediente Administrativo), se indica que el costo total del estudio es de €248.000 (doscientos cuarenta y ocho mil euros) y que se financiarán de la siguiente forma: a) Una donación del Gobierno Holandés por €140.000 (ciento cuarenta mil euros), b) Las tres empresas holandesas que constituyen la Consultora contribuyen con €15.000 (quince mil euros), c) Pago de Nombre141024 por €93.000 (noventa y tres mil euros). La mayor parte del dinero para el pago del costo de la elaboración del Plan Maestro fue dado por el gobierno holandés (56.45%) y la misma empresa holandesa contratada (6.05%), que en su conjunto aportaron el 62.5% del costo. (Folios del 2424 al 2443 del Expediente judicial). 5 ) El contrato firmado entre Nombre141024 y la empresa holandesa Royal Haskoning (“Contrato de Prestación de Servicios de Consultoría …”) señala en su cláusula segunda sobre su objeto: “la prestación de los servicios profesionales de consultoría para la elaboración del plan maestro para el complejo portuario Limón-Moín y la evaluación del drenaje de la vertiente atlántica y el equipo de dragado necesario para el mantenimiento de los canales de navegación…”. (Folios del 2424 al 2443 del Expediente judicial). 6 ) Que mediante Decreto Ejecutivo N° 34307-MCI-MOPT-MTSS, publicado en La Gaceta N° 31, del 13 de febrero del 2008, el Gobierno de la República dispuso dar inicio al Proceso de Modernización del Sub-sector Portuario Nacional en la Vertiente del Caribe y la creación de comisiones interinstitucionales para su implementación. (Folios 320-323 del legajo administrativo del CNC) 7 ) Que en fecha 21 de agosto del 2008, a solicitud de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), la empresa holandesa Royal Haskoning emitió un documento denominado “Plan Maestro para el complejo portuario Limón-Moín. Este plan fue aprobado mediante el acuerdo 654-2008. (Documento visible a folios 275-542, 2531-2795 del judicial, 47-318, 320 del administrativo CNC) 8 ) El 3 de setiembre del 2008 la empresa consultora Royal Haskoning entrega el “Informe Final del Plan Maestro de Desarrollo Portuario para los Puertos de Limón y Moín”. El documento entregado por la Nombre141027 fue titulado “Plan Maestro para el Complejo Portuario de Limón-Moín”, número de proyecto 9R4672.21 y fechado 21 de agosto de 2008. (Folios 2531-2735 del judicial) 9 ) El Plan Maestro presentado (y posteriormente aprobado), para el Complejo Portuario Limón-Moín, el consultor recomienda el desarrollo del puerto en las siguientes 3 etapas o fases: Fase 1: a) aumento de la capacidad de la infraestructura existente mediante: instalación de equipos, construcción de un nuevo Terminal petrolero, construcción del muelle 5.7 en la extensión de los muelles existentes en Moín. b) preparación de la concesión y construcción de un nuevo puerto al oeste del presente puerto: preparación diseño preliminar, preparación pliegos de licitación, preparación proceso de licitación pública (o restringida con precalificación de postores) para atraer un concesionario, firma de contrato con el concesionario, construcción del rompeolas y de la fase 2. Fase 2: a) Traslado de toda la carga de Limón a Moín, b) Manejo de contenedores en el nuevo puerto (900m de muelle contenedores) y Fase 3: Extensión del muelle de contenedores con 600m adicionales. (Folios 2531-2735 del judicial) 10 ) El Consejo de Administración de JAPDEVA, mediante Acuerdo Firme y Unánime N° 654-08 Artículo Único de la Sesión Extraordinaria N° 37-2008, celebrada el 18 de setiembre del 2008, decidió: “1). Aprobar el Plan Maestro para el Complejo Portuario Limón-Moín, elaborado por Royal Haskoning Nederland BV…”; “2). Elaborar una guía de implementación de acciones, para la modernización del Complejo Portuario Limón-Moín y su futuro desarrollo.”; “3). Ordenar a la Administración el inicio, tramitación, formulación e implementación del Plan Maestro con todas las instancias relacionadas”; (…); “5) Ordenar a la Administración proceder a realizar las negociaciones necesarias y pertinentes con SINTRAJAP, el Gobierno Central, el Consejo Nacional de Concesiones, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Ministerio de Trabajo, a efecto de garantizar la negociación de este proceso en forma expedita y en un plazo no mayor a seis meses, en armonía con la legislación vigente y respetando los derechos de los trabajadores”. (Folio 2447 del legajo judicial) 11 ) En el cartel de la licitación pública internacional 2009LI-000001-0200, en la condición No. 1.5, se indica lo siguiente en cuanto al objeto de la licitación: "1.5 DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO OBJETO DE LA CONCESIÓN. Tomando como referencia las proyecciones de tráfico del Plan Maestro para el complejo portuario Limón/ Moín, se requerirán aproximadamente 1.5 kilómetros de longitud de muelles para los próximos 20 años, por lo que se requiere desarrollar una nueva Terminal al noroeste de Puerto actual de Moín, que proporcione lo siguiente: a) Instalaciones portuarias protegidas por un rompeolas para crear una dársena con olas por debajo de los niveles aceptables de agitación para cargar y descargar buques porta contenedores. b) Dragado de un canal de acceso con una profundidad de -18 metros, profundidad que podrá ser inferior de acuerdo al modelo hidráulico y operativo que deberá realizar el concesionario antes de los diseños finales para poder atender como mínimo barcos porta contenedores tipo Panamax. En caso que resulte un volumen de dragado menor o mayor a la inversión que contempla el modelo financiero de la oferta con relación al que revele el modelo hidráulico, la tarifa se verá afectada proporcionalmente tomando en consideración el valor por metro cúbico ofertado por la variación en el volumen de dragado. Para la entrada en operación de la tercera fase, la profundidad del canal de acceso deberá ser como mínimo -18 metros. c) Dragado de una dársena de maniobras y áreas de aproximación hacia las terminales con una profundidad de -16 metros, profundidad que podrá ser inferior de acuerdo al modelo hidráulico y operativo que deberá realizar el concesionario. En caso que resulte un volumen de dragado menor o mayor a la inversión que contempla el modelo financiero de la oferta con relación al que revele el modelo hidráulico, la tarifa se verá afectada proporcionalmente tomando en consideración el valor por metro cúbico ofertado por la variación en el dragado capital, para poder atender como mínimo barcos porta contenedores tipo Panamax. Para la entrada en operación de la tercera fase, la profundidad de la dársena de maniobras deberá ser como mínimo -16 metros. d) Patios para el manejo de contenedores. e) Equipos portuarios especializados para el manejo de contenedores necesarios para la operación de la Terminal (grúas portacontenedores, RTG, etc.), cumpliendo como mínimo con el equipo recomendado en el Plan Maestro. No obstante, el concesionario tendrá la facultad de adquirir el equipo de mejor tecnología que garantice la eficiencia y eficacia en las operaciones portuarias. f) Equipo marítimo para la asistencia en las maniobras de atraque y desatraque de los barcos (remolcadores marinos para atender como mínimo a barcos Panamax con una capacidad mínima de tiro a la bita 60 Toneladas). Este equipo podrá ser propio o de terceros. (…) Tomando como referencia el Plan Maestro, esta terminal deberá ser desarrollada en dos etapas (Fases 2 y
• 3)definidas con base en las proyecciones del tráfico como sigue: a. Fase 2: diseño, financiamiento, construcción y equipamiento de tres puestos de atraque de 300 metros de longitud, 420 metros de ancho y una profundidad mínima en los muelles para atender barcos portacontenedores tipo Panamax, y diseñados para ser dragados en un futuro a -16 metros. b. Fase 3: diseño, financiamiento, construcción y equipamiento de dos puestos de atraque de 300 metros de longitud, 420 metros de ancho y una profundidad mínima en los muelles para atender barcos portacontenedores tipo Panamax, y diseñados para ser dragados en un futuro a -16 metros. Los barcos porta contenedores tipo Panamax,a que se refiere esta cláusula son los de una eslora total de 250 metros y una manga de 32,30 metros y un calado de 12,6 metros, un peso muerto de al menos 50000 DWT (equivale al buque de diseño). (…) Es importante indicar en este contexto que la Administración busca ante todo una mejora de la productividad y eficiencia portuaria, por lo cual propone un amplio margen de maniobra a los interesados en el diseño y desarrollo de sus respectivos proyectos. Las obras se desarrollarán en su totalidad en un relleno o recuperación de terreno que se debe realizar en el mar, situado en Moín, Distrito Limón, Cantón Central, Provincia de Limón”. (Folios 3842-3666 del administrativo del CNC) 12 ) Mediante oficio P.E.036-2009 el 3 de febrero de 2009 el Presidente Ejecutivo de Nombre141024 le remite al Secretario Técnico del Consejo Nacional de Concesiones, lo dispuesto mediante acuerdo N° 037-09, de la Sesión Ordinaria N° 03-2009 celebrada el 22 de enero del 2009 en su artículo VII-a; del Consejo de Administración de JAPDEVA, mediante el cual se solicita al Consejo Nacional de Concesiones que en el procedimiento para otorgar la concesión de obra pública con servicio público; además de la construcción y operación de las terminales portuarias contempladas en las Fases 2 y 3 del Plan Maestro Portuario, incluya también “la construcción y operación de la Terminal 5-7 y los servicios de Remolcaje y Pilotaje, todo lo anterior como una sola unidad de negocio.” (folio 738 Tomo II del Expediente del CNC) 13 ) El 26 de noviembre del 2008, el Consejo de Administración de Nombre141024 mediante el Acuerdo N° 814-08 bajo el Artículo II de la Sesión Extraordinaria N°45-2008, aprueba solicitar al Consejo Nacional de Concesiones “…EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO O PROCEDIMIENTOS PARA OTORGAR EN CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA CON SERVICIO PÚBLICO, LA CONSTRUCCIÓN Y OPERACIÓN DE LAS TERMINALES PORTUARIAS CONTEMPLADAS EN LAS FASES DOS Y TRES DEL PLAN MAESTRO PORTUARIO…”. (Folios 322 y 321 del Expediente). Pero se omite la denominada Fase 1 del Plan Maestro Portuario. Y mediante oficio P.E.309-2008 -visible al folio 000323 del Expediente-; el Presidente Ejecutivo de JAPDEVA, solicita a la Secretario Técnico del Consejo Nacional de Concesiones, que ese Consejo inicie el proceso legal para la concesión de las fases 2 y 3 contempladas en el Plan Maestro “…cuyas inversiones son necesarias llevarlas a cabo, en el menor tiempo posible,…”. (Folios 321-322 del administrativo de CNC) 14 ) Que mediante acuerdo tomado en la sesión ordinaria N° 32-2008, del 9 de octubre del 2008, el Consejo Directivo del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) aprobó la suscripción de un convenio con JAPDEVA, con el objetivo de coadyuvar y colaborar con dicha entidad en la preparación, elaboración y publicación del cartel de licitación para que posteriormente, el Poder Ejecutivo procediera a emitir el acto de adjudicación y suscripción del contrato de concesión las Terminales de Contenedores de Puerto Moín. (Folios 324-325 del administrativo CNC) 15 ) Que mediante acuerdo firme del Consejo de Administración de la Junta Administradora Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), adoptado en la sesión ordinaria N° 45-2008, celebrada el 22 de diciembre del 2008, art. VII-a Acuerdo N° 898-08, se autorizó al Presidente Ejecutivo para la suscripción del respectivo Convenio de Gestión Interinstitucional. (Folios 731-735 del administrativo del CNC) 16 ) El 15 de enero del 2009 el Consejo Nacional de Concesiones, mediante Acuerdo Cuarto de la Sesión Ordinaria N°1-2009 acuerda “…el inicio del procedimiento para otorgar en Concesión de Obra Pública con Servicio Público, la Construcción y Operación de las Terminales Portuarias contempladas en las fases dos y tres del Plan Maestro Portuario elaborado por la firma Holandesa Royal Haskoning…”. (Folios 324,325, 915, 916 del administrativo CNC). 17 ) Que mediante la resolución No. Nombre141028 de las 08 horas del 10 de febrero del 2009, la SETENA, otorgó viabilidad ambiental potencial al proyecto de la Terminal de Contenedores de Moín (TCM). D ispuso lo siguiente en lo que viene relevante al caso: "PRIMERO: Se otorga la Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) al proyecto, a efectos de que pueda llevar a cabo cualquier gestión previa ante entidades bancarias u otras entidades estatales o privadas. Se advierte al desarrollador que el presente otorgamiento no le otorga derecho alguno para llevar a cabo obras de ningún tipo, hasta tanto no sea emitida la Viabilidad Ambiental Definitiva, una vez que cumpla con la información o documentación adicional requerida por esta Secretaría. (...) SEGUNDO: Se le previene al Desarrollador que, debido a las características del proyecto, para cada fase o etapa del mismo deberá realizar el proceso de Evaluación del Impacto Ambiental iniciado con la presentación del respectivo formulario D1. (...)". (folios 1189-1191 del legajo principal) 18 ) Que la elaboración del cartel correspondiente al proceso licitatorio se realizó con base en las fases dos y tres contempladas en el Plan Maestro para el Desarrollo Portuario Limón-Moín, elaborado por la firma holandesa Royal Haskoning, con la aprobación del MOPT , Nombre141024 y el CNC. (Hecho no controvertido. Folios 38-456 del judicial) (Folios 47-318, 897-904 del administrativo CNC, 1901-1915 del judicial) 19 ) El 3 de marzo del 2009, el Coordinador del Comité Técnico; le remite al Secretario Técnico del Consejo Nacional de Concesiones la primera versión del “Cartel de Licitación para la Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín” (Folios 743-878 del administrativo del CNC -tomo II-) 20 ) El jueves 23 de abril del 2009 en La Gaceta N° 78, página 51; se publica el primer aviso de “LICITACIÓN PÚBLICA CON INVITACIÓN INTERNACIONAL N° 2009LI-000001-00200 Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín”. (Folio 1068 del administrativo CNC -tomo III-) 21 ) Que en la Gaceta No. 78 del 23 de Abril del año 2009, se publicó el cartel de la Licitación Pública con Invitación Internacional N° 2009-LI-000001-00200 para la “Concesión de obra pública con servicios públicos para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín”. (Hecho no controvertido, folios 2476, 926-927, 932-1053 del administrativo CNC) 22 ) Que el Cartel de Licitación con Invitación Internacional publicado en Nombre33221 a Gaceta No. 78 del 23 de Abril del año 2009, con número de licitación 2009-LI-000001-00200; considera dentro de la Metodología para la fijación de las tarifas, la proyección de tráfico realizada en el Plan Maestro para el complejo Portuario Limón/Moín, hecho por la empresa Holandesa Royal Haskoning. (No controvertido, folios 38-456 del principal, 75-77 expediente administrativo ARESEP) 23) Que e n el año 2010 se peticionó a la empresa Nombre141027 la actualización de los datos de demanda proyectada, información que en lo medular fue utilizada por el CNC para ajustar y actualizar el modelo tarifario remitido a la ARESEP. (O ficio 0395 (DTS-OF-380-10) y 445 (DTS-OF-0432-10) de fechas 12 y 23 de marzo del 2010 -ambos-, dirigidos a dicha Autoridad Reguladora. Así consta a folios 1446-2466 del legajo administrativo del CNC. ) 2 4 ) Que el Cartel de Licitación con Invitación Internacional publicado en Nombre33221 a Gaceta No. 78 del 23 de Abril del año 2009, con número de licitación 2009-LI-000001-00200; considera dentro de la Metodología para la fijación de las tarifas, el número de operaciones anuales calculadas con base en las proyecciones de tráfico realizadas en el Plan Maestro para el complejo Portuario Limón/Moín, hecho por la empresa Holandesa Royal Haskoning. (No controvertido, folios 38-456 del principal) 25 ) Que el cartel de licitación N° 2009-LI-000001-00200, fue modificado como consecuencia de solicitudes de aclaración y recursos de objeción presentados, siendo la última publicada en la Gaceta N° 146 del 28 de Julio del 2010; fijando la fecha y hora para el cierre y recepción de ofertas para el día 17 de Agosto del 2010, a las 14:00 horas, en la sede del Consejo Nacional de Concesiones. (No controvertido, folios 1437, 1483-1735, 1991-2243, 2253, 2406, 2415, 2581-2831, 2838, 3215, 3216, 3347, 32643283, 3843 del administrativo CNC ) 26 ) Que el cartel de la licitación no estableció que los oferentes podían presentar una oferta alternativa. (Folio 38-274 del judicial, 3353-3587 del administrativo CNC) 27 ) Que el cartel de licitación publicado en la Gaceta # 5 del 08 de enero de 2010 estableció una posible tarifa portuaria por movilización de carga por contenedor de US$ 169. (No controvertido, folios 166-177 del administrativo ARESEP) 28 ) El 2 de junio del 2009, SINTRAJAP, presentó ante la Contraloría General de la República Recurso de Objeción en contra del Cartel “Licitación Pública Internacional N° 2009LI-000001-00200 Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores en Puerto Moín”. También fue objetado el cartel por parte de la Empresa APM Terminals. Estas objeciones fueron resueltas el 2 de julio del 2009, por la Contraloría General de la República mediante la Resolución R-DJ-008-2009. Ese mismo día, el 2 de julio del 2009, la Contraloría General de la República también emite la Resolución R-DJ-008-2009 (bis) con consideraciones de oficio por parte del Órgano Contralor en relación con las disposiciones del cartel. (Folios 3408-3451 del expediente judicial) 29 ) El 24 de noviembre del 2009, las empresas CDG Environmental Advisor S.A. y APM Terminals B.V. presentaron individualmente recurso de objeción contra las modificaciones al Cartel Licitación Pública Internacional N° 2009LI-000001-00200 Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores en Puerto Moín”. El 18 de diciembre del 2009 a las 9:00 horas, mediante Resolución N° R-DJ-343-2009, la Contraloría General de la República resuelve: “1) Declarar con lugar el Recurso interpuesto por CDG Environmental Advisors S.A. 2) Declarar parcialmente con lugar el recurso interpuesto por APM Terminals B.V. …”. En esta resolución, además, la Contraloría General señala consideraciones de oficio respecto al Cartel. (Folios 3454-3511 del judicial) 30 ) En fecha 20 de abril del 2010, la empresa VISION WIDE TECH S.A. presentó Recurso de Objeción a las modificaciones al Cartel que se dieron a conocer mediante publicación en La Gaceta N° 71 del 14 de abril de 2010. El 24 de mayo del 2010 a las 9:00 horas, mediante Resolución N° R-DJ-215-2010, la Contraloría General de la República resuelve: “1) Rechazar de plano el recurso de objeción interpuesto en contra del cartel (…) por VISION WIDE TECH S.A." (Folios 2921-2910 del administrativo del CNC y 3512-3555 del judicial) 31 ) El 26 de noviembre del 2009; a las 12:39 horas mediante oficio STJ-967-2009 dirigido al Gerente de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría; Nombre141024 presenta nuevo Recurso de Objeción en contra del Cartel “Licitación Pública Internacional N° 2009LI-000001-00200 Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores en Puerto Moín”. Por resolución R-DJ-283-2009 del 26 de noviembre del 2009 a las 13:00 horas, la Contraloría General rechaza de plano el recurso presentado por Nombre141024 por considerarlo extemporáneo. 32 ) El 17 de agosto del 2010 a las catorce horas; luego de varias mod i ficaciones de fechas para recibir plicas, se cierra la recepción de ofertas resultando que se recibe una sola oferta. La que es presentada por parte de la empresa APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. (folios 3868-3871 del administrativo CNC) 32 ) Que a la hora y fecha de recepción de las ofertas fijada, únicamente se recibió como oferta la presentada por APM TERMINALS CENTRAL AMÉRICA B.V. quien ofertó una tarifa de US$ 246. (No controvertido, folios 3868-3871 del administrativo CNC)
• 33)Que mediante el oficio DSET-OF-401-2009 del 18 de marzo del 2009, el CNC remitió a la Nombre628 formalmente la estructura tarifaria y parámetros de ajuste que se incorporarían en el cartel de licitación de la TCM . A este trámite se asignó el expediente OT-367-2008 (expediente ARESEP). (F olio 36 del expediente administrativo de la Nombre628 )
• 34)M ediante el oficio 122-RG-2009 del 01 de abril del 2009, la ARESEP, peticionó información adicional requerida, dentro de la que se incluye en concreto, copia electrónica de plan maestro, estudios de factibilidad para dar viabilidad al proyecto, factibilidad ambiental, detalle de tarifas a incorporar, pliego tarifario, acuerdo del CNC donde se inicia procedimiento (ver folios 34-35 del expediente ARESEP). La información fue remitida, aportando un CD con el Plan Maestro y el modelo tarifario propuesto. (F olios 7-33 del administrativo Nombre628 ) .
• 35)Por resolución No. RG-125-2009 del 20 de abril del 2009, ese ente regulador da visto bueno al proyecto y se indica que las tarifas señaladas eran precios máximos. Se advierte además que los mecanismos de ajuste se realizan a las tarifas adjudicadas, no a las aprobadas, y que el Nombre141029 no corresponde derecho alguno para llevar a cabo obra alguna. (Folios 78-80 expediente ARESEP)
• 36)P or oficio 2295/DTS-OF-1424-2009, CNC solicita un segundo pronunciamiento sobre la estructura tarifaria, parámetros de ajuste y evaluación de la calidad del servicio (folios 84-145 del expediente ARESEP).
• 37)Por oficios 1346-DITRA-2009 y 1380-DITRA-2009/32128 de fechas 22 y 27 de octubre del 2009, la Nombre628 previene información al CNC, la que es remitida por oficio 2359/DST-OF-1488-09 del 26 de octubre del 2009 y 2385/DST-OF-1522-09 del 28 de octubre del 2009. Por resolución No. RRG-10208-2009 de las 09 horas 15 minutos del 29 de octubre del 2009, el ente regulador establece una tarifa techo de $169 por contenedor (servicio a la carga) . (V er folios 163-179 del administrativo Nombre628 )
• 38)P or oficio DST-OF-380-10 (0395) del 12 de marzo del 2010, se pide nueva tarifa analizando nuevas proyecciones de demanda y actualización de costos de inversión: tarifa propuesta era de $252. Tal solicitud se realiza indicando que se sustenta en la actualización de demanda del modelo tarifario. P ropuso una tarifa por servicio a la carga de $252.00 (doscientos cincuenta y dos dólares) (Folios 202-210 del administrativo Nombre628 ) Esa información se adicionó con insumos remitidos a la Nombre628 por oficio DST-OF-0432-10 (445) del 23 de marzo del 2010, en el que se indica que la TIR es del 17.5% (folios 211-219 del administrativo ARESEP). De igual modo por oficio DST-OF-380-10 (0395) del 12 se remite la estimación de volúmenes de carga y su comparación con el modelo de Royal Haskoning para la TCM realizado por la entidad ICICOR-Costa Rica S.A. de fecha 12 de enero del 2010 (folios 220-268 ibídem).
• 39)Por resolución No. RRG-255-2010 de las 15 horas 30 minutos del 05 de abril del 2010, la Nombre628 se establece que con una tasa interna de retorno del 17.5%, la tarifa tope a la carga por contenedor será de $252.00 (doscientos cincuenta y dos dólares) (folios 286-293 del administrativo ARESEP).
• 40)Por oficio 902/DST-OF-673-2010 del 05 de julio del 2010, CNC pide un cuarto criterio sobre las tarifas de conformidad con la resolución R-DJ-215-2010 de la CGR . (F olios 550-787 del administrativo Nombre628 )
• 41)Este ente pide información adicional en fecha 12 de julio del 2010 y es remitida en fecha 15 de julio del 2010 . (F olios 789, 791-792 del administrativo Nombre628 ) -. Por resolución No. RRG430-2010 de las 11 horas del 22 de julio del 2010, la Nombre628 última resolución que fija las tarifas, parámetros de ajuste y criterios de calidad. Sobre los parámetros de ajuste señaló que en caso de alteraciones financieras, serían mecanismos de ajuste válidos: revisión o ajuste de tarifas, pago para obras de desarrollo económico y social de Limón, revisión o ajuste de cronograma de inversiones, obras adicionales o equipamento en el puerto, combinación de las anteriores. -folios 796-801 del legajo administrativo ARESEP) 42 ) Que según Acuerdo N° 073-11, artículo II-a, de la Sesión ordinaria No. 08-2011 del 24 de febrero del 2011 de la Junta Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica, conoció informes técnicos presentados por la Comisión de evaluación de ofertas del proyecto conocido como TCM mediante oficio CTCM-004-2011 de fecha 18 de febrero del 2011 y acordó acoger la recomendación de adjudicación a la empresa APM TERMINALS CENTRAL AMÉRICA B.V. (No controvertido, folios 6236-6280 del administrativo CNC) 43 ) Que mediante acuerdo No. 2 de la Sesión Extraordinaria No. 2-2011 del 28 de febrero del 2011 del Consejo Nacional de Concesiones, el Consejo conoció informes técnicos presentados por la Comisión de evaluación de ofertas del proyecto conocido como TCM mediante oficio CTCM-004-2011 de fecha 18 de febrero del 2011 y acordó acoger la recomendación de adjudicación a la empresa APM TERMINALS CENTRAL AMÉRICA B.V. (No controvertido, folios 6296-6319 del administrativo CNC) 44 ) Que mediante decreto No. 36443-MOPT-H, del 28 de Febrero del 2011, publicado en el Alcance Digital No. 16 a La Gaceta No. 54 del jueves 17 de Marzo del 2011, se declara de interés público al proyecto de licitación conocida como la TCM. (No controvertido, folios 6325-6328, 6407,6408 del administrativo CNC) 45 ) Que mediante acuerdo 018-MOPT-H, publicado en el Alcance Digital No. 1 6 a La Gaceta No. 54, del 17 de marzo de 2011, se adjudica a la empresa APM TERMINALS CENTRAL AMÉRICA B.V. como única oferente, por una tarifa de US$ 223. (No controvertido, folios 6320-6362 del administrativo CNC) 46 ) Que mediante el acuerdo No. 018-MOPT-H, firmado el 1 de Marzo del 2011, publicado en el Alcance Digital No. 16 a La Gaceta No. 54 del jueves 17 de Marzo del 2011, el Estado se compromete a la coadyuvancia al Concesionario, en la obtención de los estudios básicos de oleajes y propagación, de navegación, modelajes, agitación, cambio de la línea de costa, de suelos y ambientales, fuentes de materiales, entre otros. (No controvertido, folios 6320-6362 del administrativo CNC) 47 ) Que mediante acuerdo No. 018-MOPT-H, firmado el 1 de Marzo del 2011 publicado en el Alcance Digital No. 16 a La Gaceta No. 54 del jueves 17 de Marzo del 2011 el Estado costarricense asume una serie de compromisos con el concesionario, que no se incluían dentro del respectivo cartel de licitación, a saber:
• 1)Que el Estado coadyuvaría en la tramitación de los estudios básicos de oleajes y propagación, estudios de navegación, modelajes, agitación, cambio de la línea de costa, estudios de suelos y ambientales, fuentes de materiales, entre otros;
• 2)Que el Estado facilitaría un espacio físico en tierra, de al menos diez hectáreas, encontrándose el mismo lo más cerca posible del área de la concesión; en donde el Concesionario y sus sub-contratistas instalarían las oficinas, así como en donde se ubicarían los equipos, maquinarias, herramientas, pilotes, materiales, oficinas, campamentos y demás necesidades para la obra, en donde el Estado se compromete a ceder dicho terreno.
• 3)Que el Estado coadyuvaría para la obtención de los permisos de Viabilidad Ambiental de la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA), permiso de Salud del Departamento de Salud (Ministerio de Salud-Oficina de Limón), Autorizaciones de Aguas y Revisión de disponibilidad del servicio de agua potable de Acueductos y Alcantarillados (Oficina de Limón), Autorización referente a servicios de electricidad y telecomunicaciones (revisión de disponibilidad de estos servicios) del Instituto Costarricense de Electricidad- ICE (Oficina de Limón), Autorización referente pólizas de seguro (identificación de pólizas aplicables) y autorización referente a disponibilidad de acceso por parte del Departamento de Bomberos del Instituto Nacional de Seguros-INS (Oficina de Limón) y Patente Municipal y Permiso de Construcción-Uso de suelo- de la Municipalidad de Limón, para la instalación de las oficinas, talleres, patios de apoyo del contratista por parte del Concesionario;
• 4)Que el Estado coadyuvaría y expediría la designación del sitio para disposición del material de dragado que no se utilice como material de relleno en la construcción de la TCM;
• 5)Que el Estado designaría un área específica como banco de extracción de material para el relleno, si fuera requerido para la construcción de la TCM,
• 6)Que el Estado brindaría todas las facilidades del caso para la extracción y la disposición del material de dragado y el compromiso de apoyar la obtención de los permisos ante el Departamento de Minas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA);
• 7)Que el Estado solicitaría la autorización para la exploración y/o explotación minera, que otorga el Departamento de Minas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones a favor del Concesionario; y,
• 8)Que el Estado se compromete a dar inicio con las operaciones provisionales con el primer puesto de atraque de una fase que llaman 2A, (No controvertido, folios 6320-6362 del administrativo CNC) 48 ) El 31 de marzo del 2011, Nombre141024 interpuso por medio del oficio STJ-244-2011 formuló recurso de apelación contra el acto de adjudicación de la licitación en cuestión. El 29 de abril del 2011, la Contraloría General mediante Resolución N° R-DCA-202-2011 resuelve “RECHAZAR DE PLANO POR IMPROCEDENCIA MANIFIESTA el Recurso de apelación interpuesto por el Sindicato de Trabajadores de Nombre141024 (SINTRAJAP) en contra del acto de adjudicación…” (destacado en negrita en el original). (Folio 2448, Tomo V del expediente administrativo del CNC) 49 ) El 4 de mayo del 2011, mediante oficio STJ-335-2011 el Sindicato de Trabajadores de Nombre141024 solicita a la Contraloría General, de forma razonada y con sustentos de hecho y de derecho, una RECONSIDERACIÓN de su Resolución R-DCA-202-2011 de las 10:00 horas del 29 de abril del 2011.Por acto R-DCA-223-2011 de las 9:00 horas del 11 de mayo del 2011, la instancia contralora dispuso "Rechazar de plano por improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por Nombre141024 en contra de la resolución R-DCA-202-2011…”. (No controvertido) 50 ) Que en fecha 30 de Agosto del 2011 se suscribió un contrato por parte del Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V., derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 promovida para “Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín”. (Folios 8617-8771 del administrativo CNC) 51) D entro de la cláusula 11.8.2 del contrato de concesión, se fijó una tarifa a la carga de $223 (doscientos veintitrés dólares) por contenedor . (F olio 7639 del expediente CNC ) . 52 ) En fecha 13 de septiembre del 2011, la Asamblea Legislativa emite informe de mayoría, expediente No. 17.835, denominado "Informe Especial que investigará y Analizará todos los Procesos de Concesión que ha otorgado el Estado costarricense, o esté por otorgar al amparo de la Ley No. 7762 y su modificación parcial contenida en la Ley No. 8643. Informe APM Terminals Central América." En este documento, visible a folios 4134-4290 del legajo judicial (tomo VII) 53 ) Que el día 14 de Setiembre del 2011 se emitió el oficio DST-OF-1491-2011 del Consejo Nacional de Concesiones en donde remite a la Contraloría General de la República para su refrendo el Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín. (Folio 9932 administrativo CNC) 5 4 ) Que con fecha del 28 de Octubre del 2011 se emitió el oficio DCA-2836 de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República, mediante el cual se solicita al Consejo Nacional de Concesiones información adicional previo a continuar con el estudio de solicitud de refrendo del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín. (Folio 9932 del administrativo CNC) 55 ) Que en fecha 21 de noviembre del 2011 se suscribió una carta de aceptación formal de APM Terminal Moín S.A., en donde acepta adicionar la información solicitada por la Contraloría General de la República para la firma de una adenda, al contrato firmado el día 30 de Agosto del 2011. (Folio 9932 del administrativo CNC) 56 ) Que en fecha 24 de noviembre del 2011 se emitió el acuerdo 5.1 de la sesión ordinaria 28-2011 en donde la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) otorgó visto bueno para la firma de una adenda, al contrato firmado el día 30 de Agosto del 2011. (Folio 9932 del administrativo CNC) 57 ) Que en fecha 24 de noviembre del 2011 se emitió el acuerdo No. 491-11 de la sesión ordinaria 41-2011, en donde la Junta Directiva de Nombre141024 aprueba la firma de una adenda, al contrato firmado el día 30 de Agosto del 2011. (Folios 9248-9330 del administrativo CNC) 58 ) Que el día 29 de noviembre del 2011 se suscribió la adenda No. 1 al Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, por el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200. (Folios 9516-9599 del administrativo CNC) 59 ) Que en fecha del 30 de noviembre del 2011 se emitió el oficio DST-OF-1888-2011 por parte de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones; que consiste en la contestación al oficio DCA-2836 emitido por la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República con fecha del 28 de octubre del 2011. (Folio 9932 del administrativo CNC) 60 ) Que en fecha del 17 de Enero del 2012 se emitió el oficio DCA-0082 por parte de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República; en donde nuevamente solicita información adicional para continuar con el estudio de refrendo del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín. (Folio 9932 del administrativo CNC) 61 ) Que en fecha y número de oficio desconocido, se emitió el Cuarto Informe Técnico Jurídico TCM para dar respuesta al oficio DCA-0082 emitido por la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República; firmado por los jerarcas institucionales de JAPDEVA, su Presidente Ejecutivo Allan Hidalgo y el Secretario Técnico a.i del CNC Edwin Rodríguez. Así mismo se encuentra firmado por los funcionarios Nombre56756 , en su condición de gerente del proyecto TCM y director de la división marítima portuaria del MOPT; Nombre141030 , en su condición de director ambiental TCM; Nombre141031 , en su condición como director de obras portuarias del MOPT; Nombre141032 , en su condición en temas de capital social por parte del C.N.C.; Nombre141033 , en su condición como directora jurídica del CNC y por último el señor Nombre141034 , en su condición de unidad ejecutora. (Folio 9815-9898 del administrativo CNC) 62 ) Que con fecha 13 de febrero del 2012 se suscribió un nuevo Contrato; por el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 promovida para “Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín”. (Folio 9644-9813 del administrativo CNC) 63 ) Que con fecha 13 de febrero del 2012 se emitió el oficio DST-OF-179-2012 de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones, en donde se remite respuesta del oficio DCA-0082 con fecha del 17 de Enero del 2012, a la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República. (Folio 9932 del administrativo CNC) 64 ) Que con fecha de 21 de Marzo del 2012 se emitió el oficio DCA-0692 por parte de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República, en el cual concede refrendo al contrato derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 promovida para la “Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín”. (Folio 9932-9990 del administrativo CNC) 65) Que el Plan Maestro rendido por la empresa Royal Haskoning contiene la información base que comprenden los estudios de factibilidad financiera y económica. (Folios 38-456 del principal, deposición de los testigos Nombre5836 y V) 66) Que según los datos arrojados por CEPAL, Nombre141035 i ca se coloca en el puesto número 15 en el ranking latinoamericano del movimiento portuario de contenedores (así lo reconoce por ejemplo la testigo Nombre141036 y se puede ver en la página web de la CEPAL según consulta realizada el día 31 de julio del 2012 a las 14 horas Placa27257).

II.Hechos no probados: De relevancia para los efectos del presente asunto se tienen los que de seguido se exponen:

• 1)Que en virtud de que la licitación pública internacional No. 2009Li-000001-00200, conocida como “Licitación para la Concesión de Obra Pública para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín”, los agremiados a la Cámara tendrán que utilizar los servicios y cancelar las tarifas establecidas, con la finalidad de exportar sus productos. (No se acredita que todos los movimientos de exportación e importación de banano se vaya a realizar mediante la TCM)
• 2)Que la zona donde se desarrollará el proyecto de la TCM se encuentra comprendida en el Área de Conservación Amistad Caribe (ACLA) del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), así como en áreas bajo otras categorías de manejo en administración de ONG`s e instituciones semiautónomas, donde se protegen humedales , en las que se vaya a producir un daño ambiental . (No se acredita esa situación)
• 3)Que e n los últimos 20 años, el país no h ubiera t enido un aumento en la producción del cultivo del banano, como el que se refleja en el Plan Maestro de Royal Haskoning, siendo que el tope máximo histórico promedio ronda los 100 millones de cajas. (No hay prueba de ello)
• 4)Que según la estructura tarifaria propuesta en la licitación debatida, implicaría un aumento del 160% de los costos de movilización y embarque para los exportadores bananeros, en comparación a los que hoy tienen. (No se constata tal alegato fáctico)
• 5)Que la licitación pública internacional No. 2009Li-000001-00200, conocida como “Licitación para la Concesión de Obra Pública para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín” se haya realizado prescindiendo de estudios técnicos, financieros, económicos y ambientales. (No se acredita tal mención)
• 6)Que la Cámara Nacional de Bananeros haya formulado recursos de objeción contra las diversas versiones del cartel de licitación emitidos dentro de la licitación pública internacional No. 2009Li-000001-00200, conocida como “Licitación para la Concesión de Obra Pública para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín” (Los autos no permiten acreditar ese ejercicio recursivo)
• 7)Que a la fecha de instauración de la licitación de marras, las autoridades competentes hayan cumplido con el Plan Maestro en cuanto a las obras e inversiones a realizar respecto de la fase 1, que buscaba la modernización del denominado Muelle 57. (No se acredita tal aspecto)
• 8)Que el procedimiento de licitación pública internacional 2009LI-000001-0200 no contara con los estudios de factibilidad financiera e información de proyecciones de demanda y datos relevantes que permit ieran a los potenciales oferentes, realizar individualmente sus análisis obre la rentabilidad del negocio propuesto. (No se acredita tal circunstancia)

III.Objeto del proceso. Vistas las alegaciones de las partes el presente proceso estriba en la determinación de validez de una serie de conductas públicas que se han emitido dentro del procedimiento de licitación pública internacional 2009LI-000001-0200, que incluye el cartel de licitación y sus modificaciones, acto de adjudicación, contrato de concesión y sus adendas, refrendo contralor, entre otros. La amplitud de los debates que componen la argumentación de las partes hace innecesario en este aparte hacer referencia a los mismos, siendo que a lo largo del presente fallo se irá haciendo un análisis y desarrollo de estos tópicos, deliberación en la cual, se ponderarán los argumentos de las partes. De ese modo, es claro que el objeto del proceso viene demarcado por el conjunto de pretensiones formuladas en los escritos de demanda y ampliación presentados por Nombre141025 y Nombre141024, pedimentos que fueron reiterados en la audiencia única de este proceso, en los términos que fue señalado en los numerales 1, 2 y 4 de la parte de resultandos de la presente sentencia, Se ingresa entonces de seguido al examen de los cargos formulados que sustentan la acción que por este medio se conoce.

IV.Sobre la legitimación de Nombre141025 en este proceso. La Contraloría General de la República, así como le representación del Estado formulan defensa de falta de legitimación activa respecto de CANABA. En lo medular, se esgrime, no reúne los intereses de todo el sector bananero, siendo que afilia a todos los productores e incluso, algunos de sus afiliados retiraron el apoyo. En concreto, el órgano contralor reprocha, pese a la regulación del CPCA, no ha quedado claro cuáles son los intereses que pretende tutelar la demanda. Entendiendo que invoca un interés de carácter gremial, surgen dudas si esa cámara está legitimada para defender el gremio en su conjunto. Además, indicó, no todas las compañías bananeras utilizan barcos porta-contenedores. No queda claro cuál es el perjuicio extensivo a todo el sector. Pareciera que son algunas empresas las que se verían afectadas, por lo que son aquellas las que debieron presentar el proceso.

Llama la atención que pese a las tres rondas de objeción al cartel, Nombre141025 nunca presentó recurso de objeción. No participó en la fase de depuración del cartel. Sobre el particular, cabe señalar, la participación de Nombre141025 pretende establecerse conforme a la figura del interés gremial que tutela el numeral 10 inciso primero subinciso b del CPCA. Ciertamente puede cuestionarse si esa Cámara reúne a todos los productores y exportadores de banano del país, empero, la figura en cuestión no exige una adhesión de la totalidad de personas que se dedican a una determinada actividad para poder ejercitar ese carácter de defensa representativa de un gremio o sector específico. Cabe destacar que este tipo de legitimación busca establecerse como un marco que permite el ejercicio de acciones con proyección supra individual, es decir, busca la tutela de intereses colectivos propios de las personas que integran el gremio o corporación representada.

Desde este plano, el esquema de organización que presenta CANABA, le empodera para formular acciones como la presente, en la medida en que, al menos en grado de probabilidad, la operación de la TCM objeto de cuestionamiento puede llegar a tener incidencia en el marco de actividades de sus agremiados, con independencia de si comprende a la totalidad de actores del sector bananero nacional. Nótese que no se peticiona efecto particular alguno para una determinada empresa, en cuyo caso, la legitimación debería ampararse no en el inciso b) aludido, sino en la legitimación directa del inciso a), que propende a tutelar derechos subjetivos e intereses legítimos. Sin embargo, esta causa estriba en pretensiones de carácter general desde el punto de vista de los efectos en el sector representado. Lo mismo cabe señalar en cuanto al alegato de no utilizar barcos porta-contenedores, pues el que a la fecha determinado grupo de exportadores no los utilicen, no implica que el sistema de gestión portuaria que pretende incorporar el diseño de la TCM, no sea utilizado por esas entidades representadas.

Sobre la negativa de la legitimación activa por la falta de cuestionamiento del cartel, será un tema a abordar infra. En consecuencia, no observa este Tribunal defecto en la legitimación de CANABA, dadas las pretensiones concretas formuladas, ante lo cual, la defensa debe ser rechazada.

V.Sobre la legitimación de la ARESEP. La representación del ente regulador formula defensa de falta de legitimación pasiva. Aduce, no se deduce ninguna pretensión específica en contra de la Nombre628 en la que se cuestione de manera abierta el contenido de actos emitidos por la Aresep. Como se ha señalado, Nombre141025 reformuló sus pretensiones en escrito de ampliación de la demanda presentado en fecha 12 de abril del 2012, (folios 4291-4366 del principal). En este escrito, como tampoco en el escrito original que ha generado este proceso, se incorpora una sola pretensión en la que se busque la supresión de conductas imputables a la ARESEP. Tal pedimento se echa de menos además en la demanda de SINTRAJAP, la que se dedica a peticionar nulidad de la adjudicación y del contrato de concesión respectivo. En efecto, tal y como argumenta la ARESEP, en esta causa, no se ha establecido por los co-accionantes pretensión alguna concreta de invalidez de actos referibles a la ARESEP, que permitan tenerle como parte pasiva en esta contienda.

