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Res. 00024-2021 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 05/03/2021
OutcomeResultado
The Court dismissed the action because a stationary vending license on a public roadway is nontransferable, cannot be acquired through positive administrative silence, and required a timely application for a new license after the holder’s death.El Tribunal rechazó la demanda porque una patente estacionaria sobre la vía pública es intransferible, no puede adquirirse por silencio positivo y, tras la muerte del titular, debía solicitarse una nueva licencia dentro del plazo reglamentario.
SummaryResumen
The Court dismissed an action seeking recognition, through positive administrative silence, of a mortis causa transfer of a license for a stationary business operating on a public roadway. It held that these licenses are personal, precarious, and nontransferable because they are granted according to the licensee’s individual qualifications and permit private use of public property. After a licensee’s death, successors cannot receive the license automatically; they must apply for a new license within one month of death and satisfy the applicable regulatory requirements. The claimant requested a transfer nearly two years later rather than applying for a new license. Moreover, the passage of time cannot create exclusive rights over public-domain property, making the positive-silence rule in Article 89 of the Municipal Code inapplicable. The Municipality therefore retained both the authority and the duty to issue a decision denying the request. The Court upheld the defense of lack of legal entitlement, dismissed the action, and ordered the claimant to pay both procedural and attorney costs.El Tribunal rechazó la demanda que pretendía declarar adquirido, por silencio positivo, el traspaso mortis causa de una patente para una venta estacionaria en la vía pública. Determinó que estas licencias son personales, precarias e intransferibles, pues se conceden atendiendo a las condiciones subjetivas del titular y permiten un uso privativo del dominio público. Tras la muerte del concesionario, sus causahabientes no pueden recibir automáticamente la patente: deben solicitar una nueva licencia dentro del mes siguiente al fallecimiento y cumplir los requisitos reglamentarios. La actora pidió el traspaso casi dos años después y no una licencia nueva. El transcurso del tiempo tampoco podía constituir derechos exclusivos sobre bienes demaniales, por lo que resultaba improcedente aplicar el silencio positivo del artículo 89 del Código Municipal. La Municipalidad conservaba el deber de resolver y podía denegar la gestión. El Tribunal acogió la defensa de falta de derecho, desestimó la demanda y condenó a la actora al pago de ambas costas.
Key excerptExtracto clave
“Article 56.—Prohibition on transfer. The assignment, donation, sale, or any form of transfer of licenses for itinerant or stationary sales is strictly prohibited.” “Article 50.—Limit on the number of licenses per family. Only one license for this type of activity shall be granted per family. In the event of the licensee’s death or permanent disability, a new license must be requested within one month of the death, and priority shall be given to the surviving spouse or partner, or to any of the licensee’s adult children, provided that they meet the conditions established in Articles 40 and 41 of this Regulation.”“Artículo 56.-Prohibición de traspaso. Queda terminantemente prohibido la cesión, donación, venta o cualquier forma de traspaso de las licencias para ventas ambulantes o estacionarias.” “Artículo 50.-Límite al número de patentes por familia. Se concederá únicamente una licencia para este tipo de actividad por familia. En caso de muerte o incapacidad permanente del concesionario, deberá solicitar una nueva licencia dentro del mes del fallecimiento y tendrá prioridad el cónyuge sobreviviente o compañera(o), o algunos de sus hijos mayores, siempre y cuando reúna las condiciones de los artículos 40 y 41 de este Reglamento.”
Pull quotesCitas destacadas
"De esa manera, aún la redacción del aludido numeral 89 del Código Municipal, tratándose de aquellas gestiones que busquen generar ese tipo de situaciones de disposición sobre bienes demaniales, la aplicación del silencio positivo deviene en improcedente."
"Accordingly, even under the wording of Article 89 of the Municipal Code, positive administrative silence is inapplicable to applications seeking to create this type of power of disposition over public-domain property."
Considerando VI
"De esa manera, aún la redacción del aludido numeral 89 del Código Municipal, tratándose de aquellas gestiones que busquen generar ese tipo de situaciones de disposición sobre bienes demaniales, la aplicación del silencio positivo deviene en improcedente."
Considerando VI
"Aunado a lo expuesto, la naturaleza de la licencia en cuestión (venta estacionaria), pone de manifiesto la improcedencia del silencio positivo, por pretender constituir derechos exclusivos sobre la vía pública."
"In addition, the nature of the license at issue—stationary vending—demonstrates why positive administrative silence is inapplicable, as it would purport to create exclusive rights over a public roadway."
Considerando VI
"Aunado a lo expuesto, la naturaleza de la licencia en cuestión (venta estacionaria), pone de manifiesto la improcedencia del silencio positivo, por pretender constituir derechos exclusivos sobre la vía pública."
Considerando VI
"La defensa de falta de derecho debe acogerse por las razones señaladas a lo largo de esta resolución. En consecuencia, se debe declarar sin lugar la demanda."
"The defense of lack of legal entitlement must be upheld for the reasons stated throughout this decision. Consequently, the action must be dismissed."
Considerando VIII
"La defensa de falta de derecho debe acogerse por las razones señaladas a lo largo de esta resolución. En consecuencia, se debe declarar sin lugar la demanda."
Considerando VIII
"Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa. Se acoge la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se rechaza la demanda incoada por Nombre139949 en contra de la Municipalidad de Alajuela."
"The defense of lack of standing is rejected. The defense of lack of legal entitlement is upheld. Consequently, the action brought by Nombre139949 against the Municipality of Alajuela is dismissed."
Por tanto
"Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa. Se acoge la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se rechaza la demanda incoada por Nombre139949 en contra de la Municipalidad de Alajuela."
Por tanto
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CASE FILE: 18-008639-1027-CA PURELY LEGAL PROCEEDING (PROCESO DE PURO DERECHO) PLAINTIFF: Nombre139949 DEFENDANT: MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA.
No. 024-2021-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SIXTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANEXO A, Dirección01, at 08 hours 40 minutes on 05 de marzo de dos mil veintiuno.
Purely legal proceeding (proceso de puro derecho) brought by Ms. Nombre139949, identity card number CED110250, represented by her legal counsel (apoderado judicial), Miguel Alberto Calvo Venegas, bar card 12436, against the Municipalidad de Alajuela, represented by its special legal counsel (apoderada especial judicial), Nombre15899, identity card number CED12403.
BACKGROUND
Judge Garita Navarro drafts the decision, with Judge Abarca Gómez and Judge Aguilar Méndez voting in favor;
CONSIDERING.
I.Proven facts. The following facts relevant to this proceeding are deemed established:
II.Unproven facts. The following relevant facts were not proven: 1) That the plaintiff applied for the issuance of a new license to exercise the right conferred by stationary commercial license for the sale of sweets and fruit No. Placa26750, Kiosco Zetillal, located in Alajuela Centro, 50 meters north and 10 meters east of Palí Pacífico, within the month following the death of its original holder, Mr. Nombre139950, which occurred on 26 de noviembre del 2015. 2) That the plaintiff challenged the decision communicated in official letter MA-SCM-1340-2019 dated 05 de julio del 2019 by the Subproceso de Secretaría del Concejo Municipal de Alajuela.
III.Subject Matter of the Proceeding. Parties’ Allegations. From the scope of the claims asserted and the parties’ arguments, it may be established that this proceeding concerns determining whether the approval by administrative silence (silencio positivo) claimed by the claimant is applicable with respect to the request for the transfer or assignment (traspaso o cesión) of business license (patente comercial) No. 10953-001, which pertained to Kiosco Zetillal and was held by the late Nombre139950, identity card number CED110251. In essence, the claimant states that, before Notary Public César Andrés Gómez Delgado, her father, Mr. Nombre139950, designated her as the beneficiary of the Zetilla premises or kiosk, which, she says, she has possessed for more than ten years while maintaining business license No. 10953-001. She recounts that, following her father’s death, on 25 de mayo del 2017 she requested that the Licensing Department transfer the license into her name, since she has continued paying the corresponding taxes.