Si bien es cierto dentro del marco de las alegaciones planteadas se hacen referencias a la factibilidad económica del proyecto de TCM y se exponen alusiones a la veracidad y validez de la información utilizada para establecer las tarifas que tal concesión propone cobrar a los usuarios de la terminal portuaria, lo cierto del caso es que no se indica concretamente y de manera específica, qué pretensión pretende oponerse frente a la citada Autoridad Reguladora, de manera que el objeto de esta causa exija tenerle como parte demandada. En esta línea, conviene precisar, el artículo 21 de la Ley No. 7762 señala la obligatoriedad de la consulta que la Secretaría Técnica del CNC debe realizar a la Nombre628 sobre la estructura tarifaria y los parámetros de ajuste que se incorporarán en el cartel de licitación; así como de los parámetros que se utilizarán para evaluar la calidad del servicio, dictamen a emitirse en el plazo de diez días y cuya naturaleza será vinculante.

La participación de la Nombre628 en el trámite de la TCM conforme a la Ley No. 7762 permite cuestionarse su marco de legitimación pasivo conforme a los ordinales 12.1 y 12.6 del CPCA. En cuanto al inciso primero aludido, la normativa procesal señala que se tendrá como parte demandada a la Administración Pública autora de la conducta administrativa objeto del proceso. En este caso, como se ha señalado, no se cuestiona ninguna conducta de la Nombre628 de manera directa, siendo que los pedimentos anulatorios recaen sobre la adjudicación, el contrato, sus adendas, el refrendo y el cartel de licitación. El que se invoquen disconformidades en cuanto a los cálculos tarifarios no puede tenerse como impugnación directa de actos referibles a la ARESEP. Aún cuando en las peticiones subsidiarias se busque la supresión de las estructuras tarifarias del contrato, lo cierto es que ello no implica la legitimación pasiva de la Nombre628 en esta causa, a la luz de lo preceptuado por el inciso 6 del canon 12 del CPCA, como de seguido se explica.

E n cuanto al inciso 6 mencionado, la participación de la Nombre628 en este trámite no le permite tenerle como accionada. La normativa en cuestión estipula lo siguiente: "Cuando una entidad dicte algún acto o disposición que, para su firmeza, requiera previo control, autorización, aprobación o conocimiento, por parte de un órgano del Estado o de otra entidad administrativa, se tendrá como parte demandada: a) El Estado o la entidad que dictó el acto o la disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización ha sido aprobatorio. (...)" Ciertamente la Nombre628 no aprueba las tarifas de la TCM, es este un tema que ha de incluirse dentro del contrato según lo establece el canon 41 de la Ley No. 7762. Lleva razón el mandatario de este ente administrativo en cuanto a que su participación dentro del trámite de la TCM -acorde a la Ley No. 7762- se limita a atender la consulta sobre tarifas, estructura, modelos de ajuste y principios de calidad, así como los costos para inversión, según el canon 7 del Reglamento a la Ley No. 7762.

En este trámite, la Nombre628 propone una tarifa máxima, pero es el contrato el instrumento que fija la remuneración definitiva, así como sus mecanismos de ajuste. Luego de esta consulta, solo ostenta competencias de conocer de los aspectos económicos de la concesión si hay divergencia entre la Administración concedente y el concesionario, en tanto se formula el recurso de apelación, o bien, si se presentan denuncias por prestación defectuosa del servicio -art. 41 Ley No. 7762-. Bajo este esquema, el dictamen de la Nombre628 dio base a tarifas incluso menores a las cuantificadas, de lo que se puede concluir, emitió su anuencia al modelo consultado. En ese caso, a tono con el inciso a del numeral 6 del artículo 12 del CPCA, y con independencia de la crítica que a tal tratamiento legal pueda realizarse, lo cierto del caso es que esa fuente legal establece que en esos supuestos, la Administración demandada será la que emite el acto sujeto a fiscalización, no así la que ejercita sus competencias de fiscalización -como lo es la ARESEP-, lo que supone en consecuencia, su falta de legitimación pasiva en este proceso.

Por otro lado, debe añadirse, ese dictamen emitido consiste en un acto de trámite, preparatorio, obligatorio y vinculante, pero interno a fin de cuentas. Por ende, conforme el canon 163.2 LGAP, ese acto solo puede atacarse junto con el acto final que lo contiene. Sin embargo, como se ha puesto en evidencia, no se critica actuación alguna de la ARESEP, sino solo esos actos finales. Lo anterior sin perjuicio del análisis que del tema tarifario se realizará infra. Por ende, debe acogerse la defensa objeto de análisis. En consecuencia, debe declararse sin lugar la demanda incoada por Nombre141025 y por Nombre141024 contra la Nombre628 . Sobre las costas, será un extremo a analizar en el aparte correspondiente.

VI.Sobre la legitimación pasiva de la CGR ante la demanda de Nombre141024. La Contraloría General de la República formula defensa de falta de legitimación pasiva ante la demanda incoada por Nombre141024. Señala, no hay ninguna conducta de la CGR impugnada, lo que lleva a la falta de legitimación, ya que no hay ningún fundamento del Sindicato para demandar a la CGR. Esto queda evidenciado desde el plano de las pretensiones. La demanda es anulatoria y no hay ninguna solicitud de anulación de conducta o acto del órgano contralor. Solo se pide la nulidad del acto de adjudicación. No hay base para que figure como demandada en este proceso. Analizado a fondo el alegato del órgano contralor así como la acción presentada por Nombre18044 , lleva razón la CGR por los motivos que de seguido se exponen. Cuando la CGR es parte pasiva del proceso, el tema merece un tratamiento particular. En efecto, en estos supuestos, el juzgador debe discriminar cuando la conducta impugnada, atribuible a la CGR, es propio de su ejercicio fiscalizador de carácter externo, es decir, cuando ejercita sus potestades constitucionales y legales de fiscalización y control de las materias que como instancia técnica especializada le han sido confiadas, de aquellos casos en que la conducta objeto de la causa es inherente a su régimen interno.

Por este último ha de entenderse aquel conjunto de acciones en las que no funge como instancia fiscalizadora, es decir, no se cuestiona su competencia fiscalizadora, sino una función administrativa interna. En este caso, cuando la CGR ejerce sus potestades de fiscalización, de carácter externo, ha de distinguirse entre los supuestos previstos en el inciso 5 del artículo 12 del CPCA. En ese plano, cuando el proceso tenga por objeto el reproche de una conducta suya propia (del órgano contralor), relacionada con el ejercicio de su competencia constitucional y legal, la causa ha de formularse contra la CGR en litisconsorcio pasivo necesario conjuntamente con el Estado. En este caso, aquella será representada por sus propios mandatarios, en tanto que al Estado lo representará la Procuraduría General de la República. Este es el supuesto regulado por el inciso a) de ese precepto. Es precisamente, para claridad del tema, lo que ha sucedido en esta contienda, pues siendo lo debatido acciones propias de la CGR, se integró como parte pasiva al Estado.

Ahora bien, cuando el proceso tenga por objeto una conducta administrativa sometida a su control, en el ejercicio de sus potestades de fiscalización o tutela superior de la Hacienda Pública, el inciso b) de ese mismo enunciado señala que la CGR es parte pasiva del proceso, conjuntamente con el ente fiscalizado, de nuevo, en litis consorcio pasivo necesario. Con todo, en este supuesto, la participación de la CGR es válida cuando en su ejercicio de fiscalización, haya emitido conductas, sea por haber resuelto el recurso de objeción, recurso de apelación o bien otorgado el refrendo. En la especie, no se cuestiona ningún acto imputable a la CGR por parte de SINTRAJAP. Nótese que según el escrito visible a folios 2330-2417, así como su corrección a planas 3639-3677 del principal, lo cuestionado es el acto de adjudicación. Nombre141024 no extendió el objeto de este proceso al refrendo contralor o en general a alguna actuación imputable a la CGR.

Ello no se desprende ni del ámbito formal ni material de la demanda, por lo que este Tribunal no podría suponer una suerte de pretensión material que involucre a la CGR en el conjunto de pretensiones deducidas en esta causa. Desde este plano, no concurren entonces los presupuestos previstos en el ordinal 12.5 del CPCA de modo que pueda tenerse como parte demandada de la acción de Nombre141024 a esa instancia contralora especializada. En consecuencia, lo debido es declarar con lugar la falta de legitimación pasiva planteada por la CGR contra la demanda de SINTRAJAP. Respecto de esta acción, se declara sin lugar la demanda . Sobre las costas, será un extremo a analizar en el aparte correspondiente.

VII.Sobre la sujeción a la legalidad en los procedimientos de contratación administrativa. En razón de las alegaciones planteadas por las partes involucradas en esta contienda y el objeto mismo del proceso, resulta determinante abordar, aún de manera breve la temática relacionada con la legalidad que ha de imperar en la dinámica de los procedimientos de contratación administrativa, sus controles, así como los mecanismos que regulan los supuestos en los que esos procedimientos resultan vulnerados, como es el caso de la denominada contratación irregular. La actividad de la contratación administrativa, como cualquier manifestación de las potestades públicas, se encuentra sujeta al bloque de legalidad en sentido amplio, debiendo sujetar su funcionamiento al contenido y alcance de las normas jurídicas que regulan determinado procedimiento. Esta sujeción se concreta en el denominado principio de legalidad (sea en su versión positiva, como en la clásica versión negativa), cuyo sustento normativo se afinca en los preceptos 11 de la Carta Magna, 11, 12, 13, 59 y 66 de la Ley General de la Administración Pública.

De ahí que la actividad contractual pública solo pueda entenderse válida cuando sea sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico (numeral 128 ibídem), tal y como en efecto lo establece el canon 32 de la Ley de Contratación Administrativa. Por ende, los trámites o acciones dentro del curso de la fase de contratación administrativa así como de su ejecución, que se desliguen de los criterios jurídicos que impone el ordenamiento en tal materia, producen nulidades que pueden llevar a suprimir la contratación o los actos concretos que desatiendan tales exigencias, según se colige del ordinal 3 de la Ley de Contratación Administrativa, norma que remite a las ordenanzas de la Ley General de la Administración Pública en cuanto a la dinámica de la patología de la contratación pública. Esta actividad (contratación) se constituye en un instrumento relevante para la adquisición de parte de las administraciones públicas de los bienes y/o servicios que requiera para el ejercicio de sus actividades, o bien, para la satisfacción del interés público.

Desde ese plano, debe entenderse la contratación pública bajo un prisma instrumental, que no un fin en sí mismo, lo que supone, se constituye en una herramienta para la concreción de un fin último o destino. De ahí que la percepción e interpretación de esta materia deba propender a potenciar el cumplimiento de la eficiencia y la eficacia que es propia del funcionamiento público. En esa línea, el numeral 4 de la Ley de Contratación Administrativa señala con claridad que "Todos los actos relativos a la actividad de contratación administrativa deberán estar orientados al cumplimiento de los fines, las metas y los objetivos de la administración, con el propósito de garantizar la efectiva satisfacción del interés general, a partir de un uso eficiente de los recursos institucionales." Ello supone un criterio rector en cuestiones hermenéuticas de las diversas figuras que convergen en esta dinámica y compleja materia administrativa, de manera que permitan la satisfacción del fin último para el cual se emiten, a tono con lo preceptuado por el artículo 10 de la LGAP.

Bajo esta dinámica, es claro que el fin del sistema de contratación no es otro que proporcionar a la Administración los mecanismos procedimentales que permitan obtener los insumos aludidos con un esquema que busca, como tesis de principio, la selección de la oferta más favorable, entendiendo por tal, aquella que se ajuste de mejor manera a las exigencias de la Administración en el caso concreto, las que deben ser reflejadas en las condiciones cartelarias que dan base al concurso público. Para ello, el canon 5 de la citada legislación implementa los principios de igualdad y libre participación, de modo que exista libertad de proposición u oferta de contratar con la Administración, sujeto claro está, a las condiciones que en el procedimiento específico, ésta establezca y que no supongan un desconocimiento de esa apertura participativa y equidad. En virtud de ello, en la valoración de las plicas, ha de prevalecer el fondo sobre la forma, aplicando una máxima de conservación de las ofertas.

Es evidente que el cumplimiento de ese cometido requiere de mecanismos de contratación flexibles que no sujeten a la Administración a condiciones en extremo formalistas que lejos de satisfacer sus necesidades, las trunquen, pues en esa medida, el instrumento atentaría contra el fin. Un sistema de contratación pública debe ajustarse a ese marco de necesidades, sin perder de vista las fases de control previo o posterior que garanticen el correcto cumplimiento de los procedimientos y principios mínimos que son atinentes a este campo. Con todo, la adaptabilidad que es propia en los servicios públicos no ha de ser un fenómeno ajeno a la contratación administrativa, la que debe evolucionar y reaccionar frente a modalidades contractuales cada vez más dinámicas, en ocasiones atípicas, permitiendo a las Administraciones utilizar esos mecanismos para satisfacer de mejor manera sus necesidades, se insiste, con respeto de los controles que en materia de administración de recursos públicos es propia.

La trascendencia de este instituto se observa en su basamento constitucional, en concreto, en el canon 182 de la Carta Magna, norma a partir de la cual, la misma Sala Constitucional ha realizado un amplio análisis, entre muchas, en la resolución No. 998-98, en la que elevó a rango constitucional todos los principios asociados a la contratación administrativa, posición que no corresponde analizar en este caso. Sin embargo, debe tenerse claridad, si bien la contratación pública es de base constitucional, lo que puede observase también en el numeral 140 inciso 19, 121 inciso 14 y el citado numeral 182, su desarrollo es fundamentalmente legal, siendo la Ley de Contratación Administrativa la fuente que expone de manera más prolija el régimen que es propio a esta área del derecho público. Todo este desarrollo, junto con las demás normas sectoriales de ese campo (lo que incluye el RLCA), constituye el referente normativo al que se encuentran sujetas las Administraciones que deben ajustar su marco de acción contractual a ese régimen, constituyendo así parte esencial y delimitadora de la legalidad de sus actuaciones.

Ahora, dado el carácter bilateral del contrato administrativo (en el cual, a diferencia del acto administrativo, concurren dos voluntades para la configuración y perfeccionamiento de la relación contractual), la sinalagmasis propia de la figura exige la claridad de las normas que rigen la contratación, a fin de evitar acciones que desapliquen ese régimen y busquen, en contradicción del principio de igualdad y libre participación, acuerdos entre la Administración y un oferente, al margen de esos procedimientos, sin haber acreditado que se trata de la mejor oferta. La publicidad notoria de un sistema de contratación pública hace inaplicable cualquier intento de alegar desconocimiento de ese régimen, bajo la aplicación de la regla que subyace en el mandato 129 constitucional, en virtud del cual, nadie puede alegar desconocimiento de la ley. En materia de concesión de obra pública, la aplicación del régimen de nulidades de la Ley No. 6227/78 viene reconocida en el artículo 4 del Decreto Ejecutivo No. 27098-MOPT, del 12 de junio de 1998, publicado en Alcance No. 27 a La Gaceta No. 115 de 16 de junio de 1998, "Reglamento a la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos".

Ahora bien ese cotejo de validez debe ejercitarse dentro de un especial régimen recursivo en sede administrativa o bien, en el análisis de la validez de la conducta pública en fase judicial ante esta jurisdicción a tono con el ordinal 49 de la Carta Magna. Esto último será de tratamiento ulteriormente. En lo que respecta a la revisión administrativa de las conductas dictadas en el curso del procedimiento administrativo, el numeral 81 de la Ley No. 7494 regula el tema del recurso de objeción, a formularse dentro del primer tercio del plazo para recibir ofertas, por cualquier interesado, potencial oferente o representación de intereses colectivos -e incluso difusos- que puedan verse potencialmente afectados. En el marco de la Ley No. 7762, tal posibilidad se concreta en el numeral 34, tema a tratar infra. Contra el acto de adjudicación, según lo establecen los ordinales 84 y 87, según el monto de la contratación, procede el recurso de apelación ante la CGR o bien el de revocatoria ante la misma Administración (lo que incluye la denominada apelación interna, cuando el órgano adjudicador no sea el jerarca de la respectiva Administración).

En la Ley No.7762, por ser régimen especial, el numeral 35 solo establece el recurso de apelación ante la CGR. Se trata de un régimen recursivo especializado en virtud del cual, solo ese tipo de recurso en particular puede formularse contra esos actos, sin que sea posible la formulación de algún otro, lo que se ha dado en llamar "Principio de Taxatividad Impugnaticia". De ese modo, la sujeción a legalidad se constituye en un norte fundamental al que debe someterse toda Administración Pública en el curso de los procedimientos de contratación administrativa.

VIII.Sobre la modalidad contractual de concesión de obra pública con servicios públicos. Generalidades. Régimen Jurídico. Análisis sobre los estudios previos. Mediante la Ley No. de 14 abril 1998 p ublicado en Alcance No. 17 a la Gaceta 98, de 22 mayo 1998, se emite la Ley de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos, normativa que se constituye en un orden normativo específico que precisa las reglas que han de ser satisfechas en la dinámica de las contrataciones administrativas cuyo objeto sea la concesión de una obra pública o bien, en los casos en que esa concesión se concede además, bajo un sistema que incluya la prestación de servicios públicos. En este contexto, el inciso 2 del artículo primero de esa fuente legal establece que ha de entenderse por cada una de ambas modalidades contractuales. En ese sentido, se entiende por Concesión de obra pública, el contrato administrativo por el cual la Administración concedente encarga a un tercero, el cual puede ser persona pública, privada o mixta, el diseño, la planificación, el financiamiento, la construcción, la conservación, ampliación o reparación de cualquier bien inmueble público, a cambio de contraprestaciones cobradas a los usuarios de la obra o a los beneficiarios del servicio o de contrapartidas de cualquier tipo pagadas por la Administración concedente.

Por su parte, la Concesión de Obra con Servicio Público debe entenderse como el contrato administrativo por el cual la Administración encarga a un tercero, el cual puede ser persona pública, privada o mixta, el diseño, la planificación, el financiamiento, la construcción, conservación, ampliación o reparación de cualquier bien inmueble público, así como su explotación, prestando los servicios previstos en el contrato a cambio de contraprestaciones cobradas a los usuarios de la obra o a los beneficiarios del servicio o de contrapartidas de cualquier tipo pagadas por la Administración concedente. Como se observa, el contrato en cuestión dista mucho de ser una manera de gestión contractualista que busque simplemente la construcción de obras públicas, sino que comprende aspectos más complejos, que pueden incluir el diseño, el financiamiento, la operación, mantenimiento, remodelación, entre otras manifestaciones.

No se trata solamente de la adquisición de parte de la administración concedente de un requerimiento de servicios de construcción de obra, aspecto que en todo caso consiste en solo una de las variaciones que en el ámbito de esta modalidad de contractualismo administrativo puede darse. Con todo, al tenor del ordinal 113 de la Ley No. 6227/78, la utilización de esta modalidad de gestión pública ha de estar sustentada debidamente en la satisfacción de intereses públicos, lo que exige, la realización de una serie de análisis previos, de diversa índole, -tema que se tratará infra- para justificar la apertura de un procedimiento de contratación de esta naturaleza, así como la debida motivación a que está sujeta y condicionada toda decisión pública (doctrina del mandato 136 LGAP). En el caso concreto de las contrataciones emprendidas al amparo de la Ley No. 7762, el canon segundo señala con claridad sobre este punto "Toda obra y su explotación son susceptibles de concesión cuando existan razones de interés público, que deberán constar en el expediente mediante acto razonado." No obstante, ese mismo precepto fija el ámbito de aplicación de la figura de marras, al señalar su inaplicabilidad para la materia de telecomunicaciones, la electricidad y los servicios de salud (exclusión incorporada por reforma realizada mediante la Ley No. 8643 de 30 de junio del 2008).

De igual modo, en lo que atañe a los muelles de Limón, Moín, Caldera y Puntarenas, solo podrán concesionarse obras nuevas o las ampliaciones que ahí se realicen, siendo inviable utilizar ese mecanismo sobre las obras ya existentes. En tales casos el 70% de los ingresos obtenidos por la administración concedente conforme a los parámetros del ordinal 42 de la Ley No. 7762, en razón de las obras nuevas o ampliaciones que se concesionen en los citados muelles, será girado a la Junta de la Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica y el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, según corresponda, para ser destinado exclusivamente a inversiones en obras de las respectivas provincias, sin que pueda utilizarse para cubrir gastos administrativos. Parte relevante de las implicaciones de esta tipología contractual en el marco de las obras en los citados muelles, es que una vez fenecido el plazo del pacto, las obras públicas levantadas por el concesionario pasan a ser titularidad de Nombre141024 o el INCOOP, según corresponda.

Ahora bien, como se ha señalado, esta Ley No. 7762 incorpora una serie de regulaciones atinentes a este tipo contractual, cuyos principios y contenido prevalecen sobre otras normas escritas. Así, en materia de derechos y obligaciones de las partes (concedente-concesionario-usuarios, numerales 15-19 de dicha ley), procedimiento y etapas contractuales (arts. 20-39), régimen económico del contrato, aparte en el que se establecen los temas de incidencia financiera y retributiva de la contratación (arts. 40-48), régimen sancionatorio (arts. 49-55), plazo y formas de extinción de la relación contractual (numerales 56-69 ibídem). Atendiendo a esto, merece destacarse, las controversias que puedan generarse en el curso de la instrucción de un procedimiento acorde a esta tipología, divergencias en el perfeccionamiento del contrato, su suscripción o ejecución, deben ser resueltos aplicando en primera instancia las ordenanzas de dicha legislación, empero, es claro para este Tribunal, ello no es óbice para la aplicación supletoria de la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento, en los casos en que por integración así sea de mérito.

En esa línea, el numeral 4 de la Ley No. 7762 señala con claridad, esos conflictos han de ser resueltos aplicando por su orden, dicha ley y su reglamento, el cartel de licitación, la oferta del adjudicatario, el contrato de concesión, así como las demás fuentes del ordenamiento jurídico nacional.

IX.Como se ha señalado, parte fundamental de este tipo de contratos de concesión de obra pública con o sin servicio público, es la debida motivación que permita establecer su necesidad como medio de satisfacción de los intereses públicos, tema que se concreta mediante la satisfacción de exigencias mínimas que determinen la necesidad de la obra, pero además su pertinencia técnica y jurídica. De modo similar al numeral 7 de la Ley No. 7494 que exige la expresión de los motivos técnicos y jurídicos para la apertura de un expediente de contratación administrativa (que debe encabezar el respectivo expediente), en el caso de las relaciones regidas por la Ley No. 7762, esta mención viene impuesta por los ordinales 5.2, 9 y 21. De previo a ingresar sobre el contenido de estas normas, cabe señalar, esta legislación otorga o concede un papel protagónico al Consejo Nacional de Concesiones en el llevamiento de los procedimientos de contratación, órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental creado en el artículo 6 de esa fuente legal.

Ello se pone en evidencia a lo largo de toda la ley. Ahora bien, sobre las exigencias previas para acreditar la necesidad y conveniencia de una determinada obra pública y con ello, de otorgar concesión sobre la misma, el artículo 5 de la Ley No. 7762 señala en su párrafo segundo: "2.- Cuando el objeto de la concesión se encuentre dentro del ámbito de competencia de un órgano del Poder Ejecutivo, el Consejo Nacional de Concesiones, demostrada previamente la factibilidad legal, técnica, ambiental, económica y financiera del proyecto, será la entidad técnica competente para actuar en la etapa de procedimiento de contratación y, cuando sea necesario durante la ejecución del contrato.(...)" De su lado, el canon 9 inciso primero, aparte, a, concede a la Secretaría Técnica del CNC la potestad de "a) Contratar, previa autorización del Consejo, los estudios técnicos requeridos para acreditar la factibilidad de los proyectos de concesión." Ambas normas son congruentes en la relevancia de los citados estudios técnicos, relevancia que además se visualiza incluso en los proyectos de iniciativa privada, supuesto en el que, a tono con el mandato 20 ibídem, esos proyectos deben estar revestidos de interés público y acompañados de los respectivos estudios de factibilidad técnica, ambiental y económica, así como de un plan de construcción y explotación.

En el canon 21 ejusdem, se establece con claridad qué tipo de estudios requiere una contratación de esta índole, así como el trámite -en general- aplicable a estos casos. La relevancia de esa norma para efectos de este proceso exige su referencia literal: "Artículo 21.-Trámite 1.- Corresponderá a la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones realizar las actividades y los estudios necesarios para preparar la licitación de la concesión. Dentro de los estudios deberá incluirse el de impacto ambiental; para ello se dará audiencia por cinco días hábiles al Ministerio del Ambiente y Energía, a fin de que determine el tipo de estudio por realizar. Terminado el estudio, se dará nueva audiencia a este Ministerio, que dispondrá de un plazo improrrogable de quince días hábiles para pronunciarse y su criterio será vinculante. Transcurrido este plazo sin recibir ninguna respuesta, se interpretará que el Ministerio no tiene objeciones. 2.- La Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones deberá consultar, a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, la estructura tarifaria y los parámetros de ajuste que se incorporarán en el cartel de licitación; asimismo, los parámetros que se utilizarán para evaluar la calidad del servicio.

Esta Autoridad dispondrá de diez días hábiles para rendir su criterio, el cual será vinculante. Transcurrido este plazo sin recibir respuesta, se interpretará que la Autoridad no tiene objeciones. 3.- Realizados los estudios y demostrada la factibilidad del proyecto, la Secretaría Técnica procederá a elaborar el cartel de licitación, que será sometido a la aprobación del Consejo Nacional de Concesiones. 4.- Cuando la Administración concedente sea un ente del sector descentralizado, territorial e institucional, o una empresa pública y no haya convenido en que el Consejo Nacional de Concesiones realice el procedimiento de selección del concesionario y la ejecución del contrato de concesión, corresponderá al respectivo ente público realizar los estudios y actividades necesarios para preparar la licitación de la concesión, siguiendo los parámetros establecidos en esta ley y su reglamento, para la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones. 5.- Una vez aprobado el cartel por el Consejo Nacional de Concesiones o el jerarca de la Administración concedente, deberá publicarse un resumen de él en La Gaceta, con lo cual se entenderá iniciado el proceso de licitación.

El resumen deberá publicarse, además, en dos diarios de mayor circulación nacional." Precisamente, en esta causa se acusa la vulneración de ese numeral, en la medida en que, a decir de los accionantes, no se ha acreditado mediante los estudios técnicos de rigor, la factibilidad económico-financiera y ambiental. Ello exige ingresar a analizar las implicaciones y contenido de los estudios aludidos, en este punto, de manera general, para luego, en cada agravio formulado, abordarse de manera específica. El primer estudio que requiere la normativa aludida, es el de factibilidad técnica. En este punto, se trata de la acreditación de la necesidad y/o pertinencia de la obra o de ese diseño de gestión desde el plano eminentemente técnico, lo que puede considerar una serie de variables que no existen de manera aislada, pues la pertinencia técnica debe vincularse con el tema ambiental que adelante se tratará.

En este primer aspecto, la Administración debe acreditar, a modo de ejemplo, que el diseño propuesto de la obra se ajusta a las necesidades que se pretenden cubrir con ese desarrollo. Es claro, se insiste que este punto no puede desvincularse de los demás, pues las incidencias económicas del proyecto, así como las ambientales son primarias en la adopción de decisiones finales. En lo tocante al estudio ambiental, cabe hacer la siguiente precisión. El párrafo inicial del artículo objeto de referencia señala la necesidad de satisfacer la variable del impacto ambiental. Sin embargo, se indica que el proyecto será puesto en conocimiento del MINAET por cinco días para que señale el tipo de estudio a realizar, el que una vez efectuado, será puesto a su conocimiento por el plazo de quince días para que emita criterio vinculante, teniéndose en tales casos el silencio administrativo como indicativo de no tener objeciones sobre el proyecto.

Como se observa, no expresa esa norma un tipo de estudio en particular, ni alude a factibilidad o viabilidad ambiental, sino a la potestad del MINAET para establecer la clase de estudio a realizar, considerando las particularidades del proyecto. De ahí que no pueda afirmarse sobre la existencia de un solo tipo de estudio a elaborar en esa dinámica, pues resulta evidente que el análisis a realizar será el que determine la Administración Ambiental. Por otro lado, el numeral 21 de la Ley No. 7762 señala la obligatoriedad de la Secretaría Técnica del CNC de consultar a la Nombre628 sobre la estructura tarifaria y los parámetros de ajuste que se incorporarán en el cartel de licitación; así como de los parámetros que se utilizarán para evaluar la calidad del servicio, dictamen a emitirse en el plazo de diez días y cuya naturaleza será vinculante. De nuevo, el silencio de la Nombre628 se tendrá como indicativo de no objeción al proyecto.

Desde este plano, no sería atribuible a la Administración concedente aspectos relacionados a los análisis económicos realizados por la ARESEP, en la medida de la vinculatoriedad de sus análisis. En consecuencia, solo cuando en el expediente se acredite la satisfacción de estas exigencias, es factible continuar con el trámite. Se trataría por ende de la cobertura de presupuestos infranqueables sin los cuales, la legitimidad y validez del procedimiento estaría en duda.

X.Sobre la impugnación a las normas cartelarias. Preclusión procedimental. Posibilidad de modificaciones al cartel de licitación y fases posteriores. De previo a ingresar al análisis de la completez o satisfacción de los estudios técnicos de factibilidad ambiental y económica que presentan los demandantes, es menester precisar lo que de seguido se expone. Ciertamente, a la luz del ordinal 49 de la Carta Magna, esta jurisdicción se ha establecido constitucionalmente para ejercer un control de validez de la función administrativa (párrafo primero), así como la tutela de las situaciones jurídicas de las personas (párrafo tercero), en la medida en que se vean incididas por conductas u omisiones del poder público, sea por la creación, modificación o extinción de esas situaciones, que desde luego, incluyen, como mínimo, los derechos subjetivos y los intereses legítimos. Este marco de tutela descansa sobre la base de cuatro pilares constitucionales, a saber: sometimiento del Estado -en sentido amplio- al Derecho, control universal de la función administrativa, distribución de funciones y la justicia pronta y cumplida.

Desde esta arista, las diversas manifestaciones del poder público, salvo las excepciones previstas expresamente por el legislador, son controlables dentro del proceso contencioso administrativo (ejemplo de esa exclusión son los denominados actos de gobierno o políticos, bajo el alegato que no son función administrativa, empero, aún en esos casos, la responsabilidad que de éstos se produzca debe ser conocida en esta sede). Con todo, no todo acto público es de posible reproche en esta jurisdicción, pues a tono con el ordinal 36 inciso c) del CPCA, la pretensión, en la medida que se relacione con un proceder formal de una Administración Pública (pues además puede recaer sobre omisiones o conductas materiales), debe vincularse con un acto final, firme o de trámite con efecto propio. Empero, ha de precisarse esa disposición, siendo que en los casos en que aún pervive la tradición del agotamiento obligatorio de la vía administrativa (art. 31.1 CPCA, fallo 3669-2006 Sala Constitucional), el pedimento debe recaer sobre un acto firme, no siendo posible el cuestionamiento del acto final.

Esto quedaría reservado para la materia de impugnación de decisiones municipales, siempre que la apelación corresponda conocerla a la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo (pues cuando tal circunstancia no se presente, tal requerimiento no sería imperativo), o bien, en menesteres de contratación administrativa, cuando el recurso de objeción o de apelación -según corresponda-, deba ser conocido por la Contraloría General de la República (por paridad de razón, cuando así no se encuentre previsto, el agotamiento sería solo facultativo). Pues bien, en el marco del régimen recursivo que opera en la materia regulada en la Ley No. 7762, el numeral 34 regula lo atinente a las impugnaciones o cuestionamientos que puedan realizarse al cartel de la licitación. De igual modo, el artículo 35 ibídem alude al régimen de impugnación contra el acto de adjudicación. Interesa en este aparte lo relativo a los cuestionamientos que se hacen sobre el cartel de licitación.

En los diversos escritos de contestación de la demanda, el Estado, APM Terminal y el CNC formularon la defensa de falta de agotamiento de la vía administrativa. En igual sentido la CGR. Como se ha señalado ut supra, tal defensa fue acogida mediante la resolución No. 589-2011 del juzgador de trámite, y luego se tuvo por satisfecho el citado agotamiento mediante el auto de las 14 horas 37 minutos del 25 de mayo del 2011, visible a folios 1018-1020 del principal, criterio posteriormente confirmado mediante el auto de las 13 horas 35 minutos del 17 de junio del 2011, mismo en el que se conocía, entre otras cuestiones, el recurso de revocatoria que contra aquel primer auto presentó la CGR (folios 1036-1042 del principal). En la audiencia única celebrada en este trámite preferente, el Estado reitera la citada defensa, ante lo cual, este Tribunal indicó que ya el asunto estaba resuelto por la instancia de trámite, por lo que no cabía su invocación de nuevo en la fase preliminar de esa audiencia, sin perjuicio de conocer sus argumentaciones por el fondo.

Un análisis de los alegatos presentados sobre este particular llevan a establecer que la decisión del juzgador de trámite en cuanto a la citada defensa se limitó a resolver en cuanto a la oponibilidad de ese requisito respecto de las pretensiones anulatorias vinculadas con el acto final de adjudicación dentro del proceso de Licitación Pública Internacional No. 2009-LI-000001-00200. Empero, ese análisis no incluye la ponderación de los alegatos del Estado respecto de los pedimentos planteados sobre el cartel de licitación. En cuanto a ese particular, es menester precisar lo siguiente. A tono con el ordinal 34 de la Ley No. 7762, en el tipo de contrataciones públicas que nos ocupa, contra el cartel de licitación procede la formulación del recurso de objeción dentro del primer tercio del plazo conferido para presentar oferta, recurso que deberá ser formulado ante la Contraloría General de la República.

Ciertamente, en esta materia, dadas las implicaciones del citado voto 3669-2006, así como del inciso primero del ordinal 31 del CPCA, el ejercicio de ese recurso sería una exigencia obligatoria y presupuesto de acceso al proceso contencioso administrativo. Ahora, si bien lo resuelto por los juzgadores de trámite sobre las defensas previas no limita la decisión de fondo del asunto, lo anterior aplica para los casos en que la defensa previa fue rechazada, en virtud de lo cual, acorde con los preceptos 92.7 y 120 del CPCA, el tribunal sentenciador podrá declarar inadmisible la demanda o solicitar la corrección del defecto, según corresponda. Ergo, si se acoge la defensa, tal norma (92.7) no es aplicable, pues en casos como el que se analiza, esa estimación lleva, en el caso concreto de la vía administrativa como defensa, a la aplicación del mandato 92.1 CPCA y el conferimiento del plazo de cinco días para su corrección o acreditación de haber satisfecho la exigencia.

En este caso, se acogió la defensa y luego se tuvo por cumplido el requisito (ver folios 1018-1020 del principal), criterio que fue luego reiterado ante el recurso de revocatoria formulado por la CGR. Se trata por ende de un tema ya resuelto, aún y cuando es claro que ese fallo no se pronunció expresamente sobre la falta de agotamiento respecto de las acciones planteadas contra el cartel. Sin embargo, aún de detectar este Tribunal la inercia en el cumplimiento de ese requisito, sin que esto suponga compartir el criterio del juzgador de trámite, el ordinal 120.4 CPCA señala que en tales casos, se tendrá por subsanado el defecto. Entonces, no podría en este fallo acogerse tal excepción cuando ya había sido resuelta a favor de los demandados, aún y cuando luego fue tenido por cumplido ese extremo. No obstante, lo anterior no es óbice para lo que de seguido se puntualiza. Las pretensiones de los accionantes se direccionan contra el acto de adjudicación, el contrato y el cartel de licitación en este procedimiento de licitación pública internacional.

Concretamente en cuanto al cartel, no existe prueba alguna que Nombre141025 haya formulado el recurso de objeción contra este acto en particular, o bien, haya planteado acción judicial directa alguna contra esa conducta, de previo a interponer el cuestionamiento que ahora formula. Ante esa inercia, y con independencia de lo expuesto en cuanto al trámite dado por el juzgador preliminar sobre la defensa en cuestión, lo cierto del caso es que frente al cartel de licitación ha operado en detrimento de Nombre141025 una preclusión procesal, que le imposibilita argumentar como motivos de nulidad de la adjudicación, del contrato o actos conexos, lo dispuesto en el cartel de licitación. Este Tribunal es de la tesis que los defectos del cartel de licitación deben ser combatidos directamente en una acción formulada de manera directa contra éste, más no cabe su impugnación de manera refleja al invocarse como motivos de nulidad del acto adjudicatorio o bien, como lo ha realizado la accionante, peticionar su nulidad al momento de cuestionar la adjudicación.

En esta línea, lleva razón la representación estatal en cuanto señala que al no haberse reprochado oportunamente el cartel de licitación, no es factible dentro de la etapa de adjudicación o posteriores a ésta (formalización, ejecución, modificación), cuestionar el contenido o validez de este instrumento. En el régimen de la contratación administrativa, el cartel de licitación constituye una importante herramienta que delimita, orienta y condiciona las acciones de las partes a lo largo del procedimiento. Por un lado, surge una vinculación estrecha entre el cartel del concurso y la oferta del postulante, de modo que ésta última es orientada por aquel primero, y resultará, primero admisible, luego evaluable y finalmente, potencialmente adjudicable, en la medida en que sea el mejor ofrecimiento dentro de aquellos que cumplan con las exigencias dispuestas por el cartel de la licitación. La relevancia de este instrumento (el cartel) se establece en el canon 51 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo No. 33411-H del veintisiete de septiembre del dos mil seis, que establece en lo relevante: " El cartel, constituye el reglamento específico de la contratación que se promueve y se entienden incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios constitucionales aplicables al respectivo procedimiento.

Deberá constituir un cuerpo de especificaciones técnicas, claras, suficientes, concretas, objetivas y amplias en cuanto a la oportunidad de participar. (...)" Incluso, a propósito de la fase de admisibilidad de las plicas, el canon 83 del citado reglamento señala de manera clara: "Cumplida la anterior etapa, la Administración, procederá al estudio y valoración de las ofertas en relación con las condiciones y especificaciones de admisibilidad fijadas en el cartel y con las normas reguladoras de la materia. Serán declaradas fuera del concurso, las que incumplan aspectos esenciales de las bases de la licitación o sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico. Los incumplimientos intrascendentes no implicarán la exclusión de la oferta, pero así deberá ser razonado expresamente en el respectivo informe. (...)" Lo anterior pone en evidencia la relevancia del cartel de cara a establecer si la oferta en concreto supera el conjunto de exigencias que impone la Administración mediante las disposiciones cartelarias.

Desde este plano, el canon 81 de la Ley de Contratación Administrativa (170-173 de su reglamento) establece que contra el cartel procede el recurso de objeción, cuando se considere que ese instrumento limita la participación o bien atenta contra alguno de los postulados del régimen contractualista público. En la dinámica de la Ley No. 7762, se insiste, esa previsión recursiva encuentra sustento en la letra del ordinal 34, empero, tal medida recursiva no fue formulada por la accionante. El cartel bien puede ser atacado de manera directa, al constituirse como un acto de trámite que dada su relevancia, genera un efecto propio en la contratación administrativa. Su contenido e implicaciones supone que una vez firme, las actuaciones sucesivas dentro del procedimiento de contratación, deben sujetarse a su contenido, tal y como lo establece el canon 4 de la Ley No. 7762. Ante ello, se confiere un régimen de impugnación con un marco de legitimación recursiva amplio, pues cualquier interesado puede formular las objeciones que considere convenientes cuando las normas cartelarias atenten contra legalidad o bien contra los principios propios de la contratación administrativa (de cuyo desarrollo ha dado cuenta, entre muchas, la sentencia No. 998-98 de la Sala Constitucional).

Por ende, no resultan válidas las acciones (incluso las judiciales) que busquen reprochar el contenido del cartel, cuando no fue atacado de manera oportuna, aún las amplias posibilidades que para ello confiere el ordenamiento jurídico, una vez que ha recaído acto de adjudicación, como tampoco cuando se ha formalizado y refrendado ya el contrato. La aplicación lógica del numeral 162 de la Ley No. 6227/78 supone, la invalidez del cartel, -oportunamente combatido- implica por accesoriedad, la de los actos posteriores que dependan de aquel, más la nulidad de los actos dictados luego del cartel no llevan a la nulidad accesoria de aquel, pues incluso la patología de la adjudicación o del contrato pueden originarse por la infracción a las normas cartelarias, como podría ser el caso de desaplicación de una de sus fórmulas o desconocer el sistema de adjudicación de ofertas. Así las cosas, el régimen de cuestionamiento del cartel permite que la autoridad competente pueda valorar los reproches y suprimir las condiciones que sean contrarias a legalidad y puedan llegar a afectar a los potenciales oferentes, pero además a cualquier interesado, dentro de estos últimos, grupos organizados como CANABA.

Se trata de un régimen recursivo que con claridad propende abrir las posibilidades para corregir las posibles deficiencias del cartel, dada la relevancia de este instrumento de cara a las etapas posteriores del procedimiento. Ergo, la pretensión de nulidad contra actos de adjudicación y el contrato no pueden constituirse en una forma válida para reabrir un debate ya precluido, en la medida en que pretenda cuestionar las normas cartelarias que no fueron oportunamente reprochadas. Tal y como lo manifiesta la mandataria estatal, si los accionantes estaban disconformes con el contenido del cartel, bien podían establecer las medidas recursivas de objeción en su momento oportuno y de no estar conformes aún con lo resuelto, acudir a las instancias jurisdiccionales a fin de realizar el análisis de validez de su contenido. Sin embargo, no resulta factible cuestionar el cartel junto con la impugnación del contrato, cuando en su oportunidad aquel no fue cuestionado, pese a las amplias posibilidades para hacerlo.

Lo opuesto supondría permitir la retroacción del procedimiento en términos de posibilitar debates ya precluidos. Ha quedado acreditado que luego de las diversas fases de reclamación contra el cartel, Nombre141025 no formuló recursos. Si bien Nombre141024 los planteó, en definitiva, el tema no fue oportunamente debatido en sede judicial, por lo que la apertura de ese debate en este momento resulta improcedente. En consecuencia, debe declararse sin lugar cualquier pedimento de nulidad que verse sobre las normas cartelarias por aplicación del principio de preclusión ya señalado. No se trata de la aplicación de reglas formalistas o de un criterio que pueda considerarse antagónico con el principio de control plenario de las conductas públicas o acceso a la jurisdicción. Tales posibilidades no se han negado en lo absoluto, siendo que la imposibilidad de abordar esta temática estriba en la inercia propias de los promoventes, pese a las oportunidades válidas que en su momento tenían para esos efectos, consiste por ende en la remisión a un principio de preclusión, congruente con la técnica propia de una materia que cuenta con un régimen de impugnación específico, que en este caso, no fue utilizado de manera correcta.

Sobre el tema, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda Sección V, en resolución 80-2011 de las 14 horas 25 minutos del 25 de abril del 2011expresó en esa misma dirección: “Como se puede concluir, la base de aquel recurso y la de esta acción, son prácticamente iguales, pero en todo caso, lo que interesa recalcar, es que el instrumento definido por el legislador para impugnar el cartel, fue declarado extemporáneo, con lo cual, las especificaciones allí consignadas deben quedar incólumes, en razón de operar la denominada preclusión procesal, precisamente en pos de la seguridad jurídica. En relación, don Nombre28 expresa en su libro Tesis de Derecho Administrativo, tomo III, Biblioteca jurídica Dike, pg. 140: "Si el particular no impugna en tiempo y forma el "cartel", el mismo se convierte, contra él, en acto consentido, firme e inimpugnable, administrativa y jurisdiccionalmente." En el mismo sentido, en doctrina más reciente, el doctor Ernesto Jinesta Lobo, en su tratado de Derecho Administrativo, Contratación Administrativa, tomo IV, ediciones Guayacán, 2010, pg. 291, refiere al tema de la siguiente forma: "La falta de impugnación del cartel por los interesados, en tiempo y forma, tiene por consecuencia, por aplicación del principio de la preclusión procedimental, el consentimiento tácito y consolidación de las diversas cláusulas del pliego".

Y es que esto es así, porque precisamente se requiere de seguridad jurídica y estabilidad, respecto de lo actuado, pues incide de manera directa en el interés público inmerso en la contratación. Por eso los artículos 43 inciso g), 81 y 82 de la Ley de Contratación Administrativa, determinan el momento en que pueden formularse los cuestionamientos respecto del cartel, si ello no ocurre, o como en este asunto, se realiza en forma extemporánea, el procedimiento debe continuar con las reglas ahí estipuladas y confirmadas ante la ausencia de cuestionamientos. Incluso, la propia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, al resolver los recursos de apelación que interpuso la aquí actora contra la adjudicación y posteriormente contra la readjudicación, recalcó tal imposibilidad de retomar reclamos contra el cartel, por, precisamente, encontrarse precluídos, circunstancia que, como se retomará infra, no solo obliga al rechazo de plano de un eventual recurso de apelación, sino que además no permite reabrir el conocimiento de los tópicos que son materia exclusiva del recurso de objeción.

Y es que sobre el particular, debe tenerse presente que el cartel corresponde a un acto preparatorio con efecto propio y la legislación que regula la contratación administrativa de manera expresa estipula los medios recursivos posibles de actuar en su contra y, al no ejercerlos como corresponde, no sólo afectan el posible interés legítimo del inconforme, sino que además, al requerirse el agotamiento de la vía administrativa en forma preceptiva en esta materia, pierde paralelamente la legitimación necesaria para continuar a la vía jurisdiccional.”

XI.Sobre la viabilidad ambiental. (Diferencia viabilidad y factibilidad). Naturaleza de la V iabilidad A mbiental P otencial . Lógica de la viabilidad frente al TCM, contrato incluye diseño -prueba testimonial-. Análisis prueba técnica. Valoración principio precautorio y preventivo. Diseño debe integrar EIA. Imposibilidad de construir sin EIA. Sin perjuicio de lo señalado en los puntos previos, es menester abordar el análisis de los defectos señalados por las accionantes respecto de la ausencia de los estudios requeridos para la TCM, conforme a los ordinales 9 y 21 de la Ley No. 7762. Como primer punto, se abordará la temática de la incidencia ambiental. En lo medular, en la fase de conclusiones Nombre141024 señala, no se hace estudio de impacto ambiental, afectando la Ley Orgánica del Ambiente. Se afecta el fondo marino y un área de 630.000 metros cuadrados para la construcción de una isla artificial.

Nada de eso ha sido seriamente estudiado. Acota, el artículo 3 del Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MEIC se lesiona al no haber realizado la valoración ambiental. No constan esos estudios en los expediente. La Ley 7762 exige la realización de los Estudios de viabilidad ambiental antes de iniciar el proyecto, y luego puede trasladar el costo al concesionario, pero no puede ceder o trasladar la responsabilidad de realizar esos estudios. No hay norma que señale que el concesionario pueda hacer esos estudios por falencia de las Administraciones Públicas. Se otorgó una Nombre141029 a un proyecto difuso y sin conocerlo. No puede servir para realizar la licitación, lo debido era un EIA. Se utilizan estudios que no son específicos para la TCM. Se usaron los proyectos de RECOPE y dragado de Moín, trámites que no tienen que ver con la TCM. El objeto de la TCM es muy diverso. El único instrumento utilizado fue el formulario D1.

En lo medular, Nombre141025 sostiene esa misma posición en cuanto a la ausencia de la acreditación de la factibilidad ambiental. Respecto de dichas alegaciones cabe señalar lo que de seguido se expone. Según se ha indicado ut supra, conforme al numeral 21 de la Ley No. 7762, inciso primero, dentro de los estudios que en materia de las concesiones reguladas por dicha legislación debe realizar la Secretaría Técnica del CNC, se incluye el de impacto ambiental. Para tales efectos, esa norma señala que la Administración concedente dará audiencia por cinco días hábiles al Ministerio del Ambiente y Energía, a fin de que determine el tipo de estudio por realizar. Terminado el estudio, se dará nueva audiencia a este Ministerio, que dispondrá de un plazo improrrogable de quince días hábiles para pronunciarse y su criterio será vinculante. Transcurrido este plazo sin recibir ninguna respuesta, se interpretará que el Ministerio no tiene objeciones.

Se encuentra fuera de toda duda la relevancia que el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado ostenta en nuestro régimen jurídico. Se trata de un derecho tutelado en el ordinal 50 párrafos 2º y 3º de la Carta Magna que ha sido objeto de un prolijo desarrollo legal y reglamentario, dentro de una materia que ha sido objeto de tratamiento además por tratados internacionales de los cuales, Costa Rica es Estado signatario. Dentro de este amplio marco normativo, se establece como regla común la necesidad de contar con instrumentos de medición de la variable ambiental en las diversas conductas y actividades humanas que puedan considerarse intrusivas al ambiente. La Evaluación de Impacto Ambiental se constituye como un procedimiento que ostenta una compleja convergencia de variables jurídico-técnico-administrativas, cuya finalidad no es otra que la medición, identificación, predicción o proyección de los impactos que una determinada actividad humana producirá, con probabilidad, en el ambiente, caso de que sea llevado a cabo o se concretice su ejecución material.

Dicho procedimiento se emite como base a un requerimiento previo de un procedimiento autorizatorio posterior y se formula por parte de las administraciones públicas competentes, con experticia en los menesteres ambientales. Así visto, en términos más simplistas, es el procedimiento en virtud del cual, se estiman los efectos y consecuencias que un proyecto de obra o actividad humana va a generar en el ambiente. Dada la trascendencia del bien jurídico tutelado, su sustento se afinca en la doctrina del numeral 50 párrafo 2º y 3º de la Constitución Política, por tanto, siendo un deber del Estado la tutela debida, eficiente y oportuna del ambiente, tanto los recursos naturales como paisajísticos, se trata de un importante mecanismo de ejercicio de política ambiental, que tiene una aplicación directa e inmediata en las actividades productivas, de manera que logre la armonía y compatibilidad de esas explotaciones económicas o sociales, con la preservación del medio, dentro de una visión de sostenibilidad o desarrollo sostenible.

En el contexto patrio, el Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluaciones de Impactos Ambientales, Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, en su artículo 3 inciso 43, define el impacto ambiental de la siguiente manera: “Efecto que una actividad, obra o proyecto, o alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes. Puede ser de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características. Se diferencia del daño ambiental, en la medida y el momento en que el impacto ambiental es evaluado en un proceso ex – ante, de forma tal que puedan considerarse aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente.” Desde luego que este impacto ambiental debe ser objeto de medición, lo que se materializa en distintos instrumentos que la misma regulación jurídica establece entre éstos los estudios de impacto ambiental y las licencias de viabilidad ambiental.

En este sentido, el citado reglamento, en el numeral 3, en su inciso 37 conceptualiza la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) como el procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De forma general, la Evaluación del Impacto Ambiental, abarca tres fases constitutivas esenciales: a) una primera es la Evaluación Ambiental Inicial, b) la segunda es la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) un tercero se refiere al Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. Por su parte, el inciso 18 del artículo 7 de la Ley de Biodiversidad considera los estudios de impacto ambiental de la siguiente manera: “Procedimiento científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una acción o proyecto específico, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones.

Incluye los efectos específicos, su evaluación global, las alternativas de mayor beneficio ambiental un programa de control y minimización de los efectos negativos, un programa de monitoreo, un programa de recuperación, así como la garantía de cumplimiento ambiental.” De lo anterior se desprende que la licencia o viabilidad ambiental, tal y como lo señala el inciso 63 del ordinal tercero del Reglamento de previa cita, representa la condición de armonía y equilibrio medio y aceptable, entre el desarrollo y ejecución, obra humana y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, ya sea en su fase de evaluación inicial, estudio propiamente o de otro documento del impacto. Ahora bien, las implicaciones de las obras humanas en el ambiente justifica y exige la evaluación de ese impacto en el medio.

Desde este plano, este órgano colegiado debe traer a colación lo estatuido por el canon 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que sobre la citada evaluación ambiental señala: “Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” Ha de insistirse, es innegable para este Tribunal la trascendencia que ostenta este instrumento de medición de los impactos ambientales en las conductas humanas. Empero, el desarrollo de esos instrumentos de medición ambiental han llevado a diversos tipos de estudios según se trate del tipo de desarrollo humano que se pretenda.

En el caso concreto de las actividades regidas por la Ley No. Placa20097, el mismo ordinal 21 de esa fuente señala que la audiencia al MINAET lo es para que, entre otras cosas "... determine el tipo de estudio a realizar...". Lo anterior supone que no en todas las obras a realizar mediante el sistema de concesión de obra pública con o sin servicios públicos, es imperativo un mismo tipo de estudio. Son las autoridades ambientales las instancias competentes para definir la tipología que resulta de mérito en cada caso concreto. Para ello ha de discriminarse en conceptos que podrían considerarse equivalentes. Como se ha señalado, el impacto ambiental (consiste en los efectos o incidencias que una actividad, obra o proyecto, o alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes -inciso 43 art. 3 del citado decreto-. Este impacto puede ser potencial (IAP), el que se considera como el efecto ambiental positivo o negativo latente que ocasionaría la ejecución de una actividad, obra o proyecto sobre el ambiente.

Puede ser preestablecido, tomando como base de referencia el impacto ambiental causado por la generalidad de actividades, obras o proyectos similares, que ya se encuentran en operación.-inciso 44 art.3 ejusdem-. Por su parte, la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es el procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones -inciso 37 art. 3 ibídem-. Esta Evaluación puede a su vez ser Estratégica (EAE): -Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental aplicado a políticas, planes y programas. Por su característica y naturaleza, este tipo de proceso, se puede aplicar, además, a los proyectos de trascendencia nacional, binacional, regional centroamericano, o por acuerdos multilaterales, conforme a lo establecido en la normativa vigente.-, (inciso 34 ibid), o bien Evaluación Ambiental Inicial (EAI): -Procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la significancia del impacto ambiental.

Involucra la presentación de un documento ambiental firmado por el desarrollador, con el carácter y los alcances de una declaración jurada. De su análisis, puede derivarse el otorgamiento de la viabilidad (licencia) ambiental o en el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de la EIA.- (inciso 35 ibid.). De su lado, la viabilidad ambiental (VLA) es el acto que aprueba la EIA (sea inicial, EsIA, o cualquier otro título), y que evidencia la armonización o equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar -inciso 63 del art. 3 ibídem). Esta viabilidad puede ser potencial (VAP), y consiste en: "Es el visto bueno ambiental, de tipo temporal, que otorga la Nombre141028 a aquellas actividades, obras o proyectos que realizan la Evaluación Ambiental Inicial y todavía requieren de la presentación de otros documentos de EIA para la obtención de la VLA definitiva."-inciso 64 artículo 3 ejusdem-.

Tales análisis se pueden realizar mediante el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) que consiste en un instrumento técnico de la evaluación de impacto ambiental, cuya finalidad es la de analizar la actividad, obra o proyecto propuesto, respecto a la condición ambiental del espacio geográfico en que se propone y, sobre esta base, predecir, identificar y valorar los impactos ambientales significativos que determinadas acciones puedan causar sobre ese ambiente y a definir el conjunto de medidas ambientales que permitan su prevención, corrección, mitigación, o en su defecto compensación, a fin de lograr la inserción más armoniosa y equilibrada posible entre la actividad, obra o proyecto propuesto y el ambiente en que se localizará. -inciso 34 del citado art. 3 ejusdem- Ante tal pluralidad de conceptos, es que el numeral 21 de la Ley No. 7762 señala, es el MINAET la instancia que define el tipo de estudio a realizar.

XII.En esta concesión, según se desprende de folios 1189-1191 del legajo principal, mediante la resolución No. Nombre141028 de las 08 horas del 10 de febrero del 2009, la SETENA, dispuso lo siguiente en lo que viene relevante al caso: "PRIMERO: ... Asimismo, el artículo 28 de ese mismo cuerpo normativo (se refiere al Decreto No. 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC), a pesar de estarse refiriendo a actividades que obligatoriamente deben presentar EsIA, claramente indica que: "Aquellas actividades, obras o proyectos para los cuales existe una ley específica que ordena la elaboración y aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental, podrán cumplir alternativamente cualquiera de los siguientes dos procedimientos: 1. Cumplimiento del trámite de Evaluación Ambiental Inicial, presentando a la Nombre141028 el Documento de Evaluación Ambiental (D1) con el fin de obtener la viabilidad ambiental potencial y los términos de referencia para la elaboración del EsIA." Finalmente, el artículo 29 hace referencia nuevamente a la Nombre141029 y a la posibilidad y probablemente obligación, que tiene esta Secretaría de otorgar la misma (...) Es claro que el otorgamiento de la Nombre141029 vendría a darse, y sería lógica consecuencia de corroborarse el cumplimiento de los requisitos iniciales que solicita esta Secretaría y que se constituyen en el llenado correcto del D-1.

Una vez otorgada la VAP, se hace necesario indicar al desarrollador que no puede llevar a cabo obras hasta tanto no sea otorgada la Viabilidad Ambiental definitiva, la cual sería la consecuencia lógica si se cumpliera con los términos de referencia emitidos por esta Autoridad, así como la presentación de cualquier documentación o información adicional. " Sustentada en dichas razones, dispuso: "PRIMERO: Se otorga la Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) al proyecto, a efectos de que pueda llevar a cabo cualquier gestión previa ante entidades bancarias u otras entidades estatales o privadas. Se advierte al desarrollador que el presente otorgamiento no le otorga derecho alguno para llevar a cabo obras de ningún tipo, hasta tanto no sea emitida la Viabilidad Ambiental Definitiva, una vez que cumpla con la información o documentación adicional requerida por esta Secretaría. (...) SEGUNDO: Se le previene al Desarrollador que, debido a las características del proyecto, para cada fase o etapa del mismo deberá realizar el proceso de Evaluación del Impacto Ambiental iniciado con la presentación del respectivo formulario D1.

(...)" Las accionantes precisamente reprochan el otorgamiento de la VAP, considerando que dada la magnitud del proyecto, lo debido era el EsIA definitivo. Como primer aspecto, cabe señalar, ante los alegatos de los co-accionaddos, la relevancia nacional de un proyecto, sea por su intención de satisfacer intereses públicos o por su primacía dentro de los planes de gobierno, no constituye excepción para someterse y ajustarse a las normas ambientales. Si así fuese, basta declarar un proyecto como de interés nacional para evadir las evaluaciones ambientales, en plena contradicción del numeral 50 Constitucional, 17 de la Ley No. 7554, 13 de la Ley No. 6227/78, entre múltiples normas. De ahí que con independencia de ese alegato, es menester de todo proyecto u obra, cumplir con la normativa de resguardo ambiental para acreditar su armonía con esos referentes. En la fase de conclusiones, el representante de Nombre141024 aduce, apoyándose en la deposición del testigo-perito Nombre141037 , la Nombre141029 se hizo sobre la base de otros proyectos que no son la del TCM.

Se otorgó una Nombre141029 a un proyecto difuso y sin conocerlo. Estima, no puede servir para realizar la licitación, lo debido era un EsIA. Se utilizan estudios que no son específicos para la TCM. Se usaron los proyectos de RECOPE y dragado de Moín, trámites que no tienen que ver con la TCM, cuando el objeto de la TCM es muy diverso. El único instrumento utilizado fue el formulario D1, y según consta de varias declaraciones, se hace una subvaloración de los impactos. Estima, no procedía hacer ese D1 sino un EIA de manera directa. Para la resolución de tales alegatos, debe indicarse lo siguiente. Dada esa VAP, debe señalarse, ninguna de las acciones que en este fallo se dirimen, atacaron de manera directa el acto concreto de la Nombre141028 mediante el cual se concede al proyecto TCM la citada viabilidad ambiental potencial. Dentro del elenco de pretensiones que fueron formuladas en la demanda y sostenidas en la audiencia única, no se invoca la petición de invalidez de los actos de la SETENA.

Con todo, la parte reclamante no logra acreditar esas supuestas patologías que pusieran en tela de duda la validez de la resolución de Nombre141029 emitida por la autoridad ambiental. Nótese que en la parte considerativa Nombre141028 indica -considerando segundo- que la solicitud para otorgar este título cumple con las exigencias y requerimientos debidos. Ergo, corresponde al reclamante acreditar las causas de nulidad, lo que en definitiva no ha logrado realizar.

XIII.Para ello cabe expresar, no considera este Tribunal que ante la ausencia de un EsIA o en general, cualquier título que ponga de manifiesto la existencia de un EIA o bien, en términos conclusivos, la acreditación de una licencia de viabilidad ambiental (VLA), suponga una infracción al régimen tutelar del derecho ambiental o bien, a las exigencias de análisis previos que establece el ordinal 21.1 de la Ley No. 7762. La debida solución de este conflicto en lo atinente a esta variable ecológica exige la comprensión del tipo de proyecto de obra a emprender. Desde este plano, merece destacar que el contrato cuestionado es una concesión de obra pública con servicios públicos, modalidad contractual pública que a la luz del ordinal primero de la Ley No. 7762 debe entenderse como: "contrato administrativo por el cual la Administración encarga a un tercero, el cual puede ser persona pública, privada o mixta, el diseño, la planificación, el financiamiento, la construcción, conservación, ampliación o reparación de cualquier bien inmueble público, así como su explotación, prestando los servicios previstos en el contrato a cambio de contraprestaciones cobradas a los usuarios de la obra o a los beneficiarios del servicio o de contrapartidas de cualquier tipo pagadas por la Administración concedente." Es decir, como se ha señalado arriba, lejos de ser una modalidad que busca contratar la construcción de obras públicas, atiende a un sistema de gestión más complejo, que permite pactar el diseño de la obra -entre otras actividades mencionadas en la norma-.

Resulta un hecho notorio para este proceso, no cuestionado, que el objeto del contrato que culminó la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 buscaba precisamente, como parte de su objeto, la oferta de un diseño de desarrollo portuario. La sola denominación del concurso público pone en evidencia ese aspecto, siendo que la licitación se denomina "Licitación para la concesión de obra pública para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín". Lo anterior es determinante en el análisis de este aspecto. Para este Tribunal es claro que un a obra como la TCM, ha de c ontar con un EsIA así como una EIA definitiva, empero, esa exigencia, en casos como el presente , en que el contrato incluye el diseño de la infraestructura , debe ser satisfecho de previo al inicio de las obras y no necesariamente antes del inicio del procedimiento de licitación pública.

Ello no supone lesión alguna al derecho tutelado por el ordinal 50 de la Carta Magna, por el contrario, pretende empatar y armonizar los desarrollos de obras públicas con la variable ambiental. Nada en la Nombre141029 otorgada por Nombre141028 permite suponer que la concesionaria cuenta con anuencia administrativa para el desarrollo de las obras o acciones direccionadas a edificar. Por el contrario, según se ha expuesto, ese título lo que posibilita es realizar trámites ante entidades bancarias u otras entidades estatales o privadas, pero con la advertencia expresa que ese título -VAP-, no le otorga derecho alguno para llevar a cabo obras de ningún tipo, hasta tanto no sea emitida la Viabilidad Ambiental Definitiva, una vez que cumpla con la información o documentación adicional requerida por Nombre141028. Así se desprende además del ordinal 3 inciso 64 del Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, al definir la VAP.

Desde este plano, el diseño de la obra es un insumo determinante para poder ponderar el cumplimiento de la variable ambiental, pues es hasta ese momento que se conoce con claridad y certeza el tipo de obra que se pretende desarrollar, así como el sitio específico y acciones concretas para llevar a cabo esa infraestructura. Como bien señala el Estado, si se tratarse de un contrato de obra pública solamente, el EsIA sería imperativo, por la razón elemental que el diseño de la obra ya se encuentra concretado. Ello no obstante no ocurre en este caso, en el que parte sustancial y primaria del contrato es precisamente el diseño de la obra portuaria. En este punto, la contratación del diseño se propone en términos cartelarios sobre la base de parámetros y características que impone el Plan Maestro contratado a la empresa Royal Haskoning, brindando así un marco de diseño conceptual. Bajo ese entendido, la prosecución de los procedimientos, atendiendo al objeto del contrato, hacía factible, tal y como lo determinó la SETENA, conceder la VAP, para que así, una vez concretado el diseño concreto de las obras portuarias a realizar (a nivel de propuesta técnica) se inicie ahora sí, la EIA definitiva, mediante el título de verificación ambiental que determine SETENA, de modo que se garantice el debido resguardo al ambiente.

En este sentido, es claro para este cuerpo colegiado, la exigencia del EIA definitivo, en términos lógicos y normativos, en este caso concreto, se encuentra condicionado a la existencia de una propuesta de diseño ya concretada según los lineamientos dado por el plan maestro. En tal orientación, el testigo-perito Nombre30219 , cédula de identidad número CED110938 señaló que la Nombre141029 es un instrumento diseñado para resolver situaciones coyunturales de ciertas actividades, en la medida que requieren avanzar en trámite administrativos y no pueden quedar sujetas al EIA que requiere un estudio profundo y detallado. De igual modo, dicho experto señaló que el elemento clave en el EsIA es que su objetivo no es generar un documento que se traslade a una institución para su aprobación, sino hacer una medición de impacto ambiental de una propuesta de diseño, la que debe enriquecerse con los datos del diseño, ergo, lo que se busca es un diseño ambiental del proyecto.

Aclaró además, algunos proyectos requieren una evaluación inicial y por ende se obtiene una Nombre141029 que indica que el proyecto no puede iniciar construcciones, queda sujeto a un EsIA detallado. Hasta que obtenga la aprobación del EIA el proyecto puede iniciar actividad constructiva. Para este tipo de proyectos es que se creó la VAP, que permite adelantar fase administrativa y financiera, empero condicionadas a la obtención de la viabilidad definitiva una vez realizado el EIA. Tales expresiones son compartidas por este Tribunal, siendo que en lo medular, guardan congruencia con las regulaciones que sobre los títulos ambientales establece el citado Decreto No. 31849 y el análisis o comprensión que a partir de esas regulaciones realiza este Tribunal. Incluso, el testigo-perito ofrecido por SINTRAJAP, sea, señor Nombre141037 , en sus deposiciones concordó con la naturaleza y finalidad de la VAP, siendo que indicó que dicho título es solo un trámite previo para que se inicien los estudios ulteriores, que deben ser cumplidos para obtener viabilidad definitiva.

La Nombre141029 no faculta el inicio del proyecto. Sobre esa parte de su declaración no existe antagonismo con lo ya expuesto. Ahora, ante la pregunta de la CGR en términos de si para iniciar un proyecto como el TCM se debe contar con viabilidad ambiental definitiva, cómo se podría incluir esa viabilidad en un proyecto que incluye diseño y construcción de la obra: el testigo señaló que existen instrumentos fijados por Nombre141028. De igual modo indicó, en lo medular, que en tales casos, se toman los impactos potenciales en el diseño. Lo anterior a juicio de esta Cámara pone en evidencia que la realización del EIA requiere de un diseño que no es para nada definitivo. Por el contrario, una vez levantado el diseño, tal y como lo advirtió Nombre141028, cada etapa antes de su inicio constructivo, ha de cumplir con la acreditación de la VLA (viabilidad ambiental), sin la cual, no se podría realizar ninguna obra.

Una vez preparado ese proyecto, las observaciones que realice la Administración Ambiental pasan a integrarse al proyecto-diseño, en la medida en que este proyecto debe adaptarse y armonizar con las observaciones y apuntes que sobre el tema ambiental realicen las autoridades competentes, para culminar en un diseño final definitivo en el que se pondere la arista ambiental. Se trata de un trámite compuesto en el que se entremezclan de manera indisoluble aspectos de programación constructiva y el correspondiente análisis del impacto ecológico, comprendiendo las medidas de mitigación y alteraciones que han de realizarse al diseño para ser "amigable con el ambiente". Desde este plano, no existe lesión por el otorgamiento de la VAP, siendo que la medición definitiva del impacto ambiental se encuentra sujeta a la existencia del diseño definitivo, previo a lo cual, la concesionaria no podrá realizar ningún tipo de edificación u obra en general en la zona.

Tal tratamiento ya estaba incorporado en el contrato, concretamente en la cláusula 5.3.3, así como en la 6.3.5 en la cual, se regula la temática de los riesgos de mitigación y riesgos ambientales. De este modo, se reitera, no pone en tela de juicio este Tribunal la preponderancia de la variable ambiental. Tampoco se cuestionan por este cuerpo colegiado las preocupaciones de incidencia en el ambiente que exponen los accionantes. Sin embargo, acorde a lo expuesto, se tratan de alegatos prematuros, en la medida en que tales riesgos deberán ser ponderados al momento de presentar el diseño de la obra y darse el trámite de verificación ante el MINAET. El compromiso primario que se asume con la adjudicación de la concesión cuestionada es precisamente el levantamiento de la propuesta de diseño de la obra, conforme a los parámetros referenciales dados por la administración concedente y a tono con las disposiciones contractuales.

Ergo, es una vez que ese diseño sea sometido a conocimiento de las administraciones competentes, que deberá ponderarse el cumplimiento del conjunto de variables que exponen los accionantes, al punto que acorde a las disposiciones contractuales, la empresa concesionaria debe realizar el estudio ambiental que sea de mérito e incorporar los aspectos vinculantes que en su oportunidad le indiquen las autoridades ambientales. Será en esa fase que debe valorarse los diversos alegatos de afectación al ambiente que se exponen, dentro de ellos, incidencia en los mantos acuíferos, cercanía del Humedal Cariari, necesidad de penetrar el suelo marítimo para hacer más profundo el acceso al muelle para permitir llegada de barcos de mayor capacidad y tamaño, construcción de isla artificial, entre otros. Se insiste, son aspectos de gran relevancia para el ambiente, al punto que deberán ser considerados en el análisis, empero, ese examen no puede exigirse en esta etapa del procedimiento, en el cual, aún no se cuenta con el diseño de la obra, lo que constituye, de nuevo, una de las primeras fases en la ejecución del contrato.

Como se ha dicho, esa ponderación debe incluir la medición de la totalidad de aspectos relacionados con el medio circundante a la zona, a considerar en el momento procesal oportuno, con la debida publicidad y total acceso a los medios recursivos. No se trata del desconocimiento del deber de protección al ambiente, sino de la distinción y demarcación de la fase en la que, técnica y lógicamente resulta conveniente y necesaria esa medición, pues la incidencia en esos elementos bióticos y abióticos solo es de posible determinación con la existencia de un diseño preliminar. Por otro lado, se reprocha los insumos con que se otorgó el VAP. Sobre el particular cabe exponer, los promoventes realizan precisiones sobre supuestas deficiencias en el formulario D1, empero, no se logra desacreditar la procedencia del otorgamiento de la VAP. En este sentido, merece rescatarse lo indicado por el testigo-perito Nombre30219 , ofrecido para el análisis de la variable ambiental, quien sobre la funcionalidad de este formulario señaló, en lo esencial, este formulario cumple el requisito de ingresar una información técnica básica para que Nombre141028 conozca las condiciones generales del proyecto, características fundamentales y determinar si es potencialmente viable.

El hecho de que existan defectos en el D1 entregado no afecta el producto final de la viabilidad ambiental. En efecto, a la luz del numeral 28.1 del Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, en los casos de proyectos de obra regulados por ley especial en los que se requiera estudio de impacto ambiental, se requiere a modo de requisitos el "Cumplimiento del trámite de Evaluación Ambiental Inicial, presentando a la Nombre141028 el Documento de Evaluación Ambiental (D1) con el fin de obtener la viabilidad ambiental potencial y los términos de referencia para la elaboración del EsIA." Como lo indica esa normativa, el formulario en cuestión lo que permite iniciar el trámite de la VAP, lo que releva a Nombre141028 de la verificación de cumplimiento de las exigencias debidas para la obtención de esa habilitación para trámites administrativos. En definitiva, como se ha señalado, Nombre141028 consideró que esos requerimientos estaban cubiertos, producto de lo cual, concedió el citado título preliminar.

En cuanto al procedimiento para lo anterior, debe hacerse remisión al anexo II del Decreto 31849, que fija las pautas para tales efectos. Si bien en el formulario -emitido bajo la forma de declaración jurada-, se consigna una evaluación para cada uno de rubros allí establecidos, es la Administración la que fija un puntaje final, que determina el tipo de estudio posterior a realizar. Cabe en este punto reiterar que el punto segundo de la parte dispositiva de la resolución No. Nombre141028 que condene Nombre141029 al proyecto TCM, previene al desarrollador que: "... debido a las características del proyecto, para cada fase o etapa del mismo deberá realizar el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental iniciando con la presentación del respectivo Formulario D1." Ello pone en evidencia que es en cada etapa de desarrollo que deberá presentarse de manera concreta ese formulario para sopesar la variable ecológica del proyecto. En consecuencia, las deficiencias señaladas no generan invalidez alguna en dicha resolución.

XIV.Sobre el deber de realización del EsiA y la carga de Nombre33221 riesgo ambiental. En otro orden de cosas, se cuestiona que el contrato haya impuesto al concesionario la realización del estudio de impacto ambiental. Desde el inicio del concurso, en la segunda parte del cartel, referente al formato de contrato de concesión, la cláusula 5.3.3 del cartel, referida a la licencia ambiental (ver folio 3238 vuelto del principal), se estipuló que con fundamento en la resolución que concedió la VAP, el concesionario estaba obligado a obtener de Nombre141028 la resolución que otorgue la viabilidad ambiental definitiva para la nueva terminal de contenedores. De igual modo, en la condición cartelaria 6.3.5 (visible a folio 3241 vuelto), señala "6.3.5 Riesgos ambientales. Todos los riesgos ambientales relacionados con la construcción, operación, obras de mitigación ambiental y mantenimiento de la TCM son del Concesionario, según lo regulado en la cláusula 6.3.1.

Por tanto, debe incluir en su oferta los costos asociados para el cumplimiento de estos riesgos, los cambios regulatorios en esta materia que, luego de la fecha de la apertura de las ofertas, afecten el equilibrio económico y financiero del Contrato, serán compensados por la Administración concedente". Por su parte, en el contrato respectivo, en la cláusula 5.3.3 el concesionario asume la obligación de obtener la viabilidad ambiental definitiva para la TCM. De igual modo, en la cláusula 6.3.56 del contrato se señala: "Todos los riesgos ambientales relacionados con la construcción, operación, obras de mitigación ambiental y mantenimiento de la TCM son del Concesionario, según lo regulado en la cláusula 6.3.1. Por tanto, debe incluir en este contrato de concesión los costos asociados para el cumplimiento de estos riesgos. Los cambios regulatorios en esta materia que no estén contemplados y aprobados en el Estudio de Impacto Ambiental, y sobrepase la reserva de imprevistos del 1% ofertado podrá el Concesionario solicitar que se restablezca el equilibrio económico como lo establece la cláusula 6.4.3 de este capítulo." (Folio 7664 del expediente administrativo CNC -tomo XIV-) Si bien el numeral 21 de la Ley No. 7762 señala que "Corresponderá a la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones realizar las actividades y los estudios necesarios para preparar la licitación de la concesión...", lo cierto del caso es que nada imposibilita que la carga de realización de tales estudios de incidencia ambiental sean desarrollados por el concesionario.

Ciertamente los numerales 59 y 66 de la Ley No. 6227/78 dicen de la irrenunciabilidad e intransferibilidad de las potestades públicas de imperio, empero, en este caso, no se trata de una renuncia del ejercicio de esas potestades. Se trata de una condición contractual en virtud de la que, se deja a cargo del contratista la formulación de las gestiones para obtener la VAL (viabilidad ambiental), dado que como se ha dicho, parte del contrato es la realización de un diseño para la TCM. Luego, por derivación lógica, no observa este Tribunal como esa condición cartelaria en primera instancia y luego contractual, puede llegar a vulnerar la legislación ambiental o producir nulidad por un supuesto vicio de incompetencia. En este tipo de contratos públicos, nada obsta para que se traslade al concesionario la realización de ese tipo de estudios. Debe reiterarse en este punto, el presente contrato no tiene por objeto la construcción de una obra pública ya diseñada, sino, el diseño, construcción, financiamiento, operación y mantenimiento de estructuras portuarias, tema que debe tenerse en cuenta al momento de ponderar este tipo de agravios.

En definitiva, incluso dentro de la línea argumentativa de los accionantes, lo determinante es que este Tribunal resguarde y tutele el deber de todo proyecto, público o privado, de someterse al ordenamiento jurídico ambiental. La cláusula aludida no renuncia al cumplimiento de esta variable, siendo que en definitiva, el compromiso es para realizar el estudio respectivo y someterlo a conocimiento del MINAET y obtener la VLA. Para ello, incluso, se establece una cláusula de transmisión de riesgos ambientales en cabeza del concesionario, que establece que el riesgo ambiental relacionado por la construcción, operación, obras de mitigación y mantenimiento de las obras, sea asumidos por la adjudicataria, para lo cual, debe aportar un detalle de costos asociados al cumplimiento de dichos riesgos. Como se observa, nada niega que deba obtenerse la viabilidad ambiental, de suerte que no se estima que la disposición criticada genere lesión alguna al régimen de competencias públicas o exigencias ambientales.

Tales normas de traslación de riesgo, en cuanto estipula una reserva de imprevistos del 1%, no generan, como advierte la accionante Nombre141025, una distorsión económica en el contrato. Se trata de una condición de previsión de contenido económico para hacer frente a eventuales medidas de mitigación o acciones que puedan llegar a ser necesarias para afrontar las consecuencias de reducción o evasión de las incidencias ambientales, bajo un ámbito de protección preventiva. Desde ese plano, no se acredita de parte de los accionantes como se produce esa supuesta alteración financiera del contrato a partir de la inclusión de un compromiso de reserva del 1% para riesgos ambientales, figura que en todo, se insiste, se estima armónica con un principio pro natura en la medida en que constituye una reserva que en el dado caso de tener que realizar acciones de mitigación al medio, puedan ser afrontadas con esos recursos financieros.

Por otro lado, el alegato sobre el eventual desequilibrio financiero resulta genérico e impreciso pues no se concreta de que manera puede generarse ese efecto, siendo una mera especulación no sustentada en bases técnicas. Con todo, cabe señalar, a tono con los fallos 998-98 y 6432-96, ambos de la Sala Constitucional, el equilibrio financiero del contrato es un derecho del contratista, cuyo sustento se afinca además, en la letra del numeral 18 de la Ley No. Placa1264, así como en el numeral 17 de la Ley No. 7762, siendo un tema que debe ponderarse en cada caso concreto, con independencia de cuestiones como la expuesta. Será en cada situación concreta que corresponda analizar si existe una distorsión financiera que desequilibre el contrato, supuesto en el que habría que determinar las causas de esa distorsión, pues no en todos los casos se amerita un ajuste, dado que en determinados supuestos, impera la teoría del álea contractualista que debe asumir el concesionario, tema que por el momento no se abordará.

Así, tal alegación carece de sustento técnico y jurídico. Finalmente en cuanto a este aspecto, la misma Sala Constitucional ha puesto en evidencia, no existe irregularidad alguna en el otorgamiento de una Nombre141029 y en la transmisión del deber de obtener la VLA con cargo al adjudicatario. En esta línea, en el fallo No. 2007-017409 de las 16 horas 50 minutos del 28 de noviembre del 2007, citando el voto 2002-011046 de las 09 horas 53 minutos del 22 de noviembre del 2002, ese alto Tribunal Constitucional indicó en lo relevante: "El supuesto analizado en la sentencia parcialmente transcrita, ha sido reiterado en las sentencias número 2003-15227 de las trece horas trece minutos del diecinueve de diciembre del dos mil tres y en la sentencia número 2004-01510 de las once horas cuarenta minutos del trece de febrero del dos mil cuatro y en ambas, la Sala ha mantenido el criterio de que no se aprecia ninguna lesión ni amenaza ilegítima al artículo 50 constitucional con el hecho de que no se realice el estudio de impacto ambiental antes de que se inicie el proceso de licitación pública y de que se establezca en el cartel de licitación la obligación a cargo del adjudicatario y no del oferente, de asumir el estudio de impacto ambiental, tal y como ocurre en el asunto en concreto, estimando la Sala que, en todo caso, siempre se efectuaría el análisis de viabilidad ambiental en concordancia con los criterios y exigencias realizadas para cada caso concreto por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental que es el órgano estatal competente en la materia.” Debe culminarse este examen reiterando, lo siguiente; no se niega en modo alguno el deber e importancia de contar con el EIA definitivo en este tipo de obras de gran envergadura.

Sin embargo, dado el tipo de contrato en el cual, parte del concurso público es precisamente el diseño de la obra, esa exigencia deviene en prematura, pues es con el diseño preliminar que se pueden realizar las ponderaciones ambientales, las que, con carácter obligatorio y vinculante, pasarán a modificar o ajustar el proyecto de diseño. De ahí que el otorgamiento de la Nombre141029 no sea contraria a derecho, sino el medio adecuado para la continuidad del proyecto, lo que no impide el análisis posterior que proponen los actores, fase dentro de la cual, de manera pública y abierta, deberán ponderarse la serie de riesgos y preocupaciones que motivan sus reproches. Debe recordarse que la Nombre141029 no permite la construcción de obra alguna ni actos concretos más allá de los trámites administrativos ante entes financieros o administraciones públicas partícipes del trámite para obtener las autorizaciones o aprobaciones de mérito para la continuidad del procedimiento.

Ergo, no se trata de una lesión de las normas ambientales, sino, precisamente de su cumplimiento, en un marco previsor y tutelar del ambiente, que ni por asomo desconoce su relevancia, pues todas las acciones adoptadas se direccionan a que en definitiva, de previo a iniciar acciones, debe obtener la citada VLA. En consecuencia, debe disponerse el rechazo de este cargo.

XV.Sobre el estudio de factibilidad técnica. La promovente Nombre141025 reprocha en un primer eje temático -sobre este aspecto-, la ausencia de un estudio de factibilidad económica del proyecto, así como total claridad de lo que se va a construir, lo que estima, es una limitante para el interés de participación de potenciales oferentes. Estima indispensable contar con un insumo que permita determinar la viabilidad y costos del proyecto, que debe ser razonable, actualizado, suficiente, completo y creíble. Lo que existe es un plan maestro de la empresa Royal Haskoning que sirve de guía, ya que no es específico. Las proyecciones de costos de ese plan no están actualizadas y son generales. Sostiene violación al principio de distribución de funciones en la medida que el Estado comisiona a un tercero privado la realización del diseño del proyecto, su construcción y operación. Debe tutelarse el principio de selección a la mejor oferta.

En la concesión de obra pública la Administración no debe ser un simple adquirente de activos financiados, por lo que el estudio de factibilidad es necesario. Dice que no existe un acto razonado fundamentado en razones de ciencia y de técnica para la apertura de la licitación. Ante la ausencia del estudio de factibilidad económica no se puede saber si el proyecto es auto-financiable. No se puede garantizar las demandas proyectadas, por lo que existe un gran riesgo en que se de un desequilibrio financiero, lo que podría llevar a tarifas prohibitivas. Dice, un estudio de factibilidad debe tener expresión de los impactos sociales en la zona geográfica de influencia, lo que no cumple el estudio de Nombre141027 . Análisis de lo alegado en este punto. Sobre el particular cabe indicar lo que de seguido se expone. Para los efectos de la licitación pública internacional 2009LI-000001-0200, el CNC y JAPDEVA, en fecha 15 de enero del 2009, suscribieron un convenio de gestión inter-institucional tendiente a la coordinación del trámite de procedimientos de concesión para obras y servicios de interés común (folio 735 del expediente de la licitación), por la razón básica de la competencia de Nombre141024 para la prestación de servicios portuarios en la vertiente Atlántica, competencia asignada por la Ley No. 5337.

Como derivación de este convenio, se posibilita la realización de estudios técnicos, legales, ambientales y financieros relacionados, en general, con la formulación de proyectos, así como toda documentación requerida para sustentar un proceso licitatorio (ver folios 731-735 del expediente de licitación). Desde este plano, este convenio constituye la base legitimante para entender, para los efectos del ordinal 129 de la Ley No. Placa1975, la coordinación para contratar los estudios técnicos en definitiva realizados por la empresa Royal Haskoning, fueron realizados por la administración concedente, en la medida en que como se verá luego, esa contratación fue establecida por Nombre141024. Ahora bien, en la secuencia de agravios formulados por la accionante, cabe reiterar, sus alegaciones se formulan contra las normas cartelarias, sin que haya logrado acreditar que en su momento oportuno, conforme al artículo 34 de la Ley No. 7662 en relación al 82 de la Ley de Contratación Administrativa, operando en estos alegatos el ya mencionado principio de preclusión arriba expuesto.