She states that, following the internal processing, on 14 de junio del 2017 she applied to the Municipal Council for that assignment and complains that, as of the date the complaint was filed, and despite several internal official communications requiring the corresponding opinion to be issued, no response had been given. She states that more than one year and one month has elapsed without a response from the Legal Services Process, the Municipal Council, or the Municipality generally; therefore, she asserts that, pursuant to sections 330 and 331 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), approval by administrative silence has occurred, such that the Administration may not issue a denial. She requests that the local government entity be ordered to transfer the business license to her. For its part, the defendant Municipality states that the business operated by Mr.
Nombre139950 involved a license granted to him by the Municipal Council for operation in a public area, as a stationary vending operation on the land where the Fecosa bus terminal is located, and that such permits are acts of mere tolerance (permisos de mera tolerancia), are personal in nature (intuito personae), create an individual legal status, constitute a precarious right (derecho en precario), and are discretionary in nature. It continues that these permits were authorized many years ago by previous municipal councils, even though Article 39 of the General Licensing Regulations of the Municipality of Alajuela prohibits stationary or itinerant vending in the canton’s first district and at bus stops or taxi stands, among other places. It states that businesses are required to have an operating permit (permiso de funcionamiento) issued by the Ministry of Health, whereas most of the stalls at issue lack such a permit, and clear notices issued by the Alajuela Health Area exist, all addressed to the Municipal Administration.
Furthermore, the Office of the Comptroller General of the Republic has intervened and granted a period within which to resolve the situation concerning these premises. It asserts that the transfer of stationary vending licenses is prohibited and that the claimant should therefore have applied for a new license, in accordance with sections 50 and 56 of the aforementioned regulations. It emphasizes that these permits are granted for public spaces and that the Municipality may revoke them unilaterally at any time, because vested rights (derechos adquiridos) cannot be claimed in such spaces. It cites precedent 6714-96 of the Constitutional Chamber. It states that the license at issue was granted in the year 2000, before the General Licensing Regulations were issued, but that the licenses granted before those regulations were respected. It adds, however, that those licenses may be operated only by the persons to whom they were issued and may be terminated because they are acts of mere tolerance.
It reiterates that they cannot be transferred, assigned, donated, or sold. The requirements for approval by administrative silence have not been met. It specifies that Ms. Nombre139949 did not exercise her right to request a new license within the period established by the aforementioned regulations; instead, two years after her father’s death, and after operating the vending stall at issue outside the law, she seeks the transfer of the license, which is contrary to law and, respectfully, is not possible either administratively or judicially, pursuant to Article 13 of the LGAP. The Court now proceeds to analyze the allegations raised.
IV.Business Licenses in the Municipality of Alajuela. To analyze the substantive issues raised by the claimant, it must be clarified that this action does not concern matters specific to the tax imposed on the conduct of commercial activities. Specifically and exclusively, the subject matter of this case is the analysis of whether the claimant’s request for the application of approval by administrative silence is admissible, based on what she considers to be the local government entity’s period of inaction regarding the resolution of her request for the assignment upon death (cesión mortis causa) of the license held by her late father, Mr. Nombre139950. She therefore requests a declaration that such an implied administrative act (acto presunto) exists, as well as a declaration that the Municipality may not issue a decision denying that claim as a consequence of such silence. Accordingly, the present examination is limited to and focused on assessing whether the doctrine of approval by administrative silence may be applied to this specific case, taking its particular circumstances into account.
To that end, it is first necessary to analyze the legal framework governing licensing relationships for commercial activities within the territorial jurisdiction of the defendant local government entity. As a starting point, it must be noted that Article 89 of the Municipal Code (formerly Article 79, renumbered by Law No. 9542) requires a private party, in order to engage in commercial activities, to hold an enabling authorization (título habilitante) granted by the local government entity that permits such activities. As a consequence of those activities, the beneficiary must pay the so-called business-license tax (tributo de patente comercial), whose basic structure and legal nature were analyzed by the Constitutional Chamber, among other decisions, in decision No. Placa26751. Each local government entity must define, through its own regulations, the basic aspects governing the acquisition, operation, and functioning of these commercial authorizations; consequently, the particular legal framework of each canton must be analyzed in every case.
Nevertheless, in the case of licenses for stationary or itinerant vending, such authorizations are granted on the basis of and in consideration of the personal circumstances and requirements of the applicant; they are therefore individualized, specific authorizations characterized as personal in nature, meaning, as noted, that they are granted after verifying that a particular person satisfies all the requirements and conditions established for that purpose by the applicable regulations. Hence, their assignment is ordinarily restricted by the granting Administration (Administración Concedente), unless otherwise provided by regulation, in which case, following review by the local government entity, the transfer of the commercial authorization may be approved or validated. For that purpose, the Administration verifies that the assignee (cesionario) satisfies, to the same or a greater degree, the personal conditions that were examined and required of the assignor (cedente).
As relevant to this case, a distinction must be drawn between licenses for commercial activities conducted in fixed commercial premises or establishments and applications seeking authorization for itinerant or stationary commercial activities conducted on public roads. This is decisive because, under section 261 in relation to section 262 of the Civil Code, activities conducted on such roads, which fall within the category of public property (cosas públicas; dominio público), are feasible only with the express and unequivocal consent of the competent Public Administration, given the public use inherent to them, which contrasts with the private and exclusive use entailed by such activities. With respect to the canton of Alajuela (Central), the rules governing the granting of this type of business license (also called a commercial authorization (licencia comercial)) are set forth in the General Licensing Regulations of the Municipality of Alajuela.
Insofar as relevant to this case, section 39 of those regulations establishes a prohibition on stationary or itinerant vending in the canton’s first district and at bus stops or taxi stands, among other places. The personal requirements that applicants must satisfy are detailed in sections 40 and 41. For these purposes, those local regulations establish limitations on assignments of business licenses, stating as follows in section 56:
“Article 56.-Prohibition on transfer. The assignment, donation, sale, or any other form of transfer of licenses for itinerant or stationary vending is strictly prohibited.” Likewise, section 50 thereof regulates the maximum number of rights that may be granted to a single family group, while also defining the procedure to be followed upon the license holder’s death, in which circumstance the provision establishes that the successors-in-interest (causahabientes) must apply for a new license and defines the order of priority applicable to that process. It clarifies, however, that the applicant must satisfy the personal requirements for the corresponding grant. That provision states:
“Article 50.-Limit on the number of licenses per family. Only one license for this type of activity shall be granted per family. In the event of the concession holder’s death or permanent incapacity, a new license must be requested within one month of the death, and priority shall be given to the surviving spouse or partner, or to any of the concession holder’s adult children, provided that he or she satisfies the conditions of Articles 40 and 41 of these Regulations.” This final provision is particularly relevant to this proceeding because it governs the death of the license holder, as has (unfortunately) occurred in this matter. This issue will be revisited below.
V.On the doctrine of positive administrative silence (silencio positivo). A first objection raised by the claimant concerns the request for a declaration that positive administrative silence occurred in this case, given the local authority’s failure to act on her application to transfer the business license (patente). Regarding those arguments, the following should be noted. The public interest that the Public Administration is called upon to safeguard constitutes the purposive or teleological element justifying the conferral of sovereign powers (potestades de imperio) upon certain Public Administrations within the particular context of their spheres of action. That public interest constitutes the ultimate purpose of the service-provision role of such administrative units and the ultimate purpose of their actions, an interest that prevails even over any interest that a Public Administration itself may have (arts. 113, 131 LGAP).
For that reason, and because it is the legitimizing basis of the powers conferred upon it, its authority and powers must be exercised to serve that interest. This is indeed apparent from section 66.1 of Ley No. 6227/78, insofar as it provides that sovereign powers and their exercise, as well as public duties and their performance, may not be waived, transferred, or extinguished by prescription. In many situations, however, those powers are exercised within the framework of an administrative proceeding (procedimiento administrativo), which may be initiated ex officio or at the request of a party. In the latter case (an application by an interested party), the proper exercise of public powers entails the duty to issue an express administrative act (acto expreso) within the time limits imposed by the legal system for each type of application. This is established, as a matter of principle, in section 134 LGAP.