Con todo, cabe indicar, tampoco por el fondo lleva razón la promovente. En efecto, a diferencia de lo expuesto por los accionantes, es criterio de este Tribunal, el Plan Maestro emitido por la empresa Royal Haskoning dista de ser un mero perfil de proyecto y contiene en lo medular, la totalidad de insumos que permiten tenerle como un estudio de factibilidad que constituye la base del proyecto de la TCM. El análisis y lectura que hace este Tribunal respecto del citado Plan Maestro, considerando los diversos componentes que en teoría general, debe reunir un estudio de factibilidad económica, llevan a concluir, tal y como lo afirman los co-accionados, este documento, si bien no tiene la denominación formal de "Estudio de factibilidad económica" constituye un insumo que incorpora un análisis y detalle de un conjunto de datos e información que coloca en posibilidad objetiva y efectiva a potenciales interesados, de realizar análisis de predictibilidad de suficiencia del negocio propuesto y de rentabilidad.

A juicio de esta Cámara, ese informe contiene el detalle necesario para que los interesados en participar en la licitación pública de marras, pudieran realizar un examen de la pertinencia o no de participar, así como del contenido técnico-financiero de sus eventuales plicas concursales. Por un lado, en cuanto a la actualidad y pertinencia de los datos utilizados en ese informe (plan maestro), si bien el diagnóstico data del 2008, se tiene por acreditado que ante diversas observaciones realizadas por los in t eresados en el citado concurso, y atendiendo a la fecha de los datos ponderados por la empresa Royal Haskoning en ese informe, en el año 2010 se peticionó a esa empresa la actualización de los datos de demanda proyectada, información que en lo medular fue utilizada por el CNC para ajustar y actualizar el modelo tarifario remitido a la ARESEP. De lo anterior da cuenta el oficio 0395 (DTS-OF-380-10) y 445 (DTS-OF-0432-10) de fechas 12 y 23 de marzo del 2010 -ambos-, dirigidos a dicha Autoridad Reguladora.

Así consta a folios 1446-2466 del legajo administrativo del CNC. Esta actualización dio pie a los cambios aprobados por el CNC en el acuerdo 7 de la sesión ordinaria No. 06-2010 del 11 de marzo del 2010, luego puesto en conocimiento de los oferentes y publicitado según se desprende del folio 2444 del administrativo del CNC. Volviendo al tema de la utilidad del Plan Maestro para fungir como estudio de factibilidad financiera, cabe destacar, este tipo de estudios distan ser una forma de garantizar un flujo de ingresos. Cabe recordar que en todo contrato administrativo de esta naturaleza, se integra la variable del riesgo contractual, que en este sentido se distribuye entre las partes. El concedente no puede asegurar en todos los casos la rentabilidad del negocio, más aún cuando se trata de actividades cuya tasa de retorno se asocia y vincula al marco de eficiencia prestacional del servicio delegado.

Lo opuesto, sea, el establecimiento de un nivel de ganancias aseguradas al margen de la forma en que se ejecute el contrato, podría desincentivar la eficiencia, ello sin desmedro del análisis del equilibrio financiero del contrato, que se insiste, es un tema a valorar en cada caso concreto. Incluso, dentro del cartel de licitación, cláusula 3.2 se advierte: "Los potenciales oferentes serán los únicos responsables de hacer sus propios análisis y evaluación de las reglas del concurso y del potencial de ingresos, ganancias, gastos de la Concesión, así como de la inspección del área en la cual se desarrollarán las obras objeto de la concesión, operación y demás elementos necesarios para tomar la decisión de presentar oferta formal al concurso y suscribir el Contrato en caso de resultar Adjudicatario." -folio 3209 del principal-. No se trata de una cláusula de incerteza en mengua del principio de transparencia, eficiencia y apertura -pluralidad- participativa, sino en la consigna de realizar mediciones de factibilidad y suficiencia económica para sopesar el riesgo inherente al negocio a suscribir y a partir de los insumos otorgados, decidir si opta por ingresar al procedimiento presentado la oferta respectiva.

Incluso, dentro de la cláusula 6.2 párrafo segundo del contrato de concesión (folio 7666 del legajo administrativo del CNC), se señala con claridad que los estudios previos de la concesión realizado por la Administración tienen un carácter informativo y orientativo, por lo que no podrán ser asumidos como marco de referencia de la posible actividad futura del concesionario, por lo que la concedente no asume responsabilidades por la información contenida en esos estudios. Dentro del análisis de las probanzas traídas al proceso conforme al principio de la sana crítica racional -arts. 82 y 85 CPCA, 330 del Código Procesal Civil-, es criterio de este Tribunal, a partir de la prueba documental y el examen de la testimonial pericial, es factible concluir sobre la suficiencia de los datos expuestos en el procedimiento de contratación para que los potenciales oferentes tuvieran información de factibilidad financiera que les permitiera adoptar su decisión de presentar plicas o no. Sobre la estructura de un estudio de factibilidad financiera, el señor Nombre141038 , cédula de identidad número CED110939, testigo-perito aportado por CANABA, en lo medular señaló que este tipo de estudios debían contar con los siguientes componentes: debe ser definitivo, fundamentado en datos reales, creíble y objetivo; procuran crear sus propios datos, información oportuna, real y actualizada, debe ser validado paulatinamente con consultas, encuestas, estudios de mercado y datos reales, contener detalle y análisis de ingresos y gastos., ponderar VAN (valor actual neto)-TIR (tasa interna de retorno), tasas de interés, finalmente, debe tener viabilidad: técnica, económica, legal, política, de gestión y ambiental.

Al margen de sus conclusiones en el sentido que el Plan Maestro no es un estudio de factibilidad financiera, esa estructura, en lo esencial, concuerda con la señalada por el testigo-perito ofrecido por APM Terminals, sea, señor Nombre5836, economista, hondureño, carne de misión internacional 6412 pasaporte c-719562. En la fase de acreditación se señaló que el señor Nombre141039 es economista, máster en economía y administración de proyectos, trabaja para el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), dirige el programa de gerencia de desarrollo. Es certificado en el área de Project managment –técnico y profesional en dirección- bajo el enfoque europeo IPMA. ICAP ayuda a los gobiernos en la formación de recursos humanos. Dentro de sus conocimientos se incluye la temática de Project Finance. Sobre el tema en concreto, luego de la ponderación minuciosa de la prueba testimonial pericial, entiende este cuerpo colegiado, los componentes de este tipo de estudios, según el criterio extenso y académico del señor Nombre141038 , empatan en lo medular con lo indicado por el señor Nombre141039, quien en este sentido señaló que en su criterio, la i nformación aportada en el plan maestro es idónea para quien quisiera participar en la licitación.

Lo anterior lo sustentó en una precisión referida a qué se debe entender que es un estudio de factibilidad, advirtiendo que la falta de comprensión de ese estudio puede llevar a opiniones erradas. En esa línea procedió a explicar que es un estudio de factibilidad, indicando sus componentes de la siguiente manera: Capítulo 1. Debe contener documentos o información mínima que debe estar en el capítulo identificación del proyecto. Acá debe haber información sobre antecedentes, propuesta del proyecto, criterios y componentes. Capítulo. 2. Estudio de mercado. Debe contener demanda, competencia, tarifas, precios y aspectos relacionados con estrategias para intervenir el mercado. Capítulo 3. Estudio técnico. A esos contenidos se les llama la formulación de una propuesta de proyecto. Pero además debe tener otros capítulos. Capítulo 4. Evaluación financiera del proyecto. Capítulo 5. Estudio económico y social.

Capítulo 6. Evaluación del impacto ambiental. En este caso en particular, debe tener un capítulo de aspectos legales (Cap. 7) Como se observa, ambas referencias de expertos son congruentes en el contenido mínimo de un estudio de factibilidad financiera, siendo incluso el detalle del señor Nombre141039 más extenso que el dado por el señor Nombre141040 . Ahora, sobre la consulta concreta de si el Plan Maestro contiene información de un estudio de factibilidad, el señor Nombre141038 señaló que en su criterio ese informe no era un estudio como el peticionado. Consideró que el Plan maestro es un diagnóstico que establece en líneas generales la acción a seguir y señala posibles caminos. Brinda datos generales de fuentes secundarias y brinda ideas para que sean desarrolladas posteriormente. En lo medular concluyó que el Plan Maestro no es estudio de factibilidad, datos de demanda y de tráfico se han mejorado pero no estaban al inicio del proceso, obra es de una escala mayor a la necesaria.

Era necesario revisar aportes de la concesionaria en cuanto a la necesidad de la obra, los riesgos se trasladan al concesionario, como es el tema ambiental, la incertidumbre se traslada a las tarifas. Adujo, el mayor costo en las tarifas se traslada a los consumidores del producto de carga.

XVI.Por su parte, el profesional experto Nombre141039 indicó sobre este mismo cuestionamiento, una vez realizado su análisis sobre la documentación analizada, sea, el Plan Maestro, dentro de los documentos analizados encontró información sobre un estudio de factibilidad: el documento analizado se refiere a un plan maestro, pero se muestra que la mayor parte de la información de un estudio de factibilidad está contenida, no en la forma señalada, pero si a lo largo del documento. En este punto, el señor Nombre141039 destacó la ubicación de cada uno de los componentes de un estudio de factibilidad dentro del citado Plan Maestro, según el siguiente detalle: Cap. 1: Pag 27-34: aspectos conceptuales, 35-41: alternativas del proyecto, 44-49: criterios y fundamentos de la mejor alternativa, 50-53: componentes del proyecto, en el caso del plan, el desarrollo de las fases del proyectos. Cap. 2: Análisis de la demanda 2-22, y anexo No. 2 con proyecciones de demanda.

En página 106 análisis de tarifas. Estrategias de mercado, pag. 123. Cap. 3: 107-117 desarrollo de los componentes del proyecto, 54-58 aspectos técnicos de la propuesta, anexo 7 planos necesarios para construir obras físicas. Cap. 4: documento contempla costos de operación, de inversión –por cada uno de los rubros-, ingresos, indicadores de rentabilidad del proyecto. Indicadores financieros: rentabilidad del 14%. Cap. 5: contempla evaluación económica y social. Se usa un método comparado con situación con proyecto y sin proyecto. Considera que el proyecto es rentable desde el plano socio-económico del país. Cap. 6: no se integran al plan, son documentos anexos. Lo mismo sucede con los aspectos legales del proyecto. Al ser cuestionado sobre su criterio experto señaló que desde la arista de los potenciales oferentes, el plan maestro serviría para sustentar la decisión de participar o no: su contenido es muy significativo para adoptar una decisión.

Adujo que ese detalle tiene toda la estructura de costos para una empresa que quiera participar, está clara la inversión por fases, rentabilidad es clara, además de que contiene un estudio de mercado. A la luz de esos elementos de convicción se estima, el detalle de información dado en el plan maestro efectivamente contiene la información básica de un estudio de factibilidad financiera de manera que se tutela el derecho de información que permite a cualquier interesado analizar si el negocio propuesto dentro de la licitación de la TCM le resulta atractivo -rentable- y tomar así la decisión de participar dentro del concurso. La revisión del Plan Maestro en su contenido, versus las deposiciones del señor Nombre141039 permite determinar que en efecto, los componentes que ese testigo-perito menciona, se encuentran considerados en las planas del Plan Maestro que fueron indicadas. Para ello basta hacer un cotejo de referencias y contenido del citado Plan.

Un estudio de los datos allí suministrados permite a este Tribunal concluir que los componentes que en cada sección se analizan cubren las variables arriba expuestas para la estructura básica de un estudio de factibilidad financiera. Nótese que el reproche del profesional Nombre141038 no es en cuanto a contenido, sino en cuanto calidad de la información suministrada. Las conclusiones de ese experto se concentran en preferencias en cuanto a las formas y toma de decisiones sobre el proyecto. Véase a modo de simple referencia, que una de sus conclusiones fue que la obra es de una escala mayor a la necesaria y que era necesario revisar aportes de la concesionaria en cuanto a la necesidad de la obra. Se trata de un tema propio del sistema de gestión adoptado y de características de la obra en sí, más no en cuanto a si la información contenida en el plan maestro permitía o no tener información para decidir por parte de potenciales oferentes, si el proyecto era financieramente viable o no. Cabe destacar, la credibilidad que este Tribunal concede al criterio del señor Nombre141039 no guarda relación con el intento de desacreditación presentado por la entidad APM Terminals respecto del experto Nombre141038 , sino, en la consideración de ese elemento testimonial junto con los elementos documentales analizados, en concreto, el Plan Maestro en sí y su contenido.

De nuevo, el análisis del Plan Maestro permite obtener una serie de información relacionada con la viabilidad financiera del proyecto en sí. Ese documento contiene análisis sobre antecedentes; pronósticos de carga; estrategias de desarrollo portuario y de plan maestro; planteamiento de diversas alternativas, con análisis de todos los aspectos involucrados en la materia (náuticos, económicos, sociales, medio ambientales); las diversas fases propuestas para el desarrollo de Puerto Moín; análisis de los requerimientos para el manejo de contenedores, de la manipulación de carta en el muelle, de las operaciones de muelle y desarrollo de fases; de todos los equipos y obras requeridas para la prestación de todos los servicios; el estudio del proceso de concesión y los modelos de gestión portuaria; los diseños; el análisis financiero y económico, todo lo cual se acompaña de un total de seis anexos (alternativas de layout, proyecciones de tráfico, análisis operacional, estimación de costos, proyecciones de ingresos, análisis financiero y planos).

Ello se puede apreciar a folios 275-542, 2531-2795 del expediente judicial -ambas referencias contienen el mismo plan maestro-. Por otro lado, en esta dinámica, cabe apuntar, se trata de una licitación internacional cuyo objeto es propio de proyectos complejos, lo que permite sostener, la participación por tesis de principio sería viable para empresas con determinado conocimiento del mercado portuario y por ende, con la capacidad técnica debida para realizar análisis de suficiencia económica del proyecto. Esto engarza con lo señalado en la condición 3.2 del cartel de licitación ya referida ut supra. Con todo, los datos suministrados por el Plan Maestro fueron no solo actualizados según fue expuesto, sino además complementado con información que llevó a la revisión y actualización de las estimaciones originales que fueron sometidas a conocimiento de la Nombre628 para el trámite de consulta tarifaria y de calidad de servicio.

De ese modo, se insiste, es criterio de este Tribunal, las alegaciones de los accionantes en este sentido pretenden contradecir un estudio que contiene la información adecuada para constituirse en el referente de factibilidad financiera que estatuyen los ordinales 9 y 21 de la Ley No. 7762.

XVII.Por otro lado, no resulta de recibo el alegato de lesión al principio de distribución de funciones en cuanto a la supuesta delegación o comisión a un tercero de la realización del diseño del proyecto, su construcción y operación. Ya se ha explicitado, el contrato de concesión de obra pública regulado en el ordinal 1 de la Ley No. 7662, permite la contratación del diseño, la planificación, el financiamiento, la construcción, conservación, ampliación o reparación de cualquier bien inmueble público, y en el caso de la modalidad que incorpora la cesión de servicios públicos, la explotación de esas obras. A diferencia de lo que parece alegar el promovente, no se trata de una renuncia de ejercicio de competencias públicas -constitucional o legalmente asignadas-, sino en la suscripción jurídicamente válida y viable, de un contrato administrativo que tiene por objeto establecer un modelo de adquisición de bienes y/o servicios para la satisfacción de los intereses públicos.

Se encuentra fuera de toda discusión la relevancia de este mecanismo como instrumento de aprovisionamiento de bienes y servicios para las Administraciones Públicas. Empero, este modelo no supone, ni por asomo, la renuncia al ejercicio de potestades públicas. Comprender lo contrario llevaría a la improcedencia de las figuras de emisión de habilitaciones administrativas para prestación delegada de servicios públicos, o bien, para usos privativos o personales de bienes demaniales, lo que desde luego, no tiene cabida en la comprensión que del régimen de la contratación administrativa tiene este Tribunal. Incluso el numeral 121 inciso 14 de la Carta Magna señala con toda claridad la posibilidad de suscribir contratos de concesión frente a determinado tipo de bienes públicos, así como formas especiales previa ley formal al respecto, en otros supuestos. En materia de prestación delegada de servicios públicos, el mismo régimen de contratación administrativa, de base constitucional (182 de la Carta Magna) y cuya raigambre constitucional ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional en el conocido fallo 998-98, permite sostener la validez de las figuras de cesión prestacional de servicios públicos.

El marco legal de la norma No. 7762 se ajusta precisamente a esas exigencias y a ese modelo fijado por el Estado costarricense. En cuanto a esa modalidad particular que regula y precisa esa ley, no se puede decir que se esté frente a una renuncia de potestades públicas, sino ante la contratación de servicios varios para concretar la construcción, diseño, mantenimiento, financiamiento, explotación y mantenimiento de una obra portuaria de contenedores en la Vertiente Atlántica. El objeto mismo del contrato elimina de pleno inicio cualquier duda que sobre la titularidad de las obras, del servicio y de las potestades públicas se pueda establecer. La simple lectura y comprensión de la tipología contractual y su ratio en el marco del artículo 1 de la Ley No. 7762 suprime dudas sobre el particular, por lo que alegato es improcedente ad portas. Puede verse incluso que dentro de las obligaciones de la concedente, se incluye en el artículo 16 inciso a de la Ley No. 7762, el deber de "Fiscalizar, permanentemente, toda construcción y explotación de obras y servicios concesionados, de acuerdo con el programa de construcción y mantenimiento de las obras o el reglamento del servicio, de conformidad con el cartel de licitación y el contrato de concesión.", lo que pone en evidencia la titularidad de la obra.

Además, el ordinal 15 inciso b ibídem presupone el derecho de rescate de la obra o concesión, por causas de interés público. Más simple, el concepto mismo de concesión supone la cesión de un derecho de operación, pero nunca el traspaso de la titularidad de la obra o derecho en sí, el que una vez vencido el plazo del contrato, es recuperado por la Administración concedente. Sobre el vencimiento del contrato y su trámite de recuperación pueden verse las condiciones contractuales 18.3.2 y 18.3.3, visibles a folios 7569-7570 del administrativo de CNC, o bien, folios 121 y 122 del contrato. En suma, no se traspasa un bien público, sino que se otorga un derecho de explotación temporal sujeto a un régimen contractual-legal especial. Para mayor claridad, basta remitir a lo indicado por el Tribunal Constitucional en el voto No. 1996-03451 de las 15 horas 33 minutos del 09 de julio de 1996, en el que sobre el tema polemizado señaló: “b.- la concesión.-por medio de la concesión de servicio público el Estado satisface necesidades generales valiéndose para ello de la colaboración voluntaria de los administrados en la prestación de los servicios públicos.

Por el contrato de concesión de servicio público se encomienda a una persona -física o jurídica-, por un tiempo determinado, la organización y el funcionamiento de un determinado servicio público. El concesionario lleva a cabo su tarea, por su cuenta y riesgo, percibiendo por su labor la retribución correspondiente, que puede consistir en el precio o tarifas pagadas por los usuarios, en subvenciones o garantías satisfechas por el Estado, o ambas a la vez. El concesionario queda supeditado al control propio de todo contrato administrativo; es decir, está sujeto permanentemente a la fiscalización del Estado, puesto que en este tipo de contrato siempre media un interés público, el concesionario queda vinculado a la Administración Pública como cocontratante y también entra en relación con los usuarios en cuyo interés se otorgó la concesión. En este tipo de contrato el concesionario tiene un derecho subjetivo perfecto y declarado; es decir, deriva un derecho patrimonial en el sentido constitucional del término, porque al otorgar una concesión de servicio público, se formaliza un contrato administrativo en sentido estricto.

Conviene aclarar que el derecho de explotación del servicio público que se concede a particulares, no es susceptible de ser enajenado, puesto que esa actividad sigue siendo pública, y por ende, sometido a su régimen jurídico esencial. El concesionario debe gozar de un plazo razonable para dedicarse a la actividad de que se trate, de manera que por definición los tiempos indefinidos o de corta duración se encuentran excluidos de la concesión y resultan más bien propios de los permisos, que son revocables en cualquier momento como se dijo. Por lo demás, adviértase que la concesión pertenece a la categoría de contratos administrativos que la doctrina denomina de "colaboración" y su duración es temporaria, pero ha de serlo por un lapso tal que razonablemente permita la amortización de los capitales invertidos y la obtención de una ganancia adecuada para el concesionario.” En esa misma línea puede verse el fallo No. 2003-14606 de las 12 horas 30 minutos del 12 de diciembre del 2003, en la que se precisó la diferencia entre la privatización de servicios y el régimen de concesión de servicios públicos, en los siguientes términos: “En otro orden de consideraciones, no debe confundirse la privatización de los servicios públicos, esto es, la transferencia definitiva de su titularidad y ejercicio a sujetos de derecho privado con su gestión indirecta por un ente público a través de la figura del concesionario, puesto que, en esta hipótesis la administración concedente mantiene la titularidad del servicio y de los bienes de dominio público necesarios para su prestación efectiva, siendo que, únicamente, le transfiere temporalmente al concesionario el ejercicio de algunas potestades para la gestión del servicio -con o sin infraestructura- o la construcción de obras que seguirán siendo de titularidad pública (artículos 121, inciso 14, de la Constitución Política y Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos).” Por demás, no comparte este Tribunal el alegato que se cede de manera completa el diseño de la obra, dejando en incerteza al colectivo, respecto de qué se va a construir.

Para ello basta remitir al Plan Maestro tantas veces mencionado, en el que se dan pautas y parámetros de la obra a construir, que han de ser ponderados para el diseño contratado, el cual, en todo caso, ha de ser aprobado por la contra parte técnica de previo a proseguir en la etapa contractual de construcción. Ergo, no se trata de una renuncia al ejercicio de potestades (poder-deber) públicas, sino que se ha acudido a una figura contractual legalmente válida, que en el caso concreto, la Administración concedente estimó la idónea para satisfacer su programación de construcción de obra pública. Si los accionantes estiman que lo más adecuado es que el mismo Estado (en sentido amplio) sea quien construya las obras y opere el proyecto TCM, se trata de una discusión deontológica sobre el modelo de gestión de los servicios portuarios. Empero, esa preferencia no elimina per se la validez del contrato que en este asunto se cuestiona, sin haber acreditado la insuficiencia técnica de ese proyecto, a tono con los ordinales 15, 16, 160 de la Ley No. 6227/78.

La supresión por invalidez de ese contrato por la supuesta lesión a la técnica, no resulta de mérito en la medida en que en el marco de las alegaciones señaladas, no se ha logrado acreditar la deficiencia en la información que postula el accionante, así como en la cesión a un tercero del desarrollo del proyecto de TCM, que incluye el diseño, construcción, financiamiento, operación y mantenimiento de esas obras. Se trata, se insiste, del uso de una modalidad contractual que cuenta con permisibilidad legal y constitucional. Por demás, a juicio de este Tribunal, no resulta de recibo el temor de los accionantes sobre un posible riesgo por el sobrecosto por la ausencia de un diseño final de las obras. Por un lado, como se ha señalado ya de previo, el Plan Maestro adoptado, así como las reglas del concurso público contienen parámetros del diseño a proponer por la firma adjudicataria, de manera que no existe una total desvinculación con intenciones o previsiones públicas sobre el desarrollo de la obra, como parece argumentarse.

En todo caso, la Administración concedente de previo a continuar con las diversas fases del procedimiento, deberá fiscalizar con la rigurosidad que resulta necesaria en este tipo de contratos, el debido cumplimiento de los compromisos asumidos, así como la conformidad con los parámetros pre-establecidos, de las distintas acciones del contratista, a fin de cotejar y verificar la correcta satisfacción del interés público inmerso en la TCM. Para ello debe precisarse además, el capítulo 6 del contrato, regula lo relativo al tema de riesgos dentro del convenio. En este aparte, vale rescatar lo señalado en la cláusula 6.3.1 relativa a los riesgos relativos al diseño y la construcción de obras (folio 7665 del administrativo del CNC), de lo que se desprende, los costos por inversión y construcción formulados en la oferta, son reconocidos dentro de la tarifa "techo" -máxima-, tema en el que ha participado la ARESEP, de suerte que los mayores costos a los proyectados, son cuestiones que en orden a la condición contractual aludida, deben ser incluidos como riesgo del contratista en la formulación de su propuesta técnica, económica y de diseño.

Desde este plano, entonces, las alegaciones de Nombre141025 en cuanto señalan que no se puede tener seguridad que el proyecto TCM sea auto-financiable, resultan ser antojadizas y carentes de soporte demostrativo, consistiendo por ende en meras apreciaciones subjetivas. Nótese que lo pretendido es la nulidad de un procedimiento administrativo de contratación pública de base técnica compleja, que involucra una serie de factores financieros, técnicos, legales, entre múltiples facetas. De ahí que no sea pertinente la simple alegación de supuestos vicios sin acompañar elementos de convicción solventes que permitan el análisis serio de esos componentes. Contrario a lo alegado por los accionantes, la base de información para la participación existía de previo a la instrucción del procedimiento y fue engrosada y actualizada por información complementaria puesta a conocimiento de las partes en el curso del procedimiento -aspecto en el que no se observa incorrección alguna-.

Cabe acotar también, puede resultar válida la preocupación del accionante en cuanto indica que ante la concurrencia de situaciones de incertidumbre en los mercados, no se puede garantizar que las demandas proyectadas sean efectivas. Sin embargo, esa especulación constituye parte del riesgo contractual arriba analizado y que en orden a la cláusula 6.3 del respectivo contrato, debe asumir el concesionario, concretamente en la condición contractual 6.3.6 sobre riesgo de demanda y comerciales en la que se señala en su tenor literal: "El riesgo de la demanda y comerciales, así como sus proyecciones de crecimiento corresponden al concesionario" -folio 7664 del administrativo del CNC-. La eventual variaciones de detalles de demanda es un riesgo inescindible en este tipo de servicios, de ahí la fijación contractual de un sistema de valoración de riesgos que ante eventuales conflictos debe ponderarse casuísticamente.

Cabe recordar que desde el propio cartel se advierte a los oferentes (cláusula 3.2) el deber de realizar sus propios estudios de predictibilidad. En este tipo de contratos, se insiste, la certeza en la futura demanda del servicio es un insumo de difícil obtención, pues múltiples factores convergen en esas lides, como es el caso de eficiencia prestacional de la terminal, niveles de producción entre otros aspectos. Lo extenso del plazo que se prevé en este tipo de vinculaciones contractuales hace que el riesgo sea un tema inherente al contrato, que de manera directa se distribuye entre las partes, y en función del cual, el contratista debe asumir, por cuestiones lógicas ya planteadas, parte de ese riesgo, siendo que no es factible que la concedente asegure o garantice niveles de demanda determinados. Con todo, aún en el hipotético caso de distorsiones de demanda que lleven a una excesiva onerosidad del contrato en mengua de los derechos de una de las partes, en quebranto del equilibrio económico ya señalado ut supra, cabe señalar, la cláusula 12.7 del contrato -folio 7625 del administrativo CNC- fija el procedimiento para establecer el reequilibrio del contrato ante situaciones que ocasionen perjuicios al concesionario, de modo que como se ha señalado, es en cada caso que ha de examinarse las acciones a adoptar para establecer ese ajuste financiero.

Empero, a priori, no se puede decir de una invalidez del contrato por el riesgo de que lleguen a incrementarse las tarifas. Las pautas para distribución del riesgo están dadas por el contrato, así como las formas de ajuste tarifario, así que la formulación que hace el accionante no permite ingresar al análisis que propone, siendo que sus afirmaciones son simples apreciaciones subjetivas, no amparadas en elementos tangibles que posibiliten a este Tribunal un análisis a fondo sobre este punto. Las meras especulaciones no pueden sustentar técnicamente nulidades de actos públicos, de suerte que los reproches invocados no pueden llevar al resultado pretendido por el accionante. Por último sobre estos alegatos, cabe señalar, con lo dicho, no estima este Tribunal se afecte el principio de pluralidad o apertura participativa en este procedimiento de licitación. La sola circunstancia que se haya presentado solo una oferta dentro de esta licitación pública internacional no puede tenerse como indicativo que se ha truncado o lesionado esa máxima prevista en el artículo 5 de la Ley de Contratación Administrativa -libre competencia e igualdad-.

Los accionantes asumen un silogismo en función del cual, se parte de la premisa de una lesión a la igualdad en los procedimientos y la libre competencia por el hecho que solo una entidad haya participado. Se constituye así en un silogismo incompleto, que consiste en el fondo, en una entinema (silogismo truncado), lo que supone, asumir una premisa que se da por sobreentendida a partir de la cual, se obtiene una conclusión sin la acreditación de la base fáctica que la justificaría. El alegato entonces deviene en una falacia que no resulta de recibo pues se parte de una construcción en la que se llega a una conclusión, sin establecer de antemano las causas para sustentarla. Fuera de la inferencia que subyace en la alegación (por juicio consecuencial incompleto o truncado, se insiste), no se abordan razones concretas y para justificar la vulneración al principio señalado. En consecuencia, el cargo debe ser desestimado pues la circunstancia a la que pretende asociarse la supuesta lesión, no deja de ser una conjetura, no amparada en juicios lógicos y solventes.

XVIII.Sobre el project finance. Nombre141025 señala, en este tipo de opciones de financiamiento, se utiliza como garantía básica de la operación el denominado cash flow, que se genera como consecuencia de la explotación de la concesión. Señala que para la procedencia de esta figura se requiere conocer previamente el grado de factibilidad de la concesión a otorgar, así como sus debilidades, requisito que no se ha cumplido ya que no existían esos estudios con información suficiente, prueba de lo cual es la participación de un único oferente. No se justifica adecuadamente la decisión pública de respaldar el proyecto mediante el interés económico social, dato que resulta escueto en el Plan Maestro. Acusa, la modalidad de financiamiento no se puede realizar solo bajo la expectativa del Estado. No se hizo un análisis de eficiencia tributaria del modelo financiero. Dice, en el contrato, la estructura de control es muy débil, ya que lo que se establece es un concepto o perfil y no una obra específica.

Sobre el particular cabe señalar lo que de seguido se expone. Como se ha señalado, parte del objeto de la contratación de la TCM es el financiamiento de la construcción de la obra portuaria, lo que implica, corre a cargo del concesionario buscar las opciones de financiamiento para el desarrollo de la infraestructura pública. Evidentemente, los flujos de efectivo que se pretende obtener por la operación del servicio constituyen la principal garantía para la cobertura de los créditos que eventualmente sean obtenidos para el desarrollo de las diversas acciones propias de la ejecución del objeto contractual. Ante ello, por un lado, cabe reiterar, a diferencia de lo expuesto por la accionante, es criterio de este Tribunal, el procedimiento si cuenta con los estudios de factibilidad financiera e información de proyecciones de demanda y datos relevantes que permiten a los potenciales oferentes, realizar individualmente sus análisis obre la rentabilidad del negocio propuesto.

Este tema ya ha sido analizado ut supra, por lo que resulta innecesaria la reiteración de lo ya tratado. De nuevo, la existencia de un sola oferta no puede tenerse como criterio para sostener que tal ausencia se configuró en este caso. Con todo, los alegatos que presenta Nombre141025 sobre este tema parecen, en primera instancia, contraproducentes, en tanto pese a la preocupación sobre el project finance, reconoce la solvencia de la concesionaria y pronostica pocos problemas en obtener fuentes de financiamiento para el desarrollo de la obra. Ahora bien, es claro que de previo al otorgamiento de opciones de financiamiento, las entidades de crédito han de realizar análisis de riesgo y de solvencia del potencial deudor de previo al otorgamiento de las respectivas opciones y realizar los giros monetarios correspondientes. De ahí que la carga de obtener el financiamiento para la generación del diseño, construcción, mantenimiento, operación de la TCM corresponde a la concesionaria.

La viabilidad financiera del proyecto es un tema ya discutido, y que ha sido ponderado por APM Terminals al momento de presentar su plica concursal, aceptando el riesgo sobre este aspecto. Incluso, puede verse que la cláusula 6.3.4 traslada al concesionario el riesgo financiero del contrato -folio 7664 del administrativo de CNC-, numeral en el que se indica que ese riesgo incluye las condiciones de financiamiento que haya previsto obtener en su respectiva oferta. De hecho, acorde a las pautas cartelarias, cada potencial oferente debe realizar sus propias estimaciones, y estructurar sus propios esquemas de financiamiento. Nótese que el cartel no impone una determinada opción de financiamiento, empero, se reitera, se traslada al concesionario el deber de obtenerlo así como los riesgos de este apoyo financiero. Por otro lado, si bien el Estado pudo optar por contratar primero el diseño de la obra y con posterioridad su construcción y operación, de nuevo, es un tema de opción o elección de preferencias en los modelos de gestión.

Sin embargo, al margen de las precisiones sobre las tendencias actuales en materia de concesiones para este tipo de proyectos que hace la mandataria estatal, lo cierto del caso es que ha de remitirse nuevamente al contenido del artículo primero de la Ley No. 7762, norma que permite contratar no solo el diseño, sino la construcción, operación, financiamiento y mantenimiento de este tipo de infraestructura. Es un tema de política programática cuya validez no ha logrado ser desacreditada por los promoventes de la presente acción. La conveniencia de unificar esas acciones dentro de un solo proyecto bien puede no ser compartida por los demandantes, pero se insiste, es a fin de cuentas un tema de escogencia entre los modelos probables de gestión aplicables a este tipo de obras. Ello no implica que no pueda revisarse la conformidad de las acciones públicas con el ordenamiento jurídico, empero, las deficiencias apuntadas por la demandante, no han logrado desvirtuar la legitimidad de lo actuado por la Administración concedente.

Entonces, la consideración de si la licitación pública internacional 2009LI-000001-0200 encaja o no dentro de un project finance, resulta poco relevante para efectos de establecer la legalidad del presente asunto, por las razones apuntadas. En otro orden de cosas, si lo reprochado es el contenido o forma de expresar la información relativa a los estudios de factibilidad, es una tema ya tratado, análisis dentro del cual se tuvo por establecido que esos estudios permitían adoptar la decisión de participar o no, reiterando el deber de cada oferente de realizar sus propios estudios. Ciertamente, dentro de las opciones que pueden darse en este tipo de contratos puede la Administración concedente optar por garantizar al concesionario un nivel mínimo de ingresos (o demanda en este caso), asumiendo así el riesgo, empero, en este caso, como se ha dicho, el riesgo en ese sentido fue traslado al concesionario, configurando una decisión de la concedente sobre ese particular.

En el curso de la licitación (y antes), se puso a disposición de los interesados datos de proyecciones de carga y un detalle histórico del comportamiento de esos movimientos. Cabe resaltar, el debate del accionante estriba sobre cuestiones cartelarias que no objetó oportunamente, pero que sin embargo, no muestran las deficiencias que expone en su demanda. Con todo, en la evacuación de la prueba testimonial pericial, la correspondencia de la información y estudios brindados en el trámite de la licitación dentro del concepto de project financie, fue un aspecto ampliamente considerado. Así, el CNC ofreció como testigo-experto al señor Nombre5836, de calidades arriba mencionadas. De cara a justificar que la TCM cuenta con factibilidad financiera para efectos de ponderar como oferente las decisiones de financiamiento, tal deponente expresó en lo medular, que todo proyecto ha de contar con una tarifa clara y contener el total de inversiones al margen del momento en que se realicen, costos de operación, utilidad de la empresa, recuperación de costos de inversión.

Sobre el tema, Nombre141025 cuestionó al experto, si el Project finance se financia con ingresos futuros, cómo se hacen estimaciones de ingresos en el plan maestro, a lo cual respondió -en lo medular- que se hacen con el flujo de caja por lo que se va a cobrar, se sustentan por demanda. Aclaró, en el documento se incorporan las estimaciones de demanda y proyecciones. Sobre las posteriores modificaciones de esa demanda proyectada, según adujo Nombre141025 en el contrainterrogatorio, indicó, cuando se hace un estudio –cualquiera- y se va a proyectar cualquier tipo de variable, sea carga, precio, producción, se deben sustentar esas proyecciones, y en el plan maestro hay un modelo que sustenta esas proyecciones. Acotó, los ingresos de un proyecto, demanda y competencia deben proyectarse, los métodos utilizados es una cuestión particular de quienes hicieron los estudios. Sobre la relevancia del concepto del valor del dinero en un Project Finance, expresó que cuando se actualiza un flujo financiero está haciendo dos cosas, incorporando la rentabilidad del inversionista y tomando en cuenta si el proyecto puede ser aceptado.

No podría ser adelantar ingresos y retrasar inversiones. La ponderación de lo expuesto por este profesional, -criterios que a juicio de este Tribunal no lograron ser desvirtuados-, pone en evidencia de nuevo, la información aportada a los interesados permitía la toma de decisiones en este concurso, por lo que, no se lesionan los principios e institutos que sobre el particular se invocan por los accionantes. Así las cosas, debe disponerse el rechazo de este elemento.

XIX.Sobre el alegato de ausencia de equilibrio económico-financiero en el contrato. En otro agravio, el apoderado de Nombre141025 reprocha la ausencia de armonía financiera en el contrato. Señala, la cláusula 6.2 del cartel es ilegal y absurda al señalar que los estudios previos tienen un carácter informativo. Dice, la ecuación del contrato, no es más que un procedimiento contractual donde se trata de establecer un equilibrio entre las obligaciones del contratista y por medio de las inversiones que éste deba hacer y las contraprestaciones que el Estado deba realizar. Acusa, en este caso, no se tienen esos análisis previos, ya que lo emitido fue un proyecto en concepto, sin estudios de factibilidad técnica, ambiental o económica. Todo lo cual ocasiona que se aumenten innecesariamente los costos y los cuales, obviamente van a tener que ser cobrados por el oferente en el caso de un desequilibrio.

Este equilibrio debe incluir imprevistos del contratista como son la utilidad y capital financiero. La propuesta del contrato contenida en “la licitación”, no es la licitación de un proyecto bien definido, sino uno por definir. En la TMC no se sabe si dicha ecuación financiera está basada en los costos reales del proyecto, pues no existe un estudio técnico de factibilidad económico actualizado por parte del Estado. Estima, el costo de la construcción, operación y mantenimiento resulta menor al estimado para la fijación tarifaria, condición que ocurre en “la licitación” debido a que los datos, además inexactos, corresponden al año 2008. Por lo tanto, saldrían perjudicados, todos los usuarios, así como la competitividad del país, al tener que pagar un sobre precio por el servicio que se está brindando. Ello podría dar como resultado, que el concesionario al tener previamente una tarifa asignada, pueda hacer cambios en el diseño y en la funcionalidad de la obra para bajar los costos y sin embargo pueda mantener la tarifa ofertada.

Anticipa, el Estado costarricense podría ser demandado y podría tener que indemnizar los daños y perjuicios ocasionados por el lucro cesante de la tarifa que se ofertó y se aceptó en el contrato de concesión. Sobre esos alegatos cabe indicar, de pleno inicio y en tesis de principio, puede surgir una duda razonable sobre la legitimación de Nombre141025 y Nombre141024 para invocar una distorsión en el equilibrio de la ecuación económico financiera del contrato. Lo anterior ya que podría decirse, el único que llevaría a reclamar tal distorsión es precisamente el concesionario a favor de quien, -o en contra de quien- se fijan las tarifas por el servicio de la TCM. Desde el plano del ejercicio de un derecho de reacción al ajuste de los términos económicos del contrato, esa postura sería técnicamente correcta, si lo que se pretende es declarar el desequilibrio como presupuesto de un ajuste tarifario para retornar a las tasas de rentabilidad pactadas.

No obstante, estima este Tribunal, la preocupación de los accionantes se direcciona, no en el ejercicio de un derecho que en tesis de principio le correspondería al concesionario -podría pensarse que de manera exclusiva-, sino en el ámbito de las incidencias que ese aspecto contractual podría generar en la esfera jurídica de los potenciales usuarios o destinatarios del servicio público. Desde esa óptica, no observa este Tribunal defecto alguno en el marco de la legitimación activa del reclamante. Lo reprochado encaja efectivamente desde la perspectiva de posibles ajustes económicos del contrato vía tarifaria, o eventualmente indemnizatoria -por reclamos de responsabilidad pública contractual-, que por impacto económico en el servicio, afectarían a los destinatarios del proyecto. En este tipo de contratos de concesión debe entenderse que la relación prestacional es tri-compuesta, pues si bien la Administración concedente suscribe un contrato público con un prestatario delegado -concesionario-, para que en casos como el presente, diseñe, construya, financie, opere, explota y mantenga una terminal portuaria de contenedores, lo cierto del caso es que ese vínculo se emite para la satisfacción de un servicio público direccionado hacia usuarios destinatarios de aquel.

Ciertamente el compromiso obligacional surge entre la concedente y el concesionario, pero lejos de constituirse en un binomio contractualista clás i co, consiste en la delegación prestacional de un servicio cuyos destinatarios -y causa justificante en último sentido- son los usuarios de aquel. De ahí que el ordenamiento jurídico patrio establezca, como derivación del principio democrático, figuras de participación ciudadana o pública en el control de esos contratos. El diseño de la Ley No. 7593 (Ley ARESEP) en cuanto a los trámites de ajustes tarifarios dan prueba de esa sinergia. Se trata entonces de una relación triangular, pues a fin de cuentas, el servicio delegado se direcciona a los usuarios, quienes cancelan una tarifa, fijada por la concedente en este caso -a diferencia de otros contratos en los que tal competencia ataña a la ARESEP- pero que ha de ser cancelada por los usuarios, para que el concesionario obtenga la retribución pactada en el contrato.

Tal connotación se presenta en la dimensión teleológica del contrato, que busca satisfacer intereses públicos de los destinatarios, al punto que la indebida prestación a esos receptores de los efectos del negocio administrativo, puede desembocar en la cancelación de la concesión, o bien, en su recuperación o en la aplicación del régimen sancionatorio fijado. En el caso concreto de la Ley No. 7762, puede observarse incluso que dentro del capítulo III Derechos y Obligaciones de las Partes, la sección III, artículo 19, alude a los derechos de los usuarios, lo que hace incontrovertible la relación triangular aludida. Así las cosas, no se comparte el alegato del CNC en cuanto a la ausencia de legitimación sobre el aspecto. Empero, de nuevo, las argumentaciones del reclamante no logran llegar a concretar reproches solventes y concretos sobre supuestas imperfecciones en la contratación, que justifiquen su anulación. Para ello, resulta necesario realizar breves precisiones sobre el derecho en cuestión.