Nevertheless, it is common for the Administration to fail to respond to the request after that period has expired, in which event the legal and procedural consequence of such inaction must be distinguished and specified. On the one hand, section 139 of the aforementioned Ley No. 6227/78 states that the Administration’s silence cannot reflect its intent unless otherwise provided by law. In other words, although the Administration’s failure to respond may be regarded as a defect or abnormal operation—arising from neglect—in the exercise of public power, it produces different effects depending on the situation under consideration. Thus, public law establishes two doctrines intended to regulate the consequences of governmental inaction: negative administrative silence (silencio negativo) and positive administrative silence. In simple terms, negative administrative silence constitutes a deemed denial (denegación ficta) of an administrative request when the Administration has not ruled within the period granted to it for doing so.
It is a presumption that the request has been denied, the purpose of which is to enable the private party subject to the Administration (administrado) to exercise the right to pursue administrative remedies before the Administration itself or to apply directly to the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa) for protection of the party’s legal position. Negative administrative silence is not a denial of the application but rather a presumption that makes it possible to pursue the aforementioned challenge; that is, it does not mean that the application has actually been denied, because no governmental intent has been expressed, but merely makes it possible to bypass that stage and continue with the administrative proceeding. It may be said that, when exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) was mandatory in all matters (before the Constitutional Chamber’s judgment 3669-2006 and article 31.1 of the Contentious-Administrative Procedure Code), negative administrative silence imposed a burden on the private party, since it required that party to pursue the available administrative remedies in order to obtain an act subject to preliminary challenge and then seek judicial protection.
At present, however, because it is optional, it constitutes a means of advancing the proceeding or initiating a judicial action. This is established by subsection 3 of section 261 of the aforementioned Ley General, as follows: “3. If, upon expiration of the stated periods, an express decision has not been communicated, the private party’s claim or request shall be deemed denied as a result of the Administration’s silence, whether for the filing of the applicable administrative remedies or of the contentious action, as the case may be, the latter under the terms and with the effects specified by the Contentious-Administrative Procedure Code.” Put more simply, administrative inaction entails denial of the application—or appeal—for purposes of advancing the proceeding, but this does not mean that, as a matter of substantive law, the request has been denied. Indeed, section 329.3 of the LGAP states with complete clarity that an act issued after the deadline shall be valid for all legal purposes unless a rule provides otherwise.
This means that the Administration has a duty to rule on the application submitted to it even after the period for issuing its decision has expired and negative administrative silence may be deemed to have occurred, because its authority to decide does not lapse as a result of that circumstance. Unlike positive administrative silence, negative administrative silence is not an administrative act but a presumption of deemed denial for the purposes stated ut supra. On the other hand, in certain cases and notwithstanding the foregoing, an express legislative provision gives governmental inaction in issuing a formal decision the legal effect known as positive administrative silence. In such cases, the Administration’s silence is deemed favorable to the applicant, and the application is deemed to have been resolved on the favorable terms in which it was submitted. From that perspective, section 330 of Ley No. 6227/78 states: “The Administration’s silence shall be deemed positive when expressly so provided or when the matter involves authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and supervisory functions. / 2.
Silence shall also be deemed positive when the matter involves applications for permits, licenses, and authorizations.” Several elements must nevertheless be present for this to occur, since not every application involving a permit, license, or authorization may give rise to positive administrative silence. Indeed, a superficial reading of subsection two of section 330 LGAP could lead to the mistaken conclusion that positive administrative silence applies or operates in connection with any application for an authorization, license, or permit. This Court does not share that position. Construing the provision in those terms would have the practical effect that, regardless of what was requested, governmental failure to act would amount to a form of administrative consent to the performance of the acts underlying the interested party’s application. This would be so regardless of whether the request could have a substantial impact on public order, public health, or public safety.
An authorization may be defined as the removal of a legal obstacle to the performance of otherwise lawful conduct. A permit, for its part, consists of administrative approval to engage in conduct that is prohibited in principle. A license, meanwhile, consists of an authorization whose content is governed by mandatory rules. From that standpoint, it is necessary to determine in each case whether a private—or public—application is governed by positive administrative silence or is instead subject to negative administrative silence. Otherwise, the existence of negative administrative silence would make no sense except at the administrative-review stage, since, apart from administrative claims, many applications submitted to the Administration ultimately seek the granting of a permit, license, or authorization. Consider an application for a permit to operate a paid public passenger transportation service (art. 25 of Ley No. 3503) that satisfies the requirements of that legislation but upon which no governmental act has been issued by the expiration of the decision period.
In such a case, it would plainly be untenable to infer positive administrative silence. On the contrary, the Administration’s silence in that case would not be the silence contemplated in section 330 LGAP, but rather would have the effect specified in article 261 subsections 1 and 3 of that same statute. Accordingly, section 4 of Ley Forestal, No. 7575, expressly and unambiguously provides that positive administrative silence is inapplicable in environmental matters. The same effect applies to public-domain property (bienes demaniales), as a consequence of the legal regime governing the public domain (art. 262 Civil Code), a treatment that, in procedural terms, may be seen, among other provisions, in section 34.2 of Ley No. 8508 (CPCA). As can be seen, section 330 LGAP itself establishes that positive administrative silence applies when expressly provided by law. Examples include, merely by way of reference, the duty to process matters involving administrative procurement—art. 16 of Ley No. 7494—and, in that same field, the failure to decide an objection appeal—art. 83 ibidem.
In such expressly regulated cases, the legal system establishes a period different from that prescribed by section 261 LGAP, which usually coincides with the one-month period governed by section 330 of Ley No. 6227/78. Under ordinary circumstances, however, the period for deciding applications is the 2-month period governed by the aforementioned section 261 LGAP, and silence has a negative or denying effect. Consequently, this Court does not share the position that every authorization, permit, or license entails application of the doctrine of positive administrative silence in all cases. For that doctrine to apply, the convergence of several factors must be assessed in each case. First, it must be determined whether an express regulation establishes the applicability of positive administrative silence. Second, in the absence of such an explicit provision, it must be determined whether the private party’s application concerns a matter to which that doctrine may apply.
In such cases—and only in such cases—silence shall apply when it is established: a) that the application was submitted in compliance with all requirements prescribed by the legal system for that particular case; and b) that, upon expiration of the period prescribed by the legal system for the Administration to decide the matter, no express act was issued. For these purposes, Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, No. 8220 del 04 de marzo del 2002, published in La Gaceta No. 49 del 11 de marzo del 2002, establishes the procedure for proving the occurrence of positive administrative silence. In that regard, section 7 literally provides: “Procedure for applying positive administrative silence When applications for the granting of permits, licenses, or authorizations are involved, upon expiration of the decision period granted to the Administration by the legal system without a ruling having been issued, they shall be deemed approved.
For positive administrative silence to apply, it shall be sufficient for the private party to submit to the Administration a duly authenticated sworn statement (declaración jurada) declaring that all requirements necessary for the granting of the permits, licenses, or authorizations have been satisfied and that the Administration did not issue a decision within the applicable period. / These requirements shall be solely those expressly stipulated in statutes, executive decrees, or regulations, in accordance with article 4 of this law. / Within the three business days following receipt of the sworn statement, the Administration shall issue a document stating that the period for application of positive administrative silence elapsed and that the application was not decided in a timely manner. If the Administration does not issue this document within the specified period, the application of positive administrative silence shall be deemed accepted, and the private party may continue the procedures for obtaining the corresponding permit, license, or authorization, except in cases in which positive administrative silence is inapplicable under a constitutional provision.
/ In carrying out this procedure, the Administration shall coordinate internally to inform the procedural-simplification officer, in accordance with artículos 8 y 11 of this law. / No institution may disregard or reject the application of positive administrative silence (silencio positivo), which operates by operation of law. / Where appropriate, the Administration shall apply the administrative nullity procedure (procedimiento de nulidad en sede administrativa) governed by artículo 173 of the Ley General de la Administración Pública or initiate judicial proceedings for annulment of a favorable administrative act (proceso judicial de lesividad) to demonstrate that the applicable requirements were not met.” (As amended by artículo 1° of ley N° 8990 of 27 de setiembre del 2011) Before the amendment made by Ley No. 8990, that provision stated: “In the case of applications for permits, licenses, or authorizations, once the time limit granted to the Administration by the legal system for issuing a decision has expired without a decision having been rendered, the applications shall be deemed approved.
Once this situation has arisen, the interested party may: a) Submit a written statement to the Administration attesting that the application was submitted in complete form and that the Administration did not decide it within the prescribed time. On the following business day, the Administration shall issue a written statement declaring that the time limit did in fact expire and that the application was not approved, and that positive administrative silence therefore applied; or b) Appear before a notary public to have the notary certify, by means of a notarial instrument (acta notarial), that the application was submitted in complete form and that the Administration did not decide it within the prescribed time.” As can be seen, the procedure provided for in Ley No. 8220 is intended to establish that the stated conditions have been met. When positive administrative silence occurs, as noted above, a deemed administrative act (acto administrativo presunto) arises; consequently, eliminating that act requires resorting to the mechanisms for extinguishing governmental acts (formas de extinción de las conductas públicas), namely, nullity under artículo 173 LGAP, proceedings for annulment of a favorable administrative act, or revocation of acts (revocación de conductas), failing which the principle that an authority may not disavow its own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), enshrined in precepto 34 of the Carta Magna, would be infringed.
Likewise, a declaration that positive administrative silence has occurred may be sought before this administrative-litigation jurisdiction (sede contencioso administrativa), pursuant to numeral 42 y 122 of the CPCA.
VI.Inapplicability of positive administrative silence (silencio positivo) in the specific case. Having set forth those general considerations concerning positive administrative silence, this Court finds that doctrine inapplicable in this matter. Indeed, section 89 of the Municipal Code provides for positive administrative silence in response to applications for business licenses (patentes) if the local entity fails to issue a final decision within thirty calendar days. This applies provided that the requirements for a presumed administrative act (acto presunto) are met, as detailed in the preceding section. That provision expressly states:
“Article 89. - The municipality shall decide license applications within a maximum period of thirty calendar days from the date on which they are submitted. Once that period has expired and the requirements have been fulfilled, if the municipality has provided no response, the applicant may commence the activity.” However, for a proper interpretation of those rules, a clear distinction must be made between commercial activities intended to be conducted on privately owned commercial premises or in commercial establishments and those for which authorization is sought to operate on public thoroughfares, whether on an itinerant or stationary basis. This type of business license is governed by Law No. 6587 of 30 de julio de 1981. As stated above, in the case of the latter group, because the activities seek to make use of public space, and in view of the special protective regime established by sections 261 and 262 of the Civil Code, the passage of time cannot constitute a valid and lawful means of acquiring rights or creating affirmative legal situations with respect to such property.
Accordingly, notwithstanding the wording of the aforementioned section 89 of the Municipal Code, positive administrative silence is inapplicable to applications seeking to create such rights of use over public-domain property (bienes demaniales). In any event, it should be noted that the application whose alleged positive administrative silence is under review did not actually seek the issuance of a new business license, but rather the assignment or transfer of business license No. 10953-001, Nombre139952, located in Alajuela Centro, 50 meters north and 10 meters east of Palí Pacífico, which had been held by Mr. Nombre139950, who died on 26 de noviembre del 2015. As explained, that procedure is provided for in section 50 of the Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela, which clearly states that, upon the death of a concession holder (concesionario), any of the holder’s successors in interest (causahabientes) may apply for a new license within one month following the holder’s death.
This is consistent with Article 2 of Law No. Placa20463, which in any event prohibits transfers of this type of license under any legal title, stating: “Business licenses granted pursuant to this law shall be nontransferable under any legal title.” It should be noted that the provision does not establish the possibility of assigning or transferring the right, which is restricted by section 56 thereof, but instead establishes the procedure for applying for a new license in order to continue the business formerly operated by the deceased concession holder. The plaintiff did not submit such an application for a new license; consequently, section 89 of the Municipal Code would not apply. Furthermore, the case record clearly establishes that the business license held by Mr. Nombre139950 (No. 10953-001) to operate Kiosco Zetillal authorized stationary sales on a public thoroughfare, an activity likewise restricted by section 39 of the aforementioned Reglamento.
Nevertheless, it should be noted that, as the local entity itself states, because the business license was issued in the year 2000, before the issuance of the aforementioned Reglamento through an agreement of the Concejo Municipal, Article 2, Chapter IX, adopted by this Municipalidad at ordinary session N° 33-2003, held on martes 19 de agosto del 2003, its operation was not revoked while it was being conducted by Mr. Nombre139950. In addition, the nature of the license at issue—stationary sales—demonstrates the inapplicability of positive administrative silence because the request seeks to establish exclusive rights over a public thoroughfare.
VII.Moreover, the established facts show that, despite the unjustified delay incurred by the local entity, the Subproceso de Secretaría del Concejo Municipal de Alajuela ultimately notified the plaintiff, through official letter MA-SCM-1340-2019 of 05 de julio del 2019, of the decision adopted in Article No. 2, Chapter V, ordinary session No. 27-2019 of 02 de julio del 2019, which provided: “The application submitted by Ms. Nombre139949 concerning stationary commercial business license No. Placa26750 for the sale of candy and fruit at Kiosco Zetillal, located in Alajuela Centro, 50 meters north and 10 meters east of Palí Pacífico, is hereby denied. This decision is based on agreement DR-1844-SM-2014. Ten votes are cast in favor of denial and one against, by Ms. Nombre139951. The decision becomes final by the same vote.” This decision was served on 08 de julio del 2019, as shown by images 154-157 of the principal case file.
Although that act is not expressly challenged, the relief sought requests that the local entity refrain from issuing denials once positive administrative silence has occurred. However, because the presumed administrative act has been found inapplicable in this case, the Administration clearly not only could but was required to issue a final decision on the application submitted by the plaintiff. Accordingly, insofar as relevant to this case, the issuance of that denial is consistent with the doctrine embodied in Article 329.3 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), and the doctrine of positive administrative silence cannot, in this case, constitute an exception supporting the plaintiff’s claims. The plaintiff considers that conduct improper, arguing that the aforementioned Reglamento de Patentes cannot apply to her because the business license was issued in the year 2000 and that retroactive application of those rules is therefore impermissible.
That argument, however, cannot be accepted. The referenced Reglamento applies to the transfer application because that request was submitted when the administrative rule was already in force; as noted, it was issued on 19 de agosto del 2003, whereas the proceeding was initiated in the year 2017. Consequently, those rules cannot be disapplied to the applicant’s case. From that perspective, the denial is based on sections 50 and 56 of the Reglamento General de Patentes of the local entity of Alajuela, provisions already discussed. It should be noted that the plaintiff’s application does not seek the issuance of a new business license, as required by that administrative rule, but instead requests a transfer, which those regulations do not permit for the reasons explained above. Moreover, the application was submitted after the one-month period established for that purpose in section 50 of the aforementioned regulatory instrument; therefore, no defect requiring a ruling is apparent with respect to those issues.
In any event, as explained, section 2 of Law No. 6587 had restricted this possibility since 30 de julio de 1981. The asserted grounds and the requested declaratory relief must therefore be rejected, as shall be ordered.
VIII.Conclusion. The defendant Municipalidad raised the defenses of lack of standing (falta de legitimación activa) and lack of legal right (falta de derecho). The defense of lack of standing must be rejected insofar as this action was brought, pursuant to section 10(1)(a) of the CPCA, by the applicant in defense of what she considers to be the protection owed to her legal position. The defense of lack of legal right must be sustained for the reasons stated throughout this decision. Consequently, the complaint must be dismissed.
IX.Costs. Pursuant to section 193 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), court costs and attorney’s fees (costas procesales y personales) are imposed upon the losing party by virtue of having lost. The court’s ruling on this matter is made sua sponte (de oficio), except for the specifically enumerated grounds provided for in section 197 of that same Code. Waiver of such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when judgment is entered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, the Court finds no reason to apply an exception to the general rule that costs are assessed against the losing party; accordingly, they must be imposed upon the unsuccessful plaintiff.
POR TANTO.