XX.Sobre el derecho al equilibrio económico. El ordenamiento jurídico de la contratación administrativa confiere al adjudicatario o contratista un derecho al equilibrio económico del contrato. Se trata de un derecho que deriva de la máxima constitucional de la intangibilidad patrimonial (ordinales 33, 45 y 50 de la Carta Magna) y que tiene por norte mantener la equidad en la distribución de las cargas contractuales, específicamente en el tema del área económica y financiera del contrato, procurando que el operador mantenga el nivel de rentabilidad que inicialmente fue pactado o al menos, persistan las condiciones económicas normales. Este equilibrio permite por un lado otorgar al contratista la utilidad justa por la prestación de un servicio, el desarrollo de una obra o en general, el cumplimiento del objeto que le ha sido contratado. En el caso de los contratos de transporte, que se particularizan por ser de ejecución sucesiva, este nivel de sanidad financiera y equidad económica es determinante para la ejecución debida de la actividad pactada.

El desequilibrio en la estructura de precios de un servicio de esta naturaleza supondría un detrimento en la esfera patrimonial del operador con el correlativo beneficio sin causa legítima de la Administración concedente o licitante, al estar frente a actividades cuya remuneración se encuentra por debajo del equilibrio financiero debido. Por el contrario, el reajuste de precios a un nivel cuantitativo superior al justo, llevaría a un enriquecimiento injustificado en la esfera del contratista y en mengua del interés público, al cancelarse un precio superior al que permite la utilidad acordada. De ahí que un justo equilibrio permite el desarrollo de la actividad para beneficio del destinatario y el cumplimiento armónico de los deberes asumidos en la contratación. A fin de cuentas, el ajuste de precios, cuando corresponda, es una manifestación del deber de cumplir con lo pactado (canon 15 de la Ley de Contratación Administrativa), ergo, se trata de un deber de la Administración, que no de una facultad, sea, en tanto se presenten las condiciones que justifiquen el reajuste, la Administración está obligada a disponer el aumento para mantener las condiciones convenidas originalmente y así satisfacer un derecho que la misma legislación otorga al contratista.

Ese derecho se encuentra regulado en el precepto 18 de la citada Ley de Contratación Administrativa que en lo relevante señala: "Artículo 18.- Mantenimiento del equilibrio económico del contrato. Salvo cuando se estipulen, expresamente, parámetros distintos en los términos del cartel respectivo, en los contratos de obra, servicios y suministros, con personas o empresas de la industria de la construcción, la Administración reajustará los precios, aumentándolos o disminuyéndolos, cuando varíen los costos, directos o indirectos, estrictamente relacionados con la obra, el servicio o el suministro, mediante la aplicación de ecuaciones matemáticas basadas en los índices oficiales de precios y costos, elaborados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio. (...)" En el contexto actual, se ve desarrollado además en el numeral 31 del Reglamento de dicha ley. Como se observa, el legislador partió del derecho primario del reajuste de precios como forma de mantener un equilibrio financiero en el contrato.

Para tales efectos, bien pueden establecerse en el cartel respectivo o en el mismo contrato, formas de adecuación económica distintas, sea actualización económica del contrato, mediante mecanismos convenidos entre las partes, siempre guardando sujeción a las reglas ya fijadas. Empero, ese equilibrio económico ha de ser garantizado ante la concurrencia de diversas causas que produzcan una alteración en el orden del contrato. Por ello, la Administración contratante debe asegurar esta armonía cuando el efecto de inestabilidad se origine como derivación de modificaciones que haya dispuesto en el régimen del contrato o decisiones que le incidan de manera directa o indirecta, como sería el caso de las modificaciones unilaterales, lo que constituye el denominado ius variandi. Pero además, debe resguardarse frente a actos de otras Administraciones que incidan en la ejecución contractual (teoría del hecho del príncipe) o bien, cuando surjan causas imprevisibles que tornen insostenible financieramente el contrato (teoría de la imprevisibilidad).

Desde luego que no estarían sujetas a ser consideradas como fuentes del reajuste de precios aquellas situaciones que sean inherentes al riesgo o ventura propias de la actividad contratada, las que en términos normales deben ser toleradas por el contratista al formar parte del álea consustancial a toda actividad de susceptible explotación económica. En esa dimensión, las variaciones originadas en circunstancias previsibles al momento de plantear la propuesta económica, en principio, no están cubiertas dentro de la necesidad de reajuste. Sobre el contenido de la teoría del reajuste de precios, la Sala Constitucional ha tenido la oportunidad de emitir fallos relevantes que hacen un exhaustivo desarrollo sobre el tema. Entre muchos, en el voto 6432-1998 de las 10 horas 30 minutos del 4 de septiembre de 1998 indicó: "El reajuste del precio del contrato se identifica con el principio de la revisión del mismo, para atemperarlo a la realidad económica del momento, lo que se hace por tres medios distintos que reconocen tanto la doctrina del Derecho Público como la que informa nuestro sistema jurídico: la cláusula rebus sic stántibus, la teoría de la imprevisión y la teoría del enriquecimiento injusto.

Los tres medios tienen como fin introducir en la relación contractual una nota de equidad, que pueda conservar la armonía de los intereses contrapuestos de las partes contratantes, a la vez que mantiene la equivalencia de las prestaciones comprometidas y la igualdad ante los riesgos. La más calificada doctrina sobre contratación administrativa, es conteste en afirmar que el reconocimiento de las variaciones de precios no es una potestad del Estado sino una obligación, puesto que la incidencia de los mayores costos es de orden público, como lo es todo lo atinente al reconocimiento de las consecuencias derivadas de la teoría de la imprevisión.(...) En síntesis, los reajustes de precios no constituyen una indemnización que reconoce el Estado voluntariamente y paga al contratista, sino, más bien, un mecanismo jurídico de restitución del valor real de la obligación, de la restitución del equilibrio financiero del contrato, de manera que se pague lo que previamente se convino, es decir, es el pago integral del precio, para que no exista, ni perjuicio para el contratista, ni un enriquecimiento indebido de parte del Estado."

X XI.- Ahora bien, en el contexto concreto del presente asunto, atendiendo a las alegaciones resumidas, no se observan las deficiencias reprochadas. En efecto, el tema de la existencia o no del estudio de factibilidad financiera ya ha sido objeto de vasto tratamiento, por lo que resulta innecesario abordarlo nuevamente, debiendo remitirse a lo ya expuesto. Debe indicarse empero, la pretensión de nulidad de la cláusula 6.2 debe desecharse, por ser la consecuencia lógica del análisis que sobre el tema de fondo ha expuesto ya esta Cámara. Ahora bien, el aspecto del mantenimiento del equilibrio económico del contrato se trata no solamente en el artículo 17y 40 de la Ley No. Placa20097, sino además en el capítulo 12 del contrato (incluido dentro del respectivo cartel), denominado "DEL MANTENIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO-FINANCIERO DEL CONTRATO." Fuera de la ausencia del estudio de factibilidad técnica, económica y ambiental, no explicitan los reclamantes cómo las normas regulatorias del contrato pueden llegar a vulnerar en perjuicio de los potenciales usuarios, ese equilibrio económico y la incidencia que esas distorsiones pueden generar en las tarifas que en teoría, deban cancelar por el suministro de los servicios portuarios de carga y descarga de contenedores.

No se aporta, fuera de lo indicado, alegato de fondo alguno que lleve a este Tribunal a concluir sobre la ilicitud del tratamiento que las normas contractuales dan al tema del citado equilibrio financiero, de manera que se pueda al menos inferir, la ventaja excesiva a favor del concesionario, o un riesgo objetivo que pueda llegar a lesionar los derechos de los usuarios de la TCM. De nuevo, se acusa una estructura propuesta desde la fase del cartel de licitación, sin que Nombre141025 haya impugnado ese acto concreto luego de varias rondas de recursos de objeción. Para ello, se remite a lo expuesto sobre la preclusión que ha operado para cuestionar las condiciones del cartel de la licitación, sin perjuicio del análisis que frente a cada tema presentado se ha realizado en este fallo. Ha de insistirse, las mismas condiciones cartelarias, no atacadas oportunamente, señalan el deber de los potenciales oferentes de realizar sus propias proyecciones para concluir sobre la suficiencia del contrato y participar.

No se trata de una disposición absurda como señalan los accionantes, sino de aspectos que en la lógica del proyecto, tal y como fue planteado por la concedente, son propias al tipo de contrato a suscribir y el modelo de gestión seleccionado. Por otro lado, merece relevancia para este Tribunal el alegato del Estado en cuanto señala que ante una contratación que incluye el diseño de la obra, no es factible pretender una estimación de costos reales del proyecto. Efectivamente, siendo que parte del contrato es el diseño, no guarda sentido técnico pretender una proyección de costos reales del proyecto, cuando pese a la existencia de perfiles sobre lo que ha de ser la TCM, no se tiene aún el diseño definitivo, lo que se recuerda, debe contener la ponderación de la variable ambiental -ya analizada-. Lo mismo cabe señalar sobre el alegato de datos desactualizados (2008) del Plan Maestro, cuando se ha tenido por señalado ya, esos datos fueron luego ajustados por la firma Royal Haskoning y luego, en la sede tarifaria, considerados nuevamente para el dictamen que en estos campos de tarifas y calidad de servicio, debe rendir la ARESEP.

Sobre este tema se detallará infra. Sobre el mayor margen de ganancia por la realización de cambios en el diseño de obra y abaramiento de costos, es un tema que solo se menciona, sin soporte probatorio o argumentativo, por lo que sin más, debe ser desechado, al constituir una mera especulación que en todo caso, de concretarse, existen opciones válidas para requerir el ajuste de tarifas de manera que se respeten los compromisos adquiridos y la rentabilidad pactada con el mismo nivel de calidad de servicio y nivel de infraestructura (cualitativa y cuantitativa). De igual modo, la alegación de marcos de responsabilidad administrativa eventual por desequilibrio económico, parte de conjeturas que por la abstracción como se plantean, no merece mayor examen, debiendo ser rechazadas, al ser claro que los deberes y derechos de las partes llevan a la posibilidad de incumplimientos que han de ser analizados en cada caso concreto.

En todo caso, se insiste, debe atenerse en esos casos, a las cláusulas de distribución de riesgos, derecho de equilibrio económico, entre múltiples factores, pues bien la distorsión puede encontrarse dentro de los riesgos libremente asumidos. Para el ajuste de un eventual desequilibrio en este caso, cabe señalar, por resolución No. RRG430-2010 de las 11 horas del 22 de julio del 2010, la Nombre628 fijó los parámetros de ajuste de las tarifas y criterios de calidad. Sobre los parámetros de ajuste señaló que en caso de alteraciones financieras, serían mecanismos de ajuste válidos para equilibrar dicha ecuación los siguientes: revisión o ajuste de tarifas, pago para obras de desarrollo económico y social de Limón, revisión o ajuste de cronograma de inversiones, obras adicionales o equipamento en el puerto, combinación de las anteriores. -folios 796-801 del legajo administrativo ARESEP-. No es factible entonces, ab initio, plantear especulaciones sobre futuras responsabilidades por desequilibrio económico y a partir de ello, pretender la nulidad del proyecto, cuando existen en el contrato disposiciones claras sobre la forma de atender eventuales desajustes en la ecuación económico-financiera, así como en el dictamen vinculante de la Nombre628 -ya mencionado-. Ergo, debe disponerse el rechazo de la alegación objeto de examen.

XXII.Sobre la tarifa de la TCM y los volúmenes de exportación tomados para su cálculo. Sobre este tema, se señala en la demanda, no puede haber coherencia entre el precio pagado, el valor de la obra y los servicios prestados, por la ausencia de estudios de factibilidad económica actualizada y los costos determinados de construcción. Añade, debe tomarse en cuenta todos los factores económicos, que puedan abarcar no sólo la construcción de la obra, sino también los costos de la explotación y operación de la misma. Dice, ello no es posible ante la falta de estudios. A juicio de los reclamantes, en este momento, lo recomendable es un contrato de concesión de obra pública, en la que se pueda fijar una tarifa con esos datos, lo que acá no ocurre. Reprocha, la estimación de volumen creciente de exportación de “Full Containers Vessels” por puerto Moín, que presenta el Plan Maestro es totalmente irreal.

Indica, para el 2010, el Plan dice que las exportaciones serían de 129 millones de cajas de banano, cuando el nivel para ese año fue de 98 millones. Se presenta una curva creciente de exportación de banano de 138 millones de cajas para el año 2015 y de 173 millones de cajas para el año 2030, los que considera inalcanzables. Los datos del Plan Maestro no se toman de entidades oficiales, sino de Ecuador, datos del 2003. Dice, mientras el estudio pronostica incrementos anuales del 1.5%, la realidad ha sido la tendencia a la baja. Expresa, teniendo los datos de los últimos 5 años, el volumen que utilizaría la TCM es del 45%. Los datos de crecimiento son irrealizables. Destaca, los volúmenes en Banano y Piña se van a reducir considerablemente a los usados en el estudio; se estima una reducción del 45% del volumen que transite por el muelle, se necesita regular la escala del proyecto en cuanto a inversión y fases a desarrollar.

Señala, al realizar estudios de proyección de demanda como se hizo en el plan maestro de Nombre141027 se estila incluir, entre otras cosas: a) la documentación y fundamentación de los supuestos y la forma en que estos afectan los resultados; b) la preparación de estudios de investigación de mercados como respaldo de las cifras; c) la verificación con expertos que las cifras proyectadas son creíbles y defendibles ante cuestionamientos razonables. Censura, en el cartel de “la licitación” no hay fundamentación para los dos primeros puntos, y para el tercero, no se realizó consulta al sector. Sobre el particular cabe señalar lo que de seguido se expone. Por un lado, los alegatos de la accionante estriban sobre la ausencia de los estudios de factibilidad que exige los ordinales 9 y 21 de la Ley No. 7762. Ese tema, se insiste, ya ha sido ponderado en apartes previos de este fallo, por lo que resulta innecesario reiterar y abundar sobre ese extremo.

De este modo, la supuesta inexistencia de dichos estudios de factibilidad, no puede constituirse en una causa válida para sustentar la patología acusada por los actores. En cuanto a los datos contenidos en el Plan Maestro elaborado para los efectos, ciertamente, data del 2008. Sin embargo, como se ha señalado en reiteradas ocasiones, esos datos fueron luego actualizados, dada la realidad histórica del mercado así como el hecho público y notorio de afectaciones a la economía mundial generada en esas fechas. Tales situaciones llevaron a la actualización de esos datos ante la incidencia que presentaban para efectos de la fijación tarifaria así como viabilidad financiera del proyecto. Esto se acredita mediante la revisión del expediente de la consulta tarifaria realizada a la ARESEP, expediente OT-367-2008. Para ello basta observar que la tarifa inicialmente propuesta en el cartel era de $169 (ciento sesenta y nueve dólares de Estados Unidos de América), la que ante esas variaciones debían ser ajustadas, tarifa publicada en el cartel publicitado en La Gaceta No. 5 del 08 de enero del 2010.

Ante ese panorama, los interesados advirtieron de las diferencias de la realidad con las proyecciones del Plan Maestro, por lo que la administración concedente encargó a la empresa Royal Haskoning la actualización de esos datos. Luego, se remitieron los autos a la Nombre628 para que realizara el análisis tarifario (estructura tarifaria). En efecto, mediante el oficio DSET-OF-401-2009 del 18 de marzo del 2009, el CNC remitió a la Nombre628 formalmente la estructura tarifaria y parámetros de ajuste que se incorporarían en el cartel de licitación de la TCM, según se puede observar a folio 36 del expediente administrativo de la ARESEP. A este trámite se asignó el expediente OT-367-2008 (expediente ARESEP). Para tales efectos, mediante el oficio 122-RG-2009 del 01 de abril del 2009, la ARESEP, peticionó información adicional requerida, dentro de la que se incluye en concreto, copia electrónica de plan maestro, estudios de factibilidad para dar viabilidad al proyecto, factibilidad ambiental, detalle de tarifas a incorporar, pliego tarifario, acuerdo del CNC donde se inicia procedimiento (ver folios 34-35 del expediente ARESEP).

La información fue remitida, aportando un CD con el Plan Maestro y el modelo tarifario propuesto. Así consta a folios 7-33 del administrativo ARESEP. Por resolución No. RG-125-2009 del 20 de abril del 2009, ese ente regulador da visto bueno al proyecto y se indica que las tarifas señaladas eran precios máximos. Se advierte además que los mecanismos de ajuste se realizan a las tarifas adjudicadas, no a las aprobadas, y que el Nombre141029 no corresponde derecho alguno para llevar a cabo obra alguna. Como consecuencia de lo resuelto en el acto R-DJ-008-2009 del 02 de julio del 2009 de la CGR sobre recursos de objeción planteados por Nombre141024 y la firma APM Terminals B.V, se realiza una revisión integral del cartel, producto de lo cual, por oficio 2295/DTS-OF-1424-2009, CNC solicita un segundo pronunciamiento sobre la estructura tarifaria, parámetros de ajuste y evaluación de la calidad del servicio (folios 84-145 del expediente ARESEP).

De nuevo, por oficios 1346-DITRA-2009 y 1380-DITRA-2009/32128 de fechas 22 y 27 de octubre del 2009, la Nombre628 previene información al CNC, la que es remitida por oficio 2359/DST-OF-1488-09 del 26 de octubre del 2009 y 2385/DST-OF-1522-09 del 28 de octubre del 2009. Por resolución No. RRG-10208-2009 de las 09 horas 15 minutos del 29 de octubre del 2009, el ente regulador establece una tarifa techo de $169 por contenedor (servicio a la carga) -ver folios 163-179 del administrativo ARESEP-. Con posterioridad, por oficio DST-OF-380-10 (0395) del 12 de marzo del 2010, se pide nueva tarifa analizando nuevas proyecciones de demanda y actualización de costos de inversión: tarifa propuesta era de $252. Tal solicitud se realiza indicando que se sustenta en la actualización de demanda del modelo tarifario. En ese oficio, visible a folios 202-210 del administrativo Nombre628 se indica que el estudio de Nombre141027 no contemplaba la contracción económica, por lo que se aportan los siguientes datos relevantes: proyección de demanda bajó por el efecto de la crisis económica mundial, actualización del valor de las obras aumentó o incrementó el monto total del proyecto a 948.7 millones de dólares ($948.700.000.00), el modelo elaborado mantiene un 17% de royalties, se mantiene el escenario de proyección utilizado en el modelo referencial RRG-10208-2009, tarifa por almacenamiento de contenedores llenos después de 2 días de gracia disminuyó de $5 a $1.5 por TEUS (contenedor 40 pies), período de la concesión es de 35 años, tasa interna de retorno (TIR) es de 15%.

Con fundamento en ese detalle, se propuso una tarifa por servicio a la carga de $252.00 (doscientos cincuenta y dos dólares) Esa información se adicionó con insumos remitidos a la Nombre628 por oficio DST-OF-0432-10 (445) del 23 de marzo del 2010, en el que se indica que la TIR es del 17.5% (folios 211-219 del administrativo ARESEP). De igual modo por oficio DST-OF-380-10 (0395) del 12 se remite la estimación de volúmenes de carga y su comparación con el modelo de Royal Haskoning para la TCM realizado por la entidad ICICOR-Costa Rica S.A. de fecha 12 de enero del 2010 (folios 220-268 ibídem). Por resolución No. RRG-255-2010 de las 15 horas 30 minutos del 05 de abril del 2010, la Nombre628 se establece que con una tasa interna de retorno del 17.5%, la tarifa tope a la carga por contenedor será de $252.00 (doscientos cincuenta y dos dólares) (folios 286-293 del administrativo ARESEP). Por oficio 902/DST-OF-673-2010 del 05 de julio del 2010, CNC pide un cuarto criterio sobre las tarifas de conformidad con la resolución R-DJ-215-2010 de la CGR -folios 550-787 del administrativo ARESEP-.

Este ente pide información adicional en fecha 12 de julio del 2010 y es remitida en fecha 15 de julio del 2010 -folios 789, 791-792 del administrativo ARESEP-. Finalmente, por resolución No. RRG430-2010 de las 11 horas del 22 de julio del 2010, la Nombre628 última resolución que fija las tarifas, parámetros de ajuste y criterios de calidad. Sobre los parámetros de ajuste señaló que en caso de alteraciones financieras, serían mecanismos de ajuste válidos: revisión o ajuste de tarifas, pago para obras de desarrollo económico y social de Limón, revisión o ajuste de cronograma de inversiones, obras adicionales o equipamento en el puerto, combinación de las anteriores. -folios 796-801 ibídem-. En definitiva, dentro de la cláusula 11.8.2 del contrato de concesión, se fijó una tarifa a la carga de $223 (doscientos veintitrés dólares) por contenedor -folio 7639 del expediente CNC-.

XXIII.A partir de ese recuento fáctico, es criterio de este Tribunal, si bien la posición de las accionantes es respetable, en definitiva no se comparte. Los datos utilizados para la fijación de las tarifas a aplicar a la TCM, a diferencia de lo que expone la accionante fueron debidamente actualizados. Nótese que en primera instancia, según lo señalado, por resolución No. RRG-10208-2009 de las 09 horas 15 minutos del 29 de octubre del 2009, la Nombre628 establece una tarifa máxima de $169 por contenedor, atendiendo a los insumos de información dados a esa fecha, en específico, los datos contenidos en el Plan Maestro realizado por Nombre141027 . Empero, en posteriores trámites, esos datos se actualizan, considerando aspectos tales como la crisis económica mundial y el efecto de impacto en la demanda proyectada, aumento en el valor estimado de las obras, porcentaje de royalties, reducción en la tarifa por almacenamiento de contenedores llenos después de 2 días de gracia, período de la concesión es de 35 años y la tasa interna de retorno (TIR).

El detalle de esos aspectos fue expuesto en el aparte previo. Se ha señalado además que mediante el oficio DST-OF-380-10 (0395) del 12 se remite la estimación de volúmenes de carga y su comparación con el modelo de Nombre141027 para la TCM realizado por la entidad ICICOR-Costa Rica S.A. de fecha 12 de enero del 2010 (folios 220-268 ibídem). En este detalle se remiten datos actualizados bajo un esquema comparativo con la información suministrada por el Plan Maestro, que contiene el siguiente esquema: alcances del estudio, antecedentes de la actividad portuaria, comparación de volúmenes con el plan maestro, estimación de volúmenes de carga, pronósticos de carga, importaciones, exportaciones de banano, piña, café y otras exportaciones, así como conclusiones y recomendaciones. -folios 220-268 del administrativo ARESEP-. Esos referentes de información fueron ponderados por la Nombre628 en el curso del ejercicio de sus competencias relativas al diagnóstico del elemento tarifario en el proyecto de la TCM.

Cabe advertir en este punto lo resuelto al inicio de este fallo en cuanto a la falta de legitimación pasiva de la ARESEP, al no haberse cuestionado acto concreto suyo alguno. Sin embargo, debe indicarse, esas actualizaciones de datos se dieron como consecuencia de las peticiones, vía recurso de objeción de los interesados, de actualizar las estimaciones de demanda, tema que con claridad, incide en la viabilidad financiera del proyecto. De ahí que la modificación de las tarifas máximas a la carga pasara de $169 a $252 recomendados por la ARESEP. El complejo detalle del procedimiento instaurado ante la Nombre628 evidencia el requerimiento de información de parte de ese ente regulador al CNC para contar con parámetros que posibilitaran una definición técnica de la arista tarifaria y de control de calidad. De suerte entonces que no se observa la deficiencia de información actualizada que se acusa.

Por otro lado, el accionante -a diferencia de otras partes de la demanda- acepta el modelo de concesión de obra pública con servicios públicos, condicionando ese modelo de gestión a la fijación objetiva de tarifas. En esta línea, se acusa la falta de comprensión en las tarifas de los costos de construcción, operación y mantenimiento. Sin embargo, se trata de un argumento que solo se expone a manera de argumentación, sin mención adicional de las razones concretas y financiero-económicas que llevan a esa conjetura. De la revisión que ha realizado este Tribunal de los diversos actos emitidos en el trámite de la consulta tarifaria, no se desprende el exabrupto que reprochan los actores. Ello puede observarse, a modo de referencia, en el detalle justificativo que se anexa con el oficio DSET-OF-401-2009 del 18 de marzo del 2009 del CNC, en el que se formula la consulta de marras, en el cual, se acompaña documento del mes de marzo del 2009 en el cual, se expone detalle de la justificación de la estructura tarifaria y de control de calidad sometida a conocimiento de la ARESEP.

En ese documento, por ejemplo, en el punto 1.2. "Características técnicas del proyecto", se alude al desarrollo de las fases 2 y 3 del Plan Maestro, relacionadas con el desarrollo de obras civiles propias del proyecto TCM -folio 41 del expediente ARESEP-. El punto 1.7.2.1 refiere a diversas situaciones o rubros que han de ser ponderados en la adecuación del equilibrio económico-financiero del contrato. En general, la complejidad de la información considerada para la propuesta tarifaria puede colegirse del modelo financiero, cuyo detalle se encuentra en el punto 1.9 del citado anexo técnico del CNC, en el cual, sobre el tema se indican, entre otros, los siguientes parámetros referenciales: período de la concesión, proyección de tráfico marítimo, estimación de capacidad instalada, tarifa portuaria única, estimación de inversiones y de demanda, tasas y valores definidos para las productividades, consumo de energía y combustible, gastos de personal, ponderación de equipos en términos de funcionalidad en relación a la demanda a atender, productividades esperadas, así como costos de mantenimiento y operación.

Así puede verse a folios 59-60 del administrativo Nombre628. De ese modo, el sesgo que critican los petentes no se pone de manifiesto desde la óptica de este Tribunal. Por otra parte, no comparte este órgano colegiado la preocupación del accionante Nombre141025 en cuanto señala que para la fijación de las tarifas debe contarse con el valor de las obras, costos de operación y mantenimiento, así como la remuneración del concesionario, para evitar que se cobre solo el valor de la obra. En este tipo de contratos de largo plazo, es claro que el valor de la infraestructura es amortizado por el pago de las tarifas, para lo cual, el costo total de inversión, mantenimiento, costos y rentabilidad se diluye en la estructura tarifaria a lo largo del plazo de la concesión. No es el concedente quien de previo a la entrada en operaciones del concesionario, cancela el valor de esas obras, sino que éstas son financiadas por el concesionario, mediante las opciones de crédito cuyo riesgo asume (cláusula 6.3.4 del contrato "Riesgos Financieros"), costo que luego carga a las tarifas unitarias.

Desde este plano, lleva razón el CNC en cuanto señala que en caso de proyectar recursos solo para la construcción pero no para el mantenimiento y operación, el concesionario se expone a la imposición de sanciones contractuales, siendo que el objeto del contrato no se limita a la construcción, sino además a estos dos últimos comportamientos. Asimismo, la estructura tarifaria no permite el traslado o cargo de costos que son propios de los riesgos asumidos por el contratista, tema del que ya se ha realizado desarrollo en apartes previos de este fallo. Para ello basta remitir a las condiciones contractuales 6.3.1, 6.3.2 y 6.3.4 que tratan sobre el tema de traslado de riesgos al concesionario. Ahora bien, en cuanto al detalle de los datos y gráficos presentados por CANABA, vale señalar, se sustentan en los datos ofrecidos por el Plan Maestro, sin ponderar las actualizaciones a las que ya se ha hecho referencia.

Por ende, se emiten respecto de un insumo que no considera los últimos datos utilizados por la Nombre628 y la administración concedente en este tema. Por demás, en el contexto de los datos actualizados utilizados dentro del análisis tarifario, se observan detalles de información que resultan cercanos a los datos aportados por la accionante. Nombre29630, a folio 295 del administrativo se encuentra la “Tabla 2-3 Resumen para el pronóstico de exportación en el escenario medio (x1000 t) adjunta, numeral 2.3.1 que establece, en lo medular, para el escenario medio la estimación de exportación de bananos con corte al mees de agosto del 2008, comparado con el Estudio Tarifario y de Viabilidad Financiera, estudio que en promedio redujo en un 18% la estimación de la demanda (inicialmente de 128,21 millones), la estimación de exportaciones de banano para el 2010 de acuerdo al Plan Maestro ajustado corresponde a 105 millones de cajas.

Con todo, aún las diferencias que en términos estadísticos proyectan los datos aportados por el accionante, lo cierto del caso es que no se logra desacreditar la solvencia técnica de los cálculo realizados por las diversas instancias administrativas en la fase de la consulta de la estructura tarifaria.

XXIV.Sobre estos aspectos, la prueba testimonial evacuada hace concluir sobre la pertinencia y suficiencia de esos datos para realizar las cuantificaciones tarifarias. La deposición del señor Nombre141041 , cédula de identidad número CED110940, propuesto por la Nombre628 como testigo-funcionario-perito, como uno de los funcionarios encargados de atender la consulta del proyecto de concesión en cuanto a la calidad de la propuesta, requerido sobre el detalle de información señaló en lo medular, para efectos del análisis se consideró información estadística de Nombre141024 desde 1999 al 2011. Señaló, si se analiza comportamiento de la carga por toneladas métricas, se observa un incremento, con una ligera baja en el 2008 en cuanto a la carga. Igual sucede con el manejo de contenedores. La tasa de crecimiento no ha sido tan alta. Incluso, ante consulta del CNC sobre el condicionamiento de la aprobación tarifaria a algún requisito, el testigo señaló –en lo esencial-, que en ese trámite, se consideró, la información era suficiente para emitir el criterio.

En cuanto a los componentes considerados en el análisis de tarifas y calidad, ante pregunta de SINTRAJAP, señaló que dentro de este análisis se incluye la ponderación de las inversiones en el aparte del sistema financiero, criterio que engarza y se ajusta al análisis arriba abordado por este Tribunal sobre ese tema. Por su parte, en cuanto al análisis tarifario de la propuesta, la señorita Nombre141042 , cédula de identidad número CED110941, economista, Técnico de la Dirección de Transportes, ofrecida por la Nombre628 como testigo-funcionaria-perito, señaló fundamentalmente, dentro de su análisis contó con estudios de factibilidad financiera presentado en el Plan Maestro, así como con herramienta electrónica que señaló viabilidad financiera del proyecto. Detalla que el proceso seguido para dar visto bueno a la estructura tarifaria, variaciones sustanciales: se presentaron 4 consultas: la primera sobre estructura tarifaria, ajuste y calidad de servicio, la segunda variaciones en la estructura de tarifa, aporte de desarrollo y se incorporó el equilibrio financiero, en la tercera, modificaciones en la tarifa, antes en $169 y se modificó a $252 por contenedor por ajuste en datos de demanda y variaciones en costos de inversión, tasa interna del proyecto del 15% al 17.5%, modificación de tarifa para almacenamiento de contenedores fuera del período de gracia.

En la cuarta, parámetros de ajuste para equilibrio financiero. En la última gestión se requirió al CNC costos operativos y de equipamiento, razones de modificación, proyecciones de demanda para verificar su evolución, aclaraciones sobre contenedores refrigerados, justificación de la variación de la TIR. La TIR es un indicador de rentabilidad de un proyecto de inversión. Se analiza comparándolo con un costo de oportunidad, en ese caso del TCM con un rendimiento de capital, lo que llevó a concluir que era rentable. Reconoció además que los riesgos comerciales los asume el concesionario, así como que no hay cláusula que se refiera a ingresos mínimos o máximos sujetos a tarifas. Sobre las modificaciones de la demanda expresó que se tomó en cuenta a nivel mundial las tendencias de diferentes puertos con el volumen de la carga. Indicó que en el 2008-2009 se dio una disminución mundial, por lo que se justificó aportar nuevas proyecciones de la demanda, de igual modo, las proyecciones de demanda es un riesgo que lo asume directamente en concesionario.

Para los efectos aclaró que el riesgo comercial es un índice de variaciones que se presentan en la demanda, que no llegue el volumen de carga esperado, en estos casos no se da un parámetro de ajuste. Sobre la actualización de la tasa interna de retorno, ante consulta de Nombre141025 señaló –en lo medular-, que se actualizó por el ajuste de los costos de operación: dragado, relleno, así como del costo unitario, volúmenes de la demanda. La deposición de esta testigo pone en evidencia de nuevo, la suficiencia de la información suministrada para el análisis tarifario, lo que implica la improcedencia de las alegaciones de los accionantes sobre la deficiencia de la información y la ausencia de parámetros técnicos objetivos en el establecimiento de la propuesta tarifaria. Sobre la arista estadística, la testigo Nombre141043 , cédula CED110942, estadística, propuesta por la ARESEP, concluyó, las proyecciones de demanda deben tener en cuenta el comportamiento, estimando que los datos proyectados del CNC se ajustaban a la serie histórica y la tendencia fue al crecimiento.

Del análisis de esa prueba testimonial técnica se desprende con claridad la contundencia y utilidad de la información puesta a disposición de la Nombre628 para emitir el pronunciamiento que exige el ordinal 21 de la Ley No. 7762. En lo medular, debe indicarse sobre esta evacuación, no existe el desfase histórico que advierte el accionante en los datos utilizados para esos efectos, siendo que la Nombre628 previno el aporte de información actualizada y los datos estadísticos de predicción de carga se consideraron técnicamente viables. Asimismo, la tarifa pondera la totalidad de elementos propios de la concesión dentro de la propuesta de estructura financiera. Ergo, la prueba admitida en esa línea concuerda con las deducciones que se desprenden de la documental, por lo que acorde a los ordinales 82 y 85 del Código Procesal Contencioso Administrativo, no se observan las deficiencias apuntadas por las demandantes sobre este particular.

En todo caso, la eventual divergencia en los datos estadísticos utilizados por el CNC, ARESEP, Nombre141024 para los efectos de la cuantificación de las tarifas a aplicar a los servicios a la carga y a la nave, puede sustentarse en diversos motivos, como lo son, entre muchos posibles, las fuentes de información o bien, el método de análisis. El accionante reprocha que no se utilizaron fuentes oficiales de información, empero, como se ha señalado, los estudios y detalle de información fueron aportados por Nombre141024 y por el CNC, por lo que, se trata de informes emitidos por autoridades públicas con competencia en el área objeto del contrato, ante lo cual, el alegato carece de respaldo. Ha de insistirse, las variaciones en los citados datos de proyección de demanda si bien pueden ser heterogéneos, tal divergencia no conlleva en sí una causal de nulidad o invalidez de los análisis. Nótese que los promoventes direccionan sus alegatos a poner en evidencia esas supuestas deficiencias en las fuentes de información, alegando que eso puede encarecer las tarifas o bien, afectar la suficiencia o rentabilidad de la concesión, además, que con las proyecciones de demanda no se requiere de una infraestructura portuaria tan amplia, por lo que se pueden reducir costos.

En esta dirección se anotan las declaraciones realizadas por el testigo Nombre141044 , ofrecido por CANABA, quien se refirió a las demandas proyectadas para el sector bananero, así como los supuestos costos que con la tarifa unificada propuesta para la TCM, se evitarían a los usuarios del puerto, las que considera, no presentan el ahorro alegado por la concedente. El análisis de su deposición pone en evidencia, al igual que expuso el señor Nombre141038 , quien, como se ha señalado ut supra, concluyó que la obra de la TCM tiene una escala mayor a la necesaria. La ponderación de la prueba ofrecida por los accionantes no permite establecer la disconformidad técnica de las valoraciones realizadas por la Nombre628 y el CNC sobre los costos por servicios a la carga. Se reprochan las fuentes de información, la veracidad de los datos o al menos su validez estadística, pero en el fondo, no se logra acreditar concretamente el impacto que ese tratamiento produciría en las tarifas y en general, en los costos asociados a la operación de la TCM.

Ciertamente, a la luz de los preceptos 15, 16 y 160 de la Ley No. Placa1975, los actos públicos deben ajustarse a las reglas unívocas de la ciencia, la técnica, la lógica, conveniencia. Empero, no se ha demostrado esa desatención de tales principios. La sola disonancia de datos de medición de predictibilidad de movilización de carga, no presupone per se la invalidez de los cálculos realizados en ese sentido, máxime cuando no se ha reprochado de manera directa, acto alguno de la Nombre628 sobre ese aspecto, o bien, cuando no se ha establecido que el proceder de ese ente regulador contraviene reglas técnicas que rigen su proceder. Desde ese plano, la formulación de alegaciones que consisten en percepciones de las acciones sobre posibles eventos futuros que puedan llegar a ocurrir con la operación de la terminal de contenedores, no constituyen en si elementos de prueba sobre los cuales pueda descansar una hipotética nulidad de lo actuado.

Cabe acotar, los términos del contrato señalan en la cláusula 6.3.6 que los riesgos por la demanda y comerciales, así como sus proyecciones de crecimiento corresponden al concesionario, por lo que el alegato de altos impactos tarifarios no es de recibo en esta etapa del contrato, siendo que es un tema que ante cada escenario ha de ser ponderado a fin de establecer si corresponde a un riesgo que debe ser asumido. Incluso, se reitera, fue la entonces oferente, hoy concesionaria, quien peticionó la revisión y actualización de los datos de volúmenes de demanda, lo que provocó la presentación de nuevas gestiones de parte del CNC a la Nombre628 para actualizar los datos y análisis tarifarios. No debe dejarse de lado que el mismo cartel fijaba la responsabilidad de los oferentes de hacer sus propios estudios, razón por la cual, se peticionó ese ajuste de datos. Por ende, no observa este Tribunal los defectos apuntados, ante lo cual, debe disponerse el rechazo del cargo.

XXV.Sobre la creación de un monopolio con la operación de la TCM. Considera Nombre141025, el capítulo 9.1 del cartel de licitación es contraria al numeral 46 de la Carta Magna ya que establece un monopolio. Cita el fallo No. 08367-2006 de la Sala Constitucional. Señala, la licitación no cumple con el requisito de la mejor oferta y libre concurrencia. Existió una licitación que considera un mero disfraz, pues no existe la verdadera intención para que varias empresas especialistas logren una participación efectiva, por lo que el concurso se convierte en un monopolio opuesto a la libre concurrencia. Sobre el particular cabe señalar, la condición 9.1 cartelaria señala en lo medular: "Según la especialización planteada por el Plan Maestro de que la TCM será la terminal especializada para el manejo de contenedores del Complejo Portuario Limón/Moín, y la única encargada de atender barcos "Full Containers Vessels" destinados a la importación y exportación de carga hacia y desde Costa Rica, según las fases 2 y 3 del Plan Maestro Portuario que sirve de referencia." -folio 3250 del judicial- El modelo mostrado en el procedimiento busca la especialización en la operación de una terminal portuaria de contenedores en Moín, acorde a los parámetros establecidos por el Plan Maestro levantado por la empresa Royal Haskoning, a tono con las fases 2 y 3 de ese plan.

El citado documento, en el numeral 64. -folio 335 del legajo judicial-, recomienda tres fases para el desarrollo de Puerto Moín, definidas con base en proyecciones de tráfico, estimación de plazo realísticamente requerido para la realización y los análisis operacionales. Desde este plano, la Fase 1 integra : a) aumento de la capacidad de la infraestructura existente mediante instalación de equipos, construcción de una nueva Terminal Petrolera, construcción de un muelle relativamente liviano para carga general; b) preparación de la concesión y construcción de un nuevo puerto al oeste del presente puerto que incluye: preparación del diseño preliminar, preparación de los pliegos de licitación, preparación del proceso de licitación pública para atraer un concesionario, firma de contrato con el concesionario y construcción del rompeolas y de la fase 2. Por su parte, la Fase 2 incluye: a) traslado de toda la carga de Limón a Moín y manejo de contenedores en el nuevo puerto.

Finalmente, la Fase 3 incluye la extensión del muelle de contenedores con 600 metros adicionales. El procedimiento de licitación pública 2009LI-000001-0200 incluye lo relativo a las fases 2 y 3, en los términos ya indicados. Sobre este aspecto, la licitación pretende otorgar una concesión de obra pública con servicios públicos cuyo objeto, según se ha expuesto, es el diseño, la construcción, operación, mantenimiento de la TCM. Ergo, se trata de un contrato de prestación indirecta de un servicio público y construcción de obra pública. Desde ese plano, ante el alegato de Nombre141025 y Nombre141024 sobre la existencia de un monopolio, cabe precisar, este Tribunal examina el asunto desde la óptica de la validez de lo actuado en sede administrativa teniendo como parámetro de control el Derecho de la Constitución, fuente que en orden a lo establecido por el artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 6, 11, 13, 19, 128, 158 de la Ley No. Placa1975 y el canon 7 de la propia Carta Magna, así como el ordinal 138 inciso d del Código Procesal Contencioso Administrativo.

No se trata por ende de un análisis emprendido en el contexto del control concentrado de constitucionalidad que estatuye el ordinal 10 de la Constitución Política, sino del examen de conformidad sustancial con el ordenamiento jurídico, de determinadas conductas públicas, ordenamiento que incluye las fuentes jurídicas escritas y no escritas del derecho público. Hecha esta aclaración, cabe señalar, no existe la patología señalada por los promoventes en lo actuado. En efecto, la misma resolución No. 8367-2006 de la Sala Constitucional, en la que el accionante sustenta su reproche, pone en evidencia la validez y legitimidad de un sistema de gestión de prestación delegada (indirecta) de servicios públicos. No existe defecto alguno en la elección de este modelo de prestación delegada de competencias públicas prestacionales. Por el contrario, el mismo numeral 121 inciso 14 de la Carta Magna establece un sistema de concesiones para la explotación de bienes demaniales y en general, la delegación de ese ejercicio prestacional.

Desde luego que la elección del concesionario ha de realizarse acorde a los procedimientos y exigencias que para cada caso fije el legislador, dentro de estos, el trámite de licitación pública, en el que, con claridad, han de tutelarse todos los principios y exigencias propias de esta materia, dentro de ellas, la libre concurrencia, igualdad, oferta más favorable, entre otros. La compatibilidad de este modelo de gestión pública con el Derecho de la Constitución ha sido ampliamente analizado por el Tribunal Constitucional, sin que considere este órgano colegiado que en este caso concreto, exista criterio alguno que permita variar lo dispuesto por esa Sala Constitucional, criterios en los que se comparte lo expuesto. Así, sobre el tema se ha indicado en el voto No. 5895-2005: “V.- CONFUSIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO PARA PRESTAR UN SERVICIO PÚBLICO CON UN MONOPOLIO. En el planteamiento del presente amparo subyace una confusión entre el contrato administrativo celebrado para la “prestación de servicios para la creación y funcionamiento de estaciones para la revisión técnica integrada vehicular” con un monopolio.