The defense of lack of standing is rejected. The defense of lack of legal right is sustained. Consequently, the complaint filed by Nombre139949 against the Municipalidad de Alajuela is dismissed. Both categories of costs shall be borne by the unsuccessful plaintiff. With respect to this issue, Judge Aguilar Méndez files a separate opinion. José Roberto Garita Navarro/ Cinthya Abarca Gómez/Daniel Aguilar Méndez. *-*-*-*-*-*-*-* Separate opinion: With respect to costs, and with absolute respect for the differing views of my fellow judges, I respectfully disagree regarding the scope of the award entered because, pursuant to the new Civil Procedure Code (Código Procesal Civil) (Law N° 9342), specifically Articles 62.1, 73.2 and 73.3, the deciding Court in a case such as this has a duty to specify at once the exact amount awarded as costs and to determine whether this obligation is joint and several or divisible.- Daniel Aguilar Méndez, Judge.- CASE FILE: 18-008639-1027-CA PROCEEDING INVOLVING PURE QUESTIONS OF LAW PLAINTIFF: Nombre139949 DEFENDANT: MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA.
IGWT.HUP.JRGN.2021.
*CMSHDLDQEY461* ROBERTO GARITA NAVARRO, DECIDING JUDGE CYNTHIA ABARCA GOMEZ, DECIDING JUDGE DANIEL AGUILAR MENDEZ, DECIDING JUDGE
PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: Nombre139949 DEMANDADO: MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA.
No. 024-2021-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A, Dirección01 , a las 08 horas 40 minutos del 05 de marzo de dos mil veintiuno.
Proceso de puro derecho establecido por la señora Nombre139949 , cédula de identidad número CED110250, representada por su apoderado judicial, Miguel Alberto Calvo Venegas, carné 12436, contra la Municipalidad de Alajuela, representada por su apoderada especial judicial, Nombre15899 , cédula de identidad número CED12403.
RESULTANDO
Redacta el juez Garita Navarro con el voto afirmativo de la jueza Abarca Gómez y el juez Aguilar Méndez;
CONSIDERANDO.
I.Hechos probados. De relevancia para el presente proceso, se tiene por acreditado lo siguiente:
II.Hechos no probados. De relevancia se tienen los siguientes: 1) Que la accionante haya solicitado el otorgamiento de una nueva patente para la operación del derecho de patente comercial estacionaria para venta de golosinas y frutas No. Placa26750, Kiosco Zetillal, ubicado en Alajuela Centro del Palí Pacífico 50 metros al norte y 10 metros al este, dentro del mes posterior al deceso de su originario titular, señor Nombre139950 , deceso ocurrido el 26 de noviembre del 2015. 2) Que la accionante haya impugnado lo comunicado en el oficio MA-SCM-1340-2019 del 05 de julio del 2019, el Subproceso de Secretaría del Concejo Municipal de Alajuela.
III.Objeto del proceso. Alegaciones de las partes. Del marco de las pretensiones deducidas y alegatos de las partes, puede establecerse que el presente proceso versa, en determinar la procedencia o del silencio positivo reclamado por la accionante en cuanto a la solicitud de traspaso o cesión de la patente comercial No. 10953-001, que correspondía al Kiosco Zetillal, que ostentara quien en vida fuese Nombre139950 , cédula de identidad número CED110251. En lo medular, la reclamante señala, ante el Notario Público César Andrés Gómez Delgado, quien fue su padre, señor Nombre139950 , le designó como su beneficiaria del local o kiosco Zetilla, del cual, dice, se ha mantenido su posesión de más de diez años, manteniendo la patente comercial No. 10953-001. Relata, a raíz del fallecimiento de su padre, el 25 de mayo del 2017 solicitó al Departamento de Patentes el respectivo traspaso a su nombre, ya que ha venido cancelando los impuestos respectivos.
Indica, luego del trámite interno, el 14 de junio del 2017 gestionó al Concejo Municipal esa cesión, siendo que, reprocha, a la fecha de presentación de la demanda y pese a varios oficios internos que exigían rendir el dictamen respectivo, no se ha emitido respuesta. Señala, ha transcurrido más de un año y un mes sin la respuesta de parte del Proceso de Servicios Jurídicos, del Concejo Municipal ni de la Municipalidad en general, por lo que, afirma, de conformidad con los ordinales 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), ha operado el silencio positivo, por lo que la Administración no puede emitir un acto denegatorio. Solicita se ordene al ente local realizar el traspaso de la patente comercial a su favor. Por su parte, la Municipalidad demandada expone, el negocio que explotaba el señor Nombre139950 , se trataba de una patente que se le otorgó por parte del Concejo Municipal, para ser explotado en área pública, bajo la naturaleza de venta estacionaria en los terrenos donde se ubica la terminal de autobuses de Fecosa y que, son permisos de mera tolerancia caracterizados por ser intuito personae, genera una situación jurídica individual, es un derecho en precario y es de contenido discrecional.
Prosigue, estos permisos fueron autorizados muchos años atrás por parte de otros concejos municipales, a pesar de que, el Reglamento General de patentes de la Municipalidad de Alajuela, en su artículo 39 prohíbe las ventas estacionarias o ambulantes en el distrito primero del cantón y paradas de autobuses o taxis, entre otros. Dice, es requisito indispensable que los negocios cuenten con permiso de funcionamiento emitidos por el Ministerio de Salud, siendo que, en los puestos relacionados, la mayoría carecen de este permiso y existen notificaciones claras emitidas por el Área de Salud de Alajuela, todas dirigidas a la Administración Municipal. Además, existe una intervención por parte de la Contraloría General de la República, quien ha otorgó un plazo para resolver la situación de estos locales. Afirma, el traspaso de patentes estacionarias se encuentra prohibido, por lo que la actora debió solicitar una nueva patente, acorde a los numerales 50 y 56 del reglamento aludido.
Destaca que esos permisos se otorgan en espacios públicos, por lo que la Municipalidad puede en cualquier momento, cancelarlos de manera unilateral, ya que no se pueden alegar derechos adquiridos en esos espacios. Cita el precedente 6714-96 de la Sala Constitucional. Expone que la patente en cuestión fue otorgada en el año 2000, previo a la emisión del Reglamento General de patentes, empero, respetó las licencias otorgadas antes del citado reglamento. Acota, empero, esas licencias solamente pueden ser explotadas por las personas a cuyo favor se hayan extendido, y pueden ser eliminadas al tratarse de actos de mera tolerancia. Reitera que no es posible su traspaso, cesión, donación o venta. No se han cumplido los requisitos del silencio positivo. Precisa, la señora Nombre139949 no hizo uso de su derecho de pedir una nueva patente, dentro del plazo contemplado por el reglamente mencionado, sino que, dos años después del fallecimiento de su señor padre y, de haber explotado al margen de la ley el puesto de venta en cuestión, pretende el traspaso de la patente, lo cual resulta contrario a derecho, siendo que, respetuosamente, ni administrativa ni judicialmente es posible, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la LGAP. De seguido se ingresa al análisis de las alegaciones formuladas.
IV.Sobre las patentes comerciales en la Municipalidad de Alajuela. De cara a analizar las cuestiones de fondo que plantea la accionante, es necesario precisar que en la presente demanda no se debate en cuanto a los aspectos propios del impuesto por el ejercicio de actividades comerciales. El objeto de esta causa estriba, de manera concreta y específica, en el análisis de procedencia o no de la solicitud de aplicación de silencio positivo que formula la demandante, al estimar el plazo de inercia del ente local en cuanto a la resolución de la solicitud de cesión (mortis causa) de la patente que ostentaba quien en vida fuese su padre, señor Nombre139950 . Así, peticiona que se declare justamente la existencia de dicho acto presunto, a la vez que se declare que la Municipalidad no puede emitir conducta denegatoria de ese reclamo, como derivación de aquel silencio. Así, el presente examen se limita y concentra en la ponderación de la posibilidad de aplicación de la teoría de silencio positivo al caso concreto, atendiendo a sus especificidades.
Para ello, es primario el análisis del régimen jurídico aplicable a las relaciones de patentes por actividades comerciales que rigen en la circunscripción territorial del ente local accionado. Como punto de partida, es preciso indicar, el artículo 89 del Código Municipal (anterior artículo 79, numeración corrida por la Ley No. 9542) impone que para el ejercicio de las actividades comerciales, es necesario que el administrado cuente con un título habilitante otorgado por el ente local, que le posibilita dicho ejercicio. Como derivación de esas actividades, el beneficiario debe cancelar el denominado tributo de patente comercial, cuya estructura básica y naturaleza jurídica, fue objeto de análisis por parte de la Sala Constitucional, entre otros, en el voto No. Placa26751. Corresponde a cada ente local, mediante su propia regulación, definir los aspectos básicos para la obtención, operación y funcionamiento de estas habilitaciones comerciales, por lo que, en cada caso, es necesario el análisis del régimen jurídico particular de cada cantón.
Con todo, en el caso de las patentes para ventas estacionarias o ambulantes, este tipo de habilitaciones se otorgan en función y consideración de las condiciones y requisitos subjetivos de la persona que las ha gestionado, por lo que son títulos de orden subjetivo, concreto, que participan de la denominación “intuito personae”, lo que supone, se insiste, se conceden en virtud de la verificación del cumplimiento, de parte de una determinada persona, del conjunto de requisitos y exigencias que cada regulación establece para esos efectos. De ahí que lo usual sea que su cesión se encuentre restringida por la Administración Concedente, salvo regulación en contrario, en la cual, previo análisis de parte del ente local, se autorice o legitime esa transferencia del título comercial, a efectos de lo cual, la Administración verifica que la persona cesionaria reúne, de igual o mejor manera, las mismas condiciones subjetivas que fueron cotejadas y requeridas al cedente.
Por ser de relevancia al caso, es necesario distinguir entre las patentes para actividades comerciales en locales o establecimientos comerciales fijos, de aquellas peticiones que buscan la habilitación para actividades comerciales ambulantes o estacionarias, que se realizan en las vías públicas. Lo anterior es determinante pues de conformidad con el numeral 261 en relación al 262 del Código Civil, las actividades a realizar en ese tipo de vías, que participan de la categoría de cosas públicas (dominio público), solamente son factibles a partir de anuencia expresa e inequívoca de la Administración Pública competente, dado el uso público que les es propio, que contrasta con el uso privativo y exclusivo que supone aquel tipo de gestiones. En lo atinente al cantón de Alajuela (Central), la regulación sobre el otorgamiento de este tipo de patentes (también denominadas licencias) comerciales, se encuentra concretada en el Reglamento General de patentes de la Municipalidad de Alajuela.
Dicha normativa, en lo que viene relevante al caso, establece en su ordinal 39 una prohibición de ventas estacionarias o ambulantes en el distrito primero del cantón y paradas de autobuses o taxis, entre otros. Los requisitos subjetivos que deben ser satisfechos por los gestionantes, se detallan en los preceptos 40 y 41. A esos efectos, dicha normativa local establece limitaciones en cuanto a las cesiones de las patentes comerciales, al señalar en el canon 56 lo siguiente:
“Artículo 56.-Prohibición de traspaso. Queda terminantemente prohibido la cesión, donación, venta o cualquier forma de traspaso de las licencias para ventas ambulantes o estacionarias.” De igual manera, el numeral 50 ejusdem regula el tope de derechos que pueden ser otorgados a un mismo grupo familiar, a la vez que define el trámite a seguir en caso de muerte del patentado, supuesto en el cual, la norma establece que los causahabientes deberán solicitar una nueva licencia, definiendo el orden de prelación en ese trámite. Empero, aclara el deber del gestionante de cumplir con los requisitos subjetivos para el respectivo otorgamiento. Señala ese mandato:
“Artículo 50.-Límite al número de patentes por familia. Se concederá únicamente una licencia para este tipo de actividad por familia. En caso de muerte o incapacidad permanente del concesionario, deberá solicitar una nueva licencia dentro del mes del fallecimiento y tendrá prioridad el cónyuge sobreviviente o compañera(o), o algunos de sus hijos mayores, siempre y cuando reúna las condiciones de los artículos 40 y 41 de este Reglamento.” Esta última norma resulta de especial relevancia en este proceso, al regular lo relativo a la muerte del patentado, como ha acontecido (lamentablemente) en este asunto. Este tema será retomado infra.
V.Sobre la figura del silencio positivo. Ahora bien, un primer reproche de la accionante se refiere a la petición de declaración de ocurrencia de silencio positivo en este caso, dada la inercia del ente local al resolver su solicitud de traspaso de patente. Sobre tales alegaciones cabe señalar lo que de seguido se expone. El interés público que está llamada a tutelar la Administración Pública, constituye el elemento finalista o teleológico que justifica el conferimiento de potestades de imperio a determinadas Administraciones Públicas en el contexto particular de sus marcos de acción. Tal interés público constituye el fin último del eje prestacional de tales unidades administrativas y el fin último de sus actuaciones, interés que prevalece sobre el mismo interés que pueda tener una Administración Pública (arts. 113, 131 LGAP). Por tal motivo, y siendo la base legitimante de las potestades que le son conferidas, las competencias y potestades han de ser ejercitadas para tal satisfacción.
Así en efecto se colige del ordinal 66.1 de la Ley No. 6227/78 en cuanto señala que las potestades de imperio y su ejercicio, los deberes públicos y cumplimiento son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Ahora bien, en múltiples supuestos, esas potestades se ejercen en el marco de un procedimiento administrativo, que puede gestarse de oficio o a gestión de parte. En este último caso (gestión de parte interesada), el debido ejercicio de los poderes públicos supone el deber de emitir acto expreso dentro de los márgenes temporales que imponga el ordenamiento jurídico en cada tipo de gestión. Así se establece, en tesis de principio, en el canon 134 LGAP. Con todo, es usual que vencido ese plazo, la Administración no emite respuesta sobre lo peticionado, ante lo cual, debe discriminarse y precisarse la consecuencia jurídico-procedimental de esa inercia. Por un lado, el numeral 139 de la citada Ley No. 6227/78 indica que el silencio de la Administración no puede reflejar su voluntad, salvo ley que disponga lo contrario.
Es decir, la falta de respuesta de la Administración, si bien puede considerarse una patología o funcionamiento anormal (por desidia) del ejercicio del poder público, tiene efectos diversos, según se trate del supuesto a analizar. De este modo, el ordenamiento jurídico público fija dos figuras que pretenden regular las incidencias de la inercia pública, a saber, el silencio negativo y el silencio positivo. El silencio negativo, en términos simples, constituye una denegación ficta de la petición administrativa, si dentro del plazo conferido a la Administración para resolver, no se ha pronunciado. Se trata de una presunción de rechazo de lo peticionado, cuya finalidad es abrir la facultad del administrado de ejercer sus derechos recursivos frente a la misma administración, o bien, acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa para buscar la tutela de su situación jurídica.
El silencio negativo no es un rechazo de la gestión, sino una conjetura que posibilita el ejercicio impugnaticio referido, es decir, no supone que la gestión ha sido efectivamente rechazada, pues no hay voluntad pública manifiesta, sino solo la posibilidad de saltar esa instancia y continuar en el procedimiento administrativo. Puede decirse, cuando el agotamiento de la vía administrativa era imperativo en todas las materias (previo al fallo 3669-2006 de la Sala Constitucional y el artículo 31.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo), el silencio negativo era una carga para el administrado, pues le exigía ejercer las sendas recursivas para obtener un acto preleable y luego acudir a la tutela jurisdiccional. Empero, en la actualidad, en tanto facultad, se constituye en una posibilidad para accionar el curso del procedimiento o bien, instaurar una causa judicial. Así lo establece el inciso 3 del ordinal 261 de la Ley General de previa cita, en el siguiente sentido: "3.
Si al cabo de los términos indicados no se ha comunicado una resolución expresa, se entenderá rechazado el reclamo o petición del administrado en vista del silencio de la Administración, sea para la interposición de los recursos administrativos procedentes o de la acción contenciosa en su caso, esto último en los términos y con los efectos señalados por la Código Procesal Contencioso-Administrativo.". Más simple, la inercia administrativa supone el rechazo de la gestión - del recurso- para efectos de avanzar en el procedimiento, pero ello no implica que, desde el plano material-jurídico, la petición ha sido denegada. Incluso, el numeral 329.3 de la LGAP establece con toda claridad que el acto dictado fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo regla en contrario. Esto supone el deber de la Administración de pronunciarse sobre la gestión que le ha sido presentada, aun cuando ha fenecido el plazo para emitir su conducta y pueda entenderse ocurrido el silencio negativo, siendo que su competencia para resolver no decae por esta circunstancia.