Los servicios públicos, que siempre son de titularidad pública y, por consiguiente, deben ser brindados por un ente público o sus órganos, pueden ser gestionados por éstos de forma directa o indirecta. La gestión directa de un servicio público se produce cuando el ente público y sus órganos cuentan con suficientes recursos o medios humanos, financieros, presupuestarios, materiales y tecnológicos para prestárselo a la colectividad inmediata y directamente, sin ningún tipo de intermediación, organizándolo y desplegando el giro que requiera o demande para satisfacer las necesidades públicas. En ocasiones, los entes públicos y sus órganos, a pesar de ser los titulares de un servicio público, no tienen la capacidad de gestión y de inversión suficiente para brindarlo, sea por carencias de orden presupuestario o limitaciones de recursos y medios, en tales situaciones, se puede recurrir al contrato administrativo de prestación de servicios o a la concesión de servicio público para que sea un particular quien lo preste.

Ahora bien, para lograr que un sujeto de Derecho privado brinde un servicio público a través de una concesión o un contrato de prestación de servicios, el ente público titular de éste debe abrir, por imperativo constitucional (artículo 182 de la Constitución Política), un procedimiento administrativo de contratación denominado licitación pública, el cual garantiza la libre concurrencia, participación, igualdad de todos los potenciales y eventuales oferentes, así como la transparencia y publicidad del proceso; pero, sobre todo, su objetivo es que el ente público escoja la mejor oferta que se formula desde un punto de vista financiero y técnico. Una vez adjudicada la licitación pública, cuyo objeto es la prestación o gestión de un servicio público, debe formalizarse el respectivo contrato, transfiriéndole, temporal o provisionalmente –por el tiempo equivalente a la duración del contrato-, una serie de potestades públicas, sin que el ente público pierda, nunca, la titularidad del servicio, tanto que posee amplias potestades de fiscalización y supervisión y puede rescindir o resolver el contrato de prestación de servicios o rescatar, unilateralmente, la concesión de servicio público, asumiendo las eventuales responsabilidades de orden patrimonial frente al co-contratante o concesionario, cuando estime que no se presta de forma eficaz y eficiente o el objeto contractual no se cumple a cabalidad.

Es evidente que un contrato administrativo de prestación de servicios o de concesión de servicios públicos no supone la constitución de un monopolio, puesto que, de ser así se caería en el absurdo jurídico de sostener que, absolutamente, todos los contratos celebrados por los entes públicos para el suministro de bienes, la construcción de obras públicas, la concesión o gestión interesada de un servicio público, etc. implicarían la constitución de un monopolio, con los consecuentes efectos nocivos y contraproducentes para la eficaz y eficiente gestión administrativa, la protección del interés general y la satisfacción adecuada y oportuna de las necesidades de la colectividad.” Los términos de ese fallo hacen innecesario abundar sobre el tema. Basta señalar, los servicios públicos en sí, son actividades cuya titularidad corresponde a la Administración, quien la puede delegar en un tercero conforme a los parámetros señalados.

Desde ese plano, no es válido el alegato de implementación de un monopolio frente a esos servicios públicos delegados. Con todo, se argumenta, el monopolio se produce por la apariencia de una licitación que lo que pretende es minimizar la participación de otros oferentes. En rigor técnico, los defectos que acusan los promoventes no son propios de un alegato de la creación de un monopolio, sino de violación a los principios de la contratación administrativa, en concreto, el de libre concurrencia, igualdad, transparencia y publicidad. Sin embargo, la demanda se limita a acusar la lesión de estas máximas, sin aportar detalla alguno, fuera del alegato que el procedimiento se constituyó en un disfraz, para sustentar sus reproches. No se indican motivos concretos de actuaciones u omisiones que hayan llevado al quebranto de esos principios, lo que impide a este Tribunal abordar un examen serio de lo alegado.

Incluso, ha de reiterarse, la lesión a los principios de la contratación administrativa deben ser invocados en el recurso de objeción contra el cartel de la licitación, lo que no ocurrió por parte de CANABA. Con todo, ya en apartes previos de este fallo se indicó que no se observaba lesión a las máximas señaladas. El hecho que solo una empresa haya ofertado no puede constituirse en indicativo incontrovertible de lo alegado. El principio de igualdad y libre concurrencia, regulado por el ordinal 5 de la Ley de Contratación Administrativa busca evitar que en los procedimientos de contratación administrativa se establezcan barreras para la participación de la mayor cantidad de oferentes, de suerte que la Administración licitante cuente con mayores opciones que le permitan concretar la máxima de la oferta más favorable. Sin embargo, comparte este Tribunal las argumentaciones del Estado en cuanto señala, ese principio no puede garantizar que en efecto, se presenten múltiples ofertas, pues la decisión de participar o no dentro de un concurso público solo atañe a los particulares y depende de una serie de factores que no corresponde en este fallo analizar.

Con todo, aún en los casos en que sea solo una la plica presentada al concurso, en la medida en que esa propuesta satisfaga los requerimientos que la Administración licitante busca satisfacer con el procedimiento, bien puede realizarse la adjudicación, pues en esos casos, ante el cumplimiento de los requisitos impuestos para esos efectos, la oferta se entiende como favorable. De igual modo, aun cuando se hubieren presentado pluralidad de ofertas, si a juicio de la Administración, ninguna de ellas satisface el interés público base de la licitación, puede declarar desierto el concurso y no adjudicar, según se colige del ordinal 86 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo No. 33411-H del 27 de septiembre del 2006. Ese mismo tratamiento viene expuesto en el ordinal 29 de la Ley No. 7762, en cuanto a la adjudicación del contrato incluye la máxima de la oferta más favorable y la posibilidad de declaratoria de concurso desierto en el siguiente sentido: "El contrato se adjudicará obligatoriamente al licitante que formule la mejor oferta económica de entre las declaradas técnicamente aceptables, según la fórmula definida en el cartel, sin perjuicio de la facultad de la administración concedente para desestimar todas las ofertas por no convenir al interés público.

Las ofertas presentadas en concursos declarados desiertos o desestimadas todas las ofertas, caducarán junto con el concurso." De ese modo, la amplitud de las ofertas presentadas e n términos cuantitativos, o bien, la formulación de una sola oferta no es un parámetro contundente para aseverar que se ha tutelado o lesionado el principio de libre concurrencia y oferta más favorable. Es lo cierto que las accionantes han postulado a lo largo de este proceso, las normas cartelarias incumplían con los estudios de factibilidad que manda el precepto 21 de la Ley No. 7762 y con ello, privaron la participación de otros oferentes, empero, se ha concluido sobre la inexistencia de ese vicio. Se trata entonces esas alegaciones de conjeturas realizadas por los accionantes que se direccionan, de nuevo, a plantear lo que desde su óptica, debió haber sido el procedimiento, pero esa intencionalidad no lleva, como se propone, a la nulidad de lo actuado.

En la especie, las normas concursales fueron debidamente publicitadas, sometidas a varias rondas de recursos de objeción, el cartel fue modificado en varias oportunidades merced de esas medidas de impugnación, de suerte que no se explica cómo lo ocurrido en este procedimiento vulnera los principios comentados. Se trata de un proyecto público que requiere de un alto compromiso financiero por la inversión a realizar en obras y acciones asociadas, lo que desde luego, dentro de un marco de estricta lógica, puede incidir en la decisión de terceros de participar en este tipo de concursos. No observa entonces este Tribunal norma cartelaria que suponga barreras de acceso al procedimiento público de contratación impugnado en los términos que alegan los accionantes, por lo cual, se impone el rechazo del cargo.

XXVI.Sobre la afectación a la competitividad del país con el funcionamiento de la TCM y la afectación al sector bananero. Nombre141025 argumenta, la operación de la TCM traerá un importante impacto en los costos, lo que pondrá a la fruta local en una situación que le impide la competencia internacional con el inevitable cierre del negocio y pérdida de cientos de empleos en las zonas más necesitadas del país. Acusa, el incremento de costos será de un aproximado de 160%. Sobre el particular cabe mencionar, no existe duda para este Tribunal, ni es objeto de discusión en esta causa, la relevancia que para la economía pública tiene el sector de exportación de banano y piña costarricense. Empero, es precisamente la dinámica y relevancia de las movilizaciones de demanda de esas frutas, uno de los aspectos que ha sustentado el proyecto de la TCM. Nótese que la propuesta básica del Plan Maestro es precisamente el mejoramiento de la infraestructura portuaria en Moín mediante el establecimiento de 3 fases.

Dentro de esta programación, los estudios técnicos han ponderado las transacciones y situación del mercado de la piña y el banano. Justamente, en la consulta tarifaria, se actualizaron datos relacionados con estos niveles de movilización de carga, para ajustar los costos de manera tal que el modelo financiero permitiera realizar la inversión cercana a los $998 millones y los costos propios de la operación y mantenimiento de la TCM. Si bien la tarifa inicialmente propuesta era de $169, luego establecida en $223, pese a que la Nombre628 recomendó una tarifa tope de $252, ese ajuste obedeció precisamente a la actualización de datos. En sí, el reproche pretende combatir la tarifa fijada, tema ya tratado, en cuanto a la justificación técnica dada por la ARESEP. Ahora bien, la misma accionante acepta la necesidad de modernizar los puertos que utiliza para el desarrollo de sus actividades comerciales, mostrando empero su desacuerdo en los costos que deben cancelar por esos servicios a la carga y a la nave.

Como bien fue señalado en la audiencia única dentro de este proceso, según los datos arrojados por CEPAL, Nombre141035 i ca se coloca en el puesto número 15 en el ranking latinoamericano del movimiento portuario de contenedores (así lo reconoce por ejemplo la testigo Nombre141036 y se puede ver en la página web de la CEPAL según consulta realizada el día 31 de julio del 2012 a las 14 horas Placa27257). Sin embargo, en el ranking del Foro Económico Mundial, considerando el servicio de infraestructura de puertos, Costa Rica se coloca en el puesto 132. Desde ese plano, es evidente que ante el nivel de uso de los servicios, sea comprensible que algunos agentes comerciales prefieran mantener las condiciones actuales de los puertos y no su modernización. Sin embargo, es claro que dentro del proyecto de modernización de puertos, las fases 2 y 3 del Plan Maestro evidencian la relevancia de la TCM.

En la audiencia única, se planteó el alegato que la actual infraestructura de los muelles de Limón, acompañada de mejoramiento y dotación de grúas pórticas, permitiría obtener el mismo beneficio que se proyecta con la TCM. En este sentido puede verse a modo de referencia la deposición del señor Nombre44581 , quien manifestó que con el Dirección17041 puede asumir esa operación. Sin embargo, esas intenciones se refieren a decisiones en cuanto al modelo de gestión portuaria. Como se ha señalado, este servicio puede prestarse de manera directa, como se ha venido haciendo por parte de JAPDEVA, o bien de manera indirecta, mediante contratos de concesión. La decisión de mantener la operación directa u optar por la indirecta, es una cuestión de discrecionalidad, que si bien se encuentra sujeta a reglas de la ciencia y de la técnica, lógica y conveniencia, controlable por ende por este Tribunal, su ilegitimidad pende de la acreditación del desapego de esas acciones con el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, ello no se ha acreditado en este caso. Se plantean alegatos de pérdida de competitividad que resultan antagónicos con la finalidad misma del proyecto, asumiendo esa pérdida en una comparación de costos tarifarios, mediante un cálculo, que se insiste, se hace sobre la base de referentes que no guardan las mismas condiciones y que por ende, su comparabilidad depende de la sumatoria a la tarifa actual de los servicios de JAPDEVA, de los insumos que se incluyen de modo unitario en la tarifa de la TCM. Sin tal ejercicio, la comparación sería por demás sesgada. Para ello, se insiste, no debe considerarse solamente la tasa por servicios a la carga y a la nave, sino además, los costos adicionales por servicios prestados por Nombre141024, como son carga y descarga en predio, costo naviero por demoras, así como tarifas de estibas privadas. Incluso, ese esquema de comparación debería realizarse de manera proyectada, llevando el valor actual de la tarifa de Nombre141024, al momento histórico en que la concesión de la TCM inicie operaciones, en principio, proyectada para el 2015, siendo que la carga económica de $223 de esta última es un valor que a la fecha de inicio de operaciones será la exigible. Ese cálculo se extraña en los reproches formulados.

XXVII.Sobre el tema, la testigo Nombre141036 , ofrecida por JAPDEVA, señaló en lo fundamental, en el caso de los barcos de contenedores, existen 4 servicios que se dan al barco y 6 a la carga. Dentro de los 4, atención puerto fijo y variable, estadía en puesto de atraque y servicio. En los servicios a la carga, se da muellaje, asistencias varias. Indicó que para cargar o descargar un barco de contenedores, se hace una sumatoria de todos estos servicios para obtener un costo que es de aproximadamente $192. A juicio de esta funcionaria de JAPDEVA, para evaluar si un país es competitivo hay que considerar el costo de la cadena logística y no sólo el costo portuario, estimando que Costa Rica está en desventaja competitiva con otros países, lo que se explica en el rezago de la infraestructura portuaria. Sobre los rubros que distinguen la tarifa que en la actualidad cobra Nombre141024 versus los que propone la TCM, señaló que esta última es un servicio todo incluido, desde la atención al barco, atraque, descarga, carga de contenedores, a diferencia de la estructura de Nombre141024 en la que los servicios se cobran de manera estructurada.

Este servicio integrado no lo puede dar Nombre141024 en la actualidad. Lo anterior permite desprender con claridad, la comparación directa que hacen los accionantes entre la tarifa actual y la que cobrará la TCM se sustenta sobre parámetros desiguales, en la medida en que aquella primera no incorpora una serie de variables que son integrados, bajo el concepto de tarifa única, a la TCM. En esta línea, la deposición del señor Nombre141044 -ofrecido por CANABA-, criticó, uno de los argumentos es que las compañías bananeras van a tener ganancias por prescindir de los patios de contenedores. Ante ello señaló, en los predios se hacen muchas labores, se hacen inspecciones de control de calidad, limpieza, reparaciones estructurales y a equipos de refrigeración, se filtra la fruta para exportar un contenedor de primera y otro de segunda. Requieren espacios que permitan tener un colchón de contenedores.

Los patios siempre serán necesarios. Acotó, la carga debe ingresar dos días antes de la llegada de la nave. El depósito de la fruta requiere de la existencia de patios. Puede hacerse incurrir en costos que nunca había existido. Si bien esa exposición resalta la existencia de otra serie de costos en la cadena logística, no elimina que la tarifa de la TCM sea integrada, por lo que la variación del 160% se sustenta en una base referencial errada, siendo que no comprende elementos de la cadena logística que la tarifa TCM si considera de manera unitaria. Por otro lado, dicho testigo-perito señaló, requerido por parte de APM Terminals sobre los beneficios de la TCM, señaló que permitiría buques de mayor calado, pero en el marco de barcos bananeros, ninguna compañía va a tener barcos panamax (grandes de más de 1000 teus). Además, indicó que este tipo de barcos pueden generar un mayor beneficio.

Cualquier incremento aplicado se debe aplicar al costo de la fruta afectando el estado de competitividad a nivel mundial. No obstante, precisó, el 60% de la exportación de la fruta va en contenedores y el 40% paletizado, porcentaje este último que no utilizaría la TCM. Las manifestaciones del señor Nombre141044 reflejan que si bien se cuestiona el incremento de precios, se reconoce que al menos el 40% de la carga de banano, no utilizaría el servicio de la TCM por ser carga paletizada, con lo cual, de nuevo, el parámetro referencial que permite a Nombre141025 afirmar una variación total del 160% en los precios por servicios, pierde coherencia, al aceptar que al menos un 40% de esa carga, seguirá movilizándose por los servicios brindados por JAPDEVA. Por demás, la testigo Nombre141036 señaló que los costos portuarios representan el 5% de la cadena logística de la actividad comercial (importación exportación), por lo que no se muestra congruencia con el nivel de afectación serio y gravoso que a decir de Nombre141025 les llevaría a la quiebra o exclusión del mercado por falta de oportunidades para competir.

Incluso, dicha funcionaria señaló en lo relevante, que los costos de Nombre141024 no son costos fijos, si se compara la infraestructura y equipo, los costos no estarían en alzada sino en equidad. Por su parte, el testigo Nombre141044 indicó que con la nueva infraestructura tendrían un ahorro de $563 por nave considerando ahorro de bunker y estadía. Esto pone en evidencia una tasa de ahorro por supresión de los tiempos hundidos de espera, que si bien pueden vincularse a varios fenómenos o causas, en la medida en que se vinculen con el retraso por ocupación de puesto de embarque, dada la insuficiencia actual de la infraestructura portuaria. Con todo, a raíz de lo alegado por Nombre141044 sobre el uso del 40% de la carga por la modalidad paletizada (que no utilizarán la TCM), cabe indicar, nada en el Plan Maestro hace suponer que los servicios que actualmente presta Nombre141024 van a desaparecer.

Se insiste, la TCM es un proyecto de especialización de carga de contenedores full containers, por lo que existirá un régimen de operación complementario en el que existe una operación especializada y la pervivencia de los servicios actuales. Cabe resaltar, la disconformidad de los promoventes sobre las tarifas, estudios de predicción de demanda, entre otros, han sido tema ya de debate. La comprensión integral de esos elementos llevan a considerar la validez técnica del proyecto, de suerte que la afectación aludida no puede sustentarse en meras conjeturas, sino que ha de ampararse en elementos de convicción que en este caso no fueron aportados. La evacuación de la testimonial pericial por el contrario pone en evidencia el rezago de la infraestructura portuaria, su necesidad de modernización, las ventajas comparativas del nuevo modelo de TCM, la operación concurrente pero especializada de servicios portuarios, unificación de costos a trasladar vía tarifas, elementos todos que permiten denegar los argumentos de incorporación de supuestos de afectación a la competitividad.

XXVIII.Sobre el alegato de invalidez de la TCM por incumplimiento de fase 1. En la fase de conclusiones, el mandatario de Nombre141025 señala, el plan maestro es un proyecto de tres fases que debían cumplirse en orden; primero la rehabilitación del muelle 57 y luego las fases 2 y 3, fases estas las cuales se podían licitar. Es por acto arbitrario de la Administración que se saca la fase 1 y se abordan las fases 2 y 3. Igual alegato sostiene SINTRAJAP, al señalar en esa misma fase de conclusiones, el Plan Maestro planteó 3 fases. La primera fase incluía la construcción del muelle adicional 57. Fases 2 y 3 debían efectuarse luego de cumplir con fase 1 que según el plan maestro es urgente y es la forma más rápida para satisfacer el servicio público. Toda la prueba demuestra que el plan maestro no se cumple tal y como fue planteado por Nombre141027 . A la fecha no existe documento que acredite que la AP motivara los cambios celebrados al plan maestro, con la particularidad que las fases 2 y 3 fueron divididas en cinco secciones sin cumplir la fase 1, aunque debía estar en su mayoría lista en el 2011.

Añade el apoderado de Nombre141024, toda la prueba demuestra que el plan maestro no se cumple tal y como fue planteado por Nombre141027 . A la fecha no existe documento que acredite que la AP motivara los cambios celebrados al plan maestro, con la particularidad que las fases 2 y 3 fueron divididas en cinco secciones sin cumplir la fase 1, aunque debía estar en su mayoría lista en el 2011. Aduce, se acreditó que se dieron graves incumplimientos. No se cumplió fase 1. Sobre el tema cabe destacar, es claro, como se ha señalado, que la licitación se ha fundamentado en gran medida en el contenido del Plan Maestro para el desarrollo portuario Limón/Moín realizado por la empresa Royal Haskoning. Según se ha indicado ut supra, ese plan, en el numeral 64. -folio 335 del legajo judicial-, recomienda tres fases para el desarrollo de Puerto Moín, definidas con base en proyecciones de tráfico, estimación de plazo realísticamente requerido para la realización y los análisis operacionales.

Desde este plano, la Fase 1 integra a) aumento de la capacidad de la infraestructura existente mediante instalación de equipos, construcción de una nueva Terminal Petrolera, construcción de un muelle relativamente liviano para carga general; b) preparación de la concesión y construcción de un nuevo puerto al oeste del presente puerto que incluye: preparación del diseño preliminar, preparación de los pliegos de licitación, preparación del proceso de licitación pública para atraer un concesionario, firma de contrato con el concesionario y construcción del rompeolas y de la fase 2. Por su parte, la Fase 2 incluye: a) traslado de toda la carga de Limón a Moín y manejo de contenedores en el nuevo puerto. Finalmente, la Fase 3 incluye la extensión del muelle de contenedores con 600 metros adicionales. El procedimiento de licitación pública 2009LI-000001-0200 incluye lo relativo a las fases 2 y 3, en los términos ya indicados.

Se encuentra fuera de toda duda, a la fecha de instauración de la licitación de marras, las autoridades competentes no habían cumplido con el citado plan en cuanto a las obras e inversiones a realizar respecto de la fase 1, que buscaba la modernización del denominado Muelle 57. Incluso, dentro de la audiencia única realizada en este trámite preferente, el apoderado de Nombre141024 ofreció nueva prueba documental, visible a folios 5276-5392 del legajo judicial, consistentes en piezas documentales que ponen en evidencia la iniciación de acciones concretas para tratar de cumplir con las tareas propias de la citada fase 1. Así, se incluye un acuerdo para el levantamiento de huelga en Limón (f.5276-5277), cartel de licitación pública con financiamiento para el suministro de puesta en marcha de grúa nueva portacontenedores sobre rieles en puerto Moín (f. Placa27258), corrección al acuerdo No. 1004-2011 carteles de los equipos portuarios reach staker, carretas y cabezales, referente a la licitación pública con financiamiento 2011LN-000000-00 (f. 5323-5355), carteles de licitación de licitaciones públicas bajo la figura de financiamiento para la adquisición de equipo portuario (f. 5356-5392).

Ahora bien, para este Tribunal, es necesario llamar la atención a Nombre141024 y al CNC sobre la necesidad de adoptar las acciones concretas que permitan cumplir con la fase 1 prevista en el Plan Maestro aludido. La relevancia de la modernización de esa terminal portuaria es tan relevante como el establecimiento de la obra pública pretendida con el proyecto TCM. De hecho, este Tribunal estima, la completez de la funcionalidad integral de esa obra, se produce con la operatividad prevista para el muelle 57, acorde al diseño previsto en el Plan Maestro. De ese modo, la coherencia de las acciones públicas exige direccionar los esfuerzos debidos para concretar esas obras de la fase 1, complementariamente a los marcos de acción que se proyectan dentro del esquema y cronograma de las fases 2 y 3. De ahí que sea menester realizar un llamado de atención a las autoridades públicas respecto de sus obligaciones jurídicas en este sentido.

En efecto, el Plan Maestro abarca puerto de Moín pero tiene connotaciones importantes para el puerto de Limón. La primera fase implicaba construcción de puesto petrolero, puesto 57 y equipamiento de los puertos. En el contexto del Plan Maestro, era de inmediata implementación, y estaba proyectada a ser culminada en el año 2011, pues no existía ningún puerto en la costa que pudiera dar atención al problema portuario. Segunda fase es lo que se denomina TCM que es un nuevo puerto. Está prevista entre el 2016 y el 2020. El Plan señala que va a operar cuando se traslada la manipulación de la carga a Moín. Acorde al Plan, la i mportancia de la fase 1 era la inmediatez de todos los elementos para hacerlo de manera rápida y eficiente. Ninguna otra solución portuaria podía hacerse tan rápido. Lo anterior se desprende de la lectura misma del documento emitido por la empresa Royal Haskoning, pero además, se desprende de la deposición del señor Nombre44581 , ofrecido por SINTAJAP como testigo-perito.

Bajo ese prisma, el citado testigo, consideró los principales problemas del complejo Limón Moín que se solventarían con fase 1 era la disminución de la tasa de ocupación, pues se tendría un puesto de atraque más, además del equipamiento. Lo anterior pone en evidencia la relevancia de culminar al menor tiempo posible, la fase 1. Sin embargo, pese a que este colegio respeta la tesis de los accionantes, no comparte el enfoque que se realiza en cuanto a la invalidez de las decisiones adoptadas en el contexto de las fases 2 y 3, por no haberse culminado la fase 1. En efecto, del análisis realizado de la prueba documental, en concreto, del Plan Maestro, así como de la deposición testimonial del señor Nombre33221, Nombre2401 y el señor Nombre5836, no se obtiene el ligamen inescindible que exponen los accionantes entre las fases 2 y 3 concretadas mediante la licitación objeto de cuestionamiento y la fase 1.

Como se ha señalado, el Plan es un solo concepto, empero, las fases pueden levantarse individualmente, pues fuera del marco de la conveniencia, no existe sujeción técnica infranqueable para sostener que sin la fase 1 completada, no podían realizarse acciones para la fase 2 y 3. Desde ese plano, la licitación que tiene por objeto la TCM si bien forma parte de un proyecto integral para la modernización de los puertos, en términos de validez no se condiciona o depende de la culminación de la fase 1. Son infraestructuras que ostentan autonomía una de la otra, al margen de que guarden un ligamen en el contexto de un proyecto unitario. Bajo ese contexto, la dilación en las acciones de cumplimiento de la fase 1 justificaría las dilaciones o retrasos en las demás fases, poniendo en riesgo la intencionalidad propia de todo el proyecto. Como se ha señalado, ciertamente se ha dado un descuido de las obras e inversiones de equipamiento que sustentan la fase 1, empero, ello no limita la legitimidad de las contrataciones iniciadas en el contexto de las fases siguientes.

Se trata por ende de una secuencia deseable, pero no obligatoria. Ergo, no existe motivo de nulidad en ese proceder, advirtiendo eso sí la necesidad que Nombre141024 emprenda de manera inmediata las acciones para sujetarse al plan de cumplimiento de la fase 1, sin que la implementación de la TCM constituya una justificante para dejar en descuido obras importantes para el interés nacional y en concreto, para el desarrollo socio-económico de la Vertiente Atlántica. Por otro lado, ante la alegación que el Muelle 57 con algún grado de inversión puede temporalmente hacer las mismas tareas de prestación de servicios portuarios que la TCM, se insiste, se trata de una decisión pública sobre el modelo de gestión utilizado para el desarrollo de un servicio público y la construcción de una obra portuaria. Bien puede debatirse, en un plano eminentemente ideológico, las bondades y desventajas de cada modelo (prestación directa o indirecta), empero, sería un análisis que se escapa del objeto de esta contienda, en la medida en que la base técnica de lo decidido por las autoridades públicas, no ha logrado ser refutada, pasando el reproche a ser de debate de decisiones e intenciones, más no así de validez o no de esas conductas.

XXIX.Sobre las modificaciones al cartel. En la fase de conclusiones las accionantes reprochan que en este concurso público se dieron 13 variaciones al cartel de licitación, lo que refleja lo poco transparente del proceso. En sí, ese reproche no se ajusta a la técnica debida, siendo que los accionantes se limitan a censurar el acto genérico de modificaciones al cartel de licitación, sin aportar dato alguno o agravio concreto de la forma en que esos cambios en las pautas cartelarias generan algún grado de invalidez. Como se ha señalado ut supra, el numeral 3 de la Ley de Contratación Administrativa, en relación al canon 4 de la Ley No. 7762 establecen que en materia de contratos públicos, el régimen de nulidades será el regulado por la Ley General de la Administración Pública. Desde ese plano, cabe precisar, en la materia de marras, impera un principio de sustancialidad de las nulidades, según la cual, solo puede producir nulidad de las conductas públicas los vicios sustanciales que generen estado de indefensión o bien, deficiencias que de haberse evitado, hubieran permitido decisión diversa.

Así se desprende del ordinal 223 de la citada Ley No. 6227/78. Nótese que el numeral 128 de ese cuerpo legal entiende como validez como la conformidad sustancial con el ordenamiento jurídico y el canon 158 ejusdem, conceptualiza como invalidez precisamente la disconformidad sustancial con ese referente normativo. Desde ese plano, no es cualquier deficiencia del acto administrativo -de la voluntad pública- la que lleva a la supresión por nulidad, sino solo aquella que confrontada con el plexo normativo que regula ese comportamiento en particular, es sustancialmente disconforme. De ese modo, cuando el vicio alegado sea superable, por no encajar dentro del presupuesto señalado, puede ser saneado o convalidado, según lo fijan los preceptos 187 y 188 de la Ley No. 6227/78. Tal doctrina subyace además en la letra del ordinal 197 del Código Procesal Civil en cuanto señala en lo relevante: "... La nulidad sólo se decretará cuando sea absolutamente indispensable su pronunciamiento para evitar indefensión o para orientar el curso normal del procedimiento.

Tampoco deberá prosperar si es posible reponer el trámite o corregir la actuación, sin perjuicio de los demás actos procesales. ..." En contratación administrativa, además impera un principio de eficiencia y de eficacia, en virtud del cual, las imperfecciones del procedimiento no anulan la licitación, salvo que sean vicios sustanciales. Visto así, las variaciones al cartel solo pueden producir nulidad de lo actuado en la medida en que se lesionen sustancialmente los procedimientos o en general, vulneren los principios propios de la contratación administrativa, dentro de ellos, la igualdad y libre concurrencia. Acorde a lo preceptuado por el ordinal 51 del Decreto No. 33411-H "Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa", el cartel consiste en "... el reglamento específico de la contratación que se promueve y se entienden incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios constitucionales aplicables al respectivo procedimiento.

Deberá constituir un cuerpo de especificaciones técnicas, claras, suficientes, concretas, objetivas y amplias en cuanto a la oportunidad de participar. Para su confección, la Administración podrá contratar o solicitar la asistencia de personas físicas o jurídicas, especializadas en la materia de que se trate, siempre que no tengan ningún interés particular directo ni indirecto en el negocio, cuando no tuviere en su organización los recursos técnicos necesarios para ello." Dadas estas características y utilidad para el procedimiento, es usual en el contexto de contrataciones públicas complejas como la que en este fallo se analiza, las modificaciones a ese pliego de condiciones, facultad que se encuentra reconocida en el ordinal 60 del citado Decreto No. 33411-H. Cabe indicar empero, el cartel puede ser modificado de oficio o a gestión de parte. En esa última hipótesis, las variaciones pueden producirse por la formulación del respectivo recurso de objeción (art. 81 Ley No. 7494, 34 de la Ley No. 7762).

Ergo, no observa este Tribunal como la simple variación del cartel de la licitación, puede generar nulidad, sino se manifiestan motivos concretos que permitan analizar la afectación a situaciones concretas. Se insiste, en la medida en que esas alteraciones afecten la libre concurrencia, se configuraría un vicio que puede llevar a la nulidad de lo actuado, empero, sería ese un tema a acreditar por parte de quien invoca la causal de nulidad. El cartel debe potenciar la mayor participación posible. A modo de referencia, sobre la prohibición de establecer condiciones que atenten contra la libertad de concurrencia, el numeral 52 del decreto 33411-H indica que "...El cartel, no podrá imponer restricciones, ni exigir el cumplimiento de requisitos que no sean indispensables o resulten convenientes al interés público, si con ello limita las posibilidades de concurrencia a eventuales participantes. ..." En consecuencia, la sola formulación y afirmación genérica en el sentido que esas modificaciones causan nulidad, no pasa de ser un alegato genérico, propio de apreciaciones subjetivas a partir de las cuales se conjetura una hipotética nulidad, que en definitiva no ha ocurrido, y que por otro lado, no concede a este Tribunal parámetros concretos de análisis.

Lo mismo ha de indicarse sobre el alegato de Nombre141024 de la falta de publicación del resumen del cartel del artículo 21.5 de la Ley No. 7762. Ante este argumento, este cuerpo colegiado comparte las manifestaciones de la CGR sobre la aplicación del principio de eficiencia y eficacia en las contrataciones públicas. El accionante se limita a exponer ese reproche desde un plano formalista sin señalar en concreto, la forma en que la supuesta omisión de ese trámite, ha generado un vicio sustancial que afecte la tutela de los principios de igualdad y libre concurrencia en las licitaciones públicas. Para ello debe remitirse a lo arriba expuesto sobre la sustancialidad de las nulidades como pilar interpretativo dentro del esquema de análisis de validez de las conductas públicas, como derivación además de las máximas contenidas en los ordinales 168 y 176 de la Ley No. 6227/78 que postulan la presunción de validez de los actos.

Se extraña esa argumentación y construcción discursiva que permita concatenar lo alegado con el efecto lesivo de esas supuestas incorrecciones, lo que sería determinante e indispensable para abordar el ejercicio deliberativo que posibilitara llegar a determinar la invalidez argumentada. Nótese que en la fase de refrendo la misma CGR no detectó deficiencias sustanciales en el trámite de la licitación, lo que pone en evidencia la conformidad jurídica de esas actuaciones. Ciertamente la acción de Nombre141025 se direcciona además contra ese acto de refrendo, empero, existiendo un análisis técnico como el aludido, la formulación debida de este cargo, al margen del análisis que luego se abordará sobre el citado refrendo contralor, exigía proposiciones concretas de nulidad. Ante la imperfección del alegato entonces, y al no mostrarse, del análisis realizado por este Tribunal lesión a los principios de la contratación, debe disponerse en consecuencia el rechazo del cargo en cuestión.

XXX.Sobre las concesiones dadas por la concedente en el contrato. Los accionantes reprochan la invalidez del contrato de concesión alegando que dentro de este se dieron una serie de concesiones o facilidades que no estaban presentes dentro del cartel de licitación y que de haber estado presentes hubieran permitido la participación de una mayor cantidad de oferentes. Con independencia del análisis concreto que de cada una de las supuestas deferencias contractuales otorgadas por la Administración concedente cabe señalar, de nuevo, la demanda en este sentido se limita a señalar la existencia de un hipotético vicio, sin presentar una construcción técnica adecuada de la forma en cómo esas deficiencias pueden llegar a producir nulidad. En efecto, como se ha puesto en evidencia a lo largo de este fallo, muchas de las argumentaciones de los accionantes consisten en formulaciones discursivas genéricas en las que se omite presentar un detalle de análisis particularizado de la forma en que los vicios que acusan efectivamente se han producido y a su vez producen el grado de invalidez que pretende.

Ciertamente en los procesos regulados por el Código Procesal Contencioso Administrativo impera un principio de verdad real de los hechos, acorde a los ordinales 82 y 85 de ese cuerpo legal. Empero, tal principio opera para la dinámica probatoria, y aún en ese tópico, no supone que el proceso sea de corte inquisitivo en el que el juzgador pueda liberar o dispensar a las partes de su deber de acreditar los hechos en que sustentan sus pedimentos. Por el contrario, el numeral 58 en relación al 63, ambos del CPCA, establece, junto con el ordinal 317 del Código Procesal Civil -de aplicación supletoria por la cláusula de integración del precepto 220 CPCA-, el principio de carga dinámica de la prueba, que exige a las partes el deber de acreditar sus hechos o defensas. Desde el plano de las pretensiones anulatorias ello supone también el deber de las partes de indicar con precisión los motivos y causas de invalidez de las conductas cuya supresión se peticiona.

Esto atiende a que fuera de los casos previstos en el numeral 182 de la LGAP, el juzgador no puede revisar de oficio la validez de las conductas públicas. Incluso, en el contexto del análisis de conductas conexas, en determinados supuestos esa ponderación oficiosa sería pertinente, como es el caso de la nulidad por accesoriedad del canon 164.2 LGAP, pero en otros, es menester que las partes invoquen los motivos de nulidad que han de ser ponderados. Lo opuesto llevaría al simplismo de solicitar al juzgador que revise la validez de un acto público, para que al margen de las causas invocadas, analice todos los elementos de aquel, relevando por ende al accionante de su deber de argumentación. Ante el reproche concreto, se indica únicamente, de no haberse dado esas incorporaciones se hubieran aportado más ofertas, pero no se detalla en modo alguno como ese efecto se hubiera producido, ante lo cual, los reproches bajo examen carecen de base empírica, siendo por ende meras especulaciones, formulaciones conjeturales que no se sostienen en elementos solventes, ni de argumentación, ni de prueba.

Para ello, sería imperativo que en efecto se vulnerara el principio de libre participación, igualdad y concurrencia, lo que no se ha acreditado, pero que en todo caso, como adelante se analizará, este Tribunal no desprende en el caso de marras. Ahora bien, llama la atención a este órgano colegiado, que los principales afectados con la supuesta alteración al principio de libre concurrencia, no se apersonaran al proceso a plantear tal circunstancia. En efecto, ningún interesado en el desarrollo del proyecto de la TCM -potencial oferente-, ha acudido a esta sede a señalar el defecto que las partes reprochan. Si bien ello no es indicativo de no existir nulidades, lo cierto del caso es que consiste en un parámetro referencial que pone en evidencia la poca afectación que para los efectos del derecho tutelado en el artículo 5 de la Ley No. 7494 se produce. Cabe resaltar, esta norma indica: "En los procedimientos de contratación administrativa, se respetará la igualdad de participación de todos los oferentes potenciales. /Los reglamentos de esta Ley o las disposiciones que rijan los procedimientos específicos de cada contratación, no podrán incluir ninguna regulación que impida la libre competencia entre los oferentes potenciales.

(...)" De ese modo, la nulidad alegada solo podría decretarse cuando se acredite que se ha vulnerado ese principio, lo que se insiste, acá no ha sucedido. En concreto se presentan las siguientes cuestiones que a decir de los accionantes no estaban consignados expresamente en el cartel: a) la posibilidad de presentar una oferta alternativa: de la revisión del expediente y de la diversa y abundante prueba que se presentó en este caso no se ubica la posibilidad de presentar una oferta alternativa. Las partes accionantes no señalan ese elemento de manera concreta. Por el contrario, la plica de APM Terminals lo que incluye es una oferta de descuento que fue aceptada por la Administración; b) declaración del proyecto de interés público: no se observa como esa declaratoria, potestativa de la Administración, puede generar una ventaja que lleve a la vulneración de la libre concurrencia. Es claro que desde el inicio el proyecto pretende satisfacer un interés público de relevancia como fue consignado incluso desde el mismo plan maestro y luego en el mismo cartel de licitación se hace referencia a la trascendencia pública del proyecto de la TCM.

Así puede verse, v.gr., a folio 3202 vuelto del judicial, que contiene la cláusula 1.1 del cartel, "Justificación del proceso licitatorio". En todo caso, la declaratoria de interés público de un proyecto es una potestad discrecional de la Administración, que dicho sea de paso, acá no se ha cuestionado; c) compromiso de coadyuvar en la tramitación de estudios básicos de oleajes y propagación, estudios de navegación, agitación, cambio de la línea de costa, estudios de suelos y ambientales, fuentes de materiales: acorde a lo señalado en el cartel de licitación y en el contrato de concesión, temas ya analizados, esos estudios corresponden al concesionario. Sin embargo, es innegable que dentro de los contratos públicos se impone un deber de colaboración mutua para correcta ejecución del contrato, lo que desde luego no implica un desplazamiento de las obligaciones a cumplir en la dinámica contractual.

De ese modo, ese deber de colaboración es parte ínsita del contrato al margen de su expresión formal dentro del contrato. buscar la todos estos trámites son obligatorios para el concesionario y la obligación de colaboración de la Administración existe, con o sin aceptación escrita de su deber de colaborar. El compromiso de colaboración no pasa de ser eso, no traduce beneficios patrimoniales de ninguna especie y no ocasiona ventaja indebida para el concesionario; d) compromiso de facilitar espacio físico en tierra, para instalación de oficinas y campamento del concesionario durante etapa de construcción: según lo argumenta el CNC, ese compromiso no constituye una cesión de la propiedad pública, sino una habilitación de uso que colabora y facilita las labores de inspección y control del destino, almacenaje y manipulación de materiales. Los accionantes no rebaten el alegato del CNC en cuanto a que ese compromiso fue pactado para obtener un descuento en la tarifa por los servicios portuarios.

Esto se evidencia a juicio de este Tribunal en el hecho que la tarifa aprobada por Nombre628 fue de $252 en tanto que la incorporada en el contrato -en la versión final del cartel- fue de $223, lo que muestra la verosimilitud de lo invocado por el CNC; e) colaboración en la obtención de permisos de viabilidad ambiental, de permisos de Salud, Autorización de Aguas, servicios de electricidad, colaboración para autorización de pólizas de seguro y permisos municipales: ante el mencionado deber de colaboración, es claro que en el curso de la tramitología de la obtención de la VAL (viabilidad ambiental definitiva), el concesionario requiere de obtener constancias, certificaciones o información que ha de suministrar la concedente, por lo que no se observa ventaja comparativa que lleve a vulnerar los principios aludidos arriba. De igual modo, partiendo que existe a la fecha la Nombre141029 (viabilidad ambiental potencial) del proyecto, los trámites ante entidades financieras, requieren información pública que los entes públicos han de emitir, por lo que no conculca principio alguno.

Debe recordarse que el concurso incluye el financiamiento de la terminal portuaria, por lo que este aspecto exige la coordinación y colaboración debida. De esa manera, la facilitación y colaboración prevista respecto de esta particular, no resulta espuria como se recrimina; f) El Estado coadyuvaría designando el sitio para disposición de material de dragado que no se utilice como relleno: es tarea ordinaria del Estado aprobar el sitio de disposición de esos materiales, de donde ningún compromiso extraordinario se adquiere, ni ventaja que no fuese prevista en el cartel como para modificar la intención de participar o no en el procedimiento; g) El Estado designaría la fuente de extracción de materiales para el relleno si fuera requerido para la construcción de la TCM: el contrato se refiere a una gestión indirecta de obras públicas, empero, no debe perderse de vista que se trata de una obra propiedad del Estado (en sentido amplio), por lo que es menester que autorice la fuente de materiales que llegase a ser necesaria para la construcción, sin que ello constituya un costo adicional para el Estado o una ventaja en términos del concurso para el concesionario.

Aunado a ello, tal y como menciona el CNC, tales autorizaciones estarían sujetas a las regulaciones del Reglamento para la actividad minera del Estado y sus contratistas, Decreto Ejecutivo No. 19789-MIRENEM de 25 de junio de 1990, publicado en la Gaceta no. 145 del 3 de agosto de 1990; h) que el Estado brindaría todas las facilidades del caso para la extracción y disposición del material de dragado y en la obtención de permisos del MINAET y el SETENA: ese compromiso es inherente al deber de colaboración señalado. Obtenidos los permisos sería iluso pensar en la improcedencia de ese deber de colaboración, el cual, se insiste, es de principio. De ese modo, no incorpora ventaja comparativa alguna que constituya una ventaja de manera que vulnere la igualdad y libre concurrencia; i) que el Estado solicitaría la autorización para la explotación que se requiere del Departamento de Minas del MINAET a favor del concesionario: como se ha señalado, esta materia se regula por el Decreto No. 19789-MIRENEM, lo que no encuentra excepción por tratarse de contratos de obra pública o una ventaja a favor del concesionario, ergo es el Estado el titular de la obra y quien debe peticionar esas autorizaciones; j) que el Nombre5059 se compromete a dar inicio con las operaciones provisionales con el primer puesto de atraque de una fase 2A que no existía en el cartel: esta eventualidad permite la puesta en operación de un primer puesto de atraque antes de las fechas previstas en el cartel, lo que supone una ventaja a favor de los potenciales usuarios de la TCM, los que podrían utilizar este sistema de manera voluntaria en tanto no se da el traslado definitivo y total por criterio de especialización del transporte de contenedores tipo full container.