A diferencia del silencio positivo, el negativo no es un acto, sino una conjetura de rechazo ficta para los efectos señalados ut supra. Por otro lado, en determinados casos, al margen de lo señalado, por disposición expresa del legislador, la inercia pública en la emisión de la conducta formal lleva, como efecto jurídico, al denominado silencio positivo. En estos casos, el silencio de la administración se entiende como favorable al petente, siendo que su gestión se entiende por resuelta en términos favorables a como ha sido planteada. Desde esa óptica, el ordinal 330 de la Ley No. 6227/78 indica: "El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela. / 2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones." Empero, para que ello ocurra han de concurrir varios elementos, pues no en toda solicitud que suponga un permiso, licencia o autorización podría hablarse de la procedencia de un silencio positivo.
En efecto, la lectura superficial del inciso segundo del ordinal 330 LGAP podría llevar al equívoco de entender que en cualquier petición de autorización, licencia o permiso, aplica u opera la figura del silencio positivo. Esta postura no es compartida por este Tribunal. La comprensión en los términos dichos supone, como efecto práctico, que al margen de lo pedido, la omisión pública llevaría a una suerte de anuencia administrativa para el ejercicio de los actos que sustentan la petición del interesado. Ello al margen que lo pedido tenga una gran incidencia en el orden público, la salud y la seguridad pública. La autorización puede definirse como la remoción de un obstáculo legal para el ejercicio de una conducta debida. Por su lado, el permiso consiste en la habilitación administrativa para el desarrollo de una conducta, en principio vedada. En tanto que la licencia consiste en una autorización de contenido reglado.
Desde ese plano, es menester analizar en cada caso, cuando la petición privada (o pública) se regula por la figura del silencio positivo o bien, cuando está afecta al silencio negativo. De otro modo, no tendría lógica la existencia del silencio negativo, salvo para la fase recursiva, pues a excepción de los reclamos administrativos, en múltiples gestiones que se someten a conocimiento de la administración, a fin de cuentas, se busca el otorgamiento de un permiso, de una licencia o de una autorización. Puede pensarse en el caso de una solicitud de permiso para explotación de la actividad del transporte público remunerado de personas (art. 25 de la Ley No. 3503), que reúna los requisitos de esa legislación y vencido el plazo para resolver, no exista acto público. En tal caso, sería inviable a todas luces pensar en un silencio positivo. Por el contrario, el silencio de la Administración en ese caso no sería el previsto en el ordinal 330 LGAP, sino el efecto señalado en el artículo 261 incisos 1 y 3 de ese mismo cuerpo legal.
De ahí que de manera expresa, en la Ley Forestal, No. 7575, el canon 4 señale de manera diáfana la improcedencia del silencio positivo en materia ambiental. Igual efecto se produce en los bienes demaniales, por derivación del régimen jurídico aplicable al dominio público (art. 262 Código Civil), tratamiento que en términos procesales puede verse, entre otros, en los preceptos 34.2 de la Ley No. 8508 (CPCA). Como puede verse, el mismo numeral 330 LGAP establece que procede el silencio positivo cuando se establezca de manera expresa por ley. Es el caso, a modo de simple referencia, del deber de tramitación en materia de contratación administrativa -art. 16 de la Ley No. 7494-, y en ese mismo campo, la omisión de respuesta del recurso de objeción -art. 83 ibidem-. En tales casos, expresamente regulados, el ordenamiento jurídico establece un plazo diverso al fijado por el canon 261 LGAP, que usualmente empata con el lapso de un mes regulado por el mandato 330 de la Ley No. 6227/78.
Empero, en la normalidad de las situaciones, el plazo para resolver las peticiones es de 2 meses regulado en el mencionado precepto 261 LGAP y los efectos del silencio son negativos o denegatorios. En consecuencia, no comparte este Tribunal la posición que toda autorización, permiso o licencia supone, en todos los casos, la aplicación de la figura del silencio positivo. Para ello es necesario analizar en cada caso la convergencia de una serie de factores. De un lado, si existe regulación expresa que fije la pertinencia del silencio positivo. Por otro, de no haber ese desarrollo explícito, si la petición del administrado, trata de una materia en la que es de pasible aplicación esa figura. En tales casos -y solo en esos-, el silencio aplicará cuando se acredite: a) que la gestión fue presentada cumpliendo la totalidad de requisitos fijados por el ordenamiento jurídico para ese caso en particular; y b) que vencido el plazo fijado por el ordenamiento jurídico para que la Administración resuelva el trámite, no haya recaído acto expreso.
Para los efectos, la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, No. 8220 del 04 de marzo del 2002, publicada en La Gaceta No. 49 del 11 de marzo del 2002, establece el procedimiento para tener por acreditado el silencio positivo. En ese sentido, el numeral 7 indica en su tenor literal: "Procedimiento para aplicar el silencio positivo Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Para la aplicación del silencio positivo bastará con que el administrado presente a la Administración una declaración jurada, debidamente autenticada, haciendo constar que ha cumplido con todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de los permisos, las licencias o las autorizaciones y que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente. / Estos requisitos serán únicamente los estipulados expresamente en las leyes, los decretos ejecutivos o los reglamentos, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la presente ley. / La Administración, dentro de los tres días hábiles siguientes a la recepción de la declaración jurada, deberá emitir un documento donde conste que transcurrió el plazo para la aplicación del silencio positivo y la solicitud no fue resuelta en tiempo.
Si la Administración no emite este documento dentro del plazo señalado, se tendrá por aceptada la aplicación del silencio positivo y el administrado podrá continuar con los trámites para obtener el permiso, la licencia o la autorización correspondientes, salvo en los casos en que por disposición constitucional no proceda el silencio positivo. / En el cumplimiento de este procedimiento, la Administración deberá coordinar a lo interno para informar al oficial de simplificación de trámites, de conformidad con los artículos 8 y 11 de esta ley. / Ninguna institución podrá desconocer o rechazar la aplicación del silencio positivo que, opera de pleno derecho. / Cuando sea procedente, la Administración aplicará el procedimiento de nulidad en sede administrativa regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o iniciará un proceso judicial de lesividad para demostrar que los requisitos correspondientes no fueron cumplidos." (Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 8990 del 27 de setiembre del 2011) Tal norma señalaba antes de la reforma realizada por la Ley No. 8990: "Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas.
Producida esta situación, el interesado podrá: a) Presentar una nota a la Administración donde conste que la solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo. La Administración deberá emitir, al día hábil siguiente, una nota que declare que, efectivamente, el plazo transcurrió y la solicitud no fue aprobada, por lo que aplicó el silencio positivo o bien b) Acudir ante un notario público para que certifique, mediante acta notarial, que la solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo." Como se observa, el procedimiento previsto en la Ley No. 8220 propende a tener por acreditada la concurrencia de los supuestos señalados. Cuando ocurra el silencio positivo, como se ha dicho, surge el denominado acto administrativo presunto, por lo que, la supresión de ese acto exige y requiere acudir a las formas de extinción de las conductas públicas, sea, nulidad del artículo 173 LGAP, proceso de lesividad o bien la revocación de conductas, so pena de lesionar el principio de intangibilidad de los actos propios, consagrado en el precepto 34 de la Carta Magna. De igual modo, esa declaración de ocurrencia del silencio positivo puede plantearse en esta sede contencioso administrativa, al amparo del numeral 42 y 122 del CPCA.
VI.Improcedencia del silencio positivo en el caso concreto. Ahora bien, expuestas dichas generalidades sobre el silencio positivo, es criterio de este Tribunal, dicho instituto resulta improcedente en este asunto. Ciertamente, el numeral 89 del Código Municipal establece la procedencia de la figura del silencio positivo frente a solicitudes de patentes, si dentro del plazo de treinta días naturales, el ente local no emite acto final. Lo anterior, siempre que concurran los presupuestos del acto presunto, tal y como fueron detallados en el aparte precedente. Así en efecto lo dispone ese precepto al señalar:
“Artículo 89. - La municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad.” Sin embargo, de cara a una debida interpretación de esa normativa, es claro que ha de distinguirse entre las actividades comerciales que pretenden ser realizadas en locales o establecimientos comerciales (de titularidad privada), de aquellas que busquen ser habilitadas para desarrollarse en las vías públicas, sea de manera ambulante o estacionaria. Este tipo de patentes, se encuentra regulado en la Ley No. 6587 del 30 de julio de 1981. Como fue indicado arriba, en el caso de este último grupo, al tratarse de conductas que buscan disponer del espacio público, atendiendo al régimen especial de protección que fijan los cardinales 261 y 262 del Código Civil, el tiempo no puede constituirse como un medio válido y legítimo para obtener derechos o configurar situaciones jurídicas de orden positivo respecto de ese tipo de bienes.