No aprecia este Tribunal que constituya un elemento que sustente la nulidad peticionada. Así las cosas, en síntesis, debe disponerse el rechazo de este cargo. En todo caso, debe remitirse a lo señalado respecto del principio de eficiencia dentro de los procedimientos de contratación administrativa, que busca la elección de la oferta más conveniente al interés público, prevaleciendo el fondo sobre la forma.

XXXI.Sobre la incidencia en este proceso del informe rendido por la Asamblea Legislativa. Las promoventes presentan al proceso como prueba documental informe rendido por la Asamblea Legislativa, titulado "Informe Especial que investigará y Analizará todos los Procesos de Concesión que ha otorgado el Estado costarricense, o esté por otorgar al amparo de la Ley No. Placa20097 y su modificación parcial contenida en la Ley No. 8643. Informe APM Terminals Central América." En este documento, visible a folios 4134-4290 del legajo judicial (tomo VII), se realiza un diagnóstico por parte de ese Poder de la República sobre los términos en que se otorgó la concesión de la TCM dentro de la licitación pública internacional 2009LI-000001-0200. Ese documento realiza un extenso análisis sobre dicha contratación, ponderando una serie de temas que han sido ponderados en el presente fallo, dentro de estos, la factibilidad ambiental (tercera parte, pag. 54-86 del citado informe), comparecencia de las partes interesadas y conclusiones.

Estas conclusiones pueden verse a partir del folio 147 y hasta el 157 de ese informe (planas 4271-4281 del judicial). Este Tribunal se ha abocado al análisis a fondo de la compleja y cuantiosa prueba documental y testimonial que fue admitida en este proceso, incluyendo expedientes administrativos y judiciales, dentro de lo cual, ha ponderado con el rigor debido las deliberaciones consignadas en el informe vertido por la Asamblea Legislativa. Es decir, se trata de un documento que ha sido ponderado por este Tribunal en su examen de este caso. Sin embargo, pese a que se respeta por demás ese ejercicio de control político-parlamentario, es claro que no condiciona en modo alguno el análisis que está llamado a realizar este órgano jurisdiccional. No resulta vinculante ese dictamen para las decisiones de esta jurisdicción, siendo que no existe norma expresa que impregne de tal fortaleza y jerarquía a las ponderaciones de esa instancia legislativa.

El principio de autonomía del juzgador cuya base radica en el texto del ordinal 153 y 154 de la Carta Magna (en relación al 166 ejusdem), sustenta la ausencia de elemento vinculante de ese referente documental. Con todo, se ha considerado como un elemento más de análisis en este caso, aportado para engrosar y fortalecer los elementos de convicción a contemplar para la decisión finalmente adoptada en esta resolución. Desde esa arista de examen, ante esa característica de no constituirse como un referente vinculante, debe expresarse, lo resuelto hasta el momento no encaja en su mayoría con lo que ese análisis legislativo comprende, lo que desde luego, no causa nulidad alguna en lo resuelto en esta sede. Nótese que el mismo informe advierte de la existencia de estos procesos judiciales. Las recomendaciones allí vertidas se direccionan a instancias públicas que son demandadas en esta causa, razón por la cual, para efectos de claridad, se deja constancia de la debida ponderación de ese informe, el que no es objeto de cuestionamiento, pero que tampoco ha limitado el análisis de este Tribunal en este caso concreto.

XXXII.Sobre la ampliación de la demanda de Nombre141025. En escrito presentado en fecha 12 de abril del 2012, Nombre141025 presenta escrito de ampliación de la demanda, (folios 4291-4366 del principal), en el cual formula la siguiente pretensión: "Principal: La declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.- El acto de adjudicación realizada por parte de Nombre141024 en el acuerdo No. 73-11, artículo II-a de la sesión ordinaria No. 08-2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 2.- El acto del Consejo Nacional de Concesiones en el acuerdo número 2 de la sesión extraordinaria No. 2-2011 del 28 de febrero del 2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 3.- El acuerdo de adjudicación realizado por el Poder Ejecutivo conformado por la Presidenta de la República, el Ministro de Obras Públicas y Transportes, el Ministro de Hacienda y firmado el 01 de Marzo del 2011, publicado en el Alcance Digital No. 16 a La Gaceta No. 54 del 17 de marzo del 2011 de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 4.

El cartel de licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 5.- El contrato que suscribió el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOIN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín, con fecha del 30 de agosto del 2011. 6.- La adenda No. 1 al Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, firmada el día 29 de noviembre del 2011 y suscrita por el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200. 7.- El nuevo contrato de fecha 13 de febrero del 2012, suscrito por el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 promovida para "Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín". 8.- El oficio DCA-0692 por parte de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República con fecha de 21 de marzo del 2012, en el cual concede refrendo al contrato derivado de la licitación pública internacional Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 promovida para "Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín". 9.- Se condene en costas procesales y personales de forma solidaria a las partes demandadas.

Pretensiones subsidiarias: En el supuesto de que el Tribunal desestime las pretensiones principales, solicitamos lo siguiente: 1.- La declaración de nulidad del supuesto económico de la proyección de volumen, utilizado en la fórmula de la estructura tarifaria de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, señalada en el capítulo 11, apartado 7.2 de la misma dado en el Plan Maestro y actualizado con base al estudio dado por la empresa ICICOR DE COSTA RICA, que sirven de sustento para establecer la tarifa de $223. 2.- Exigir a la administración concedente generar sus propias estimaciones de volúmenes de carga, utilizando los datos actualizados de años recientes y que se generan en los informes anuales de JAPDEVA. 3.- Dadas las actuales condiciones de baja de interés a nivel mundial y al estímulo que ofrecen los gobiernos para no caer en una nueva recesión, se valoren los costos de financiamiento de la deuda y el reconocimiento a las ganancias de capital que el modelo financiero contiene. 4.- Rebajar la tasa interna de retorno del 17.5% al 15%; nivel que se incrementó con el argumento de la crisis, pero que la misma administración reconoce que esta es cíclica."

XXXIII.En su mayoría, las alegaciones de la accionante reiteran sobre puntos formulados inicialmente en la demanda y que versan sobre aspectos que ya han sido ponderados en este fallo. La diferencia y aporte que se presenta es el cuestionamiento del refrendo otorgado por la CGR al contrato objeto de impugnación, señalando la promovente que es la primera vez desde la entrada en vigencia del CPCA, que ese tipo de acto se cuestiona. Ante ello, se reitera, la accionante sustenta la mayoría de reclamos sobre normas cartelarias contra las cuales en su momento oportuno no formuló las objeciones que le habilita el ordenamiento jurídico aplicable, por lo que se trataría de alegatos que no son atendibles por la aplicación del ya mencionado principio preclusivo que impera en este tipo de materia técnica. La impugnación del cartel una vez que el contrato ya está adjudicado y emitido el contrato, contraviene el principio de buena fe y en determinados casos puede considerarse como un abuso procesal, en la medida en que desatiende la relevancia de la fase de constitución, publicación e impugnación del cartel, cuya naturaleza jurídica es de suyo relevante para proseguir con el curso normal del procedimiento.

Ya se ha señalado que no cabe la alegación de nulidad de la adjudicación por supuestas deficiencias del cartel, cuando este último no fue cuestionado en su momento. Práctica contraria llevaría a la posibilidad de burlar el sistema de impugnación de estos casos, en franco detrimento de la certeza y seguridad jurídica que resultan relevantes en una materia de contratación administrativa que tiene por fin el aprovisionamiento de bienes y servicios para la prestación de servicios públicos o realización de actividades propia de las competencias de las Administraciones Públicas. Tal aspecto es considerado puntualmente por este Tribunal, no como mecanismo de excepción de control de validez de actos públicos, sino como el dimensionamiento objetivo de las reglas de cuestionamiento que prevalecen en estas lides por criterio de seguridad jurídica. Por ende, hecha esa aclaración, de seguido se presenta una descripción sumaria de las alegaciones o institutos que conforman la ampliación de la demanda, señalando en cada caso, cuáles de estos ya han sido ponderados en este fallo, pues dada la magnitud del presente asunto, lo voluminoso del expediente y alegatos, así como la extensión del análisis hasta ahora realizado, se tornaría cansino e innecesario, reiterar los exámenes ya apuntados, salvo que el aporte de elementos novedosos, así lo exija, aclarando no obstante que en cuanto al análisis del refrendo, será tratado en una sección aparte.

XXXIV.Sobre la supuesta lesión a los principios de la contratación. En un primer plano Nombre141025 alega lesión al principio de legalidad y transparencia de los procedimientos, por lo que no puede cambiarse ninguna de las condiciones impuestas por el cartel. Este tema ya ha sido abordado con antelación, señalando que la complejidad de estos procedimientos exijen, no en pocas ocasiones, mutaciones o variaciones del cartel. Empero, ya suscrito el contrato, la Administración tiene un conjunto de potestades exorbitantes dentro de las cuales se incluye modificación unilateral del contrato prevista en el artículo 12 de la Ley No. 7494. Tal y como expone el Estado, tesis que comparte este Tribunal, todo contrato está afecto a un principio de mutabilidad que posibilita su ajuste a las condiciones y contexto real a fin de tutelar la debida cobertura del interés público que lo sustenta. Así se ha reconocido entre muchas, en la sentencia No. 998-98 de la Sala Constitucional en la que sobre este principio se ha establecido que la administración cuenta con los poderes y prerrogativas necesarias para introducir modificaciones a los contratos, con el objeto de que cumplan con el fin público asignado que debe proteger y realizar.

Ciertamente el contrato en tesis de principio debe suscribirse en los términos previstos originalmente en el cartel, no que obsta para la modificación para ajustarlo al interés público en casos que así lo requieran. Incluso esas variaciones pueden derivar de adaptabilidad de condiciones no ponderadas en el cartel, o bien, por imperativo del refrendo contralor. En suma, ya se ha establecido que las variaciones al cartel en este concurso público se realizaron sin desmedro de los principios aplicables a esas tareas. Asimismo, la redacción final del contrato incorpora aspectos incluidos por aspectos de conveniencia del interés público, tema en el cual ya se determinó ut supra, no existe irregularidad alguna. Por demás, de nuevo, se trata de una formulación genérica, que no concreta los apartes del contrato que vulneran el cartel, fuera de los temas ya mencionados arriba. Lo que lleva sin más, al rechazo del cargo.

Se alega además lesión al principio de formalismo de los procedimientos, señalando que debe existir una etapa previa de planeamiento que no se ha dado. Sobre el particular, debe remitirse a lo ya expuesto en cuanto a que el presente procedimiento incluye el diseño de las obras y no solamente su construcción, lo que permite claramente el numeral 1 de la Ley No. 7762. Por otro lado, se reitera, el Plan Maestro y términos de la contratación incluyen parámetros del diseño a contratar, por lo que no existe lesión al principio enunciado. Principio de control de los procedimientos. Se acusa la ausencia de estudios de factibilidad para sustentar la licitación. Se trata de un tema ya resuelto en este fallo, en el cual se ha concluido sobre el cumplimiento de las exigencias previstas en los ordinales 9 y 21 de la Ley No. 7762, por lo que por paridad de razón, no podría infraccionarse ese principio cuando no se ha tenido por establecida la falencia en que la accionante sustenta su reclamo.

Principio de discrecionalidad de la Administración. En este punto, se hace un discurso academicista sobre conductas regladas y discrecionales, así como la posibilidad de control judicial de las potestades discrecionales, para sostener la posibilidad de analizar la validez del refrendo. No se aporta alegato alguno que analizar en este punto, por lo que no se ingresa a su examen. Sobre el Project finance, tasa interna de retorno y sistema de tarifas. En este punto el accionante reitera las argumentaciones ya analizadas por este Tribunal sobre el tópico del project finance, los estudios de factibilidad, reproches sobre el trámite tarifario realizado en sede ARESEP. La misma demandante señala que se hace una reiteración de lo alegado en el escrito inicial, abundando el hecho de la emisión del refrendo, sin que se aporte elemento novedoso alguno fuera de referencias teóricas que no vienen a aportar nada a lo ya expuesto.

Ergo, basta remitir al análisis que sobre esos temas ya fueron abordados por este Tribunal. La ampliación en realidad aporta una serie de datos especulativos que sirven de base para realizar una serie de formulaciones subjetivas sin fuente de acreditación probatoria, que se insiste, no modifican el examen ya realizado sobre esos puntos, incluido el tema de la predicción de movilizaciones demanda, aspecto también, ya analizado. Lo mismo sucede con el alegato reiterado de la creación de un monopolio privado en la prestación de un servicio público, aspecto ya tratado con suficiente amplitud, por lo que se hace innecesario abordarlo, tema en el que se incluye la ponderación de la no violación al principio de la libre concurrencia por el solo hecho de haberse formulado una única plica concursal. Sobre el alegato de relevancia del estudio de impacto ambiental como requisito sustancial, es un aspecto ya ponderado con amplia extensión, por lo que su abordaje es fútil.

XXXV.Sobre la regulación de la potestad de refrendo de la CGR en los contratos públicos. Ante las alegaciones realizadas por la accionante sobre el refrendo contralor, cabe realizar algunas breves referencias sobre este instituto o fase de la contratación administrativa. Las competencias constitucionales de la CGR se encuentran previstas en el ordinal 184 de la Carta Magna, funciones dentro de las cuales, se le asigna un papel protagónico en cuanto al control del gasto público, tutela de la hacienda pública, materia presupuestaria entre otras. Con todo, sus competencias se desarrollan en otro conjunto de normas que buscan tratar esos marcos de acción, como es el caso de la Ley No. 7428 (Ley Orgánica de la CGR), Ley No. 8292, Ley No. 8131, Ley No. 8422, entre otras. En menesteres de contratación administrativa, esas competencias se desarrollan con mayor claridad en la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, en la cual, se le asigna la competencia, que aquí interesa, de conceder o denegar el refrendo a los procesos de licitación pública.

El tema se ha desarrollado concretamente en el denominado REGLAMENTO SOBRE EL REFRENDO DE LAS CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, No. R-CO-44-2007 del Despacho de la Contralora General, emitido a las 09 horas del 11 de octubre del 2007, publicado en La Gaceta No. 202 del 22 de octubre del 2007. Sobre la relevancia del refrendo en el control de las contrataciones públicas, en el fallo No. 14421-2004, la Sala Constitucional ha señalado en lo relevante al caso: "A través del refrendo, la Contraloría General de la República ejerce una fiscalización o control sobre los actos de los sujetos pasivos que puedan comprometer la Hacienda Pública o los presupuestos públicos, como una forma de garantizar la corrección, transparencia y legalidad de los egresos en que puedan incurrir. Para el caso de los contratos administrativos, el referendo se produce después de dictado el acto de adjudicación o de la etapa de perfección del contrato, esto es, cuando el mismo resulta válido por ser sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, de modo que la Contraloría General de la República a través de esa figura examina y verifica que el clausulado del contrato debidamente formalizado se ajuste al bloque de legalidad, esto es, al cartel de la licitación que es la regulación o normativa específica del contrato respectivo, la oferta formulada, la Ley de la Contratación Administrativa y su reglamento y, en general, con el resto del ordenamiento jurídico administrativo.

El propósito o fin esencial del refrendo es evitar que las obligaciones contraídas por las administraciones públicas en los contratos administrativos, debidamente asentadas o formalizadas, se contrapongan al ordenamiento jurídico administrativo y que, por consiguiente, se produzca una incorrección o ilegalidad en la disposición de los fondos públicos.” Sobre el desarrollo reglamentario de esa tarea, ese mismo Tribunal Constitucional ha indicado en el fallo No. 2000-03027 de las 09 horas 03 minutos del 14 de abril del 2002: “IV.-DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL REGLAMENTO IMPUGNADO. El Reglamento sobre el refrendo de las contrataciones de la Administración Pública no es violatorio de la potestad reglamentaria reconocida al Poder Ejecutivo en los incisos 3) y 18) del artículo 140 constitucional, toda vez que no se trata ni de un reglamento ejecutivo –según la consideración del accionante-, sino más bien de un reglamento autónomo de organización o funcionamiento, en cuanto pretende dictar normas y directrices a fin de realizar una competencia que la propia Constitución Política le otorga, sea el refrendo de la contrataciones que realice la Administración Pública.

De manera que su fundamento y sustento jurídico-constitucional no deriva de la Ley de la Contratación Administrativa, ni tampoco de su Ley Orgánico, sino directamente de los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, y los principios constitucionales que de estas normas derivan en relación con la contratación administrativa, en los términos señalados con anterioridad por este Tribunal, en la sentencia número 0998-98, de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho (reiterados en las sentencias número 5947-98, de las catorce horas treinta y dos minutos del diecinueve de agosto; número 6432-98, de las diez horas treinta minutos del cuatro de junio; y la número 6754-98, de las quince horas treinta y seis minutos del veintidós de setiembre, las tres, de mil novecientos noventa y ocho), los cuales han sido sintetizados de la siguiente manera: "primero: en el artículo 182 de la Constitución Política, se enuncia la primera obligación constitucional en materia de contratación administrativa, en virtud del cual, toda contratación que celebre el Estado debe tramitarse por medio del procedimiento de la licitación; segundo: que el constituyente optó por el procedimiento de la licitación, por considerarlo el mecanismo más apto para el control de la hacienda pública y del correcto uso de los recursos financieros del Estado, con la finalidad de promover una sana administración de los fondos públicos; tercero: la licitación constituye el medio idóneo para la selección del cocontratante de la Administración, por ser un procedimiento de garantía del interés público, cuya publicidad garantiza una efectiva participación de todos los interesados, para que la Administración seleccione la mejor opción para la satisfacción del interés público; cuarto: por licitación debe entenderse el mecanismo, modalidad, medio o conjunto de principios a los que debe sujetarse el Estado -en el sentido más amplio-, para poder realizar su actividad de contratación, por cuanto en ella se dan cumplimiento los principios constitucionales que informan la contratación administrativa: libre concurrencia, igualdad de trato entre todos los potenciales oferentes, publicidad, legalidad o transparencia de los procedimientos, seguridad jurídica, formalismo de los procedimientos licitatorios, equilibrio de intereses, principio de buena fe, mutualidad del contrato, y control de los procedimientos a cargo y en última realizado directamente por la Contraloría General de la República; quinto: del principio «toda contratación administrativa se hará por el procedimiento de la licitación», contenida en el artículo 182 de la Constitución Política, derivan con rango constitucional, todos los principios de derecho público que informan la contratación administrativa, en la medida en que resulten razonables y proporcionados a los fines que se persiguen; sexto: el sistema de contratación administrativa está conformado por los principios constitucionales que emanan de la propia Constitución, y como complemento, por el sistema de control ejercido directamente por el órgano constitucional encargado y vigilancia de la hacienda pública, -Contraloría General de la República, según se dispone en los artículos 183 y 184 constitucionales-, que se establece como garantía de la correcta utilización de los fondos públicos en aras de la satisfacción del interés público. sétimo: la obligación constitucional que deriva del artículo 182 de la Carta Fundamental comprende toda la actividad contractual del Estado; por lo que no puede distinguirse para exceptuarse en el tipo de contrato a realizar -de servicios, ejecución de obras, ventas o arrendamientos de bienes, compras- o en razón de la materia de que se trate; octavo: el constituyente definió que el procedimiento más apto para realizar la contratación administrativa sería la licitación pública, y reservó la licitación privada únicamente para las contrataciones cuantitativa y cualitativamente menores".

Al constituirse en un principio esencial –y, además, constitucional- de la contratación administrativa el sistema de control ejercido directa y exclusivamente por la Contraloría General de la República, órgano constitucional encargado de la vigilancia de la hacienda pública, es que con anterioridad, este Tribunal Constitucional determinó la competencia en esta materia a dicho órgano, para que diseñara los diversos mecanismos para efectuar el control –o refrendo- de la contratación administrativa. De este modo, en sentencia número 9524-99, de las nueve horas seis minutos del tres de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, ante consulta de la propia Contraloría sobre la competencia de ese órgano para dictar directrices en esa materia, señaló:"V.- DEL REFRENDO EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA COMO COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL ÓRGANO CONTRALOR CONSTITUCIONAL. Quedó claro en la sentencia recurrida –número 05947-98, de las catorce horas treinta y dos minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y ocho-, que el refrendo de la contratación administrativa a cargo de la Contraloría General de la República es de aplicación a toda la administración pública, con lo que se incluye no sólo a los órganos que se financian con el plan de gastos de la Administración Central, sea la Asamblea Legislativa, Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro respectivo), el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes, sino también a los órganos descentralizados y desconcentrados de la Administración Pública, con lo que se hace extensivo a los bancos que conforman el sistema bancario nacional.

Dos son los principios constitucionales que dan fundamento a esta posición: el artículo 182 de la Constitución Política, establece que los principios constitucionales que orientan la contratación administrativa son de aplicación para toda la Administración Pública, sin excepción alguna, al no distinguir la norma constitucional si se trata de una institución del gobierno central, institución autónoma u órgano desconcentrado; y del artículo 184 constitucional deriva el principio rector del control de la contratación administrativa realizado directa y exclusivamente por el órgano constitucionalmente encargado de la vigilancia y fiscalización de la hacienda pública. Es función esencial de la Contraloría General de la República la fiscalización de la hacienda pública, por mandato constitucional –artículo 183 constitucional-, pudiendo realizar esta función a través de diversas modalidades de control, sea el refrendo y otros medios, como el auditoraje o las inspecciones, o la misma apelación o la intervención a posteriori.

En este sentido, debe tenerse en cuenta que así como la norma constitucional refiere a la legislación ordinaria para que ésta establezca las diversas modalidades de la contratación administrativa, en razón de su monto, configurándose así, la licitación pública, la licitación privada, contratación directa, y remate con procedimiento alterno, según la clasificación dada por la Ley de la Administración Financiera de la República, número 1279, de dos de mayo de mil novecientos cincuenta y uno derogada por la Ley de la Contratación Administrativa, número 7494, de dos de mayo de mil novecientos noventa y cinco, adicionada y reformada por Ley número 7612, de veintidós de julio de mil novecientos noventa y seis, que establece la siguiente clasificación: licitación pública, licitación por registro, licitación restringida, remate y contratación directa; así, es competencia exclusiva de la Contraloría General de la República, el diseñar diversos mecanismos y modos para efectuar el control de la contratación administrativa, en razón del monto, la materia y la institución pública que realice la contratación, conforme a los principios que la propia Constitución Política da, y obviamente dentro del marco legal que le confiere su propia Ley Orgánica.

Por ello, resulta acertada la afirmación del representante de la Contraloría General de la República en su gestión, al considerar que es constitucionalmente posible que en atención a la naturaleza, objeto y cuantía de la contratación de que se trate, éste órgano establezca condiciones razonables y proporcionadas a la facultad que el artículo 184 constitucional le otorga para refrendar los contratos del Estado, con miras a no crear mecanismos que afecten una expedita gestión administrativa, y en atención al interés público; toda vez que el refrendo debe entenderse como parte de las atribuciones de fiscalización de la hacienda pública que le corresponde en exclusiva a la Contraloría, para cuyo ejercicio posee absoluta independencia funcional y administrativa, en virtud de lo dispuesto en el propio artículo 183 de la Carta Fundamental, motivo por el cual puede definir los alcances, mecanismos y procedimientos de fiscalización superior, incluso frente al legislador, si éste afecta su independencia, según se anotó con anterioridad en la sentencia número 00998-98."

XXXVI.El anterior precedente pone en evidencia la relevancia de las funciones de la CGR en cuanto al refrendo. Ahora bien, la accionante censura que la instancia contralora en el trámite de refrendo haya prevenido el aporte de información y luego haya incluido normas de condicionamiento a su otorgamiento. Sobre esto cabe indicar. El refrendo es un acto de aprobación de la contratación administrativa que como tal, incide en el despliegue de efectos del contrato, por lo que se vincula con la eficacia (ver en este sentido el ordinal 145 LGAP). Desde ese plano, no puede constituirse en un mecanismo que lleve a la declaración de nulidad de las conductas analizadas, aún cuando por su medio, ejerce un cotejo de conformidad con las normas a las que se encuentra sujeta la contratación administrativa. Para los efectos, resulta diáfano el desarrollo que hace el ordinal 2 del Reglamento de Refrendos en cuanto indica: "Artículo 2º—Naturaleza del refrendo.

El refrendo es un acto de aprobación, por lo que funge como un requisito de eficacia del contrato administrativo y no como un medio por el cual la Contraloría General de la República pueda anular de forma indirecta el acto de adjudicación ni el contrato administrativo. Por medio del refrendo la Contraloría General de la República examina y verifica que el clausulado del contrato administrativo se ajuste sustancialmente al ordenamiento jurídico, en los términos previstos en el artículo 8º de este Reglamento./ Cuando la Contraloría General de la República deniegue el refrendo a un contrato administrativo, señalará a la Administración los defectos que deben ser subsanados, enmendados o corregidos para obtener el respectivo refrendo en un eventual trámite futuro. / En virtud de que los procedimientos de contratación administrativa y todos los aspectos relativos a la formación y perfección de los contratos administrativos están imbuidos por la celeridad y sumariedad en la debida e impostergable atención y satisfacción de las necesidades y requerimientos públicos, el análisis de legalidad que realiza la Contraloría General de la República en el refrendo está sujeto a los principios de eficiencia y eficacia desarrollados en el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa y a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública./ El refrendo no constituye un procedimiento administrativo destinado a resolver intereses contrapuestos de las partes o de terceros interesados, por lo que las gestiones que con ese propósito se interpongan durante el trámite, serán rechazadas de plano./ El refrendo no es un medio por el cual la Contraloría General de la República ejerce las potestades de realizar auditorías y de investigación, reguladas en los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

En consecuencia el análisis de legalidad se basa en una revisión del expediente administrativo aportado por la Administración, por lo que se presume la veracidad de la documentación en él incorporada, según el principio de buena fe que rige la actividad contractual pública, todo bajo la responsabilidad de los funcionarios de la Administración encargados de la conformación y remisión del expediente." Ahora bien, a la luz de lo preceptuado por el numeral 8 de dicha norma, el estudio que realiza por este medio el órgano contralor no es de oportunidad o conveniencia, sino de legalidad.Con todo, en esta dinámica, ha de tenerse en cuanta lo regulado por la LGAP, en cuyo artículo 16.2 que a la sazón indica: "2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.", lo que en determinadas posturas supone la posibilidad de considerar incluidos dentro del análisis de legalidad, los aspectos propios de componentes relacionados a conveniencia y oportunidad -tema que no se abordará en este caso-.

De igual modo, ese precepto -artículo 8 del reglamento de refrendos-, estipula que el examen no supone una revisión integral, sino que se limita a los aspectos puntuales que fija ese numeral, cuya transcripción o referencia resulta innecesaria, bastando remitir a lo allí indicado. Desde ese plano, a tono con lo indicado por el ordinal 9 ejusdem, se presume la legalidad de los demás aspectos no abordados en el refrendo, aspectos que en todo caso quedan sujetos a la fiscalización posterior facultativa y en general a las vías ordinarias de impugnación de los actos y contratos, tanto en sede administrativa como judicial, y sobre los cuales, la Administración mantiene su responsabilidad. Dentro de esos otros aspectos puede mencionarse la razonabilidad del precio. Por su parte, el artículo 12 fija las exigencias formales que deben ser presentadas para este trámite, sin perjuicio del requerimiento de información que puede válidamente realizar la CGR.

En este sentido, a diferencia de lo que parece señalar CANABA, el orden jurídico aplicable si permite al órgano contralor prevenir el aporte de información para poder cumplir válidamente con su papel de control en la fase de refrendo. Elemental resulta lo que en este sentido estipula el mandato 13 del reglamento en cuestión en tanto señala: "Artículo 13.—Plazo, suspensiones e interrupciones. La Contraloría General de la República deberá resolver la solicitud de refrendo de los contratos dentro de un plazo de veinticinco días hábiles, cuando se trate de licitación pública, y de veinte días hábiles, en los casos restantes./ Durante el trámite de refrendo, la Contraloría General de la República podrá formular los requerimientos de información adicionales que estime imprescindibles para el estudio de fondo del documento contractual respectivo, para lo cual hará el emplazamiento a la Administración por el lapso razonable que fije a los efectos, durante el cual estará suspendido a su vez el plazo de resolución final regulado en el párrafo anterior.

Si la Administración no subsana en tiempo lo requerido por la Contraloría General de la República, se procederá al rechazo de la solicitud de refrendo./ Cuando en el transcurso del trámite de una solicitud de refrendo la Administración remita un documento de modificación al texto contractual bajo examen, ya sea de oficio o en atención a la sugerencia que podrá hacerle la Contraloría General de la República de manera interlocutoria según las reglas del párrafo anterior cuando en el análisis previo se haya detectado algún vicio sustancial en la legalidad del contrato, el plazo previsto en el párrafo primero de este artículo se computará de nuevo a partir del día siguiente al del recibo de la modificación en la Contraloría General de la República." Dicha norma disipa cualquier duda sobre la habilitación competencial de la CGR para prevenir o requerir aporte de información que estime necesaria para el análisis correspondiente, así como poder establecer los condicionamientos que estime necesarios y pertinentes, a reserva de inclusión de los motivos que llevan a este criterio.

Debe destacarse, el trámite de refrendo no es un simple cotejo -automatizado- de cumplimiento de requisitos, sino un cotejo de validez que incluye la ponderación del conjunto de fuentes a que está sujeta la licitación, incluidas no solo las normas jurídicas, sino además las ofertas y el cartel o pliego de condiciones.

XXXVII.Sobre la supuesta lesión a los principios de la contratación administrativa en el acto de refrendo. Sobre el reproche específico que se hace sobre el refrendo en la ampliación de la demanda, sin perjuicio de lo ya señalado en los apartes previos sobre la reiteración de temas ya tratados, cabe indicar de manera más concreta, como esos temas no llegan afectar la validez del refrendo otorgado por la CGR. a) Principio de legalidad y transparencia. Sobre este aspecto cabe señalar, en el oficio No. 2739-2012 del 21 de marzo de 2012 (DCA-0692), en el que la CGR otorga el refrendo del contrato, señala que este convenio incluía una indebida jerarquización de las fuentes aplicables al procedimiento, lo que supone por el contrario a lo argüido por la accionante, una manifestación de respeto al principio de legalidad. De igual modo, la CGR advirtió en el refrendo, el régimen jurídico aplicable al caso, no solamente invocando a las particularidades propias del reglamento de refrendos, sino además, señalando que el cartel de licitación utilizado para el análisis del contrato (punto III.ii).

Precisamente en el ejercicio de las potestades conferidas en el ordinal 13 del reglamento aludido, la CGR realizó la solicitud de información adicional al CNC mediante los oficios DCA-2836 del 28 de octubre del 2011 y el DCA-0082 del 17 de Enero del 2012, para verificar que el contrato se ajustara al pliego de condiciones de la licitación promovida. Con todo, debe retomarse lo expuesto en cuanto al principio de eficacia y eficiencia en las contrataciones públicas. No indica el accionante las razones por las cuales las supuestas lesiones al principio denunciado llevan a una nulidad sustancial que ameriten la supresión del concurso. Sobre el tema, vale traer a colación lo resuelto sobre el principio de eficiencia y eficacia por parte de la Sala Constitucional en el fallo No. 14421-2004 de las 11:00 horas del 17 de diciembre del 2004, en el siguiente sentido: "Por lo anterior, los procedimientos de contratación administrativa y todos los aspectos atinentes a la formación y perfección de los contratos administrativos están imbuidos por la celeridad y sumariedad en la debida e impostergable atención y satisfacción de las necesidades y requerimientos de la organización social.

Sobre el particular, es menester recordar que dentro de los principios rectores de los servicios públicos, en el marco de una Administración Pública prestacional o de un Estado Social y Democrático de Derecho, se encuentran, entre otros, la eficiencia, la eficacia, la continuidad, la regularidad y la adaptación a las necesidades socio-económicas y tecnológicas, con el propósito de erradicar y superar las desigualdades reales del conglomerado social. Los mecanismos de control y fiscalización diseñados por el legislador para garantizar la transparencia o publicidad, libre concurrencia e igualdad y la gestión racional de los recursos o dineros públicos –a través de la escogencia de la oferta más ventajosa para los entes públicos, desde el punto de vista financiero y técnico- en materia de contratación administrativa, deben tener por norte fundamental procurar que la misma se ciña a la ley de modo que resulte regular o sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, para evitar cualquier acto de corrupción o de desviación en el manejo de los fondos públicos.

Bajo esta inteligencia, todos los requisitos formales dispuestos por el ordenamiento jurídico para asegurar la regularidad o validez en los procedimientos de contratación, el acto de adjudicación y el contrato administrativo mismo, deben, también, procurar la pronta satisfacción del interés general a través de la efectiva construcción de las obras públicas y la prestación de los servicios públicos, consecuentemente no pueden transformarse en instrumentos para retardar la prestación eficiente y eficaz de los servicios públicos y, sobre todo, su adaptación, a las nuevas necesidades socio-económicas y tecnológicas de la colectividad. Sobre este particular, el artículo 4°, párrafo 2°, de la Ley de la Contratación Administrativa al enunciar el “Principio de eficiencia” estatuye que “(…) En todas las etapas de los procedimientos de contratación, prevalecerá el contenido sobre la forma. Los actos y las actuaciones de las partes se interpretarán de forma que se favorezca su conservación y se facilite adoptar la decisión final, en condiciones favorables para el interés general (…)”.

Síguese de lo anterior que las formas propias de los procedimientos de la contratación administrativa así como los recaudos de carácter adjetivo que establece el ordenamiento jurídico para la validez y eficacia de un contrato administrativo deben interpretarse de forma flexible en aras del fin de todo contrato administrativo, sin descuidar, claro está, la sanidad y corrección en la forma en que son invertidos los fondos públicos. Desde esta perspectiva, los procedimientos administrativos de contratación son la sombra (forma) que debe seguir, irremisiblemente, al cuerpo (sustancia) que son los fines y propósitos del contrato administrativo de satisfacer el interés general y, desde luego, procurar por el uso racional, debido y correcto de los fondos públicos. Por último, debe recordarse que los principios de la eficiencia y la eficacia en cuanto informan la organización y gestión administrativa tienen fuerte asidero constitucional (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”)”

XXXVIII.- b) Sobre el principio de formalismo. En el acto de refrendo contralor, se hace alusión a que si bien en el trámite analizado se dieron imprecisiones, no se desconoce la facultad de aplicar el principio de conservación de los actos, a tono con el ordinal 4 de la Ley No. 7494. Ya se ha indicado que en nuestro régimen impera, incluyendo la materia de contratación administrativa, un principio de sustancialidad de nulidades. Cabe remitir por ende a lo señalado en dicho aparte en cuanto a que las promoventes no logran acreditar lo sustancial de los defectos apuntados, en los casos en que pueda considerarse que existieron yerros. Sobre el tema, el citado oficio DCA-0692 (refrendo) indica en lo medular: “…esta División no puede desconocer, ni mucho menos dejar de aplicar, los principios rectores de la Contratación Administrativa al estudiar el refrendo de este procedimiento licitatorio.

Ello implica recordar los principios de eficacia y eficiencia de rango constitucional y regulados en el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa (que resulta de aplicación supletoria a la Ley de Concesiones de Obra Pública con Servicios Públicos) (…), Al tenor de dichos principios, puede afirmarse que la omisión de un formalismo como el enunciado, que en este caso es, en tesis de principio, la ausencia de publicación de dos fechas de apertura del concurso, no genera impedimento a este Despacho para conceder el refrendo del concurso pues justamente con base en dichos principios es que se puede conservar el procedimiento de contratación promovido, aunado a que no se considera que las omisiones de referencia causen un vicio tal que invalide el procedimiento de licitación promovido..." Es innegable que en estos menesteres aplica una sujeción a las formas adecuadas para llevamiento de un concurso público.

Empero, la desatención de alguna fórmula procedimental solo lleva a la nulidad en la medida en que el vicio sea sustancial, de manera que cause indefensión o perjuicio grave a los particulares -tema ya abordado-. Por demás, ante la imprecisión de las alegaciones del accionante en cuanto a los vicios concretos de actos particulares de la CGR que hayan llevado a la lesión de esta máxima cuya vulneración invoca, no queda más que rechazar ese cargo. c) Principio de control de los procedimientos. En virtud de este principio, se postula que el procedimiento de contratación administrativa debe ser sometido al control exhaustivo y fiscalización, para verificar el cumplimiento de las normas mínimas que imperan en dicha materia así como el correcto uso de la hacienda pública. Se encuentra presente en todas las fases del procedimiento, desde los estudios previos hasta las modificaciones contractuales y la fase de ejecución.

Lo dicho supone que la verificación de los procedimientos solo puede concebirse desde el plano de fases concretas de la contratación, y no de manera general. Desde ese plano, el accionante presenta formulaciones que no distan en lo absoluto de las ya planteadas en los reproches formulados en la demanda original, por lo que ciertamente, tal y como advierte la CGR, más que una ampliación se refiere a una reiteración de alegatos, extensibles contra el acto de otorgamiento de refrendo. Tal es el caso de ausencia de verificación de los estudios previos de factibilidad, tema sobre el que se ha señalado, en reiteradas oportunidades, no se da incorrección alguna. En todo caso, la instancia contralora, en aplicación del ordinal 8 del Reglamento de refrendos previno a la Administración gestionante indicar cuáles eran los estudios que sustentaban la selección del objeto contractual. Dada la respuesta ante esa prevención, en definitiva, en el oficio de refrendo, sea, el DCA-0692, sobre el punto se expuso: “Que en cuanto a los estudios técnicos de este concurso, la Administración Concedente en el oficio citado en el párrafo anterior, señala como antecedentes relevantes para la licitación que da origen al contrato de mérito, el Plan Nacional de Desarrollo Portuario elaborado en el año 1995 por la firma japonesa OCDI, y el Programa para la Modernización del Subsector Portuario de Costa Rica, elaborado por la firma HPC Hamburg Port Consulting GMBH.

Asimismo, señala como estudio para fundamentar las bases de la licitación bajo examen, el Plan Maestro para el Complejo Portuario Limón-Moín elaborado por la empresa Royal Haskoning Nederland B.V., y la actualización realizada del estudio de demanda. Todo lo cual se deja bajo responsabilidad de la Administración Concedente. ” Desde ese plano, la CGR tuvo por aportados los estudios técnicos según las precisiones que le hiciera la administración concedente. En todo caso, los estudios aportados para justificar dicha exigencia, son precisamente los que este Tribunal ha analizado y determinado su utilidad para sustentar la licitación internacional 2009LI-000001-200 objeto de esta causa. Cabe señalar además, la validez de los estudios aportados en términos del diseño de las obras, conforme a las cláusulas cartelarias es un aspecto de resorte del concesionario, quien como se ha explicado reiteradamente, asume las consecuencias y riesgos del diseño de la TCM.

XXXIX.Sobre las alegaciones de lesión a la discrecionalidad pública. En cuanto a las referencias relativas al principio de discrecionalidad de la Administración, la ampliación formulada por Nombre141025 resulta confusa y no se desprende con claridad las causas concretas que el accionante pretende someter a conocimiento de esta autoridad jurisdiccional. Sobre este tema, luego de realizar referencias teóricas sobre las potestades regladas y las discrecionales, indica que la acción se formula “… con miras a lograr la corrección de arbitrariedades y desviación de poder realizado en sede administrativa, por la interpretación de la Contraloría General de la República en el refrendo contralor, siendo un ejemplo de ello lo que se indica en la página 9, punto vi)”. A tono con lo señalado por el párrafo primero del numeral 49 de la Carta Magna, esta jurisdicción es competente para ejercer control de validez de la función administrativa.

El parámetro de control aludido incluye toda forma de manifestación de voluntad pública, dentro de estas, las conductas que se desprendan de un ejercicio de potestades de contenido discrecional o reglado. Así se establece en el ordinal 42.2, 122 inciso f, 127, 128 y en el caso de medidas cautelares el mandato 20 de ese mismo cuerpo legal. Con todo, para tales efectos, ha discriminarse entre la discrecionalidad administrativa (pues existe además la judicial y la legislativa) político-programática, la técnica y la jurídica, por cuanto en estas dos últimas el control judicial es más intenso que en la primera, que se refiere a la posibilidad de trazarse metas o planes de acción. De igual modo debe distinguirse entre la discrecionalidad actuada de la no actuada, siendo que las medidas correctivas caso de estimarse la invalidez de las conductas públicas, es diversa según se trate de un ejercicio positivo (actuada), o bien de uno omisivo (no actuada).

De igual modo ha de ponderarse la existencia o no de una discrecionalidad residual. Ello es fundamental para el juzgador contencioso administrativo pueda fijar el curso de acción, sea imponiendo lo límites a la Administración para que corrija la conducta previamente emitida –ya anulada por control judicial-, o bien fijar las pautas para el ejercicio que hasta ese momento no se había formulado. Así lo establece el ordinal 128 CPCA en cuanto expresa en lo relevante: “Cuando la sentencia estimatoria verse sobre potestades administrativas con elementos discrecionales, sea por omisión o por su ejercicio indebido, condenará al ejercicio de tales potestades, dentro del plazo que al efecto se disponga, conforme a los límites y mandatos impuestos por el ordenamiento jurídico y por los hechos del caso, previa declaración de la existencia, el contenido y el alcance de los límites y mandatos, si así lo permite el expediente.(…)” En la residual, además, ha de respetar el juzgador el umbral de pervivencia de la discrecionalidad que atañe a la Administración.

Es el caso de la anulación de un acto adjudicatorio, en el cual, devuelto el expediente a la Administración para que resuelva conforme a las normas jurídicas y cartelarias aplicables, pervive la posibilidad de declarar desierto el concurso por considerar, ante las nuevas condiciones, que ninguna oferta satisface el interés público. Pues bien, no existe duda en la posibilidad de control judicial de ese ejercicio discrecional, empero, la ambigüedad de la demanda no permite colegir si la crítica estriba en que la conducta de la CGR se orientó por sendas de ejercicio discrecional cuando debió ser reglada, o si por el contrario, el ejercicio discrecional realizado, es inválido. En cualquier caso, no explicita el accionante en qué medida esa decisión en particular vulnera el ordenamiento jurídico a que debe someterse la CGR en el ejercicio de sus competencias de instancia de refrendo. El punto en cuestión , visible a folio 9 del oficio de refrendo dispone en lo que viene relevante al caso: “…En cuanto al tema de la obtención de las licencias, permisos, viabilidades o cualquier otro tipo de instrumento ambiental que deba existir de previo y durante las fases de construcción y explotación del contrato, según lo determine la autoridad competente en la materia, es menester indicar que queda bajo responsabilidad y riesgo de la propia firma concesionaria la obtención del aval correspondiente por parte de dicha autoridad, así como su vigencia durante el lapso de tiempo que sea necesario.

Por ende será obligación de la Administración Concedente verificar la obtención de esos permisos, licencias u otros necesarios de obtener para la realización de la concesión adjudicada, sin que recaiga dentro del ámbito de competencia de este órgano contralor la verificación de dichos aspectos durante el trámite del refrendo…” Este Tribunal comparte las alegaciones de la CGR en cuanto señala que en materia de contratación administrativa existe un alto componente de discrecionalidad en la fase de confección del cartel de licitación y en general etapas previas, aun cuando con el avance del procedimiento esa discrecionalidad se restringe y reduce. Esas potestades han de ser consideradas en las diversas fases de control y fiscalización que en el curso de procedimiento realice la CGR, sin perjuicio de la posibilidad de disponer la invalidez de conductas concretas por la infracción al régimen de la contratación administrativa que está llamada a tutelar en las instancias en que participe.

No obstante, se insiste, se comparte el argumento de la CGR en cuanto a que el citado punto vi lo que pretende establecer es que la empresa concesionaria es la única responsable conforme al contrato de la consecución de una serie de permisos, licencias u otros, y que esa consecución debe ser constatada por la Administración Concedente. Esto es claro si se considera que en efecto, no corresponde a la CGR la verificación de si esos permisos, licencias o en general, habilitaciones administrativas, existen o no, por lo que conforme a los alcances del ordinal 9 del reglamento de refrendos advierte a la concedente su deber de verificación sobre este particular. No entiende este Tribunal, pues la demandante no deja claro este punto, como ese proceder configura el vicio de desviación de poder (entendido como la persecución de un fin distinto al principal con detrimento de éste, art. 131.3 LGAP). Se trata de una advertencia o recordatorio de ejercicio de deberes de verificación y fiscalización, acorde con las normas aplicables al caso.

XL.- En lo atinente al punto relativo al Project finance, TIR, tarifa tope. Ha de insistirse, se trata de un argumento ampliamente abordado en las fases previas de este fallo. No se presenta en la ampliación de la demanda objeto de análisis argumento novedoso sobre este particular, siendo el único aporte la reprochabilidad de ese aspecto frente al acto de refrendo, por la circunstancia de no haberse denegado pese a los vicios que el accionante alega. Sin embargo, no se hace una referencia concreta en relación al acto de la CGR cuestionado, de manera que se permita establecer las razones particulares por las cuales se estima que tal conducta, en cuanto a esos temas específicos, cuenta con patología que merezca ser declarada en esta sede. En el entendimiento de este Tribunal, las exposiciones del demandante se presentan como una presentación de posiciones propias en las que sustenta una crítica para señalar la manera que desde su óptica, el proyecto financiero de la TCM sería técnicamente más correcto.

Con todo, la definición del mecanismo o diseño de financiamiento del proyecto, si encaja dentro del concepto de Project finance, definición de estrategia de riesgos, es un tema que ciertamente en cuanto a su viabilidad y pertinencia, es resorte de la concedente. Lo mismo ocurre con el debate que se propone ahora sobre la TIR, en cuanto formula un escenario comparativo de haberse presentado más de una oferta con TIR diferentes, sin embargo, no pasa de ser un panorama hipotético, pero además, el cartel de prevé un análisis de comparabilidad de ese factor económico de las ofertas como parámetro de evaluación de las plicas. Sobre las críticas sobre la aceptación de las cláusulas de traslado de riesgos al concesionario, cabe advertir, tal aspecto corresponde con exclusividad a la concedente y al concesionario. Sin embargo, debe tomarse nota que la instancia contralora realizó una serie de observaciones y condicionamientos que se emiten en el contexto del ejercicio de las competencias de verificación propias del trámite de refrendo, ponderando que los términos del contrato se ajusten y guarden armonía con las fuentes que lo regulan y a las cuales se encuentra afecto (cartel, plicas, adjudicación, estudios previos, etc).

Por otro lado, el alegato de las tarifas tope (Price cap) es un tema que a tono con el ordinal 21.1 de la Ley No.7762, escapa de los alcances del refrendo, siendo que el dictamen que en esos menesteres debe rendirse, compete a la ARESEP, quien emite una valoración obligatoria y vinculante. Sobre ese tema, basta remitir a lo ya desarrollado en cuanto a las críticas presentadas sobre la factibilidad tarifaria y financiera. Por ende, ante esa asignación competencial particular, es claro para este cuerpo colegiado que tal aspecto es ajeno a las potestades de la CGR. Así incluso lo estableció ese órgano al señalar en el punto vii) del acápite III del oficio de refrendo DCA-0692: “En cuanto al tema de la estructura tarifaria y los parámetros de ajuste de la misma, así como los parámetros que se utilizarán para evaluar la calidad del servicio, de conformidad con el artículo 21 Ley de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos, éstos cuentan con criterio técnico positivo de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, según se observa en los folios 925, 1479, 2484, 3603 y 3863-C del expediente de licitación.

Por lo tanto, siendo que la competencia en la materia la tiene la Autoridad referida de acuerdo con su ley, este aspecto no compete ser abordado por esta División en el trámite de refrendo”. En otro punto se reprocha la supresión de la regulación de equilibrio financiero vía TIR. De nuevo, es un tema que no guarda relación con el refrendo, sino con el análisis de la ARESEP, por lo que debe ser rechazado. No obstante, Nombre141025 realiza una serie de consideraciones en las que alude a actos concretos de la CGR durante los trámites de objeción al cartel de este procedimiento licitatorio. En concreto, en el primer de licitación, se formuló por Nombre141024 y APM TERMINALS, recurso de objeción respecto de la condición que disponía como causal de desequilibrio financiero del contrato la variación de 20%, positiva o negativamente, con respecto a la TIR ofertada y aceptada por la Administración.

Sobre el particular, en la resolución R-DJ-008-2009 se indicó: “Criterio para resolver: La objetante se limita a solicitar se deje sin efecto un párrafo del acápite 12.2 sobre el equilibrio económico y financiero del contrato, con la finalidad de que se elimine el porcentaje de la disminución señalado (+-20%) de la TIR de referencia, a partir de la cual se aplican los mecanismos de reequilibrio, y no ofrece prueba alguna del perjuicio que supuestamente la estaría ocasionando ese porcentaje definido al efecto para la aplicación de los mecanismos de reequilibrio, ni ninguna justificación jurídica en contra del mismo. Además, debe tener presente la objetante que el mecanismo fijado es equitativo, ya que se aplica por igual para la Administración y para el concesionario, tanto para los beneficios como para los perjuicios. Finalmente, en aras del principio de eficiencia administrativa, sería demasiado engorroso para la Administración estar aplicando los mecanismos de reequilibrio económico y financiero del contrato, cada vez que se produzca una disminución, por lo que la Administración discrecionalmente ha considerado razonable que esos mecanismos se apliquen para ambos cuando se verifique una disminución superior e inferior al 20% de la TIR de referencia, por lo que los eventuales oferentes pueden tomar las previsiones que estimen pertinentes en su oferta teniendo en cuenta ese porcentaje ya definido por la Administración.” Por su parte en el acto R-DJ-008-2009 Bis, de fecha 02 de julio de 2009, se señaló: “4) De la Tasa Interna de Retorno (TIR) como variable de regulación.

La cláusula 11.7.5.2, del cartel establece que “…cuando se produzca un desequilibrio financiero del contrato de concesión, se podrá realizar un ajuste extraordinario de la tarifa para compensar dicho desequilibrio, siempre y cuando el mismo sea por causas externas a la responsabilidad de la sociedad concesionaria. Se considerará que se está en desequilibrio cuando la TIR de la oferta económica y aceptada por la Administración como referencia para la concesión varíe en un 20%, positiva o negativamente”. Asimismo establece dicha cláusula que en tal caso se procederá como se estipula en el Capitulo 12 del contrato. Sobre este particular, este órgano contralor solicita a esa Administración tomar las previsiones requeridas a efecto que al utilizar la TIR como parámetro para demostrar desequilibrios contractuales se debe asegurar que se puede individualizar de manera objetiva el efecto de los factores, que según las reglas cartelarias y contractuales corresponden únicamente a los que aparecen tipificados en el articulo 12.2 del contrato.

Lo anterior, ya que el cálculo de esa TIR depende de parámetros, variables, estimaciones y supuestos, con múltiples opciones y alternativas posibles y en tal sentido, se requiere que estos aspectos queden claramente establecidos y normados, para efecto de la fiscalización del contrato y la demostración de los citados desequilibrios. Asimismo se indica que es responsabilidad de la Administración establecer reglas claras y objetivas dentro del pliego cartelario para disponer el uso de la tasa interna de retorno en la regulación del equilibrio financiero del contrato. En esa misma línea de pensamiento, este Despacho considera primordial que se valore la aplicación de la TIR como variable de regulación, debido a que desde nuestro punto de vista la estructuración de este negocio, que pospone la fase 3 a futuro, podría presentar la posibilidad de que alguna de las ofertas presente TIR múltiples, la que se obtiene por el hecho de que se generen flujos que presentan dos o más cambios de signo.

Por lo anterior, no se tiene conocimiento de cómo se determinaría la TIR de referencia.” De dicho recuento se colige, a diferencia de lo alegado por el accionante, la CGR no ordenó la eliminación de dicho mecanismo de ajuste económico. Luego, en el segundo cartel, no se incluye garantía sobre el tema de la TIR. En el tercer cartel, el cual, fue objetado ante la CGR, se incluyó la regulación del equilibrio financiero del contrato a favor del concesionario cuando la TIR calculada fuera menor en 300 puntos base (3%) con relación a la TIR ofertada del proyecto. De igual forma se incluía el derecho de la Administración Concedente a reclamar a su favor el equilibrio económico del contrato cuando se alcanzara el valor presente de los ingresos cotizados por el concesionario (ITC), antes de los 33 años de la concesión, y la TIR del proyecto hasta la fecha de revisión fuese superior a la TIR ofertada más 300 puntos base (3%), en cuyo caso se compartiría la ganancia en partes iguales entre la Administración Concedente y el Concesionario.

En cuanto a ese punto, en la resolución DJ-215-2011 de fecha 24 de mayo del 2010 la CGR señala que era menester señalada por la parte actora, este órgano contralor, en razón de sus competencias, señaló que la Administración Concedente debía acreditar en el expediente administrativo la valoración y aceptación de la razonabilidad del modelo de proyecciones financieras del oferente, toda vez que según disponía el cartel, éste sería utilizado para el cálculo de la TIR. Asimismo se advirtió que debía ofrecerse a los potenciales oferentes un formato base para el citado modelo de proyecciones, solicitando ajustar el cartel. De ello se desprende que no medió orden alguna del órgano contralor para disponer la eliminación de la ponderación de afectación porcentual de la TIR como parámetro de ajuste financiero.

XLI.- En otro alegato, se reitera las alegaciones de creación de monopolio privado, ya harto analizadas. No se incluye variación alguna en el tema de refrendo por lo que debe remitirse a lo que por criterio de fondo ya ha ponderado este Tribunal. Ha de reiterarse, el diseño de gestión indirecta que postula la contratación cuestionada, encuentra sustento en la letra del numeral 1 de la Ley No. 7762. Ergo, no resulta atendible ese alegato, así como los reproches sobre el modelo de exclusividad en el transportes de carga de los full containers, temas, se reitera, ya tratados, lo que hace innecesario su abordaje en este punto. Por otro lado, se reprocha que en el control de legalidad propio del refrendo debió verificarse el estudio de impacto ambiental. No obstante, por un lado, tal tema ya ha sido ventilado por este cuerpo colegiado, análisis al que se debe remitir el conjunto de argumentaciones expuestas en la ampliación analizada.

Adicionalmente, se ha dejado claro que conforme al reglamento de refrendos, la obtención de esas licencias ecológicas corre a cargo del concesionario, y su verificación compete al concedente. Así se expuso en el acto de refrendo, en el que sobre este punto señaló: “vi) De los estudios, permisos u otros relacionados con los aspectos ambientales: En cuanto al tema de la obtención de las licencias, permisos, viabilidades o cualquier otro tipo de instrumento ambiental que deba existir de previo y durante las fases de construcción y explotación del contrato, según lo determine la autoridad competente en la materia, es menester indicar que queda bajo responsabilidad y riesgo de la propia firma concesionaria la obtención del aval correspondiente por parte de dicha autoridad, así como su vigencia durante el lapso de tiempo que sea necesario. Por ende será obligación de la Administración Concedente verificar la obtención de esos permisos, licencias u otros necesarios de obtener para la realización de la concesión adjudicada, sin que recaiga dentro del ámbito de competencia de este órgano contralor la verificación de dichos aspectos durante el trámite del refrendo.

Lo anterior de conformidad con lo desarrollado sobre el tema en el apartado IV de este oficio, con relación al capítulo 5, punto 4) y al capítulo 8, punto 11). Además, la Administración Concedente deberá vigilar porque la gestión que realice la Concesionaria ante las autoridades competentes sobre esta materia sea eficiente.” Por otro lado, mediante la resolución R-DJ-008-2009 de las 12 horas del 2 de julio del 2009, ante cuestionamiento del Nombre141024 se señaló que mediante resolución 274-2009 Nombre141028 de las 8 horas del 10 de febrero del 2010 había otorgado la Nombre141029 (viabilidad ambiental potencial) al proyecto, según consta en el folio 741 del expediente de la licitación. De igual manera, se hicieron referencias sobre el tema en el oficio R-DJ-008-2009 (bis). Por otro lado el oficio de refrendo sobre el tema señala: “ Que con referencia al punto 13) de la cláusula 5.2.2 y a la cláusula 5.3.3 denominada Licencia de Vialidad Ambiental, ambas del contrato, resulta de importancia reiterar las manifestaciones efectuadas por la firma concesionaria en el oficio sin número suscrito el día 21 de noviembre del año 2011, aportado como parte del Anexo 1 del oficio DST-OF-1888-2011, en el cual, entre otras cosas, indicó: “En cuanto a la pregunta No. 11 de la Contraloría General, correspondiente al Capítulo 5 del Contrato, estamos de acuerdo con el enfoque de la respuesta prevista por el Consejo Nacional de Concesiones, en el sentido de que la obtención de la viabilidad ambiental definitiva está en la esfera de responsabilidad del concesionario por lo que si se produce una denegatoria firme y definitiva por parte de la autoridad competente, imposible de superar por medios administrativos o judiciales legítimos, el contrato de concesión no podría ejecutarse, con la consecuencia de que el concesionario no podrá formular reclamaciones patrimoniales en contra de la Administración concedente.

Asimismo, en caso de que la no obtención de la citada viabilidad obedezca a causas imputables en exclusiva al concesionario, este podría enfrentar la ejecución de la garantía de construcción rendida para la fase de condiciones precedentes, previa aplicación del debido proceso” (el subrayado no es del original).” Tal desarrollo encaja a plenitud con lo ya indicado en este fallo, en cuanto a la claridad que supone la imposibilidad de iniciar obras sin obtener la licencia de viabilidad ambiental definitiva, lo que corre bajo el riesgo del concesionario, siendo que como se ha anticipado, se asume el riesgo de su obtención, lo que privaría cualquier reclamo patrimoniales en contra de la Administración concedente, caso de no obtener este título habilitante.

LXII.- Finalmente, en cuanto a las condiciones incorporadas en el acto de refrendo que se consideran como propias de revisión de cuestiones de conveniencia y oportunidad, cabe indicar lo que de seguido se expone. En el punto IV del oficio de refrendo denominado “De los condicionamientos a los que queda sujeto el presente refrendo contralor”, se incluye un total aproximado de 80 condicionamientos divididos en la siguiente temática: CAPÍTULO 1. Generalidades del contrato -1 aspecto-. CAPÍTULO 2. De las disposiciones de carácter general -1 aspecto-. CAPÍTULO 3. De los documentos que forman parte del contrato -3 observaciones-; CAPÍTULO 4. De las obligaciones y derechos generales de la Administración. –en el que hace 12 precisiones-; CAPÍTULO 5. De los plazos de la concesión. -6 precisiones-; CAPÍTULO 6. Régimen de riesgos -6 precisiones-; CAPÍTULO 7. Régimen general de las garantías a cargo del Concesionario -2 precisiones-; CAPÍTULO 8.

De las bases técnicas de la construcción de las obras -11 precisiones-; CAPÍTULO 11. Del régimen económico, obligaciones y derechos financieros del Concesionario -16 observaciones-; CAPÍTULO 12. Del mantenimiento de equilibrio económico-financiero del contrato y su renegociación -3 precisiones-; CAPÍTULO 13. De las subcontrataciones -2 aspectos-; CAPÍTULO 14. Régimen de control y régimen sancionador de la concesión -4 precisiones-; CAPÍTULO 15. De los informes -3 observaciones-; CAPÍTULO 16. Aspectos Fiscales -3 observaciones-; CAPÍTULO 17. De los seguros -3 observaciones-; CAPÍTULO 18. De la cesión de derechos y obligaciones, suspensión y terminación del contrato -4 precisiones-. Se critica lo cuantioso de los condicionamientos y lo amplio del expediente de refrendo. Sin embargo, a diferencia de lo que argumentan las partes reclamantes, una vez analizado a fondo el contenido de ese oficio de refrendo, es criterio de este Tribunal, esos condicionamientos, por amplios que puedan considerarse, no se constituyen en cláusulas de análisis de conveniencia u oportunidad del proyecto que pretenden disfrazar de válido un contrato nulo o bien, justificar un modelo de gestión sin el debido soporte de legalidad.

Por el contrario, este tipo de aspectos condicionantes, entiende este cuerpo colegiado, se erigen como elementos relevantes que impone la CGR en el marco de sus competencias, como derivación del ejercicio de refrendo y que no pretenden sustituir a la concedente, sino fijar parámetros para la eficacia legítima del contrato. Ante los alegatos de CANABA, debe reiterarse, el aspecto de haber requerido información adicional en el trámite de refrendo (aun y cuando el expediente sea voluminoso –más de mil folio se arguye-) no supone una ilegalidad, sino una potestad que encuentra respaldo en el reglamento de refrendos, como se ha señalado –art. 13-. La extensión de un legajo público que sustenta una decisión no puede calificarse aventuradamente como un abuso de poder, sin acreditar de antemano la desviación del fin público, lo que aquí no se ha demostrado, ni ha ocurrido. Por otra parte, la adaptación del contrato como derivación del trámite de refrendo no lleva a sustentar el reproche de ilegitimidad que se analiza, sino que por el contrario, es el resultado natural y esperado de las correcciones que son viables en los trámites de refrendo.

Podría contra argumentarse que ello pone en evidencia lo irregular de todo el proceso, empero, ante ese argumento habría que remitir a lo ya señalado en cuanto a la conservación de los actos, la sustancialidad de las nulidades que aplica en esta materia y a la necesidad de acreditar afectaciones serias para llevar a la supresión de este tipo de actos, como derivación del principio que subyace en el canon 4 de la Ley de Contratación Administrativa. Así, la extensión del expediente o bien la firma de un contrato que incorpore las observaciones realizadas en el refrendo, no supone, como afirma el accionante, que el análisis de la CGR haya sido de conveniencia y no de legalidad, o bien, que sus acciones desemboquen en una desviación de poder. En suma, el alegato no es atendible y por ende, debe ser rechazado.

XLIII.- Sobre la supuesta violación a la Ley No. 2906. En la audiencia única, en su alegato de conclusiones, el apoderado de Nombre141024 refiere livianamente a la eventual lesión de la Ley No. 2906, al señalar que la zona en la que se construirá la TCM, está declarada de uso turístico. Sobre el particular, cabe indicar, la citada Ley 2906 del 24 de noviembre de 1961, declara zona de recreo y turismo la franja de terreno entre Portete y 12 millas de Limón. En el numeral primero de esa fuente legal se establece en lo que viene relevante al caso “…la faja de doscientos metros de ancho, desde la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la Milla Marítima entre el límite Norte de la zona urbana de la ciudad de Limón, o sea Portete, y el sitio conocido con el nombre de "12 Millas" o "Swamp Moth", al Norte de la ciudad de Limón, así como la zona comprendida dentro de los 100 metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa.

De la referida zona se reservan veinte metros para una carretera panorámica en los sitios en donde en la actualidad no existe. El resto se traspasará al Instituto Costarricense de Turismo,…”. Por su parte, el Decreto Ejecutivo 3729 del 03 de mayo de 1975, declara terminadas las obras de los canales y asigna la administración de distintos terrenos y obras a Nombre141024. Sin embargo, para los efectos de lo debatido, cabe destacar, por la Ley No.5337 del 27 de agosto de 1973 que reforma integralmente la Ley Orgánica de JAPDEVA, Ley No. 3091, se establece en lo medular: "CAPÍTULO II Patrimonio de Nombre141024 Artículo 41.- Son propiedad de Nombre141024, además de sus activos e ingresos ordinarios y extraordinarios, los siguientes: a) Los terrenos, edificios, equipos y en general todos los bienes muebles e inmuebles destinados a las actividades propias de Nombre141024, con excepción de aquellos bienes del Estado que por Constitución Política no pueden salir de su patrimonio y los bienes del Ferrocarril Nacional al Atlántico.

También las futuras expansiones del mismo, que de común acuerdo entre Nombre141024 y el Poder Ejecutivo se disponga traspasar, para lo cual ambas entidades quedan autorizadas para formalizar las respectivas escrituras ante la Notaría del Estado. Los bienes que a la fecha sean de propiedad la institución, no serán susceptibles del traspaso a que se refiere el presente artículo; y b) Todos los terrenos del Estado situados en el área habilitada por canales navegables, comprendidos en una área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa y un faja de tres kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta." Adicionalmente, el precepto 45 de dicha Ley orgánica estatuye: "Artículo 45.- Para el cumplimiento de esta ley y sus reglamentos, Nombre141024 determinará las zonas de jurisdicción portuaria de cada uno de los puertos bajo su administración y lo comunicará al Poder Ejecutivo.

Estas áreas deberán contemplar fundamentalmente: a) Terminales y derechos de vía; b) Los sitios de anclaje, de fondeaderos y balizamiento de la rada; c) Los canales de acceso y zona de maniobras; y d) Los atracaderos y espuelas de tránsito, bodegas en general, oficinas, talleres, patios y espuelas de ferrocarril, zonas para almacenamiento de mercancías y cualquier otro sitio destinado a operaciones portuarias y ferroviarias." En adición, la Ley No. 6043 del 02 de marzo de 1977, Ley de Zona Marítimo Terrestre, artículo 75, que modifica parcialmente la anterior reforma señala: "Artículo 75.- La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica continuará con el dominio sobre los terrenos que le fueron traspasados en virtud del artículo 41, inciso b) de la ley Nº 5337 de 27 de agosto de 1973, excepto en la zona marítimo terrestre correspondiente a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado.

En esa zona regirán con pleno vigor las estipulaciones de esta ley." Desde esa arista de examen, no existe la lesión que se recrimina por parte de SINTRAJAP, siendo que como se ha señalado, los terrenos en cuestión forman parte del patrimonio cuya administración corresponde a Nombre141024, por ende, dentro de los cuales, puede factiblemente realizarse el desarrollo de la infraestructura portuaria, sea mediante un modelo de gestión directa o indirecta. Tal permisibilidad deviene de habilitaciones legales creadas por las reformas introducidas a la Ley Orgánica de Japdeva. Ergo, no se presentan los vicios apuntados en cuanto a la imposibilidad de cambio de uso de esas tierras.

XLIV.- Corolario. Sobre la demanda de Nombre141025 y su ampliación. En el presente proceso la Cámara Nacional de Bananeros formuló la demanda para que en sentencia se declare la nulidad de las siguientes conductas: “Pretensión principal: La declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos: 1. De adjudicación realizada por parte del Consejo Nacional de Concesiones en el acuerdo número 2 de la sesión extraordinaria No. 2-2011 del 28 de febrero del 2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con servicio público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM Terminal Central America B.V. 2. Del acto de adjudicación por parte de Nombre141024 en el acuerdo No. 073-11, artículo II-a de la sesión ordinaria No. 08-2011 del 24 de febrero del 2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-200. 3.

El acuerdo del Poder Ejecutivo conformado por la Presidenta de la República, Ministro de Obras Públicas y Transportes y Ministro de Hacienda, firmado el 01 de marzo del 2011, publicado en el Alcance Digital No. 16 a La Gaceta No. 54 del 17 de marzo del 2011 de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200. Pretensiones subsidiarias: 1. Se declare la nulidad de la estructura tarifaria de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, señalada en el capítulo 11, apartado 7. 2, por utilizar como base en la proyección del tráfico realizada en el plan maestro para el complejo Limón/Moín, contratado a la empresa Royal Haskoning, el cual no es un estudio de factibilidad económica actualizado y no se encuentra sustentado en parámetros realistas de acuerdo al volumen de siembra y exportación de las frutas como el banano, piña y melón. 2. Se declare la nulidad de la estructura tarifaria de licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, por contradicción al artículo 3 inciso b de la Ley de la Nombre628 que establece el principio del servicio al costo. 3.

Se declare nulo el acto que adjudica la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, por carecer de justificación del proceso licitatorio de una motivación del acto basado en las reglas unívocas de la ciencia o la técnica por no tener estudios técnicos como los estudios de factibilidad ambiental y económico. 4. Se anule el acuerdo número 018-MOPT-H publicado en el Alcance No. 16 a La Gaceta No. 54 del 17 de marzo del 2001 en el que se adjudica la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200 por establecer que para la recepción de un descuento de $20 a la tarifa hecha en la oferta económica, se implementan 15 medidas en el acto de adjudicación, que se contemplarán en el contrato.” En el escrito de ampliación de la demanda añade las siguientes pretensiones: “Principal: La declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.- El acto de adjudicación realizada por parte de Nombre141024 en el acuerdo No. 73-11, artículo II-a de la sesión ordinaria No. 08-2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 2.- El acto del Consejo Nacional de Concesiones en el acuerdo número 2 de la sesión extraordinaria No. 2-2011 del 28 de febrero del 2011, de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 3.- El acuerdo de adjudicación realizado por el Poder Ejecutivo conformado por la Presidenta de la República, el Ministro de Obras Públicas y Transportes, el Ministro de Hacienda y firmado el 01 de Marzo del 2011, publicado en el Alcance Digital No. 16 a La Gaceta No. 54 del 17 de marzo del 2011 de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 4.

El cartel de licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín y adjudicada al oferente APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. 5.- El contrato que suscribió el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOIN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009-LI-000001-00200, llamada Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Puerto Moín, con fecha del 30 de agosto del 2011. 6.- La adenda No. 1 al Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, firmada el día 29 de noviembre del 2011 y suscrita por el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200. 7.- El nuevo contrato de fecha 13 de febrero del 2012, suscrito por el Poder Ejecutivo, la Presidencia Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 promovida para "Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín". 8.- El oficio DCA-0692 por parte de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República con fecha de 21 de marzo del 2012, en el cual concede refrendo al contrato derivado de la licitación pública internacional Ejecutiva de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y las empresas APM TERMINALS MOÍN SOCIEDAD ANÓNIMA Y APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. derivado de la licitación pública internacional 2009LI-000001-00200 promovida para "Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín". 9.- Se condene en costas procesales y personales de forma solidaria a las partes demandadas.” Por su parte, Nombre141024 formuló las siguientes pretensiones: “1.

La nulidad del acto administrativo que adjudica la licitación internacional pública No. Placa27259 llamada "Cartel de licitación para la concesión de obra pública con servicio público para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la terminal de contenedores en puerto Moín" a favor de APM TERMINAL CENTRAL AMERICA B.V. Ello por cuanto: - la licitación se realizó violentando la normativa propia tanto de la ley de concesiones como de la ley de contratación, se hizo con un cartel que no cumplía con lo dispuesto por la Ley de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos en su artículo 21 incisos 1, 2 y 3, cual era tener todos los estudios técnicos correspondientes que sustentaran la viabilidad económica y ambiental del proyecto a concesionar, además con violación a contrario sensu de las normas del 27 al 29, ambas inclusive de la ley de concesiones citada, pues en estas normas no se permite la modificación de la oferta luego de recibidas formalmente las ofertas y al modificar el cartel y las fechas de presentación de ofertas y no dar plazos adecuados.

Además al otorgar 15 concesiones o beneficios más a la empresa adjudicada, luego de la fecha de apertura de las ofertas, beneficios o concesiones que de haberse dado a conocer, pudieron permitir que otros interesados ofertaran. 2. De conformidad con el artículo 42 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo, solicito se declare nulo el acto administrativo que adjudica la licitación internacional pública No. 2009LI-000001-0200 llamada "Cartel de licitación para la concesión de obra pública con servicio público para el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la terminal de contenedores en puerto Moín", a la empresa APM TERMINAL B.V., por carecer de una justificación del proceso licitatorio, de una motivación del acto administrativo, basado en reglas unívocas de la ciencia o la técnica por no tener los estudios técnicos como los estudios factibilidad ambiental y económico. 3.

Se condene a los demandados al pago de las costas personales y procesales causadas. Entendiendo por costas personales no solo las mandas judiciales para el pago de peritos, y honorarios de funcionarios judiciales, sino además los honorarios de abogado que corresponden según el arancel aplicable.” XLV.- Realizado el análisis de cada uno de los diversos y cuantiosos alegatos que se presentaron tanto en la fase escrita como oral del presente proceso, tarea que fue abordada por este Tribunal de manera minuciosa y objetiva, no se ha detectado la existencia de vicios sustanciales que exijan la supresión de las conductas impugnadas, en lo incluye el cartel de licitación y sus modificaciones, actos de adjudicación, contrato de concesión a nivel general y en su clausulado, incluyendo las condiciones particulares impugnadas, modificaciones al contrato, acto de refrendo y los condicionamientos que incluye, adendas al contrato.

En los apartes previos del presente voto constan las ponderaciones que han llevado a este Tribunal a esta conclusión, razón por la cual, de conformidad con los razonamientos de hecho y de derecho ya expuestos de manera amplia y detallada, considera este Tribunal, no padecen los actos criticados de nulidades sustanciales que merezcan ser declaradas en este proceso, razón por la cual, la pretensión de nulidad formulada debe ser rechazada, tanto en lo que refiere a los pedimentos principales como los accesorios o subsidiarios planteados en la demanda y su ampliación -expuesta por Nombre141025-. Por su parte, y dado el análisis integrado que se ha realizado por este cuerpo colegiado, tampoco resulta de recibido la acción formulada por Nombre141024, pues luego del análisis de sus alegaciones, planteadas en la fase oral –pues en la escrita, la demanda no incluía un desarrollo de los alegatos de derecho en que sustentaron sus pedimentos-, no se logró determinar el grado de invalidez reprochado, ante lo cual, sus pretensiones en general –incluidas las anulatorias- resultan improcedentes, conforme al numeral 121 del CPCA, por lo que se dispone su rechazo.

XLVI.- Análisis de las defensas alegadas. DEMANDA DE CANABA. Conferido el traslado de ley, las partes accionadas contestaron la demanda y opusieron las siguientes defensas: a) APM Terminal Central América B.V: falta de agotamiento de la vía administrativa y falta de derecho. b) Estado: falta de agotamiento de la vía administrativa, falta de legitimación activa y falta de derecho. c) Consejo Nacional de Concesiones: falta de agotamiento de la vía administrativa y falta de derecho. d) Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA): falta de derecho. e) Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos: falta de derecho y legitimación pasiva. f) Contraloría General de la República: indebida integración de la litis, así como falta de legitimación activa, pasiva y falta de derecho. Respecto de la AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA, contestaron en los siguientes términos: a) APM Terminals Central America B.V.: no opuso defensas; b) Estado (folios4495-4541): falta de agotamiento de la vía administrativa, falta de derecho; c) Consejo Nacional de Concesiones: falta de agotamiento de la vía administrativa, falta de derecho; d) Nombre141024: falta de legitimación activa y falta de derecho; e) ARESEP: falta de agotamiento de la vía administrativa e inadmisibilidad de la demanda por haber precluído el plazo para impugnar el cartel de licitación; f) Contraloría General de la República: falta de legitimación activa y pasiva, falta de derecho; g) APM Terminals Moín S.A.: falta de derecho y demanda defectuosa.

XLVII.- Resolución de las defensas formuladas. Mediante la resolución No. 589-2011 de las 08 horas 26 minutos del 15 de abril del 2011, el juzgador de trámite acogió la defensa de falta de agotamiento de la vía administrativa y dispuso conceder un plazo de 5 días hábiles a Nombre141025 para tales efectos (folios 989-990 del judicial. En definitiva, por auto de las 14 horas 37 minutos del 25 de mayo del 2011 visible a folios 1018-1020, el juzgador de trámite tuvo por cumplido el requisito de agotamiento de la vía administrativa. En la audiencia única respectiva este Tribunal señaló que la citada defensa de falta de agotamiento ya había sido resuelta con antelación, conforme al anterior detalle. De igual modo en dicha audiencia se rechazó la defensa de demanda defectuosa.

XLVIII.- Defensas de fondo. En consecuencia, atendiendo al análisis realizado en el presente fallo, en lo que atañe a la demanda planteada por la Cámara Nacional de Bananeros, deben resolverse las defensas de fondo en el siguiente sentido: a) APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A.: falta de derecho: se acoge la defensa de falta de derecho formulada por la empresa APM Terminal Central América B.V. y APM Terminals Moín S.A., al no haberse podido acreditar nulidades en cuanto a las acciones cuestionadas. b) Estado: falta de legitimación activa y falta de derecho. Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa, siendo que la demanda se formula al amparo del ordinal 10 inciso primero numerales b y c del Código Procesal Contencioso Administrativo, en el ejercicio de la defensa de intereses gremiales o en todo caso colectivos, por parte de una agrupación que aún parcialmente, representa intereses de un sector de producción nacional, cuyo giro de acción se ve incidido por la contratación cuestionada.

La defensa de falta de derecho debe ser acogida en su totalidad por las razones arriba expuestas en cuanto a la inexistencia de los vicios alegados. c) Consejo Nacional de Concesiones: falta de derecho. Esta defensa debe ser acogida a plenitud por las mismas razones ya señaladas. d) Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA): falta de derecho. Se acoge en su totalidad por las razones dichas. e) Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos: falta de derecho y legitimación pasiva. Respecto de la ARESEP, se acoge la defensa de falta de legitimación pasiva pues no se formula respecto de este ente público petición de nulidad sobre acto alguno que haya emitido. Se omite pronunciamiento sobre la defensa de falta de derecho por innecesario. f) Contraloría General de la República: falta de legitimación activa, pasiva y falta de derecho. Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa, siendo que la demanda se formula al amparo del ordinal 10 inciso primero numerales b y c del Código Procesal Contencioso Administrativo, en el ejercicio de la defensa de intereses gremiales o en todo caso colectivos, por parte de una agrupación que aún parcialmente, representa intereses de un sector de producción nacional, cuyo giro de acción se ve incidido por la contratación cuestionada.

La de falta de legitimación pasiva se debe rechazar con fundamento en el ordinal 12.5 inciso a del Código Procesal Contencioso Administrativo. Parte de las conductas cuestionadas es el acto de refrendo emitido por la Contraloría General de la República, oficio DCA-0692, por lo que la acción se direcciona contra una de las administraciones emisoras de las conductas impugnadas. La defensa de falta de derecho debe acogerse en su totalidad. En síntesis, se rechazan las defensas de falta de legitimación activa formuladas por la Contraloría General de la República y el Estado. Se rechaza la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la Contraloría General de la República. Se acoge la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Se omite pronunciamiento por innecesario sobre la defensa de falta de derecho opuesta por ese ente regulador.

Se acoge en su totalidad la defensa de falta de derecho opuesta por las empresas APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y la Contraloría General de la República. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por la Cámara Nacional de Bananeros contra las empresas APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y la Contraloría General de la República.

XLIX.- DEMANDA DE SINTRAJAP. Respecto de la demanda de SINTRAJAP, las co-accionadas formularon las siguientes defensas de fondo, que en su orden se resuelven de la siguiente manera: a) APM Terminal Central América B.V.: falta de derecho: la defensa debe ser acogida al no haberse acreditado la concurrencia de las causales de nulidad acusadas; b) Contraloría General de la República: falta de legitimación activa y pasivas, así como la de falta de derecho. La defensa de falta de legitimación activa debe ser rechazada siendo que la acción se cursa por parte de una organización que representa intereses de connotación colectiva, al amparo del ordinal 10.1 inciso c del Código Procesal Contencioso Administrativo. No obstante, la defensa de falta de legitimación pasiva debe ser acogida pues la demanda de Nombre141024 no incluye pretensión alguna contra las acciones emitidas por la Contraloría General de la República, ello pese a que en la audiencia única señaló reproches propios del acto de refrendo, empero, en su demanda, no impugnó esta conducta.

Ergo, debe acogerse la defensa de falta de legitimación pasiva. Se omite pronunciamiento sobre la defensa de falta de derecho por innecesario. c) Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (F. 3842-3876 del principal): formula las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación pasiva. Respecto de la ARESEP, se acoge la defensa de falta de legitimación pasiva pues no se formula respecto de este ente público petición de nulidad sobre acto alguno que haya emitido. Se omite pronunciamiento sobre la defensa de falta de derecho por innecesario. d) Consejo Nacional de Concesiones (f. 3881-3936 del principal): Opuso la defensa de falta de derecho: esta defensa debe ser acogida al no haberse determinado nulidad que declarar. e) Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA): Plantea la defensa de falta de derecho; la cual, debe ser acogida por las razones dichas en cuanto a esa misma defensa planteada por las otras partes accionadas. f) Estado: formula la defensa de falta de derecho.

Por paridad de razón, esta defensa debe ser acogida a plenitud. En síntesis, se rechaza las defensas de falta de legitimación activa formulada por la Contraloría General de la República. Se acoge la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la Contraloría General de la República y la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Se omite pronunciamiento por innecesario sobre la defensa de falta de derecho opuesta por el órgano contralor y el mencionado ente regulador. Se acoge en su totalidad la defensa de falta de derecho opuesta por la empresa APM Terminal Central América B.V., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por el Sindicato de Trabajadores de Nombre141024 contra las empresas APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y la Contraloría General de la República.

Nombre33221.- Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. Igual dispensa se impone cuando en el caso concurra el denominado plus petitio, sea, conforme lo estatuye el canon 194.1 del CPCA, cuando la diferencia entre lo reclamado y lo obtenido exceda del 15%, salvo que las bases de la demanda sean provisionales o su determinación dependa del arbitrio judicial o dictamen de peritos. En la especie, luego de la ponderación de las diversas posiciones que se han presentado en esta contienda judicial, es criterio de este Tribunal, se está frente a un caso que se ha caracterizado por alta complejidad técnica y jurídica.

Lo extenso de los puntos analizados en el presente fallo ponen en evidencia lo complejo del tema. Se trata de un asunto en el que ha sido menester abordar un gran número de aspectos y que por su composición, obligó un amplio análisis. Desde esa óptica de examen, considera este cuerpo colegiado, las posiciones vertidas por cada parte involucrada, tanto actoras como demandadas, refleja buena fe y motivo suficiente para ejercitar la defensa de sus respectivas posiciones, lo que dentro del ámbito de análisis abordado, lleva a concluir sobre la pertinencia de resolver la presente causa sin especial condena en costas. En efecto, la compleja naturaleza de las cuestiones debatidas refleja la existencia de motivo suficiente para litigar, lo que posibilita la dispensa señalada. Este criterio alcanza incluso las acciones respecto de las cuales se ha acogido la defensa de falta de legitimación pasiva, como es el caso de la demanda contra la Nombre628 y el caso de la CGR respecto de la acción de SINTRAJAP.

La compleja tramitación de la licitación pública internacional que se ha revisado, no hace concluir que la demanda contra esas instancias públicas sea temeraria, carente de seriedad, pues al margen de los criterios técnicos utilizados por este Tribunal para resolver el tema de la legitimación pasiva en cuestión, lo cierto del caso es que parte de los agravios presentados involucraba a esas unidades administrativas, sea participando en la consulta de los aspectos tarifarios del proyecto -caso de la ARESEP-, o bien, en la fase de objeción al cartel y apelación contra el acto adjudicatorio -en la particularidad de la CGR-. En consecuencia, estima esta Cámara, por las razones expuestas, lo debido es resolver el presente asunto sin especial condenatoria en costas.

POR TANTO

1. Respecto de la demanda formulada por la Cámara Nacional de Bananeros (expediente 11-1347-1027-CA) : Se rechazan las defensas de falta de legitimación activa formuladas por la Contraloría General de la República y el Estado. Se rechaza la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la Contraloría General de la República. Se acoge la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Se omite pronunciamiento por innecesario sobre la defensa de falta de derecho opuesta por ese ente regulador. Se acoge en su totalidad la defensa de falta de derecho opuesta por las empresas APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y la Contraloría General de la República. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por la Cámara Nacional de Bananeros contra las empresas APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y la Contraloría General de la República. 2.

Respecto de la demanda planteada por el Sindicato de Trabajadores de Nombre141024 (expediente No. 11-3975-1027-CA) : Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa formulada por la Contraloría General de la República. Se acoge la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la Contraloría General de la República y la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Se omite pronunciamiento por innecesario sobre la defensa de falta de derecho opuesta por el órgano contralor y el mencionado ente regulador. Se acoge en su totalidad la defensa de falta de derecho opuesta por la empresa APM Terminal Central América B.V., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por el Sindicato de Trabajadores de Nombre141024 contra las empresas APM Terminal Central América B.V y APM Terminals Moín S.A., el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones, la Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y la Contraloría General de la República. 3. Costas: S e resuelve el presente asunto sin especial condena en costas, de conformidad con el ordinal 193 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo .

José Roberto Garita Navarro Marianella Álvarez Molina Cynthia Abarca Gómez ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: Cámara Nacional de Bananeros, Sindicato Trabajadores JADPDEVA DEMANDADO: APM Terminal Central America B.V, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Consejo Nacional de Concesiones, Contraloría General de la República, Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica y el Estado.

IGWT.HUP.JRGN..2012