De esa manera, aún la redacción del aludido numeral 89 del Código Municipal, tratándose de aquellas gestiones que busquen generar ese tipo de situaciones de disposición sobre bienes demaniales, la aplicación del silencio positivo deviene en improcedente. Con todo, cabe hacer notar que la gestión cuyo silencio positivo se analiza, no es propiamente para el otorgamiento de una nueva patente, sino para la cesión o traspaso de la patente No. 10953-001, Nombre139952 , ubicado en Alajuela Centro del Palí Pacífico 50 metros al norte y 10 metros al este, que ostentaba el señor Nombre139950 , quien falleció en fecha 26 de noviembre del 2015. Como se ha expuesto, ese trámite se encuentra previsto en el numeral 50 del Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela, en el cual, se indica, de manera diáfana, que, en caso de muerte de concesionario, alguno de sus causahabientes puede solicitar una nueva licencia dentro del plazo de un mes posterior al fallecimiento del titular.
Lo anterior es congruente con lo regulado en el artículo 2 de la Ley No. Placa20463, que, en todo caso, prohíbe las transferencias de ese tipo de licencias, por cualquier título al señalar: “Las patentes que se otorguen, de conformidad con esta ley, serán intransferibles por cualquier título.” Nótese que la norma no establece la posibilidad de cesión o traspaso del derecho, aspecto que se encuentra restringido en el ordinal 56 ejusdem, sino que establece el trámite de requerimiento de una nueva licencia, para continuar con el negocio que era propio del concesionario causante. Esa petición de nueva licencia no fue presentada por la accionante, por lo que no resultaría aplicable lo previsto en el canon 89 del Código Municipal. Por demás, del análisis de los autos consta con toda claridad que la patente que ostentaba el señor Nombre139950 (No. 10953-001), para operar el kiosco Zetillal, era para una venta estacionaria, sobre la vía pública, aspecto que, igualmente restringe el numeral 39 del citado Reglamento.
Sin embargo, cabe señalar que, pese a ello, tal y como lo manifiesta el propio ente local, dado que la citada patente fue otorgada en el año 2000, de previo a la emisión del reglamento aludido, emitido mediante acuerdo del Concejo Municipal, artículo 2º, capítulo IX, dictado por esta Municipalidad en sesión ordinaria N° 33-2003, celebrada el día martes 19 de agosto del 2003, su operación no fue revocada mientras era desarrollada por el señor Nombre139950 . Aunado a lo expuesto, la naturaleza de la licencia en cuestión (venta estacionaria), pone de manifiesto la improcedencia del silencio positivo, por pretender constituir derechos exclusivos sobre la vía pública.
VII.Por otro lado, del elenco de hechos probados se tiene que pese a la dilación injustificada en que incurrió el ente local, en definitiva, mediante el oficio MA-SCM-1340-2019 del 05 de julio del 2019, el Subproceso de Secretaría del Concejo Municipal de Alajuela, comunica a la accionante lo acordado en el artículo No. 2, Capítulo V, sesión ordinaria No. 27-2019 del 02 de julio del 2019, en el que se dispuso: “Se resuelve denegar la solicitud presentada por la señora Nombre139949 , referente a la patente comercial estacionaria para venta de golosinas y frutas No. Placa26750, Kiosco Zetillal, ubicado en Alajuela Centro del Palí Pacífico 50 metros al norte y 10 metros al este. Esto con base en el acuerdo DR-1844-SM-2014. Obtiene diez votos a favor de la denegatoria, uno en contrario de Sra. Nombre139951 . Adquiere firmeza con la misma votación.” Esta decisión fue notificada el 08 de julio del 2019, según se desprende de las imágenes 154-157 del principal.
Si bien ese acto no se impugna de manera expresa, lo cierto del caso es que la pretensión formulada reclama que el ente local se abstenga de dictar conductas denegatorias a partir de la ocurrencia del silencio positivo. Empero, habiéndose establecido la improcedencia de la aplicación del acto presunto en este caso, es claro que la Administración no solamente podía, sino que debía emitir el acto final que resolviera la gestión formulada por la accionante. De esa manera, en lo que viene atinente al caso, la emisión de ese acto denegatorio se corresponde con la doctrina del artículo 329.3 de la Ley General de la Administración Pública, sin que la teoría del silencio positivo pueda constituirse, en este caso, en una excepcionalidad que permita dar sustento a las reclamaciones formuladas por la demandante. La demandante estima improcedente esa conducta al señalar que no le puede ser de aplicación el Reglamento de Patentes aludido, ya que la patente fue otorgada en el año 2000, por lo que no es factible la aplicación retroactiva de esa norma.
Empero, dicho alegato no es atendible. El reglamento de referencia es aplicable a la gestión de traspaso formulada, dado que dicha petición fue formulada cuando esa norma administrativa ya se encontraba vigente, siendo que, se insiste, fue emitida el 19 de agosto del 2003, en tanto que el trámite fue planteado en el año 2017. No es dable, por ende, la desaplicación de esa regulación al caso de la petente. Desde ese plano, el acto denegatorio se sustenta en el numeral 50 y 56 del Reglamento General de Patentes del ente local de Alajuela, normas ya referidas. Nótese que la gestión de la accionante no es el otorgamiento de una nueva patente, como impone esa norma administrativa, sino de una petición de traspaso, contenido que, en orden a lo expuesto, no permite dicha reglamentación. Aunado a ello, la petición se formula fuera del plazo mensual que para esos efectos regula el numeral 50 del citado acto normativo, por lo que, en cuanto a esas cuestiones, no se observa deficiencia alguna que declarar.
En todo caso, como se ha expuesto, el numeral 2 de la Ley No. 6587 restringía esta posibilidad desde el 30 de julio de 1981. Procede entonces el rechazo de los cargos formulados y de las pretensiones declarativas planteadas, como en efecto se dispondrá.
VIII.Corolario. La Municipalidad demandada opuso la defensa de falta de legitimación activa y falta de derecho. La defensa de falta de legitimación activa debe ser rechazada en la medida en que la presente acción se ha formulado acorde al numeral 10 inciso 1) letra a) del CPCA, por la persona gestionante, en defensa de lo que, estima, es la tutela debida de su situación jurídica. La defensa de falta de derecho debe acogerse por las razones señaladas a lo largo de esta resolución. En consecuencia, se debe declarar sin lugar la demanda.
IX.Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La manifestación del juzgador sobre este particular deviene en un pronunciamiento de carácter oficioso, salvedad hecha de los motivos tasados previstos en el ordinal 197 de ese mismo Código. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no observa este Tribunal motivo alguno para aplicar la excepción a la máxima de condena al vencido, motivo por el cual, han de ser impuestas a la parte accionante vencida.
POR TANTO.
Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa. Se acoge la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se rechaza la demanda incoada por Nombre139949 en contra de la Municipalidad de Alajuela. Son ambas costas a cargo de la parte accionante vencida. Respecto de este punto, el Juez Aguilar Méndez pone nota separada. José Roberto Garita Navarro/ Cinthya Abarca Gómez/Daniel Aguilar Méndez. *-*-*-*-*-*-*-* Nota separada: En relación con las costas y con absoluta respeto por el criterio divergente de mi compañera y compañero, me permito diferir en relación a los alcances de la condenatoria realizada, pues al amparo del nuevo Código Procesal Civil (Ley N° 9342), específicamente los artículos 62.1, 73.2 y 73.3, el Tribunal decisor en un caso como el presente se encuentra en el deber de otorgar de una vez el monto exacto de las cantidades otorgadas por concepto de costas, así como determinar el carácter solidario o la divisibilidad de esta obligación.- Daniel Aguilar Méndez, Juez.- PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: Nombre139949 DEMANDADO: MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA.
IGWT.HUP.JRGN.2021.
*CMSHDLDQEY461*
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